TCESP Manual Básico Licitacoes - Contratos2016 PDF

tribunal de contas do
estado de so paulo
Manual Bsico
A verso eletrnica deste Manual de

Orientao est na pgina do TCESP Licitaes e contratos
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Principais aspectos da fase preparatria
Redes Sociais 2016

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estado de so paulo
Manual Bsico
Licitaes e contratos
2016
TRIBUNAL DE CONTAS
DO ESTADO DE SO PAULO
2016
TRIBUNAL PLENO CONSELHEIROS

(Rene-se s quartas-feiras, s 10h00).
DimasEduardoRamalho (Presidente)
SidneyEstanislauBeraldo (Vice-Presidente)
RenatoMartins Costa (Corregedor)
Antonio Roque Citadini
EdgardCamargoRodrigues
Robson Marinho
Cristianade CastroMoraes
PRIMEIRA CMARA SEGUNDA CMARA

(rene-se s teras-feiras s 14h30) (rene-se s teras-feiras s 10h00)
EdgardCamargoRodrigues (Presidente) SidneyEstanislauBeraldo (Presidente)
Renato Martins Costa AntonioRoqueCitadini
Cristianade Castro Moraes Samy Wurman Auditor
SubstitutodeConselheiro
Secretrio-Diretor Geral Procuradoria da Fazenda Estadual

Srgio Ciquera Rossi Luiz Menezes Neto Procurador-Chefe
Ministrio Pblico de Contas Auditores

Rafael Neubern Demarchi Costa - Samy Wurman
Procurador Geral Alexandre Manir Figueiredo Sarquis
Celso Augusto Matuck Feres Junior Antonio Carlos dos Santos
Elida Graziane Pinto Josu Romero
Joo Paulo Giordano Fontes Silvia Monteiro
Jos Mendes Neto Valdenir Antonio Polizeli
Leticia Formoso Delsin Mrcio Martins de Camargo
Rafael Antonio Baldo
Renata Constante Cestari
Thiago Pinheiro Lima
Superviso
Srgio Ciquera Rossi
Secretrio-Diretor Geral
Coordenao
Antonio Bento de Melo
Alexandre Teixeira Carsola
Diretores dos Departamentos de Superviso da Ficalizao I e II
Elaborao
Dyllan Leandro Christofaro
Maira Coutinho Ferreira Giroto
Colaborao
Alexandre Mateus dos Santos
Escola Paulista de Contas Pblicas
Paulo Massaru Uesugi Sugiura
Revista do TCESP
Apresentao
O que distingue os Tribunais de Contas do Poder

Judicirio? No sua estrutura ou a forma de compo-
sio de seus membros [...], mas a sua capacidade de
atuao preventiva. E, em uma poca em que falamos
tanto de eficincia e eficcia, isso tudo.
Antonio Herman de Vaconcellos e Benjamin

Ministro do Superior Tribunal de Justia
Que fatores contribuem para a ocorrncia de erros e ilegalidades na

gesto pblica? Quais deles podem ser evitados e de que forma? Levan-
tar indagaes desse tipo e refletir sobre possveis solues tambm
parte do trabalho de um Tribunal de Contas, que tem a atuao pre-
ventiva como um de seus pilares.
Nesse sentido, uma das frentes mais eficientes composta pelas
aes educativas, que conseguem se antecipar a ponto de eliminar
irregularidades antes mesmo de sua origem.
Cursos e materiais que permitam a capacitao de gestores e de
suas equipes acabam por trazer um duplo retorno sociedade. Pri-
meiro, de forma imediata, espera-se a reduo dos equvocos tcnicos
na execuo oramentria ou na formulao de um edital de licitao,
por exemplo. Segundo, em um efeito indireto, mas no menos impor-
tante, rgos de controle e cidados ganham ainda mais legitimidade
para cobrar retido e excelncia de agentes polticos e servidores.
Com o objetivo de fortalecer seu carter pedaggico, o Tribunal de
Contas do Estado de So Paulo vai ao encontro do jurisdicionado. Em
2016, completamos 20 anos de Ciclo de Debates com Agentes Polticos
e Dirigentes Municipais percorrendo todas as sedes regionais para ins-
truir pessoalmente mais de 8.000 representantes dos 644 municpios
de nossa jurisdio.
Sob essa perspectiva, tambm decidimos atualizar os 18 manuais
editados pelo TCESP, incluindo este, que servem de norte para o admi-
nistrador pblico de nosso Estado. Alm de revis-los luz das alte-
raes legislativas dos ltimos anos, inclumos as principais decises
que sedimentam nossa jurisprudncia e fizemos recomendaes de
boas prticas relacionadas Lei de Acesso Informao, promulgada
no fim de 2011.
Por fim, espero que gestores e ordenadores de despesas de nosso
Estado tenham a oportunidade de acessar e dedicar o merecido tempo
a este material, pois s assim encontrar sentido esta contribuio ao
aperfeioamento da administrao pblica.
So Paulo, Setembro de 2016.
Dimas Eduardo Ramalho

Presidente
Sumrio
PARTE I
PRINCIPAIS ASPECTOS DA FASE PREPARATRIA,
A JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL DE CONTAS DO
ESTADO DE SO PAULO, O EXAME PRVIO DE EDITAL.................... 9
1 Introduo.................................................................................. 9
2. A publicidade do edital e a Lei de Acesso Informao....... 11
3. Objeto da licitao. Questes mais comuns.......................... 12
4. A composio do objeto.......................................................... 17
5. Prego........................................................................................ 19
6. Registro de preos.................................................................... 20
7. Os efeitos das sanes de declarao de inidoneidade para
contratar e de suspenso de participao em licitaes e
impedimento de contratar com a Administrao.................... 22
8. Limitaes participao de empresas em recuperao
judicial....................................................................................... 24
9. Participao de cooperativas.................................................. 28
10. Habilitao................................................................................ 29
11. Habilitao jurdica.................................................................. 30
12. Qualificao tcnica................................................................. 32
13. Qualificao econmico-financeira....................................... 36
14. Regularidade fiscal................................................................... 38
15. Participao de empresas em consrcio................................ 40
16. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte...................... 41
17. Anlise e julgamento das propostas Questes comuns..... 45
18. Iluminao Pblica Aspectos comuns................................. 49
19. Smulas de jurisprudncia..................................................... 65
20. O processo de Exame Prvio de Edital................................... 68
PARTE II
A GESTO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS............................ 75
21. Introduo................................................................................ 75
22. Planejamento da contratao................................................. 76
23. Escolha do fornecedor............................................................. 80
24. O gestor do contrato................................................................. 93
25. Acompanhamento e fiscalizao da execuo
contratual................................................................................ 102
26. A fiscalizao do TCESP........................................................ 119
27. Referncias legais e bibliogrficas........................................ 120
PARTE I
PRINCIPAIS ASPECTOS DA FASE PREPARATRIA,

A JURISPRUDNCIA DO TRIBUNAL
DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO,
O EXAME PRVIO DE EDITAL
1. Introduo
Conceitos essenciais; Embasamento constitucional;

Princpios de regncia; Objetivos da licitao;
Os desdobramentos do edital mal elaborado
O escopo deste material consiste em transmitir a forma como o TCESP tem

julgado as questes mais recorrentes em matria de licitaes, especialmente
aquelas que concernem a clusulas restritivas em editais de licitaes.
nosso objetivo apresentar orientaes que contribuiro para que os editais
sejam melhor elaborados, para que garantam a necessria competitividade e a
ampla participao, fazendo com que a licitao cumpra seu papel de conduzir ao
alcance da proposta mais vantajosa ao interesse pblico.
Importante salientar que as exigncias habilitao das proponentes ho de
ser sempre compatveis com o objeto e o vulto da contratao pretendida, o que
exigir sempre bom senso e razoabilidade por parte dos gestores pblicos.
Desde logo, importante fixar que a clareza na definio do objeto e a sim-
plicidade das exigncias no implicam em risco ou falta de garantia para a
administrao.
Alis, a adoo de exigncias restritivas sem justificativas tcnicas ou incom-
patveis com a natureza do objeto provocam impugnaes ao instrumento convo-
catrio, quer no mbito da prpria administrao, quer por meio de aes judiciais
ou ainda atravs de Representao ofertada perante o TCESP, que poder ser pro-
cessada como Exame Prvio de Edital, resultando eventualmente na suspenso do
andamento do certame.
Os numerosos temas dos quais trataremos foram selecionados a partir de um
amplo levantamento das questes que receberam um maior nmero de questiona-
mentos nas representaes processadas como exame prvio de edital nos ltimos
18 meses.
10 Licitaes e contratos
A abordagem que propomos bastante objetiva e pretende apresentar as questes

controvertidas e transmitir a orientao que consideramos a mais adequada, de acordo
com a jurisprudncia mais recente do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo.
Merece uma ateno especial o dispositivo do inciso XXI do Artigo 37 da Cons-
tituio Federal, que capaz de sintetizar a essncia da mensagem que pretende-
mos transmitir com as orientaes seguintes:
XXI - ressalvados os casos especificados na legislao, as obras, ser-
vios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de
licitao pblica que assegure igualdade de condies a todos os con-
correntes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento,
mantidas as condies efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual
somente permitir as exigncias de qualificao tcnica e econ-
mica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
A Administrao, dessa forma, no tem liberdade para impor maiores exign-

cias quando a atividade a ser executada no apresentar complexidade nem envol-
ver graus mais elevados de aperfeioamento.
Especialmente em virtude da regra constitucional elementar, somente podero
ser impostas exigncias compatveis com o mnimo de segurana da administra-
o pblica.
Definio de licitao: Procedimento administrativo atravs do qual os rgos
e entidades da administrao pblica selecionam, em razo de critrios objetivos
previamente estabelecidos, de interessados que tenham atendido sua convoca-
o, a proposta mais vantajosa para o contrato ou ato de seu interesse.
Objetivos essenciais da licitao:
1. Proporcionar administrao pblica a obteno da proposta mais vantajosa;
2. Dar igual oportunidade aos que desejam contratar com a administrao pblica;
3. Promover o desenvolvimento nacional sustentvel.
Princpios das licitaes:
l Legalidade;
l Impessoalidade;
l Moralidade;
l Igualdade;
l Publicidade;
l Probidade Administrativa;
l Vinculao ao Instrumento Convocatrio;
l Julgamento objetivo;
l Competitividade;
l E outros princpios correlatos.

Tribunal de Contas do Estado de So Paulo 11
Consequncias de um edital mal elaborado:

Prejuzo competitividade e ampla participao (Princpio da Isonomia);
a) No obteno, pela Administrao, do melhor negcio possvel (menor
preo + maior qualidade) (Princpio da Economicidade);
a) Sujeio a retardamento, suspenso ou anulao do certame em decorrncia
de representaes contra o edital (Princpio da Eficincia);
a) Responsabilizao do ordenador da despesa, com possibilidade de aplicao
de multa, entre outras sanes previstas nos arts. 101 a 104 da Lei Comple-
mentar Estadual n 709/93.
2. A publicidade do edital e a Lei de Acesso

Informao
Destaque obrigatoriedade de divulgao dos editais de licitao na internet:

Historicamente, este E. Tribunal tem permitido, dentro dos critrios de razoabili-
dade e pertinncia, um perodo de tempo para que os jurisdicionados tomem conhe-
cimento das inovaes legislativas e conformem sua estrutura e seus meios de atuao
de modo a prestar o devido e eficiente atendimento s novas obrigaes criadas por lei.
Nesse sentido, esta Corte passou a atuar de modo mais contundente em relao
ao exame da observncia dos dispositivos da Lei de Acesso Informao - Lei
12.527, de 18 de novembro de 2011, a qual j conta com mais de quatro anos desde
sua promulgao.
O artigo 8, 1, inciso IV e 2 do referido diploma legal so bastante claros ao
disporem que constitui dever dos rgos e entidades pblicas promover, indepen-
dentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil acesso, no mbito de
suas competncias, de informaes de interesse coletivo ou geral por eles produzi-
das ou custodiadas.
No tocante aos procedimentos licitatrios, a citada lei impe expressamente a
divulgao de informaes concernentes aos certames, inclusive os respectivos
editais e resultados, mediante a utilizao de todos os meios e instrumentos legti-
mos disponveis, sendo obrigatria a divulgao em stios oficiais da rede mundial
de computadores (internet).
Art. 8o dever dos rgos e entidades pblicas promover,
independentemente de requerimentos, a divulgao em local de fcil
acesso, no mbito de suas competncias, de informaes de interesse
coletivo ou geral por eles produzidas ou custodiadas.
1o Na divulgao das informaes a que se refere o caput, devero
constar, no mnimo:
IV - informaes concernentes a procedimentos licitatrios, inclu-

sive os respectivos editais e resultados, bem como a todos os contra-
tos celebrados;
2o Para cumprimento do disposto no caput, os rgos e entidades
pblicas devero utilizar todos os meios e instrumentos legtimos de
que dispuserem, sendo obrigatria a divulgao em stios oficiais da
rede mundial de computadores (internet).
Precedente: TC-008334.989.15-9
TC-5561.989.16-1
2.16 Em relao falta de disponibilizao do edital na pgina
eletrnica do Municpio, evidente que se espera do administrador a
adoo de medidas que possam, de alguma forma, contribuir, efetiva-
mente, para a garantia da observncia do princpio da transparncia,
mesmo porque contribuir para a ampliao da disputa e a obteno
da melhor proposta.
Por essa razo, a disponibilizao da ntegra do edital no site da Pre-
feitura medida salutar, desejvel por todos os ttulos, ainda mais
porque vai ao encontro do esprito da lei de acesso informao.
Jornal de Grande Circulao tiragem:

A jurisprudncia do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo considera jornal
de grande circulao, para os efeitos do artigo 21, III, da Lei 8.666/93, aquele com
tiragem mnima diria de pelo menos 20.000 (vinte mil) exemplares.
3. Objeto da licitao. Questes mais comuns
Os cuidados a serem tomados na formulao das especificaes do produto ou

servio:
Quanto ao objeto da licitao, o que se deve priorizar no Edital:
Especificao mnima: bem a ser adquirido satisfatoriamente identificado, sem
indicao de marca - Descrio clara e sucinta, completa, mas sem individualizao.
A especificao exageradamente pormenorizada acaba por levar diminuio
do universo de participantes no certame, podendo ser to restritiva a ponto de s
poder ser observada por um nico bem/produto.
As especificaes devem se ater aos limites das qualidades mnimas necessrias
para identificar o produto ou servio, de forma a facilitar sua busca no mercado e
garantir a competitividade do certame.
No caso do prego, a Lei n 10.520/02 veda especificaes do objeto que, por

excessivas, irrelevantes ou desnecessrias, limitem a competio.
De igual forma, a Lei de Licitaes, em seu artigo 7, 5, probe a realizao de
licitao cujo objeto inclua bens e servios sem similaridade ou de marcas, caracters-
ticas e especificaes exclusivas, excepcionando os casos tecnicamente justificveis.
TC-8125.989.16-0
J em relao aos demais itens, assim como consignei nos processos
TC-5586.989.14-7 e TC-5599.989.14-2, em sesso plenria de 11-02-
2015, sem perder de vista a promoo de aquisies sustentveis, deve
a Administrao rever as especificaes dos itens que compem o kit
escolar, limitando-se a exigir as caractersticas mnimas necessrias
para a identificao dos produtos que pretende adquirir, sem descer a
mincias que no sejam padronizadas, ou imprescindveis ao atendi-
mento regulamentao dos rgos de controle.
Exigncia de produtos originais do fabricante

Esta questo se apresenta com maior frequncia na compra de cartuchos e
toners para impressoras, onde comum a requisio de fornecimento de produtos
originais dos fabricantes dos equipamentos.
O tratamento dado questo pela farta e pacfica jurisprudncia desta Corte
reconhece que a exigncia de produtos originais apenas admissvel para a espe-
cfica condio das impressoras e equipamentos durante o perodo de vigncia da
garantia do fabricante, e na hiptese em que a utilizao de suprimentos similares
implicar na perda da garantia.
Em outras situaes, a requisio de cartuchos e toners originais dos fabricantes
das impressoras incide em restritividade passvel de censura, por violar o preceito
do art. 15, 7, I e do art. 3, 1, I, ambos da Lei 8.666/93, alm de possuir o poten-
cial de comprometer a economicidade e a vantajosidade da contratao.
Todavia, com ateno necessidade de preservar condies para a aquisio
de suprimentos que atendam a requisitos mnimos de qualidade e desempenho,
decises desta Corte1 tm admitido que o edital exija, exclusivamente do vencedor,
a apresentao de laudos emitidos por laboratrios idneos ou certificaes que
atestem que o produto ofertado similar; que esto atendidas as normas aplic-
1 TC-21296/026/11 e TC-22022/026/11 relatoria do E. Conselheiro Edgard Camargo Rodrigues;

TC-30494/026/11 relatoria do E. Auditor Substituto de Conselheiro Alexandre Manir Figuei-
redo Sarquis.
veis; que no existem indcios de remanufaturamento, recondicionamento, repro-

cessamento, recarregamento, manipulao ou falsificao de qualquer das partes,
tanto visveis quanto internas; que no existem vazamentos; e que a forma fsica do
produto compatvel, em salincias e reentrncias, com o original de referncia.
A deciso de exigir ou no atestado ou laudo tcnico do vencedor, no entanto,
reside na discricionariedade da Administrao.
Portanto, ao adquirir suprimentos da espcie, deve a Administrao admitir a
oferta de produtos compatveis, ou similares e de primeiro uso, observados todos
os cuidados tcnicos pertinentes para preservar o bom funcionamento dos equipa-
mentos, como a requisio de laudos e certificaes pertinentes.
TC-5178.989.16-6
No que se refere definio de que os cartuchos e toners devero ser
originais das marcas das impressoras, isto contraria a pacfica juris-
prudncia consolidada h tempos no sentido de que admitida a res-
trio de certames licitatrios a insumos originais somente na hip-
tese de equipamentos no perodo de garantia, devendo ser tambm
admitida a oferta dos chamados cartuchos e toners compatveis
para os equipamentos que estejam fora do perodo de garantia.
TC-9530.989.16-9
Contudo, essas informaes evidenciam que a compra de suprimentos com-
patveis admitida, bem assim que, observados todos os cuidados tcnicos que
a aquisio requer, a hiptese autoriza a ampliao da disputa reclamada pela
representante.
Creio, com isso, que nossa jurisprudncia ainda prevalece, devendo a Adminis-
trao reescrever a descrio dos itens, no sentido de que, exceo feita s impres-
soras que comprovadamente estejam no perodo de garantia de fbrica, seja alter-
nativamente admitido o oferecimento de cartuchos compatveis ou similares e
de primeiro uso, condies estas aferidas por meio de laudo tcnico idneo que
dever acompanhar o material fornecido.
Exigncia de produtos de procedncia nacional

A restrio oferta de produtos importados prtica reiteradamente repudiada
no mbito deste Tribunal, alis, consolidada na Deliberao TCA-11611/026/10.
DELIBERAO TCA-11611/026/10
Dispe sobre a indiscriminada vedao de produtos importados nas
licitaes.
O TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SO PAULO, no uso de

suas atribuies constitucionais e legais, e na conformidade do artigo
109, inciso II, letra c, do Regimento Interno desta Corte;
Considerando que a busca por produtos de qualidade, embora lou-
vvel, no pode vir pautada por critrios que afrontam os princpios
regedores da licitao, especialmente o da isonomia, presente no artigo
3 da Lei Federal n 8.666/93, que, em seu 1, probe o tratamento
diferenciado entre empresas brasileiras e estrangeiras;
Considerando que Administrao so conferidos outros mecanismos
antes, durante ou depois do processo licitatrio que permitem selecio-
nar produtos de qualidade em perfeita harmonia com a lei de regncia;
Considerando, ainda, que a indiscriminada vedao de produtos
importados nos editais de licitao elaborados por diversos municpios
j foi repudiada em reiterados julgamentos deste Tribunal;
RESOLVE EDITAR DELIBERAO de seguinte teor:
1 No h possibilidade legal de incluso nos editais de licitao de

exigncias que probam, sujeitem a requisitos no previstos em lei ou
que, de qualquer forma, restrinjam a oferta de produtos importados,
prtica que, por colidir com as normas e princpios contidos na legis-
lao de regncia, submete o responsvel pena de multa prevista no
artigo 104, inciso II, da Lei Complementar Estadual n 709/93.
2 Publique-se.
Os cartes com chip de segurana

A exigncia desta tecnologia, antes considerada restritiva, passou a ser admitida
por este Tribunal, como uma escolha discricionria da Administrao, considerando
o maior domnio da tecnologia dos chips de segurana pelas empresas do ramo.
Precedente: 7161.989.15-7, 7240.989.15-2, 7250.989.15-9, 7321.989.15-4,
7337.989.15-6. Sesso de 28/10/2015.
Rede credenciada de estabelecimentos

Exigncias de demonstrao de rede credenciada devem incidir apenas sobre a
vencedora da disputa.
Deve-se estabelecer prazo razovel para a demonstrao da rede credenciada
exigida, ou mesmo para a formao da referida rede, de acordo com o tempo esti-
mado para os credenciamentos necessrios.
A rede credenciada exigida deve ser compatvel com a demanda correspondente.
TC-9908.989.15-5
A jurisprudncia deste Tribunal consolidou-se no sentido de que
exigncias atinentes a credenciamento de estabelecimentos, para dar
atendimento ao interesse visado, alm de se direcionarem somente
contratada, devem pautar-se na razoabilidade e na proporcionali-
dade, no se admitindo imposio de extensa rede conveniada alm
do necessrio para atender demanda.
Taxa zero ou negativa

Em procedimentos licitatrios voltados contratao de empresa especializada
na administrao e gerenciamento de cartes eletrnicos, magnticos, ou outros
oriundos de tecnologia com chip de segurana, deve ser admitida proposta de taxa
zero ou negativa. (TCs 1144.989.12-6, 934.989.13-8 e 14695/026/10).
Isso porque a receita auferida pela prestadora dos servios desta natureza no
necessariamente decorre da contraprestao a ser paga pela Administrao Pblica
contratante, mas de outras fontes, como a rentabilidade obtida durante o perodo
em que os montantes esto sob sua posse, alm da remunerao que recebe dos
estabelecimentos comerciais com ela conveniados.
Portanto, irregular a regra que probe a apresentao de propostas com preo
inferior a zero para contrataes da espcie.
Produtos fabricados de pet reciclado

Devero ser comprados em separado ou compor lotes distintos do objeto.
pacfica a jurisprudncia desta Corte no sentido da inadequao de aglutinao de
produtos pet reciclado (sustentvel) com produtos convencionais ou de prateleira (TC
9775/989/15, TC 1215/989/15 e TC 1130/989/15, dentre outros), e de exigncia de
produto de procedncia nacional (TC 7836/989/15 e TC 6798/989/15, dentre outros).
A par do tipo plstico PET Poli (Tereftalato de Etileno) que um polister,
polmero termoplstico, derivado do petrleo, h outros tipos de plsticos que so
utilizados no processo da reciclagem, e que podem servir como matria-prima para
a fabricao dos itens licitados, tais como o PEAD (Polietileno de Alta Densidade),
PVC (Policloreto de Vinila), PEDB (Polietileno de Baixa Densidade), PP (Polipropi-
leno) e PS (Poliestireno), entre outros.
A escolha nica de um tipo de plstico reciclado na especificao mnima do
produto a ser adquirido pela Administrao cria ambiente reservado a determi-
nado segmento empresarial que domina ou trabalha unicamente com material PET,
importando em restrio injustificada na competio, que a torna no isonmica.
A soluo que demonstra ser a mais apta a harmonizar o atendimento dos princ-
pios da isonomia, da competitividade e da economicidade com o estmulo aquisio
de produtos ambientalmente sustentveis, admite tanto a aquisio de produtos feitos

a partir de material reciclado como aqueles fabricados com materiais reciclveis.
De todo modo, estaria a Administrao contribuindo para a promoo da eco-
eficincia e do desenvolvimento sustentvel, alm do prprio incentivo indstria
da reciclagem.
4. A composio do objeto
Aglutinao de produtos e servios e suas consequncias;

A adjudicao por lotes produtos dotados de afinidades,
de mesma natureza
A aglutinao do objeto da licitao, em regra, deve ser evitada.
Artigo 15, IV e artigo 23, 1 da Lei 8.666/93:

Art.15. As compras, sempre que possvel, devero:
IV-ser subdivididas em tantas parcelas quantas necessrias para
aproveitar as peculiaridades do mercado, visando economicidade;
Art.23.(...)
1o As obras, servios e compras efetuadas pela Administrao sero
divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem tcnica e
economicamente viveis, procedendo-se licitao com vistas ao
melhor aproveitamento dos recursos disponveis no mercado e
ampliao da competitividade sem perda da economia de escala.
Problema da aglutinao: impede-se a participao, na licitao, de empre-

sas capazes de atender a um dos objetos pretendidos, talvez com preos bastante
competitivos.
Em relao diviso do objeto em lotes, tratando-se de produtos dspares, de natu-
rezas diversas e comercializados por empresas que atuam em diferentes segmentos
de mercado, este E. Tribunal tem determinado a segregao destes produtos em lotes
distintos para que seja ampliado o espectro de possveis fornecedores em potencial e,
consequentemente, elevadas as perspectivas de obteno da proposta mais vantajosa
ao interesse pblico, com melhor ateno ao princpio da isonomia.
Ou seja, prestigia-se a maior competitividade e a obteno de preos mais
vantajosos.
As irregularidades censuradas por este Tribunal residem no agrupamento de
produtos de setores diferentes de mercado.
Tal fato resulta na restrio da participao de licitantes que poderiam apresen-

tar propostas mais vantajosas para a Administrao, se a adjudicao fosse por lotes
compostos de itens de mesma natureza.
Alm disso, especificamente no caso do registro de preos e adjudicao a partir
do menor preo por lote, recomendvel a estipulao de preos mximos unitrios
a serem admitidos, com o escopo de evitar que o agrupamento dos itens em lotes
seja utilizado como facilitador do jogo de planilha.
Contudo, vale o alerta de que, via de regra, a jurisprudncia desta Corte firme
ao no admitir a desclassificao de propostas com base em preo unitrio, quando
o critrio de julgamento adotado for o de menor preo global. (TCs. 2033/010/07 e
1069/010/08). A recomendao de imposio de preos mximos unitrios a serem
admitidos apenas possvel, frise-se, no caso de registro de preos e adjudicao a
partir do menor preo por lote.
A compra para armazenamento em almoxarifado e a impropriedade do

julgamento das propostas pelo menor preo por lote
Quando se trata de aquisies destinadas a armazenamento em almoxari-
fado, tendo em vista o atendimento gradual de necessidades da Administrao,
a utilizao do sistema de registro de preos, onde a aquisio incerta, conjugada
organizao do objeto em lotes com grande quantidade e diversidade de itens,
fragiliza a adoo do critrio de julgamento pelo menor preo por lote. A soluo
mais adequada, nesses casos, o julgamento pelo menor preo unitrio.
TC-009658.989.16-5 e TC-9659.989.16-4. SESSO DE 15/06/2016

No que tange ao critrio de julgamento eleito, observo que a utili-
zao do sistema de registro de preos para a aquisio de mate-
riais escolares em forma de kits, segundo o critrio de menor preo
por lote, tem sido admitida em precedentes deste Tribunal, desde
que agrupados produtos em razo da afinidade, a ttulo de garantir
condies mais vantajosas (TCs 5054.989.14-0, E. Tribunal Pleno,
Sesso de 10/12/14, sob minha relatoria; 88.989.15-7 e 96.989.15-7, E.
Tribunal Pleno, Sesso de 11/2/15; e 5586.989.14-7, 5599.989.14-2 e
5101.989.16-8, E. Tribunal Pleno, Sesses de 11/2/15 e 3/4/16).
Diversamente, noto que os instrumentos em exame se destinam for-
mao de preos para recebimento e armazenamento em almoxari-
fado, visando ao atendimento gradual das necessidades da Adminis-
trao Municipal.
No vislumbro, com isso, condio que pudesse justificar o modelo

adotado pelo menor preo por lote, notadamente quanto ao Prego
n 13/2016, tanto por se tratar de registro de preos, onde a aquisio
incerta, como em razo da quantidade e diversidade de itens que
compem cada lote, da porque melhor se conformam ao critrio de
julgamento pelo menor preo unitrio, como bem acentuou SDG.
Em hipteses da espcie, a seleo pelo preo global potencializa dis-
tores de preo nem sempre justificveis, o que, no mais das vezes,
submete o Administrador a contingncias decorrentes de diferenas
de preo entre o contratado e o que se pode encontrar no mercado de
varejo. (TC-1310.989.14-0; Sesso Plenria de 9/4/14).
Aglutinao de itens de prateleira e produtos personalizados

Para que se prestigie a competitividade da licitao, a composio dos lotes no
deve misturar itens de prateleira com produtos personalizados, bem como artigos de
ramos de mercado distintos. pacfica a jurisprudncia desta Corte sobre o assunto
(TC 6287.989.14, TC 106.989.14, TC 15.989.12, TC 1145.989.15, dentre outros).
5. Prego
Conceito: modalidade de licitao, do tipo menor preo, em que a disputa pelo

fornecimento de bens ou pela prestao de servios comuns feita por meio de
propostas escritas e lances verbais sucessivos em sesso pblica.
Bens e servios comuns

Bens e Servios Comuns: aqueles cujos padres de desempenho e qualidade
possam ser objetivamente definidos no edital, por meio de especificaes usuais
praticadas no mercado.
Vantagens da modalidade
Maior competitividade, celeridade e economicidade.
Prazo mnimo de publicidade de 8 dias;
Negociao condiciona reduo de preos;
Inverso de fases;
Grande probabilidade de o objeto ser adjudicado na sesso;
Maior rigor na punio por irregularidades: at 5 anos de suspenso no cadastro
de fornecedores;
Interposio de recursos na prpria sesso;
Utilizao de meios eletrnicos.
Divulgao do oramento
Em que pese a falta de obrigatoriedade de divulgao do valor estimado da con-
tratao nos editais de prego, ante a ausncia de expresso mandamento na norma
de regncia, esta Corte j se posicionou no sentido de que a Administrao deve
tornar pblico o local onde tal informao poder ser obtida e facilitar-lhe o acesso
(TC-3975.989.13-8), indicando no edital os meios e procedimentos de acesso ao
contedo do oramento estimativo.
6. Registro de preos
Definio: Contrato normativo, constitudo como um cadastro de produtos

e fornecedores, selecionados mediante licitao, para contrataes sucessivas
de bens e servios, de acordo com quantitativos (mnimos e mximos) previa-
mente fixados, respeitados lotes mnimos e outras condies previstas no edital.
Relao jurdica de cunho preliminar e abrangente

Estabelece um vnculo jurdico disciplinando o modo de aperfeioamento de
futuras contrataes entre as partes.
Uma das caractersticas essenciais do sistema de registro de preos, que a lici-
tao, nesta hiptese, se destina a selecionar fornecedores e propostas para contra-
taes no especficas, seriadas, que podero ser realizadas durante um certo
perodo, por repetidas vezes.
A proposta selecionada fica disposio da Administrao que, se e quando
desejar adquirir, se valer dos preos registrados (se estes estiverem compatveis
com os praticados no mercado) tantas vezes quantas o desejar, respeitados os
limites do ato convocatrio.
Vantagens do sistema
l Proporciona aquisies com eficincia, rapidez e segurana;
lSupresso de uma multiplicidade de licitaes, versando sobre objetos seme-

lhantes e homogneos;
l Rapidez na contratao e otimizao de gastos;
lPrazo de validade da proposta no SRP de at um ano, enquanto que na licita-

o convencional, 60 dias;
Eventualidade e incerteza
A eventualidade do fornecimento e a imprevisibilidade da demanda so
requisitos essenciais para sua utilizao.
Esta Corte tem censurado a adoo do sistema de registro de preos para pro-
dutos e servios afetos a atividades pblicas que se desenvolvem diariamente e em
quantidades suscetveis de prvia estimativa. Ou seja, servios passveis de quanti-
ficao e entrega em perodo certo/previsvel.
Admitir-se o Registro de Preos, em hipteses voltadas a servios que natural-
mente se protraem no tempo, significa assumir aquisies a custos mais elevados,
porquanto dimensionadas a acionamentos pontuais e eventuais.
Isso porque essas atividades possuem natureza continuada e permanente,
devendo serem executadas de forma obrigatria e ininterrupta, afastando, com
isso, a eventualidade e a imprevisibilidade caractersticas do registro de preos.
Os ganhos de escala devem ser buscados, eis que fundamentais ao sucesso
econmico dos negcios pblicos, que podem restar comprometidos em caso de
imprpria utilizao do SRP.
TC-5447.989.16-1. SESSO DE 08/06/2016

De fato, se no bastassem os itens mal formulados e parcialmente
procedentes, questo grave foi destacada, consistente na indevida e
ilegal adoo do sistema de registro de preos ao objeto pretendido
pela Prefeitura, pois se encontram ausentes a eventualidade do forne-
cimento e a imprevisibilidade da demanda, caractersticas essenciais
para sua utilizao.
Utilizao do SRP na contratao de servios de engenharia

