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Bihliobca

MOVIMIENTOS SOCIALES:
PERSPECTIVAS COMPARADAS
OPORTUNIDADES POLITICAS,
ESTRUCTURAS DE MOVILIZACION
Y MARCOS INTERPRETATIVOS
A.,M". " _, ' . , , CULTURALES
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Doug McAdam
John D. McCarthy
-I.l':1t~~,OO;';~""::1-'-iJ'''''~'\Ir< ~ "* ",.4IlM " '!ro ,.. -, ," or '1-."

Mayer N. Zald

Traduccion de Sandra Chaparro

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t~~a.c:'n:

INDICE
Coleccion Fundamentos n.? 157

Titulo original: Comparative Perspectives on Social Movements RESENA BIOGRAFICA DE LOS AUTORES . 9

PREFACIO....................................................................................... 13
Cambridge University Press, 1996

...

Ediciones Istmo, S. A., 1999 I. INTRODUCCION................................................................... 19

Sector Foresta, 1
.,",II':::':"P""_~-""

28760 Tres Cantos Oportunidades, estructuras de movilizaci6n y procesos enmar

Madrid - Espana
Tel.: 91 8061996
L0!124558
cadores: hacia una perspectiva sintetica y comparada de los
movimientos sociales. DOUG McADAM, JOHN D. MCCARTHY
COT. ~stL{ {
Fax: 91 804 40 28
Y MAYER N. ZALD 21

Disefio de cubierta:
81BI..IrIICA. . . . II. OPORTUNIDADES POLITICAS 47
Sergio y Ernesto Ramirez'
8 ....
I. Origenes terminol6gicos, problemas actuales y futuras Iine
ISBN: 84-7090-331-4
as de investigaci6n. DOUG McADAM..................................... 49
Deposito Legal: M. 17.837-1999
2. Estado y oportunidades: la estructuraci6n polftica de los
Impresion:

movimientos sociales. SIDNEY TARROW................................. 71

C + I, S. L., San Sebastian de los Reyes (Madrid)

Impreso en Espana / Printed in Spain

3. Movimientos sociales y Estado: algunas ideas en tomo ala
represi6n policial de la pro testa. DONATELLA DELLA PORTA.. 100
4. Oportunidades y creaci6n de marcos en las revueltas de 1989
en el Este de Europa. ANTHONY OBERSCHALL 143
Reservados todos los derechos. De acuerdo a 10 dispuesto en
el articulo 270 del Codigo Penal, podran ser castigados con penas 5. Oportunidades y creacion de marcos interpretativos en la tran
de multa y privacion de libertad quienes reproduzcan a plagien,
en todo 0 en parte, una obra Iiteraria, artfstica 0 cientffica, fijada sicion a la democracia: el caso de Rusia. ELENA ZDRA
en cualquier tipo de soporte, sin la preceptiva autorizacion. VOMYSLOVA 182

desconocemos la medida en la que el periodismo sensacionalista yagre
sivo en contraposicion a la profesionalidad neutral puede afectar a las
noticias que se emiten sobre la actividad de los movimientos. Tampo
co sabemos como puede afectar la cultura de masas al hecho de que
algo se convierta 0 no en noticia en las diferentes sociedades. Esto es
importante, puesto que los movimientos sociales deben saber vender
sus actividades en el mercado de la informacion.
Resultados
Tambien resultarfa extraordinariamente valioso un exarnen compa
rado sobre el impacto y la influencia que los movimientos ejercen sobre
la cultura, los marcos interpretativos y el ambito de 10 politico. Es en
los Estados Unidos, mas que en otros pafses, donde existe mayor abun
dancia de literatura especializada sobre su influencia en el mundo de
10 politico. Adernas la intensidad y el modo en que los movimientos
alteran e incrementan el stock cultural, es una dimension importante
para comprender el cambio social en general. El stock cultural sera el
telon de fonda para el desarrollo de los movimientos sociales y la deter
minacion de las opciones politicas cuando se inicie el siguiente cicIo
de movilizacion y opcion, Por tanto, un estudio comparado sobre los
resultados obtenidos por los movimientos nos facilitarfa mucho la tarea
de encuadrar a estos movimientos sociales en el ambito de los proce
sos historicos.
388
12. Marcos interpretativos de la oportunidad
politica
WILLIAM A. GAMSON y DAVID S. MEYER I
flACSO . RihHf)tl'li~
Tenemos problemas con el concepto de oportunidad politica. Esta
mos corriendo el peligro de que se convierta en una especie de espon
ja, capaz de absorber cualquier aspecto relacionado con el entorno de los
movimientos sociales, instituciones y cultura politicas, crisis de diver
sos tipos, alianzas y variaciones en las politicas. Como ya sefialara
Tarrow (1988, p. 430): L~ oportu~da~li!!~!l-'p~ed~discurrir por
direcciones tan distintas y adoptar formas tan diversas, que mas que una
variable, podrfa decirse que se trata de un conjunto de variables, algu
nas de las cuales resultan mas facilmente apreciables que otras, Ame
naza con convertirse en un factor cajon de sastre, en el que situar todas
aquellas condiciones y circunstancias que configuran el contexto en el
que se desarrolla la acci6n colectiva. Si se Ie quiere utilizar para expli
car tanto, en ultimo termino puede llegar a no explicar nada.
I Este capitulo fue, en origen, el borrador de una conferencia titulada: Perspec
tivas europeo/americanas sobre movimientos sociales, presentada, tanto en Was
hington D.C., entre el 13 yel 15 de agosto de 1992, como en la reunion anual de la
American Sociological Association celebrada en Pittsburgh, el 20 de agosto de 1992.
Recibimos mucha atenci6n por parte de los miembros del Boston College Media
Research y del Action Project (MRAP), del National Endowment for the Humani
ties Summer Seminar sobre Historias politicas de La accion colectiva, dirigido par
Sidney Tarrow en la Universidad de Cornell y, por parte de los miembros de la Con
ference on European/American Perspectives on Social Movementes. Quisieramos
agredecer asimismo a Sidney Tarrow y Robert Kleidman los minuciosos comenta
rios que nos remitieron par escrito.
389
 Parte del problema radica en que los analistas recurrieron al con de acci6n. Por un lado, los marcos interpretativos son parte del mundo,
cepto de estructura de oportunidad politic a para representar una amplia algo pasivo y estructurado; pero por otro, la gente los construye activa
gama de funciones. Aquellos especialistas interesados en las variacio mente. Interpretamos los sucesos con ayuda de estos marcos, pero somos
nes en el tiempo en 10 referente al surgimiento y grado de influencia nosotros los que los creamos. La vulnerabilidad del proceso de crea
de los movimientos, utilizaron el concepto como si fuera un conglo ci6n de marcos interpretativos, los convierte en un espacio potencial
merado de variables independientes, 10 que les permitia describir aque mente apto para la controversia. No conforman, por tanto, una realidad
llos aspectos dinarnicos del entorno politico que, al cambiar, alentaban inalterable hacia la que todos nos vemos, inevitablemente, arrastrados.
el surgimiento de la protesta (vease por ejemplo, Jenkins y Perrow 1977; A menudo, las oportunidades no se presentan como deudoras de
McAdam 1982; Meyer, 1990, 1993a). Otros autores, que deseaban com ningun movimiento en concreto, no obstante, hay que decir que los
parar el desarrollo de movimientos similares en naciones, Estados 0 ciu movimientos despliegan una gran actividad a la hora de estructurar 0
dades distintas, han utilizado la estructura de oportunidad politica para incluso crear oportunidades polfticas. Es frecuente que se beneficien de
englobar a las variables en juego, 10 que les ha pennitido hablar, por oportunidades creadas por sus predecesores 0 por otros movimientos
ejemplo, de estructuras institucionales 0 de reglas que presiden el sis conternporaneos. Tambien hay que tener en cuenta que las oportunida 1
tema de representacion (por ejemplo, Amenta y Zylan, 1991; Eisinger, des son objeto de interpretaci6n y, a menudo, objeto de controversia.
\
1973; Kitschelt, 1986; Tilly, 1978). Al hacer comparaciones trans-sec Las oportunidades politicas deben asimilarse a traves de un proceso de i
I
cionales recurren a la estructura de oportunidad politica para explicar creaci6n de marcos interpretativos 10, que, a menudo, desencadena desa i
por que movimientos parecidos utilizan tacticas distintas 0 influyen de cuerdos internos sobre las estrategias a seguir. I
I
i
forma diversa sobre las diferentes polfticas. Por ultimo, tambien hay En la segunda mitad de este capitulo se examina el proceso de crea
especialistas que desean entender la influencia ejercida a largo plazo
por los movimientos en los ambitos de la politica y la cultura. Hacen
ci6n de marcos por medio de los cuales se interpretan las oportunida
des polfticas en el seno de los movimientos sociales. Pero antes de
l
men cion de las oportunidades estructurales que pueden crear los movi emprender esta tarea es preciso que analicemos los terminos y todos I
mientos, considerando, por tanto, la estructura de oportunidad politica aquellos elementos que conforman la oportunidad polftica. EI proble
como variable independiente (por ejemplo, Burstein, 1991; Freeman, ma fundamental es que cada autor que escribe sobre la estructura de
1975). Pocos de estos autores han recurrido explfcitamente a la utili oportunidad polftica se esta refiriendo a variables distintas. Por ejem
zacion del termino en este contexto. plo, si se estan analizando las perspectivas de exito de la movilizacion
De hecho, la estructura de oportunidad politica puede ser de utili
en el caso de los Movimientos pro Derechos Civiles, evidentemente sera
dad en todos estos contextos, pero debemos clarificar nuestros propo
mas acertado tomar en consideraci6n factores distintos a los que se recu
sitos, defmir 10que realmente queremos decir cuando hablamos de opor
rrirfa si se estuviera estudiando a los movimientos ecologistas. Pero, si
tunidad y a que nos referimos cuando reflexionamos sobre la interaccion
no somos capaces de especificar mas, solo podrfamos defmir a la estruc
existente entre movimientos y oportunidades. Ciertamente, las oportu
tura de oportunidad polftica ad hoc y una vez que los hechos ya han
nidades dejan via abierta a la acci6n polltica, pero los movimientos mis
tenido lugar. Nos gustarfa integrar los distintos punto de vista descri
mos tambien crean oportunidades. Si el Zeitgeist de los afios sesenta
tos anteriormente, de modo que podamos avanzar disefiando un con
abono el terreno para la actuaci6n de los movimientos sociales, no es
cepto de mayor robustez, a1 que podamos recurrir para hacer estudios
menos cierto que esta situaci6n se origino, en parte, debido a que los
comparados en el tiempo, el espacio y distintas areas tematicas. Que
movimientos mismos habian creado, a traves de sus acciones, un espa
remos un concepto que pennita a los analistas cuidadosos examinar e
cio de actuacion propio. EI derecho de sufragio obtenido merced a la
identificar las oportunidades, aun cuando no exista ningiin movimien
actuacion del Movimiento Pro Derechos Civiles supuso un gran cam
to que este poniendo en cuestion ordenaci6n alguna.
bio en las oportunidades para influir directamente en el ambito institu

cional norteamericano por medio de la acci6n politica. Las oportuni

dades pueden crear 0 constrefiir a los movimientos, pero no es menos

La oportunidad politica
cierto que los movimientos tambien crean oportunidades por sf mismos.

AI igual que ocurre con la creacion de marcos interpretativos, en el

Estamos de acuerdo sobre la necesidad de incluir, de forma sis
concepto de oportunidad se equilibran los elementos estructurales y los
tematica, el contexto en el que operan losmovimientos, para explicar
:";:;;;

390 391
 r
la evoluci6n y los resultados obtenidos a traves de la acci6n colectiva.
Los te6ricos de la movilizacion de recursos se desentendieron de los
problemas surgidos en el seno de la sociedad 0 el Estado como causa
de protesta, ya que centraban su atenci6n mas en los logros de los acti
vistas que en los defectos de la sociedad. Esto puede suponer un espal
darazo para los organizadores y las tareas que llevan a cabo, pero tam
bien les responsabiliza directamente de la falta de actividad 0 ineluso
del fracaso de los movimientos.
Ocurre con frecuencia, que ni los mejores esfuerzos de los organi
zadores mas cualificados y entregados a la causa son suficientes para
poner en rnarcha a un movimiento. Nos gustaria combinar, desde el pun
to de vista teorico, los procesos intemos que tienen lugar en el seno de
los movimientos, con el analisis del contexto en el que surgen. Desde
el punto de vista practico, nos gustarfa dilucidar por que surgen movi
mientos centrados en la defensa de puntos 0 temas especfficos, que rela
ciones mantienen con la polftica institucionalizada convencional y, en
ultimo termino, que grado de influencia ejercen sobre los procesos polf
ticos. Es preciso que aprendamos a reconocer, tanto las condiciones que,
por 10 general, hacen que surja y entre en fase de declive un movimiento,
como la forma en que estos movimientos pueden maxi mizar su influen
cia en un contexto dado.
En realidad, al intentar relacionar los distintos cabos de la oportu
nidad polftica entre sf, queremos ahondar en el analisis de una idea
clave: la apertura y cierre del espacio politico y su localizaci6n tanto
institucional como sustantiva. Un aumento en las oportunidades en ver
dad significa mas espacio y menos constricciones. Cuando compara
mos oportunidades, verificamos las variaciones en el tiempo y entre sis
temas polfticos. Pueden darse circunstancias adversas en un sistema
pero no en otro. 0, en el seno de un mismo sistema, las condiciones
pueden variar en el tiempo. Esto no hace sino respaldar la urgencia de
la tarea que queremos emprender. Debemos preguntamos por el con
texto en que se lleva a cabo la acci6n colectiva y buscar una dimensi6n
unificadora mas alla de todas las variables especfficas que se encuadran
bajo la rubrica general de oportunidad polftica.
La dimension de la estabilidad
Algunos aspectos de la oportunidad estan fuertemente arraigados
en las instituciones y cultura polftica. Si acaso cambian 10 hacen, 0 bien
muy gradualmente, en un proceso que puede durar decadas 0 siglos, 0
a traves de cambios revolucionarios en un regimen deterrninado. Des
de el punto de vista de los movimientos sociales, estos aspectos de la
oportunidad se consideran esencialmente dados e invariables, ya que no .'
392
.\~
_~'r
les merece la pena considerar cambios drasticos e imprevisibles que
escapan a su control.
Existen otros aspectos que son relativamente volatiles, y cambian
de acuerdo con los eventos, las polfticas y los actores polfticos. Estos
aspectos de la oportunidad polftica son temas controvertidos sobre los
que tambien opinan los movimientos, aunque, en ocasiones, guarden
poca 0 ninguna relacion con los cambios que puedan tener lugar. Los
elementos volatiles conforman el micleo de aquellos analisis sobre movi
lizacion y desmovilizacion que hacen hincapie en la interaccion entre
. estrategias de los movimientos y apertura y cierre de las tan citadas ven
tanas de oportunidad.
Los elementos mas estables resultan de especial utilidad en aque
llos casos en que se realizan analisis espaciales comparados. Si los tene
mos en cuenta, podemos explicar las diferencias existentes (en 10 que
a la actividad y el exito relativo de los movimientos respecta) en dis
tintos pafses 0 entre otras unidades de analisis, El mejor ejemplo que
se puede ofrecer de este enfoque es el reputado artfculo de Kitschelt
(1986), en el que compara los movimientos antinucleares de Francia,
> Suecia, los Estados Unidos y Alemania Occidental. Kitschelt centra su
atenci6n en las diferencias existentes en los cuatro pafses en 10 que
respecta a, por un lado, el grado de apertura del sistema polftico fren
te a contestatarios no institucionalizados y. por otro, la capacidad del
sistema para obtener resultados vinculantes. Entiende que el surgimiento
de movimientos antinueleares en un momenta historico deterrninado no
es un problema que Ie competa analizar y 10 considera un dato, algo
dado. Intenta descubrir como las diferencias en las estructuras estata
les pueden deterrninar las estrategias utilizadas por los movimientos y
su capacidad global para influir sobre las polfticas relacionadas con
temas nucleares en cada uno de los entornos-.
2 RIsE-KAPPEN (1991) YGELB (1987) utilizan un enfoque parecido. AI igual que
Kitschelt, Rise-Kappen realiza un estudio comparado en cuatro pafses, intentando
comprender como la opinion publica afecta a la polftica exterior de cada uno de los
Estados analizados. Recurre a un enfoque amplio para ir mas alia de las institucio
nes en las que se disefia la polftica formal y de la difusi6n de la autoridad del Esta
do, e incluir escisiones sociales y los aspectos mas volatiles de la oportunidad polf
tica, como la capacidad que desarrollan las coaliciones y organizaciones para surgir
y para plantear demandas. Gelb compara los movimientos feministas de los Estados
Unidos y Gran Bretafia. Aunque tambien se centra en elementos estables de la opor
tunidad polftica para explicar las diferencias existentes, hace mucho mas enfasis sobre
los aspectos culturales de la oportunidad. EISINGER (1973) y AMENTA YZVLAN (1991)
aplican la misma logica recurriendo a unidades inferiores a los Estados. Al analizar
la actividad de protesta a finales de la decada de los sesenta, Eisinger compar6 el gra
do de apertura de las instituciones polfticas en las distintas ciudades. Amenta y Zylan
llevaron a cabo un estudio comparado tomando como base distintos estados de los
Estados Unidos. Recurrieron a diversas posibles formas de medir el grado de opor
393
 Como ya seiialara Rucht (1990, p. 196), en el enfoque estructural Segiin este modelo explicativo, mucho mas dinamico, de la oportuni
de Kitschelt se resalta el papel desempeiiado por los aspectos relativa dad politica, la estructura canaliza las actividades de los movimientos,
mente inertes de la oportunidad. Los elementos constantes de la opor haciendo que algunas posibilidades de actuaci6n aparezcan como mas
tunidad politica no resultan de gran utilidad para comprender los pro o menos atractivas. Estas opciones, a su vez, afectan al espacio politico
cesos dinamicos de movilizaci6n y desmovilizaci6n. Cuando queremos y a su relativa apertura, tanto en el seno de las instituciones politicas,
analizar las variaciones en el tiempo, debemos recurrir a los elementos como fuera de e1 4
volatiles, por ejemplo, cambios en las alianzas, el fracaso del control
social y la desuni6n en el seno de las elites, cambios en las politicas Dimension cultural versus dimension institucional
publicas, etc. En este caso debemos desarrollar una cierta sensibilidad
hacia la interacci6n existente entre estructura y actividad y fijamos en La oportunidad tiene un fuerte componente cultural y, por tanto, si
la forma en que la oportunidad y las estrategias desplegadas por los nos fijamos iinicamente en las variaciones habidas en las instituciones
movimientos ejercen una influencia mutua. politic as y las relaciones existentes entre los actores politicos, corremos
Meyer (1990) aborda estos temas al intentar analizar el surgimien el riesgo de perdemos algo. La diferencia se ve muy bien comparando
to y declive del movimiento pro congelacion nuclear en los Estados el estudio realizado por Nelkin y Pollack (1981) sobre los movimien
Unidos, un movimiento muy teatral en lucha contra el armamento nu tos antinucleares, con el enfoque estructural de Kitschelt. Nelkin y
clear, que logr6 captar la atenci6n a principios de los afios ochenta y Pollack estudian dos de los cuatro paises analizados por Kitschelt: Ale
poner en marcha movilizaciones de amplio espectro, desapareciendo mania y Francia.
del mundo de 10 politico a mediados de la decada, Meyer se muestra a En su analisis sobre los movimientos sociales, Nelkin y Pollack par
favor de la diferenciaci6n analitica entre los aspectos estables y los dina ten de una imbricaci6n mas profunda entre la cultura, la politica y la
micos de la oportunidad politica, situando a las estructuras institucio historia de ambos pafses y los temas a debatir. Entienden que el con
nales y los sistemas de partido entre los primeros y comparandolos flicto en tomo a la energia nuclear forma parte de un tipo de desacuer
con las alineaciones de las elites y los cambios politicos, elementos do politico mas amplio. Las diferencias en las limitaciones estructura
estos ultimos que considera volatiles. El importante incremento del pre les en Francia y Alemania hizo que los activistas pensaran de modo
supuesto militar durante la administraci6n Reagan, unido a la ret6rica distinto sobre las politic as en juego. Los activistas alemanes hablaban
belicosa sobre las guerras nucleares limitadas, acab6 con el consenso
de las elites sobre estrategia nuclear y cre6 focos de tensi6n tarnbien criticas intern as, la administraci6n Reagan adopt6 una postura mas conciliadora fren
con los aliadoseuropeos. Los moderados y los defensores del control te a la Union Sovietica, 10 que, a su vez, dio algun espacio para operar a los activis
tas del Este. Asf, los activistas de una naci6n pueden alterar las oportunidades exis
armarnentistico dejaron a un lado sus diferencias, y esta escisi6n abri6
tentes para los activistas en otra. Se puede pues afirmar que existe un ambito de
el espacio politico generando buenas oportunidades de financiaci6n para
estudio, actual mente infravalorado y poco explorado, que afecta a un area de gran
el movimiento que pedia la congelaci6n nuclear.
riqueza potencial: las relaciones transnacionales existentes entre movimientos socia
De hecho, la administraci6n Reagan reaccion6 ante el movimiento les. Tal vez debamos fijarnos en este aspecto y no intentar hallar algiin tipo de vin
culaci6n entre los movimientos y algo as! como una estructura de oportunidad poll
estabilizando los presupuestos militares, revitalizando el control sobre tica de caracter internacional.
armamento nuclear y cambiando el tipo de ret6rica para hacer hincapie, ,~i 4 Hay otros analistas que, al estudiar movimientos 0 pafses concretos, optan por
esta vez, en los peligros de la guerra nuclear. Las opciones estrategicas un enfoque mas dinamico de las EOPs. En el modelo de proceso politico de McA
adoptadas por el movimiento, ciertamente habian influido sobre los resul DAM (1982), disefiado al hilo de sus analisis del Movimiento Pro Derechos Civiles
en los Estados Unidos, se sefiala que las variables dinarnicas formaban parte de la
tados [males alcanzados tras este pulso contra la politica nuclear norte estructura de oportunidades a la que hubieron de enfrentarse los movimientos. Por
americana, pero, a mediados de los afios ochenta, la ventana de oportu ejemplo, entiende que el colapso de la economfa del algodon 0 las leyes federales
nidad abierta por la administraci6n, practicamente, se habia cerrado'. contra los linchamientos fueron componentes significativos de la estructura de opor
tunidad. FREEMAN (1975), al estudiar los movimientos feministas, sefiala la impor
tunidad politica para explicar la fuerza relativa desplegada por el movimiento de
tancia de la ley y las polfticas piiblicas. JENKINS y PERROW (1977), en su estudio sobre
Townsend en la decada de 1930.
las luchas de los granjeros, se centran en las alineaciones adoptadas por las elites y
J MEYER Y MARULLO (1992) sefialan que los activistas antinucleares de Occi
la ayuda exterior a las campafias. TARROW (1989a), al analizar todo un sector de los
dente alteraron las oportunidades politicas existentes para los movimientos pro dere
movimientos sociales italianos durante mas de una decada, centra su atenci6n en las
chos humanos en la Uni6n Sovietica y el Este de Europa. A fin de acabar con las
alineaciones de los partisan os y los mecanismos de control social.

