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UNIVERSIDADE LUSADA DE LISBOA

Faculdade de Direito
Licenciatur a em Dir eito
Ano Lectivo 2012-2013
1. Ano - 2. Semestre

Finanas pblicas:

captulo 1

Mestre Guilherme Valdemar Pereira dOliveira Martins

Lisboa

2013

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NOTA - Os sumrios que se seguem constituem apenas e fundamentalmente


um roteiro de estudo. No se trata de uma exposio exaustiva da matria.
So, assim, um instrumento importante mas nunca exclusivo, designadamente
para o acompanhamento tutorial. De modo sinttico, indica-se os temas, as
referncias fundamentais e, no final de cada captulo, a bibliografia. O mtodo
usado obriga, assim, a uma preparao e acompanhamento permanentes das
aulas e a um contacto constante com os elementos de estudo (atravs de
apontamentos das aulas, de sumrios, da bibliografia fundamental e de
trabalhos prticos). S considerando os sumrios como um roteiro ou guio
poderemos retirar deles a sua plena utilidade. G.O.M.

Captulo I - Conceito de Finanas Pblicas

1.1 Finanas pblicas e finanas privadas.


1.2 O fenmeno financeiro pblico.
1.3 Poder e economia: ordenao, interveno e atuao econmicas.
1.4 Proviso pblica de bens.
1.5 Regulao econmica e escolha pblica.
1.6 A escolha pblica e a preservao da concorrncia.
1.7 Grupos de interesse e defesa do interesse geral.

Captulo I - Conceito de Finanas Pblicas.

1.1. Finanas pblicas e finanas privadas.


Quando falamos de Finanas Pblicas referimo-nos atividade econmica
de um ente pblico tendente afetao de bens satisfao de
necessidade que lhe esto confiadas na expresso emblemtica do
Professor Antnio de Sousa Franco. Enquanto neste caso estamos perante a
atividade de entes pblicos ou perante a utilizao de dinheiros e valores
pblicos, falamos, por contraponto, de Finanas Privadas para referir os
aspetos monetrios do financiamento de uma economia, incluindo as
questes ligadas moeda, ao crdito, aos mercados financeiros, nos quais se
transacionam ativos representados por ttulos a mdio e longo prazos. Na
terminologia usada pela Escola do Direito Financeiro de Lisboa fundada pelo
Prof. Sousa Franco fala-se de fenmeno financeiro quando respeita
Finanas Pblicas e de fenmeno financial quando est em causa a moeda e
o crdito e as Finanas Privadas.

A palavra finanas tem origem no latim finis, finis que significa termo, fim,
prazo ou fronteira. Etimologicamente tem-se em considerao que na atividade
financeira lidamos com o cumprimento de obrigaes que tm um prazo de

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amortizao. Nesse sentido, a palavra originria tem a ver com a atividade de


financiamento da economia. Por extenso, as finanas pblicas relaciona-se
com o financiamento pblico da economia.

Assim, na encruzilhada entre as decises sobre a satisfao das necessidades


coletivas e o prosseguimento do interesse pblico encontramos o fenmeno
financeiro pblico e as finanas pblicas. Importa, porm, dizer que, na mais
recente jurisprudncia do Tribunal de Contas, na sequncia da Lei n 48/2006,
de 29 de Agosto, a perseguio do dinheiro pblico, onde quer que ele se
encontre, corresponde a uma ideia moderna segundo a qual no basta analisar
a atividade dos entes pblicos, em sentido estrito, tornando-se necessrio
considerar a atividade pblica objetivamente, apurando-se como utilizado o
dinheiro e os valores pblicos e se os mesmos respeitam o interesse pblico e
o bem comum. Em suma:

a) em sentido orgnico, estamos perante os rgos do Estado ou de outros


entes pblicos a quem compete gerir os recursos destinados satisfao de
necessidades sociais.

b) em sentido objetivo, estamos perante a atividade atravs da qual o Estado


ou outro ente pblico afeta bens econmicos satisfao de necessidades
sociais.

c) em sentido subjetivo, estamos perante a disciplina cientfica que estuda os


princpios e regras que regem essa atividade.