No caso especfico dos servios de engenharia, a aplicao do sistema do regis-
tro de preos torna-se severamente restrita a pequenos reparos de baixa monta,
de simples execuo, pois so mnimas as hipteses em que um servio pode ser
mensurado por preo unitrio de unidade autnoma, alm do que, cada servio de
engenharia deve ser norteado por um projeto bsico especfico e nico, em virtude
das condies especficas do local em que sero executados.
Reajuste de preos
Inapropriada a previso de reajuste no sistema de registro de preos.
A jurisprudncia deste Tribunal, a exemplo do decidido nos autos dos TCs-
002541/003/11, 000282.989.13-6 e 414.989.13-7, no sentido de que:
clusulas de reequilbrio da equao econmica inicial do contrato
no so admissveis no sistema de registro de preos, por no haver
como se aplicar a teoria da impreviso quando estamos a tratar de Ata
de Registro de Preos, e tampouco cabe Administrao o dever de
tutelar a manuteno do exato patamar de lucratividade relacionado

a preos registrados em Ata.
Carona
Definio: Adeso, por um rgo/entidade da administrao, ata de registro de
preos em vigor celebrada por outro rgo/entidade de qualquer esfera de governo.
Em outras palavras: contratao fundada num Sistema de Registro de Preos
em vigor, mas envolvendo uma entidade estatal no participante da licitao
originria do referido sistema.
A Lei 8.666/93 no facultou a instituio desta sistemtica. teoricamente uma
dispensa de licitao no contemplada no Artigo 24 da Lei 8.666/93.
Entendimento jurisprudencial do TCESP

- figura do carona afronta os princpios da legalidade, isonomia, econo-
micidade, vinculao ao instrumento convocatrio e competitividade
(TC-38240/026/08);
- aproveitamento de prego alheio (carona), no admitido pela jurisprudncia
desta Corte.
Vale por fim observar que os requisitos de habilitao so fixados em cada lici-
tao, de acordo com a dimenso quantitativa e qualitativa da futura contratao.
No caso do SRP, os requisitos de habilitao so ajustados ao volume total de con-
trataes previstas.
Quando se amplia esta demanda (com as caronas), as condies de habilitao
do detentor do registro de preos podem acabar comprometidas.
7. O
s efeitos das sanes de declarao de
inidoneidade para contratar e de suspenso
de participao em licitaes e impedimento de
contratar com a administrao
Enquanto a declarao de inidoneidade para licitar e contratar, prevista na Lei

de Licitaes (artigo 87, IV), tem seus efeitos jurdicos estendidos a todos os rgos
da Administrao Pblica, nos casos de impedimento e suspenso de licitar e
contratar com a Administrao, decorrente da aplicao das penalidades previs-
tas no artigo 87, III, da Lei n 8.666/93 e no artigo 7 da Lei n 10.520/02, a medida
repressiva se restringe esfera do ente sancionador.
A respeito do tema, na Sesso de 29 de abril de 2015, ao apreciar a representao
abrigada nos autos do TC-2009.989.15-3, este E. Plenrio, por maioria, acolheu o
voto do E. Conselheiro Renato Martins Costa, reafirmando que os efeitos do impe-

dimento de licitar e contratar havero de se limitar, mutatis mutandis, esfera de
atribuio da pessoa jurdica de pblico responsvel pela aplicao da penalidade.
O julgamento ressalvou desta condio a extenso da eficcia do decreto de ini-
doneidade previsto no inciso IV, do art. 87 da Lei 8.666/93, que produz alijamento
temporrio de qualquer aspirao de contratar com a Administrao Pblica, em
sentido lato.
O Plenrio firmou deste modo, sua posio em relao ao tema, ou seja, as
sanes administrativas aplicadas com fulcro no inciso III do artigo 87 da Lei
8.666/93 e, tambm, no artigo 7 da Lei 10.520/02 (suspenso temporria de
participao em licitao e impedimento de contratar com a Administrao)
tero efeitos restritos aos procedimentos licitatrios lanados pelo rgo que
tenha aplicado as penalidades.
Definio de Esfera de atribuio da pessoa jurdica de pblico responsvel

pela aplicao da penalidade
Ainda que tenhamos conhecimento das controvrsias doutrinrias e jurispru-
denciais em relao ao tema, consideramos de maior prudncia a orientao que
reconhece no termo Administrao, utilizado na redao do artigo 87, inciso III da
Lei 8.666/93, abrangncia que transcende o especfico rgo ou entidade sanciona-
dora, para contemplar toda a rbita da unidade federativa considerada, em pres-
tgio prpria essncia do modelo federalista de Estado e autonomia da Unio,
Estados, Distrito Federal e Municpios, protegida pela Carta Magna.
A Procuradoria do Estado de So Paulo, atravs do Parecer GPG n 008/2004,
exps seu posicionamento de que a penalidade arrimada no inciso III do artigo 87
da Lei 8.666/93 se estende a toda unidade federativa (...).
Sob este raciocnio, a sociedade apenada com base no art. 87, III, da Lei n
8.666/93, por rgo ou entidade municipal, no poder participar de licitao, tam-
pouco ser contratada, para a execuo de objeto demandado por qualquer ente
pblico do respectivo municpio.
Em relao ao prego, os efeitos do impedimento de licitar e contratar, decreta-
dos com fundamento no artigo 7 da Lei 10.520/02, tambm alcanam todas as enti-
dades que integram a administrao pblica direta e indireta da unidade federativa
na qual se insere o ente sancionador.
Vale destacar que o prprio dispositivo legal retrocitado expresso ao dispor
que a prtica das infraes ali previstas acarretar o impedimento de licitar e con-
tratar com a Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios, afastando a hiptese
de incidncia dos efeitos das penalidades apenas no mbito do rgo ou entidade
que promoveu a licitao ou que celebrou o contrato.
Deste modo, a ampliao dos efeitos do impedimento de licitar e contratar ao

ente federativo considerado, sem maiores desafios de hermenutica, est presente
na prpria literalidade do disposto no artigo 7 da Lei 10.520/02.
8. L
imitaes participao de empresas em
recuperao judicial
O impedimento participao de empresas em processo de recuperao judicial

no se harmoniza com o atual posicionamento desta Corte, a partir da deciso ple-
nria de 30-09-2015, nos autos dos Processos TC-3987.989.15-9 e TC-4033.989.15-3,
pacificou a questo no seguinte sentido:
Feitas essas ponderaes, considero, de plano, ilegal a previso de
vedao de participao no certame de empresas que estejam em
situao de recuperao judicial, podendo, todavia, ser requisitada a
certido negativa durante a fase de habilitao.
No entanto, deve, ainda, ser possibilitada a apresentao de certido
positiva, hiptese em que necessrio se faz que a interessada demons-
tre seu Plano de Recuperao, j homologado pelo juzo competente e
em pleno vigor, apto a comprovar sua viabilidade econmico-finan-
ceira, inclusive pelo atendimento de todos os requisitos de habilita-
o econmico-financeiras estabelecidos no edital. (destaquei)
Desta forma, nos termos do referido voto, a apresentao de certido positiva

de recuperao judicial, isoladamente, no pode constituir motivo para inabilita-
o das empresas que se encontrem nesta condio, as quais devero ser avaliadas
pelos demais requisitos de habilitao econmico-financeira, alm da verificao
de que o Plano de Recuperao encontra-se vigente e atende s exigncias indis-
pensveis garantia do cumprimento das obrigaes (art. 37, XXI, CF).
Em casos da espcie, competir Administrao fazer constar de seus textos
convocatrios (I) a possibilidade de oferta de documentos que revelem o cum-
primento do plano delineado pelo Judicirio e sugiram a viabilidade econmico-
-financeira da empresa, (II) ou mesmo a promoo de diligncias junto ao Poder
Judicirio, nos termos do 3 do artigo 43 da Lei, para a obteno de informaes
atualizadas quanto ao bom andamento do plano de recuperao deferido.
A soluo tomada por este Tribunal em relao matria privilegia sobre-
maneira a boa-f, a segurana jurdica e o princpio da preservao da empresa.
Nessa linha as decises exaradas nos processos TC-7878/989/15 e TC-7880/989/15,
TC-3987/989/15 e TC-9796/989/15.
... No que tange vedao de participao de empresas em recupe-

rao judicial, oportuno mencionar que no desconheo a situao
econmico-financeira em que o pas se encontra e a importncia do
instituto da recuperao judicial para oferecer melhores condies
para que empresas que porventura experimentam crise financeira
tenham oportunidade de dar prosseguimento s suas operaes
mercantis e/ou satisfazer obrigaes reconhecidas perante credores
(TC-2735.989.13-9).
Contudo, tratando-se de contratao com a Administrao
Pblica, h que se observar que, nos termos do artigo 37, inciso XXI,
da Constituio Federal, no procedimento licitatrio sero permitidas
as exigncias de qualificao econmica indispensveis garantia do
cumprimento das obrigaes.
luz de sobredito comando constitucional, deve o administra-
dor resguardar-se de contrataes infrutferas, mediante diligncia e
requisio da documentao pertinente para a verificao da viabili-
dade da avena pretendida.
Neste contexto, embora a Lei n 11.101/05, que regula a recupe-
rao judicial, a extrajudicial e a falncia do empresrio e da socie-
dade empresria, conceda algumas benesses s empresas por ela
albergadas, inclusive mediante a dispensa de apresentao de certi-
des negativas para que o devedor exera suas atividades, excetuou
de maneira explcita esta possibilidade em contrataes com o Poder
Pblico, conforme disposto no inciso II do seu artigo 52.
Ora, inconteste que, com mencionada exceo legal, objetivou o
legislador salvaguardar o interesse pblico de contrataes temerrias.
Alis, este o corolrio pelo qual a Lei de licitaes e Contratos
faculta ao Administrador, no exerccio de sua competncia discricio-
nria, exigir, para fins de habilitao econmico-financeira, a requi-
sio de certido negativa de falncia ou concordata expedida pelo
distribuidor da sede da pessoa jurdica, ou de execuo patrimonial,
expedida no domiclio da pessoa fsica (art. 32, II).
Destaco que este E. Plenrio, nos autos do TC-002224.989.13-7,
reconheceu que os termos do artigo 52, II, da Lei de Recuperao Judi-
cial, impe que a a exigncia de apresentao de certido negativa
de falncia ou concordata, nos termos insculpidos no artigo 31, inciso
II, da Lei n 8.666/93, deve abarcar inevitavelmente os conceitos ati-
nentes s normas de recuperao judicial, estabelecidas pela Lei n
11.101, de 09/02/05.
Ressalto, ainda, que o posicionamento desta Corte caminhava

no sentido de que a recuperao judicial teria sucedido a antiga con-
cordata, a exemplo do decidido nos autos dos TC-000925.989.14-7,
TC-003811.989.13-6, TC-001086.989.15-9, TC-002592.989.15-6 e outros.
Alis, esta tambm a posio adotada por Maral Justen Filho
que afirma:
A recuperao judicial (e extrajudicial), mecanismo introduzido
em substituio antiga concordata, desperta a ateno. Deve-se
ter em vista que a recuperao judicial no um novo nome para o
mesmo instituto. Suas finalidades e seu regime jurdico so distintos
dos da antiga concordata. No entanto, afigura-se que o entendimento
dos efeitos da concordata sobre a contratao administrativa dever
ser aplicado recuperao judicial.
Ainda que a concordata e a recuperao judicial sejam institu-
tos com caractersticas e funes distintas, ambas se referem a uma
situao de reestabelecimento da situao financeira da empresa, a
merecer cautela do administrador em eventual contratao.
Desta maneira, no haveria como dissentir da possibilidade de
requisio, na fase habilitatria, de certido negativa de recuperao
judicial, com base no artigo 31, II, da Lei n 8.666/93.
At porque, evidente que o esprito da lei na requisio de certi-
do negativa de concordata, que foi o de assegurar a viabilidade eco-
nmico-financeira da licitante para a perfeita consecuo do servio
licitado, garantindo a preservao do interesse pblico, o mesmo na
recuperao judicial.
Em que pese a discusso havida acerca da possibilidade de se
requisitar a certido negativa de recuperao judicial na fase habili-
tatria, considero inexistir controvrsia de que o Administrador no
pode vedar, de plano, a participao de empresas que se encontrem
nesta situao.
O debate, entretanto, reside em se sobrepor a recuperao judi-
cial concordata, extinta no ordenamento civil vigente.
Nesse aspecto, impende consignar, em apertada sntese, que,
pelo procedimento da Lei n 11.101/05, a empresa que se encontrar
em situao de crise financeira pode requerer a recuperao judicial
ao juzo competente (art. 51), que, caso considere pertinente seu aco-
lhimento, determinar o prosseguimento do feito (art. 52), para pos-
terior anlise do Plano de Recuperao (art. 53 e 54), seguida de apre-
ciao e aprovao pela Assembleia Geral de Credores (art. 55 a 57).
Aps esse trmite, o juiz poder conceder a recuperao judicial (art.

58), que implica novao dos crditos anteriores ao pedido, e obriga
o devedor e todos os credores a ele sujeitos.
Deste modo, a empresa que obteve a concesso da Recuperao
Judicial no est, de antemo, inapta para ser contratada, podendo
assumir riscos e compromissos nos limites previstos no seu Plano de
Recuperao que, diferentemente da concordata, possui maior flexi-
bilidade na sua negociao junto aos credores.
Todavia, a mera existncia de plano de recuperao judicial, por
si s, no garante a capacidade da empresa em executar as obrigaes
contratuais, at porque o descumprimento de qualquer obrigao
estabelecida no plano acarretar a convolao da recuperao em
falncia (art. 61, 1).
Assim, imprescindvel a confrontao do caso concreto com os
termos do referido Plano para se avaliar a viabilidade econmico-
-financeira da interessada.
Impende destacar que este o entendimento que embasou
deciso do E. Tribunal de Contas da Unio no sentido de permisso
de participao, em licitaes, de empresa em recuperao judicial,
desde que amparada em certido emitida pela instncia judicial com-
petente, que certifique que a interessada est apta econmica e finan-
ceiramente a participar de procedimento licitatrio nos termos da Lei
8.666/93(Acrdo 8271/2011 2 Cmara, DOU de 04-10-2011).
Importante frisar que a apresentao da certido de concesso
de recuperao judicial no suprime a obrigao de a empresa com-
provar todos os quesitos requeridos no certame, inclusive econmico-
-financeiros, pois necessrio conferir igual tratamento a todas as lici-
tantes, perante o princpio da isonomia.
Nestes termos, o que pude observar que a no apresentao da
certido negativa de recuperao judicial no pode resultar na inabi-
litao imediata da licitante, mas deve ser sucedida de avaliao dos
demais requisitos de habilitao econmico-financeira que, no caso de
empresas naquela situao, deve abarcar a verificao de que o Plano
de Recuperao encontra-se vigente e atende as exigncias indispen-
sveis garantia do cumprimento das obrigaes (art. 37, XXI, CF).
Em consonncia com esse entendimento, anoto a deciso do E.
Plenrio do Tribunal de Contas do Estado do Esprito Santo, no pro-
cesso TC-7159/2012, que houve por bem determinar ao adminis-
trador pblico considere incluir, em seus instrumentos editalcios, a
exigncia de apresentao de certido negativa de recuperao judi-

cial, condicionando, alternativamente, a apresentao de certido
mensal emitida pela instncia judicial competente, a fim de que seja
possvel avaliar corretamente a viabilidade da contratao conside-
rando a sade financeira da empresa e a natureza do objeto que se
pretende contratar.
Feitas essas ponderaes, considero, de plano, ilegal a previso
de vedao de participao no certame de empresas que estejam em
situao de recuperao judicial, podendo, todavia, ser requisitada a
certido negativa durante a fase de habilitao.
No entanto, deve, ainda, ser possibilitada a apresentao de cer-
tido positiva, hiptese em que necessrio se faz que a interessada
demonstre seu Plano de Recuperao, j homologado pelo juzo com-
petente e em pleno vigor, apto a comprovar sua viabilidade econ-
mico-financeira, inclusive, pelo atendimento de todos os requisitos
de habilitao econmico-financeiras estabelecidos no edital.
(TC-003987.989.15-9 e TC-004033.989.15-3, Sesso Plenria de
30/09/2015.)
9. Participao de cooperativas
No mbito estadual a matria foi regulamentada pelo Decreto n 55.938/10, alte-

rado pelo Decreto n 57.159/11, permitindo-se a participao de sociedades coope-
rativas nas licitaes do Estado de So Paulo, desde que a execuo do objeto no
envolva a prestao de trabalho contnuo por pessoas fsicas, com relao de
subordinao ou dependncia, em face da contratante.
A possibilidade de contratao de cooperativas depende de a natureza do servio
no demandar relao de subordinao entre cooperativa e cooperado, nem entre a
Administrao e cooperados e de viabilidade de gesto operacional compartilhada
ou em rodzio das atividades de coordenao e superviso da execuo dos servios
(Instruo Normativa n 02/2008 da Secretaria de Logstica e Tecnologia da Infor-
mao do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto), de molde a evitar
eventual configurao de responsabilidade trabalhista Administrao.
A questo da vedao participao de cooperativas decerto reside na observa-
o do modus operandi do servio, aferida manifesta evidncia de relao de subor-
dinao entre os profissionais alocados para a execuo dos servios e a cooperativa,
hiptese que enfrenta resistncia, a teor do disposto no artigo 10, 2, c/c artigo 5,
da Lei n 12.690/12, valendo, por oportuno, espreitar o alado na Smula n 281 do
TCU - vedada a participao de cooperativas em licitao, quando, pela natureza

do servio ou pelo modo como usualmente executado no mercado em geral, houver
necessidade de subordinao jurdica entre o obreiro e o contratado, bem como de
pessoalidade e habitualidade.
LEI N 12.690, DE19 DE JULHO DE 2012
Art. 5o A Cooperativa de Trabalho no pode ser utilizada para
intermediao de mo de obra subordinada.
Pargrafo nico. (VETADO).
(...)
Art. 10. A Cooperativa de Trabalho poder adotar por objeto social
qualquer gnero de servio, operao ou atividade, desde que pre-
visto no seu Estatuto Social.
(...)
2o A Cooperativa de Trabalho no poder ser impedida de participar
de procedimentos de licitao pblica que tenham por escopo os
mesmos servios, operaes e atividades previstas em seu objeto social.
10. Habilitao
Definio: A habilitao , pois, o reconhecimento de que o licitante atende a

todos os requisitos para aquela licitao, e, por isso, fica qualificado para disputar
seu objeto.
A aptido, luz da qual os documentos so examinados, diz respeito habilita-
o jurdica, qualificao tcnica, qualificao econmico-financeira, regula-
ridade fiscal e ao cumprimento do disposto no inciso XXXIII do Artigo 7 da CF/88
Deve-se ressaltar a necessidade de a administrao pblica atentar para a tutela
do interesse pblico na promoo de licitaes.
Embora haja interesse da Administrao no comparecimento do maior
nmero de licitantes, o exame das propostas restringe-se quelas que realmente
possam ser aceitas, em razo da pessoa do proponente. Isto porque a Administrao
s pode contratar com quem tenha qualificao para licitar, ou seja, o interessado
que, alm da regularidade com o Fisco, demonstre possuir capacidade jurdica
para o ajuste; condies tcnicas para executar o objeto da licitao; idoneidade
financeira para assumir e cumprir os encargos e responsabilidades do contrato.
A Lei 9.854/99 acrescentou ainda mais uma condio: os licitantes devem
demonstrar o cumprimento do Art. 7, XXXIII da C.F., que probe o trabalho
noturno, perigoso ou insalubre aos menores de 18 anos e qualquer trabalho aos
menores de 16 anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de 14 anos.
Habilitao jurdica: qualidade natural de toda pessoa fsica ou a atribuda a

toda pessoa jurdica para exercer direitos e contrair obrigaes;
Qualificao tcnica: aptido profissional e operacional do licitante para a exe-
cuo do objeto da licitao;
Qualificao econmico-financeira: aptido para responder pelos encargos
financeiros e econmicos decorrentes do contrato;
Regularidade fiscal: pontualidade das proponentes com o fisco;
A simplicidade das exigncias:
A simplicidade das exigncias no implica em risco ou falta de garantias
para a Administrao, que pode se valer das ferramentas previstas na lei de licita-
es contra eventual inexecuo total ou parcial do contrato, a exemplo das garan-
tias para participao e para contratar e previso de clusulas de penalidades.
Exigncias complexas ou em conjugao com outras, ainda que previstas em lei,
podem no se afigurar razoveis nas hipteses em que o objeto da contratao simples.
11. Habilitao jurdica
Este Tribunal tem admitido a exigncia de licena e/ou registro em rgos regu-
ladores de certas atividades quando esses documentos dizem respeito ao sujeito
licitante e no sua aptido tcnica para o cumprimento do objeto licitado, uma
vez que sem eles no haveria sequer o exerccio da atividade empresarial no ramo
do fornecimento pretendido.
Verificar, em cada caso, se a autorizao/licena/alvar/registro condio sine
qua non para o exerccio da atividade empresarial no ramo do objeto licitado, con-
forme previso em lei ou norma.
Ex: Aquisio de combustveis (TC-10239/026/09 - Pleno de 01/04/09); Comer-
cializao de medicamentos (TC-28547/026/07 - Pleno de 29/09/09); Segurana
e vigilncia patrimonial (TC-703/013/10 - Pleno de 10/11/10); Fornecimento de
gneros alimentcios (TC-96/989/13 - Pleno de 20/03/13).
Nesse sentido, destaca-se o inciso V, do artigo 28, da Lei 8.666/93:
V-decreto de autorizao, em se tratando de empresa ou sociedade
estrangeira em funcionamento no Pas, e ato de registro ou autoriza-
o para funcionamento expedido pelo rgo competente, quando
a atividade assim o exigir.
Este Tribunal censura a falta de regra condicionando a participao na disputa

s empresas registradas nos servios de inspeo industrial e sanitria de produ-
tos de origem animal (SIF, SISP ou SIM), as quais, a partir da disciplina conferida
pela Lei Federal n 1.283/50 e Decreto n 20.691/52, tm no tal registro sua condi-
o de funcionamento.
Alvars e licenas da Vigilncia Sanitria

No que se refere aos alvars e licenas de Vigilncia Sanitria, admite-se, no
escopo da atuao do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, a exigncia como
requisito de habilitao jurdica, e at de qualificao tcnica, por se tratar de requi-
sito essencial ao exerccio de atividades ligadas a esse segmento de mercado (TC
3004/989/15, TC 1870/989/13 e TC 883/989/14, dentre outros).
A questo central enfrentada em algumas representaes refere-se ausncia
de requisio de apresentao da Autorizao de Funcionamento da Empresa
AFE, emitida pela ANVISA, e da Licena de Funcionamento, expedida pela Vigiln-
cia Sanitria do Estado ou Municpio sede (autoridade local).
Nesses casos, havendo, entre os produtos licitados, materiais classificados como
cosmticos e saneantes domissanitrios, cogente , para sua fabricao, distribui-
o ou importao, autorizao de funcionamento, conforme comando expresso
no artigo 7, VI, c.c. artigo 8, 1, IV, da Lei n 9.782/99, que instituiu a Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria ANVISA.
Torna-se necessria, portanto, a incluso, entre os documentos de habilitao
jurdica, da exigncia de autorizao da ANVISA e licena de funcionamento Esta-
dual ou Municipal para a execuo regular de suas atividades, consoante o disposto
no artigo 28, V, da Lei n 8.666/93.
Todavia, o ato convocatrio deve excetuar a referida exigncia para as empresas
varejistas, cuja atividade seja a comercializao de cosmticos e saneantes domis-
sanitrios, por falta de imposio legal. E vale lembrar que, a partir do momento em
que o edital impropriamente requer de todas as licitantes, indistintamente, as citadas
autorizaes e licenas de funcionamento, cria condio restritiva no amparada na
lei, qual seja, a vedao participao de empresas varejistas, o que no se admite.
No tocante contratao de servios laboratoriais e quando o objeto do certame
for afeto a empresas que operam com a fabricao, distribuio e comercializao
de medicamentos, a licena sanitria e a autorizao de funcionamento expedi-
das pela Vigilncia Sanitria igualmente so exigveis para fins de habilitao, com
fulcro no artigo 28, V, da Lei n 8.666/93, por se tratarem de documentos conside-
rados essenciais, pela Agncia Reguladora, para o exerccio destas atividades (TCs.
39932/026/10 e 2702/008/07).
Aquisio de combustveis - Exigncia de registro na Agncia Nacional do

Petrleo e de Licena de Funcionamento
Em certames voltados aquisio de combustveis, exigvel o registro na ANP,
bem como alvar de funcionamento, por se tratarem de requisitos de habilitao
jurdica, fundamentados no artigo 28, V, da Lei n 8.666/93. (TCs. 10239/026/09 e

10240/026/09).
Exigncia de Certido de Credenciamento no Programa de Alimentao
do Trabalhador PAT, expedida pelo Ministrio do Trabalho e Emprego, nos
termos da Lei 6.321/76 e Decreto n. 5 de 14 de janeiro de 1991
A jurisprudncia do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo tem reitera-
damente reprovado a exigncia de Certido de Credenciamento no Programa
de Alimentao do Trabalhador PAT, nas licitaes voltadas ao fornecimento de
vale-alimentao, a exemplo de decises proferidas nos TC-532/989/13-4 (sesso
do E. Plenrio de 12/06/13, relatoria do Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo),
TC-905/989/13-3 (sesso do E. Plenrio de 03/07/13, relatoria do Conselheiro Dimas
Eduardo Ramalho), TC-6059/989/14-5 em conjunto com os TC-6108/989/14- 6 e
TC-6147/989/14-9 (sesso do E. Plenrio de 11/03/15, relatoria do Conselheiro Sidney
Estanislau Beraldo) e TC- 138/989/14-0 em conjunto com TC-186/989/14-1 (sesso
do E. Plenrio de 30/04/14, relatoria do Conselheiro Sidney Estanislau Beraldo).
Vale esclarecer que a Lei que instituiu o PAT Programa de Alimentao do Traba-
lhador prev a deduo do lucro tributvel para fins de imposto de renda de pessoas
jurdicas, do dobro das despesas realizadas em programas de alimentao do trabalha-
dor. Todavia, a inscrio no referido programa do Ministrio do Trabalho e Emprego
facultativa s empresas que desejam usufruir dos benefcios fiscais l previstos.
Deste modo, por se tratar de programa cuja inscrio facultativa, e diante da
falta de sua incluso no rol taxativo dos artigos 28 a 31 da Lei 8.666/93, descabida a
exigncia de Certido de Credenciamento no Programa de Alimentao do Traba-
lhador PAT como condio de habilitao nos certames licitatrios.
12. Qualificao tcnica
Formas de demonstrao da qualificao tcnica operacional e profissional

e smulas pertinentes:
A jurisprudncia desta Corte, consolidada nas Smulas ns 23 e 24, orienta que
a comprovao da qualificao tcnica operacional se far mediante a apresenta-
o de atestados emitidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou privado,
enquanto a demonstrao da capacitao tcnico-profissional se aperfeioa
exclusivamente pela apresentao da Certido de Acervo Tcnico CAT, docu-
mento de carter personalssimo.
SMULA N 23 - Em procedimento licitatrio, a comprovao da
capacidade tcnico-profissional, para obras e servios de engenharia,
se aperfeioar mediante a apresentao da CAT (Certido de Acervo

Tcnico), devendo o edital fixar as parcelas de maior relevncia,
vedada a imposio de quantitativos mnimos ou prazos mximos.
SMULA N 24 - Em procedimento licitatrio, possvel a exigncia de
comprovao da qualificao operacional, nos termos do inciso II, do
artigo 30 da Lei Federal n 8.666/93, a ser realizada mediante apresenta-
o de atestados fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou
privado, devidamente registrados nas entidades profissionais compe-
tentes, admitindo-se a imposio de quantitativos mnimos de prova de
execuo de servios similares, desde que em quantidades razoveis,
assim consideradas 50% a 60% da execuo pretendida, ou outro per-
centual que venha devida e tecnicamente justificado.
O atestado o instrumento eleito pelo artigo 30, II, c.c. 1, da Lei n 8.666/93
para a comprovao da qualificao tcnico-operacional, emitido em nome da lici-
tante, entendimento que foi consolidado na Smula n 24 deste Tribunal.
Por sua vez, de acordo com o artigo 30, 1, inciso I, do mesmo diploma, a qua-
lificao tcnico-profissional no deve ser exigida da empresa, mas, sim, do res-
ponsvel tcnico pelo objeto a ser executado e, segundo interpretao dada pela
Smula n 23 ao dispositivo, pode ser comprovada pela apresentao da Certido
de Acervo Tcnico CAT, que documento personalssimo do profissional e de
emisso exclusiva do rgo de Classe a que estiver vinculado.
Cabe alertar quanto ao potencial de restritividade da exigncia de atestados que
demonstrem desempenho anterior em obras ou servios especficos, condenada
pela jurisprudncia do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, consoante se v
no enunciado sumular n 30:
SMULA N 30 - Em procedimento licitatrio, para aferio da capa-
citao tcnica, podero ser exigidos atestados de execuo de obras
e/ou servios de forma genrica, ficando vedado o estabelecimento de
apresentao de prova de experincia anterior em atividade espec-
fica, como realizao de rodovias, edificao de presdios, de escolas,
de hospitais, e outros itens.
Por fim, cabe o alerta de que se mostra restritiva e carecedora de amparo legal
a imposio de prazo de experincia mnima para os membros da equipe tcnica,
bem como a exigncia de apresentao de currculos, como requisitos de habilita-
o. (TCs. 22504/026/11, 22808/026/11, 22924/026/11 e 706/005/11).
Qualificao tcnica operacional: limitao ao nmero de atestados, regis-

tro de atestados nas entidades profissionais competentes, visto do CREA/SP
Nmero de Atestados: Em princpio, vedada pela jurisprudncia do TCESP
a limitao do nmero mximo ou mnimo, sendo possvel o somatrio de ates-
tados para aferio da capacidade operacional da empresa (TC- 40823/026/07,
TC-05815/026/09). Restries quanto ao nmero de atestados de desempenho
anterior so admitidas em raras situaes excepcionais, tecnicamente justificveis.
Quando no h norma reguladora para o exerccio da profisso relacionada ao
ramo de atividade do servio pretendido e, por conseguinte, rgo responsvel por
sua fiscalizao, indevida a requisio de que os atestados de capacidade tcnico-
-operacional sejam registrados em entidade profissional competente.
Deve ser evitada a exigncia de registro de atestados de qualificao operacional
no Conselho Regional de Administrao quando o objeto realmente no contempla
a prestao de atividades privativas do Administrador.
Visto do CREA/SP: medida administrativa prevista em norma especial Reso-
luo CONFEA 413, de 27/06/97 - s pode ser exigido do vencedor do certame.
A requisio de visto do CREA/SP, como condio de habilitao, no caso de o
registro ter sido emitido pelo CREA de origem da licitante que pertencer a outro
Estado, medida restritiva, sem qualquer amparo legal, contrariando o assente
entendimento desta Corte no sentido de que referida exigncia deve recair to
somente sobre o vencedor da licitao, para fins de contratao.
licito exigir o visto do CREA como requisito para assinatura do contrato
Resoluo CONFEA 413 (27.06.97) - Visto em Registro de Pessoa Jur-
dica (Visto CREA) art. 1, 2:
Art. 1 - Ser concedido visto ao registro da pessoa jurdica originrio de
outro Conselho Regional, para os seguintes efeitos e prazos de validade:
I - execuo de obras ou prestao de servios.
Prazo: no superior a 180 (cento e oitenta) dias;
II - participao em licitaes.
Prazo: at a validade da certido de registro.
1 - O visto para efeito do item I deste artigo poder ser concedido
para atividades parciais do objeto social da pessoa jurdica, quando
assim requerido.
2 - O visto concedido para efeito do item II deste artigo dispensa o
cumprimento das exigncias contidas no Art. 3 desta Resoluo.
(...)
Art. 3 - O responsvel tcnico da pessoa jurdica, para cada ati-
vidade a ser exercida na nova Regio, deve estar registrado ou
com o respectivo registro visado no Conselho Regional onde for

requerido o visto.
1 - Os responsveis tcnicos pelas diferentes atividades, apresentados
pela pessoa jurdica, devem comprovar residncia em local que,
a critrio do CREA, torna praticvel sua participao efetiva nas
atividades que a pessoa jurdica pretenda exercer na jurisdio do
respectivo rgo regional;
2 - Sempre que ocorrer substituio de responsvel tcnico, a pessoa
jurdica deve comunicar o fato ao Conselho Regional onde mantm o
visto, observando o contedo deste artigo.
Qualificao tcnica profissional: eleio de parcelas de maior relevncia /