394 395
 de moralidad y justicia civica, pero en el contexte frances, este tipo de
argumentacion mas bien moral, historica y legalista, juga un papel
mucho menos importante (1981, p. 74). En Francia, por su parte, la
distancia existente entre los burocratas y los decisores politicos, unida
a un fuerte sentimiento de proteccion ejercida por la administracion
publica, ofrecio a los cientificos franceses una libertad de expresion que
no pudieron compartir sus colegas alemanes. Los autores tambien com
paran la ambivalencia francesa ante las asociaciones voluntarias con
una tradicion cultural propia de Alemania, segiin la cualla libertad de
asociacion se entiende como algo muy serio. Por tanto, sin ignorar las
diferencias existentes a nivel institucional, estos autores analizan los
problemas desde un punto de vista que nos obliga a tener en cuenta, asi
mismo, al discurso politico como un elemento mas que nos permite
comprender el componente cultural de la oportunidad.
Brand (1990a) analiza explicitamente la faceta cultural de la opor
tunidad, repasando ciertos conceptos utilizados en este tipo de anali
sis". Centra su atencion en los cambios habidos en el clima cultural
preexistente que tendemos a asociar con las decadas. Por ejemplo, el
privatismo y conservadurismo de los alios cincuenta, las tendencias
reformistas y cultural-revolucionarias de los afios sesenta 0 el Zeitgeist
neoconservador y postmoderno de la decada de los ochenta (1990a, p.
2). Entiende que este clima se suele invocar ad hoc como elemento
explicativo y desea tratarlo de un modo mas sistematico.
Brand llama la atencion sobre la interaccion existente entre el clima
cultural y los marcos de interpretacion estrategicos de los movimien
tos. Sefiala que, en los alios setenta, la recesion economica y la crecien
te concienciacion de los lfmites ecologicos crearon un clima pesimista
que alimento una nueva nostalgia de una forma de vida simple y natu
ral y desencadeno una oleada de crfticas generalizadas a la burocracia y
la industrializacion (1990a, p. 7). Los movimientos dejaron de prestar
atencion a las polfticas estatales y las alineaciones de poder para cen
trarse en la cali dad de vida y en temas relacionados con las identidades
colectivas. Brand, al igual que muchos otros especialistas, defiende la
idea de que los cambios en el clima cultural siguen un modelo cfclico'',
5 Tambien adopta la distinci6n sefialada con anterioridad entre elementos esta
bles y volatiles, calificando a estos ultimos de elementos coyunturales que pueden
variar en un corto periodo de tiernpo (BRAND, 1990a, p. 2).
6 Entre los ejemplos mas destacados de las teorfas cfclicas del clima cultural,
cabe incluir la teorfa de HIRSCHMAN (1982) sobre las implicaciones variables, que
suponen que a una fase de fuerte apoyo e implicaci6n en el sector publico sigue, nece
sariamente, una fase de retirada hacia el ambito de 10 privado. En la misma Hnea
estarfa tambien la teoria del pendulo de SCHLESINGER (1986) Y sus ideas sobre las
oscilaciones entre liberalismo y conservadurismo.
396
'IiI
".""."'~''-'
Existe una clara relacion entre las ideas de Brand sobre la impor
tancia del clima cultural y la apertura y cierre del espacio politico. Se
podria decir que la configuracion del consenso politico se ve alterada,
bien por sucesos que tienen lugar en un ambito externo, bien por la
maduracion de las tensiones y contradicciones internas. A su vez esto
deterrnina que, en un nuevo cicIo de protesta, se de via libre a toda una
serie de nuevos retos, que adoptaran formas distintas segun haya sido
la naturaleza del colapso. Brand reconoce en su articulo que no ha
sido capaz de dar cuenta, mas que de una forma incompleta, de los
modelos de disposicion de animo social y de la medida en que estes
alientan 0 desincentivan esfuerzos de movilizacion 0 de creacion de
marcos interpretativos concretos, pero, aun asi, su obra es un raro inten
to de dotar de mayor utilidad para el analisis sistematico a conceptos
tan vagos como el clima cultural.
Recurriendo a las dimensiones estable/volatil, hemos cIasificado
algunas de las muchas variables (grafico 12.1.) que distintos autores
consideran parte de la estructura de oportunidad polftica. Es una forma
de ver que relaciones existen entre enfoques que, en principio, parecen
tener poco en cormin. En la parte del grafico correspondiente a los ele
mentos volatiles existen importantes diferencias en la intensidad, segun
el enfoque sea a nivel macro 0 micro. Tras una guerra importante 0
una etapa de recesion economica, puede darse 10que Gourevitch (1986)
denomina un momento abierto en el que los actores negocian para esta
blecer un nuevo orden politico. Durante estos perfodos muchos de los
elementos que se consideraban fijos adquieren un caracter fluido.
Esos momentos abiertos reflejan 10 que analiticamente puede con
siderarse una gran oportunidad, momentos en los que todo el sistema
estatal parece estarse desmoronando y, por tanto, es bastante vulnerable
ante los desafios politicos. Goldstone (1980), al recodificar los datos de
Gamson (1990a, 1975) sobre los grupos contestatarios sefiala que el tiem
po es una variable importante que no se encontraba en analisis anterio
res. En opinion de Goldstone las tacticas y estrategias son esencialmente
irrelevantes en 10 que al exito se refiere. En todo caso tienen una impor
tancia mucho menor que el grado de apertura del sistema. Piven y Clo
ward (1979) sostienen que las oportunidades de protesta, 0 de que se
generen cambios en las politicas que les afectan, son excepcionales y
esporadicos en el caso de los mas pobres. Sugieren que los pobres pue
den hacer muy poco para que sus reivindicaciones sean escuchadas, 0
para poderse hacer los amos de sus propias oportunidades. Aunque haya
momentos en los que un Estado este mas 0 menos abierto, los defenso
res de la idea de la gran oportunidad, a la que definen como algo global
y dicotomico (bien abierto, bien cerrado), funden las oportunidades dife
renciales de diversos problemas y distritos. Tambien tienden a explicar
397
 Junto a estos teoricos que estudian la apertura del sistema politico
de forma muy convincente, los esfuerzos exitosos realizados por los acti
en su totalidad existen otros que prefieren el analisis de oportunidades
vistas a la hora de organizarse. Es mas, en su opinion, en perfodos cerra
mas insignificantes, mas centradas en problemas especfficos. Es nece
dos no existen actividades potencialmente exitosas para los activistas;

10 iinico que pueden hacer es esperar.
Grdfico 12.1. Oportunidad polttica
Mitos y narraciones,
valores, temas culturales,
sistemas de creencias,
formas de ver el mundo
CULTURAL
(sociedad)
Legitimidad
Conciencia de clase
Clima, Zeitgeist
ESTABLE
Fuerza de las instituciones
Tradici6n Fuerza y rnimero
estatalista de los partidos politicos
fuerte/debil Capacidad e independencia
judicial y legislativa
Centralizaci6n de las
instituciones politicas
Fuerza de las escisiones sociales
Organizaci6n y economfa
polftica de los medios
de comunicaci6n de masas
Modelos de vinculacion
entre grupos de interes
y el gobiemo
INSTITUCIONAL
(estado)
Tendencias econ6micas y
tecnol6gicas que crean
dislocaciones
Fuerza de las organizaciones
aut6ctonas
I
sana recurrir a este nivel de analisis para responder a cuestiones como
el porque algunos movirnientos sf surgenen deterrninados momentos,
aunque estes no sean especialmente abiertos en un sentido mas gene
ral. l.Por que una renovacion de los movirnientos ferninistas en la mayor
parte del mundo occidental a finales de los aiios sesenta, movirnientos t
antinucleares en los setenta y pacifistas a principios de los ochenta? I
Al igual que los activistas, los analistas politicos a menudo escu
driiian en busca de oportunidades politicas lirnitadas. Asi, Kingdon
(1984) utiliza el concepto de la ventana political que se abre tempo t
ralmente, ofreciendo una oportunidad a los defensores de ciertas pro
puestas; oportunidad de imponer sus soluciones 0 de llamar la atencion
sobre sus problemas [... J Por ejemplo, un accidente aereo abre la ven
tana para todos aquellos que abogan por la mejora de la seguridad en
la aviacion. Si tienen sus propuestas a punto, el accidente es una magni
fica oportunidad para reivindicar la necesidad de que se atienda a sus
propuestas (1984, p. 173, 177).
Segun Kingdon, un mimero infinito de actores 0 eventos pueden
hacer que las ventanas pollticas se abran 0 cierren, y no le interesan las
causas. Desde el punto de vista de los actores, las ventanas abiertas,
simplemente aparecen. A veces debido a sucesos imprevistos, en oca
siones como consecuencia de actos programados y esperados, como el
control presupuestario. El problema es como reconocerlos para actuar i
de forma apropiada, no como crearlos 0 prolongarlos.
En nuestro grafico hemos intentado captar las diferencias existen
tes entre los teoricos de la gran oportunidad y los de la pequefia opor
t
tunidad, situandolos en zonas diferentes de la dimension estable-vola

t
til. Asl, los dimas culturales son menos volatiles que las ventanas
Estado de animo nacional Infraestructura de los movimientos. politicas, solo varian de decada en dec ada, llegando a tener ciclos inclu
Acceso a los medios de
comunicaci6n de masas

Cambios en las alianzas

Culturas
conflictivas,
Discurso publico,
Los medios dan estructura
a las ideas de forma fluida
7 Ellenguaje no es mas que otra estructura cultural que detennina nuestro modo
de pensar sobre la oportunidad. La metafora de la ventana resulta muy c6moda, I
II
polfticas pero implica una estabilidad de las estructuras en el tiempo que puede acabar sien
Rupturas entre elites do limitadora. Las ventanas no s610 pueden estar abiertas 0 cerradas. Pueden estar
semiocultas, abiertas para algunos actores y reivindicaciones, pero no para otros. EI
Cambios tamaiio y la forma de las ventanas no cambia, tampoco se trasladan de un lugar a
en las politicas otro. Aunque no puedan abrirse, practicamente siempre resultan visibles. De hecho,
esta metafora es mas adecuada para los prop6sitos de Kingdon, que analiza la acci6n
Ambito del conflicto institucional, que para nuestro proyecto de estudiar las aperturas extrainstituciona
Capacidad de control social les. La oportunidad polftica es mucho mas dinarnica que una ventana, capaz de apa f
Errores en el control social
elecciones.
recer repentinamente en un lugar en el que ningiin arquitecto hubiera podido imagi
nar su existencia. En definitiva, necesitamos rnetaforas que aclaren sin constreiiir. II
VOLATIL Agradecemos a Karen Beckwith las indicaciones que nos ha hecho al respecto.
I
399 .r
398