1.2. O fenmeno financeiro pblico.


Torna-se necessrio garantir a satisfao de necessidades sociais por entes
pblicos em virtude de o mercado, s por si, espontaneamente, no assegurar
a compatibilidade entre eficincia e equidade. A atual economia de mercado
tem diversas limitaes que se prendem com a desigualdade na distribuio da
riqueza, a instabilidade na proviso de necessidades, o custo crescente dos
servios pblicos, as situaes monopolsticas abundantes e crescentes, a
existncia de exterioridades, bem como a m distribuio de bens pblicos e
de recursos entre o presente e o futuro. Por isso, torna-se indispensvel
aperfeioar os meios de regulao pblica relativamente economia, a fim de
assegurar um equilbrio entre a concorrncia e uma justa distribuio de
recursos. A economia de bem-estar pressupe sempre a considerao no s
das necessidades individuais, mas tambm da coeso social. preciso ter em
considerao o que Arthur Cecil Pigou (1877-1959), da escola de Cambridge,
dizia sobre o bem-estar econmico. Esse tema tornou-se hoje, alis, de uma
importncia crucial, uma vez que as despesas pblicas tm de ser limitadas,
em razo da equidade inter-geracional, no podendo esquecer-se o resultado

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em temos de qualidade de vida dos cidados, harmonizando equidade e


eficincia. O objetivo natural da atividade econmica corresponde ao aumento
geral do bem-estar, que depende, por sua vez, de duas condies essenciais:
o aumento do rendimento nacional e a distribuio desse rendimento. Num
momento em que o endividamento atingiu nveis incomportveis, essencial
ponderar com especiais cautelas custos e benefcios no formalmente, mas
atendendo vida das pessoas concretas e s respetivas necessidades
humanas.

O Estado, para A. C. Pigou, deve intervir, assim, atravs de meios tributrios e


outros, no sentido de corrigir a distribuio de rendimentos. Mas corrigir no
pode significar qualquer dirigismo ou limitao da livre iniciativa e do direito de
propriedade. Para cada sujeito econmico o ponto timo de oferta de bens
pblicos aquele em que a utilidade marginal dos bens pblicos igual
desutilidade marginal do imposto.

Importa, pois, ter sempre em considerao a relao entre o pagamento de


impostos e a proviso de bens pblicos. Deste modo, A. C. Pigou considera
que o aumento do bem-estar econmico pode no traduzir-se em bem-estar
social. Este exige, em abstrato, a igualdade entre todos, porque s ento
seriam iguais as utilidades marginais de todos os sujeitos econmicos. No
entanto, tal igualdade no existe de facto, alm de pr em risco a liberdade
individual. Por outro lado, a manuteno de nveis elevados de poupana
afetaria o bem-estar econmico. A igualdade , assim, uma referncia, que no
pode perder-se, havendo, porm, que proceder correo permanente das
variveis econmicas, a fim de harmonizar eficincia e equidade, corrigindo,
designadamente, os desajustamentos entre poupana e investimento. O
fenmeno financeiro pblico est, deste modo, sempre confrontado com a
necessidade de considerar permanentemente o equilbrio entre utilidade dos
bens pblicos e desutilidade do imposto. S haver bem-estar social se a
desutilidade resultante do imposto for inferior utilidade assegurada pela
proviso dos bens pblicos.

Assim, a distribuio da carga fiscal deve assentar nos princpios segundo os


quais: (a) os desiguais devem ser tratados desigualmente, de acordo com uma
diferenciao positiva e (b) a reduo das desigualdades aumenta o bem-
estar geral. Neste sentido, o imposto deve ser repartido segundo as
capacidades contributivas dos cidados, devendo as despesas pblicas ser
postas ao servio da justia distributiva. Nesta ordem de ideias A. C. Pigou
procurou formular um timo social, correspondente ao mximo de benefcios
para a comunidade, procurando precisar em que condies a perda de
utilidade para alguns membros pode resultar em melhoria do bem-estar social
do conjunto.

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O fenmeno financeiro que estudamos concretiza-se atravs de instituies


financeiras pblicas. Com efeito, para garantir um equilibrado provimento das
necessidades sociais os Estados modernos dispem de instituies
financeiras de enquadramento, que so modos de natureza constitucional,
legislativa ou orgnica que visam racionalizar e controlar o processo social de
exerccio da atividade financeira pblica.