Smula 25 (comprovao de vnculo profissional)
O art. 30, 1, I, e 2, da Lei 8.666/93 determina que as exigncias de qualifi-
cao tcnica em obras e servios de engenharia recaiam to somente sobre as
parcelas de maior relevncia tcnica e valor significativo previamente defini-
das no edital.
A definio das parcelas de maior relevncia e valor significativo para a qua-
lificao tcnico-profissional e operacional deve se dar em relao atividade
principal do objeto, desde que pertinentes e compatveis, e em obedincia ao que
determina o artigo 30 da Lei de Licitaes e as Smulas n 23, 24 e 30 desta Corte.
Ainda com relao qualificao tcnico-profissional, a Administrao deve ter a
cautela de recepcionar amplas possibilidades de demonstrao do vnculo profissional
do responsvel tcnico das ofertantes, consoante dispe a smula 25 desta Corte:
SMULA N 25 - Em procedimento licitatrio, a comprovao de
vnculo profissional pode se dar mediante contrato social, registro
na carteira profissional, ficha de empregado ou contrato de trabalho,
sendo possvel a contratao de profissional autnomo que preencha os
requisitos e se responsabilize tecnicamente pela execuo dos servios.
Visita tcnica: indispensabilidade, requisio de profissional especfico,

prazos para realizao
Fundamento legal:
Art.30.A documentao relativa qualificao tcnica limitar-se- a:
III - comprovao, fornecida pelo rgo licitante, de que recebeu os
documentos, e, quando exigido, de que tomou conhecimento de
todas as informaes e das condies locais para o cumprimento
das obrigaes objeto da licitao;
Momento: A visita dever ocorrer durante o prazo legal previsto no art. 21, 2, da
Lei 8.666/93, ou seja, entre a publicao do edital e a data para entrega dos envelopes;
Devem ser disponibilizadas s licitantes vrias datas para visitao, preferen-
cialmente espaadas e distribudas de forma a propiciar tempo hbil para a formu-
lao das propostas.
Prazo exguo: um nico dia ou em um nico e restrito horrio no deve ser
utilizado, salvo em situaes excepcionais, tecnicamente justificveis.
O Edital no pode, em regra, determinar que o engenheiro ou responsvel
tcnico da empresa seja responsvel pela visita, salvo em situaes excepcionais,
tecnicamente justificveis, de servios dotados de complexidade extraordinria,
para os quais a ausncia do profissional tcnico conduza ao risco de comprome-
ter a utilidade da diligncia da vistoria tcnica quanto sua funo primordial de
oferecer aos proponentes os subsdios necessrios formulao das propostas, no
tocante ao conhecimento das condies locais para a prestao dos servios.
Portanto, via de regra, inapropriada a exigncia de que a vistoria seja realizada
por engenheiro ou responsvel tcnico, porquanto a requisio contraria jurispru-
dncia consolidada desta Corte, de que exemplo o TC-333/009/11, cuja deciso
registrou que o encargo atributo exclusivo da licitante, cabendo a ela eleger o profis-
sional responsvel que entenda como o mais adequado para a tarefa, independente de
ser engenheiro ou no.
13. Qualificao econmico-financeira
ndices de liquidez e endividamento aceitos pela jurisprudncia

e a conformao ao objeto
ndices econmico-financeiros:
- Liquidez: entre 1,0 e 1,5;
- Endividamento: entre 0,3 e 0,5.
Jurisprudncia: TC- 29534/026/04 - TC-10376/026/09
Muito embora a jurisprudncia desta Corte tenha fixado esses parmetros para
a maior parte dos segmentos da atividade econmica e mercantil, tem-se que os
ndices devem ser compatveis e adequados ao ramo de atividade ou ao segmento
de mercado das possveis interessadas em participar do certame, por imposio da
lei (art. 31, 5, da Lei 8.666/93).
5oA comprovao de boa situao financeira da empresa ser feita
de forma objetiva, atravs do clculo de ndices contbeis previstos
no edital e devidamente justificados no processo administrativo da
licitao que tenha dado incio ao certame licitatrio, vedada a exi-

gncia de ndices e valores no usualmente adotados para correta
avaliao de situao financeira suficiente ao cumprimento das
obrigaes decorrentes da licitao.
Exigncia de memria de clculo de apurao de ndices contbeis

A exigncia de memria de clculo de apurao de ndices contbeis que
demonstram a boa situao financeira das licitantes, assinada pelo contador da
proponente, extrapola o quanto previsto no artigo 31, inciso I e 1 e 5 da Lei
8.666/93 e constitui, portanto, requisio com carter restritivo, capaz de dificultar
a ampla participao de licitantes, que teriam o nus de providenciar para que os
contadores responsveis pela elaborao de suas demonstraes contbeis confec-
cionassem mais este documento.
Alm disso, considerando que para a obteno de referidos indicadores basta a
aplicao dos valores j informados no balano patrimonial nas correspondentes
frmulas matemticas, no h razes para que esse clculo seja endossado por um
profissional especializado.
Exigncia de garantia antecipada

Esta Corte vem rejeitando editais que contenham a exigncia de apresentao de
garantia antecipada, ou seja, a apresentao do referido comprovante em momento ante-
rior data designada para entrega dos envelopes (TC 298/989/15, TC 1246/989/13 e
TC 3931/989/13, dentre outros), devido falta de amparo legal, pois conforme o dis-
posto no artigo 31, III, da Lei de Licitaes, tal documento faz parte da qualificao eco-
nmico-financeira devendo ser objeto de sigilo at o incio da sesso pblica.
Garantia, capital social e patrimnio lquido mnimo nas contrataes de ser-

vios de execuo continuada, nos contratos de escopo, nas concesses e PPPs
Para a prestao de servios de execuo continuada, e no a celebrao de con-
trato de escopo ou concesso,prevalece o entendimento de que o clculo do capital
social ou patrimnio lquido mnimo (at 10% do valor estimado da contratao)
deve ser efetuado tomando por base o perodo de durao dos crditos orament-
rios, portanto, doze meses, e no para o prazo total da contratao.
Em resumo:
Servios de carter continuado: a base de clculo incide sobre o valor do objeto
em relao ao perodo mximo de vigncia do crdito oramentrio (12 meses);
Contratos de escopo: a base de clculo incide sobre o valor do objeto em relao
ao perodo total da vigncia inicial do ajuste;
Concesso de servio pblico e parceria pblico-privada: a base de clculo

incide sobre o montante de investimentos a serem realizados (e no o valor total a
ser arrecadado) pelo futuro concessionrio.
Cumulao de exigncias de comprovao de capital social ou patrimnio
lquido e garantia de participao
A cumulao de exigncias de comprovao de capital social ou patrimnio lquido
e garantia de participao admitida pela jurisprudncia da Corte (Smula n 27)
SMULA N 27 - Em procedimento licitatrio, a cumulao das exi-
gncias de cauo de participao e de capital social mnimo insere-
-se no poder discricionrio do administrador, respeitados os limites
previstos na lei de regncia.
Exigncia de capital social integralizado
Em sesso do Tribunal Pleno de 15/04/09, comeou a ser revertida a jurispru-
dncia para que se aceite a exigncia de capital social integralizado, a fim de se
proteger o interesse pblico (TC-7395/026/09). Deste modo, no mais se vislumbra
bice exigncia de capital social registrado e integralizado como prova de quali-
ficao econmico-financeira. (TCs 1359/010/08, 14099/026/09 e 10473/026/09).
Certido indicando cartrios distribuidores
A exigncia de certido da Corregedoria Geral da Justia, indicando o nmero
de cartrios de distribuidores de falncia e concordata existentes na comarca da
sede da empresa, extrapola o rol de documentos elencados nos artigos 27 a 31 da
Lei n 8.666/93. (TC-1517/003/06).
Certido negativa de aes judiciais, cveis e criminais
No cabe exigir, como documento de habilitao, certido negativa de aes
judiciais, cveis e criminais, por transbordarem do rol de documentos previstos na
Lei n 8.666/93. (TC-556/001/10).
14. Regularidade fiscal
Atentar sempre para a natureza do objeto da licitao.

Apenas podem ser estabelecidos requisitos de regularidade fiscal pertinentes
ao objeto licitado e s atividades desenvolvidas pelas proponentes.
Recomenda-se exigir prova de regularidade, expresso que abrange os casos
de Certides Positivas com Efeito de Negativa e evita questionamentos dos even-
tuais interessados em participar do certame.
Identificao dos tributos pertinentes ao objeto
A corrente jurisprudencial predominante no sentido de que foge do mbito
da competncia desta Corte a enumerao das diversas hipteses tributrias que
cada objeto licitado pode originar, pois tal atividade decorrente da prpria Admi-
nistrao licitante, diante do limite definido pela Lei de Licitaes e Contratos, em
harmonia com as diversas legislaes de cunho tributrio.
certo, tambm, que a majoritria deliberao deste Tribunal no sentido de
que a exigncia de regularidade fiscal deve estar adstrita aos tributos decorrentes
do ramo de atividade das interessadas licitantes, em compatibilidade ao objeto lici-
tado, nos termos do artigo 29, inciso II, da Lei n 8.666/93, devendo a Administrao
fixar objetivamente no instrumento convocatrio a relao de tributos que devem
fazer parte do rol da documentao relativa regularidade fiscal.
Prova de regularidade x certido negativa de dbito

Embora no se vislumbre, a princpio, que a Administrao pretenda articular o
texto das clusulas editalcias de modo a inabilitar proponentes dotadas de certides
positivas com efeitos de negativas, a falta de expressa meno quanto sua admissi-
bilidade tem motivado questionamentos quanto a possvel restritividade do ato con-
vocatrio, especialmente quando se declina do uso da terminologia prova de regu-
laridade, expressa nos incisos III e IV do artigo 29, para nominar o documento (ex:
certido negativa de dbito) mediante o qual o ente promotor do certame pretende
que as ofertantes demonstrem sua condio regular perante o fisco.
H proteo legal quanto entrega de certides positivas com efeito de nega-
tivas, consoante prescrio do art. 206 do CTN, no cabendo ao responsvel pela
elaborao do edital, de outra parte, conjecturar a respeito de outras formas eventu-
almente possveis de se demonstrar essa ou qualquer outra regularidade que, a des-
peito da nomenclatura indicada no documento, teriam rigorosamente os mesmos
efeitos das certides negativas.
Em relao prova de regularidade trabalhista, ao estabelecer que essa verificao
ser realizada nos termos do Ttulo VII-A da Consolidao das Leis do Trabalho, apro-
vado pelo Decreto Lei no 5.452, de 1 de maio de 1943. (www.tst.jus.br), esteja ou no
prevista no edital, a obrigatoriedade de a Administrao aceitar a certido positiva com
efeito de negativa decorre de imposio de Lei, nos termos do indigitado 2 do art. 642
da CLT, cuja eficcia plena e no depende de regulamentao do edital de licitao.
Nova regulamentao para a prova de regularidade perante o INSS

A requisio de prova de regularidade perante o Sistema de Seguridade Social
INSS separadamente da certido conjunta de regularidade perante os tributos
federais e Dvida Ativa da Unio, embora no constitua bice instransponvel ao
exame da regularidade fiscal das proponentes, deve ser evitada.
A partir do dia 03 de novembro de 2014, as certides que fazem prova da regula-
ridade fiscal de todos os tributos federais, inclusive contribuies previdencirias,
tanto no mbito da Receita Federal quanto no mbito da Procuradoria da Fazenda

Nacional, foram unificadas em um nico documento, consoante os termos da Por-
taria MF 358, de 5 de setembro de 2014, alterada pela Portaria MF n 443, de 17 de
outubro de 2014.
Em decorrncia das recentes alteraes promovidas pela Portaria Conjunta
RFB/PGFN n 1.751/2014, desde 03/11/14 no h mais a emisso de documento
especfico para atestar a regularidade relativa Seguridade Social.
15. Participao de empresas em consrcio
Finalidade do instituto: Permitir a juno de esforos de empresas para cele-

brar contrato com a Administrao, especialmente em situaes que demandam
maiores investimentos, logstica robusta e/ou complexa, obras e servios de vulto
diferenciado.
Deve observar as regras do artigo 33 da LF 8.666/93:
Art.33.Quando permitida na licitao a participao de empresas em
consrcio, observar-se-o as seguintes normas:
I-comprovao do compromisso pblico ou particular de constitui-
o de consrcio, subscrito pelos consorciados;
II - indicao da empresa responsvel pelo consrcio que dever
atender s condies de liderana, obrigatoriamente fixadas no edital;
III-apresentao dos documentos exigidos nos arts. 28 a 31 desta Lei por
parte de cada consorciado, admitindo-se, para efeito de qualificao
tcnica, o somatrio dos quantitativos de cada consorciado, e, para
efeito de qualificao econmico-financeira, o somatrio dos valores
de cada consorciado, na proporo de sua respectiva participao,
podendo a Administrao estabelecer, para o consrcio, um acrscimo
de at 30% (trinta por cento)dos valores exigidos para licitante individual,
inexigvel este acrscimo para os consrcios compostos, em sua totali-
dade, por micro e pequenas empresas assim definidas em lei;
IV-impedimento de participao de empresa consorciada, na mesma
licitao, atravs de mais de um consrcio ou isoladamente;
V-responsabilidade solidria dos integrantes pelos atos praticados em
consrcio, tanto na fase de licitao quanto na de execuo do contrato.
1oNo consrcio de empresas brasileiras e estrangeiras a liderana
caber, obrigatoriamente, empresa brasileira, observado o disposto
no inciso II deste artigo.
2oO licitante vencedor fica obrigado a promover, antes da celebrao

do contrato, a constituio e o registro do consrcio, nos termos do
compromisso referido no inciso I deste artigo.
Discricionariedade da Administrao
A limitao de participao de empresas em consrcio est inserida no poder
discricionrio da Administrao.
A Administrao pode limitar o nmero de empresas componentes de um con-
srcio, bem como o percentual de participao de cada empresa no consrcio.
Requisitos de habilitao
1) Habilitao Jurdica e Regularidade Fiscal: cada consorciada dever apresen-
tar toda a documentao relativa habilitao jurdica (art. 28) e regularidade
fiscal (art. 29)
2) Qualificao Tcnica: (art.30): permitido o somatrio de atestados de capa-
cidade tcnica;
3) Qualificao Econmico-Financeira: ndices econmico-financeiros devem
ser calculados com base no somatrio dos ndices individuais, proporcional
participao de cada empresa no consrcio.
16. Microempresas e Empresas de Pequeno Porte
Comprovao da condio de ME e/ou EPP

Como orienta o decidido pelo E. Plenrio no processo TC-001085/989/14-3, o
edital dever possibilitar a comprovao das interessadas licitantes como micro-
empresa e empresa de pequeno porte por todos os meios admitidos pelo ordena-
mento jurdico vigente, mormente quanto ao que estabelece a Instruo Norma-
tiva n 103, de 30/04/07, e/ou a apresentao de Certido Simplificada da Junta
Comercial.
A prova de condio de ME/EPP pode se dar por meio de declarao ou de cer-
tido da Junta Comercial.
Prazo de regularizao da documentao fiscal

O prazo estabelecido no edital, de apenas dois dias teis, para que as micro e
pequenas empresas regularizem a documentao relativa sua habilitao fiscal,
em caso de restrio, ainda encontrado em alguns editais, no est de acordo com
o artigo 43, 1, da Lei Complementar Federal n 123/06, nos termos da redao
introduzida pela Lei Complementar Federal n 147/14.
Art. 43. As microempresas e empresas de pequeno porte, por ocasio

da participao em certames licitatrios, devero apresentar toda a
documentao exigida para efeito de comprovao de regularidade
fiscal, mesmo que esta apresente alguma restrio.
1o Havendo alguma restrio na comprovao da regularidade fiscal,
ser assegurado o prazo de 5 (cinco) dias teis, cujo termo inicial cor-
responder ao momento em que o proponente for declarado o vence-
dor do certame, prorrogvel por igual perodo, a critrio da adminis-
trao pblica, para a regularizao da documentao, pagamento ou
parcelamento do dbito e emisso de eventuais certides negativas ou
positivas com efeito de certido negativa.
O prazo de regularizao da documentao de regularidade fiscal e trabalhista

das micro e pequenas empresas deve estar em conformidade com a nova redao
dada pela Lei Complementar n 147/2014 ao 1 do art. 43 da Lei Complementar n
123/06, a qual passou a prever 5 (cinco) dias teis para tal mister.
Limitao geogrfica da licitao como meio de promoo do desenvolvi-

mento local ou regional
Muito embora o tratamento diferenciado e simplificado para as microempre-
sas e empresas de pequeno porte tenha como um de seus objetivos a promoo do
desenvolvimento econmico e social no mbito municipal e regional, consoante
dispe o artigo 47, caput, da Lei Complementar n 123/06, a jurisprudncia desta
Corte no admite que os editais estabeleam a participao exclusiva de microem-
presas e empresas de pequeno porte situadas em determinado municpio ou regio.
Muito embora seja cristalina a regra do inciso I do artigo 48 da Lei Complemen-
tar 123/06 quanto ao dever de se realizar processo licitatrio destinado exclusiva-
mente participao de microempresas e empresas de pequeno porte nos itens de
contratao cujo valor seja de at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais), no se vislum-
bra a presena de fundamento legal apto a permitir a vedao participao de
outras microempresas e empresas de pequeno porte, notadamente em funo das
alteraes recentemente promovidas no Estatuto Nacional da Microempresa e da
Empresa de Pequeno Porte pela Lei Complementar n 147, de 07 de agosto de 2014.
Neste aspecto, cabe anotar que o 3 do mesmo artigo 48, includo pela Lei
Complementar n 147/14, prev a possibilidade de se estabelecer, desde que justi-
ficada, a prioridade de contratao de microempresas e empresas de pequeno
porte sediadas local ou regionalmente, at o limite de 10% (dez por cento) do
melhor preo vlido, mas no autoriza a abertura de certame licitatrio exclusivo
participao de MEs e EPPs de determinado municpio ou regio.
Licitao exclusiva participao de MEs e EPPs

No que se refere previso de torneio exclusivo s microempresas (ME) e
empresas de pequeno porte (EPP), predomina nesta Corte, a partir do quanto deci-
dido nos autos dos TCs 5509/989/15, 5540/989/15, 5724/989/15, 5828/989/15 e
5836/989/15 (Sesso de 23/09/2015 voto de desempate proferido pela Exma. Sra.
Presidente, Conselheira Cristiana de Castro Moraes), o entendimento segundo o
qual o limite de R$ 80.000,00 (oitenta mil reais) previsto pelo inciso I do artigo 48
da Lei 123/06, representa o valor global da licitao, e que a expresso itens de con-
tratao, portanto, abarca o somatrio dos itens ou lotes em disputa, vale dizer, o
montante estimado para todo o certame.
Art. 48. Para o cumprimento do disposto no art. 47 desta Lei Comple-
mentar, a administrao pblica:
I-dever realizar processo licitatrio destinado exclusivamente par-
ticipao de microempresas e empresas de pequeno porte nos itens
de contratao cujo valor seja de at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);
Reserva de cota de at 25% do objeto

A previso da cota de at 25% - como previsto no inc. III, art. 48 da Lei Comple-
mentar n 123/06, com a atualizao promovida pela sua congnere de n 147/14,
possui carter compulsrio, desde que se trate da aquisio de bens divisveis e sejam
atendidas as condies do artigo seguinte (caso no haja um mnimo de trs fornece-
dores competitivos enquadrados como microempresas ou empresas de pequeno porte
sediados local ou regionalmente e capazes de cumprir as exigncias estabelecidas no
instrumento convocatrio, e o tratamento diferenciado e simplificado para as micro-
empresas e empresas de pequeno porte no se mostre vantajoso para a administrao
pblica ou represente prejuzo ao conjunto ou complexo do objeto a ser contratado).
Embora a alterao promovida pela Lei Complementar Federal 147/2014 tenha
tornado um dever o disposto no art. 47, tal vinculao mitigada pelo caput e
pelos incs. do art. 49, que demandam do administrador um verdadeiro juzo de dis-
cricionariedade devidamente motivado, o qual jamais pode ser realizado ao longo
de uma licitao j levada ao pblico.
Tal juzo de discricionariedade, alis, faz-se necessrio tambm para a reserva
da cota de at 25% para micro e pequenas empresas disposta no inc. III do art. 48 da
Lei Complementar Federal 123/06, vez que o art. 49 taxativo ao estabelecer que:
no se aplica o disposto nos arts. 47 e 48 desta Lei Complementar quando: (...).
No havendo no texto original do edital qualquer referncia reserva prevista
no art. 48, inciso III, da Lei Complementar n 123/06, com a redao dada pela Lei
Complementar n 147/14, o assunto, ao menos em sede de anlise apriorstica,
tpica do rito de exame prvio de edital, melhor se resolve com a orientao para
que a Administrao fundamente suas decises nos autos do correspondente
processo de licitao, na exata conformidade da legislao complementar
referenciada, notadamente se incidentes as excludentes arroladas no art. 49, indi-
cando, portanto, frustrao do propsito de se obter a proposta mais vantajosa ou
economicamente mais vivel.
Art. 48. Para o cumprimento do disposto no art. 47 desta Lei Comple-
mentar, a administrao pblica:
I-dever realizar processo licitatrio destinado exclusivamente par-
ticipao de microempresas e empresas de pequeno porte nos itens
de contratao cujo valor seja de at R$ 80.000,00 (oitenta mil reais);
II - poder, em relao aos processos licitatrios destinados aqui-
sio de obras e servios, exigir dos licitantes a subcontratao de
microempresa ou empresa de pequeno porte;
III - dever estabelecer, em certames para aquisio de bens de natu-
reza divisvel, cota de at 25% (vinte e cinco por cento) do objeto para
a contratao de microempresas e empresas de pequeno porte.
1o (Revogado).
2o Na hiptese do inciso II do caput deste artigo, os empenhos e
pagamentos do rgo ou entidade da administrao pblica podero
ser destinados diretamente s microempresas e empresas de pequeno
porte subcontratadas.
3o Os benefcios referidos no caput deste artigo podero, justifica-
damente, estabelecer a prioridade de contratao para as microem-
presas e empresas de pequeno porte sediadas local ou regionalmente,
at o limite de 10% (dez por cento) do melhor preo vlido.
Art. 49. No se aplica o disposto nos arts. 47 e 48 desta Lei Comple-
mentar quando:
I - (Revogado);
II - no houver um mnimo de 3 (trs) fornecedores competitivos
enquadrados como microempresas ou empresas de pequeno porte
sediados local ou regionalmente e capazes de cumprir as exigncias
estabelecidas no instrumento convocatrio;
III - o tratamento diferenciado e simplificado para as microempresas
e empresas de pequeno porte no for vantajoso para a administrao
pblica ou representar prejuzo ao conjunto ou complexo do objeto a

ser contratado;
IV-a licitao for dispensvel ou inexigvel, nos termos dos arts. 24 e 25
da Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993, excetuando-se as dispensas
tratadas pelos incisos I e II do art. 24 da mesma Lei, nas quais a compra
dever ser feita preferencialmente de microempresas e empresas de
pequeno porte, aplicando-se o disposto no inciso I do art. 48.
17. A
nlise e julgamento das propostas
Questes comuns
Exigncia de laudos e certificaes

Orientao bsica: A exigncia devida apenas pelos licitantes vencedores, con-
cedendo a eles prazo razovel e suficiente obteno dos mencionados documentos.
SMULA N 14 - Exigncias de comprovao de propriedade, apre-
sentao de laudos e licenas de qualquer espcie s so devidas
pelo vencedor da licitao; dos proponentes poder-se- requisitar to
somente declarao de disponibilidade ou de que a empresa rene
condies de apresent-los no momento oportuno.
A eleio de uma nica forma de comprovao da qualidade do material res-

tringe a competitividade do certame e deve ser evitada.
A requisio de selos, certificados e congneres, sem a admissibilidade de
outras certificaes equivalentes que tambm avaliam os aspectos relacionados ao
produto e a sua fabricao, constitui condio restritiva que viola o princpio da
isonomia e desafia a norma do artigo 3, 1, inciso I da Lei 8.666/93, alm de con-
trariar o entendimento assente na jurisprudncia desta Corte.
No pode a Administrao preterir uma entidade certificadora em detrimento de
outra ou privilegiar um dado modelo de aferio de processo produtivo, por maior que
seja a excelncia nele empregada, se no mercado outros existirem com igual propsito.
Ainda, a imposio dos selos emitidos por rgos no oficiais como IQB e
ABRINQ condenada pela jurisprudncia deste Tribunal (TC - 9157/026/11 e TC
5915/989/14, dentre outros).
TC-5095.989.16-6. SESSO DE 13/04/2016

Quanto exigncia de certificao de origem da matria prima empregada na
fabricao do lpis grafite n 2, consensual que, ao mesmo tempo em que exigncia
da espcie se justifica, no pode a Administrao preterir uma entidade certifica-

dora em detrimento de outra, ou privilegiar um dado modelo de aferio de pro-
cesso produtivo, por maior que seja a excelncia nele empregada, se no mercado
outros existirem com igual propsito.
Como a exigncia do selo FSC impe-se somente ao item 21 do Anexo I (lpis
grafite n 2), deve a descrio l contida ser revista, acrescendo-se a possibilidade
de que produtos estampados com outros selos de qualidade de abrangncia similar
venham a ser igualmente aceitos.
Laudos para produtos j certificados pelo INMETRO

A despeito de a requisio estar inserida no mbito do exerccio da discricio-
nariedade do Administrador, deve ser avaliada a plausibilidade de se requisitar os
laudos para produtos j certificados pelo INMETRO - materiais de certificao com-
pulsria de conformidade com a NBR 15236 segurana de artigos escolares, nos
termos do artigo 3 da Portaria INMETRO n 481/2010.
Selo de pureza ABIC

No tocante s aquisies de p de caf, a exigncia de selo de pureza ABIC,
emitido pela Associao Brasileira da Indstria do Caf, mereceu em outras ocasi-
es, tolerncia da Corte sob o fundamento de que h no mercado inmeras empre-
sas portadoras de tal certificao. Entretanto, atualmente, o dispositivo afigura-se
contrrio liberdade de associao albergada pelo art. 5, inciso XX da Constituio
Federal, bem como contrrio ao disposto no artigo 3, 1 da Lei federal n 8.666/93
e ao artigo 3, II da Lei 10.520/02.
TCS 8412.989.16-2 e 8432.989.16-8. SESSO DE 18/05/2016

De fato, a recente jurisprudncia deste Tribunal tem admitido a exi-
gncia do selo de pureza ABIC desde que o ato convocatrio, igual-
mente, aceite certificaes equivalentes.
A esse respeito, reproduzo trecho do voto proferido pelo emi-
nente Conselheiro Dimas Eduardo Ramalho no mbito do processo
1491.989.15-8, em Sesso Plenria de 01/04/2015:
(...) 2.5. A exigncia de selo de pureza ABIC para o item Caf em p
torrado e modo dotada de manifesto potencial restritivo, pois, ao
obstar o oferecimento de produtos dotados de outros certificados de
qualidade, a Municipalidade limita a competio sem amparo legal
e incide, deste modo, em ofensa ao preceito do artigo 3, 1, I da Lei
8.666/93 e ao artigo 3, II da Lei 10.520/02. Importante salientar que,
ao requisitar atestados e/ou certificados que demonstrem a existncia

ou quantidade de determinados componentes ou outra caracterstica
qualquer, deve a Administrao admitir todas as alternativas idneas
e disponveis para a respectiva comprovao, a fim de evitar a criao
de condio que frustre o carter competitivo do certame. Cabe Admi-
nistrao, portanto, ao reformar o edital, admitir a apresentao de
outros certificados equivalentes ao emitido pela Associao Brasileira
da Indstria de Caf, capazes de igualmente atestar as propriedades e
a qualidade exigidas.(...)
Referncia de preos / oramento estimativo:

TC-582.989.16-6. Sesso de 03/02/2016
pacfico e consolidado h tempos na jurisprudncia deste Tribunal
que o perodo entre a data-base do oramento e a publicao do aviso
de edital no poder exceder a 6 (seis) meses, sob pena de se descum-
prir dois requisitos essenciais da Lei 8.666/93, o do art. 6, IX, f, e o
do art. 7, 2, I e II.
A jurisprudncia do TCESP entende ser desatualizado oramento com perodo

superior a 6 (seis) meses (TC-16322/026/03).
Exame de amostras: diretrizes bsicas, discricionariedade da exigncia e
justificativas tcnicas, personalizao, critrios objetivos de anlise e avaliao,
produtos de prateleira de baixo custo.
Diretrizes bsicas: TC-002594.989.15-4 e TC-002613.989.15-1 (Sesso do Tribu-
nal Pleno de 03/06/2015), sintetizam os parmetros exigncia de amostras admiti-
dos pela nossa jurisprudncia, sendo oportuna a transcrio das diretrizes contidas
no referido julgamento, como linha de orientao fundamental sobre a matria.
Deste modo, quando da apreciao de certames em que se exija a apresentao
de amostras, ser verificado essencialmente:
(1) a existncia de justificativa de sua necessidade para efeitos de avaliao da
proposta comercial;
(2) a presena de parmetros objetivos, no ato convocatrio, para verificao de
conformidade;
(3) momento de apresentao no anterior ao de abertura das propostas, obser-
vando que,
(4) quando sua produo causar nus ou dificuldade aos licitantes, apresenta-
o e anlise devero se realizar aps prazo razovel; e,
(5) sempre que possvel, devero ser utilizadas para cotejo com o material efeti-
vamente recebido.
Portanto, as decises do Tribunal, em relao ao momento de apresentao

das amostras, adotam direo sensivelmente diversa daquela orientada pela
Smula 19:
SMULA N 19 - Em procedimento licitatrio, o prazo para apre-
sentao das amostras deve coincidir com a data da entrega das
propostas.
Por razes bastante bvias, a verificao de amostras de produtos in natura

como frutas, verduras, legumes e ovos no tm o condo de oferecer para a contra-
tante uma apresentao fidedigna de um padro permanente e uniforme de pro-
duo destes insumos, de forma que a requisio acaba por resultar desprovida de
finalidade e utilidade.
Reconhece-se que a exigibilidade de amostras est inserta na esfera discricion-
ria da Administrao a quem incumbe, nos limites da lei, optar pela melhor forma
de se atingir o fim pblico pretendido. Entretanto, do processo administrativo
devero constar as justificativas dessa imposio.
Nesse sentido, a requisio de amostras customizadas j por ocasio da sesso
pblica mostra-se desarrazoada, devendo o edital direcionar a exigncia vence-
dora do certame, concedendo prazo razovel para sua confeco.
Entretanto, a jurisprudncia tem aceitado, no caso do prego, a requisio de
amostras extensiva a todos os participantes para apresentao na data da sesso
pblica, exclusivamente quando a exigncia incidir sobre poucos produtos de pra-
teleira, de baixo custo e sem personalizao, cuja apresentao no acarrete nus
excessivo participao no certame.
Por outro lado, quando for adotado o sistema de registro de preos e houver
um nmero elevado de itens licitados, ainda que de prateleira, mais recomend-
vel direcionar a exigncia de amostras apenas s vencedoras e restrita aos itens ou
lotes nas quais foram classificadas em primeiro lugar, especialmente em funo da
incerteza quanto a aquisio do objeto, inerente ao sistema de registro de preos.
Previso de aplicao de sanes pela no apresentao de amostras e/ou

laudos ou por desconformidade destes
ilegal a aplicao de penalidades multa, suspenso temporria de participa-
o em licitao, impedimento de contratar com a Administrao, declarao de
inidoneidade em razo de atraso na apresentao ou inconformidade das amos-
tras e laudos, na fase classificatria.
As hipteses de aplicao de sanes administrativas previstas nas
normas de regncia so dirigidas, essencialmente, ao vencedor do
certame, quando da formalizao do contrato, porquanto durante a

execuo da avena que a Administrao dever verificar a qualidade
do produto ofertado e o atendimento s especificaes constantes do
edital, adotando as medidas pertinentes, se necessrio. (Tribunal
Pleno, Sesso de 03/12/14, TC-4539.989.14-5).
18. Iluminao pblica Aspectos comuns
Relativo ao tema, de alta relevncia para este Tribunal e dada a sua importn-
cia, foi autuado o processo TC-A n 13123/026/15, em atendimento proposta refe-
rendada pelo E. Plenrio, em sesso de 19.3.2014, nos autos do processo eletrnico
TC-8.989.14-7, de Exame Prvio de Edital, que objetivava a contratao de empresa
especializada no ramo de engenharia para prestao de servios de manuteno e
operao do sistema de iluminao pblica, envolvendo o cadastramento georre-
ferenciado, a gesto dos servios, bem como a ampliao e melhorias com forneci-
mento de materiais em conformidade com o projeto bsico do edital, com forneci-
mento de mo de obra.
O estudo foi motivado pelas dificuldades constatadas em processos autuados
em torno de objetos idnticos e de complexidade interpretativa, a provocar por
parte do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo orientaes bsicas sobre as
formas e condies para prestao dos servios de operao e manuteno; o tipo e
a modalidade mais adequada de se contratar; quais servios podem ou no serem
aglutinados no objeto de licitao; quais os pr-requisitos do procedimento licita-
trio (estudos, comparativos, diagnsticos, planejamento, planos municipais, pro-
jetos bsico e executivo).
Editada em 09 de setembro de 2010, a Resoluo n 414 da Agncia Nacional
de Energia Eltrica (ANEEL) estabelece as condies gerais de fornecimento de
energia eltrica de forma atualizada e consolidada a serem observadas pelas distri-
buidoras e consumidores.
Referido ato normativo apresenta as definies dos termos usados no texto e
trata, dentre outros, de aspectos relativos classificao e titularidade de unida-
des consumidoras, de prazos para ligao, das modalidades tarifrias, dos contra-
tos, dos procedimentos para leitura e faturamento, de procedimentos irregulares e
do ressarcimento por danos eltricos.
O estudo ficou circunscrito s sees relativas aos servios de iluminao
pblica sob a competncia e responsabilidade da Administrao Pblica Munici-
pal. Ficou fora do escopo a discusso de controvrsias jurdicas sobre a Resoluo
n 414/2010 no tocante a constitucionalidade da responsabilidade pelos ativos

