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Ha aprendido Amrica
Latina a mitigar los
efectos de las crisis?
Poltica Monetaria y Fiscal:
Ha aprendido Amrica Latina a
mitigar los efectos de las crisis?
Poltica Monetaria y Fiscal:
Ha aprendido Amrica Latina a
mitigar los efectos de las crisis?
EDITOR RESPONSABLE
David Gregosz
COEDITORAS
Marcela Perticar
REVISIN
Lara Hbner
Konrad-Adenauer-Stiftung e.V.
Programa Regional
Polticas Sociales en Amrica Latina
SOPLA
Representacin en Chile:
Enrique Nercasseaux 2381
751-0224 Providencia
Santiago de Chile
Tel: +56-2-2234 20 89
E-Mail: sopla@kas.de
www.kas.de/sopla
Sumario
Prefacio
E
l comportamiento de la economa mun- que se han caracterizado por una solidez en
dial durante los ltimos 25 aos se ha la formulacin de sus polticas macroecon-
visto impactado recurrentemente por micas y que se encuentran -o estuvieron en
diferentes crisis de alcance global. Como con- el pasado- en condiciones de enfrentar exito-
secuencia de ello, se ha producido una gran samente diferentes shocks econmicos inter-
desestabilizacin en muchos pases e incluso nacionales. Y por otra, se identifican pases
en regiones completas, lo que ha afectado los que funcionan constantemente ante situacio-
niveles de bienestar y empleo. En efecto, en nes de crisis, donde las prcticas de inter-
su obra This time is different de los eco- vencin estatal en el desarrollo de la econo-
nomistas Carmen Reinhart y Kenneth Rogoff, ma son mecanismos casi constantes. Vale la
se seala que la desestabilizacin de pases pena analizar en detalle los comportamientos
completos parece ser un componente natural monetarios y fiscales de diferentes pases de
del capitalismo mundial. En todas las pocas la regin, los que se exponen en profundidad
se han podido evidenciar crisis recurrentes en cada uno de los captulos de este libro. De
que han afectado el entramado estatal. esta forma podemos evaluar las capacidades
Antes se pensaba que era debido a la y aciertos que han tenido los diferentes go-
desigualdad o la falta de voluntad poltica de biernos durante las principales crisis econ-
los Estados, que stos no pagaban sus deu- micas internacionales de las ltimas dcadas,
das. En este contexto, la poltica fiscal y la y qu pases, por el contrario, se encuentran
poltica monetaria juegan un rol fundamental en mayor riesgo de ser afectados de forma
en la prevencin, o en su efecto, la capacidad ms profunda ante la eventual ocurrencia de
de poder paliar las diferentes crisis econ- nuevos shocks en el futuro.
micas internacionales. Si constantemente se El presente estudio es una invitacin al
producen desproporcionalidades entre ingre- debate, lograda gracias a la contribucin de
sos y egresos de los Estados, se produce el investigadores de 12 destacados centros de
riesgo que se vean afectadas, tanto la esta- estudios econmicos y socio-polticos latinoa-
bilidad cambiaria interna, como el desarro- mericanos. Los diferentes artculos descri-
llo econmico en el mediano y largo plazo. ben y analizan la situacin en profundidad,
Ambos aspectos tienen impactos directos en con nfasis en la seccin de propuestas de
la calidad de vida de los consumidores, as polticas pblicas que se encuentra al final
como en el rendimiento de las empresas. de cada artculo. Estas propuestas tienen la
Esta interaccin de factores es muy in- intencin de aportar herramientas concretas
teresante de analizar en diferentes pases de para enfrentar los problemas socio econmi-
Latinoamrica. Por una parte, existen pases cos desarrollados, dndole a la publicacin
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Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
DAVID GREGOSZ
Director del Programa Polticas Sociales para Amrica Latina (SOPLA)
Fundacin Konrad Adenauer
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Introduccin
Marcela Perticar
A
mrica Latina se ha caracterizado la- res macroeconmicos y dando espacio para
mentablemente como una regin del el surgimiento de polticas sociales con pla-
planeta en la cual los indicadores de nificacin de ms largo plazo y no slo para
desigualdad son elevados. Sin embargo, lo paliar los efectos de las coyunturas adversas.
que agrava particularmente esta observacin Basta mencionar, por ejemplo, la moderacin
es que, independientemente de los indicado- significativa de los procesos inflacionarios en
res que se utilicen para definir la pobreza y la mayora de los pases, eliminando con ello
la indigencia, alrededor de las lneas de cor- gran parte de los efectos redistributivos no
te existe una gran masa de personas suma- deseados que stos llevan asociados.