As principais instituies financeiras de enquadramento so: a Constituio


Financeira; os rgos de deciso financeira (Assembleia da Repblica,
Governo, Regies Autnomas, Autarquias locais etc.); o aparelho orgnico da
administrao e gesto financeira (v.g. Ministrio das Finanas); os planos
financeiros relativos previso, execuo, controlo e responsabilidade
financeira (Oramento do Estado, Grandes Opes do Plano); o patrimnio
pblico; o tesouro pblico; o crdito pblico.

Podemos caracterizar o patrimnio pblico como o conjunto dos bens


(duradouros e no duradouros, do domnio pblico e do domnio privado) de
que o Estado dispe para satisfazer as necessidades sociais. Por sua vez, o
tesouro pblico a instituio destinada a centralizar todos os recebimentos e
pagamentos do Estado. E o crdito pblico designa o conjunto de operaes
de endividamento e de gesto da dvida pblica praticadas pelo Estado a fim
de obter meios de liquidez para a cobertura das suas obrigaes.

O Oramento de Estado, como veremos de espao, uma previso, em regra


anual, das despesas a realizar pelo Estado e dos processos de as cobrir,
incorporando a autorizao concedida Administrao Financeira para cobrar
receitas e realizar despesas e limitando os poderes financeiros da
Administrao em cada perodo anual (A. Sousa Franco). O Oramento do
Estado comporta trs elementos: econmico (uma vez que estamos perante
uma previso de gesto oramental - tratando-se de um plano financeiro);
poltico (j que uma autorizao poltica da Assembleia da Repblica -
tratando-se de uma competncia indelegvel no Governo, que apenas detm o
poder de execuo oramental) e jurdico (uma vez que o instrumento pelo
qual se processa a limitao de poderes dos rgos da Administrao no
domnio financeiro).

As funes oramentais so

(a) econmicas, ligadas racionalidade, eficincia e transparncia;

(b) polticas, inerentes garantia dos direitos fundamentais e garantia


do equilbrio e separao de poderes; e

(c) jurdicas, ligadas limitao dos poderes executivos, a partir do


respeito do princpio do consentimento.
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Os Parlamentos e a Democracia Representativa (em especial com as


revolues inglesa e americana) criaram-se e desenvolveram-se em torno do
princpio do consentimento - considerando que no deveria haver imposto sem
representao - no taxation without representation. Os representantes dos
contribuintes do o seu acordo ao lanamento de impostos e realizao de
despesas.

Os Parlamentos so, assim, verdadeiras "cmaras de impostos". Os


sistemas eleitorais evoluram nessa lgica. Primeiro, o sufrgio era censitrio,
s votando os que eram proprietrios ou tinham rendimentos. S depois veio o
sufrgio universal, envolvendo todos os cidados e coincidindo com o
surgimento do Estado social e dos sistemas universais de proteo social.
Compreende-se, deste modo, a importncia das modernas Constituies
Financeiras. Com base nesta exigncia de consentimento parlamentar dos
Oramentos h um conjunto de regras constitucionais que tm de ser
respeitadas - anualidade, unidade oramental, universalidade, discriminao
oramental (incluindo a especificao, a no compensao e a no
consignao), publicidade equilbrio e solidariedade inter-geracional (cf. artigos
105,106 e 107 da Constituio da Repblica e Lei de Enquadramento
Oramental).

1.3. Poder e economia: ordenao, interveno e atuao econmicas.


Recapitulemos o que j estudmos anteriormente. Como vimos na Introduo
Economia, na relao entre o poder poltico e a economia, temos de referir, de
um lado, a ordenao econmica, atravs da qual o Estado define e executa
padres e quadros no mbito dos quais vai desenvolver-se no s o
comportamento dos entes pblicos como o dos sujeitos econmicos - desde a
Constituio Econmica regulamentao pblica da economia, passando
pelas leis, e pela organizao das instituies relevantes para a vida
econmica.

Mas, alm da ordenao econmica, temos a atuao econmica, a


interveno econmica e a direo econmica do Estado.

Na atuao econmica, o Estado age por si prprio, como se fosse um


qualquer sujeito econmico privado, formulando escolhas e opes
econmicas, que no visam, porm, alterar os comportamentos de outros
sujeitos econmicos, devendo estar sempre pautadas pela defesa e
salvaguarda do interesse pblico.