de iluminao pblica, sua manuteno e operao, muito embora h notcia de
ajuizamentos de aes por parte de alguns municpios paulistas, algumas com
ganho de causa aos requerentes.
Alm dos pleitos judiciais, tramita no Senado Federal o Projeto de Decreto
Legislativo n 85/2015, que objetiva sustar os efeitos dos artigos 21 e 218 da refe-
rida Resoluo, com fundamento no artigo 49, incisos V e XI da Constituio
Federal, que atribui competncia exclusiva ao Congresso para suspender atos do
Poder Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delega-
o legislativa.
Na Cmara dos Deputados, a matria foi apreciada e aprovada sob o Decreto
Legislativo de n 1.428/13 em 28.4.2015 e enviada ao Senado para aprovao.
Em relao quantidade de municpios que assumiram os ativos de ilumi-
nao pblica (AIP), do total de 419 (posio em 28.4.2015), esse nmero caiu
para 251 (posio em 01.2.2016), em decorrncia do crescimento de nmero de
liminares judiciais concedidas a favor dos municpios do Estado de So Paulo,
conforme informao da Superintendncia de Regulao dos Servios de Dis-
tribuio SRD/Servio de Informao ao Cidado SIC/Agncia Nacional de
Energia Eltrica ANEEL2.
Preliminarmente, para um melhor entendimento, ser apresentado um glos-
srio com os principais termos tcnicos utilizados na Resoluo em questo e nos
demais institutos.
Glossrio
I - iluminao pblica: servio pblico que tem por objetivo exclusivo prover
claridade aos logradouros pblicos, de forma peridica, contnua ou eventual;
II - ativo imobilizado em servio: conjunto de todos os bens, instalaes e
direitos que, direta ou indiretamente, concorram, exclusiva e permanentemente,
para manuteno das atividades da concessionria de servio pblico de energia
eltrica, ou exercidos com essa finalidade, inclusive os de propriedade industrial
e comercial.
III - Servios de manuteno: podem ser enumerados e descritos como ins-
peo de rotina em todos os pontos de iluminao; reviso das conexes e do
estado geral do sistema, cada vez que nele for realizada qualquer interveno;
pronto atendimento e execuo de servios em caso de emergncia dentro dos
prazos previstos; atendimento a solicitaes para substituio de lmpadas
2 Consulta e-Sic, de 27.6.2015, respondida em 29.6.2015

apagadas noite ou acesas de dia, ou substituio de qualquer acessrio que

cause inconformidade, dentro dos prazos previstos no contrato; triagem e recu-
perao dos materiais retirados da rede e devoluo ao Municpio, seguindo ins-
trues da fiscalizao, com descarte dos materiais nocivos ao meio ambiente
conforme normas ambientais vigentes, obedecendo prioritariamente, no que
couber, a implementao imediata da poltica reversa; servio de poda de rvores
para melhoria da iluminao pblica em situaes especficas, assim como o des-
carte oriundo da poda, em conformidade com as normas ambientais vigentes;
substituio ou reparo nos equipamentos e acessrios com defeito, que estejam
causando qualquer tipo de inconformidade no sistema de iluminao pblica
(lmpadas queimadas e/ou quebradas; rels fotoeltricos com defeito; chaves
magnticas com defeito; reatores com defeito; ignitores com defeito; soquetes
com defeitos; braos de luminrias em final de vida til; luminrias ou projeto-
res defeituosos ou em mau estado de conservao; rede de alimentao area ou
subterrnea interrompida; fiao interna dos braos e postes; conectores, podas
de rvores que interferirem diretamente na iluminao pblica). Estes servios
podero ser executados em avenidas, ruas, travessias, vielas, becos, escadarias,
escades, travessas, praas, passeios, parques, reas de lazer, campos de futebol,
faixas de pedestres, trevos, pontes, viadutos, estacionamentos pblicos e reas
pblicas, e monumentos histricos no Municpio, quando houver.
IV - Consrcio Pblico de Municpios: regulamentado pela Lei n
11.107/2005, constituem-se como associaes pblicas ou pessoa jurdica de
direito privado, cujo objetivo a realizao de metas de interesse comum dos
entes federados consorciados. Para constituio da pessoa jurdica, haver prvia
subscrio de protocolo de intenes, o qual dever ser ratificado em seguida
mediante edio de lei.
V - Concorrncia: modalidade licitatria, regulamentada pela Lei n 8.666/1993,
entre quaisquer interessados que, na fase inicial de habilitao preliminar, compro-
vem possuir os requisitos mnimos de qualificao exigidos no edital para execuo
de seu objeto, observando-se, ainda, os limites vinculantes dispostos no art. 23 da
Lei de Licitaes.
VI - Prego: modalidade licitatria, disciplinada pela Lei n 10.520/2002, para
aquisio de bens e servios comuns, considerados aqueles cujos padres de
desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital, por meio
de especificaes usuais no mercado.
VII - Sistema de registro de preos: conjunto de procedimentos para regis-
tro formal de preos relativos prestao de servios e aquisio de bens, para
contrataes futuras, passvel de adoo quando, pelas caractersticas do bem ou
servio, houver necessidade de contrataes frequentes; quando for conveniente
a aquisio de bens com previso de entregas parceladas ou contratao de ser-

vios remunerados por unidade de medida ou em regime de tarefa; quando for
conveniente a aquisio de bens ou a contratao de servios para atendimento a
mais de um rgo ou entidade, ou a programas de governo; ou quando, pela natu-
reza do objeto, no for possvel definir previamente o quantitativo a ser deman-
dado pela Administrao.
VIII - Carona em sistema de registro de preos: prtica autorizada pelo art. 22
do Decreto n 7892/2013, por meio da qual qualquer rgo ou entidade da Adminis-
trao que no tenha participado do certame licitatrio, mediante prvia consulta
ao rgo gerenciador e desde que motivadamente e devidamente comprovada a
vantagem, poder utilizar-se de ata de registro de preos feita por outro rgo ou
entidade, enquanto esta ata estiver vigente.
IX - Parceria pblico-privada: contrato administrativo de concesso, na
modalidade patrocinada, que a concesso de servios pblicos ou de obras
pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando envol-
ver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria do
parceiro pblico ao parceiro privado, ou na modalidade administrativa, que o
contrato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria
direta ou indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e insta-
lao de bens. A parceria pblico-privada, em ambas as modalidades, distingue-
-se da concesso comum, assim entendida a concesso de servios pblicos ou
de obras pblicas de que trata a Lei no 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando
no envolver contraprestao pecuniria do parceiro pblico ao parceiro privado.
vedada a celebrao de parceria pblico-privada cujo valor seja inferior a R$
20.000.000,00; cuja prestao de servios seja inferior a 5 (cinco) anos; cuja con-
tratao tenha como objeto nico o fornecimento de mo-de-obra, o forneci-
mento e instalao de equipamentos ou a execuo de obra pblica.
X - Prestao direta dos servios de manuteno preventiva e corretiva:
quando ente municipal, por meio de agentes pblicos de seu quadro de pessoal,
assume a realizao dos servios de manuteno preventiva e corretiva.
XI - Prestao indireta dos servios de manuteno preventiva e corretiva:
o ente municipal, mantendo o poder de planejamento, direo, fiscalizao e con-
trole desses servios, promover somente a terceirizao da operacionalizao da
manuteno, modificao e ampliaes que forem necessrias.
Iluminao pblica e a transferncia dos ativos de iluminao

pblica
A iluminao pblica, definida como um servio pblico que tem por objetivo
exclusivo prover de claridade os logradouros pblicos, de forma peridica, contnua
ou eventual3, sob o ponto de vista constitucional, insere-se dentre os servios pbli-

cos de interesse local, de competncia dos municpios4.
A Resoluo n 414/2010 da ANEEL, em seu artigo 218, ordenou que as
empresas distribuidoras de eletricidade transferissem o sistema de iluminao
pblica, registrado como ativos imobilizados em servios (AIS), para o patrim-
nio de pessoas jurdicas de direito pblico competentes, cujo prazo final deu-se
em 31.12.2014.
Portanto, em 31 de dezembro de 2014 ocorreu o termo final para os municpios
assumirem o domnio sobre os ativos de iluminao pblica e a gesto de seu sistema.
Este Tribunal, por meio do Comunicado SDG n 34/2014, de 26.11.2014,
alertou as prefeituras jurisdicionadas da importncia de avaliarem o estado de
conservao e funcionamento de seu sistema de iluminao pblica em per-
feito estado de funcionamento, exigindo das concessionrias os reparos que se
fizerem necessrios.
V-se que h dificuldades no enfrentamento da situao, que vo desde
questes jurdicas, relacionadas competncia da Agncia Reguladora em
obrigar os municpios a assumirem tais ativos por meio de Resoluo; questes
financeiras, ligadas aos dispndios de novas atribuies e as questes tcnico-
-gerenciais, que envolvem a execuo dos servios de manuteno do parque
de iluminao pblica.
Nestas ltimas, o enfoque a seguir abordar os pontos suscitados e levados
apreciao deste Tribunal em sede de representao contra editais de licitaes e
as decises proferidas.
Representaes contra editais de licitaes para contratao de

servios de iluminao pblica
Neste particular, os pontos suscitados nas representaes contra editais pro-

movidos pelas Administraes Municipais e o tratamento neste Tribunal foram os
seguintes, em sntese:
3 Inciso XXXVI do art. 2 da Resoluo Aneel 414/2010.

4 Art. 30. Compete aos Municpios:
I - legislar sobre assuntos de interesse local;
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pbli-
cos de interesse local, includo o de transporte coletivo, que tem carter essencial;
Art. 149-A Os Municpios e o Distrito Federal podero instituir contribuio, na forma das res-
pectivas leis, para o custeio do servio de iluminao pblica, observado o disposto no art. 150, I
e III. (Includo pela Emenda Constitucional n 39, de 2002).
Pargrafo nico. facultada a cobrana da contribuio a que se refere o caput, na fatura de
consumo de energia eltrica. (Includo pela Emenda Constitucional n 39, de 2002).
Pontos controversos apresentados pelos particulares

modalidade inadequada sob a forma de prego, eis que englobam servios
de natureza intelectual como a elaborao do plano diretor de iluminao
pblica;
Restritividade no certame com a concluso do projeto de eficientizao de
iluminao pblica, visto que h poucas empresas hbeis a faz-lo;
Impedimento de participao ou limitao de empresas em consrcio;
Exigncia de visita tcnica;
Omisso do valor estimado;
Aglutinao indevida de servios de manuteno, operao e ampliao do
sistema de iluminao pblica;
Itens incompletos da planilha de preos comparada ao termo de referncia;
Exigncia de comprovao em rede de tenso mais alta que a rede de ilumi-
nao pblica;
Omisso da especialidade do engenheiro para fins de qualificao tcnica;
Realizao de servios de execuo e fiscalizao pela mesma empresa;
Prejuzo da competividade decorrente da alta aglutinao de servios com
reflexo nos valores requeridos para fins de qualificao econmica, finan-
ceira e tcnica;
Exigncia de comprovao de capital social ou patrimnio lquido mnimo
e recolhimento de garantia em perodo superior vigncia dos crditos
oramentrios;
Subscrio inapropriada do edital pelo Presidente da Comisso de Licitaes;
Projeto bsico sem especificao das necessidades de obras e servios e
requisitos tcnicos para realizao do certame;
Projeto bsico sem observncias s normas brasileiras tcnicas (NBRs);
Complexidade na apresentao dos clculos referentes aos custos dos servios;
Discordncia no estabelecimento do servio de gesto da iluminao
pblica como parcela de maior relevncia tcnica e valor significativo, eis
que o termo gesto compreende vrios servios;
Desnecessidade de comprovao de fornecimento de materiais;
Vedao de somatrio de atestados;
Incluso de exigncia de qualificao tcnico-operacional acompanhada
das certides de acervos tcnicos com comprovao de gesto do sistema de
iluminao restrito a entes pblicos;
Restritividade na exigncia de atestados de capacidade tcnica na execu-
o de servios de call center e execuo de obras de rede exclusivas de
iluminao pblica e sistema no compartilhado com a rede da concessio-
nria de energia;
Exigncia de comprovao de servios de planejamento urbanstico e

iluminao artstica e decorativa, operao e manuteno em estaes
transformadoras;
Exigncia de atestado de responsabilidade tcnica e certido de acervo
tcnico comprovando a execuo de implantao e preservao de sistema
informatizado de gesto, cadastro etiquetado e georreferenciado do parque
de iluminao pblica;
Definies dos termos luminotcnico e artstico;
Exigncia de visita tcnica sem especificao de forma, hora e local;
Cumulao de exigncias de garantia e comprovao de capital social;
Autenticao de documentos;
Qualificao tcnica acerca do profissional graduado em nvel superior,
acompanhada da CAT, comprovando execuo em servios cujas parcelas
de maior relevncia so demasiadamente especficas (cabo 4, mm2, isolado,
classe 4-flexvel; aterramento de postes de ao, exclusivo cabo....);
Qualificao operacional em servios cujas parcelas de maior relevncia so
demasiadamente especficas;
Exigncia de registro ou inscrio dos responsveis tcnicos no CREA;
Exigncia de atividade especfica para a demonstrao da capacidade tc-
nico-operacional e operacional referente instalao de luminria tipo
LED para iluminao pblica;
Exigncia de atestado direcionada administrao, controle, manuseio
e acondicionamento de materiais poluentes e sujeitos contaminao
ambiental, eis que se trata de atividade-meio, passvel de subcontratao;
Exigncia de demonstrao de adequabilidade do sistema informatizado de
gerenciamento de redes de iluminao pblica em 12 das 16 funcionalidades
previstas, vez que as possveis licitantes no so empresas de software, e que
a exigncia ficar a critrio da Comisso de Licitao;
Exigncia de garantia de proposta em momento anterior ao da realizao da
sesso pblica frustra o carter competitivo do certame;
Exigncia de comprovao de regularidade fiscal referente a tributos munici-
pais no vinculados natureza do objeto em disputa;
ndices de liquidez para fins de qualificao econmico-financeira em
patamares elevados, sem justificativas;
Falta de disposies que disciplinem a participao das microempresas e
empresas de pequeno porte no certame;
Previso no edital de desclassificao de propostas por preos unitrios
manifestamente inexequveis enquanto o critrio de julgamento o de
menor preo global;
Certificao de cadastramento junto concessionria de distribuio de

energia exigida a todos os participantes na fase de habilitao;
Preferncia por marcas de determinados produtos.
Decises deste Tribunal de Contas
a) Quanto utilizao da modalidade prego

O Tribunal Pleno5 concluiu pela inadequao do uso da modalidade prego enten-
dendo que o objeto transcendeu o conceito de comum, quando relacionados a:
elaborao de projetos luminotcnicos;
elaborao de projetos de eficientizao do uso de energia eltrica;
exigncia de execuo e aprovao junto concessionria de projeto de ins-
talao de iluminao pblica;
diagnstico tcnico do parque de iluminao pblica;
exigncias de qualificao tcnica;
complexidade do objeto e seu expressivo vulto.
b) Quanto participao de empresas sob a forma de consrcios

Em relao a essa possibilidade, embora seja discricionria a adoo pela
Administrao, este Tribunal, por entender que se trata de uma medida de efi-
cincia que no altera o cerne do certame, tem recomendado que se reavalie o
edital para que permita a participao de empresas sob a forma de consrcios ou
a subcontratao do objeto, total ou parcial, previamente autorizada pela enti-
dade contratante.
c) Rol de atividades diversificadas reunidas em um nico objeto

A aglutinao de servios diversificados, contemplando itens como o plano
diretor de iluminao pblica, operao de sistema de teleatendimento, softwares
para a gesto dos servios, administrao de materiais e equipamentos, elaborao
de oramentos, operacionalizao, manuteno e ampliao da rede, realizao de
obras de melhoramento e ampliao do sistema de iluminao, tm sido entendi-
das como atividades de naturezas distintas, a exemplo do plano de diretor de ilu-
minao pblica, da contratao de consultoria em legislao sobre iluminao
pblica e Auditoria de estudos tcnicos/financeiros, cuja segregao foi determi-
nada nos processos analisados, bem como a adequao do critrio de julgamento,
visto no se tratar de uma contratao sob o tipo menor preo, por possurem
5 TC-1770.989.15-0 e TC-1782.989.15-6.
carter eminentemente intelectual e ainda caracterizada pela eventualidade, situa-

o incompatvel com o escopo licitado.
A alegao de eficientizao com fundamento na conexo dos servios,
convenincia da contratao nica e economicidade na contratao de uma
nica empresa para a execuo de todos os servios relacionados iluminao
pblica, no se sustentam em face do comando da norma do 1 do art. 23 da
Lei 8.666/93, que determina a diviso dos servios em tantas parcelas quantas
se comprovarem tcnica e economicamente viveis, com vistas ampliao
da competitividade e o melhor aproveitamento dos recursos disponveis no
mercado.
A incluso do Plano de Desenvolvimento de Iluminao Pblica no rol de itens
e servios a serem licitados para a mesma contratao, alm de seu carter intelec-
tual, impede que os interessados formulem suas propostas, uma vez que o referido
plano traaria as diretrizes, os parmetros tcnicos de avaliao mnimos, devendo,
pois, ser previamente fornecido pela Administrao Pblica.
De forma semelhante, tambm se perfila a exigncia de implantao do sistema
informatizado de gerenciamento de iluminao pblica, principalmente quando
o conjunto de atividades e funcionalidades reforam o atributo tcnico, contornos
que impem que se observe a regra do 4 do art. 45 da Lei 8.666/93, com a adoo
de licitao do tipo tcnica e preo e no o menor preo.
Nesse sentido, foram as decises proferidas pelo E. Tribunal Pleno nos TCs
282.989.14-4, 1993.989.13-6, 2025.989.13-8, 2038.989.13-3, 2043.989.13-6.
Em sentido contrrio, admitindo a aglutinao foram os TCs 344/989/14,
1031/989/14 e 843/989/15.
d) Grau de especificidade na qualificao tcnica operacional e profissional

das licitantes
Sob o fundamento da igualdade de condies a todos os concorrentes, nos termos
disposto no inciso XXI, do artigo 37, da Constituio Federal6, as exigncias acerca da
qualificao tcnico-operacional e profissional das licitantes tm sido analisadas sob a
6 [...] as obras, servios, compras e alienaes sero contratados mediante processo de licitao pblica
que assegure igualdade de condies a todos os concorrentes [...] o qual somente permitir as exign-
cias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia do cumprimento das obrigaes.
mira das Smulas 237, 248 e 309 deste Tribunal, portanto, imposies especficas, como
a comprovao de experincia anterior em georreferenciamento de parque de ilumi-
nao pblica ou experincia comprovada em lmpadas do tipo LED, ou seja, exign-
cias de demonstrao de aptido tcnica em atividade especfica (no caso, iluminao
pblica), esto fora do fator de discrmen do Administrador e constituem afronta s
smulas mencionadas e restrio indevida ampla participao de interessados.
e) Exigncia de capital social vinculado ao perodo de execuo do ajuste

O carter de continuidade dos servios de operao, manuteno e gerencia-
mento da iluminao pblica impede a exigncia de comprovao do capital social
ou do patrimnio lquido sobre todo o perodo de execuo do ajuste10, devendo ser
calculado, no mximo, nas situaes de servios de natureza continuada em valores
correspondentes vigncia do crdito oramentrio.
Outros apontamentos nos editais
Foram decididos no sentido de regularizao para que faam constar no edital:

A eliminao de vedao de que os scios das licitantes tenham cargo
eletivo11;
A Subscrio do edital pela autoridade superior que representa a
Administrao12;
A insero de clusulas que determinem a desclassificao de propostas
por preos unitrios inexequveis deve ser evitada, quando o critrio de
7 SMULA N 23 - Em procedimento licitatrio, a comprovao da capacidade tcnico-profissio-

nal, para obras e servios de engenharia, se aperfeioar mediante a apresentao da CAT (Certi-
do de Acervo Tcnico), devendo o edital fixar as parcelas de maior relevncia, vedada a imposi-
o de quantitativos mnimos ou prazos mximos.
8 SMULA N 24 - Em procedimento licitatrio, possvel a exigncia de comprovao da qua-
lificao operacional, nos termos do inciso II, do artigo 30 da Lei Federal n 8.666/93, a ser reali-
zada mediante apresentao de atestados fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico ou
privado, devidamente registrados nas entidades profissionais competentes, admitindo-se a impo-
sio de quantitativos mnimos de prova de execuo de servios similares, desde que em quanti-
dades razoveis, assim consideradas 50% a 60% da execuo pretendida, ou outro percentual que
venha devida e tecnicamente justificado.
9 SMULA N 30 - Em procedimento licitatrio, para aferio da capacitao tcnica, podero
ser exigidos atestados de execuo de obras e/ou servios de forma genrica, ficando vedado o
estabelecimento de apresentao de prova de experincia anterior em atividade especfica, como
realizao de rodovias, edificao de presdios, de escolas, de hospitais, e outros itens.
10 TCs 189.989.13-0 e 282.989.14-4.
11 TC-3867.989.13-9.
12 TC-1016.989.12-1.
julgamento for o de menor preo global, observando o disposto no art. 43, V,

da Lei 8.666/9313;
A certificao junto concessionria seja direcionada apenas ao vencedor
do certame, como condio para contratao e, ainda, mediante a concesso
de prazo razovel para a sua obteno14;
Deve haver a possibilidade de emprego de produtos ou equipamentos simi-
lares e no apenas de referida marca15
A escolha das parcelas de maior relevncia tcnica e valor significativo no
pode resultar em exorbitncias que resulte na exigncia de comprovao de,
praticamente, a totalidade do objeto;
Os requisitos de regularidade fiscal devem observar a linha jurisprudencial
desta Corte, que orienta pela exigncia somente em relao aos tributos
pertinentes ao ramo de atividade das empresas interessadas e ao objeto do
certame, sob pena de ofensa norma do art. 3, 1, I da Lei 8.666/93;
A Administrao no deve requisitar o recolhimento antecipado da garantia de
maneira que permita o prvio conhecimento dos licitantes, em razo do previsto
na norma do art. 31, III da Lei 8.666/93 e por comprometer o sigilo do certame;
Termos tcnicos utilizados no ato convocatrio devem ser definidos, com o
objetivo de facilitar a compreenso pelos interessados.
Repertrio de jurisprudncia Comunicados GP ns 02/2015

e 10/2016 (objeto: iluminao pblica)
Como inestimvel contribuio, divulgado por meio dos Comunicados da Presi-

dncia GP n 02/2015 e GP 10/2016, o Tribunal de Contas do Estado relacionou, em
sede de Exame Prvio de Editais do 1 e 2 semestre de 2015, os objetos licitatrios
mais impugnados para servir como fonte de orientao aos jurisdicionados e aos
rgos Tcnicos da Casa, com o objetivo de aperfeioar o tratamento do assunto.
Na matria de iluminao pblica foram destacados os seguintes processos TCs:
298.989.15 e outros. Sesso de 27/05/2015. Acrdo publicado em 02/06/2015.
1770.989.15-0 e outro. Sesso de 29/04/2015. Acrdo publicado em 08/05/2015.
843.989.15 e outro. Sesso de 15/04/2015. Acrdo publicado em 23/04/2015.
585.989.15-5.Sesso de 11/03/2015. Acrdo publicado em 20/03/2015.
194.989.15-8. Sesso de 04/03/2015. Acrdo publicado em 11/03/2015.
13 TC-1993.989.13-6 (Afronta Smula 14, decidido tambm, neste sentido, no TC-4742/026/11).

14 TC-5507.989.15-0.
15 TC-5507.989.15-0.

864.989.15 e outros. Sesso de 08/04/2015. Acrdo publicado em 16/04/2015.
3322.989.15-3 e outros. Sesso de 08/07/2015. Acrdo publicado em 28/07/2015.
4118.989.15-1 e 4201.989.15-9. Sesso de 19/08/2015. Acrdo publicado em
26/08/2015.
02/09/2015.
3658.989.15-7, 3767.989.15-5 e 3775.989.15-5. Sesso de 16/09/2015. Acrdo
publicado em 24/09/2015.
07/10/2015.
14/11/2015.
A modalidade de parceria pblico-privada para a concesso

de iluminao pblica
At o momento, as representaes ou exames prvios de editais no foram

questionados sob este tipo de modalidade de contratao de servios de ilumina-
o pblica, todavia, para o momento, oportuno repisar os fundamentos principais
desse instituto.
E nesse particular, reproduzo a tabela elaborada pela Excelentssima Procura-
dora do D. Ministrio Pblico de Contas no parecer ministerial proferido no TC
8/989/14-7, com destaque s vantagens e desvantagens da opo pela concesso
administrativa na modalidade da parceria pblico-privada, bem como nas outras
modalidades de contratao:
(Parecer do MPC TC 8/989/14-7): TRANSIO DE DOMNIO E GESTO DA

ILUMINAO PBLICA MUNICIPAL
Delegao do
PPP-concesso Consrcio
Hipteses Contratos na servio
Administrativa intermunicipal
legais Lei 8.666/93 concessionria
(Lei 11.079/2004) (Lei 11.107/05)
distribuidora
Pontos Gesto mantida Prazo de durao Segurana Gesto associativa

positivos sob Responsabili- at 35 anos, jurdica e entre municpios
dade direta do repartio manuteno permite ganho
Poder Pblico e de riscos e do servio sem de escala no
entrega apenas capacidade de soluo de controle de
da execuo a gesto de todo o continuidade custos e melhor
terceiros. servio, incluindo (art. 21, 1 compartilhamento
as obras de da Resoluo de expertise.
expanso e Normativa ANEEL
aprimoramento n 414/2010).
do sistema
de iluminao
pblica
municipal.
Pontos Diversas Critrios legais de Tendncia falta Dificuldade

negativos licitaes podem admissibilidade de autonomia de negociao
ser necessrias podem excluir tcnica do poltico federativa
para atender pequenos Municpio para Instituir
complexidade municpios e para entender e manter
do objeto; dificuldade de o sistema e adequadamente o
dificuldade elaborar projetos negociar seus consrcio pblico
de formular norteadores da custos. ao longo do
projetos bsico PPP. tempo.
e executivo e,
por fim, prazo de
vigncia curto.
Modalid. Concorrncia Concorrncia Dispensa de No se aplica

licitatria licitao, a
depender do
modelo de
delegao do
servio.
As parcerias pblico-privadas, como forma de implementao de projetos, dis-

ciplinadas pela Lei 11.079/2004 (Lei de PPP), consistem em uma espcie de con-
cesso de servios pblicos cujas normas gerais esto dispostas na Lei 8.987/95.
O objetivo da Lei de PPP foi a de incentivar o interesse e a participao da ini-
ciativa privada em projetos de concesso, sobretudo aqueles que no seriam viveis
na forma da Lei 8.987/95, por no serem financeiramente executveis com o paga-
mento de tarifas pelos usurios diretos dos servios.
Para tanto, a Lei de PPP autorizou que o Poder Pblico se vinculasse contratu-
almente com o pagamento de contraprestaes pblicas, o que pode ser realizado
segundo dois modelos: a Concesso patrocinada a concesso de servios pblicos

ou de obras pblicas, de que trata a Lei n 8.987, de 13 de fevereiro de 1995, quando
envolver, adicionalmente tarifa cobrada dos usurios contraprestao pecuniria
do parceiro pblico ao parceiro privado e a Concesso administrativa, que o con-
trato de prestao de servios de que a Administrao Pblica seja a usuria direta ou
indireta, ainda que envolva execuo de obra ou fornecimento e instalao de bens.
Nesse contexto, as inovaes mais relevantes introduzidas foram: o valor
mnimo de contratao R$ 20 milhes (art. 2, 4,I); a previso da possibilidade
de prazos contratuais mais longos, podendo alcanar at 35 anos (art. 5, inciso I); a
repartio objetiva de riscos entre Poder Pblico e o concessionrio (art. 4, inciso
VI); a previso de um amplo rol de garantias que podem ser oferecidas concessio-
nria, incluindo a criao de um Fundo Garantidor com regime jurdico de direito
privado e patrimnio desvinculado dos entes pblicos que o constituram (art. 8);
a remunerao vinculada ao desempenho (art. 5, inciso VII).
Como se v, a prestao de servios pblicos tm como pressuposto a execuo de
vultosos investimentos, decorrentes, sobretudo, da execuo de obras e aquisio de
equipamentos. O Poder Pblico ressarcir esses investimentos ao longo da concesso,
com a remunerao devida em razo da prestao propriamente dita dos servios.
Todavia, alm dos requisitos acima, do tempo prolongado da concesso e do valor
mnimo de contratao, h tambm o limite de comprometimento da receita corrente
lquida nos contratos de parceria pblico-privada, contida no art. 2816 da Lei de PPP.
Essa restrio, com base no valor mnimo de contratao de R$ 20 milhes (anual),
limitaria o universo a 48 (quarenta e oito) dos 644 (seiscentos e quarenta e quatro)
municpios jurisdicionados a este Tribunal, tomando por base o percentual da receita
corrente lquida referncia dezembro/2014, isto , claro, se as despesas de carter
continuado limitassem a apenas um contrato de parceria pblico-privada.
Descumprido esse limite, a Unio fica impedida de conceder garantia ou reali-
zar transferncia voluntria ao Estado ou ao Municpio.
Portanto, alm da restrio ora quantificada, h questes que devero ser supe-
radas pelos municpios que optarem por esse modelo de contratao, tais como: a
edio de leis municipais de PPPs, a criao do comit gestor, implantao de fundo
garantidor. Some-se ainda a necessidade de experincia com o objeto e o modelo
16 Art. 28. A Unio no poder conceder garantia ou realizar transferncia voluntria aos Estados,
Distrito Federal e Municpios se a soma das despesas de carter continuado derivadas do conjunto
das parcerias j contratadas por esses entes tiver excedido, no ano anterior, a 5% (cinco por cento)
da receita corrente lquida do exerccio ou se as despesas anuais dos contratos vigentes nos 10
(dez) anos subsequentes excederem a 5% (cinco por cento) da receita corrente lquida projetada
para os respectivos exerccios.(Redao dada pela Lei n 12.766, de 2012)
contratual, a identificao dos riscos a serem compartilhados entre as partes e prin-

cipalmente identificar a viabilidade financeira e de ganho de eficincia decorrente
da parceria estabelecida.
A ttulo de registro, como referncia comparativa, encontra-se em andamento a
concorrncia internacional n 01/SES/201517, de 23.4.2015, para parceria pblico-
-privada (PPP) na modalidade de concesso administrativa para modernizao,
otimizao, expanso, operao, manuteno e controle remoto e em tempo real da
infraestrutura da rede de iluminao pblica do Municpio de So Paulo, precedida
de audincias pblicas e de consulta pblica nos perodos compreendidos entre
outubro a dezembro de 2014.
O prazo da concesso administrativa foi definido por 20 anos prorrogveis, com
o tipo menor valor da contraprestao mensal mxima a ser paga pelo Poder Con-
cedente, com valor estimado contratual de R$ 7.332.000.000,00 (sete bilhes e tre-
zentos e trinta e dois milhes de reais), admitidas a participaes de sociedades
empresariais, fundos de investimentos em participaes, pessoas jurdicas, brasi-
leiras ou estrangeiras, isoladamente ou em consrcio.
Como anexos do edital, alm dos tradicionais (modelos de declaraes e
minuta de contrato), a Prefeitura de So Paulo disponibilizou: o inventrio da rede
de iluminao pblica com os subanexos detalhando toda a legislao de carter
municipal sobre a matria de iluminao; o cadastro; os materiais; histrico de
consumo de energia; atendimentos realizados pelo departamento de iluminao;
cronograma de modernizao; plano de operao da rede; demais documentos
referentes aos condutores e conectores; contrato de fornecimento e relao de
materiais em estoque.
Este foi o modelo adotado pela Prefeitura Municipal de So Paulo para imple-
mentar a sua gesto de IP, que atualmente encontra-se paralisada em decorrncia
de deciso em carter liminar proferida pelo Eminente Conselheiro do Tribunal de
Contas do Municpio, Joo Antnio, datada de 12 de junho de 201518.
Aes pedaggicas e de acompanhamento pela fiscalizao do