so mas largos; las ventanas politicas pueden alterarse en cuestion de
meses. Sin embargo, esta dimension no resulta adecuada para captar en
su totalidad las diferencias existentes entre oportunidades generales que
afectan a un importante mimero de temas conflictivos yoportunidades
que solo pueden ser aprovechadas para reivindicar temas relacionados
con esferas muy especificas.
Existen una serie de variables de oportunidad politica cuyo lugar
parece estar en el centro. No es posible situarlas en el lado cultural 0
en el institucional ya que estan relacionadas con ambas esferas. En opi
nion de Sewell, podriamos imaginarnos una estructura de oportunidad
politica que, al igual que ocurre en otros casas, no es estatica sino dina
mica. Seria un conjunto de esquemas y recursos interdependientes que
potencian 0 constrifien la accion social y que tienden a ser reproduci
dos par esa misma accion social (Sewell, 1992, p. 19). Sewell entien
de que los esquemas se refieren a formas de hacer las cos as, de acuer
do con nuestro bagaje cultural; generalizables, pero, a menudo,
informales y poco articulados. Tal y como entendemos las institucio
nes, los recursos son objetos reales que pueden ser u tilizados para refor
zar 0 mantener el poder. Evidentemente, existe una relacion de depen
dencia mutua entre las instituciones y la cultura. Por ejemplo, una
tradicion estatalista fuerte 0 debil se refleja en aquellas instituciones
politicas que limitan la autoridad del ejecutivo, imponiendo diferentes
grados de con troles y equilibrios. Pero no hay que menospreciar la face
ta cultural, que genera expectativas respecto de la importancia que debe
tener el papel desempefiado por el Estado y los ambitos vitales cuya
regulacion debe ser responsabilidad estatal.
Algo parecido se aprecia si prestamos atencion a la parte mas vola
, I til del grafico, El acceso a los medios de comunicaci6n de masas depen
;' de tanto de rutinas organizativas (la normativa periodistica, la defini
cion de 10 que debe considerarse noticia, etc.) como de toda una serie
de creencias respecto de quienes son los actores a tener en cuenta en la
arena politica. Los cambios en el mundo de 10 politico imp1ican toda
una retorica para justificar posturas y, posiblemente reestructurar temas
conflictivos, para alterar las practicas organizativas y la distribucion
de recursos. Cuando cambia el alcance del conflicto, hay que redefinir
los actores que estan 0 deberian estar implicados y es preciso reconsi
derar las posibles alianzas y e1 manejo de los recursos.
Por ultimo hay que sefialar que, en el caso de la mayoria de las varia
bles de oportunidad politica consignadas en este grafico, no existe con
senso respecto de la medida exacta en la que afectan a 1a oportunidad.
Algunas de elIas parecen abrir y cerrar simultaneamente el espacio poli
tico. Por ejemplo, i.,las elecciones, son una oportunidad propicia para el
debate y la adopcion de soluciones respecto de problemas y conflictos?
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I
400
j :1
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i.,0 cierran el espacio politico suprimiendo el debate sabre los temas
mas conflictivos, dirigiendo la atencion hacia la personalidad y el carac
ter de los candidatos, difuminando sus desacuerdos en el ambito de 10
politico? Pueden defenderse ambas posturas, pero, hasta el momenta,
no se ha analizado cual es la mezcla precisa entre oportunidad y cons
tricci6n que suponen las elecciones.
Resumiendo, la estructura de oportunidad politic a es una categoria
demasiado vasta como para sernos de utilidad en nuestros intentos par
i! comprender que condiciones 0 circunstancias generan mas 0 menos espa
'.. cios para los movimientos y la accion. Si tiene algiin poder explicativo
"~ es debido a las variables especificas que forman parte del concepto de
estructura. Los distintos especialistas han sefialado muchas y muy valio
sas que han resultado ser de gran utilidad para comprender las opciones
estrategicas y los resultados que en cada caso analizaban. Mientras no
exista un consenso mas amplio sobre que variables son las que forman
parte, exactamente, de la oportunidad politica, esperamos que nuestro
,_'0 pequefio esquema resulte de utilidad para localizar, en un contexto de
oportunidad muy amplio, ellugar exacto en el que los especialistas han
incidido en sus analisis, asi como para comprender mejor las relaciones
existentes entre los distintos enfoques analiticos.
Aunque fueramos capaces de dar una definicion objetiva de la
estructura de oportunidad politica, no hariamos mas que explicar una
pequefia parte de 10 que significa la oportunidad para un movimiento
social. Cuando no se reconoce la oportunidad es como si no existiera.
La oportunidad politica implica la percepcion de una posibilidad de
cambio, es decir, tiene un componente que es, basicamente. un cons
tructo social. Los elementos mas estables de la oportunidad politica
delimitan el ambito en el que toda una serie de actores luchan por defi
nir las oportunidades.
Creaci6n de marcos interpretativos de la oportunidad
por parte de los movimientos sociales
Un movimiento social esta compuesto por toda una serie de actores
(organizaciones y redes de partidarios) que mantienen un desafio conti
nuo frente a las autoridades 0 a ciertos c6digos culturales y que, en oca
siones, recurren a influencias extrainstitucionales. Algunos aspectos de
esta definici6n son de gran importancia para nuestro hilo argumental.
Un movimiento constituye un campo en el que se mueven los acto
res; no es una entidad unitaria. Cuando no se precisan mayores dife
renciaciones, los usos lingulsticos nos hacen considerarlo un actor
unico. No obstante, esto es una simplificacion y suele ser importante
401
diferenciar entre los distintos actores, especialmente si de 10 que se esta
hablando es de la creaci6n de marcos interpretativos. En cada movi
miento existe un grado de unificacion y consenso en 10 que a los mar
cos interpretativos respecta, y es raro dar con un movimiento del que
se pueda decir que cuenta con un iinico marco de interpretacion. Resul
ta de mayor utilidad el pensar en la creacion de marcos interpretativos
como en un proceso de lucha interno entre actores diferentes que defien
den puntos de vista divergentes.
Los rnovimientos suelen contar con toda una serie de actores que
ponen en marcha estrategias diferentes, tanto en el ambito institucio
nal como en el extrainstitucional. A menudo, una iinica organizacion
combina formas de influencia institucionalizadas, como la politica de
lobbies 0 la politica electoral, con el recurso a estrategias extrainstitu
cionales como las manifestaciones 0 los boicots. Greenpeace es un
claro ejemplo y, de hecho, se legitima merced a esta arnbivalencia. Cuan
do se quieren justificar opciones estrategicas se habla de oportunidades
relativas, y su detecci6n es motivo de fricciones internas continuas en
los movimientos. Asi pues, existe un grado de consenso variable res
pecto de los marcos interpretativos que se obtiene, ademas, a traves de
procesos de enfrentamiento internos cuyo micleo suele ser la defmici6n
de la oportunidad. Esto significa que debemos centrarnos en, este pro
ceso de definicion de oportunidades y determinar como funciona.
En los debates internos clasicos de los movimientos, a menudo se
discute sobre el tema de la oportunidad relativa para determinar si es
preferible recurrir a medios de presi6n institucionales 0 a campaiias
extrainstitucionales". Algunos argumentos referidos a la oportunidad
politica serian, por ejemplo, peor es mejor; mejor es mejor; 0 si es pre
ferible trabajar desde fuera 0 desde dentro del sistema. Evidentemen
te, los hechos influyen sobre estos argmentos. Cuando, tras las elec
ciones de El Salvador de 1972, los ganadores no pudieron hacerse con
el poder politico, resultaba sencillo afirmar que los medios de carnbio
institucionales estaban completamente bloqueados. Pero la rnayoria de
los sucesos son ambiguos y dejan un amplio margen para la discusion
respecto de la optimizacion de las oportunidades.
En ocasiones hay consenso respecto de la existencia de un momen
to de apertura, pero las discusiones sobre si el movimiento sera absor
bido por las instituciones se prolongan tanto, que la oportunidad acaba
8 En las sociedades dernocraticas, los medios institucionales incluirian la utili
zaci6n del sistema electoral, del sistema judicial y de las peticiones pacificamente
presentadas a los funcionarios publicos (en los lobbies, presentaciones, por medio
de cartas, etc.). Todo 10 dernas se considera extrainstitucional incluyendo manifes
taciones pacfficas, vigilias, marchas, huelgas, boicots, revueltas y disturbios, incen
diar objetos, tirar piedras y arrojar bombas, asesinatos politicos y secuestros.
402
por escaparse. En opini6n de Meyer (1990) y Solo (1988) esto fue exac
tamente 10 que ocurri6 en el caso del movimiento antinuclear. La apa
rente oportunidad de apertura institucional hacia el movimiento anti
nuclear, suscitada por el apoyo de varios dirigentes del Partido
Dem6crata, llev6 al movimiento a un callej6n sin salida donde se man
tuvo hasta que se desvaneci6 la oportunidad.
En estos debates tambien se discute sobre el uso de la fuerza y la
"; eficacia del control social cuando se recurre a formas de acci6n extrains
titucionales. i,Pueden las autoridades controlar acciones extrainstitu
cion ales y reprimir a los que recurren a ellas? i,0 se trata de acciones
que seran toleradas 0 que las autoridades seran incapaces de reprimir
eficazmente? Las acciones arriesgadas por medio de las cuales se hace
una demostraci6n de fuerza ante las autoridades (0, en todo caso se con
sigue publicidad) pueden ser utilizadas como argumento por aquellos
que defienden la existencia de una oportunidad relativa de actuaci6n
extrainstitucional.
Estos mismos temas de oportunidad relativa se reflejan en los deba
tes acadernicos sobre la apertura del espacio institucional. Algunos espe
cialistas recurren de forma implicita a un modelo hidraulico, segun el
cual, la apertura del espacio institucional supone, automaticamente, el
cierre del espacio extrainstitucional, siendo necesario redirigir el flujo
de energfa proveniente del movimiento. Otros aluden a un modelo sim
bi6tico segun el cual, los simpatizantes dirigen, desde dentro, los recur
sos que facilitan la movilizaci6n y la accion extrainstitucional de gru
pos de base que, a su vez, contribuyan a abrir puertas que faciliten los
esfuerzos de los que se mueven desde dentro.
Resumiendo, este debate sobre las oportunidades relativas para la
acci6n institucional 0 extrainstitucional no tiene sentido si tendemos a
considerar a los movimientos y, las oportunidades que se les ofrecen,
como un todo. Aun esgrimiendo argumentos muy validos sobre cam
bios en las oportunidades que se Ie ofrecen al movimiento globalmen
te considerado, pueden estarse pasando por alto cambios fundamenta
les en la oportunidad relativa; aquellos puntos oscuros en el estudio de
los movimientos sociales que no han sido resueltos hasta la fecha, a
menudo se refieren a oportunidades relativas mas que a oportunidades
que afecten a un movimiento como un todo.
El proceso de creacion de marcos interpretativos que se lleva a cabo
en el seno de los movimientos se centra en el volatil objetivo de la opor
tunidad politica. Los participantes dan por sentados los aspectos inertes
de la oportunidad politica. A medida que nos movemos hacia el cen
tro de la dimensi6n volatil/estable algunos de los actores que forman
parte de los movimientos pueden cuestionar esta estabilidad y la exis
tencia 0 no de una oportunidad, Cuando alcanzamos el extrema de 10
403