Atravs da interveno econmica, o Estado tenta modificar a forma natural


como os agentes econmicos atuariam, quer atravs das polticas econmicas

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quer atravs de aes pontuais atravs das quais se pretende melhorar a


eficincia econmica.

Na direo econmica, caracterstica dos sistemas coletivistas o Estado


modifica os quadros gerais da atividade econmica, procurando substituir-se ao
prprio mercado. Nas economias de mercado, apenas a ordenao, a atuao
e a interveno de Estado so compatveis com a liberdade econmica e a
prevalncia dos critrios de regulao ligados ao mercado.

1.4. Proviso pblica de bens.


Como sabemos, as incapacidades do mercado obrigam ao dos entes
pblicos ou coletivos visando corrigir ou substituir a lgica do mercado. Trata-
se de garantir a existncia de melhores nveis de bem-estar social e de
harmonizar equidade e eficincia. Lembremo-nos do bem conhecido exemplo
do farol. A sua criao e o seu funcionamento no se atm s regras do
mercado, j que a necessidade desse equipamento sentida por todos
quantos faam navegao na costa. No possvel dizer quem beneficirio
exclusivo da utilidade prestada pelo farol, pelo que no se pode fixar um preo
correspondente a essa satisfao de necessidade. Todos podem usar o farol
sem se prejudicarem mutuamente e sem entrarem em concorrncia. Se um
sujeito privado quiser construir um farol f-lo- por sua conta e risco, sem
possibilidade de se fazer ressarcir do investimento que tenha feito. S se
possuir um poder de autoridade para impor uma taxa de utilizao s
embarcaes que renam determinados requisitos ou para criar um imposto
que poder amortizar o encargo assumido.

parte as situaes em que seja possvel, para a proviso de necessidades


por bens coletivos ou financeiros, criar mecanismos de cooperao
(associaes de socorros mtuos) ou de excluso (corpo de bombeiros
privativo de uma empresa ou de um grupo de pessoas), a regra exige o recurso
a um poder de autoridade (atributo normal do Estado) para produzir os bens
indispensveis satisfao de necessidades coletivas.

Se a questo se pe na produo de bens, coloca-se igualmente na respetiva


proviso para uso pblico. David Hume (1711-1776) falava, por isso, do
exemplo do uso de um relvado comunitrio. Para evitar o abuso ou o mau uso
do mesmo, haveria que definir regras e que criar uma autoridade que pudesse
disciplinar e regular essa utilizao. O altrusmo e os mecanismos espontneos
de regulao econmica no so suficientes para garantir uma satisfao
equilibrada de necessidades, indispensvel haver mecanismos de
enquadramento e incentivo para que o altrusmo prevalea sobre o egosmo.

Os entes pblicos intervm, assim, para socializar as exterioridades, criando


infraestruturas (estradas, canais, caminhos de ferro) ou investindo na sade,
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na educao, no ambiente Assim, a proviso de bens pblicos por entidades


pblicas dotadas de jus imperii tem diversas caractersticas, bem precisas:

(a) Visar a prossecuo do interesse geral ou pelo menos a integrao da


atividade de rgos e entidades que tm esse fim;
(b) Corresponder no s a uma durao ilimitada ou ausncia de um
horizonte temporal mas tambm a uma capacidade para assumir risco
superior de outros grupos contratuais;
(c) Implicar a existncia de um poder de autoridade, donde resulta a
capacidade de impor regras e de assegurar a sua coercibilidade;
(d) Ter uma dimenso adequada para responder a problemas complexos de
grande dimenso.

Os ltimos anos tm-nos posto, porm, de sobreaviso relativamente


importncia dos bens coletivos e dos bens pblicos. Procura-se distinguir, com
muita clareza, a resposta s incapacidades de mercado, da considerao das
incapacidades de interveno e das tentaes de alargar a atividade produtiva
a entes pblicos cuja ao no implica uma maior eficincia na satisfao de
necessidades. O Estado dirigista ou o Estado produtor apresentam resultados
insatisfatrios quanto ao bem-estar social, at pelas razes prenunciadas por
Pigou, que obrigam a procurarmos novas formas de organizao do Estado
como catalisador de iniciativas e de energias e como impulsionador e regulador
da vida econmica e financeira. A crise financeira recente demonstra que o
fenmeno financeiro pblico fundamental para que a coeso social e a
confiana possam funcionar.