Tribunal de Contas do Estado de So Paulo
Este Tribunal, diante da importncia do tema adotou as seguintes providncias

no sentido de orientar os municpios jurisdicionados, bem como no mbito de sua
competncia fiscalizatria.
17 http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/servicos/noticias/?p=194045
18 http://www.prefeitura.sp.gov.br/cidade/secretarias/upload/chamadas/comunicado 15 jun
2015 1434398002.pdf
Comunicado SDG n 34/2014 do TCESP, alertando sobre os cuidados para

assuno dos ativos de iluminao pblica e cumprimento da Resoluo
Normativa ANEEL n 414, de 09/09/2010, e alteraes;
Realizao do Seminrio Iluminao das Cidades regulao e Prti-
cas Administrativas, ministrado na Escola Paulista de Contas Pblicas em
11.9.2014;
Insero como item do relatrio de fiscalizao das contas de 2014 para fins
de subsdio e adoo de providncias que sero verificados nas Contas de
2015, conforme Ofcio SDG n 20/2015, de 23.2.2015 enviado Presidncia;
Insero do tema no Ciclo de Debates com Agentes Polticos e Dirigen-
tes Municipais de todo o Estado, por meio de 21 (vinte e um) encontros no
decorrer do ano de 2015.
As orientaes preparadas para difuso nos ciclos de debates abrangeram desde
os conceitos principais citados na Resoluo da ANEEL, os pontos controversos sus-
citados e decididos nos exames prvios de editais, bem como sugestes para os muni-
cpios organizarem a gesto sobre os ativos de iluminao pblica consistentes em:
Elaborar um planejamento adequado e transparente (Plano de Desenvolvi-
mento da Iluminao Pblica):
O Plano de Desenvolvimento da Iluminao Pblica definir as polticas pbli-
cas para gesto da rede de iluminao no Municpio.
O gerenciamento da IP envolve uma srie de processos como: elaborao do
projeto, construo das redes, definio dos equipamentos (lmpadas, luminrias
etc.) a serem utilizados, manuteno do sistema, atendimento ao cliente (popula-
o da cidade).
Este gerenciamento a base para a gesto completa do negcio, com a integra-
o do planejamento, da operao, da anlise e o tratamento dos resultados.
Criar ou reajustar a Contribuio de Iluminao Pblica CIP (Artigo 149-A
da Constituio Federal, Emenda Constitucional n 39 de 19 de dezembro de
2.002).
Ver a gesto de energia eltrica como um elemento dentro dos processos de
modernizao administrativa e tributria, ou seja, deve fazer parte da filo-
sofia de uma administrao pblica gerencial, pois, a medida que se gasta
menos com eletricidade, contribui-se para o equilbrio das contas pblicas;
Implementar aes especficas de gesto de energia eltrica no mbito da
prefeitura (exemplos: promover campanhas de combate ao desperdcio
de energia eltrica; e promover eficincia energtica nos prdios pblicos
municipais, por meio da substituio de equipamentos eltrico/eletrnicos
de baixa eficincia por similares mais eficientes);
Acompanhar e controlar o pagamento de faturas de energia eltrica;
Prever procedimentos administrativos e incorporar tecnologias com a fina-

lidade de minimizar problemas que majoram as despesas com eletricidade,
como as multas por atraso no pagamento da fatura de energia eltrica;
Integrao com outros municpios (consrcios municipais).
19. Smulas de jurisprudncia
As irregularidades mais recorrentes encontradas nos julgados do TCE esto

includas no repertrio de Smulas.
Smulas jurisprudenciais por vezes designadas prejulgados, por outras vezes
enunciados - como se sabe so apertados extratos ou snteses da jurisprudncia
unvoca, convergente, repetitiva e pacfica dos tribunais, por fora dos quais se
pode esperar que todos os julgamentos da Corte que as edite lhes sejam confor-
mes, eis que esse o nico papel de qualquer smula de jurisprudncia: poupar
mal-entendidos, incertezas, qui iluses, e largas doses de trabalho intil tanto
dos jurisdicionados quanto dos julgadores.
O maior papel da smula, entretanto, preventivo, e nesse sentido educativo,
pois que quem a conhece sabe de antemo pelo menos o que no deve fazer.
Quanto ao carter vinculante das smulas: na prtica todos sabem que todas
as smulas so vinculantes da vontade dos Tribunais autores ao seu texto.
Ningum imagine, em dado tribunal, vencer uma demanda contra texto expresso
de alguma de suas smulas, seja ela vinculante ou no.
Smulas de jurisprudncia predominante do Tribunal de Contas do Estado

concernentes a licitaes
SMULA N 5 - A prova de exclusividade na aquisio de material,
como justificativa de dispensa de licitao, no deve se limitar a decla-
rao da prpria firma, mas demonstrada atravs de patentes ou ates-
tados dos rgos de classe.
SMULA N 9 As aquisies de obras de arte ou de valor histrico
devem ser precedidas de laudo de autenticidade e avaliao
SMULA N 10 - O preo final do produto ofertado pelos proponentes
deve incluir os tributos e demais encargos a serem suportados pelo
ofertante.
SMULA N 11 - No basta o simples tabelamento de um produto
para dispensar a administrao pblica de adquir-lo mediante o
competente certame licitatrio.
SMULA N 12 - Depende de licitao a aquisio de combustveis

e derivados de petrleo pelos rgos e entidades da administrao
pblica estadual e municipal, direta e indireta, a includas as funda-
es institudas pelo poder pblico e empresas sob seu controle, no
podendo eventual dispensa fundar-se no inciso VIII do artigo 24 da
Lei n 8.666, de 21 de junho de 1993.
SMULA N 13 No lcita a contratao pelas Prefeituras Munici-
pais de terceiros, sejam pessoas fsicas ou jurdicas, para Reviso das
Declaraes para o ndice de Participao dos Municpios DIPAMS,
a qual deve ser feita por servidores pblicos locais, valendo-se do
auxlio da Secretaria Estadual da Fazenda.
SMULA N 14 - Exigncias de comprovao de propriedade, apre-
sentao de laudos e licenas de qualquer espcie s so devidas
pelo vencedor da licitao; dos proponentes poder-se- requisitar to
somente declarao de disponibilidade ou de que a empresa rene
condies de apresent-los no momento oportuno.
SMULA N 15 - Em procedimento licitatrio, vedada a exigncia de
qualquer documento que configure compromisso de terceiro alheio
disputa.
SMULA N 16 - Em procedimento licitatrio, vedada a fixao de
distncia para usina de asfalto.
SMULA N 17 - Em procedimento licitatrio, no permitido exigir-
-se, para fins de habilitao, certificaes de qualidade ou quaisquer
outras no previstas em lei.
comprovao de filiao a Sindicato ou a Associao de Classe, como
condio de participao.
SMULA N 19 - Em procedimento licitatrio, o prazo para apresenta-
o das amostras deve coincidir com a data da entrega das propostas.
SMULA N 20 - As contrataes que objetivem a monitorao eletr-
nica do sistema de trnsito devem ser precedidas de licitao do tipo
menor preo, vedada a delegao ao particular de atividades ineren-
tes ao Poder de Polcia da Administrao, bem como a vinculao do
pagamento ao evento multa.
SMULA N 21 - vedada a utilizao de licitao do tipo tcnica e
preo para coleta de lixo e implantao de aterro sanitrio.
SMULA N 22 - Em licitaes do tipo tcnica e preo, vedada a

pontuao de atestados que comprovem experincia anterior, utiliza-
dos para fins de habilitao.
SMULA N 23 - Em procedimento licitatrio, a comprovao da
capacidade tcnico-profissional, para obras e servios de engenharia,
se aperfeioar mediante a apresentao da CAT (Certido de Acervo
Tcnico), devendo o edital fixar as parcelas de maior relevncia,
vedada a imposio de quantitativos mnimos ou prazos mximos.
SMULA N 24 - Em procedimento licitatrio, possvel a exigncia de
comprovao da qualificao operacional, nos termos do inciso II, do
artigo 30 da Lei Federal n 8.666/93, a ser realizada mediante apresen-
tao de atestados fornecidos por pessoas jurdicas de direito pblico
ou privado, devidamente registrados nas entidades profissionais
competentes, admitindo-se a imposio de quantitativos mnimos de
prova de execuo de servios similares, desde que em quantidades
razoveis, assim consideradas 50% a 60% da execuo pretendida, ou
outro percentual que venha devida e tecnicamente justificado.
SMULA N 25 - Em procedimento licitatrio, a comprovao de vnculo
profissional pode se dar mediante contrato social, registro na carteira
profissional, ficha de empregado ou contrato de trabalho, sendo poss-
vel a contratao de profissional autnomo que preencha os requisitos
e se responsabilize tecnicamente pela execuo dos servios.
SMULA N 26 - ilegal a exigncia de recibo de recolhimento da taxa
de retirada do edital, como condio para participao em procedi-
mentos licitatrios.
SMULA N 27 - Em procedimento licitatrio, a cumulao das exi-
gncias de cauo de participao e de capital social mnimo insere-
-se no poder discricionrio do administrador, respeitados os limites
previstos na lei de regncia.
SMULA N 28 - Em procedimento licitatrio, vedada a exigncia
de comprovao de quitao de anuidade junto a entidades de classe
como condio de participao.
certido negativa de protesto como documento habilitatrio.
SMULA N 30 - Em procedimento licitatrio, para aferio da capa-
citao tcnica, podero ser exigidos atestados de execuo de obras
e/ou servios de forma genrica, ficando vedado o estabelecimento de
apresentao de prova de experincia anterior em atividade espec-

fica, como realizao de rodovias, edificao de presdios, de escolas,
de hospitais, e outros itens.
20. O processo de exame prvio de edital
Disciplina da Lei 8.666/93 e do Regimento Interno do TCESP

Lei 8.666/93:
Art.113.O controle das despesas decorrentes dos contratos e demais
instrumentos regidos por esta Lei ser feito pelo Tribunal de Contas
competente, na forma da legislao pertinente, ficando os rgos inte-
ressados da Administrao responsveis pela demonstrao da legali-
dade e regularidade da despesa e execuo, nos termos da Constitui-
o e sem prejuzo do sistema de controle interno nela previsto.
1o Qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica
poder representar ao Tribunal de Contas ou aos rgos integrantes
do sistema de controle interno contra irregularidades na aplicao
desta Lei, para os fins do disposto neste artigo.
2o Os Tribunais de Contas e os rgos integrantes do sistema de
controle interno podero solicitar para exame, at o dia til ime-
diatamente anterior data de recebimento das propostas, cpia
de edital de licitao j publicado, obrigando-se os rgos ou enti-
dades da Administrao interessada adoo de medidas corretivas
pertinentes que, em funo desse exame, lhes forem determinadas.
(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
Regimento Interno do TCESP
SEO III
Do Exame Prvio de Edital
Art. 220. Por proposta de Conselheiro, o Tribunal de Contas do Estado poder,
consoante estabelece o nmero 10 do pargrafo nico do art. 53 deste Regimento
Interno, solicitar, para os fins previstos no 2 do art. 113 da Lei Federal n 8.666, de
21 de junho de 1993, cpia de editais de licitao elaborados pelos rgos sujei-
tos a sua jurisdio, da esfera estadual ou municipal.
1 A proposta de iniciativa do Ministrio Pblico, da Procuradoria da Fazenda
do Estado ou aquela prevista no 1 do art. 113 da Lei Federal n 8.666, de 21 de
junho de 1993, ser previamente distribuda a Relator, que a submeter ao Tri-

bunal Pleno ou a arquivar por despacho fundamentado.
2 Sob pena de indeferimento liminar pelo Presidente, o pedido dever ser
acompanhado de prova de capacidade do representante, pessoa fsica ou jur-
dica, do instrumento de procurao se firmado por advogado, da qualificao
do representante com nome e endereo, do ttulo de eleitor como prova de
cidadania, da indicao clara e precisa do edital objeto da representao ou,
pelo menos, das partes relativas aos aspectos indicados na inicial, bem como da
indicao da data e do horrio marcado para a entrega das propostas.
Art. 221. Aprovada a matria pelo Tribunal Pleno, a Presidncia expedir
ofcio solicitando cpia completa do edital, incluindo projetos bsicos e executi-
vos, quando for o caso, memoriais, planilhas, minuta do contrato, parecer jurdico
da aprovao do edital, e outras peas se existentes e cpia dos atos de publicidade.
Pargrafo nico. Se a data designada para recebimento das propostas no
propiciar a submisso da matria ao Tribunal Pleno, o Relator poder adotar as
medidas previstas neste artigo, ad referendum do Plenrio.
Art. 222. O rgo da administrao remeter, em at 48 (quarenta e oito)
horas, contadas do recebimento do ofcio mencionado no artigo anterior, as peas
da licitao que lhe forem solicitadas.
Art. 223. Na apreciao da matria ser adotado o seguinte procedimento de
rito sumarssimo:
I - os documentos sero imediatamente protocolados e encaminhados ao
Relator que, se assim entender, determinar a oitiva da Assessoria Tcnico-Jurdica,
que se manifestar sobre a legalidade e regularidade dos atos da licitao;
II - aquela Assessoria pronunciar-se- no prazo de 72 (setenta e duas) horas,
encaminhando o processo para o Ministrio Pblico e, se for o caso para a Procu-
radoria da Fazenda do Estado, cujos rgos tero at 24 (vinte e quatro) horas, cada
um, para vista, devendo o processo seguir, aps, para a Secretaria-Diretoria Geral
que ter o prazo de 48 (quarenta e oito) horas para sua manifestao;
III - se houver pedido de vista, proceder-se- nos termos do art. 189 deste Regi-
mento Interno;
IV - deliberado sobre o feito, o Presidente far expedir ofcio dando conta da
deciso tomada;
V - comprovada a revogao ou anulao da licitao, a deciso que decla-
rar extinto o processo por perda do objeto dever ser proferida singularmente,
dando conhecimento ao Tribunal Pleno.
Pargrafo nico. Na hiptese de no se realizar Sesso e sendo a matria urgente,
o Relator poder proferir deciso de mrito, submetendo-a, na primeira oportuni-
dade, ratificao do Tribunal Pleno.
Art. 224. Ficar sujeito s sanes previstas nos arts. 101 e 104 da Lei Comple-
mentar n 709, de 14 de janeiro de 1993, independentemente do processo de res-
ponsabilidade, aquele que:
I - no remeter a documentao que lhe tenha sido requisitada;
II - no tenha adotado as medidas corretivas que lhe tenham sido
determinadas.
Art. 225. O Tribunal de Contas poder convocar o responsvel pela licitao
para comparecer em Sesso e prestar os esclarecimentos que lhe forem solicitados
a respeito do edital objeto do exame prvio.
Art. 53. A competncia do Tribunal Pleno abrange, alm de outras expressas em

lei e neste Regimento Interno, as matrias constantes dos arts. 2, inciso XXV, 3 e 23
da Lei Complementar n 709, de 14 de janeiro de 1993.
Pargrafo nico. Ser, tambm, do Tribunal Pleno a competncia para:
10 - solicitar para exame editais de licitao, na forma da lei, e, se for o caso,
sustar o procedimento, at final deciso do processo;
Legitimidade para representar

Qualquer licitante, contratado ou pessoa fsica ou jurdica Artigo 116, 1
da Lei 8.666/93;
Ministrio Pblico e a Procuradoria da Fazenda do Estado Artigo 220, 1
do Regimento Interno.
E, independentemente de representao, o Conselheiro do Tribunal de Contas
poder requisitar o edital para exame.
Requisitos da Inicial
Artigo 220, 2 do Regimento Interno:
Prova de capacidade do representante, pessoa fsica ou jurdica;
Instrumento de procurao, se firmado por advogado;
Qualificao do representante com nome e endereo;
Ttulo de eleitor como prova de cidadania, ou certido de regularidade
emitida pela Justia Eleitoral;
Indicao clara e precisa do edital objeto da representao ou, pelo menos,
das partes relativas aos aspectos indicados na inicial;
Indicao da data e do horrio marcado para a entrega das propostas.
Questes pertinentes ao exame sob o rito de Exame Prvio de Edital

Via de regra, so questes incidentes sobre aspectos que restringem a ampla
participao (competitividade), no que se refere s caractersticas do objeto, aos
nus incidentes sobre a participao no certame, aos requisitos de habilitao ou s

condies de fornecimento / prestao de servios.
Tambm so frequentemente impugnadas impropriedades que inviabilizam
ou dificultam a escorreita formulao de propostas.
Em sede de Exame Prvio de Edital, cujo procedimento de rito sumarssimo, o
exame das insurgncias ocorre, em princpio, to somente em questes de cunho
eminentemente limitativo ampla competio, em contrariedade ao interesse
pblico da contratao, porquanto podem impedir ou prejudicar a formulao de
propostas, inviabilizando, em abstrato, a obteno da proposta mais vantajosa para
a Administrao.
Requisitos para a concesso da liminar periculum in mora e fumus

boni jris
Dito de maneira bastante simples, o periculum in mora se caracteriza pela
impossibilidade de se produzir uma deciso de mrito quanto s impugnaes
apresentadas, antes da data designada para a abertura dos envelopes ou para a rea-
lizao da sesso pblica de entrega das propostas ou processamento do prego
eletrnico, conforme a hiptese.
O fumus boni jris se verifica com a presena, entre as objees lanadas, de
indcios de ilegalidade flagrante, dotada de considervel materialidade, capaz de
constituir notvel ameaa ao interesse pblico em perspectiva,ou seja, improprie-
dades contrrias lei e/ou jurisprudncia que vulneram a ampla competitividade,
as possibilidades de obteno da proposta mais vantajosa ou que prejudicam a for-
mulao de propostas pelos eventuais interessados.
Hipteses de recebimento da matria para processamento como represen-

tao ordinria
O processamento da matria como representao comum tem lugar nas hip-
teses em que as questes aladas na Inicial no constituem matria tpica de apre-
ciao no rito sumarssimo de exame prvio de edital. o caso das questes que
demandam dilao probatria incompatvel com o rito de exame prvio de edital,
ou que no tem relao com as condies de habilitao ou de participao no
certame, ou que no comprometem a formulao de propostas.
Hipteses de arquivamento do expediente

A petio inicial pode ser indeferida liminarmente quando no atendidos os
requisitos para seu recebimento (artigo 220, 2 do Regimento Interno); ou na hip-
tese em que as impugnaes no evidenciarem a presena de indcios suficientes
de ilegalidades flagrantes que possam inviabilizar o oferecimento de proposta para
o objeto licitado ou afetar a competitividade do certame.
H registro de expedientes arquivados em situaes em que o representante

enumera questes que suscitam dvidas ou incompreenses incapazes de prejudi-
car a competitividade ou a formulao de propostas, e se demonstram passveis de
esclarecimento pela prpria Administrao, por meio do envio de pedido de escla-
recimentos, na forma disciplinada pelo ato convocatrio.
O instituto da precluso
A precluso consumativa acolhida pela jurisprudncia do Tribunal de Contas
do Estado de So Paulo com o escopo de evitar sucessivas paralisaes de um
mesmo certame, que prejudicam o bom desenvolvimento das atividades da admi-
nistrao pblica.
O instituto da precluso consumativa incide sobre representaes contra
editais cujas verses anteriores j tenham sido objeto de impugnaes junto ao
Tribunal de Contas, especialmente em relao s clusulas consignadas no Edital
primitivo e que no foram questionadas anteriormente.
Nesta hiptese, as clusulas impugnadas j eram de conhecimento, poca, dos
interessados e no foram questionadas na ocasio da primeira divulgao do ato
convocatrio, no havendo, pois, justa causa para nova anlise de mrito a se fazer
em sede de Exame Prvio de Edital.
Consequncia: por se tratar de impugnaes direcionadas segunda verso do
instrumento convocatrio, as questes so, via de regra, direcionadas ao exame no
caso concreto, j realizado rotineiramente pela fiscalizao ordinria dos rgos
deste Tribunal; o requerimento de medida liminar de paralisao do certame
indeferido e o expediente arquivado.
Importante: o instituto da precluso no incide sobre clusulas e requisies
que no estavam presentes na verso anterior do ato convocatrio, ou seja, inova-
es inseridas na verso mais recente do edital.
Esta a jurisprudncia consolidada desta Corte: TC-001593/989/13-0 (publicado
no D.O.E. de 19/07/13), TC-000782/989/13-1 (publicado no D.O.E. de 11/05/13),
TC-025243/026/03 (Sesso Plenria de 15/10/03, TC-006738/026/04 (publi-
cada no D.O.E. de 14/02/04), TC-016529/026/09, (Sesso Plenria de 13/05/09) e
TC-001201/989/13-4 (publicado no D.O.E. de 12/06/13).
Sob tal aspecto, segue pequeno excerto do ltimo processado referido, in verbis:
No demais recordar que representaes sucessivas estimulam reite-
radas paralisaes, revogaes e relanamentos de editais, ou, ainda,
via de regra, contrataes emergenciais, por vezes mais danosas e pre-
judiciais ao errio.
Colha-se, a respeito, judiciosa reflexo do Eminente Conselheiro

Cludio Ferraz de Alvarenga: nessa mesma linha de considerao
que, buscando obstar a que o exame prvio de edital possa converter-se
em expediente de reiterada inibio das iniciativas da Administrao
na abertura de procedimentos licitatrios, identificou-se precluso,
que corta cerce a possibilidade de reabertura de debate em torno
de aspectos de ato convocatrio no tempestivamente abordados,
por qualquer dos legitimados bastantes, quando de sua primeira
divulgao pblica.
Isto no significa que o texto convocatrio, relanado nos exatos
termos ora anunciados, no deva ser submetido ao controle de lega-
lidade, por ocasio do regular exame do contrato, caso celebrado.
Alis, nesse sentido a mencionada deciso da E. Corte ao converter os
autos em Representao para acompanhamento, sob rito ordinrio,
da execuo contratual.
Rito e procedimento
Rito sumarssimo. Disciplina: artigos 221 a 223 do Regimento Interno:

1. Aprovada a matria pelo Tribunal Pleno, a Presidncia expedir ofcio soli-
citando cpia completa do edital, e outros documentos pertinentes;
2. Se a data designada para recebimento das propostas no propiciar a
submisso da matria ao Tribunal Pleno, o Relator poder deferir medida
liminar de suspenso do certame e determinar o recebimento da matria
como EPE, ad referendum do Plenrio;
3. O rgo da administrao remeter, em at 48 (quarenta e oito) horas, as
peas da licitao que lhe forem solicitadas;
4. Oitiva da Assessoria Tcnico-Jurdica, que se manifestar sobre a legalidade
e regularidade dos atos da licitao, no prazo de 72 (setenta e duas) horas;
5. Remessa ao Ministrio Pblico de Contas e, se for o caso para a Procuradoria
da Fazenda do Estado, cujos rgos tero at 24 (vinte e quatro) horas, cada
um, para vista;
6. Encaminhamento do feito Secretaria-Diretoria Geral que ter o prazo de 48
(quarenta e oito) horas para sua manifestao;
7. Concluso dos autos ao Relator e, aps, o feito segue ao Tribunal Pleno para
julgamento;
8. Deliberado sobre o feito, o Presidente far expedir ofcio dando conta da
deciso tomada.
Recursos
Da deciso de mrito, do Tribunal Pleno, cabe Pedido de Reconsiderao, com
efeito suspensivo, no prazo de 15 (quinze) dias contados da publicao no Dirio
Oficial da deciso;
Das decises preliminares, interlocutrias e despachos proferidos no curso do
processo cabe Agravo, que no ter efeito suspensivo, e ser interposto no prazo
de 5 (cinco) dias;
Cabem ainda Embargos de Declarao, no prazo de 5 (cinco) dias, quando
a deciso contiver obscuridade, dvida ou contradio, ou quando for omitido
ponto sobre o qual deveria pronunciar-se o rgo deliberativo.
Os embargos de declarao suspendem o prazo para interposio de outros
recursos.
A revogao ou anulao do procedimento licitatrio e a perda do objeto

Fundamento: artigo 49, caput, da Lei 8.666/93:
Art.49.A autoridade competente para a aprovao do procedimento somente
poder revogar a licitao por razes de interesse pblico decorrente de fato
superveniente devidamente comprovado, pertinente e suficiente para justificar
tal conduta, devendo anul-la por ilegalidade, de ofcio ou por provocao de ter-
ceiros, mediante parecer escrito e devidamente fundamentado.
Artigo 223, V, do regimento Interno:
Comprovada a revogao ou anulao da licitao, a deciso que declarar
extinto o processo por perda do objeto dever ser proferida singularmente,
dando conhecimento ao Tribunal Pleno.
Sanes incidentes
Multa de at 2.000 UFESPs, nos seguintes casos:
Ausncia de remessa da documentao requisitada para exame;
Falta de oportuna comunicao a este E. Tribunal quanto a eventual anula-
o ou revogao do certame licitatrio aps a concesso de medida liminar
de suspenso do certame e/ou no curso da tramitao da representao pro-
cessada no rito de exame prvio de edital;
No adoo das medidas corretivas que tenham sido determinadas pelo
Tribunal.
Ato praticado com infrao norma legal ou regulamentar.
PARTE II
A GESTO DOS CONTRATOS ADMINISTRATIVOS
21. Introduo
Gesto de contratos
Gesto de contratos o acompanhamento e a fiscalizao, pela Administra-
o, da execuo de todos os seus contratos. A gesto do contrato realizada por
um representante da Administrao, conforme exigncia do artigo 67 da Lei n
8.666/93. Este representante denominado gestor do contrato.
Portanto, a gesto de contratos abrange uma srie de condutas e procedimentos
a serem aplicados pelo agente pblico e por seus representantes desde o planeja-
mento da contratao, na seleo do fornecedor, e na fiscalizao da execuo con-
tratual, que contribuem para o bom uso do dinheiro pblico, e para que as necessi-
dades da Administrao e da populao sejam atendidas da melhor forma possvel.
Finalidade da gesto de contratos

A finalidade principal da gesto de contratos garantir que os particulares con-
tratados pela Administrao forneam os bens ou prestem os servios pactuados, e
que tais bens e servios sejam da melhor qualidade possvel.
Neste sentido, a gesto de contratos um instrumento importante na tentativa
de aliar a busca pelo bem ou servio de menor preo e o atendimento ao princpio
constitucional da eficincia. Uma Administrao eficiente aquela que faz o melhor
uso possvel de seus recursos financeiros, evitando desperdcios e oferecendo bens
e servios pblicos de qualidade populao.
Outra finalidade da gesto de contratos a de evitar prejuzos aos cofres pbli-
cos ocasionados pela necessidade de novas contrataes para substituir ou concluir
obras e servios no prestados ou insatisfatrios, e pela condenao da Administra-
o, nas esferas trabalhista e previdenciria, ao pagamento de encargos devidos aos
empregados de fornecedores inadimplentes.
Competncia da gesto de contratos

A gesto de contratos est prevista no artigo 67 da Lei n 8.666/93, a qual esto
subordinados os rgos da administrao direta, os fundos especiais, as autarquias,
as fundaes pblicas, as empresas pblicas, as sociedades de economia mista e
demais entidades controladas direta ou indiretamente pela Unio, Estados, Dis-

trito Federal e Municpios. Portanto, todos esses rgos pblicos devem promover
a gesto de seus contratos.
Em seu voto, no julgamento de recurso abrigado no TC-800181/082/03, o agente
pblico tem o poder e o dever de acompanhar e fiscalizar a execuo de todos os seus
ajustes, sem exceo, consoante determina o artigo 67 da Lei de Regncia. A finali-
dade da norma no outra que no a de fazer com que o contratado execute de modo
qualitativo os deveres a ele impostos. Por isso, o dispositivo deve ser interpretado em
sentido estrito, pois no se trata de mera faculdade, mas sim de obrigatoriedade.
22. Planejamento da contratao
Elaborao do Projeto Bsico

A contratao de particulares pela Administrao Pblica necessria para
atender uma necessidade do prprio rgo ou da populao. Por exemplo, a con-
tratao de empresa para efetuar a limpeza de prdios pblicos ou para instalar um
sistema informatizado de cobrana de impostos uma necessidade do rgo, pois
a limpeza e os sistemas informatizados so condies para o bom funcionamento
do rgo e para o trabalho de seus servidores.
J a contratao de empresa para fornecer gneros alimentcios para a merenda
escolar, equipamentos de refrigerao para postos de sade, para construir um
ginsio de esportes ou para executar a limpeza de ruas, praas e avenidas, por
exemplo, necessria para oferecer populao servios pblicos nas reas de
Educao, Sade, Esportes, Urbanismo etc.
Em todos os casos, a necessidade a ser atendida deve ser identificada e bem
conhecida pelos setores responsveis. A Secretaria de Educao, por exemplo, que
percebe a necessidade de fornecimento de gneros alimentcios para a merenda
escolar, deve fazer um levantamento dos tipos e quantidades de alimentos a serem
adquiridos, se estes alimentos devem ser preparados pela empresa ou se h funcio-
nrios para prepar-los nas escolas, quais alimentos devem ser fornecidos picados,
modos, congelados e/ou embalados, os dias e horrios em que devem ser entre-
gues nas escolas, os funcionrios responsveis por receb-los e guard-los, entre
vrios outros detalhes que apenas quem trabalha na rea da Educao e Assistncia
Social conhecem.
No caso da construo de um ginsio de esportes, o local da obra, a capacidade
de pblico do estdio e o nmero de vestirios, por exemplo, podem ser decidi-
dos pelo pessoal da Secretaria de Esportes e Lazer, enquanto caractersticas como
sadas de emergncia, tipos de paredes, pisos, iluminao, cobertura e prazo de

concluso da obra devem ser planejados por um engenheiro.
Todas estas informaes sobre servios e obras devem ser reunidas e organiza-
das em um Projeto Bsico. Este projeto serve, portanto, para descrever a necessi-
dade da Administrao que justifica a contratao de uma empresa ou profissional
da iniciativa privada. Ao mesmo tempo, ele contm as informaes sobre o objeto
a ser contratado, que so utilizadas pelos setores responsveis pela elaborao do
edital e da minuta do contrato.
Alm disso, as informaes do Projeto Bsico so essenciais para que as empresas
e profissionais conheam as caractersticas do servio ou da obra e possam decidir se
tm condies tcnicas para execut-las, optando por participar da licitao.
Por isso importante que a Administrao elabore um Projeto Bsico claro e
detalhado, que descreva com preciso a necessidade pblica que deve ser atendida
e o padro de qualidade exigido.
Por exemplo, se a necessidade a limpeza de ruas, avenidas e praas, o objeto
a ser contratado o servio de limpeza. O que a Administrao pretende oferecer
populao so ruas, avenidas e praas limpas, no importando se a limpeza foi
realizada por 100 pessoas usando vassouras ou por 20 pessoas usando mquinas.
Para o cidado, o que importa no se existe ou no uma empresa contratada para
limpar, mas sim que a cidade esteja realmente limpa.
Da mesma forma, na contratao de servio de coleta e destinao de resduos
slidos, o objetivo que o lixo domstico seja recolhido, servio que no deve ser
medido por horas de trabalho da empresa e sim por toneladas de lixo recolhidas
por dia ou ms; na contratao de fornecimento e manuteno de equipamentos
de informtica, o servio de manuteno no deve ser remunerado pela hora tra-
balhada pela assistncia tcnica e sim pelo reparo do defeito. Portanto, a descri-
o do objeto no Projeto Bsico deve ter como foco o resultado pretendido pela
Administrao.
O artigo 6, inciso IX, da Lei de Licitaes, define o Projeto Bsico e lista os ele-
mentos que ele deve conter (alneas a a f). Em linhas gerais, o Projeto Bsico
deve: descrever a soluo escolhida para a necessidade a ser atendida; especificar
as tcnicas que podem ou devem ser utilizadas; enumerar os servios principais e
assessrios a serem executados e tipos de materiais necessrios; descrever as con-
dies de execuo do servio ou da obra (organizao, periodicidade, horrios
etc); fixar obrigaes das partes, prazos, garantias contratuais, forma e condies
de pagamento; conter oramento detalhado do custo global da obra ou servio, e
outras informaes relevantes para a descrio do objeto, conforme o caso.
O esquema a seguir traz um exemplo bastante simples de como poderia ser um
Projeto Bsico de servio de varrio de ruas e avenidas:
Projeto bsico
Objeto: Servio de varrio de caladas, ruas e avenidas do Municpio, que tota-

lizam uma rea de 70.000 m2, demonstrada no mapa anexo.
Soluo: Varrio de 70.000 m2 de caladas, ruas e avenidas por pessoal capaz,
com utilizao de vassouras ou outros equipamentos prprios, e/ou varrio com
utilizao de mquinas desenvolvidas para limpeza de vias pblicas, operadas por
funcionrios devidamente capacitados.
Tipos de servios: Alm do servio de varrio, a Contratada dever executar os
servios de treinamento compatvel com a tcnica escolhida (varrio manual ou
com mquinas) e transporte de todos os seus funcionrios para os locais de pres-
tao do servio, se for o caso; servio de destinao final de todos os resduos var-
ridos; aquisio, locao, manuteno e armazenamento dos equipamentos e/ou
maquinrio utilizado na prestao do servio.
Obrigaes da Contratada: a) recolhimento de todos os encargos fiscais, tra-
balhistas e previdencirios decorrentes da execuo do objeto; b) fornecimento e
manuteno de uniformes, equipamentos de trabalho ou maquinrio, conforme
o caso, aos seus funcionrios, bem como fornecimento de equipamento de segu-
rana, conforme normas vigentes de segurana do trabalho; c) manter preposto no
local de prestao dos servios para coordenar o trabalho dos funcionrios.
Condies de execuo do servio: a) o servio dever ser prestado em dias teis,
no perodo diurno, e em conformidade com a carga horria permitida pela legisla-
o trabalhista; b) a rea total de 70.000 m2 deve ser varrida duas vezes por semana,
com intervalo mnimo de 2 dias entre a primeira varrio e a segunda; c) a Contra-
tada dever informar ao gestor do contrato quais reas sero varridas em cada dia da
semana, conforme cronograma abaixo: as alteraes das reas e dos dias devero ser
informadas ao gestor na semana anterior ao do incio do novo cronograma.
CRONOGRAMA DE VARRIO
rea total: 70.000 m2
Segundas e Quartas-feiras: rea 1 - Ruas A. B e C e Avenidas E e F (200 m2)
Teras e Quintas-feiras: rea 2 - Ruas G, H e I e Avenidas J e K (200 m2)
Sextas e Segundas-feiras: rea 3 Ruas M, N e O e Avenida P (100 m2)
Prazo de vigncia do contrato: 12 meses, prorrogveis havendo interesse da
Contratante, conforme legislao vigente.
Forma e condies de pagamento: a) O pagamento ser efetuado mensalmente
pela Contratante, at 10 dias aps a apresentao da nota fiscal e demais documen-
tos pela Contratada; b) O pagamento mensal corresponder ao servio efetivamente
prestado, medido e atestado pelo gestor do contrato, cujo valor corresponder a at
1/12 do valor global do contrato; c) O pagamento somente ser efetuado mediante

apresentao da nota fiscal devidamente preenchida e acompanhada dos seguintes
documentos: certides negativa, ou positivas com efeito de negativas, conforme o
caso, de dbitos trabalhistas, com o INSS e com o FGTS.
Garantia contratual: a) A garantia contratual corresponder a 5% do valor total
do contrato, e poder ser prestada nas modalidades previstas pelo artigo 56 da Lei
8.666/93; b) A Contratante poder executar a garantia contratual para pagamento
de encargos trabalhistas e previdencirios no honrados pela Contratada, na forma
prevista no contrato.
Fiscalizao: a) O gestor do contrato nomeado pela Administrao realizar no
mnimo 3 visitas mensais aos locais de prestao do servio, para avaliar, por amostra-
gem, a execuo e a qualidade dos servios prestados: b) Todo ms o gestor do contrato
verificar o preenchimento das notas fiscais e a correspondncia entre os servios pres-
tados e os valores faturados, bem como receber as certides negativas de dbitos tra-
balhistas e previdencirios, antes de atestar o recebimento do servio nas notas fiscais.
Oramento de varrio manual de 70.000 m2:
Valor mensal Valor total (12 meses)