volatil ya queda poco que se de por sentado, y rara vez existe consenso
respecto de si ha llegado el momento oportuno y cuanto tiempo estara ahi,
El proceso suele estar centrado en la btisqueda de la oportunidad en
ciertos campos relacionados con problemas especfficos y, rara vez, en la
especificacion de una oportunidad politica general que sea de utilidad
para movimientos de todo tipo. Al movimiento pacifista no le interesa
si el fin de la Guerra Fria ha supuesto un momento de apertura general;
de hecho esto es algo que nadie pone en duda. Pero, (,ha abierto las opor
tunidades de accion antimilitarista y facilita la conversion econ6mica?
Parece que si, pero, si esto es asf, (,como podria explicarse la disminu
cion de recursos del movimiento y la decadencia de su infraestructura'"
(,Se trata de una apertura de oportunidad que surge al declinar la ame
naza, 0 acaso, las oportunidades se cierran en este punto debido a, por
ejemplo, la falta de acceso a los medios de comunicacion por la perdi
da de interes del tema? Lo cierto es que estamos intentando responder
a preguntas que, a menudo, estan mas relacionadas con los cambios en
las oportunidades que se ofrecen para la solucion de temas conflictivos,
que con un cambio en la oportunidad politic a en general.
Por ultimo hay que decir que la creaci6n de marcos interpretativos
de la oportunidad politica es uno de los elementos fundamentales de los
marcos de acci6n colectiva'". Estos niegan la existencia de situaciones
indeseables inmutables, no-susceptibles de ser alteradas por medio de
alguna forma de acci6n colectiva. Se define al Pueblo como agente
potencial de su propia historia. Esto supone, necesariamente, que la
oportunidad existe aunque, evidentemente, no elimina la posibilidad de
divergencias en la apreciacion de la existencia de una oportunidad rela
tiva para acciones institucionales 0 extrainstitucionales.
Los medios de comunicacion de masas desempeiian un papel cru
cial para los agentes de los movimientos, puesto que pueden ofrecer la
seguridad de que se esta tomando en serio a los actores, de que se les
.i considera agentes del cambio. Cuando los manifestantes exclaman: El
mundo entero esta observando, quieren decir que creen en su propia
, importancia, que entienden que estan haciendo historia. Los medios
i legitiman al movimiento, Ie convierten en un actor importante. Esto sig
l
nifica que la apertura 0 el cierre de los medios y el protagonismo que
pueden ofrecer es un elemento crucial a tener en cuenta por los movi
I
,I
j
mientos cuando definen 10 que es una oportunidad polftica.
9 De hecho, en los estudios de MEYER (l993a) se sugiere 10 contrario. Afirma
!, que, en los Estados Unidos, solo ha habido movimientos pacifistas fuertes cuando
han surgido como reaccion ante polfticas gubemamentales militaristas, en aparien
cia, inflexibles y agresivas.
10 Para una discusi6n mas extensa sobre los marcos de accion colectiva, vease
1:1"
~I \, L: GAMSON (I 992a, b) y SNOW Y BENFORD (1992).
',:
IV
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'~ 404
405
, I
I
"'-"~-"'"
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Estas asunciones operativas respecto del papel desempeiiado por los
medios a la hora de interpretar la oportunidad politica nos llevan a plan
tear tres argumentos mas especificos sobre la forma en que se realiza
el proceso.
La retorica del cambia
Los activistas de los movimientos tienden a sobrestimar, sistemati
camente, el grado de oportunidad politica; de hecho, si no 10 hicieran,
no estarian ejerciendo su oficio sabiamente. Para ver como 10 hacen
podemos comparar la retorica del cambio con 10 que Hirschman (1991)
llama una retorica reactiva. Hirschman analiza como suelen inter
pretar la oportunidad aquellos que optan por la inactividad.
En la retorica reactiva descubre tres temas fundamentales: riesgo, futi
lidad y efectos perversos. Cuando habla de riesgo hace referencia al tipi
co argumento segtin el cual cada vez que intentamos cambiar algo nos
arriesgamos a perder 10 que ya tenemos. La inactividad es, por tanto, mas
prudente segiin esta forma de entender la oportunidad, puesto que el ries
go de perdida es mucho mayor que las posibilidades de obtener algun
tipo de ganancia. En la linea de la futilidad esta ese argumento segtin el
cual no existe oportunidad para el cambio. Desde esta optica, cualquier
tipo de accion no es sino una perdida de tiempo y de recursos, todo inten
to de lograr reformas polfticas 0 econ6micas acaba en nada debido a algu
na ley cuya existencia puede deducirse por los cientificos sociales
(Hirschman 1991, p. 70). Los efectos perversos estan relacionados con
la idea de que cualquier tipo de actuacion pensada para el cambio no hara
sino empeorar las cosas!'. En estos casos es preferible la inactividad
porque, al margen de buenas intenciones, las consecuencias involuntarias
negativas superan a los efectos deseados.
Para compensar el pesimismo de la ret6rica reactiva, los activistas
de los movimientos recurren a una ret6rica de cambio optimista. Su
tarea consiste en convencer a disconformes potenciales de que la accion
que conduce al cambio no solo es posible sino tambien deseable. Al
influir sobre las percepciones que de la opartunidad tienen los activis
tas potenciales, los organizadores pueden, de hecho, alterar las bases
materiales de la oportunidad. Para cada uno de los argumentos pesi
mistas existe un contra-argumento en el que se destaca 10 contrario sobre
la oportunidad politica. Urgencia, actividad y posibilidad son terminos
11 En la obra de Charles MURRAY, Loosing Ground (1984), se ofrece un magnf
fico y conocido ejemplo. Murray afirmaba, que 10unico que se lograba con los pro
gramas antipobreza era atrincherar a los pobres en su pobreza, inhibiendo, de hecho,
la movilidad econ6mica.
;i::'
','
,
propios de una ret6rica del cambio que brinda una altemativa a la ret6
rica reactiva.
Los activistas anulan el argumento del riesgo, sefialando que la inac
tividad tambien conlleva sus peligros y procurando crear una sensaci6n
de urgencia. Si no actuamos ahora, no es que la situaci6n vaya a per
manecer inalterada, sino que cada vez sera mas y mas dificil conseguir
carnbios. La acci6n puede tener sus riesgos, pero permanecer inactivos
es mucho mas arriesgado aun. Se deben sopesar los riesgos de la acci6n
y de la inactividad.
Los activistas se enfrentan al argumento de la futilidad refiriendo
se a la apertura del momento. Las ventanas abiertas en ese momenta no
permaneceran abiertas por mucho tiempo. Es cierto que no se puede
garantizar el exito, pero tambien es verdad que la oportunidad es 10 sufi
cientemente buena como para mantener viva la esperanza. La acci6n
abrira mas la ventana y la mantendra abierta durante mas tiempo, dejan
do un espacio mayor a futuras victorias. En los manuales sobre orga
nizaci6n se recomienda a los activistas que, al principio de una cam
pafia, recurran a objetivos modestos que se pueden alcanzar para
demostrar que la accion tiene su impacto. Esta idea puede reforzarse
utilizando argumentos sobre el progreso y la inevitabilidad hist6rica.
Como sefialara Hirschman (1991, p. 158): La gente disfruta y se sien
te poderosa cuando tiene la sensaci6n, por muy vaga que sea, de que
tiene a la historia de su parte, (la cursiva es del original). Ademas, la
acci6n colectiva puede obligar a las autoridades a actuar de una forma
que no haga sino fomentar la movilizaci6n, atraer nuevos aliados hacia
el movimiento y crear escisiones en el seno de las elites, 10 que a su
vez, expande las oportunidades politicas. La acci6n genera reacciones
que pueden tener consecuencias favorables nointencionadas.
Por ultimo, la promesa de nuevas posibilidades contrarresta las arne
nazas de los efectos perversos. Los activistas intentan ofrecer un pano
rama en el que se conjuguen mejores politicas, mayor justicia y una
vida social mas humana; esto es una altemativa que s6lo la accion que
ellos propugnan puede generar. La tan citada frase de Martin Lutero
King: Tuve un suefio es un buen ejemplo del poder de movilizaci6n
de la posibilidad.
Estos argumentos forman parte de la estructura de movilizaci6n y
suelen generar una tendencia a sobrestimar la existencia de la oportu
nidad politica, un prejuicio sistematicamente optimista. No se trata solo
de ver la botella medio llena en vez de medio vacfa, se trata de verla
medio vacia, cuando, a menudo, esta vacfa en un 90%. Aunque sea cier
to que los activistas suelen ser mas pesimistas en privado que en publi
co, tambien es verdad que, por 10 general, consiguen convencerse a sf
mismos de que existe una oportunidad.
406
La falta de realismo suele ser tan saludable para la actividad des
plegada por el movimiento como 10 es para la actividad econ6mica lle
vada a cabo por los empresariosl-, Nueve de cada diez pequefios nego
cios en los Estados Unidos fracasan en sus primeros cinco afios de
existencia; sin embargo, la gente sigue creandolos, Los individuos deben
convencerse a sf mismos de que tendran exito porque van a trabajar mas,
tienen mejores ideas 0 cuentan con algun otro tipo de pres agio favora
ble. De hecho, las percepciones poco realistas de 10 que es posible
pueden alterar 10 posible.
Quienes desaffan a las autoridades 0 a codigos culturales tambien
tienen mucho en contra y, ademas, deben convencer a los demas de que
la acci6n merece la pena. Existen numerosos ejemplos hist6ricos de
movimientos que demostraron que las posibilidades de cambio en las
que pocos creian, eran reales. Cuando los activistas interpretan 10 que
sucede en el espacio politico enfatizando la oportunidad en vez de los
lfrnites, pueden estar estimulando acciones que cambien las oportuni
dades. De esta forma, su interpretaci6n de oportunidad se convierte en
una profecfa autoverificadora.
La apertura del acceso a los medios
Los medios de comunicaci6n de masas constituyen otro componente
de la interpretaci6n de la oportunidad politica que incluye elementos estruc
turales y dinamicos. Los modelos de propiedad y consumo de los medios,
asf como sus relaciones con el Estado y los partidos politicos, son relati
varnente estables y, por 10 general, estan mas alla de las reivindicaciones
de los movimientos. Sin embargo, el contenido de los informativos, de los
prograrnas de entretenimiento y, en general, de toda la prograrnaci6n, es
algo muy dinamico que puede influir de forma espectacular sobre las pers
pectivas de movilizaci6n y desafio de los movimientos.
Por sf misma, la apertura de los medios ante los movimientos socia
les constituye un importante elemento de la oportunidad politica. Este
punto tiende a estar poco claro debido a 10 arnbivalente del papel que
desempefian los medics!', a la hora de construir significados y repro
12 En ocasiones, proyecciones optimistas poco realistas sobre las posibilidades
de cambio polftico pueden tener consecuencias tragicas. Puede servir como ejem
plo el movimiento antibelico norteamericano, cuyos activistas colocaban bombas
en la 16gica de 10 que ellos consideraban serfa, finalmente, una exitosa carnpafia revo
lucionaria contra el Estado. Este es un ejemplo frecuentemente invocado por los
crfticos de la accion colectiva. Por tanto, es evidente que el optimismo debe ser com
pens ado, de alguna forma, por un cierto grado de realismo.
13 Para una discusi6n mas completa respecto de la naturaleza de la transaccion
que se da entre los movimientos y los medios de cornunicacion, vease GAMSON y
407
ducir la cultura. Los periodistas desarrollan argumentos y crean ima
genes que sirven de soporte a interpretaciones concretas. Pero, por
otro lado, los medios son asimismo el espacio fisico, la arena en la que
tienen lugar las controversias simb6licas entre los defensores de signi
ficados, entre ellos, los movimientos sociales.
Las normas y practicas que rigen el funcionamiento de los medios, y
el contexto mas amplio de la economfa polftica en la que operan, afec
tan a las oportunidades y lfmites para los movimientos. Las organizacio
nes clave en el seno de los medios de comunicaci6n (en los Estados Uni
dos las grandes cadenas, asf como algunos peri6dicos y revistas
nacionales), dan dimensi6n a los actores. Sugieren al resto de los medios
y a las elites, asf como al publico interesado s610 en temas puntuales,
quienes son los actores importantes en un campo u otro. Debido s610 par
cialmente a la existencia de una audiencia autoselectiva, los distintos
medios llegan a ptiblicos diferentes, emitiendo mensajes potencialmen
te contradictorios respecto del grado de urgencia, los problemas y la efi
cacia. Es aquf donde los movimientos pueden jugar un papel destacado
como fuente de organizaci6n. Brindan a los activistas interpretaciones e
infonnaci6n y pueden convertirse en parte integrante de una cultura com
partida, generada desde el movimiento mismo. A nivel mas cotidiano,
son grupos adecuados para organizar la informaci6n y ofrecer datos como,
por ejemplo, donde y cuando va a tener lugar una manifestaci6n.
Los medios mas importantes son, asimismo, un recurso potencial.
En los Estados Unidos, los principales medios de comunicaci6n apli
can la norma de la ecuanimidad, pero 10 hacen de forma selectiva. Por
ejemplo, al dar las noticias se recurre a la frase escueta, sin embargo,
el equilibrio se conserva al presentar a personas con puntos de vista
diferentes que debaten sobre la informacion ofrecida. En la practica no
se invoca de forma automatica la norma de la ecuanimidad. Para que
se aplique, los periodistas deben calificar un tema de controvertido.
Asi, el crear controversia es un modo de aumentar las oportunida
des, porque los medios se abren a los defensores 0 portavoces de cier
tas posturas u opiniones. Hecho esto, 10 mas probable es que la oca
sion siga am mientras el terna continue siendo objeto de interes. Nada
cualifica mejor a una persona como portavoz ante los periodistas que
la experiencia previa en la defensa publica de un punto de vista, espe
cialmente si esto se ha hecho en algunos de los medios importantes que,
por tanto, validan su actuacion. Mientras siga habiendo interes hacia un
determinado tema, los periodistas seguiran buscando quien 10 comen
teo En el mismo momento en que el interes se desplaza hacia algun otro
iF
WOLFSFELD (1993). Tanto esta secci6n como la siguiente se basan en tesis desarro
lladas en ese estudio.
408
problema y la controversia pierde actualidad, el espacio se cierra de
nuevo, vedandose el acceso a quienes podian defender los puntos de
vista de los movimientos.
Ala hora de crear controversia, la accion extrainstitucional resulta
mas adecuada que la institucional. Los medios de comunicacion mas
populares y orientados hacia 10 visual gustan del espectaculo que supo
ne la acci6n colectiva'". Espectaculo significa drama y confrontaci6n,
momentos de emoci6n con gente que tiene fuego en las entraiias, que
es extravagante e impredecible. Se premia la novedad, la fantasia y la
controversia. Las acciones violentas suelen contener todos estos ele
mentos. Tener fuego en el cuerpo esta bien, pero si el fuego se aprecia
en la fotografia es mejor aun. Edificios y neumaticos ardiendo son mejo
res para la televisi6n que las sentadas pacfficas y las marchas ordena
das. Por tanto los medios son relativamente mas accesibles a la acci6n
extrainstitucional que a la institucional. Este prejuicio, a su vez, estruc
tura las opciones estrategicas de los movimientos.
Evidentemente, para ganarse la atenci6n de los medios de comuni
caci6n es preciso recurrir a estrategias y tacticas que no son las ade
cuadas para ganar terre no en el ambito de 10 politico, en el marco de
las instituciones polfticas. Los medios premian la novedad, la polemi
ca y la confrontaci6n, mientras que la polftica institucionalizada busca
predecibilidad, moderaci6n y compromiso. Cuando los activistas bus
can, tanto la atenci6n de los medios como influencia institucional, se
hallan ante un diffcil dilema cuya base es el equilibrio.
Los funcionarios publicos y los directores de las grandes organiza
ciones reciben, automaticamente, el apoyo de los medios de cornuni
caci6n, simplemente por ser quienes son. No ocurre 10 mismo con los
activistas de los movimientos que a menudo deben luchar par ese espa
cio, siendo incluso a veces necesario recurrir a la acci6n extrainstitu
cional. Los que son miembros del club acceden a los medios por la puer
ta principal, pero los contestatarios deben colarse por la puerta de atras,
En ocasiones deben recurrir a la provocaci6n de des6rdenes y la publi
cidad que estes generan para poder hacerlo 10que, a su vez, puede ser
una cortapisa una vez dentro. Como seiialaron Gamson y Wolfsfeld
(1992): A aquellos que se disfrazan para ser admitidos en la fiesta pre
parada por los medios no se les permite cambiarse de ropa antes de la
sesi6n fotografica.
Para hacer frente a este problema los movimientos pueden disefiar
divisiones del trabajo, especializar a sus actores. Los que se yen impli
14 GITLIN (1980) trata este terna en profundidad al mostrar como el gusto de los
medios por el espectaculo influy6, en gran medida, sobre las tacticas y los lfderes
de la New Left en los Estados Unidos.
409
cados en las acciones necesarias para abrir el acceso no suelen funcio
nar como portavoces principales. Esto 10 hacen otros compafieros que
no podran ser acusados de disidencia y que son capaces de generar con
senso en torno al tema debatido. Por ejemplo, en el caso del movimiento
antinuclear, la Clamshell Alliance y otros grupos de acci6n directa con
tribuyeron a definir la energia nuclear, haciendo de ella algo contro
vertido y recurriendo a la ocupaci6n ilegal y otras formas de acci6n
extrainstitucionales. La apertura del espacio que surgi6 como conse
cuencia de estas acciones fue aprovechada por la Union of Concerned
Scientists que se acercaban mas a 10 que los medios consideraban un
portavoz respetable.
Las rivalidades internas entre diversos actores pertenecientes a un
rnismo movirniento pueden rninar esta divisi6n de tareas que resulta
muy c6moda. De hecho, a menudo, los organizadores de los movi
rnientos consideran a deterrninados aliados potenciales bien un riesgo,
capaces de desacreditarles, bien competidores que consumirian parte
de sus recursos. Con frecuencia los movirnientos operan utilizando
varios marcos a la vez, cada uno de los cuales se adecua a grupos especi
ficos. Aquellos cuyas acciones abrieron el acceso a los medios pueden
considerar que su marco de actuaci6n luce bien poco 0 pueden sentir
celos de los que acceden por la puerta recien abierta. Pueden atacar e
intentar perjudicar a sus rivales. Estos enfrentarnientos en el seno de los
movirnientos rnismos tambien pueden convertirse en una buena histo
ria para los medios. La divisi6n de tareas s610 funcionara cuando exis
ta un marco consensuado y se olviden preocupaciones como quien reci
be los honores por ser el mensajero.
Conclusion
Los elementos relativamente estables de la oportunidad politica
resultan de utilidad para comparar la incidencia y el exito de movi
rnientos sociales que se mueven en medios distintos. Sin embargo, los
elementos volatiles son mucho mas iitiles cuando se trata de compren
der el proceso de interaccion existente entre la apertura y el cierre del
espacio politico y las opciones estrategicas de los movirnientos. Estos
elementos volatiles nos ayudan a comprender los resultados obtenidos
por los movirnientos en funcion de marcos interpretativos que dan for
ma y canalizan la actividad, rnientras que, al rnismo tiempo, los movi
rnientos acnian como agentes que contribuyen a conformar el espacio
politico en el que se mueven.
Hemos dicho que la construcci6n de la oportunidad politica debia
entenderse como un debate interno de los movirnientos en torno al sig
410
nificado. A menudo, los problemas que se discuten no se refieren a la
oportunidad politica que pueda existir para el movirniento globalmen
te considerado, sino a la oportunidad relativa para la acci6n institucio
nal 0 extrainstitucional y a la interacci6n entre ambas. Es mas corrien
te centrarse en oportunidades para el debate de temas concretos que en
oportunidades que impliquen al movirniento en general.
Cuando los movirnientos intentan aprovechar la oportunidad 10hacen
guiados por un prejuicio optirnista sistematico, exagerando las oportu
nidades y subestimando sus lirnitaciones. Este prejuicio forma parte de
las necesidades funcionales de los movirnientos que necesitan contar con
un marco para la acci6n colectiva que incluya la creencia de que es posi
ble cambiar las cosas. Puesto que, en ocasiones, la accion llevada a cabo
por los movimientos puede alterar las oportunidades, es posible que esta
falta de realismo de lugar a profecias autoverificadoras.
Tambien puede conducir a desgracias y desastres si se ignoran los
autenticos Iimites hasta que ya es demasiado tarde. Hemos dedicado
poco espacio aqui a intentar explicar d6nde esta la linea divisoria entre
el mantenirniento de la esperanza, a menudo en circunstancias desco
razonadoras, y el empecinarniento en un esfuerzo totalmente quijotes
co. Quiza el mecanismo mas adecuado para mantener un sana equili
brio sea el recurrir a un saludable debate interno sobre la naturaleza de
la oportunidad polftica. No obstante no existen formulas magicas que
garanticen el exito.
Por ultimo, hemos recalcado la importancia de los medios de comu
nicacion que son, ala vez, una de las variables de la oportunidad poll
tica y el espacio ffsico don de tiene lugar el debate sobre la naturaleza
de la oportunidad. Puesto que valid an ante la sociedad la seriedad de
los puntos de vista defendidos, son un objetivo crucial hacia el que es
preciso que los movimientos dirijan sus esfuerzos si buscan una aper
tura del espacio politico. En ocasiones, no siempre, los medios favore
cen a los actores extrainstitucionales.
La controversia da mayor trascendencia al problema y pone en mar
cha mecanismos de equilibrio que abren las puertas a portavoces, aun asf,
la importancia que desde los medios se concede al espectaculo suele pri
vilegiar a quienes recurren a la accion extrainstitucional. Este tipo de acto
res pueden ser calificados de advenedizos y disidentes y asi, de paso, se
presenta a los portavoces de forma que su mensaje sea escuchado".
Un movirniento que cuenta con un marco de interpretacion con
sensuado puede superar este problema perrnitiendo que aquellos que
15 RYAN (1991) presenta una discusion especialmente util sobre la forma en
que tiene lugar este proceso y describe como los movimicntos 10 asumen perfecta
mente en sus marcos de referencia.
411
abren las puertas no sean los que acnien de portavoces. No obstante,
la acci6n extrainstitucional a menudo implica sacrificios y riesgos, y
los que los asumen deben estar dispuestos a permitir que otros recojan
los beneficios si esto favorece la consecuci6n de las metas globales per
segidas por el movimiento. Sin embargo, no es frecuente encontrar este
tipo de noble abnegaci6n en ninguna esfera de la vida social y, por tan
to, cuando se da, bien se puede hablar de un gran logro.
No obstante, el que exista 0 no consenso en tomo a un marco inter
pretativo suele ser una cuestion de grados. Lo normal es que surjan desa
cuerdos respecto de quien debe representar al movimiento cuando se
tiene acceso a los medios. Las nuevas oportunidades dan aSI lugar a
rivalidades personales y a acalorados debates intemos sobre la mejor
forma de reaccion, Las estructuras de oportunidad politica llevan en sf
el germen de la amenaza y de nuevas posibilidades, y los activistas deben 13. EI acceso a la agenda publica y a la agenda
luchar por alcanzar un equilibrio eficaz. del gobierno: medios de comunicaci6n y sistema
electoral
JOHN D. MCCARTHY, JACKIE SMITH Y MAYER N. ZALD

Al intentar influir en el mundo de 10 politico, los movimientos socia

les se yen envueltos en controversias sobre los significados. En el trans
curso de estos debates, una de las tareas esenciales es la de definir e
interpretar los problemas sociales y las injusticias, de modo y manera
que se logre convencer a una audiencia arnplia y muy diversa de la nece
sidad y utilidad de emprender acciones colectivas para corregir estas
deficiencias. Por 10 general los marcos interpretativos que elaboran los
movimientos suelen tener dos componentes esenciales: el elemento
,. diagnostico, es decir, la definicion del problema y de sus causas, y el
; pronostico, 0 sea, la definicion de una estrategia apropiada para sol
'. ventar el problema (Snow y Benford, 1988). Normalmente, los movi
mientos no disponen de los recursos politicos y/o materiales necesarios
para llegar, de forma rutinaria, hasta los decisores politicos y, por tan
to, deben recurrir a estrategias externas para llamar la atencion del
publico y de quienes disefian las politicas que afectan a los problemas
que desearian ver resueltos. Lipsky (1968) identifico una de las logi
cas fundamentales de las estrategias de los movimientos; se trata de
implicar a terceros en el conflicto para resaltarlo y poder ejercer una
ilL cierta presion sobre el proceso politico de decision. Si bien el objetivo
ultimo de los movimientos suelen ser los politicos, deben movilizar
recursos humanos y materiales en un contexto social amplio para lograr
influir sobre esta poderosa elite. Estos terceros pueden ser tanto las