1.5. Regulao econmica e escolha pblica.


A satisfao das necessidades pblicas analisada no apenas sob o prisma
do interesse geral, mas tambm na lgica da utilidade e do mercado. A escola
da escolha pblica (public choice) nasceu no incio dos anos sessenta do
sculo XX na Universidade de Chicago baseando-se nos princpios e
instrumentos que os economistas utilizam para analisar as atitudes dos sujeitos
econmicos no mercado. H, assim, uma anlise econmica a partir das
decises de carcter colectivo e no das atitudes individuais.

Os economistas da escola da "escolha pblica", na qual se destacou James


McGill Buchanan (1919-2013), consideram que existem, com idntica
importncia, no s falhas ou incapacidades de mercado, mas tambm falhas
de governo. "Tal como o mercado - afirma Gordon Tullock (1922), autor com J.
Buchanan de The Calculus of Consent -, o Estado concebido como um
instrumento atravs do qual os homens tentam realizar os seus objetivos". A
escola da escolha pblica usa, deste modo, os mesmos princpios que os

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economistas usam para analisar as aes das pessoas no mercado e aplica-os


s aes das pessoas na tomada de decises coletivas.

O homem poltico age como o homo oeconomicus e pensa nas hipteses que
lhe oferece o mercado poltico, em especial no tocante reeleio, ao mesmo
tempo que pondera o interesse geral. O crescimento do Estado , deste modo,
o produto de um sistema centrado nos interesses eleitorais relevantes e nos
grupos de presso. Os agentes do Estado tendem a seguir esta mesma
lgica. A burocracia, o centralismo, bem como a ineficincia resultantes da
no considerao dos instrumentos inerentes ponderao dos custos e
benefcios e transparncia nas decises constituem elementos que definem
as falhas de governo.

Para os autores da "escolha pblica", existe uma ausncia grave de incentivos


a que os eleitores supervisionem eficazmente o governo para lhe exigirem a
prestao de contas (accountability). H, pelo contrrio, um incentivo
ignorncia na conduo dos assuntos pblicos - em virtude do funcionamento
do mercado poltico e eleitoral e da convergncia entre os interesses ligados
necessidade de obter votos e a presso dos lobbies. Ao invs do que
acontece, em regra, com a iniciativa privada, as decises nos espaos pblicos
so marcadas pela fora dos grupos de interesses e no da estrita eficincia
econmica.

Os escndalos financeiros (Enron, Parmalat, Madoff, crash do Outono de


2008, etc.) com a manipulao da contabilidade e a falsificao de resultados
por grandes empresas, designadamente por insuficincia da regulao e da
auditoria, passaram, contudo, a colocar a necessidade de encontrar novos
instrumentos de defesa do interesse geral e de regulao independente quer
relativamente aos governos, quer em relao s grandes empresas
transnacionais e ao mercado em geral, sujeito a intensa concorrncia global e
necessidade de apresentar resultados imediatos.

Para a escola da escolha pblica, os legisladores tenderiam a atuar de forma


dispendiosa para os contribuintes - por haver poucos incentivos a uma boa
gesto do interesse pblico. O certo que, quanto mais rgido o sistema,
mais se torna vulnervel interveno dos grupos de interesses e de grupos
de presso. A complexidade dos procedimentos, a falta de transparncia na
sua conduo favorece a opacidade.

Albert O. Hirschman (1915-2012) refere, por isso, que a perda de qualidade


dos servios pblicos est na raiz da Crise do Estado Providncia, encontrando
na lealdade, na voz ou na sada respostas para o declnio. Importa que os
valores sociais, a participao e os projetos futuros funcionem como
mobilizadores da mudana e da melhor satisfao das necessidades. Por outro
lado, Mancur Olson (1932-1998), parte da mesma ideia de predomnio
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burocrtico e de vulnerabilidade ineficincia, estudando os casos das


economias japonesa e alem e concluindo que estas prosperaram depois de
1945 porque a guerra destruiu o poder que tinham os interesses
administrativos e burocrticos instalados para reprimir o esprito empreendedor
e a atividade comercial. Quer Hirschman quer Olson pem a tnica na
necessidade de superar a inrcia burocrtica de modo a melhorar a capacidade
criadora da sociedade (mais do que a mera produtividade ou a competitividade
como fins em si).