Empresa 1 R$ 1.000,00 R$ 12.000,00
Empresa 2 R$ 2.000,00 R$ 24.000,00
Empresa 3 R$ 1.500,00 R$ 18.000,00
Mdia R$ 18.000,00

Coeficiente atual de produtividade19: 10.000 m2/funcionrio/dia.
Caso a necessidade da Administrao exija uma soluo tecnicamente com-

plexa, possvel terceirizar a elaborao do Projeto Bsico. No entanto, a empresa
ou profissional contratado para elabor-lo no poder participar da licitao ou da
execuo da respectiva obra ou servio, nem do fornecimento de bens a eles neces-
srios, nos termos dos incisos I e II do artigo 9 da Lei de Licitaes.
Aps sua elaborao, o Projeto Bsico deve ser encaminhado para aprovao
pelo ordenador de despesa (o Secretrio, o Prefeito, o Governador ou dirigente do
rgo, conforme o caso), que a autoridade competente para determinar a contra-
tao da obra ou servio. necessria a aprovao por ato formal e motivado da
19 O coeficiente atual de produtividade corresponde ao mesmo servio prestado atualmente ao

rgo, e serve de parmetro para que os licitantes calculem seus custos e elaborem suas propostas.
autoridade competente, que deve avaliar o Projeto Bsico e verificar sua adequao
s exigncias legais e ao interesse pblico (1).
O Projeto Bsico deve ser disponibilizado para exame de todos os interessados
em participar da licitao. Alm do Projeto Bsico, por fora do artigo 7, 2, da Lei
de Licitaes, as obras e os servios somente podem ser licitados quando: II existir
oramento detalhado em planilhas que expressem a composio de todos os seus
custos unitrios; III houver previso de recursos oramentrios que assegurem
o pagamento das obrigaes decorrentes de obras ou servios a serem executadas
no exerccio financeiro em curso, de acordo com o respectivo cronograma; IV o
produto dela esperado estiver contemplado nas metas estabelecidas no Plano Plu-
rianual de que trata o art. 165 da Constituio Federal, quando for o caso.
A qualidade dos servios e obras contratadas depende, portanto, de um Projeto
Bsico que fornea informaes detalhadas e suficientes sobre o resultado pre-
tendido pela Administrao. As falhas ou omisses na elaborao deste projeto
podem acarretar omisses ou falhas no edital e na minuta do contrato, prejudi-
cando a execuo do objeto e at inviabilizando o trabalho do gestor do contrato.
23. Escolha do fornecedor
Elaborao da minuta do contrato

A minuta do futuro contrato entre a Administrao e o particular deve sempre
integrar o edital ou ato convocatrio da licitao. As exigncias fixadas no contrato
devem garantir a qualidade da obra, bem ou servio a ser executado, e ao mesmo
tempo resguardar os cofres pblicos de prejuzos com o ressarcimento de danos cau-
sados a terceiros pela m execuo do objeto, ou com a condenao na Justia do
Trabalho por encargos trabalhistas e previdencirios no recolhidos pela Contratada.
Contrato administrativo todo e qualquer ajuste entre rgos ou entidades da
Administrao Pblica e particulares, em que haja um acordo de vontades para a for-
mao de vnculo e a estipulao de obrigaes recprocas, seja qual for a denomina-
o utilizada (2) . O termo de contrato ou instrumento de contrato, comumente deno-
minado apenas contrato, o documento que contm todas as informaes sobre o
acordo firmado entre a Administrao e o particular, organizado em clusulas.
O instrumento de contrato obrigatrio nos casos de concorrncia e de tomada
de preos, bem como nas dispensas e inexigibilidades cujos preos estejam compre-
endidos nos limites destas duas modalidades de licitao, e facultativo nos demais
em que a Administrao puder substitu-lo por outros instrumentos hbeis, tais como
carta-contrato, nota de empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem de
execuo de servio (3). Especialmente nos casos em que o instrumento de contrato
facultativo, importante que exista um Projeto Bsico que contenha as informaes

necessrias execuo do objeto e fiscalizao da execuo pela Administrao.
No instrumento de contrato, e em todos os documentos hbeis para substitu-lo,
no que couber, aplica-se o disposto no artigo 55 da Lei de Licitaes (3). O artigo 55
dispe que so clusulas necessrias em todo contrato as que estabeleam:
I o objeto e seus elementos caractersticos;
II o regime de execuo ou forma de fornecimento;
III o preo e as condies de pagamento, os critrios, data-base e periodici-
dade do reajustamento de preos, os critrios de atualizao monetria entre a data
do adimplemento das obrigaes e a do efetivo pagamento;
IV os prazos de incio de etapas de execuo, de concluso, de entrega, de
observao e de recebimento definitivo, conforme o caso;
V o crdito pelo qual correro a despesa, com a indicao da classificao fun-
cional programtica e da categoria econmica;
VI as garantias oferecidas para assegurar sua plena execuo, quando exigidas;
VII os direitos e as responsabilidades das partes, as penalidades cabveis e os
valores das multas;
VIII os casos de resciso;
IX o reconhecimento dos direitos da Administrao, em caso de resciso admi-
nistrativa prevista no art. 77 desta lei;
X as condies de importao, a data e a taxa de cmbio para converso,
quando for o caso;
XI a vinculao ao edital de licitao ou ao termo que a dispensou ou a inexi-
giu, ao convite e proposta do licitante vencedor;
XII a legislao aplicvel execuo do contrato e especialmente aos casos omissos;
XIII a obrigao do contratado de manter, durante toda a execuo do con-
trato, em compatibilidade com as obrigaes por ele assumidas, todas as condies
de habilitao e qualificao exigidas na licitao.
Observaes sobre as clusulas necessrias
Com relao clusula que especifica o objeto do contrato, ela deve descrever
as caractersticas da obra, bem ou servio, conforme constam no Projeto Bsico.
necessrio evitar descries genricas ou abrangentes, que no deixem claro o
que exatamente est sendo contratado. Por outro lado, vedada a especificao de
marcas, caractersticas e especificaes exclusivas, salvo nos casos em que for tec-
nicamente justificvel (4).
A redao desta clusula nos contratos cujos objetos incluam mo de obra merece
especial ateno, pois o objetivo a contratao do servio ou da obra, e no dos funcio-
nrios que iro prestar o servio ou trabalhar na obra. Esta diferenciao importante
para que no fique caracterizada a contratao de pessoal, que no mbito da Adminis-

trao Pblica deve submeter-se regra constitucional do concurso pblico.
Desta forma, necessrio prever que constitui objeto do contrato a prestao de
servio de limpeza, de manuteno de veculos, de segurana privada, de desenvol-
vimento de sistemas informatizados etc., ou a construo ou reforma de prdio, pavi-
mentao asfltica, terraplenagem, desentupimento de tubulaes etc. Deve-se evitar a
previso de contratao de mo-de-obra, contratao de pessoal, contratao de apoio
administrativo, contratao de equipe, salvo nos casos de contratao de profissionais
ou empresas de notria especializao, quando a licitao inexigvel (5).
Quanto forma de execuo, no caso de obras, a opo pelo regime de emprei-
tada por preo unitrio, quando se contrata a execuo da obra ou do servio por
preo certo de unidades determinadas, pode apresentar duas vantagens: cada etapa
ser concluda antes do incio da etapa seguinte, sendo obedecido o cronograma
pr-estabelecido e facilitando a verificao dos itens de cada etapa pelo gestor do
contrato; cada pagamento ser efetuado aps a concluso de cada etapa, assim, s
sero pagos os servios efetivamente executados.
O preo global do contrato deve constar em clusula, ainda que corresponda ao
valor estimado da contratao, conforme oramento constante no Projeto Bsico e
valor estimado constante no edital da licitao.
O reajuste do preo efetuado mediante aplicao do ndice fixado no contrato
(IGPM, IPCA, INPC ou outros ndices aplicveis). Quanto correo monetria e a
periodicidade do reajuste, deve ser observada a Lei n 10.192/91, que assim determina:
Artigo 2 - admitida estipulao de correo monetria ou de rea-
juste por ndices de preos gerais, setoriais ou que reflitam a variao
dos custos de produo ou dos insumos utilizados nos contratos de
prazo de durao igual ou superior a um ano.
1 - nula de pleno direito qualquer estipulao de reajuste ou cor-
reo monetria de periodicidade inferior a um ano.
O reajuste, portanto, tem o objetivo de atualizar o valor do contrato segundo

ndices oficiais que refletem a inflao acumulada no perodo. O registro do rea-
juste do preo contratual pode ser feito por apostila ou termo de apostilamento20.
20 O Termo de Apostilamento, ou Apostila, utilizado para registrar o reajuste de preos previsto

no prprio contrato, as atualizaes, compensaes ou penalizaes financeiras decorrentes das
condies de pagamento nele previstas, bem como o empenho de dotaes oramentrias suple-
mentares at o limite do seu valor corrigido (artigo 65, 8, da Lei 8.666/93), enquanto o Termo
de Aditamento ou Aditivo utilizado para formalizar alteraes contratuais, como prorrogao de
prazos, acrscimos e supresses no objeto etc.
importante lembrar que, se o ndice adotado for negativo, o preo dever ser redu-
zido, assim como aumentado quando o ndice positivo.
J a reviso ou repactuao do preo efetuada por acordo entre as partes, a qual-
quer momento, para restabelecer a relao que pactuaram inicialmente entre os
encargos do contratado e a retribuio da Administrao para a justa remunerao
da obra, servio ou fornecimento, objetivando a manuteno do equilbrio econ-
mico-financeiro inicial do contrato, na hiptese de sobrevirem fatos imprevisveis, ou
previsveis, porm de consequncias incalculveis, retardadores ou impeditivos da
execuo do ajustado, ou, ainda, em caso de fora maior, caso fortuito ou fato do prn-
cipe, configurando risco econmico extraordinrio e extracontratual (6).
Com relao ao recebimento do objeto, importante fazer constar os dias e
horrios em que se dar a prestao do servio ou o recebimento do bem ou obra
de engenharia, bem como o local de execuo ou entrega.
Conforme os procedimentos adotados nos setores de Almoxarifado, Compras,
Secretaria ou outro setor, interessante fazer constar os trmites que a Contatada
dever seguir para realizar a entrega do bem.
De acordo com a natureza do bem adquirido, como equipamentos eletrni-
cos ou de informtica, o contrato deve prever que a entrega inclui a instalao do
equipamento e/ou o treinamento dos funcionrios que iro utiliz-lo. Nos casos de
gneros perecveis, como remdios e alimentos, importante detalhar a forma de
transporte, embalagem e desembalagem pela Contratada, bem como a forma de
armazenamento e conservao pelo setor responsvel.
A Administrao obrigada a rejeitar, no todo ou em parte, obra, servio ou for-
necimento executado em desacordo com o contrato (7). Por isso importante a
avaliao do servio prestado, da obra ou da mercadoria adquirida antes da assina-
tura do recibo definitivo. O prazo legal de observao para as obras e os servios
de at 90 dias, no entanto, a Lei de Licitaes silencia quanto ao prazo de observa-
o nos casos de compras ou locao.
recomendvel fixar no contrato o prazo de observao entre o recebimento
provisrio e o definitivo de bens adquiridos ou locados, principalmente os
equipamentos eletrnicos, que podem apresentar defeitos logo no incio do uso.
A clusula de garantia tcnica deve prever o prazo durante o qual a Contratada
dever prestar assistncia tcnica e responsabilizar-se pela integralidade e bom
funcionamento da obra, servio ou bem contratado.
Por exemplo, no caso de obra engenharia por empreitada, o Cdigo Civil esta-
belece o prazo de garantia mnimo de 5 anos (8). Com relao aos bens durveis, o
Cdigo de Defesa do Consumidos estabelece o prazo de garantia de 90 dias, e para
os bens no durveis o prazo de 30 dias, no entanto, o prprio CDC prev a com-
plementaridade da garantia legal pelo prazo de garantia estipulado em contrato (9).
Diante desses parmetros aplicveis aos contratos privados, conforme a com-

plexidade tcnica do bem adquirido e o interesse pblico envolvido, a Administra-
o pode estabelecer prazos razoveis de garantia tcnica que assegurem a utili-
dade e o funcionamento das obras, servios e bens adquiridos. Exemplo de redao
de clusula de garantia tcnica:
Clusula x Da garantia tcnica

A Contratada dar garantia de todos os servios prestados ou equipamentos for-
necidos ou partes da obra que executar, comprometendo-se a refazer e corrigir as
imperfeies tcnicas apuradas, at o prazo de ____ ano (s) aps o recebimento e
aceite do objeto pela Contratante.
A clusula de garantia tcnica pode prever tambm o prazo para o reparo ou
substituio de bem ou servio quando detectado algum defeito ou problema. O
texto da clusula pode ter a seguinte redao: a Contratada est obrigada a atender
em at 48 horas o pedido de assistncia tcnica por parte da Contratante, e a reparar
o defeito e, se necessrio, substituir o equipamento, em at 72 horas a partir da pri-
meira visita da assistncia tcnica.
O descumprimento deste prazo pode ser penalizado com: aplicao de multa
Contratada por dia de atraso; autorizao Administrao para efetuar o paga-
mento apenas de valor proporcional ao bem ou servio fornecido ou prestado no
perodo em conformidade com o contrato, caso o problema no seja solucionado
at a data da emisso da nota fiscal.
J a clusula de garantia contratual pode prever que esta ser executada pela
Administrao nos casos de inadimplemento parcial ou total do objeto, e para
pagamento de encargos trabalhistas e previdencirios decorrentes da execuo do
objeto no honrados pela Contratada.
Nos casos em que a execuo do objeto (como desenvolvimento e manuten-
o de sistemas de informtica, servios de consultoria etc.) envolva o contato com
informaes privilegiadas do rgo, de seus funcionrios e/ou da populao em
geral, necessrio incluir clusula de confidencialidade, por fora da qual a Con-
tratada fica obrigada a manter o sigilo destas informaes, sob pena de sofrer as
sanes administrativas, civis e penais cabveis.
Outra clusula importante, aplicvel principalmente nos casos de desenvol-
vimento, fornecimento, aluguel, manuteno e assistncia tcnica de sistemas
informatizados ou outras tecnologias, aquela que obriga a Contratada a forne-
cer Administrao cdigos, senhas e instrues para operao do sistema aps o
trmino do contrato, ou na ausncia do tcnico da empresa.
Esta clusula pode estabelecer, inclusive, um prazo de transio entre uma
tecnologia e outra, durante o qual a empresa do contrato que ser encerrado atua
conjuntamente com a nova empresa contratada na substituio da tecnologia

antiga pela nova. Os cdigos, senhas e instrues, bem como o prazo de transio
so importantes para que a Administrao no tenha o respectivo servio interrom-
pido at que o novo fornecedor tenha instalado o seu sistema.
A Administrao pode exigir a prestao de garantia contratual por parte da
Contratada para assegurar a execuo do objeto. O valor da garantia no poder ser
superior a 5% do valor do contrato, e dever ser liberada ou restituda aps a exe-
cuo do contrato e, quando em dinheiro, atualizada monetariamente, conforme
dispe o artigo 56 da Lei de Licitaes.
A Contratada perde o valor prestado em garantia toda vez que descumprir o
pactuado com a Administrao, nos termos do edital e do contrato, ou em conse-
quncia de descontos de dbitos ou multas em que incidir e no recolher no prazo
estipulado. Meirelles, Azevedo, Aleixo, Burle Filho ensinam que, nestes casos, a
Administrao poder incorporar ao seu patrimnio a cauo em dinheiro ou em
ttulos, at o limite devido pelo contratado, ou cobrar do fiador ou do segurador as
respectivas garantias por eles prestadas21.
A clusula de garantia pode prever, inclusive, que esta ser executada para
pagamento de obrigaes decorrentes do contrato no cumpridas pela Contratada,
como recolhimento de encargos trabalhistas e previdencirios. Essa clusula pode
ter a seguinte redao:
Clusula X Da garantia contratual

A Contratada apresentar, no prazo mximo de _____ dias a contar da assinatura deste
instrumento, garantia contratual, na forma do artigo 56, 1 da Lei Federal n 8.666/93,
de 5% (cinco por cento) do valor do contrato, que corresponde ao valor de R$__________.
1 A garantia ser executada pela Contratante em _____ dias contados da
notificao judicial ou extrajudicial Contatada, na hiptese do no cumprimento
de suas obrigaes contratuais.
2 A garantia assegurar, inclusive, o pagamento de obrigaes trabalhistas,
previdencirias e fiscais de qualquer natureza, no honrados pela Contratante.
Entre as responsabilidades da Contratada, importante tambm fazer constar

expressamente no contrato, ou documento substitutivo, o disposto nos seguintes
artigos da Lei de Licitaes:
21 MEIRELLES, Hely Lopes; AZEVEDO, Eurico de Andrade; ALEIXO, Dlcio Balestero; BURLE FILHO,
Jos Emmanuel. Direito Administrativo Brasileiro, 37 Ed. So Paulo: Malheiros, 2011. Pgina 230.
Artigo 69. O contratado obrigado a reparar, corrigir, remover, recons-

truir ou substituir, s suas expensas, no total ou em parte, o objeto do
contrato em que se verificarem vcios, defeitos ou incorrees resul-
tantes da execuo ou de materiais empregados.
Artigo 70. O contratado responsvel pelos danos causados direta-
mente Administrao ou a terceiros, decorrentes de sua culpa ou dolo
na execuo do contrato, no excluindo ou reduzindo essa responsa-
bilidade a fiscalizao ou o acompanhamento pelo rgo interessado.
No caso de danos causados a terceiros, a previso expressa em contrato da respon-

sabilidade da Contratada refora o direito da Administrao ao reembolso de valores
que pode vir a ser condenada judicialmente a pagar a ttulo de indenizao a terceiros,
por danos sofridos em decorrncia da execuo de obras ou servios pblicos (10).
Dada a obrigatoriedade da manuteno das condies de habilitao da Con-
tratada exigidas na licitao, possvel condicionar os pagamentos comprovao,
pela Contratada, de que est em dia com os recolhimentos de encargos trabalhistas
e previdencirios.
Geralmente o pagamento efetuado em parcelas mensais, mediante emisso da
nota fiscal pela Contratada, no ms seguinte ao da prestao dos servios, e ateste
do recebimento do objeto pelo gestor do contrato. Pode-se estabelecer em clusula
contratual, por exemplo, que o pagamento est condicionado apresentao, pela
Contratada, juntamente com a nota fiscal, das certides negativas de dbitos traba-
lhistas, com o INSS e com o FGTS. Exemplos de clusulas nesse sentido:
Exemplo 1:
CLUSULA X DO PAGAMENTO
Os pagamentos sero efetuados em moeda corrente do pas, at o 20 (vigsimo)
dia til, contado a partir da apresentao da respectiva fatura discriminativa do
servio realizado, aps a quitao de multas que tenham sido impostos Contra-
tada e o devido atestado pelo gestor do contrato, o Sr (a). [nome completo e cargo].
PARGRAFO NICO No ato de pagamento, a Contratada dever apresentar,
previamente, cpias atualizadas das Certides Negativas de Dbitos CND do INSS
e do FGTS, e CNDT da Justia do Trabalho.
Exemplo 2:
CLUSULA X DO PAGAMENTO
Nenhum pagamento ser efetuado Contratada sem que esta tenha apre-
sentado comprovao, antecipadamente, dos recolhimentos do INSS, do FGTS e
demais encargos trabalhistas, acompanhada da relao nominal dos empregados
alocados nos servios e/ou obra.
Para efetivao do pagamento, a Contratada dever apresentar Nota Fiscal/

Fatura correspondente ao valor dos servios prestados no perodo, devidamente
atestada pelo gestor do contrato e acompanhada dos comprovantes de recolhi-
mento dos impostos devidos.
Outra alternativa fazer constar expressamente que a Contratada responsvel

pelos encargos trabalhistas, previdencirios, fiscais e comerciais resultantes da exe-
cuo do contrato (11), e incluir entre as causas de resciso contratual o inadimple-
mento destas obrigaes, atestado pelo gestor do contrato.
importante tambm prever expressamente no contato que a Contratada
dever manter preposto, aceito pela Administrao, no local da obra ou servio,
para represent-la na execuo do objeto (12), e para organizar e dirigir o trabalho
de seus funcionrios. Assim, os funcionrios recebero ordens apenas do preposto,
evitando-se a subordinao destes funcionrios aos servidores da Contratante.
A subordinao, a pessoalidade, a habitualidade e a remunerao so caracte-
rsticas do vnculo empregatcio (13), e devem ser evitadas para que a Administra-
o no venha a responder pelo pagamento de encargos trabalhistas e previdenci-
rios aos funcionrios da Contratada.
Deve-se, portanto, evitar clusulas como as que preveem que a Contratada
fica obrigada a substituir, a pedido e interesse da Contratante, os funcionrios que
prestam o servio ou atuam na obra, ou a contratar determinadas pessoas por indi-
cao da Contratante. Isto porque a rejeio de funcionrio da Contatada pela Con-
tratante pode caracterizar a pessoalidade, pois a administrao estaria impedindo
que determinada pessoa executasse o objeto.
J a indicao de pessoa para prestar o servio ou executar a obra pode evi-
denciar pessoalidade e habitualidade, principalmente nos casos em que a mesma
pessoa trabalha durante anos no rgo, ora em servios de limpeza, ora em servios
de zeladoria, ora em servio de jardinagem, contratada pelas respectivas empresas
prestadoras dos servios por indicao da Administrao.
Essa pessoa pode mais tarde cobrar judicialmente da Administrao direitos trabalhis-
tas adquiridos no tempo em que trabalhou no rgo, principalmente quando no foram
adimplidos pelas empresas de prestao dos servios contratadas pela Administrao.
O correto que a seleo dos funcionrios seja realizada pela Contratada, con-
forme seus procedimentos e exigncias prprios, bem como que esta efetue os
pagamentos de todos os salrios (remunerao) e benefcios, e recolhimento de
INSS e FGTS. O que a Administrao pode e deve exigir apenas a qualidade e inte-
gralidade dos servios contratados, independentemente de quem os executa.
Todos esses cuidados na elaborao das clusulas da minuta do contrato tm o
objetivo de garantir a qualidade do objeto contratado, resguardar a Administrao
de gastos adicionais ao pagamento do contrato (com indenizaes civis e trabalhis-

tas decorrentes da execuo do objeto), e inibir a participao na licitao de forne-
cedores de produtos de m qualidade, sem a qualificao tcnica adequada ou sem
condies financeiras de cobrir todos os custos da execuo satisfatria do objeto.
Clusulas referentes ao gestor e fiscalizao
O contrato deve estabelecer que a execuo do objeto seja acompanhada e fisca-

lizada por um representante da Administrao (gestor do contrato), alm de conter
clusulas que definam como a prestao do servio, obra ou fornecimento de bem
ser avaliada por este representante.
O nome do servidor especialmente designado para acompanhar a execuo pode
constar em clusula do contrato, sendo este aditado para alterao desta clusula caso
seja necessrio substituir o gestor do contrato. Outra alternativa fazer constar no
contrato que o gestor ser nomeado atravs de portaria pela autoridade competente.
Alm disso, importante fazer constar expressamente as prerrogativas e atribui-
es do gestor do contrato.
Exemplo 1:
CLUSULA X Gestor do Contrato
O servidor [nome completo e cargo que ocupa no rgo].
CLUSULA XI A verificao da execuo do objeto [servio, obra ou forneci-

mento de bem] contratado ficar a cargo do gestor do contrato, que a realizar da
seguinte forma:
a) Observando o desempenho do servio prestado ou a qualidade da obra ou do
bem fornecido e as eventuais irregularidades ou imperfeies;
b) Assinando o aceite definitivo nas Notas Fiscais emitidas pela Contratada.
Exemplo 2:
CLUSULA X Da Fiscalizao
Fica nomeado como gestor do contrato o(a) Servidor(a) [nome completo e cargo],
e na sua ausncia o(a) Servidor(a) [nome completo e cargo].
Pargrafo nico. No desempenho de suas atividades assegurado ao gestor do
contrato o direito de verificar a perfeita execuo do presente contrato em todos os
termos e condies.
Exemplo 3:
CLUSULA X - Da Gesto do contrato
A gesto do objeto do presente contrato ser realizada pelo gestor do contrato,
Sr(a) [nome completo e cargo] ou previamente designado por portaria, o qual ser
responsvel pela conferncia dos valores faturados e constatao da adequao do

objeto contratado s especificaes constantes nas clusulas [nmeros das clusulas
que descrevem a forma de execuo], pelo encaminhamento da Nota Fiscal ao setor
[denominao do setor encarregado pelo pagamento] para que proceda ao pagamento
conforme a clusula [nmero da clusula que disciplina a forma de pagamento].
possvel estabelecer que outros servidores participem da fiscalizao do

contrato, auxiliando o trabalho do gestor, quando este responsvel por muitos
ou por todos os contatos do rgo, e no teria condies de verificar in loco todas
as especificaes contratuais. Por exemplo, em um contrato de fornecimento
de merenda escolar, a nutricionista ou merendeira, que exerce suas funes nas
escolas onde os alimentos so entregues, pode prestar informaes ao gestor sobre
a qualidade e especificaes como transporte, embalagem e prazo de validade dos
produtos entregues diretamente nas escolas.
O mesmo acontece em contratos de fornecimento de medicamentos ou de
materiais de escritrio e informtica, entregues diretamente nos hospitais, postos
de sade, almoxarifados ou outros setores, de prestao de servio de limpeza
de prdios pblicos, de obras de engenharia etc. Nestes casos, importante fazer
constar no contrato a participao destes servidores.
Exemplo 4:
Caber aos servidores [da Secretaria, escola, hospital, almoxarifado ou outro
setor, conforme o caso] acompanhar a execuo dos servios ou o fornecimento dos
bens in loco, e informar as irregularidades verificadas mensalmente, por escrito,
ao gestor do contrato, que considerar como regular e satisfatria a execuo do
objeto se no houver nenhuma manifestao contrria dos referidos servidores.
Imprescindveis para a fiscalizao do contrato so as clusulas que definem o
que a Administrao considera servio bem prestado, obra ou bem de qualidade
satisfatria. Como o objetivo da contratao o atendimento de uma necessidade,
o gestor precisa de critrios objetivos para avaliar se a necessidade foi atendida.
Nos contratos de obras, a necessidade estar atendida, por exemplo, se a obra for
edificada com os materiais de qualidade e especificaes previstos no projeto exe-
cutivo e no memorial descritivo anexo ao contato, entregue populao no prazo
estipulado, e no apresentar defeitos que impeam o uso para o qual se destina.
Assim, o contrato dever prever a fiscalizao dos quantitativos e da qualidade do
material empregado e do cumprimento dos prazos do cronograma, bem como das
condies gerais da obra concluda.
Nos contratos de fornecimento de bens, a necessidade estar atendida, por exemplo:
se o equipamento atender todas as especificaes exigidas, for entregue em prefeitas
condies de uso e instalado conforme contratado; se o alimento for entregue na embala-

gem e temperatura corretas, e apresentar aspecto, cheiro e sabor adequado ao consumo;
se o remdio entregue estiver com o prazo de validade adequado e devidamente emba-
lado; se as canetas fornecidas forem do tipo e cor corretos e estiverem escrevendo etc.
J nos contratos de prestao de servios, o atendimento da necessidade deve
ser medido pelo resultado alcanado pela Contratada. O servio de limpeza deve ser
medido, por exemplo, por sala limpa ou por metro quadrado limpo; o servio de var-
rio deve ser medido por metro quadrado varrido ou por trecho correspondente a
um quarteiro varrido; o servio de vigilncia deve ser medido pelo nmero de postos
de vigilncia ocupados nos horrios estabelecidos; o servio de manuteno de rede
eltrica ou de informtica deve ser medido por reparo ou troca de pea efetuada etc.
Deve-se evitar a medio por hora, pois o tempo de permanncia do prestador
no local do servio no o objeto da contratao, e no garante que o servio ser
prestado no prazo e nas condies desejados. Havendo muitos critrios ou especifi-
caes para a avaliao objetiva do cumprimento do objeto possvel que constem
em um anexo ao contrato.
Pode-se tambm definir, no contrato, o que a Administrao considera des-
cumprimento ou cumprimento insatisfatrio do objeto, como reas que permane-
cem sujas em contratos de servio de limpeza, materiais de qualidade inferior ou
rachaduras nas paredes em obras, quantidades inferiores s ajustadas ou atraso na
entrega de bens adquiridos. O exemplo a seguir traz clusulas que definem o cum-
primento insatisfatrio dos servios de varrio descritos no exemplo de Projeto
Bsico apresentado anteriormente.
CLUSULA X A verificao e a confirmao da efetiva realizao dos servios
contatados sero feitas pelo gestor do contrato que registrar as seguintes ocorrncias:
a) Ocorrncia do tipo A Contratada no compareceu ao local de prestao
dos servios: evidenciada pela ausncia de funcionrios da Contratada, devi-
damente equipada, nos locais de prestao do servio (identificados pelos
nomes das ruas e/ou avenidas nos respectivos dias da semana e horrios
especificados no cronograma);
b) Ocorrncia do tipo B Inexecuo total ou parcial do servio de varrio ou
de destinao dos resduos: evidenciada pelos resduos verificados nos locais
especificados no cronograma (identificados pelos nomes das ruas e/ou aveni-
das e datas nas quais o servio deixou de ser prestado total ou parcialmente);
c) Ocorrncia do tipo C Ausncia de preposto da Contratada nos locais de
prestao dos servios nos dias e/ou horrios fixados no contrato.
CLUSULA XI Constatado que o [servio, bem ou obra] no atende s especi-
ficaes estipuladas no presente contrato, ou no atende finalidade para a qual
foi contratado, o gestor do contrato comunicar a autoridade competente para que
esta oficie a Contratada, comunicando e justificando as razes da recusa do recebi-

mento do objeto, e notificando-a para que sane as irregularidades no prazo fixado.
CLUSULA XII Decorrido o prazo estipulado na notificao sem que a Contratada
tenha regularizado a [prestao do servio ou reparo do bem ou obra], o gestor comunicar
o fato autoridade competente para que proceda abertura de processo de penalizao
da Contratada, de acordo com as clusulas [nmeros] e do disposto na Lei n 8.666/93.
Alm das clusulas que definem o bom ou mau desempenho na execuo do
objeto, necessrio dispor expressamente:
a) que cabe Contratada fornecer, sem nus adicionais para a Administrao,
uniformes completos aos funcionrios destacados para a prestao dos ser-
vios, bem como todos os equipamentos de proteo individual e coletiva
sempre que necessrio execuo dos servios (14);
b) que a Contratada dever corrigir, s suas expensas, todos os servios execu-
tados em que se verificarem imperfeies, vcios ou incorrees, dentro do
prazo estipulado, em cada caso, pelo contratante (15).
importante tambm exigir que a Contratada viabilize o acesso de seus
empregados (via internet) aos sistemas da Previdncia Social e da Caixa Econmica
Federal, para verificar o recolhimento de suas contribuies ao INSS e FGTS e obter
os respectivos extratos. Assim, os prprios funcionrios podero acompanhar
os recolhimentos em seus nomes e informar ao gestor do contrato quaisquer
descumprimentos de seus direitos por parte da Contratada.
As clusulas que definem o bom e o mau desempenho, bem como as responsa-
bilidades da Contratada, viabilizam o trabalho do gestor do contrato e, ao mesmo
tempo, expressam a inteno da Administrao de exigir eficincia de quem com
ela pretende contratar.
Elaborao do Edital
As obras, servios, compras e alienaes devem ser contratados pela Adminis-

trao mediante processo de licitao pblica que assegure igualdade de condies
a todos os concorrentes, com clusulas que estabeleam obrigaes de pagamento,
mantidas as condies efetivas da proposta, nos ternos da lei, o qual somente per-
mitir as exigncias de qualificao tcnica e econmica indispensveis garantia
do cumprimento das obrigaes (16).
A Administrao identifica sua necessidade e a soluo mais adequada, elabora
o Projeto Bsico e a minuta do contrato, e precisa ento selecionar o fornecedor
capaz de executar aquela soluo pelo menor preo. Por isso dizemos que a licita-
o destina-se a selecionar a proposta mais vantajosa economicamente, dentre um
grupo de fornecedores com condies tcnicas de executar o contrato em todas as
suas especificaes e condies.
A busca pela qualidade do servio, obra ou bem adquirido de terceiro, no entanto,