412 ,j_ 413

",;,~.,...,
masas como las llamadas elites de referencia, el tipo de gente con la
que las elites poderosas interacnian y a la que consultan. Una herra
mienta crucial en todo este proceso son los medios de comunicaci6n de
masas, capaces de llegar a una audiencia mucho mayor de la que pue
den alcanzar los actores de los movimientos sociales por sf mismos.
Evidentemente, los medios son un objetivo esencial para los movi
mientos que intentan crear marcos interpretativos, pero no son el uni
co (en ocasiones, ni siquiera el principal). Los esfuerzos mas directos
se canalizan hacia la posibilidad de verse incluidos en la agenda publi
ca, sea la electoral 0 la del gobiemo. Los movimientos sociales disefian
tacticas para transmitir los marcos interpretativos que han creado e
influir, directa 0 indirectamente, sobre las percepciones y las conduc
tas de audiencias muy diversas. Por ejemplo, los movimientos sociales
organizados (MSOs) suelen tener contactos directos con algunos Ifde
res, periodistas, lfderes de partidos politicos, funcionarios electivos y
burocratas, etc., pero, para dar un mayor impacto politico a sus esfuer
zos, tambien deben recurrir a tacticas que hagan llegar su mensaje a una
audiencia mucho mas amplia. Todo esto esta pensado para conseguir
que los problemas que consideran importantes entren en las agendas de
diversos tipos de audiencias: el publico en general, los medios de cornu
nicaci6n, los partidos politicos, y los responsables en el ambito legis
lativo y ejecutivo. Cada una de estas agendas funciona segun una l6gi
ca propia y iinica y quien desee influir sobre ellas debe reajustar sus
estrategias de forma adecuada.
Los especialistas en movimientos sociales han ido reconociendo la
gran importancia que tiene la definici6n de los problemas a la hora de
estudiar el exito y el fracaso de los movimientos 1. Sin embargo, sus
esfuerzos se han dirigido, principalmente, hacia la descripci6n de los
elementos variables de los marcos interpretativos y la fijaci6n de los
rasgos mas destacados de aquellos marcos que han tenido una acepta
ci6n mas 0 menos amplia. A pesar de que quienes estudian la creaci6n
de marcos estrategicos han reconocido que parte de esta creaci6n se rea
liza por medio de procesos institucionales de caracter general que van
I En muchos de los estudios aparecidos en las recopilaciones mas recientes se
aborda este tema. vease, par ejernplo, MORRIS y MUELLER (1992), KLANDERMANS,
KRIESI YTARROW (1988); LARANA, JOHNSTON Y GUSFIELD (1994). En la mayoria de
estos trabajos se considera que la injusticia es el elemento principal en el proceso de
creacion de marcos interpretativos estrategicos, sin embargo, como sefialan Gam
son y Meyer en el capftulo 12 del presente volumen, las oportunidades politicas tam
bien pueden ser un destacado punto a tener en cuenta. Como demuestra Voss en el
capitulo 10, el exito y fracaso de los movimientos es, asimismo, un elemento impor
tante a considerar a la hora de dar forma a un marco interpretativo general. Como
seiialaremos mas adelante, a 10 largo de este proceso de definicion e interpretacion
tarnbien puede tenerse en cuenta el potencial de movilizacion.
414
mas alla de la movilizaci6n propia del movimiento, no se han especi
ficado, mas que muy por encima, las dimensiones relevantes de estos
procesos extemos. Tal vez porque los estudios (p. ej., Snow y Benford,
1988; Snow y otros, 1986; Benford, 1993) se centran, fundamental
mente, en la consideraci6n de las dimensiones ideo16gico-cognitivas
relevantes en los procesos de creaci6n de marcos interpretativos (vea
se, sin embargo, Ryan, 1991).
Sin embargo, estos enfoques centrados en los procesos intemos de
creaci6n de marcos de interpretaci6n conllevan la asunci6n implfcita de
que todas (0 al menos la mayor parte) las interpretaciones que se hacen
de la realidad son creaciones sociales y, por tanto, pueden ser manipu
ladas 0 generadas por los movimientos. Estos se convierten asi en spon
sors de marcos concretos (Gamson, 1988), y su habilidad para presen
tar de forma atractiva estos marcos ha sido ampliamente debatida en los
estudios sobre competitividad entre organizaciones (Rothenberg, 1991),
coaliciones (Kleidman, 1993) 0 indus trias de movimientos (Benford,
1993). Si aceptamos esta asunci6n sobre la posibilidad de manipular
los marcos interpretativos, habra que aceptar tambien que la labor de
creaci6n de marcos se realiza en un contexto social y politico mas
amplio, y que es este contexto el que amplia, limita y da forma a las
oportunidades con las que cuentan los activistas de los movimientos
para llamar la atenci6n sobre los problemas que mas les preocupan. Es
mas, estos procesos de fondo deben relacionarse con las opciones
estrategicas elegidas por los activistas para, a traves de ellas, intentar
obtener un hueco en las agendas. No es s6lo que existan diferencias
entre los procesos puestos en marcha para acaparar la atenci6n, es que
la misma esencia dellenguaje utilizado en los marcos interpretativos
varia de una arena a otra. Aunque este sea un tema que escapa al ambi
to de analisis de este ensayo, la ret6rica, las imageries y los argumentos
utilizados para dirigirse a un publico simpatizante, pueden no dar bien
en los medios de comunicaci6n 0 no funcionar con otro tipo de publi
co. Si se desea traducir un grito de guerra, pensado para la movilizaci6n,
a un lenguaje que sea asequible para la presentaci6n del problema ante
un congresista al que se recurre en el ambito de una tactica de lobbies,
es preciso hacerlo partiendo de una base totalmente distinta.
En este capitulo se abordan dos cuestiones relevantes para los pro
cesos de creacion de marcos interpretativos por parte de los rnovi
mientos, que han sido algo descuidadas por los investigadores. En pri
mer lugar, nos preguntaremos por las estructuras sociales y contextos
concretos que condicionan las oportunidades existentes para la creaci6n
de marcos interpretativos en el seno de los movimientos. En segundo
lugar, analizaremos los repertorios de tacticas que surgen de estos mar
cos contextualizados. Para nuestra discusi6n de los contextos en cuyo
415
seno realizan los movimientos sus opciones estrategicas, recurriremos
al concepto de arena tal y como es presentado por Dieter Rucht en
este volumen (capitulo 8). Nos gustaria diferenciar cuatro arenas con
cretas en el ambito de las controversias en tomo a la creaci6n de mar
cos interpretativos, a saber, la esfera publica, los medios de comunica
ci6n, el ambito electoral y el gubemamental. En cada una de ellas existen
grupos diferenciados de competidores, audiencias y guardianes cuya
interacci6n acaba dando forma a las agendas en las que se incluyen los
problemas a debatir. Adernas quisieramos presentar un analisis de los
distintos repertorios tacticos a disposici6n de los movimientos que
desean competir en una arena especifica. Poniendo en relaci6n marcos
interpretativos, tacticas y arenas, esperamos poder exponer 10 poli
facetico del proceso de difusi6n de la palabra de un movimiento social.
Estructuras del contexto y agenda
Si nos centramos en corrientes de analisis mas 0 menos desarrolla
das cuyos representantes intentan aprehender la gran variedad de pro
blemas existentes, s610 encontraremos una en la que se atribuye gran
importancia a la tarea de creacion de marcos interpretativos por parte
de los activistas del movimiento. Al optar por la labor de creaci6n de
marcos como base y punto de partida y entender que los procesos ins
titucionales son algo accesorio, intent amos comprender mejor el exito
o fracaso obtenido por los activistas a la hora de acaparar la atenci6n
en tomo a un tema problematico-,
Existe un gran mimero de temas hacia los que cualquier publico
puede dirigir su atenci6n; debe entenderse, por tanto, que la atenci6n
dedicada a la consideraci6n de un tema conflictivo es, por 10 general,
ciclica y esta, de algun modo, jerarquizada. EI conjunto de los puntos
en los que, en un deterrninado momento, se centra la atenci6n consti
tuye una agenda. Es preciso diferenciar entre la agenda de los medios
(colecci6n de temas que reciben la atenci6n de los medios de comuni
2 EI que se consiga incluir algo en una agenda no garantiza que prevalezca la
interpretacion que uno ha dado al tema, pero sf es cierto que esta interpretacion no
podra prevalecer nunca si no se consigue ser incluido en la agenda..Por 10 tanto
queremos establecer una distinci6n entre la seleccion de los temas para su inclusion
en la agenda, ellugar 0 rango que el asunto lIega a ocupar en ella y la subsiguiente
descripcion 0 definicion del tema tras su inclusi6n en esa agenda. Debido a que las
estrategias adoptadas por los movimientos para conseguir que se seleccionen los
temas pueden ser distintas a las adoptadas para intentar influir sobre la forma que
revista la definici6n e interpretaci6n del problema, debemos centramos basicamen
te en 10 primero.
416
",~~,
caci6n), la agenda publica (conjunto de problemas que un publico mas
o menos amplio considera relevantes), la agenda gubernamental (con
junto de temas a los que se dedica tiempo en alguna de las arenas poli
ticas) y la agenda electoral (grupo de puntos conflictivos debatidos por
los candidatos en unas elecciones)", Cada una de estas agendas (aun
que ciertamente no se trata de realidades independientes) puede con
',: cebirse como el resultado de procesos de fijaci6n competitivos y su
contenido puede no parecerse nada a realidades objetivas.
En las democracias occidentales, los medios de comunicaci6n de
masas son los proveedores basicos de imagenes e informaci6n. Aunque
las injusticias y las privaciones puedan ser experimentadas directamente
en un contexto local, el publico en general y las elites de referencia se
enteran de su existencia, basicamente a traves de los medios de cornu
nicaci6n. Algo similar ocurre con las autoridades politicas, que, si bien
pueden tener algiin tipo de interacci6n directa con los ciudadanos y
comprobar por sf mismos las condiciones de vida en el ambito local,
tienen una idea de esas condiciones y de las reacciones ciudadanas ante
ellas muy dependientes de la imagen que se de en los medios de comu
nicaci6n. Resulta asf tentadora la idea de unificar los procesos por medio
de los cuales se conforman las agendas y caer en la defensa de un deter
minismo controlado por los medios, haciendo que esta agenda se con
sidere la iinica fuente de todas las demas, Sin embargo, segun nuestra
interpretaci6n de los diversos estudios especializados realizados, las cua
tro agendas guardan una relaci6n laxa entre sf, teniendo cada una de ellas
sus propias estructuras de incentivos, procesos y guardianes. Esta afir
maci6n tiene importantes implicaciones respecto de los objetivos a per
seguir por los activistas que crean marcos interpretativos estrategicos,
Los activistas no son s610 competidores que intentan hacer llegar a
la opini6n publica un deterrninado marco de interpretaci6n de los pro
blemas. En los ultimos afios, la creaci6n de marcos interpretativos
estrategicos ha cobra do gran auge en las democracias occidentales. Al
analizar cada uno de los procesos que deterrninan la inclusion de estos
marcos y problemas en las agendas, descubriremos que de los muchos
temas que podrian haber resultado elegidos, s610 unos pocos llegan a
incluirse realmente, y en algunos casos los temas conflictivos perma
necen en las agendas muy poco tiempo. La escasa atenci6n que les dedi
can las masas, el poco espacio que les coneeden los medios de cornu
nicaci6n, la estrecha banda de temas conflictivos que son debatidos
~,
i 3 En el caso de los tres primeros conceptos hemos seguido de cerca la terrnino
". logfa utilizada por EVEREIT y DEARING (1988). Lo cierto es que en los estudios en
los que, de alguna forma, se analizan estos temas no existe un lenguaje de referen
cia compartido.
417
..
",,,,~,,,,,,,"