A participao dos cidados e o incentivo ao desenvolvimento dos poderes


locais e de outros poderes de controlo da sociedade civil seriam meios para
romper com o ciclo vicioso das falhas de interveno do governo e da
ineficincia do Estado e do sector pblico.

A fixao da agenda poltica identifica as opes dos eleitores e influencia os


resultados polticos. Em "The Calculus of Consent" (1962), J. Buchanan e G.
Tullock referem, por isso, a necessidade de romper a influncia perversa dos
interesses particulares. Para Buchanan h uma distino entre dois nveis de
escolha pblica o nvel inicial onde a Constituio escolhida e o nvel ps-
constitucional. No primeiro definem-se as regras de um jogo, no segundo joga-
se de acordo com as regras antes definidas. Estamos, assim, perante a noo
de "economia constitucional", relativa aos grandes princpios a que a vida
econmica deve subordinar-se, bem como perante a necessidade de uma ideia
segundo a qual uma boa escolha coletiva seria a que todos os eleitores
apoiassem.

Partindo de um clebre ensaio de Knut Wicksell (1851-1926) do ano de 1896,


onde o economista sueco afirmava que s os impostos e as despesas pblicas
aprovadas unanimemente teriam justificao, Buchanan e Tullock pem a
tnica na importncia dos sujeitos beneficirios dos programas pblicos. Os
autores de The Calculus of Consent contrariam, assim, de modo frontal, a
ideia (por vezes repetida, mas contra o que Pigou ensinou) de que no h
ligao entre o que o contribuinte paga e os benefcios auferidos atravs dos
servios pblicos. Em questes marcantes para o futuro da sociedade, com
repercusses de mdio e longo prazos, para alm dos mandatos eleitorais e
dos tempos eleitorais, haveria necessidade de obter consensos alargados, para
alm das simples maiorias circunstanciais. Buchanan e Tullock consideram,
assim, a pertinncia do conceito de timo de Vilfredo Pareto (1848-1923) na
ponderao do bem-estar geral, em especial aquando da tomada de uma
deciso parlamentar ou legislativa. S assim poder limitar-se os poderes e a
influncia dos Governos e maximizando a racionalidade e a eficincia.

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1.6. A escolha pblica e a preservao da concorrncia.


Os agentes econmicos conduzem a sua ao, ligando-a ao funcionamento do
"mercado poltico" das eleies. Na lgica paretiana, parte-se da ideia de que
haveria uma situao tima quando ningum sasse prejudicado pelo facto de
algum conseguir aumentar o seu nvel de bem-estar. H, no entanto, reas
significativas de perda de bem-estar, fruto da ineficincia e do desperdcio.
James Buchanan e a escola da public choice pem em causa que a
interveno e a regulao pblicas consigam eliminar essas reas de perda
absoluta de bem-estar, quando procuram ultrapassar as falhas de mercado.

O direito da concorrncia e as leis antitrust poderiam, nesta ordem de ideias,


revelar-se ineficientes - at perante a tendncia para a mundializao do
comrcio internacional. O abuso de posio dominante passaria a verificar-se
no mbito global, mas a escala mnima de eficincia passaria a gerar mais
dificilmente monoplios naturais. Continua, porm, a justificar-se plenamente a
continuao do combate pela concorrncia a partir das polticas pblicas ou
pela manuteno e ampliao das condies concorrenciais.

Importa valorizar o equilbrio na ponderao da regulao pblica (no sentido


de manter nveis satisfatrios de concorrncia) e da liberdade econmica (no
sentido em que as falhas de mercado devem ser vistas em paralelo com as
falhas do governo)

Deste modo, o Estado intervm na economia por diversas ordens de razes:

(a) a promoo da eficincia comprometida por falhas de mercado;

(b) a necessidade da superao da disparidade entre eficincia e bem-estar


social, originada pela existncia de "exterioridades" ou

(c) a exigncia de superao da injustia das preferncias dos consumidores


ou das regras de distribuio da riqueza

No entanto, o comportamento do Estado e dos diversos entes pblicos vai


refletir os interesses e as escolhas de um nmero significativo de pessoas e as
naturais resistncias a mudanas que se traduzam em maior eficincia e
racionalidade. No sendo a escolha pblica individual, mas resultando da
convergncia de vontades e interesses, compreende-se a importncia da
ponderao da dimenso do mercado bem como dos resultados que em
concreto se visa obter.