no pode restringir a competitividade do certame. Por isso, nos termos do artigo 27 da
Lei de Licitaes, para a habilitao nas licitaes exigir-se- dos interessados, exclu-
sivamente, documentao relativa habilitao jurdica, qualificao tcnica, quali-
ficao econmico-financeira, regularidade fiscal e trabalhista, e o cumprimento do
disposto no inciso XXXIII do artigo 7 da Constituio Federal de 198822.
Os artigos 28 a 31 da Lei de Licitaes disciplinam como deve ser exigida a com-
provao de habilitao jurdica, qualificao tcnica e econmico-financeira, a
regularidade fiscal e trabalhista.
Com relao habilitao fiscal e trabalhista, cabe mencionar os incisos IV e
V do artigo 29, que preveem a exigncia de documentao que comprove: regula-
ridade relativa Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS), demonstrando situao regular no cumprimento dos encargos sociais ins-
titudos por lei; e inexistncia de dbitos inadimplidos perante a Justia do Trabalho
(includo pela Lei n 12.440/11).
O edital pode prever, inclusive, que a Contratada ser obrigada a fornecer,
quando solicitado, cpia da folha de pagamento ou outros documentos hbeis a
demonstrar tal situao regular, visto que obrigada a manter durante a execuo
do contrato todas as condies de habilitao e qualificao exigidas na licitao.
O Tribunal de Contas do Estado de So Paulo posiciona-se em defesa da com-
petitividade e preservao da igualdade nos procedimentos licitatrios nos termos
das Smulas transcritas no item 19.
Por fim, o edital deve prever os limites subcontratao do objeto pela Contra-
tada a terceiros, conforme o disposto nos artigos 72 e 78, inciso VI, da Lei de Licita-
es. Segundo Maral Justen Filho, duas questes devem ser consideradas.
A primeira se relaciona com os riscos de receber uma prestao mal
executada. Estes riscos conduzem a Administrao a exigir que o
prprio licitante desempenhe as tarefas necessrias ao cumprimento
contratual. A segunda tem a ver com a prpria licitao.
Se o particular no dispunha de condies para executar a prestao,
no poderia ter sido habilitado. Alis, apurada a inidoneidade aps
a habilitao, a Administrao deve promover a resciso do contrato.
Da surge a regra da impossibilidade de o contratado transferir ou ceder
a terceiros a execuo das prestaes que lhe incumbiriam. A lei auto-
riza, porm, que a Administrao, em cada caso, avalie a convenincia
de permitir a subcontratao, respeitados limites predeterminados.
22 Proibio de trabalho noturno, perigoso ou insalubre a menores de dezoito e de qualquer traba-

lho a menores de dezesseis anos, salvo na condio de aprendiz, a partir de quatorze anos.
A hiptese torna-se cabvel, por exemplo, quando o objeto licitado com-

porta uma execuo complexa, em que algumas fases, etapas ou aspec-
tos apresentam grande simplicidade e possam ser desempenhados por
terceiros sem que isso acarrete prejuzos.(17).
Em sua deciso da representao abrigada no TC-2256/006/08, o Conselheiro
do TCESP, Dr. Renato Martins Costa pondera:
A disciplina legal conferida subcontratao, como medida excep-
cional no adimplemento da obrigao, torna-a faculdade do adminis-
trador, e no obrigao, condicionada, ainda, aos limites previamente
ponderados e estabelecidos desde a elaborao do instrumento con-
vocatrio da licitao, segundo juzo de convenincia e oportunidade
(artigos 72 e 78, VI, da Lei n 8.666/93). Ademais, a subcontratao h
de ser vista com certa reserva, por permitir a execuo do contrato
por empresa que no se sujeitou s condies do edital, acarretando
fuga ao princpio da licitao e ofensa igualdade de oportunidades
(artigo 37, XXI, da Constituio Federal). No caso dos autos, licita-se
apenas a prestao de servios de coleta de resduos do servio de
sade municipal, no encontrando motivos suficientes para censurar
a competio, situao que, caso contrrio, poderia dificultar a ulte-
rior fiscalizao e responsabilizao pelo defeito do servio.
Portanto, cabe ao agente poltico analisar, em cada caso, a legalidade e a convenin-

cia de autorizar a subcontratao do objeto dentro de limites preestabelecidos no edital.
24. O gestor do contrato
O gestor do contrato o representante da Administrao designado formalmente

para acompanhar e fiscalizar a execuo do contrato. Este representante pode ser
tanto um servidor efetivo quanto um servidor ocupante de cargo em comisso. A
designao pode ser feita em clusula do contrato ou atravs de portaria23.
Em alguns rgos pblicos existem setores, departamentos ou equipes respon-
sveis pela gesto de todos os contratos. comum os gestores de contratos nestes
23 Portarias so atos administrativos internos pelos quais os chefes de rgos, reparties ou

servios expedem determinaes gerais ou especiais a seus subordinados, ou designam servido-
res para funes e cargos secundrios (MEIRELLES, Hely Lopes; AZEVEDO, Eurico de Andrade;
ALEIXO, Dlcio Balestero; BURLE FILHO , Jos Emmanuel. Direito Administrativo Brasileiro, 37
ed. So Paulo: Malheiros, 2011, p. 189).
rgos verificarem notas fiscais, condies de pagamento e cumprimento de obri-

gaes fiscais, trabalhistas e previdencirias pela Contratada, enquanto outros ser-
vidores, geralmente denominados fiscais, esto presentes nos locais onde os ser-
vios, fornecimentos de bens ou obras so executados para avaliar a qualidade e o
cumprimento das especificaes contratuais.
Cada rgo deve organizar e regulamentar a gesto de contatos de acordo com o
pessoal disponvel, o nmero de contratos existentes e a complexidade dos objetos
contratados. A Prefeitura Municipal do Municpio de Suzano (SP), por exemplo,
realizou concurso pblico para o cargo de Gestor de Contatos, de provimento efetivo
(Concurso Pblico n 01/2010)24. tambm cada vez mais comum a edio de
manuais de gesto de contratos por rgos pblicos para regulamentar esta ativi-
dade em seu mbito interno, como o Manual de gesto de contratos do STJ, aplicado
em todas as unidades do Superior Tribunal de Justia25.
O que a lei exige que pelo menos um servidor seja responsvel pelo acom-
panhamento da execuo, exercendo a funo de gestor do contrato. Ele pode ser
auxiliado por outros servidores ou por terceiros contratados mediante procedi-
mento licitatrio, dispensa ou inexigibilidade de licitao, conforme o caso, quando
tecnicamente justificvel. Assim dispe o artigo 67 da Lei n 8.666/93:
Artigo 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fisca-
lizada por um representante da Administrao especialmente desig-
nado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo
de informaes pertinentes a essa atribuio.
Sendo esta funo exercida por apenas um servidor, recomendvel que ele
tenha formao ou conhecimento na rea do objeto a ser fiscalizado. Por exemplo,
o gestor do contrato de fornecimento de merenda escolar deve ser o nutricionista
ou a merendeira responsvel pela merenda nas escolas, o gestor do contrato de
obra de engenharia deve ser engenheiro ou arquiteto, o gestor do contrato de forne-
cimento de medicamentos deve ser um servidor da rea da Sade etc.
O Anexo II do Edital n 001/2010 do concurso publico realizado pelas Centrais
Eltricas de Rondnia CERON26, por exemplo, estabeleceu para o ocupante do
cargo efetivo de Assistente/Eletricista, entre outras, a atribuio de atuar como
gestor de contratos na sua rea de atividades.
24 Disponvel em: http://estaticog1.globo.com/2010/12/edital1612.pdf. Acesso em 30/08/2016.

25 MANUAL de gesto de contratos do STJ. Belo Horizonte: Frum, 2011. 232 p.
26 Disponvel em: http://www.ceroncom.br/Concursos/2010/Edital.pdf. Acesso em 31/08/2016.
Alm do conhecimento tcnico, o Manual do Gestor de Contratos do Superior Tribu-

nal de Justia (18) recomenda que o gestor de contrato atenda aos seguintes requisitos:
gozar de boa reputao tico-profissional;
no estar, preferencialmente, respondendo a processo de sindicncia ou
processo administrativo disciplinar;
no possuir em seus registros funcionais punies em decorrncia da prtica
de atos lesivos ao patrimnio pblico, em qualquer esfera do governo;
no haver sido responsabilizado por irregularidades junto ao Tribunal
de Contas da Unio ou junto a Tribunais de Contas de Estado, do Distrito
Federal ou de Municpios;
no haver sido condenado em processo criminal por crimes contra a Admi-
nistrao Pblica.
Segundo o Manual de Fiscalizao elaborado pela Diretoria Geral do Ministrio
Pblico do Estado de So Paulo, o servidor no pode se recusar a assumir a funo
de gestor do contrato alegando que esta no constitui atribuio de seu cargo. Isto
porque as designaes advindas da Administrao Pblica, em decorrncia de dis-
positivo legal, no constituem conferir a algum servidor atribuio que no estava
prevista por ocasio do concurso de ingresso ao cargo 27.
Neste sentido, o Estatuto dos Funcionrios Pblicos Civis do Estado de So
Paulo dispe que dever do funcionrio cumprir as ordens superiores, represen-
tando quando forem manifestamente ilegais (artigo 241, inciso II, da Lei Estadual
n 10.261/68; e, no mbito federal, o regime jurdico dos servidores pblicos civis
dispe que dever do servidor cumprir as ordens superiores, exceto quando mani-
festamente ilegais (artigo 116, inciso IV, da Lei n 8.112/90).
Por analogia, o servidor municipal tambm no poderia recusar a funo de gestor
de contrato quando formalmente designado pela autoridade competente. Dadas as
responsabilidades que envolvem o acompanhamento da execuo contratual, no
entanto, necessrio que a Administrao tome medidas para informar e capacitar os
servidores que designa, bem como estes servidores devem adotar condutas e tomar
precaues necessrias ao bom e seguro desempenho da gesto contratual.
Capacitao do gestor do contrato
Algumas medidas poder ser tomadas pelo ordenador de despesa para que os
servidores tenham condies de acompanhar e fiscalizar os contratos firmados, e
27 Manual de fiscalizao: orientao para a adequada gesto dos contratos. Setembro de 2004.
Disponvel em: http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/diretoria_geral/Gestao_Contratos.
Acesso em: 31/08/2016.
a nomeao de gestores no se limite ao cumprimento de uma formalidade e no

traga benefcios reais para a Administrao.
Os rgos pblicos muitas vezes tm grande volume de trabalho a ser feito e,
neste caso, os procedimentos de gesto de contratos devem ser bem planejados,
para no exigir muito tempo ou esforos desmedidos de funcionrios que tm
outras funes importantes a cumprir. Em outros casos, o volume de trabalho no
rgo relativamente reduzido, porm, no h servidores com qualificao tcnica
suficiente para acompanhar a execuo de todos os objetos contratados.
O primeiro passo editar normas gerais de gesto de contratos, atravs de regu-
lamento, instruo ou portaria28, conforme o caso. O segundo passo estabelecer
no Projeto Bsico, no contrato e no edital, os critrios e condies de atendimento
satisfatrio e de fiscalizao do objeto. A portaria que designa o gestor do contrato
tambm pode prever suas responsabilidades e atribuies especficas.
interessante que o servidor que vai atuar como gestor acompanhe todas as
fases da contratao, desde o planejamento e elaborao do Projeto Bsico, para
conhecer todos os detalhes do objeto a ser fiscalizado. Caso no tenha participado
das fases de planejamento e licitao, imprescindvel que o gestor leia atenta-
mente o Projeto Bsico, o Projeto Executivo e o contrato, prestando especial ateno
s clusulas que descrevem as especificaes do objeto, as condies de execuo,
os procedimentos de fiscalizao e as penalidades aplicveis Contratada.
A partir destas clusulas, o gestor pode elaborar um roteiro, um plano de traba-
lho e/ou um check list com os prazos, etapas e especificaes a serem conferidos
durante a execuo do objeto, para facilitar seu trabalho. Ele pode inclusive apre-
sentar este roteiro autoridade que o designou e as responsveis pela elaborao
do Projeto Bsico, para que verifiquem sua compatibilidade com o que foi estipu-
lado contratualmente.
O roteiro ou check list elaborado pelo gestor do contrato pode ter o seguinte
formato, adaptado do modelo sugerido no Anexo II do Manual de Fiscalizao ela-
borado pela Diretoria Geral do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo29.
28 Esclarecem a diferena entre regulamento, instruo e portaria em MEIRELLES, Hely Lopes;

AZEVEDO, Eurico de Andrade; ALEIXO, Dlcio Balestero; BURLE FILHO, Jos Emmanuel. Direito
Administrativo Brasileiro. 37 ed. So Paulo: Malheiros, 2011. Pginas 185-189.
Acesso em: 31/08/2016.
MODELO DE CHECK-LIST
CONTRATO DE: ____________________________________________

(informar o objeto do contrato)
Nmero do procedimento licitatrio:

Nmero do contrato:
Nome da Contratada: ______________________________________
(nome e qualificao)
Atendido
Clusulas obrigacionais: Prazo
sim / no
1)
2)
3)
4)
5)
6)
7)
8)
9)
10)
11)
12)
13)
Incio Trmino
Prazo de vigncia:
Data-base de reajuste:
Prorrogao:
Garantia ( ) SIM ( ) NO Qual? ______________________________
Data Hora
Ocorrncias:
Avaliao
Relatrio detalhado acerca das condies/qualidade dos
Positiva Negativa
servios prestados (descrio e observaes):
Sempre que possvel, o ordenador de despesas pode custear a participao de

seus servidores em cursos de capacitao em gesto de contratos oferecidos por
rgos pblicos e empresas privadas. A qualificao dos servidores contribui para
que desempenhem melhor suas funes.
Caso o servidor designado gestor do contrato no tenha conhecimentos tcni-
cos sobre o objeto, deve informar este fato por escrito autoridade que o designou,
solicitando inclusive a designao de servidores da rea para auxili-lo, ou a
contratao de profissionais, conforme o caso.
Por exemplo, um auxiliar administrativo designado para fiscalizar um contrato
de fornecimento de merenda escolar declara formalmente que no ter formao
tcnica em nutrio e que nunca atuou em cozinhas de escolas ou setores afins,
e solicita o auxlio da nutricionista ou merendeira. At mesmo um engenheiro
civil pode ter dificuldade em acompanhar, sozinho, obra de grande complexidade
tcnica, como a construo de uma usina hidroeltrica, necessitando, conforme o
caso, da contratao de profissionais ou empresa especializada neste tipo de obra.
Por fim, chamamos a ateno para a importncia da formalizao de todos os
atos do gestor do contrato. Ele deve comunicar-se sempre por escrito com o ordena-
dor de despesa, com os servidores que o auxiliam na fiscalizao e, principalmente,
com o representante da Contratada. Alm de registrar por escrito todas as ocorrn-
cias relacionadas com a execuo do objeto, principalmente nos casos de falhas
e defeitos, ele deve fotografar tanto o cumprimento quanto o descumprimento de
etapas, condies e especificaes contratuais.
Se tudo estiver documentado, ser possvel comprovar qual foi a conduta do
gestor em cada situao, bem como as condutas dos demais servidores envolvidos,
do ordenador de despesas (autoridade que assinou o contrato) e da Contratada.
Esta comprovao ser necessria nos casos de falhas na execuo do contrato,
danos causados a terceiros e/ou inadimplemento de obrigaes trabalhistas e pre-
videncirias devidas a funcionrios terceirizados, quando a conduta de cada um
dos envolvidos na execuo contratual ir determinar o responsvel pela falha,
dano ou inadimplemento, conforme o caso.
Responsabilidades do gestor do contrato
A administrao e a Contratada respondem pelos danos que seus agentes, nessa

qualidade, causarem a terceiros. Porm, a Administrao e a Contratada pode pro-
cessar administrativamente ou judicialmente, conforme o caso, o responsvel pelos
danos, se este agiu com dolo ou culpa (19). Segundo Meirelles, Azevedo, Aleixo e
Burle Filho, a culpa verifica-se na ao ou omisso lesiva, resultante de imprudn-
cia, negligncia ou impercia do agente; o dolo ocorre quando o agente deseja a
ao ou omisso lesiva ou assume o risco de produzi-la (20).
Desta forma, a Administrao pode abrir processo administrativo, ingressar

com ao civil ou penal, conforme o caso, para apurar a responsabilidade do servi-
dor por danos causados ao errio ou a terceiros no exerccio de suas funes30.
Tanto na esfera administrativa quanto na civil e penal, a conduta do servidor
ser examinada para apurao da culpa ou dolo. Portanto, se o gestor do contrato
possui documentos que comprovem que realizou os procedimentos de fiscalizao
estipulados e comunicou Administrao e Contratada sobre problemas consta-
tados, este no poder ser responsabilizado por quaisquer vcios ou imperfeies
que o objeto apresente.
O gestor do contrato responsvel apenas por sua conduta, ou seja, pelo desempe-
nho das atividades que lhe foram atribudas na portaria de designao e no contrato.
No pode ser responsabilizado, por exemplo, se em obra forem utilizados mate-
riais de especificaes diferentes das contratadas e, ao verificar a diferena, comuni-
cou por escrito a Contratada e a Administrao, e estas no tomaram as providncias
cabveis. Tambm no pode ser responsabilizado se no tinha conhecimento tcnico
para identificar as diferenas nos materiais, e havia comunicado a Administrao por
escrito que no possua tal conhecimento e que necessitava do auxlio de especialistas.
Por outro lado, o gestor pode ser responsabilizado se no tomou as providn-
cias que estivessem ao seu alcance e fossem de sua competncia para garantir o fiel
cumprimento das clusulas contratuais e atingimento do objetivo da contratao,
ou para interromper a execuo em desconformidade com o pactuado e evitar pre-
juzos Administrao. Neste sentido, o Tribunal de Contas da Unio condenou
gestores de contrato e empresa contratada solidariamente por dano ao errio, e ina-
bilitou os servidores que atuaram como gestores, por um perodo de cinco anos,
para o exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito da Admi-
nistrao Pblica, conforme deciso abaixo transcrita31.
Fiscalizao de contratos: no caso de execuo irregular, a ausncia de

providncias tempestivas por parte dos responsveis pelo acompanhamento
do contrato pode levar imputao de responsabilidade, com aplicao das
sanes requeridas.
dever do gestor pblico responsvel pela conduo e fiscalizao de con-
trato administrativo a adoo de providncias tempestivas a fim de suspen-
der pagamentos ao primeiro sinal de incompatibilidade entre os produtos
30 Ver artigos 245 a 250 do Estatuto dos Servidores Civis do Estado de So Paulo e artigo 121 da Lei
n 8.112/90.
31 Disponvel em: http://portal.tcu.gov.br/cidadao/cidadao.htm. Acesso em 31/08/2016.
e servios entregues pelo contratado e o objeto do contrato, cabendo-lhe

ainda propor a formalizao de alteraes qualitativas quando de inte-
resse da Administrao, ou a resciso da avena, nos termos estabelecidos
na Lei n 8.666/1993. Essa a concluso a que chegou o Tribunal, ao apre-
ciar tomada de contas especial na qual apurou potenciais prejuzos ao
errio na execuo do Contrato n 40/2004, firmado entre o Ministrio
da Previdncia Social (MPS) e instituio privada, cujo objeto consistiu
na execuo de projeto de pesquisa e desenvolvimento de um sistema
integrado, utilizando gesto do conhecimento com inteligncia artificial,
para implantao da Metodologia de Gerenciamento de Riscos da Pre-
vidncia Social (Projeto GR). Aps a oitiva dos responsveis, o relator
delineou quadro ftico relativo execuo do contrato eivado de diversas
irregularidades, em especial, o atesto de notas fiscais referentes a produ-
tos e servios executados em desconformidade com as especificaes
contratuais, mesmo diante de notas tcnicas que denotavam a inade-
quao dos mdulos entregues, bem como permisses para que fossem
feitas alteraes nas especificaes dos produtos e no cronograma de
entregas, quando na realidade deveriam ter sido tomadas providncias,
por parte do MPS, no sentido de rescindir o contrato e obter o ressarci-
mento ao errio dos recursos despendidos sem a devida contrapartida em
fornecimento de servios adequados por parte da empresa contratada.
Segundo o relator, por sua extrema importncia, havia expectativa de que
a contratao assumisse papel paradigmtico e inovador no mbito no
s da Previdncia Social, mas de toda a Administrao Pblica Federal.
Entretanto, desde seu incio, a contratao foi falha, tendo a situao se
agravado ante a inao dos responsveis, dos quais era exigida a adoo
de providncias concretas na fase de execuo do contrato, com vistas
formalizao de alteraes, mediante termos de aditamento, que gerassem
reduo no montante financeiro ajustado entre as partes, ou a paralisa-
o da execuo at que fossem solucionadas todas as pendncias. Noutro
ponto, o relator entendeu ser incabvel o argumento de que o contrato foi
pioneiro no mbito da administrao pblica, sujeito a variaes naturais
que no poderiam ser, poca, previstas. Para ele, tal fato no afastaria a
reprovabilidade da conduta dos responsveis, pois, na verdade, a irregu-
laridade no estaria na estimativa de preos e nas especificas circunstn-
cias que podem ter permeado a fase pr-contratao, mas sim nos atos
comissivos e omissivos levados a efeito durante a execuo do contrato,
os quais resultaram em produtos e servios que no contemplaram tec-
nologias e solues adequadas, em frontal descumprimento ao objeto
proposto e contratado. Por conseguinte, votou pela condenao, em

dbito, dos responsveis envolvidos solidariamente com a institui-
o privada que deveria ter executado o objeto da avena. Votou,
ainda, considerando de elevada gravidade as aes dos gestores, por
que fossem eles inabilitados, por um perodo de cinco anos, para o
exerccio de cargo em comisso ou funo de confiana no mbito
da Administrao Pblica, no que foi acompanhado pelo Plenrio.
Acrdo n 1450/2011-Plenrio, TC-021.726/2007-4, rel. Min
Augusto Nardes, 1.06.201.
Por fim, necessrio tambm que o gestor mantenha arquivadas as certides

negativas e demais documentos comprobatrios de ausncia de dbitos trabalhis-
tas e previdencirios entregues pela Contratada durante a execuo contratual,
bem como que registre por escrito outros procedimentos que tenha adotado para
fiscalizar o cumprimento de obrigaes desta natureza.
Isto porque a Administrao pode ser condenada a pagar encargos trabalhistas
e previdencirios no pagos pela Contratada a seus funcionrios, caso seja compro-
vado que no fiscalizou o cumprimento destas obrigaes, conforme dispem os
incisos IV a VI da Smula 331 do Tribunal Superior do Trabalho:
IV O inadimplemento das obrigaes trabalhistas, por parte do
empregador, implica a responsabilidade subsidiria do tomador dos
servios quanto quelas obrigaes, desde que haja participado da
relao processual e conste tambm do ttulo executivo judicial.
V Os entes integrantes da Administrao Pblica direta e indireta res-
pondem subsidiariamente, nas mesmas condies do item IV, caso evi-
denciada a sua conduta culposa no cumprimento das obrigaes
da Lei n 8.666, de 21.06.1993, especialmente na fiscalizao do
cumprimento das obrigaes contratuais e legais da prestadora de
servio como empregadora. A aludida responsabilidade no decorre
de mero inadimplemento das obrigaes trabalhistas assumidas pela
empresa regularmente contratada. (destaque nosso)
VI A responsabilidade subsidiria do tomador de servios abrange
todas as verbas decorrentes da condenao referentes ao perodo da
prestao laboral.
Portanto, muito importante que conste no Projeto Bsico e no termo contra-

tual o procedimento de fiscalizao das obrigaes trabalhistas e previdencirias da
Contratada, e que o gestor do contrato execute este procedimento e arquive toda a
respectiva documentao.
25. A
companhamento e fiscalizao da execuo
contratual
Atribuies legais do gestor do contrato
As atribuies legais dos gestores de contratos esto assim definidas no artigo 67

da Lei de Licitaes:
Artigo 67. A execuo do contrato dever ser acompanhada e fisca-
lizada por um representante da Administrao especialmente desig-
nado, permitida a contratao de terceiros para assisti-lo e subsidi-lo
de informaes pertinentes a essa atribuio.
1 O representante da Administrao anotar em registro prprio
todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato,
determinando o que for necessrio regularizao das faltas ou
defeitos observados.
2 As decises e providncias que ultrapassarem a competncia do
representante devero ser solicitadas a seus superiores em tempo
hbil para a adoo das medidas convenientes.
O caput do artigo 67 prev o acompanhamento e fiscalizao da execuo do

contrato, ou seja, do cumprimento de todas as suas clusulas, pois o artigo 66 dispe
que o contrato deve ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as clu-
sulas avenadas e as normas da Lei de Licitaes. Desta forma, o gesto do contrato
deve acompanhar tanto o cumprimento das clusulas que descrevem o objeto e as
condies de execuo, quanto as que definem forma de pagamento, cumprimento
de obrigaes decorrentes da execuo contratual (trabalhistas, previdencirias e
garantias contratual e tcnica), e penalidades.
O pargrafo primeiro obriga o gestor do contrato a anotar em registro prprio
todas as ocorrncias relacionadas com a execuo do contrato. Ou seja, ele deve
registrar por escrito tanto o cumprimento de etapas, especificaes e condies
de execuo do objeto, quanto falhas e imperfeies verificadas, comunicaes
Administrao e Contratada e respostas obtidas, fatores externos que causaram
atrasos ou alteraes nas especificaes ou cronograma etc.
O mesmo pargrafo prev que o gestor determine Contratada o que for neces-
srio para regularizao de faltas ou defeitos observados. Esta determinao dever
ser preferencialmente na forma escrita, e mencionada ou anexada ao registro de
ocorrncias, pois fato relacionado execuo do contrato.
As decises e providncias de que trata o pargrafo segundo so, por exemplo,
alteraes contratuais necessrias, como prorrogao de prazos ou alterao de
elementos do projeto inicial, emisso de ofcios e aplicao de penalidades Con-

tratada, ou at mesmo a resciso do contrato. Ele deve solicitar estas providncias
em tempo hbil para adoo das medidas convenientes, pois uma de suas princi-
pais funes , exatamente, garantir que defeitos, faltas ou fatores externos sejam
reparados ou corrigidos antes que impeam a execuo satisfatria do objeto.
Atuao do gestor do contrato
Aps ler o edital, o Projeto Bsico e o contrato e elaborar seu plano de trabalho,
o gestor inicia sua atuao no acompanhamento e fiscalizao propriamente ditos.
Primeiramente, ele deve optar pelo formato de registro de ocorrncias da execu-
o contratual que entender apropriado ao tipo de contrato e s atividades que lhe
foram atribudas na portaria de designao e nas clusulas contratuais.
O registro pode ser, por exemplo, em formato de processo, no qual so anexa-
das todas as manifestaes, relatrios e documentos, em formato de livro ou em
formato de relatrio (em todos os casos, sugere-se que as folhas sejam numeradas).
A ttulo de ilustrao, reproduzimos uma adaptao dos termos de abertura e encer-
ramento do registro de ocorrncias sugerido no Anexo III do Manual de Fiscaliza-
o elaborado pela Diretoria Geral do Ministrio Pblico do Estado de So Paulo32.
TERMO DE ABERTURA
Aos tantos dias do ms ______de dois mil e ____, fao a abertura do presente livro,
contendo ____folhas, o qual se destinar a registrar irregularidades encontradas
por ocasio do acompanhamento e fiscalizao do Contrato n_____ (referente ao
Proc. n ___), que dispe sobre________ (descrever o objeto do contrato pres-
tao de servio, fornecimento, obra), bem assim como eventuais providncias
adotadas, incidentes verificados e o resultado das medidas encontradas.
Eu, _____________ (gestor do contrato), Matrcula ou RG n _________, subscrevi.
Acesso em: 31/08/2016.
TERMO DE ENCERRAMENTO
Aos ___ dias do ms ____ de dois mil e ____, a fls. (indicar a folha em que se
encerrar o livro), fao o encerramento do presente livro, que se destinou a regis-
trar irregularidades encontradas por ocasio do acompanhamento e fiscalizao
do Contrato n ____ (referente ao Proc. n ____), que dispe sobre (descrever o
objeto do contrato prestao de servio, fornecimento, obra), assim como as
providncias adotadas, os incidentes verificados e as solues dadas para as
irregularidades, incidentes e demais eventos.
Deixo consignado que transferi os documentos que me foram apresentados no

curso da fiscalizao ao Sr. __________ e que, por questo de segurana, mante-
nho cpias em meu poder.
Eu, ___________(gestor do contrato), Matrcula ou RG n ___________ subscrevi.
Cabe ao gestor realizar a medio e verificar a realizao de obras e servios,

bem como conferir a entrega de bens adquiridos, solicitando o auxlio de outros
servidores caso tenha dvidas quanto a especificaes e informaes tcnicas,
antes de atestar o recebimento (na nota fiscal) ou assinar a medio. Deve atentar
tambm se o prazo mencionado na fatura corresponde ao prazo de efetiva presta-
o do servio.
Verificando alguma falha ou defeito em servios, materiais empregados, obra
ou bens fornecidos, o gestor deve recusar-se a atestar a nota fiscal ou medio e
comunicar imediatamente a autoridade competente e a Contatada para adoo das
medidas cabveis.
O gestor do contrato deve comunicar o ordenador de despesa sobre quaisquer
problemas na emisso e preenchimento das notas fiscais, bem como atrasos na
prestao dos servios ou fornecimento de bens que sejam causa de aplicao de
multa ou outras penalidades Contatada.
O gestor no deve, em hiptese alguma, atestar notas fiscais ou medies que
estejam em desacordo com o estipulado no contrato, e deve comunicar as falhas
autoridade competente e Contratada para adoo das medidas cabveis. Estando
corretas as notas fiscais ou medies, aps atest-las ele deve encaminh-las ao
setor ou servidor responsvel pelos pagamentos.
tarefa do gestor fiscalizar a manuteno, pela Contratada, das condies de

habilitao exigida pela Lei de Licitaes, edital e contrato, solicitando os documen-
tos comprobatrios pertinentes. Em relao fiscalizao de ausncia de dbitos
trabalhistas e previdencirios, o gestor deve:
nos casos em que o contrato condiciona o pagamento apresentao de cer-
tides negativas, recolher e conferir as certides antes de atestar notas fiscais
ou medies;
nos casos em que o contrato exige que a Contratada viabilize o acesso de seus
funcionrios aos sistemas do INSS e FGTS, solicitar mensalmente aos funcio-
nrios, por amostragem, que consultem seus respectivos extratos e confirme
se os recolhimentos esto em ordem;
silenciando o contrato sobre o procedimento de fiscalizao, o gestor pode,
a qualquer tempo, requerer da contratada as certides negativas de dbitos,
com amparo nos artigos 71 e 55, inciso XIII, da Lei de Licitaes.
O descumprimento dessas obrigaes deve ser comunicado autoridade com-
petente para que esta aplique as penalidades legais e as previstas no contrato, como
a execuo da garantia contratual e at mesmo a resciso contratual, aps notificar
a Contratada a apresentar justificativas para o inadimplemento.
Caso verifique que h necessidade de prorrogao do prazo contratual con-
forme hiptese prevista no artigo 57 da Lei de Licitaes, o gestor do contrato deve
informar esta necessidade autoridade competente, encaminhando as justificati-
vas para a prorrogao. Se a prorrogao no for cabvel na forma da lei, o gestor
deve informar a necessidade de realizao de nova licitao antes do trmino do
prazo contratual, de modo que a nova empresa Contratada comece a atuar logo
aps o trmino do contrato anterior.
Caso constate a necessidade de alteraes em clusulas contratuais, para melhor
execuo do objeto, atendimento do objetivo da contratao ou gesto do contrato, o
gestor deve solicitar a alterao autoridade competente, apresentando as justificativas
de seu pedido. Nos casos de complexidade tcnica do objeto, importante que ele enca-
minhe tambm pareceres ou relatrios elaborados por servidores da rea ou profissio-
nais contratados para auxili-lo, que contenham as informaes tcnicas necessrias.
Se a Contratada tem interesse que alguma clusula do contrato seja alterada
ou que o prazo seja prorrogado, esta pode apresentar as justificativas e comprova-
es necessrias Administrao, que deve analisar a legalidade e convenincia da
alterao contratual, observado o disposto no artigo 65 da Lei de Licitaes. Nestes
casos, comum que a Administrao consulte o gestor do contrato sobre a neces-
sidade da alterao.
Geralmente o gestor que assina os termos de recebimento provisrio e defi-
nitivo do objeto. Sendo assim, ele deve fazer os exames necessrios e/ou testes
previstos no contrato durante o prazo de observao, solicitando auxlio de servido-

res ou profissionais da rea sempre que no tiver conhecimento tcnico para avaliar
todos os aspectos do objeto.
Todos os pedidos de auxlio tcnico ou questes tcnicas ou jurdicas devem
ser feitas por escrito pelo gestor s pessoas designadas para auxili-lo ou ao pre-
posto da Contratada, e os relatrios e pareceres elaborados por estas pessoas devem
constar do registro de ocorrncias do contrato. Isto porque o gestor muitas vezes
tomar decises com base nestas informaes, que constituiro justificativa para
alguns de seus atos.
a) Fiscalizao de fornecimento de bens

Na fiscalizao de contratos de fornecimento de bens, a principal funo do
gestor verificar se foram atendidas as especificaes e quantidades do objeto pre-
vistas no contrato.
So especificaes de produtos eletrnicos, por exemplo: modelo, marca (iden-
tificada na proposta da Contratada), cor, potncia, voltagem, dimenses aproxima-
das do produto, e assessrios como fios, tomadas, conectores e adaptadores neces-
srios ao seu funcionamento e/ou exigidos pela Administrao. Veculos automo-
tivos tm especificaes como cor, modelo, ano, potncia do motor e opcionais
descritos no contrato (ar condicionado, vidros e travas eltricas, alarme etc.).
Os alimentos devem ser analisados quanto ao seu aspecto e colorao, peso,
cheiro, temperatura, embalagem e prazo de validade, marca ou fabricante (quando
identificados na proposta da Contratada); os materiais de construo podem ser
verificados, por exemplo, quanto espessura, densidade, cor, dimenses e fabri-
cante (conforme a proposta da Contratada).
Todas estas especificaes devem estar bastante claras no contrato, em seu
anexo e/ou no Projeto Bsico ou Executivo, de modo que o gestor do contrato tenha
condies de conferi-las quando recebe os bens.
Outro aspecto a ser fiscalizado o cumprimento de prazos e horrios de entrega,
conforme o caso, e das formas de transporte, embalagem e desembalagem, e insta-
lao (quando exigida no contrato).
O gestor deve conferir se as quantidades e valores unitrios na nota fiscal corres-
pondem aos ajustados, antes de atestar o recebimento. Havendo prazo de observa-
o, ele acompanhar os testes de desempenho do equipamento, ou as condies
gerais da obra, antes de assinar o recebimento definitivo, auxiliado por pessoas com
conhecimento tcnico adequado, quando necessrio.
Se, durante a vigncia do contrato, o equipamento apresentar falhas, o gestor
deve verificar o prazo de garantia tcnica e comunicar imediatamente a Contra-
tada para efetuar os reparos necessrios. Caso o contrato estabelea prazos de
atendimento da assistncia tcnica, o gestor deve verificar se foram cumpridos. Por

exemplo, se o contrato estipular que a assistncia tcnica seja prestada em at 48
horas, e o problema resolvido em at 4 dias, sob pena de multa por dia de atraso.
No caso de gneros perecveis, como alimentos e remdios, tendo constatado
quaisquer problemas na qualidade destes, o gestor deve comunicar a Contratada
para que os substitua no prazo estipulado no contrato, sob pena de multa por dia de
atraso, e at mesmo resciso do contrato conforme a gravidade dos danos.
No sendo prestada a assistncia tcnica ou substitudo o produto perecvel, e
persistindo o problema, a autoridade competente deve ser comunicada para tomar
as medidas cabveis.
Por fim, no caso de fornecimento de materiais de construo, havendo proble-
mas na obra, o gestor pode registrar por fotografias os problemas causados aparen-
temente por defeitos no material, e comunicar a Contratada e a Administrao, para
que a causa seja apurada e os danos reparados. Deve conferir tambm, neste caso,
se h garantia tcnica do material.
b) Fiscalizao de obras e servios de engenharia

Nos contratos de servios e obras de engenharia, o gestor dispe de vrios docu-
mentos para conhecer os detalhes do objeto: a planilha de custos unitrios, o crono-
grama fsico-financeiro, o Projeto Bsico e Executivo, as plantas e o prprio contrato.
Com relao aos operrios que trabalham na obra, o gestor deve verificar o cum-
primento de seus direitos trabalhistas e previdencirios, e das normas de segurana
no trabalho, pela Contratada. A direo e organizao do trabalho, no entanto,
responsabilidade do preposto da Contratada.
Durante a execuo do servio ou obra, o gestor deve verificar o cumprimento
das etapas e dos prazos pactuados e se os materiais empregados tm as especifica-
es corretas. Deve tambm analisar o cumprimento das normas tcnicas da ABNT
Associao Brasileira de Normas Tcnicas previstas no Projeto Executivo33.
O gestor de contratos de obras de engenharia geralmente engenheiro. No sendo,
possvel que seja auxiliado por um engenheiro, que verifica os servios e realiza
e assina as medies. Neste caso, o gestor deve conferir a correspondncia entre as
medies e as notas fiscais, verificando se os itens e valores nas notas correspondem
aos materiais e servios executados, e atestar o recebimento dos servios. Como men-
cionado anteriormente, cada rgo deve analisar a necessidade e a possibilidade de
dividir as tarefas entre o fiscal com conhecimento tcnico do objeto e o gestor do con-
trato, sendo ambos responsveis pelas condutas a eles atribudas formalmente.
33 As normas da ABNT podem ser consultadas e adquiridas no site: http://www.abnt.org.br/.