durante unas elecciones y el mimero restringido de problemas que aca
paran los esfuerzos de funcionarios y responsables, generan una com
petencia feroz por la inclusi6n en cada una de estas agendas.
"Que relaci6n existe entre las opciones estrategicas de los activis
tas de los movimientos y los procesos de fijaci6n de agendas? "Que
posibilidades hay de que la injusticia mejor definida encuentre su lugar
en alguna de las agendas? "Cmindo y c6mo intentan los activistas -que
generalmente apuestan a 10largo de estos procesos de configuraci6n de
agendas- ocupar un lugar destacado, aunque s6lo sea por breves momen
tos? Analizaremos estas cuestiones al hila de la evidencia sistematica
existente en el caso de las opciones estrategicas de los activistas de los
movimientos europeos y norteamericanos. En primer lugar, nos cen
traremos en algunos aspectos clave de cada uno de los cuatro grandes
entomos en los que se confeccionan las agendas.
La arena publica
En la arena publica, los movimientos compiten con toda una serie
de intereses organizados, para persuadir a los individuos de la impor
tancia que revisten los temas de los que se ocupan. Organizaciones lucra
tivas, religiosas, de caridad y otras de caracter civico compiten para
obtener la atenci6n publica y atraerla hacia las estructuras a las que
financian 0 apoyan activamente. Ciertamente, los movimientos inten
tan comunicarse directamente con los individuos para persuadirles de
la importancia de ciertos temas, pero existe una estrategia mas eficaz
que consiste en intentar reclutar bloques de personas, recurriendo para
ello a infraestructuras organizacionales ya existentes (vease Obers
chall, 1980). Muchas de estas organizaciones son locales y hacen de
guardianes de la agenda publica, puesto que, por 10 general, gozan de
un contacto mas directo con los individuos y se les concede, por 10
tanto, mayor credibilidad y respeto. Los movimientos que pretendan
incidir en cuestiones rechazadas por estas organizaciones tendran
muchas menos posibilidades de exito que aquellos que promocionen
tern as que toleran 0 son defendidos de forma activa por los lideres y
las organizaciones locales.
Originalmente, los estudios sobre la opini6n publica (y por tanto
sobre la agenda publica) se centraban en el analisis de los resultados
de los procesos a traves de los cuales miembros de comunidades, gru
pos 0 colectivos llegaban a compartir opiniones respecto de eventos,
objetos 0 temas concretos. Si la concebimos de esta forma, la agen
da publica podrfa evolucionar por sf misma, sin mediaci6n (Blumer,
1948). Pero la escala de los Estados modernos y el desarrollo de los
41R
nuevos medios de comunicaci6n han hecho que, cada vez mas, el
interes de aquellos que analizan las agendas piiblicas se escore hacia
el papel desempeiiado por los medios de comunicaci6n de masas,
medido, con frecuencia, por medio de encuestas. Sin embargo, aun
siendo cierto que los medios pueden ejercer una gran influencia res
pecto de aquello de 10 que la gente habla, no determinan como hablan
de ello. Los problemas que los medios plantean se reinterpretan a
traves de las redes interpersonales y sociales (vease Gamson, 1992a).
Por 10 tanto, de todas aquellas arenas en las que los movimientos quie
ren hacerse presentes, la publica es la mas descentralizada y, por tan
to, la mas accesible. Aparte de los medios de comunicaci6n de mas as
existen muchas organizaciones (por ejemplo iglesias, escuelas, orga
nizaciones lucrativas, y MSOs) y sujetos que compiten, activamente,
en un intento por determinar la agenda publica, entrando en contac
to directo con los individuos. Aunque el tamafio de las comunidades
haya aumentado, las nuevas tecnologias que permiten establecer efi
cazmente una comunicaci6n a muy bajo cos to, han hecho posible el
exito de operaciones con una dotaci6n muy baja, puesto que se pue
den enviar mensajes que tienen amplia difusi6n aunque no interven
gan los medios de comunicaci6n. Asf por ejemplo, se puede dar publi
cidad a reuniones ptiblicas, se puede recurrir al buzoneo 0 a la
publicaci6n en otro tipo de medios, ala televenta, al correo 0 la infor
maci6n directa puerta a puerta. A traves de estos procesos de difusi6n,
los individuos pueden completar su conocimiento personal de temas
conflictivos potencialmente importantes. Las redes y organizaciones
locales tarnbien pueden funcionar como filtros para interpretar la
informaci6n obtenida a traves de los medios, del gobiemo 0 de otras
fuentes.
Los medios de comunicacion y las agendas publicas
Los analisis sobre la relaci6n existente entre la cobertura que dan
los medios a un tema concreto y la identificaci6n del publico con este
problema arrojan resultados diversos. Como seiialaran en un estudio
pionero McCombs y Shaw (1972), sabemos que la percepci6n de la
existencia de un problema y la importancia relativa que se le da en rela
ci6n con otros conflictos viene determinada por el grado de atenci6n
que le dediquen los medios, aunque en las opiniones esenciales que al
respecto se mantengan no se observe una vinculaci6n tan estrecha entre
el espectador y los mensajes. Segiin un estudio reciente realizado por
Page y Shapiro (1992), los cambios en la opini6n publica estan rela
cionados con el grado de cobertura que se de a los problemas en los
informativos de la televisi6n nacional. Tambien tiene importancia la for
419
rna en que se de la noticia. Los comentarios en los informativos y los
informes de expertos estan fuertemente relacionados con impactos de
signa positivo, mientras que 10 que reivindican contestatarios y grupos
de disconformes se percibe como algo que es fruto de la estrechez de
miras y quiza de la desinformacion 0 de intereses particulares de los
grupos,lo que, en general, tiende a provocar respuestas negativas (vea
se tarnbien Greenberg y otros, 1989).
Existe otro tipo de evidencia que demuestra que el que un indivi
duo califique a un problema como de importante para La sociedad,
depende mas de la cobertura de los medios que de la experiencia per
sonal. Por ejemplo, las personas que viven en comunidades con altas
tasas de desempleo no suelen concederle a este mas importancia en
la agenda publica que quienes viven en comunidades que registran
bajas tasas de desempleo (Kiewit, 1983; Kinder y Kiewit, 1981). Otros
especialistas han demostrado que los medios de comunicaci6n tie
nen un impacto mayor sobre la opinion publica en ambitos como asun
tos exteriores, un campo del que la gente, por 10 general, tiene un cono
cimiento limitado (vease Larson, 1984; Gamson, 1988; Iyengar y
Kinder, 1987).
Si bien es cierto que los medios de comunicacion de masas ejercen
una importante influencia respecto de los temas a inc1uir en la agenda
publica, desde luego no es la unica, Por tanto debemos entender que se
trata de dos realidades separadas (veaseRogers y Dearing, 1988). Neu
man (1990) ofrece una comparacion sistematica, en perfodos largos
(a 10 largo de los aDOS 1945 y 1980) entre la cobertura de los proble
mas realizada por los medios y el nivel de preocupaci6n publica res
pecto de ciertos temas. Correlacionando un indice de cobertura por los
medios con la jerarquizacion a nivel publico de los problemas mas
importantes a los que este pais se enfrenta hoy en dia, ha1I6 un nivel
de correspondencia altisimo entre la cobertura de los medios y la agen
da publica. La mayor correlaci6n se daba entre sucesos dramaticos,
aquellos en los que se identificaba c1aramente a los protagonistas, cuyos
efectos eran bien visibles y respecto de los cuales se daban c1aras alzas
y bajas en la cobertura informativa de los noticiarios (que suele fijar
se por sucesos). Sin embargo, problemas de fondo que afectan a un
gran mimero de personas como la inflacion y el desempleo, pero no
son tan facilmente dramatizables, generaban los picos en la curva de
problemas piiblicos, pero mostraban una correlacion muy debil entre
cobertura por los medios y preocupacion. De todo esto cabe deducir
que solo con que los movimientos tengan un grado de acceso minimo
a los medios de comunicaci6n de masas u otras agendas, pueden crear
oportunidades reales para introducir en esas agendas nuevos temas a
debatir.
420
_.",..
La arena de los medios"
La arena de los medios esta mucho mas centralizada que la publi
ca y, a los agentes de los movimientos sociales, les resulta mas diffcil
acceder a ella. No obstante, sus guardianes, periodistas y editores
nacionales y locales, suelen ser, por 10 general, mas accesibles que los
guardianes de la agenda publica 0 de la electoral. Ademas, si uno ve sus
preocupaciones inc1uidas en la agenda de los medios, esto suele ser
(aunque no necesariamente) un primer paso para lIegar hasta las agen
das mas especificamente politicas. Esta es la raz6n por la que muchos
responsables de los movimientos tienen en cuenta a los medios de cornu
nicacion, aunque sean conscientes de su incapacidad para implemen
tar una estrategia deliberada (Ryan, 1991).
Se han realizado multiples estudios para intentar explicar por que
los medios, pudiendo dar cobertura a una gama amplisima de pro
blemas, s6lo tratan en sus informativos una pequefiisima proporci6n
de ellos. Hay que reconocer que, normalmente, el espacio y el tiem
po del que se dispone para dedicar a un tema en un perfodo determi
nado esta estrictamente limitado, mientras que la cantidad de mate
rial potencialmente seleccionable es enorme. Aun asi, algunos
especialistas han intentado disefiar algunas lineas explicativas que den
cuenta de la selecci6n de ciertos temas y de la importancia que se les
otorga. De hecho, editores y productores escojen entre los sucesos y
construyen las noticias contando muy pocos detalles. En primer lugar
presentaremos dos perspectivas cuyo origen son las explicaciones
etnograficas de la labor de reconstrucci6n de noticias. Las otras teorfas
se han elaborado partiendo de crfticas al proceso de producci6n de
noticias.
Rutinast
Considerado con un cierto distanciamiento, el proceso de reunir
noticias e informar sobre elIas puede parecer apasionante, pero gran
parte de la labor cotidiana se realiza de acuerdo con procedimientos
estandarizados que rutinizan y regularizan las tareas. El periodismo
beat, 0 la asignaci6n regular de periodistas a ambitos institucionales
~"
4 En esta seccion se ha tenido muy en cuenta el trabajo de MCCARTHY, McP
HAIL Y SMITH (1994).
5 En el resumen llevado a cabo por RYAN sobre estas perspectivas (1991) se
incluyen tanto las rutinas como 10 que es digno de ser contado; es 10 que ella deno
mina su modelo de guardianes. Aquf vamos a tratar ambos aspectos por separado
puesto que consideramos que, a menudo, generan expectativas diferentes sobre la
selecci6n de temas conflictivos.
421
... ~.,.'"
concretos y la dependencia de fuentes tradicionales, como los respon
sables del gobiemo central, son algunos de los ejemplos que muestran
la existencia de estas rutinas, que tiene importantes implicaciones a la
hora de determinar que debe considerarse una noticia. Pero hay otros
elementos de 10que se considera una tfpica labor de recopilaci6n e infor
maci6n que tambien influyen sobre 10que se debe considerar noticia,
por ejemplo las fechas limite y sus correspondientes plazos. Estas limi
taciones operativas reducen las posibilidades que los movimientos socia
les tienen de influir sobre la agendas de los medios. Desde la perspec
tiva de los medios informativos, las fuentes gubernamentales son las
ideales, puesto que se las suele considerar respetables y fiables y su
estructura centralizada y su actitud, por 10 general, buena ante los
medios, facilita el acceso a una industria de la informaci6n asimismo
centralizada (Kielbowicz y Scherer, 1986). Asf un periodista suele
encontrarse ante presiones e incentivos que le llevan a recurrir a las
fuentes gubemamentales, 10 que significa que los responsables guber
namentales pueden reforzar estas reglas a seguir por los periodistas
que deseen obtener esas exclusivas vitales. Por ejernplo, los presi
dentes y sus jefes de prensa no dudan en limitar el acceso de ciertos
periodistas a la Casa Blanca, y han llegado a intimidar, directa indi
rectamente, a reporteros y editores que no presentaban las noticias de
forma que casaran con sus intenciones polfticas (Hilderbrand, 1981, p.
52; Small 1987, p. 189).
Noticias de impacto: iQue es noticia?
La tarea de los reporteros consiste en reunir informaci6n sobre algo
que merezca ser relatado, que, de alguna manera, resulte interesante",
Por 10 general, este tipo de noticias suelen basarse en sucesos que reii
nen una 0 mas de las siguientes cualidades: reconocimiento publico (por
ejemplo, hay caras famosas, es un tema de moda, resulta pr6ximo por
alguna raz6n), importancia (estan implicados personajes poderosos
del momento, tienen un amplio impacto) e in teres (cosas que tienen
interes humano, que son inusuales, espectaculares, emotivas 0 que tie
nen una gran resonancia cultural). Los sucesos que reiinen estas carac
terfsticas pueden ser bombazos informativos, y, para que se conviertan
en noticia, los periodistas les dotan de toda una estructura narrativa
(Ryan, 1991, p. 96). Segiin esta hip6tesis, es mas probable que sean
aquellos sucesos que tengan algo de extraordinario los que acaparen la
atenci6n de los medios.
6 COHEN (1973, p. 205) sefialaba que la verdad no es un criterio que sirva para
definir 10 que los recopiladores de noticias conternporaneos consideran noticia.
422
Hegemonia corporativa'
Cada vez mas, los medios de informaci6n, tanto en Estados Uni
dos como en otras democracias occidentales, e incluso en la mayor
parte de las naciones capitalistas, son, por definici6n, instituciones
con animo de lucro. En los Estados Unidos, los medios obtienen tan
tos beneficios de los anunciantes como de los consumidores, si no
mas. Por consiguiente tienden a seleccionar y configurar las noticias
de modo que no resulten lesionados sus propios intereses 0 los de quie
nes les financian. Es de esperar que se informe s610 mfnimamente
sobre aquellos tern as que podrfan suponer una amenaza para esos
intereses",
Los ciclos de atencion de los medios
Hemos sefialado que existe un cierto consenso entre los informa
dores sobre 10 que es noticia, que trabajan siguiendo rutinas determi
nadas, y que los intereses de los propietarios desempefian un papel cru
cial en los procesos de selecci6n. Sin embargo, estas realidades no
pueden explicar, ni individual ni colectivamente, el conocido modelo
del cicio de atenci6n de los medios. Este podrfa describirse como una
curva de interes en rapido ascenso con un gran mimero de columnas 0
artfculos referidos a un t6pico que no habfa llamado especialmente la
atenci6n con anterioridad y que, durante algun tiempo, domina los noti
cieros, seguido, eventualmente, por un descenso del interes. Algunos
de estos ciclos de atenci6n estan Intimamente vinculados a sucesos 0
polfticas de consecuencias dramaticas, como la Guerra de Vietnam 0
el Watergate, pero en otros casos no se aprecia esa vinculaci6n tan obje
tiva con la novedad 0 las nuevas tendencias; es el caso, por ejemplo,
de la pobreza 0 la poluci6n medioambiental (Greenberg y otros, 1989).
Cuando los mercados son competitivos, los productores de noticias com
piten por las altas tasas de audiencia y la circulaci6n de las noticias, que
es 10 que, en ultimo terrnino, aporta beneficios. Los consumidores de
noticias pueden perder el in teres ante una historia deterrninada, por 10
tanto los cambios de ciclo estan relacionados, al menos en parte, con
10 que los productores perciben que interesa 0 deja de interesar a sus
audiencias.
7 Nuestra postura podrfa definirse como una version truncada del modelo de
propaganda desarrollado por HERMAN y CHOMSKY (1988).
8 Siguiendo esta 16gica cabrfa esperar que si este tipo de temas no se incluyen
en la agenda de los rnedios, se describan como sucesos aislados, sin entrar en las cau
sas 0 dimensiones subyacentes a ciertos problemas sociales (vease IYENGAR. 1991).
421
 Las arenas electorales
Las dos agendas de las que trataremos a continuaci6n nos acercan
a 10 que es el objetivo ultimo de gran parte de la actividad desplegada
por los movimientos sociales, a saber, el lograr cierta influencia en el
ambito de 10 politico. Existen bastantes posibilidades de que aquellos
temas que se incluyen en las agendas gubemamentales 0 electorales
sean objeto de atenci6n por parte de la politica oficial. Siguiendo la logi
ca de Cobb y sus colegas, se partina de la agenda publica (que incor
poraria tanto a la agenda publica como a la de los medios) en la que se
incluirian aquellos temas que han suscitado un alto nivel de interes y
atenci6n piiblicas y se avanzaria hacia las agendas de tipo mas formal
que sedan Iistas en las que se consignarian los temas que los deciso
res han aceptado considerar seriamente (Cobb, Ross y Ross, 1976, p.
126). Queremos serialar que los procesos a traves de los cuales se inclu
ye un problema en las agendas publicas, no tienen nada que ver con
aquellos por medio de los cuales se accede a las agendas formales. Pero
incluso en el estricto ambito de las agendas formales existen distintos
niveles con acceso limitado, siendo asf que es mas facil acceder a las
agendas electorales que a las gubemamentales.
Los guardianes de este tipo de agenda son menos y yen su actua
cion mas limitada a causa de sus obligaciones oficiales, de modo que,
por 10 general, a los movimientos les resulta mas diffcil acceder a ellas
que a las publicas y a las de los medios, que se insertan en una estruc
tura mucho mas descentralizada. Sin embargo, en el acceso se daran
variaciones en el tiempo y el espacio, depended de la estructura gene
ral del sistema electoral y dellegislativo (depende, por ejemplo, del
rnimero de partidos y de la naturaleza de la disciplina de partido que, a
su vez, afecta a la cantidad de espacio disponible para reivindicacio
nes excluyentes), de la programaci6n electoral (p. ej. de los ciclos elec
torales 0 de la necesidad de un administrador concreto de obtener apo
yo para una politica publica determinada) y de la estructura estatal. Estas
(y otras) variables posibles ayudan a definir, de un modo muy amplio,
las oportunidades con las que cuenta un movimiento a la hora atraer la
atenci6n hacia los temas que quiere defender en esas arenas politicas.
La mayoria de los estudios especializados en los entomos de las agen
das, dan poca importancia a las elecciones, pero los ciclos electorales
regulares porporcionan ventanas de oportunidad que permiten atraer la
atenci6n publica hacia determinados temas y captar el interes de las eli
tes. Al igual que se clasifican jerarquicamente los temas en las arenas'.'
publicas de los medios y gubemamentales, a traves de las plataformas
de los partidos y de las campafias mismas se crean agendas electorales
I (Price, 1984). Los ciclos electorales suelen elevar el nivel general del
i
I
424
debate publico sobre asuntos politicos, puesto que se trata de movili
zar al electorado para que elija a sus nuevos lfderes. Aunque, a menu
do, los candidatos y los lideres de los partidos intentan controlar y limi
tar la amplitud del debate, los movimientos sociales y otros grupos
interesados en influir sobre las agendas politicas tienen oportunidades
en epoca electoral de las que no gozan en otros momentos. De hecho,
las agendas electorales pueden hacer de puente entre la agenda publi
ca y las formales descritas por Cobb y sus colegas. Es cierto que resul
ta muy probable que los temas incluidos en las agendas electorales lle
guen a formar parte de las agendas de los decisores, aunque nada
garantiza que los puntos conflictivos suscitados en periodo electoral
sean tenidos en cuenta por quien llegue al poder. La consecuencia que
cabe extraer de todo esto es que es mas facil para los movimientos con
seguir espacio en una agenda electoral que en una gubemamental.
La logica electoral a menudo exige que los candidatos tiendan a
ignorar 0 a difuminar sus posturas respecto de temas importantes, pero,
como es sabido, los activistas de los partidos estan mucho mas com
prometidos con problemas concretos que el publico en general. Por 10
tanto, si se consigue incluir algunos puntos en la agenda electoral y que
estes sean asumidos por los partidos, se habra avanzado mucho en la
motivaci6n de los activistas de los partidos. En el caso de movimien
tos con un alto grado de movilizaci6n es frecuente que los activistas de
los partidos 10 sean, ala vez, de los movimientos", La consecuencia es
que los activistas de partidos enfrentados tienden a diferir bastante radi
calmente unos de otros en 10que respecta allugar que deben ocupar los
distintos conflictos en la agenda electoral y la postura a adoptar por el
partido en cada caso. Por ejemplo, Miller y Jenkins en un estudio rea
liz ado entre los activistas de los partidos Dem6crata y Republicano
durante los afios setenta, serialaron que existian importantes diferencias
en el lugar jerarquico que ocupaban en sus programas temas relacio
nados con las enmiendas a los derechos y la protecci6n medioambien
tal; sin embargo, la distancia se reducfa en 10 referente a la permisivi
dad ante el aborto (1986, p. 164). Los activistas de los mismos partidos
diferian tambien radicalmente en la consideracion que les merecfan
los activistas de los movimientos antinucleares, en temas relacionados
con la liberacion de la mujer, con la mayoria moral y con el ecologis
mo (1986, p. 167). El anal isis de Carmines y Stimson (1989) sobre la
competitividad en tomo a los temas conflictivos, les lievo a definir tres
categorfas de temas: 1) Extensiones organicas 0 temas que podian enca
jar en clasificaciones del partido preexistentes; 2) Adaptaciones fraca
9 Esto ocurre especialmente en aquellos pafses donde existe un sistema electo
ral multipartidista. (vease KLANDERMANS, 1991).
425
sadas y 3) Temas nuevos que captan la atencion del publico y mantie
doblarse en arenas y agendas legislativas y ejecutivas. Los responsables,
nen su importancia durante un determinado mimero de afios (p.1l)
electos, de la arena legislativa son los mas preocupados por aquellos
Los autores llegaron a la conclusion de que los problemas que logra
temas que pudieran aumentar sus posibilidades de reelecci6n. Se trata,
ban mantener la atenci6n a largo plazo eran los fdciles en el sentido de
por 10 general, de problemas que se solucionan a corto plaza, asuntos
que no se precisaban grandes capacidades cognitivas para compren
faciles cuya solventacion no supone un alto coste y resulta gratificante
derlos, analizarlos y resolverlos. Por tanto, los temas conflictivos que
para los electores. En el caso de algunos movirnientos es mas facil acce
tienen pocas probabilidades de ser incluidos en la agenda electoral son
der a las agendas dellegislativo que del ejecutivo, debido ala estructu
los duros que requieren conocirniento del contexto, apreciaci6n de
ra rnisma del debate legislativo y a las posibilidades que ofrece para los
diferencias sutiles en las opciones politicas, razonarnientos sistemati
testimonios de expertos, etc. Las agendas de los ejecutivos se disefian
cos para enlazar medios y fines e interes por la vida politica para poder
bajo la direccion, mas profesional, tanto de los responsables electos de
llegar a justificar la recopilacion extensiva de datos y la toma de deci
la adrninistraci6n como de los menos importantes pero mas omnipre
sion (Carmines y Stimson, 1989, pp. 11-12). As! pues, no parece pro
sentes burocratas encargados de implementar las politicas. Los rnovi
bable que estos temas duros logren acaparar la atenci6n y hacer com
rnientos que se ocupan de temas que no estan incluidos en las agendas
prometerse a la gente durante mucho tiempo, por 10 que tienen escaso
gubemamentales 0 que, incluso, estan en contradicci6n con el progra
atractivo para quienes intentan confeccionar las agendas electorales.
rna general, pueden verse obligados a intentar influir sobre el gobiemo
Esta conclusi6n resulta muy acertada para el caso de los Estados Uni
oponiendose de forma constante a las politicas propugnadas desde la
dos, pero no puede aplicarse sin mas a otros contextos nacionales. La
administracion, tal y como hiciera el movirniento pacifista que durante
nonnativa que preside el proceso electoral y la competitividad que en el
los afios ochenta se opuso a la politica de Reagan en 10 referente al anna
se genera, estructura el debate publico y deterrnina en gran medida 10
mento nuclear. Por su parte, aquellos movirnientos (como los que hacen
que puede ser una estrategia electoral eficaz. Por ejemplo, cuando se fija
campafia en contra del consumo de alcohol si se va a conducir 0 los eco
la agenda electoral en un sistema multipartidista se puede favorecer la
logistas) que inciden sobre asuntos respecto de los que existe un mini
inclusion de temas mas complejos, que pueden solucionarse de muchas
mo consenso, tienen otras fonnas de llegar hasta la burocracia ejecuti
fonnas divers as debido al alto mimero de partidos que compiten entre
va. Esto es as! porque los movirnientos organizados pueden brindar
S1. Ademas, los partidos politicos americanos dependen, cada vez mas,
asesorarniento tecnico 0 legal, 0 conseguir mucho apoyo publico para
de los medios de comunicaci6n de masas para lograr Ilegar a los votan
una politica determinada y contribuir as! ala consecuci6n de los objeti
tes potenciales; de hecho se han alejado de f6nnulas organizativas de sus
vos perseguidos por los burocratas profesionales (McCarthy, 1949)10.
infraestructuras en el plano local que permitian una mayor integraci6n
de los ciudadanos en los procesos electorales. Al no existir accesos ruti
narios a las redes sociales y a las infraestructuras, los candidatos que
Repertorios de difusi6n en los marcos interpretativos
quieran tener exito deben generar imagenes a traves de los medios de
de los movimientos
comunicaci6n, capaces de competir por el espacio lirnitado que estes
ofrecen. Este proceso esta bastante refiido con un analisis detaIl ado y
Las estructuras politicas y sociales influyen sobre las tactic as a
sofisticado de temas conflictivos y opciones politicas, y lirnita las estra
disposicion de los agentes de los movirnientos (Tilly, 1978). Entre estas
tegias electorales al disefio de momentos cargados de sentido a traves
de los cuales se puedan difundir los mensajes politicos.
10 A veces, incluso aquellos movimientos cuyos intereses son contrarios a los
perseguidos por la administraci6n pueden hallar aliados entre los burocratas, Asf, por
La arena gubernamental ejemplo, CORTRIGHT (1993) sefiala que los activistas pacifistas colaboraron con los
funcionarios locales que, por razones logfsticas, se oponfan a los intentos de Rea
gan de implicar a la Federal Emergency Management Agency en el disefio de estra
Cuando cambian los temas conflictivos incluidos en las agendas tegias de protecci6n para las poblaciones urbanas en caso de ataque nuclear. Dieter
gubemamentales se crea una oportunidad politica para aquellos grupos Rucht observ6 tambien que algunas autoridades europeas habian buscado un mayor
que quieren resaltar los problemas cuya soluci6n propugnan. Las arenas acercamiento a los movimientos ecologistas en sus esfuerzos por evitar que las regio
y agendas gubemamentales de las sociedades democraticas pueden des nes disminuyeran los estandares nacionales de control del medio ambiente (cornu
nicaci6n personal).