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1.7. Grupos de interesse e defesa do interesse geral.


Perante os interesses divergentes que coexistem num determinado momento
na sociedade e na economia, torna-se necessrio encontrar um ponto em que
haja uma composio de interesses racional e eficiente. Os grupos de
interesses e os "lobbies" (sindicatos, confederaes patronais, associaes
de consumidores e contribuintes etc.) tendem a defender posies adquiridas
ou a procurar reforar a situao dos seus representados. As decises
pblicas, designadamente envolvendo opes eleitorais, tendem a no seguir
os critrios de eficincia e a no ter em considerao custos e benefcios.
Numa situao democrtica, a posio do "eleitor mediano" que definir em
princpio a escolha. Esse votante mediano representa uma exgua minoria, mas
consegue decidir a seu favor as votaes em alternativa.

Nas sociedades democrticas tende a haver bipolarizao nas opes, mas as


foras alternantes tendem a adotar posies prximas e consensuais,
inclinando-se no sentido da posio do "eleitor mediano", que se torna decisivo
na adoo das opes da sociedade. Assim, a ao poltica, em lugar de uma
ponderao objetiva e igualitria dos interesses em presena, pode favorecer
posies particulares e concentrar-se na gesto equilibrada desses interesses
prioritrios. Deste modo, os grupos de interesses procuram maximizar no
mercado de favores polticos. Os grupos fazem prevalecer um efeito de
"renda" para os respetivos interesses. Quanto mais aguerridos e coesos
forem, melhores resultados obtm.

O mercado poltico distribui-se, assim, pela procura constituda pelos votantes


que procuram condicionar os eleitos e pela oferta dos polticos eleitos, que
procuram maximizar o respetivo excedente (renda econmica expressa em
votos) e pelos burocratas que procuram maximizar a respetiva influncia e
poder nos procedimentos de deciso pblica. Enquanto para os defensores da
teoria da escolha pblica h ceticismo quanto eficincia econmica das
decises, em virtude da ignorncia racional dos eleitores, dos custos da
informao e do risco moral em que incorrem os decisores polticos, para os
defensores da teoria do interesse pblico a eficincia pode ser alcanada,
desde que haja por parte dos eleitores um grau suficiente de informao e uma
escolha racional que lhes permita contribuir para as melhores solues.

A defesa do interesse geral tem, assim, de considerar as virtualidades e as


limitaes da atuao do Estado. De um lado, temos a produo de bens
pblicos e a promoo de atividades criadoras de exterioridades positivas (v.g.
na proteo do ambiente); de outro, temos os bloqueamentos inerente ao
respeito da legalidade e da transparncia, prestao de contas anual,
alternncia do poder e existncia de ciclos eleitorais e assimetria e
insuficincia informativas inerentes dimenso do Estado. Tudo isso,
determina que o interesse pblico exija um esforo redobrado de

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racionalizao de modo a que os custos no excedam os benefcios e que a


retificao das falhas dos mercados no origine falhas de interveno. Numa
palavra: o interesse pblico corresponde ao bem comum, isto ,
compatibilizao entre a adequada satisfao individual das necessidades,
com a salvaguarda da justia distributiva e do interesse geral.

BIBLIOGRAFIA

Antnio L. de Sousa Franco, Finanas Pblicas e Direito Financeiro, Almedina,


Reimpresso, Coimbra, 2007, pp. 3-45.

Guilherme dOliveira Martins e all., Lei de Enquadramento Oramental Anotada


e Comentada, Almedina, 2 ed., Coimbra, 2009.

Maria dOliveira Martins, Lies de Finanas Pblicas e Direito Financeiro,


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J.J. Teixeira Ribeiro, Lies de Finanas Pblicas, Coimbra Editora, 1989, pp.
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Paulo Trigo Pereira e all., Economia e Finanas Pblicas, Escolar Editora,


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