O gestor pode registrar por fotografias as etapas da obra, para deixar documen-
tados todos os servios executados desde o incio. Quando verificar alguma falha na
obra, como desnveis e inclinaes no previstas no projeto, rachaduras e buracos,
vazamentos e infiltraes, descolamento de pisos etc., o gestor pode fotograf-la e
atestar a data de sua constatao.
O ordenador da despesa deve ser comunicado sobre a falha, e esta comunicao
deve ser acompanhada das fotografias, se houver. A Contratada deve ser notificada
para resolver o problema, sob pena de aplicao das sanes cabveis. O mesmo
procedimento deve ser adotado se o problema for constatado aps o trmino do
contrato, porm, durante a vigncia do prazo de garantia tcnica.
c) Fiscalizao de prestao de servios

O contrato de prestao de servios merece especial ateno por duas razes: os
cuidados que devem ser tomados para que no se estabelea pessoalidade ou subor-
dinao na relao entre a Administrao e os empregados da Contratada; e a dificul-
dade em fiscalizar quantitativamente e qualitativamente os servios prestados.
Quanto pessoalidade e subordinao, tratam-se de caractersticas da relao
empregatcia, que no pode haver entre a Administrao e quaisquer pessoas fsicas
se no atravs de concurso pblico. Para evit-las, na execuo do contrato, o gestor
deve tomas as seguintes medidas:
Havendo quaisquer imperfeies ou atrasos nos servios prestados por quais-
quer funcionrios, o gestor deve fazer as devidas reclamaes e exigir a soluo
dos problemas diretamente ao preposto da Contratada, e apenas a ele;
Quaisquer comportamentos inadequados de funcionrios da Contratada,
que comprometam a qualidade do trabalho realizado ou o bem estar de ter-
ceiros no local da prestao dos servios, devem ser relatados pelo gestor
diretamente ao preposto da Contrata, e apenas a ele;
Quaisquer orientaes sobre a execuo dos servios que precisem ser
comunicadas ou alteradas devem ser feitas diretamente ao preposto, para
que este oriente os empregados da Contratada.
Nos casos em que o preposto no tomar as providncias requeridas, persistindo
o problema, o gestor dever comunicar a autoridade competente para notificar a
Contratada e aplicar as penalidades previstas em contratos, conforme o caso.
Quanto aferio da quantidade e da qualidade dos servios, necessrio que o
contrato, seus anexos e o Projeto Bsico contenham critrios objetivos de medio,
que no podem basear-se em horas ou dias trabalhados, por exemplo, visto que o
tempo de permanncia dos funcionrios da Contratada no significa necessaria-
mente a boa execuo do objeto.
O gestor deve observar a vinculao entre os servios efetivamente prestados e os

valores pagos. Para verificao dos servios prestados, ele pode utilizar formulrios
como o sugerido abaixo, que devem ser elaborados a partir dos itens unitrios lista-
dos no Projeto Bsico, contrato ou planilha de custos unitrios, conforme o caso.
Contrato n
Objeto: limpeza e manuteno predial
Contratada:
ITEM LIMPO: SIM NO SIM NO
Armrios Prateleiras
Batentes Paredes
Filtros e/ou bebedouros Pias
Mesas Torneiras
Cadeiras Corrimes
Mveis em geral Cestos de lixo
Cortinas e/ou persianas Tomadas
Placas indicativas Pisos
Divisrias Peitoril das janelas
Dispensadores de papel toalha Quadros em geral
Dispensadores de papel higinico Portas
Escadas Extintores de incndio
Elevadores Ralos
Espelhos interruptores Rodaps
Espelhos tomadas Sadas de ar condicionado
Gabinetes (pias) Saboneteiras
Interruptores Teto
Janelas (face externa) Telefones
Janelas (face interna) Ventiladores
Luminrias (similares) Vidros internos
Data da verificao: _____/_____/_____ Horrio: _____:_____
Assinatura do gestor:
Assinatura do representante da Contratada:
Fonte: CADTERC (adaptado).
Nos contratos de varrio de ruas, por exemplo, o servio pode ser medido
pela quantidade de ruas ou quarteires varridos e pelo nmero de sacos de mate-
rial varrido das ruas; nos contratos de fornecimento de merenda escolar, o servio
pode ser medido pela quantidade de refeies fornecidas e pela correta forma de
preparo, transporte e embalagem da comida; nos contratos de manuteno de ve-

culos, o servio pode ser medido pelo nmero de reparos realizados no perodo e
pela quantidade de peas substitudas; na contratao de empresa de arquitetura, o
servio pode ser medido por etapa concluda, como elaborao do projeto arquite-
tnico, elaborao do projeto urbanstico, elaborao de maquete etc.
A partir do resultado da anlise de cada item, o gestor deve determinar por
escrito que a Contratada execute servios que no estejam sendo prestados, ou
corrija a forma de execuo, conforme o caso. No sendo atendida a determinao,
ele deve recusar-se a atestar as notas fiscais e comunicar o ordenador da despesa
sobre o descumprimento das especificaes contratuais, para que este adote as
medidas cabveis.
A pgina eletrnica do CADTERC Cadastro de Servios Terceirizados do
Governo de So Paulo, disponvel no endereo http://www.cadterc.sp.gov.br/,
contm manuais para elaborao de editais, minutas de contrato e planilhas de
valores unitrios, valores referenciais, procedimentos de fiscalizao e avaliao da
qualidade de servios contratados por rgos da Administrao Pblica.
Os manuais do CADERTEC sugerem formas de clculo dos valores a serem pagos
Contratada de acordo com a qualidade dos servios efetivamente prestados. Para
ser aplicado pelo gestor, este tipo de clculo deve estar previsto no contrato. A ttulo
de exemplo, reproduzimos o formulrio sugerido para a avaliao de servios de
limpeza, asseio e conservao predial, e o formulrio para clculo do valor a ser pago.
NO SE APLICA
NO SE APLICA
REGULAR
REGULAR
TIMO
TIMO
RUIM
RUIM
BOM
BOM
Armrios Prateleiras
Batentes Paredes
Filtros e/ou
Pias
bebedouros
Mesas Torneiras
Cadeiras Corrimes
Mveis em geral Cestos de lixo
Cortinas e/ou
Tomadas
persianas
Placas indicativas Pisos
Peitoril das
Divisrias
janelas
NO SE APLICA
NO SE APLICA
REGULAR
REGULAR
TIMO
TIMO
RUIM
RUIM
BOM
BOM
Dispensadores de
Quadros em geral
papel toalha
Dispensadores de
Portas
papel higinico
Extintores de
Escadas
incndio
Elevadores Ralos
Espelhos interrup-
Rodaps
tores
Sadas de
Espelhos tomadas
ar condicionado
Saboneteiras
Gabinetes (pias)
(face externa)
Interruptores Teto
Janelas
Telefones
(face externa)
Janelas
Ventiladores
(face interna)
Luminrias Vidros internos
Fonte: CADTERC VOLUME 3: Prestao de Servios de Limpeza, Asseio e Conservao Predial.
Disponvel em: http://www.cadterc.sp.gov.br.
CADTERC VOLUME 3: Prestao de Servios de Limpeza, Asseio e Conservao Predial.

Disponvel em: HTTP://www.cadterc.sp.gov.br.
Portanto, alm de fiscalizar o cumprimento de prazos e cronogramas, o gestor

deve verificar os servios efetivamente prestados pela Contratada. O clculo do
valor do pagamento com base no atingimento de resultados fixados no contrato
com certeza um estmulo para o bom desempenho da Contratada, alm de evitar
que a Administrao pague por servios mal executados.
Penalidades aplicveis Contratada
As penalidades aplicveis Contratada pela inexecuo total ou parcial do

objeto esto previstas nos artigos 86 e 87 da Lei de Licitaes. O artigo 86 dispe
sobre a multa de mora, nos seguintes termos:
Artigo 86. O atraso injustificado na execuo do contrato sujeitar o
contratado multa de mora, na forma prevista no instrumento con-
vocatrio ou no contrato. (destaque nosso)
1 A multa a que alude este artigo no impede que a Administrao
rescinda unilateralmente o contrato e aplique as outras sanes pre-
vistas nesta Lei.
2 A multa, aplicada aps regular processo administrativo, ser des-
contada da garantia do respectivo contratado.
3 Se a multa for de valor superior ao valor da garantia prestada,
alm da perda desta, responder o contratado pela sua diferena, a
qual ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela
Administrao ou ainda, quando for o caso, cobrada judicialmente.
Conforme o artigo citado, as condies de aplicao da multa de mora devem

estar previstas no edital e no contrato, e s passa a ser exigvel aps processo admi-
nistrativo no qual seja dada Contratada oportunidade de apresentar justificativa
para o atraso na obra, fornecimento de bens ou servios.
O valor da multa pode ser descontado da garantia quando esta for prestada
em dinheiro. Segundo Maral Justen Filho, quando tiver sido prestada em cauo
real, fiana bancria ou ttulos da dvida pblica, a garantia s poder ser excutida
atravs de processo judicial. Em qualquer caso, havendo valores devidos Contra-
tada em virtude da execuo do contrato, o valor da multa poder ser descontado
destes, nos termos do inciso IV do artigo 80 da Lei de Licitaes. (21).
A clusula do edital e do contrato que dispe sobre as condies de aplicao da
multa de mora pode ter a seguinte redao:
Exemplo 1:
CLUSULA X DA MULTA DE MORA
O atraso injustificado na execuo do objeto (fornecimento de bem, execuo de
obra ou servio) no termos do presente contrato, sujeitar a Contratada s penali-
dades previstas no caput do artigo 86 da Lei n 8.666/93, na seguinte conformidade:
multa diria de ____% at o 5 (quinto) dia e de ____% a partir do 6 (sexto) dia, do
valor do item em atraso.
Pargrafo nico. A multa a que alude a clusula anterior no impede que a
CONTRATANTE rescinda unilateralmente o contrato e aplique as outras sanes
previstas no Edital e na Lei.
Exemplo 2:
CLUSULA X DA MULTA DE MORA
O atraso injustificado na execuo dos servios contratados implica no paga-
mento de multa de ___% por dia de atraso calculada sobre o valor total do con-
trato. A partir do 31 dia de atraso ser considerado o abandono da obra / servio
/ fornecimento, sendo aplicada, cumulativamente com a multa por atraso, aquela
correspondente penalidade por inexecuo parcial ou total, conforme o caso.
O artigo 87 dispe sobre as penalidades aplicveis empresa contratada que no
executa o objeto, ou o executa em desconformidade com o estipulado no contrato:
Artigo 87. Pela inexecuo total ou parcial do contrato a Administra-
o poder, garantida a prvia defesa, aplicar ao contratado as seguin-
tes sanes:
I advertncia;
II multa, na forma prevista no instrumento convocatrio ou no contrato;
III suspenso temporria de participao em licitao e impedimento

de contratar com a Administrao, por prazo no superior a 2 (dois) anos;
IV declarao de inidoneidade para licitar ou contratar com a Admi-
nistrao Pblica enquanto perdurarem os motivos determinantes da
punio ou at que seja promovida a reabilitao perante a prpria
autoridade que aplicou a penalidade, que ser concedida sempre que o
contratado ressarcir a Administrao pelos prejuzos resultantes e aps
decorrido o prazo da sano aplicada com base no inciso anterior;
1 Se a multa aplicada for superior ao valor da garantia prestada,
alm da perda desta, responder o contratado pela sua diferena,
que ser descontada dos pagamentos eventualmente devidos pela
Administrao ou cobrada judicialmente.
2 As sanes previstas nos incisos I, II e IV deste artigo poder ser
aplicadas juntamente com a do inciso II, facultada a defesa prvia do
interessado, no respectivo processo, no prazo de 5 (cinco) dias teis.
3 A sano estabelecida no inciso IV deste artigo de competncia
exclusiva do Ministro de Estado, do Secretrio Estadual ou Municipal,
conforme o caso, facultada a defesa do interessado no respectivo
processo, no prazo de 10 (dez) dias da abertura de vista, podendo a
reabilitao ser requerida aps 2 (dois) anos de sua aplicao.
A advertncia deve ser aplicada Contratada nos casos de inexecuo parcial de
obrigaes de diminuta monta34. Assim como a multa de mora (por atraso na execu-
o do objeto), a multa por inexecuo parcial ou total do objeto deve ser prevista
no edital e no contrato, podendo a respectiva clusula ter a seguinte redao:
CLUSULA X A inexecuo total ou parcial do objeto contratado, ou a execuo
em desacordo com o presente contrato, implica no pagamento de multa de 20% (vinte
por cento), calculada sobre o valor total do contrato (ou da carta-contrato, nota de
empenho de despesa, autorizao de compra ou ordem de execuo de servio).
Pargrafo nico. A aplicao de multa, a ser determinada pela Contratante,
aps regular procedimento que garanta prvia defesa da Contratada, no exclui a
possibilidade de aplicao de outras sanes previstas no art. 87 da Lei 8.666/93
e alteraes.
Para a validade da aplicao das penalidades, indispensvel que sejam assegu-
rados ao contratado o direito de ampla defesa e do contraditrio, no prazo de cinco
dias teis, e que as penalidades sejam motivadas em processo administrativo (22).
34 JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrativos. 14 ed. So

Paulo: Dialtica, 2010. Pgina 891.
Ao verificar a inexecuo total ou parcial do objeto contratado, o gestor deve tomar

as seguintes providncias35:
1. Registrar em formulrios prprios todas as ocorrncias observadas;
2. Notificar a empresa contratada acerca das falhas apontadas, conce-
dendo prazo para manifestao da mesma;
3. Analisar as justificativas da empresa, e caso no sejam aceitas, enca-
minhar a documentao (registro das ocorrncias, comunicao
Contratada e as justificativas desta, fotografias e demais documen-
tos referentes falha observada) com as devidas observaes para a
autoridade competente visando, se for o caso, a abertura de proce-
dimento administrativo para aplicao de penalidade;
4. Acatando as justificativas da empresa, e conforme o caso, advertir
a contratada que novas ocorrncias podero acarretar aplicao de
penalidade.
Para o caso de o gestor entender aplicvel determinada penalidade Contra-
tada, o Manual de Gesto de Contratos do Tribunal de Contas do Estado do Tocan-
tins, em seu Anexo V, sugere o seguinte formulrio a ser preenchido pelo gestor e
encaminhado autoridade competente:
[Nome do rgo pblico contratante] SUGESTO PARA APLICAO DE SANES
Advertncia ( ) Suspenso ( ) Declarao de Inidoneidade ( ) Multa ( )
Justificativas para a aplicao da penalidade proposta:
Outras sugestes ou observaes:
Ateno: encaminhar este formulrio autoridade competente, quando ocorrer(em) irregularidade(s) no solucionada(s).
Local, data.
Assinatura / Carimbo do gestor do contrato
Adaptado do Manual de Gesto de Contratos do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins.
35 Adaptadas de: Manual de Gesto de Contratos do Tribunal de Contas do Estado do Tocantins.

Disponvel em: http://www.tce.to.gov.br/sitetce/servicos/manuais. Acesso em 31/08/2016.
Por fim, com relao suspenso temporria de participar de licitao e impe-

dimento de contratar com a Administrao, e declarao de inidoneidade para
licitar ou contratar com a Administrao Pblica, cabe mencionar a polmica
acerca da extenso de aplicao destas duas penalidades, sintetizada na deciso
do processo TC-433/006/09, de relatoria do Conselheiro do TCESP, Dr. Edgard
Camargo Rodrigues:
A polmica acerca do assunto se estabelece a partir da redao do
mencionado inciso III do artigo 87 da norma de regncia que permite
seja aplicada aos contratados da Administrao, que inadimplentes
na execuo total ou parcial dos ajustes firmados, a pena de suspenso
temporria de participao em licitao, assim como o impedimento
de celebrao de novos ajustes.
Embora esteja patente a conduta passvel de sano, qual seja, a inexe-
cuo total ou parcial de contrato firmado com ente do Poder Pblico,
tem gerado dvida qual seriam os efeitos da punio aplicada, se limi-
tados ao rgo sancionador ou extensivos a todos os rgos pblicos,
gerando basicamente duas correntes distintas de pensamento.
A primeira delas defende que a limitao da pena de suspenso tem-
porria circunscrita ao rgo que a aplicou, notadamente porque a
Lei de Licitaes criou no referido inciso III uma diferenciao baseada
fundamentalmente na conceituao do titular do poder de sano,
que no caso seria Administrao, definida pelo inciso XII do artigo 6
como rgo, entidade ou unidade administrativa pela qual a Admi-
nistrao Pblica opera e atua concretamente.
Nessa definio, estaria afastada a ampliao do conceito, tendo em
mira que o inciso IV do mesmo artigo 87 da Lei, prev pena correlata, de
impedimento de contratar, em virtude de declarao de inidoneidade,
expressamente atribuindo efeito Administrao Pblica, termo con-
ceituado pelo inciso XI do mesmo artigo 6 da lei, como sendo a admi-
nistrao direta e indireta da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, abrangendo inclusive as entidades com personalidade
jurdica de direito privado, sob o controle do poder pblico e das funda-
es por ele institudas ou mantidas.
Alm dessa abordagem, no intuito de diferenciar a extenso das
sanes previstas nos incisos III e IV do artigo 87 da Lei de Licitaes, a
referida linha de pensamento fortalece ainda o conceito limitatrio da
suspenso temporria (inciso III) em comparao com a declarao de
inidoneidade (inciso IV) a partir do prazo de vigncia da pena, dois
anos para suspenso e 05 anos para inidoneidade, assim como a com-

petncia do agente pblico autorizado a aplicar cada uma das sanes,
a suspenso pode ser aplicada pela autoridade do rgo contratante ao
passo que a declarao de inidoneidade competncia da autoridade
mxima do rgo ou entidade.
Em mbito da atuao desta Corte possvel verificar a existncia de
prejulgados que prestigiam essa forma de entedimento, como o caso
dos Processos TC-18422/026/06 e TC-2288/007/03 (de relatoria do
Eminente Conselheiro Renato Martins Costa, julgados pela Segunda
Cmara, respectivamente nas Sesses de 19/06/07 e 12/07/05);
TC-15648/026/01 (de relatoria do Eminente Conselheiro Eduardo
Bittencourt Carvalho, julgado pela Primeira Cmara na Sesso de
25/09/01) e TC-4899/026/95 (de relatoria do Eminente Conselheiro
Robson Marinho, julgado pelo Tribunal Pleno, na Sesso de 21/01/98).
Em sentido oposto, a segunda corrente de pensamento entende que no
existe diferenciao quanto extenso das sanes previstas nos incisos
III e IV do artigo 87 da Lei, basicamente pela argumentao de que no
teria sentido a limitao de uma pena imposta ao contratado inadim-
plente, que em tese poderia vir a causar prejuzos futuros Administra-
o Pblica como um todo, ao repetir sua conduta perante outro rgo
pblico, diferente daquele que o apenou.
Tambm possvel constatar a existncia de prejulgados deste Tribu-
nal que endossam tal posicionamento, como o caso dos Processos:
TC-33745/026/04, TC-24134/026/06, TC-23677/026/06, TC-1062/008/08
e TC-1100/026/08, TC-37812/026/07, citados pela representada.
Como se observa, a questo formada acerca desses aspectos da Lei n
8.666/93 realmente controvertida (...).
No caso de contratos decorrentes de licitao na modalidade Prego, no entanto,
a Lei n 10.520/02 assim estabelece:
Artigo 7. Quem, convocado dentro do prazo de validade da sua
proposta, no celebrar o contrato, deixar de entregar ou apresen-
tar documentao falsa exigida para o certame, ensejar o retarda-
mento da execuo de seu objeto, no mantiver a proposta, falhar ou
fraudar na execuo do contrato, comportar-se de modo inidneo
ou cometer fraude fiscal, ficar impedido de licitar e contratar com a
Unio, Estados, Distrito Federal ou Municpios e, ser descredenciado
no Sicaf, ou nos sistemas de cadastramento de fornecedores a que
se refere o inciso XIV do art. 4 desta Lei, pelo prazo de at 5 (cinco)
anos, sem prejuzo das multas previstas em edital e no contrato e das

demais cominaes legais. (destaque nosso).
Segundo Maral Justen Filho, a utilizao da preposio ou indica disjuno,

alternatividade, ou seja, que a punio ter efeitos apenas na rbita interna do ente
federativo que aplicar a sano. Logo e considerando o enfoque mais tradicional
adotado a propsito da sistemtica da Lei n 8.666, ter-se-ia de reconhecer que a
sano prevista no art. 7 da Lei do Prego consiste em suspenso do direito de
licitar e contratar. No uma declarao de inidoneidade. Portanto, um sujeito
punido no mbito de um Municpio no teria afetada sua idoneidade para partici-
par de licitao promovida na rbita de outro ente federal36.
Desta forma, com exceo das infraes elencadas no artigo 7 da Lei do Prego,
que ensejam a aplicao de suspenso do direito de licitar e contratar com o rgo
que aplicou a sano, nos demais casos caber ao rgo responsvel pela contrata-
o dispor no edital e no contrato sobre o alcance da penalidade prevista no inciso
III do artigo 67 da Lei de Licitaes. Caber ao Tribunal de Contas competente,
ento, analisar a razoabilidade e legalidade da extenso do dispositivo adotada pelo
rgo fiscalizado no caso concreto.
Resciso do contrato
As hipteses de resciso do contrato administrativo esto relacionadas no artigo

78, incisos I a XVIII, da Lei de Licitaes. Entre elas, destacamos as causas previstas
nos incisos I a VIII, que se referem ao descumprimento de clusulas, prazos e especi-
ficaes que compromete o atendimento da necessidade que motivou a contratao:
I o no cumprimento de clusulas contratuais, especificaes,
projeto ou prazos;
II o cumprimento irregular de clusulas contratuais, especificaes,
projetos e prazos;
III a lentido do seu cumprimento, levando a Administrao a com-
provar a impossibilidade da concluso da obra, do servio ou do for-
necimento, nos prazos estipulados;
IV o atraso injustificado no incio da obra, servio ou fornecimento;
V a paralisao da obra, do servio ou do fornecimento, sem justa
causa e prvia comunicao Administrao;
36 JUSTEN FILHO, Maral. Prego: Comentrios Legislao do Prego Comum e Eletrnico. 2 ed.
So Paulo: Dialtica, p. 188.
VI a subcontratao total ou parcial do seu objeto, a associao do con-

tratado com outrem, a cesso ou transferncia, total ou parcial, bem como
a fuso, ciso ou incorporao, no admitidas no edital e no contrato;
VII o desatendimento das determinaes regulares da autoridade
designada para acompanhar e fiscalizar a sua execuo, assim como
as de seus superiores;
VIII o cometimento reiterado de faltas na sua execuo, anotadas na
forma do 1 do art. 67 desta Lei.
Cabe mencionar que os incisos VII e VIII referem-se especificamente atuao do

gestor do contrato. Ele deve registrar por escrito as determinaes feitas Contratada
(para correo de problemas na execuo do objeto) e no atendidas, bem como as
faltas cometidas por esta durante a vigncia do contrato. Esta formalidade necessria
para que a ocorrncia da hiptese prevista no inciso VII ou VIII possa ser comprovada
em processo administrativo para resciso contratual e/ou penalizao da Contratada.
A Administrao tem o dever de zelar pelo interesse pblico e, por consequn-
cia, tem o dever de rescindir contratos com fornecedores que no atendem a neces-
sidade pblica que motivou sua contratao. A simples legalidade do procedimento
licitatrio e do contrato no justifica a manuteno de pagamentos a um fornecedor
que presta servio com atraso, no atende os padres de qualidade pactuados ou
entrega obras inacabadas ou defeituosas.
Em casos assim, previstos nos incisos I a XII e XVIII do artigo 78 da Lei de Licita-
es, o contrato pode ser rescindido unilateralmente mediante autorizao escrita e
fundamentada da autoridade competente. A garantia contratual pode ser executada
para ressarcimento da Administrao e dos valores das multas e indenizaes e a ela
devidos; e podem ser retidos os valores devidos Contratada, decorrentes do con-
trato, at o limite dos prejuzos causados Administrao, entre outras medidas (22).
A aplicao de penalidades e a resciso do contrato so importantes para evitar
prejuzos aos cofres pblicos, garantir um servio ou obra pblica de qualidade e
evidenciar a inteno da Administrao de zelar pelo cumprimento integral de seus
ajustes, o que acaba por coibir a participao de maus fornecedores em futuras lici-
taes daquele rgo.
26. A fiscalizao do tcesp
Conforme o artigo 113 da Lei de Licitaes, o controle das despesas decor-

rentes dos contratos administrativos deve ser feito pelo Tribunal de Contas com-
petente, na forma da legislao pertinente, ficando os rgos interessados da
Administrao responsveis pela demonstrao da legalidade e regularidade

da despesa e execuo.
Ou seja, a legalidade e regularidade do procedimento licitatrio e da execuo
contratual no so presumidas, devem ser comprovadas ao Tribunal de Contas
pelo rgo responsvel pela contratao. Da a importncia da formalizao tanto
da licitao quanto da execuo contratual: o processo licitatrio deve ser devida-
mente autuado, contendo todos os documentos obrigatrios, e todas as ocorrncias
da execuo contratual devem ser registradas por escrito, conforme preceitua a Lei
de Licitaes.
Os Tribunais de Contas e os rgos integrantes do sistema de controle interno
do rgo responsvel pela contratao podero solicitar para exame, antes da
abertura das propostas, cpia de edital de licitao j publicado, obrigando-se o
rgo ou entidade da Administrao interessada adoo das medidas corretivas
que, em funo desse exame, lhes forem determinadas ( 2 do artigo 13 da Lei de
Licitaes).
Alm do controle externo exercido pelo Tribunal de Contas e do controle interno
do respectivo rgo da Administrao Direta ou Indireta, qualquer licitante, contra-
tado ou pessoa fsica ou jurdica poder representar ao Tribunal de Contas ou aos
rgos integrantes do sistema de controle interno contra irregularidades na aplica-
o da Lei de Licitaes ( 1 do artigo 113 da Lei de Licitaes).
No mbito do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo, a Representao por
parte de qualquer interessado e o Exame Prvio de Edital, procedimentos destina-
dos apurao de irregularidades em contrataes administrativas, esto regula-
mentados nos artigos 214 e 220 a 225 da Lei Complementar n 709 de 1993 (Lei
Orgnica do Tribunal de Contas do Estado de So Paulo). Nos processos de contas
anuais tambm so examinadas as licitaes e execues dos contratos firmados
pelas Prefeituras e demais rgos fiscalizados pelo TCESP.
Mais importante que o controle externo, o controle interno e o controle exercido
pela sociedade, sem dvida, o controle exercido pelo representante do rgo con-
tratante, o gestor do contrato. Este controle no deve restringir-se legalidade dos
procedimentos adotados, mas sim eliminar os danos e prejuzos antes que ocorram
e, principalmente, garantir que a necessidade pblica seja atendida.
27. Referncias legais e bibliogrficas
(1) JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administrati-

vos. 14. ed. So Paulo: Dialtica, 2010. Pgina 145.
(2) Artigo 2, pargrafo nico, da Lei n 8.666/93.
(3) Artigo 62 da Lei n 8.666/93.
(4) Artigo 7, 5, da Lei n 8.666/93.
(5) Artigo 25, inciso II, da Lei n 8.666/93.
(6) Artigo 65, inciso II, alnea d, da Lei n 8.666/93.
(7) Artigo 76 da Lei n 8.666/93.
(8) Artigo 618 da Lei n 10.406/02.
(9) Artigos 26 e 50 da Lei n 8.078/90.
(10) Artigo 37, 6 da Constituio Federal de 1988.
(11) Artigo 71 da Lei n 8.666/93.
(12) Artigo 68 da Lei n 8.666/93.
(13) Artigo 3 do Decreto-Lei n 5.452/43.
(14) MANUAL de gesto de contratos do STJ. Belo Horizonte: Frum, 2011. p. 50.
(16) Artigo 37, inciso XXI da Constituio Federal de 1988.
(17) JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administra-

tivos. 14. Ed. So Paulo: Dialtica, 2010. Pgina 823.
(19) Artigo 37, 6 da Constituio Federal de 1988.
(20) MEIRELLES, Hely Lopes; AZEVEDO, Eurico de Andrade; ALEIXO, Dlcio Bales-
tero; BURLE FILHO, Jos Emmanuel. Direito Administrativo Brasileiro, 37. Ed.
So Paulo: Malheiros, 2011. Pgina 546.
(21) JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios lei de licitaes e contratos administra-

tivos. 14. Ed. So Paulo: Dialtica, 2010. Pgina 880.
(22) Artigos 78 a 80 da Lei n 8.666/93.

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TRIBUNAL PLENO CONSELHEIROS

PRIMEIRA CMARA SEGUNDA CMARA

Secretrio-Diretor Geral Procuradoria da Fazenda Estadual

Ministrio Pblico de Contas Auditores

O que distingue os Tribunais de Contas do Poder

Antonio Herman de Vaconcellos e Benjamin

Que fatores contribuem para a ocorrncia de erros e ilegalidades na

So Paulo, Setembro de 2016.

Dimas Eduardo Ramalho

PRINCIPAIS ASPECTOS DA FASE PREPARATRIA,

Conceitos essenciais; Embasamento constitucional;

O escopo deste material consiste em transmitir a forma como o TCESP tem

A abordagem que propomos bastante objetiva e pretende apresentar as questes

A Administrao, dessa forma, no tem liberdade para impor maiores exign-

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lPrazo de validade da proposta no SRP de at um ano, enquanto que na licita-