426
427
 tacticas se incluyen aquellas que trasladan los costes directamente a las
autoridades y las poblaciones, como huelgas, boicots 0 la violencia ffsi
ca. Pero los movimientos pueden recurrir asimismo a la difusi6n de mar
cos interpretativos de diagnostico y pronostico. Tambien cabria esperar
que las estructuras y procesos de fijaci6n de las agendas determinen las
tacticas utilizables, e incluso la posibilidad de mezclar las tacticas 0
repertorios a las que los movimientos pueden recurrir para intentar colo
car sus marcos interpretativos en mas de una agenda.
A continuacion nos gustaria explorar las tactic as a las que han recu
rrido algunos movimientos en sus intentos por influir sobre diferentes
agendas. En algunos estudios recientes se ha reunido una buena can
tidad de datos, extrafdos de muestras sistematicas de MSOs y el tipo
de tacticas que utilizan, incluyendo aquellas que resultan cruciales para
la difusi6n de los marcos interpretativos!' Hemos analizado el movi
miento pacifista norteamericano de finales de los aiios ochenta (Pag
nucco, 1992), los movimientos ecologistas de Europa Occidental de
mediados de los ochenta (Dalton, 1994), el movimiento norteameri
cano generador de campaiias antialcoholismo en la conduccion de
mediados de los ochenta (McCarthy, 1994), organizaciones comuni
tarias de atencion a los pobres en los Estados Unidos (McCarthy,
Shields y Hall, 1994) y grupos de interes norteamericanos de princi
pios de los ochenta (Shaiko, 1991).
En estos cinco estudios se analizan una amplia gama de movimientos
desde un punto de vista relativamente comparado. En el trabajo de Shai
ko se recogen los resultados del analisis de la informacion obtenida
sobre 250 grupos de interes publico extrafdos de los archivos de la Foun
dation for Public Affairs, en 1985. Esta muestra representa a los grupos
de interes norteamericanos mas grandes e influyentes. En la muestra de
los movimientos pacifistas organizados estan representados una amplia
gama de grupos que va desde los locales y de base, fonnados por volun
tarios, a los grupos nacionales de profesionales. En el caso de los movi
mientos ecologistas europeos, la muestra incluye grupos procedentes
de diez naciones diferentes. Los grupos de ayuda a los pobres tienen
estructuras muy distintas, pero el sentido de pertenencia de sus bases
es muy fuerte y sus dirigentes son profesionales, Los grupos antialcoho
lismo son hornogeneos, locales y estan compuestos, en su mayor par
te, por voluntarios. La gran diversidad de las cuatro muestras de MSOs
y la multiplicidad de metodos utilizados, asf como la gran divergencia
en los objetivos perseguidos por los investigadores, nos llevan a consi-
II En el caso de muchas de las tacticas que incluimos aquf, el motivo de su utili
zaci6n puede no ser solamente la difusi6n de marcos interpretativos. No obstante, en
todos los casos, este puede haber sido, junto a otros, uno de los objetivos perseguidos.
:.:\
:~.'l
428
:..~'
derar con cierta precauci6n un posible estudio comparado. Sin embar
go, el hacerlo, nos pennite explorar variaciones trans-seccionales y trans
nacionales en los repertorios de difusi6n y su relacion con los, marcos
interpretativos. En el cuadro 13.1. se ofrece un resumen de la informa
cion sobre algunas de las dimensiones de los MSOs incluidas en todos
los estudios.
Cuadro 13.1. Caracteristicas organizacionales
(a) Miembros (media) Presupuestos(media)
'.!'
if:' Antialcoholismo (n=352) 130 4.900 Dolares
Ayuda a los pobres (n=125) 2.225 210.000
Paz (n=227) 18.929 316.559
<i!c
Ecologismo (n=61) 52.000 766.000
Interes publico (n=167) 27.290 1.356.000
(a) Incluye s610 grupos con miembros individuales.
Fuentes: 1991 Analisis de los Grupos de Ayuda a los Pobres subvencionado
por la Campana para el Desarrollo Humano (MCCARTHY, SHIELDS Y HALL,
1994). Analisis sobre grupos y organizaciones pacifistas en 1988, resumido en
EDWARDS (1994). Analisis sobre las organizaciones norteamericanas
antialcoholismo en la conducci6n, de 1989 (MCCARTHY, 1994). En el caso de
los ecologistas vease DALTON 1994; las cifras se basan en calculos nuestros. En
10 referente a los grupos de Interes Publico vease SHAIKO, 1991, p. 120, las
cifras se basan en nuestros calculos aproximados de datos agrupados.
En nuestra presentacion de los marcos interpretativos en los que se
inscriben las tacticas de difusion de estos grupos, nos hemos centrado
en la agenda hacia la que dirigfan sus mayores esfuerzos. Evidentemente,
algunas tacticas no estan pensadas para surtir efecto en una unica are
na. Por ejemplo, cuando se recurre a las manifestaciones puede no estar
se pensando iinicamente en atraer la atenci6n de los medios de comuni
caci6n. Tarnbien puede ser una forma de comunicarse directamente con
activistas reales 0 potenciales, asf como con decisores politicos. Puesto
que en los diferentes estudios se recurre a preguntas distintas y las mues
tras no se clasifican de forma unitaria no podemos llevar a cabo com
paraciones sistematicas. Lo que queremos es mostrar la amplitud de posi
bilidades existentes en la utilizaci6n de tacticas diversas para acceder a
las distintas arenas, identificar modelos y compararlos. En el cuadro 13.2.
se muestran los porcentajes de grupos que afinnaron utilizar algunas de
las tacticas sobre las que se les preguntaba. En cada uno de los estudios
surgi6 una lista distintiva de tacticas que se relacionaba con los grupos
analizados sobre la base de una clasificaci6n empfrica preliminar de
sus repertorios tacticos caracteristicos. Asi, pues, la variaci6n en la inclu
429
 Cuadro 13.2. Marcos interpretativos uicticos de un movimiento social
si6n de tacticas a 10 largo de la lista refleja, de alguna manera, la varia segun sus objetivos
cion real en los repertorios de difusi6n de los marcos interpretativos de
estos movimientos". Cuando en la columna correspondiente a uno de Tactica Ayuda Paz Anti- Ecologismo interes
pobres alcoholismo publico
los estudios no hay entradilla, esto significa que, en ese caso, no se lleg6
(n= 125) (n=277) (n=352) (n=65) (n=167)
a formular ninguna pregunta sobre tacticas.
Salta a la vista inmediatamente que los MSOs recurren a una enor Agenda publica
me variedad de tacticas para lograr que las injusticias que han defini Distribuir publicacas 96%
do se incluyan en las agendas y permanezcan alli, Como se muestra en Conferecias/reuniones
la primera parte de el cuadroI3.2., los MSOs utilizan una gran varie piiblicas 26% 93
dad de mecanismos para hacer llegar su mensaje directamente a la opi Publicidad puerta a
ni6n publica. Se recurre al establecimiento de contactos en toda una puerta 20
serie de lugares piiblicos, a conferencias para otros grupos, a la visita
Coaliciones
directa en los hogares de los ciudadanos. Los grupos tienen a su alcan organizativas 24 11 54%
ce muchas formas de intentar obtener cobertura por parte de los medios
Peri6dico propio 64%
de comunicaci6n, incluyendo el pago por este acceso. Algunos grupos
de cada uno de los estudios afirman recurrir a las manifestaciones publi Premios en la comunidad 40
cas, pero hay diferencias fundamentales en la proclividad a manifes Barracas en celebraciones
tarse que existe entre los movirnientos. Los grupos afmnan utilizar diver piiblicas 83
sas tacticas que pueden afectar indirectamente a su acceso a la arena Educaci6n a las bases 34% 70% 92% 83%
electoral, por ejemplo, se reiinen con los candidatos y les apoyan, pero Agenda de los medios directa
en ninguno de los estudios se formul6 como pregunta si los grupos tra Cultivar las relaciones
bajaban directamente con un partido politico. con la prensa 92% 94
Finalmente, los encuestados sefialaron que existe una amplia gama Anuncios 37
de formas para hacer llegar su mensaje, directa 0 indirectamente, a las
Apariciones en los medios 87
agendas gubemamentales legislativa y ejecutiva. Entre los metodos des
critos se incluyen las tare as de lobby en ambos campos, ellitigar 0 el Anuncios en servicios piiblicos 37
testificar. En esta arena la actividad parece ser relativamente escasa y Relaciones publicas 29
no resulta sorprendente que sean los movirnientos antialcohol y ecolo Agenda de los.medios indirecta
gistas (los que tienen informaci6n y recursos que pueden facilitar las Campafias de opini6n 76
tareas de los bur6cratas) los mas irnplicados en las tareas de lobby en 48 II
Manifestaciones publicas 19 72
el seno del ejecutivo.
Si se repasan las muestras se aprecian irnportantes coincidencias en Desobediencia civil 28
la utilizaci6n de ciertas tacticas (por ejemplo, varios grupos reconocen Vigilias 58 72
recurrir allobby 0 las manifestaciones), pero tambien se registran impor Agenda electoral directa
tantes diferencias. Resulta muy ajustado un modelo disefiado por Wal Agenda electoral indirecta
ker (1988) en un estudio sobre los grupos de interes activos en Washington. Contacto con lideres
de los partidos 55
12 Por motivos de presentaci6n hemos ornitido algunas tacticas de difusi6n de Politica electoral 8
marcos interpretativos que encajaban en nuestras cuatro arenas: no violencia, boi
cots, intercambio de informaci6n entre los ciudadanos (publica); hacerse cargo de Apoyar con dinero
servicios informativos, hacerse cargo de organismos dedicados a la investigacion a los candidatos 32
(medios); presentar candidaturas polfticas 0 trabajar para un partido electoral (elec
toral); desplegar estrategias frente a los responsables ejecutivos 0 asesorarles (guber
namental).
431
430
Cuadro 13.2. (Continuaci6n)
Tactica
(n=125) (n=277) (n=352) (n=65) (n=167)
Fomentarlas contribuciones
al partido
Organizar mftines
para los candidats.
Registro de electores
Agenda electoral indirecta
Aprobaci6n publica
Iniciativas/referenda,
campaiias
Agenda legislativa directa
Litigios
Agenda legislativa indirecto
Correo publicitario
Estudio de registros
electorales
Politica de lobby
Testimonios ante
Cornision legislativa
Proyectos de ley
Reuniones con los
responsables publicos
Agenda ejecutiva directa
Trabajar can agencias
ejecutivas
Controlar a las
agencias ejecutivas
Contactos con ministros
o funcionarios
Cuanto mas recursos tenga el grupo, mas recurrira a tacticas internas (p.
ej., lobby, litigar, etc.). Cuanto menores sean los recursos con los que
Ayuda Paz Anti ecologismo into cuenta un grupo, mas recurrira a tacticas externas (p. ej. manifestacio
pobres Alcoh. pub!. nes en un intento por obtener la cobertura de los medios). Aquellos gru
pos de movimientos que cuentan con menos recursos, como los paci
fistas 0 los movirnientos antialcohol en la conduccion tienen repertorios
'a'., con mayor profusion de tacticas externas'r, Aunque en las muestras de
7
movimientos mas pr6speros y profesionalizados (ecologistas, grupos
.~:,~
de interes publico) tarnbien se recurria a la utilizacion de tacticas exter
23
nas, 10 cierto es que se registra asimismo el empleo de tacticas internas
19 como ellobby 0 ellitigio, siendo as! que en el caso de los grupos dedi
11%
I
..:~,: cados a la ayuda a los pobres se observa un-gran equilibria entre ambos
tipos de tacticas,
Si bien no es un tema directamente abordado en el estudio realiza
21 do con estas muestras, las oportunidades politicas, su existencia 0 limi
6% 16 39% 37%
I;
" :(
taciones, pueden ser importantes a la hora de poner en practica estrate
gias de difusion de marcos interpretativos, De hecho, la relativa ausencia
de actividad electoral (tanto si es con bajo coste como si 10 es con alto),
en el caso de los Estados Unidos, no puede explicarse atendiendo a los
75 ~;,.
recursos intemos. EI factor critico puede ser la legislacion fiscal norte
americana que restringe la actividad electoral de aquellos MSOs que
62 14 de seen seguir beneficiandose de las exenciones fiscales y del status de
29 72 25 36 organizaciones de caridad (vease McCarthy, Britt y Wolfson, 1991).
Ademas, en el analisis realizado par Pagnucco y Smith (1993) respecto
28 58 de las oportunidades politicas del movimiento pacifista norteamericano,
18 se senala que los procesos de toma de decisi6n y exigencia de respon
sabilidad politica pueden limitar las posibilidades existentes para intluir
26 sobre 10 politico, incluso en aquellos casas en los que los temas sean
reconocidos como conflictivos y su consideraci6n reciba un fuerte res
paldo por parte de la opini6n publica. Asi, por ejemplo, aunque la adop
ci6n de decisiones en asuntos exteriores sea competencia centralizada
71 del ejecutivo, la evidencia demuestra que no existe actividad por parte
de los movimientos pacifistas en esta esfera. (Los grupos de elite tienen,
15 48 a traves del Council on Foreign Relations, un tipo de acceso del que care
cen los movimientos). Sin embargo, los procesos decisorios en tomo a
14 87
13 Los datos incluidos en el cuadro 13.2. referentes a los movimientos pacifis
tas, se refieren a grupos que manejan presupuestos por encima de los 30.000 d6la
res. Cifiendonos a los grupos pacifistas encontramos una repetici6n del modelo ante
rior, puesto que los grupos que cuentan con un presupuesto inferior a los 30.000
d6lares, tienen un repertorio tactico mas centrado en 10 externo, en actividades de
bajo coste como el'buzoneo, las vigilias, las campaiias de opini6n, etc., y tienden a
recurrir menos allitigio 0 a tacticas mas costosas comoel establecimiento de rela
i~
ciones con miembros de los medics de comunicaci6n.
432 433
la prohibici6n de conducir si se ha consumido alcohol, estan mas abier
tos a la actuaci6n de los movimientos (McCarthy 1994).
Tras haber examinado 10 que realmente hacen los MSOs de los diver
sos grupos, i,que hemos aprendido sobre los metodos utilizados por los
movimientos para acceder a las diversas agendas? l,Que relaci6n existe
entre el desarrollo de los repertorios de difusi6n y los marcos interpre
tativos y procesos por medio de los cuales se fijan las agendas?
;,Que conclusiones cabe extraer de este repaso
recursos tambien despliegan una amplia gama de repertorios de difu
a la fijacion de agendas?
si6n, y, ciertamente, no se limitan a la protesta. Algunas tacticas, como
Como ya hemos sefialado, para la clasificaci6n e inclusi6n de los
temas conflictivos existen cuatro arenas fundamentales con sus corres
pondientes agendas, cad a una de las cuales tiene su propia dinamica.
Los activistas deben identificar a la audiencia a la que desean que lle
gue su mensaje y construir sus marcos de aproximaci6n para lograr el
acceso a una agenda deterrninada. i,Que conclusiones cabe extraer de
los estudios sobre los procesos de fijaci6n de estas agendas?
Acceso a la agenda par parte de los debiles
Teniendo en cuenta la importancia de los grupos ricos en recursos
a la hora de cornpetir por el acceso a las agendas, no resulta extra no que
los analistas de este tipo de procesos hayan prestado poca atenci6n a
los activistas de los movimientos. La mayorfa son debiles, cuentan con
pocos medios y estan mal organizados, e intentan hacer ofr los proble
mas de comunidades con escasez de recursos. Como demostraron con
vincentemente Margolis y Mauser muy en la linea de los estudios que
hernos revisado, al referirse a las agendas de los medios: Las voces
que se dejan ofr en los medios, corresponden, predominantemente, a
grupos ya establecidos (1989, p. 366). Y continuan: Normalmente,
los grupos con escasez de recursos se encuentran con dificultades con
siderables para hacer lIegar sus preocupaciones al gran publico (367).
Por 10 tanto, para que un grupo de protesta tenga exito, debe, 0 bien
pedir directamente el apoyo de elites insatisfechas 0 recurrir a captar
la atencion de los medios (atencion poco simpatizante en este caso) a
traves de conductas desordenadas para, asi, atraerse el apoyo de elites
que de otro modo no consentirian en implicarse (369).
Segun la evidencia obtenida por Page y Shapiro, 10 normal es que
la atencion de los medios que surge como consecuencia de la protesta,
solo cubra los esfuerzos de creaci6n de marcos interpretativos de los
activistas a corto plazo. Esto podria significar que, para mantener la
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atenci6n de la audiencia de los medios durante un periodo de tiempo
mas dilatado, serfa mucho mas efectivo como estrategia el conseguir
la cooptaci6n de las elites que protestar.
Sin embargo, de la evidencia sobre utilizacion de tactic as que hemos
repasado, parece desprenderse que muchos MSOs con recursos prefie
ren la protesta publica, y recurren a ella a la vez que utilizan otras tac
ticas de difusi6n de repertorios. Los MSOs con recursos pueden per
mitirse ellujo de recurrir a muchas tacticas distintas para dar difusi6n
a sus marcos interpretativos'", Por otro lado, los grupos con escasez de
el recurso allitigio son caras por definicion. Pero hay muchas tacticas
internas que no resultan necesariamente costosas, como demuestra
el hecho de que sean utilizadas por grupos con escasos recursos.
Guardianes
La literatura especializada en cada uno de los entornos de estas agen
das se centra en quienes hacen las veces de guardianes de las arenas y
controlan el acceso a la agenda. En el caso de la agenda de los medios
son las elites relacionadas con ellos y los recopiladores de informacion.
Si tenemos en cuenta 10 exiguo del espacio dedicado por los medios a
las noticias y el modelo general de estrangulamiento en la cobertura de
los temas, el mimero real de guardianes resulta ser bastante reducido.
En el caso de la agenda publica, los guardianes son el publico, sin mas
especificaci6n, pero, por extension, se puede decir que se trata de un
amplio mimero de ptiblicos centrados, cada uno, en un tema conflictivo
concreto (Gamson, 1988). Por tanto, para acceder al publico en general
no se depende, exclusivamente, de los medios de comunicacion,
En el caso de la agenda gubernamental son las elites gubernamen
tales los que guardan las puertas de acceso. Para entender el acceso a
estas audiencias resulta esencial fijarse en el tamano del aparato estatal
y su grado de centralizaci6n. Cuando se ha debatido sobre las tacticas
internas, como la labor de lobbies 0 los litigios (Walker, 1988), y para
determinar que tipo de grupos recurrfan a ellas, se ha puesto de mani
fiesto su alto costo. Puesto que solo existe un pequefio mimero de legis
ladores a nivel nacional, hay que entrar en un proceso muy competitivo
para llegar hasta ellos, aunque los legisladores locales y estatales resul
14 En los distintos estudios que hemos examinado, los MSOs tendian a con
centrarse en el sector de los movimientos can recursos, pero, aun as! existe suficiente
varied ad entre ellos en este aspecto como para permitirnos hablar de la existencia
de estas divergencias.
435
ten bastante mas accesibles. Y el gran mimero de burocratas que traba
jan en las enormes oficinas de los Estados democraticos modernos son
puntos de acceso con un coste muy bajo capaces de dar difusi6n a los
marcos interpretativos de los movirnientos. Teniendo en cuenta la evi
dencia que hemos reunido, podemos afirmar que esa idea de que los gru
pos con escasos recursos tienen vedado el acceso directo a quienes fijan
la agenda gubemamental es irreal; de hecho, muchos de ellos intentan
dar difusi6n a 10 que entienden son injusticias, de esta forma.
Y, en el caso de las agendas electorales, los guardianes importan
tes son los activistas de los partidos,los politicos, y, cada vez mas, con
sultores profesionales. Para que los movirnientos creen marcos inter
pretativos existosos, deben tener en cuenta los intereses y objetivos de
los guardianes, que, a su vez, sue len venir dados por el mimero de par
tidos que compiten entre sf y la fuerza de la disciplina de partido. Estos
datos muestran que existe una difusi6n relativamente escasa de la acti
vidad interpretativa y de defmici6n llevada a cabo por los movirnien
tos sociales organizados en la arena electoral, y que los grupos, cuyas
tasas de difusi6n son mayores, son los que se mueven en contextos euro
peos, que suelen contar con estructuras de debate electoral (en temas
estrictamente politicos) mas abiertas". Por 10 general, los activistas de
los partidos tienden a querer ganar las elecciones; de ahf que la habili
dad desplegada por los responsables de los movimientos para aIterar la
,~.-
agenda publica, y su exito potencial en convencer al electorado para
que vote a candidatos y partidos que brinden su apoyo a ese movirniento
concreto, tenga efectos indirectos sobre las agendas electorales. Es mas,
como ya hemos sefialado, los activistas de los partidos suelen estar mas
en la linea de las agendas de movimientos especfficos de 10 que 10 esta
el publico en general. Por tanto existe una cierta predisposici6n por par
te de los responsables de la agenda electoral a acoger los temas pro
pugnados por los movirnientos sociales, pero, en ocasiones, la realidad
de las elecciones puede hacer necesaria su supresi6n.
Vinculos entre agendas
Comenzamos afirmando que existe una notable independencia entre
los procesos por medio de los cuales se fijan las agendas, y gran parte
de los estudios que hemos revisado confirma nuestra idea de que exis
te un vinculo bastante laxo entre los distintos procesos. Sin embargo,
15 Es posible que la actividad electoral del movimiento pacifista sea inusual
mente alta, puesto que se recopilaron los datos en un afio en el que se celebraron
elecciones presidenciales inmediatamente despues de las movilizaciones electora
les de masas en torno a problemas relacionados con los recortes nucleares, tanto a
nivellocal como nacional.
436
esto no significa que no exista relaci6n alguna entre ellos!". De hecho
en muchos de los repertorios tacticos de los movirnientos se tiene en
cuenta un efecto reverberacion entre agendas y se recurre a estrate
gias por medio de las cuales se intentan hacer llegar los puntos con
flictivos, tanto al publico como a las agendas de los medios, aunque se
realizan pocos esfuerzos para intentar acceder directamente a las agen
das relacionadas con 10 politico.
EI proceso de fijaci6n de la agenda de los medios se tiene muy en
cuenta por parte de todos los analistas de los demas procesos de fija
ci6n de agenda, pero, por 10 general, se le considera un proceso media
tieo mas que el objeto ultimo de analisis, Existen argumentos convin
centes que permiten afirmar que las agendas de los medios se Yen
afectadas por otras agendas: 1) por la agenda publica, especialmente a
traves de la difusi6n de las tecnicas de sondeo de la opinion publica lIe
vadas a cabo por firmas que dan a conocer la agenda de una forma
que, ademas, goza de gran credibilidad (Herbst, 1993; Ginsberg, 1988);
2) por la agenda gubernamental, especialmente por la gran confianza
que los responsables de los medios de comunicaci6n de masas tienen
en los expertos y autoridades como fuentes; y 3) por la agenda electo
ral, especialmente por la gran confianza que los periodistas tienen en
los expertos en medios que asesoran a los candidatos activos. Esto sig
nifica que es mas facil que aquellos movirnientos que tienen estrategias
diversificadas y que intentan influir sobre multiples audiencias, obten
gan un espacio en la agenda de los medios. Perrnite suponer, adernas,
que a veces resuIta mas sencillo acceder a la agenda de los medios si
se intenta de forma indirecta, accediendo a traves de las agendas de las
otras arenas.
Volumen de la agenda y estabilidad
Los especialistas en cada uno de los campos sefialan la gran com
petitividad que existe en estos espacios tan reducidos. La agenda de
los medios parece ser la menos estable de las cuatro, porque esta vin
culada a sucesos que sean noticia. Segun la imaginerfa de Baumgart
16 Everett y Dearing concluyen su repaso a los estudios existentes sobre jijaci6n
de la agenda politica con tres generalizaciones: I) la agenda publica, una vez fijada
o reflejada en la agenda de los medios de comunicacion, influye sobre la agenda polt
tica de la elite de decisores, y, en algunos casos, sobre la implementaci6n de polfti
cas publicas; 2) la agenda de los medios parece tener una influencia directa, en oca
siones fuerte, sobre la agenda polftica de los decisores, y, en algunos casos, sobre
las polfricas de implementaci6n; y 3) en el caso de algunos de los temas, la agenda
polftica parece ejercer una influencia, en ocasiones grande, sobre la agenda de los
medics (GRABER, 1994, p. 91).
437
ner y Jones (1990), la cobertura va dando bandazos. Page y Shapiro
(1992) hablan de una agenda publica a la que caracterizan como bas
tante estable, pero su estudio se basaba en la consideracion de gran
variedad de temas conflictivos y su evolucion en periodos de tiempo
amplios. No ocurre 10 mismo cuando la atencion de los medios se fun
de con preocupaciones publicas, en este caso 10 que se aprecia es una
gran inestabilidad. Cuando la agenda gubernamental se analiza desde
una perspectiva temporal dilatada (vease Baumgartner y Jones, 1990),
parece bastante estable. De vez en cuando se ve alterada por cambios
importantes en la opinion publica y la atencion que esta concede a los
temas conflictivos, pero, 10 normal es el incrementalismo. Esta estabi
lidad se da como consecuencia de la imbricacion institucional entre
las agendas gubernamentales, especialmente entre las del ejecutivo.
Sucesos dramdticos y espectdculos ofrecidos por los medios
En la mayorfa de los analisis sobre fijacion de agendas en las dis
tintas arenas se infravalora el papel desempafiedo por la dramatizacion
de los sucesos y el caracter de espectaculo propio de los medios (Dyan
y Katz, 1992). Sin embargo, la experiencia ensefia, que, a veces, los
sucesos dramaticos pueden ser de gran importancia para atraer la aten
ci6n de la audiencia general de los medios, del publico, de las elites y
de los decisores gubernamentales. Ademas, los espectaculos ofrecidos
a traves de los medios (p. ej., en el aniversario de la invasion de Nor
mandia) crean grandes focos de atenci6n a corto plaza. En nuestra opi
ni6n, estos sucesos pueden generar oportunidades fortuitas que penni
tan un acceso, a corto plaza, a las agendas (p. ej., Chernobil y Three
Mile Island para los activistas antinucleares 0 el caso de O. J. Simpson
para quienes luchan contra la violencia domestica, 0 el intento de ase
sinato de Ronald Reagan para quienes propugnan la limitacion del dere
cho a llevar armas). Sin embargo, los procesos mas largos que hernos
venido analizando, probablemente sean mas importantes para com
prender por que existen y se mantienen altos niveles de atencion hacia
un tern a determinado, incluso en el caso de la agenda de los medios.
Kingdon (1984) reconoce explicitamente la importancia de hacer lle
gar los sucesos hasta los lugares donde se llevan a cabo los procesos
de fijaci6n de la agenda gubernamental, pero recalca 10 que llama la
necesidad de acompahamiento. En su opini6n, los sucesos dramaticos
por sf mismos no pueden llegar a ocupar un lugar destacado en la agen
da politica del gobierno. Es preciso interpretar estos problemas de for
ma que casen con procesos mas amplios de fijacion de agendas. Los
sucesos influyen de forma duradera sobre las agendas, s610 cuando rees
tructuran y redefinen las relaciones existentes entre grupos y divisiones
41R
sociales, 0 cuando catalizan una serie de actividades en torno a un pro
blema que, merced a estas acciones, acaba siendo incluido en las agen
das.
Tipos de puntos conflictivos y marcos interpretativos estrategicns
Sin abandonar las consideraciones estrategicas mas generales sobre
la vinculacion existente entre agenda y audiencias, volumen y estabili
dad, en los marcos interpretativos estrategicos los movimientos suelen
tender a bus car nuevas formas de presentaci6n de los ternas que los
hagan mas atractivos para las diversas audiencias. Ciertamente, esta es
la tarea clave de la retorica en la interpretacion estrategica, Algunos de
los especialistas cuyo trabajo hemos estado analizando sugieren que
existe cierta clase de temas generales (Nelson, 1984) Y faciles de asi
milar (Carmines y Stimson, 1989), que son incluidos mas facilmente
en las agendas que otros, en especial en el caso de la agenda de los
medios y la electoral. Son dimensiones de puntos que pueden ser, de
alguna manera, manipuladas en el proceso de creacion de marcos
estrategicos, Si esta asuncion fuera correcta tendrfa implicaciones cla
ras para los proyectos de definicion de marcos estrategicos,
Nelson define los temas generales como aquellos caracterizados por
su falta de especificidad y su tendencia a reafirmar los ideales de la
vida civica (1984, p. 28). Y, recordemos que la facilidad de asun
ci6n de un tema conflictivo viene dada por 10reducido del proceso cog
nitivo requerido para aprehenderlo. Por 10general, los creadores de mar
cos estrategicos competentes tienden a presentar los temas conflictivos
de una forma simple y de modo que resulten compatibles con los idea
les aceptados y las formas de vida civica vigentes. Cuando los activis
tas de los movimientos tienen en cuenta estos ideales, suelen atraer mas
la atencion. No obstante, puesto que los movimientos deben apelar, a
la vez, a una audiencia general y a otra compuesta por activistas, los
responsables de estrategia deben ser capaces de acomodarse a las diver
sas demandas de estas audiencias.
Segiin la evidencia con la que contamos, procedente de la labor de
creacion de marcos interpretativos llevada a cabo por los movimientos
pacifistas organizados, se dan cambios en la interpretacion estrategica.
En estos movimientos se paso de los marcos interpretativos basados
en temas muy generales en los momentos algidos de la movilizacion
contra la utilizacion de armamento nuclear, a marcos de retencion. mas
complejos y estructurados sobre una gran diversidad de puntos. EI cam
bio fue necesario desde el mismo memento en que se registro el inicio
del declive, cuando los MSOs intentaron retener el interes de los acti
vistas mas comprometidos (Marullo, Pagnucco y Smith, 1996).
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 Aquellos puntos en cuya defensa puede aportarse evidencia crefble,
tambien son muy buenos para atraer la atenci6n. Kingdon (1984), hacien
dose eco de la ideas de Gusfield (1981), seiial6 la necesidad de crear indi
cadores crefbles de injusticia. El incremento de indicadores sistematicos
basados en investigaci6n fiable -incluyendo, por ejemplo, calculos y ana
Iisis de tasas de criminalidad, violacion de derechos humanos, violacio
nes, etc.- indica que existe una tendencia a crear una aparente eviden
cia cientffica, tanto para lograr el acceso a las agendas, como para
imponer los marcos interpretativos una vez que ya se ha accedido a elIas.
Queda por plantear la cuesti6n de si la definici6n de los temas con
t1ictivos por los medios implica el riesgo de manipulaci6n, algo que podrfa
deducirse de las diversas tipologias que se han analizado aqui, Existe, sin
embargo, un rasgo de los temas cont1ictivos que resulta ser mas imper
meable a la interpretacion ofrecida por los medios de comunicacion, y
es la medida en que la injusticia 0 problema en cuesti6n puede ser direc
1.",
tamente experimentada por la poblaci6n. Es mas diffcil, que aquellos
temas incluidos en la agenda publica que son experimentados directa 0
indirectarnente, a traves de redes de relaciones personales (como el desem
pleo), se yean afectados por la agenda de los medios. Sin embargo, los
problemas menos susceptibles de ser experimentados directarnente como
el homicidio 0 la violacion, sf parecen verse mas afectados por la agen
da de los medios, si aparecen en ella. Por eso, Snow y Benford (1988)
sefialaron la importancia de relacionar los marcos de referencia de los
movimientos con experiencias comunes, sugiriendo que el impacto gene
rado por la fijaci6n de la agenda de los medios podria mitigarse merced
a los esfuerzos de los movimientos, aunque incluso la dimension de la
experiencia personal podria resultar ser mas manipulable de 10 que impli-'
ca la idea que tenemos del proceso de fijaci6n de agendas.
Conclusion
En este analisis hemos intentado definir los procesos que tienen
Ingar en torno a la fijacion de las agendas en arenas diferentes y resal
tar las implicaciones que estes tienen respecto de las po sibilida des de
interpretacion estrategica. Sin pretender negar la idea, corminmente
aceptada en la investigacion sobre marcos interpretativos, de que los
temas conflictivos son maleables y son sometidos a interpretaciones y
reinterpretaciones por parte de los movimientos para reforzar su posi
ble eficacia, queremos lanzar la teoria de que los movimientos se yen
constretiidos por la logica de una fijaci6n de las agendas que resulta ser
altamente competitiva. Una vez en el entorno de la fijacion de agen
das, los movimientos dependen tambien de su propia capacidad para
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desarrollar repertorios de difusion de los marcos estrategicos y para
crear combinaciones tacticas a traves de las cuales puedan hacer llegar
sus interpretaciones a diversas audiencias y guardianes de agendas.
Ahora estamos en situacion de plantear el tema general de la relacion
existente entre marcos interpretativos y fonnas de ret6rica y persuasion
en el ambito de las tacticas de difusi6n. En su version mas reducida, los
marcos interpretativos reflejan temas complejos en forma de frases evo
cadoras, metaforas y esl6ganes. Pero, 10 que resulta evidente, es que estas
versiones reducidas comprenden s6lo una pequefia parte de las injusti
::;"
cias, ideologfas y programas a los que los movimientos quieren dar difu
sion. Es mas, el discurso puede requerir, en las diferentes arenas, de pla
nes y programas mas elaborados que convenzan a los guardianes. A su
vez, el personal y la habiIidad que se Ie debe exigir para difundir estas
propuestas mas elaboradas, tambien variara de arena en arena. "Que es
10 mas importante: la naturaleza de las tacticas de difusion 0 las oportu
nidades para la creacion de marcos interpretativos que ofrecen las estruc
turas y procesos de fijaci6n de agendas; 0, tal vez incluso la interaccion
entre estos distintos tipos de procesos? En algunos de los mejores anali
sis sobre marcos estrategicos (por ejemplo, el de Snow y sus colegas) se
sefiala que la calidad retorica de los marcos interpretativos es crucial para
su exito. Esta postura resulta convincente, puesto que, presumiblemente
la manipulacion ret6rica y la invencion cuestan poco'".
El problema de la importancia de la calidad retorica debe cons tatar
se de forma comparada, para que sea susceptible de comprobaci6n empf
rica. Sin embargo, al crear un test de este tipo, debe tenerse en cuenta,
tanto 10 que hacen los activistas para dar difusion a sus marcos interpre
tativos como los procesos de fondo en la fijacion de las agendas, 0 los
elementos que puedan suponer una explicacion altemativa del exito en el
acceso a las agendas. "Se puede acceder a las agendas con marcos inter
pretativos pobremente articulados si se difunden mas eficazmente que
otros maraviIIosamente articulados? "Es posible que se hagan notar mas
",:.i
marcos interpretativos frios y muy complejos porque casan mejor con
procesos propios de la fijacion de las agendas que otros marcos inter
pretativos calidos y de gran resonancia? "La caIidad de la retorica, resul
ta de mayor importancia en el caso de unas agendas que en el de otras?
"Existen diferencias entre sistemas politicos nacionales y entre estructu
ras nacionales de los medios de comunicacion que afectan al impacto
ejercido por marcos interpretativos de calidad variable? Si pudieramos
responder empfricamente a cuestiones como estas estariamos en condi
ciones de evaluar la importancia relativa de la calidad de los marcos inter
pretativos en los que se encuadran, estrategicamente, las injusticias.
17 Sabemos que muchos MSOs compran ayuda para dar fuerza a sus mensajes.
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