mente sensibles a cambios en sus ingresos y En este contexto, los ltimos 25 aos en
que, por lo tanto, alternan permanentemente Amrica Latina han presentado una variada
ubicndose en uno u otro lado de ese indica- secuencia de crisis econmicas,1 las mismas
dor socio-econmico. Este grupo, de elevada que surgen como experimentos naturales
vulnerabilidad es, debido a lo anterior, el can- para evaluar la historia econmica reciente
didato ideal para sufrir las consecuencias de y recopilar informacin sobre las respuestas
shocks externos que pudiera recibir la econo- que el sector pblico (tanto desde la autori-
ma domstica. dad monetaria como tambin de la fiscal) im-
En este sentido, la seleccin de una ins- plement para paliar los efectos de esas cri-
titucionalidad tanto en el campo monetario sis en trminos del bienestar de la sociedad
como fiscal que permita reducir la volatilidad y en particular para sustentar sus polticas
producida por shocks externos con polticas sociales. En especial, resaltan por sus efec-
pblicas de apoyo a estos sectores juega un tos sobre esta parte del hemisferio, la Crisis
rol fundamental para, en el largo plazo, con- Mexicana en 1994/1995, la Crisis Asitica de
solidar los niveles de crecimiento y bienestar, 1998 y la ms reciente Crisis Financiera de
potenciando tambin la movilidad social. 2008/2009. En la literatura, parecieran exis-
Despus de la crisis de deuda externa tir algunas pruebas de un mejoramiento pau-
de los aos 80, Amrica Latina parece ha- latino de los marcos institucionales de esta
berse plegado en general a la corriente de regin que, en teora, debiera permitirles
la Gran Moderacin, logrando una reduccin enfrentar mejor las circunstancias desfavora-
importante en la volatilidad de los indicado- bles. En este sentido, por ejemplo, en Frankel
1 Ver Vegh Carlos and Guillermo Vulletin, Social Implications of Fiscal Policy Responses during crises, NBER WP 18497, January 2014 en
pgina 17, para una enumeracin de eventos por pases latinoamericanos.
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Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
et al. (2013)2 se presentan evidencias de servicios pblicos. Para los autores, es impe-
este cambio desde polticas procclicas hacia rioso retornar a la normalidad en materia de
acclicas o contracclicas. reglas de poltica econmica, reestableciendo
Bajo este marco, este libro presenta un el sistema de precios, el equilibro fiscal y la
anlisis para doce pases latinoamericanos de independencia de la poltica monetaria.
las condiciones institucionales previas a cada Brasil tambin recibi el embate de las
uno de estos tres episodios de crisis interna- tres crisis. En las dos primeras crisis (1998 y
cional, los canales por los que se transmitie- 2002-2003) ambos gobiernos ejecutaron es-
ron a las economas domsticas y las conse- trategias de contencin similares: se aumen-
cuencias de corto plazo que se evidenciaron taron las tasas de inters y los impuestos,
en aquellos grupos sociales ms vulnerables. y se control estrictamente el gasto guber-
No todos los pases fueron afectados en igual namental. Ambas crisis generaron aumentos
medida por las tres crisis mencionadas y, en en la tasa de desempleo y deterioro de los
este sentido, resulta tambin esclarecedor indicadores de pobreza. La crisis de 2008-
en qu medida las distintas naturalezas de 2009 impact a los precios internacionales
stas, las estructuras productivas de los dis- de las principales exportaciones brasileas.
tintos pases y la institucionalidad existente, El pnico financiero gener una fuga de ca-
hacen ms o menos permeable cada pas a pitales y restricciones crediticias, hechos que
los shocks exgenos. afectaron significativamente la actividad eco-
En el caso de Argentina, resulta impor- nmica, mientras que la devaluacin del tipo
tante analizar estos tres episodios y tambin de cambio afect de manera sustancial a las
el ciclo actual 2013-15 vinculado a la cesa- empresas privadas por la alta incidencia de
cin de pagos o default. En particular, la crisis las deudas en dlares estadounidenses. La
asitica de 1998, es precursora de la crisis respuesta del gobierno a este contexto logr,
del sistema de convertibilidad monetario que sin embargo, ser ms flexible, ya que conta-
vivi el pas en el perodo 2001-2002. A gran- ba con reservas externas para implementar
des rasgos, las dos primeras crisis generaron una fuerte poltica contracclica, que incluy
en Argentina altos niveles de desempleo y un transferencias directas a las familias, planes
aumento considerable en las tasas de pobre- de empleo, y crditos a las empresas alta-
za. La respuesta frente a este escenario, fue mente endeudadas. Se llev a cabo tambin
que en las dos crisis posteriores, hubo una una poltica monetaria expansiva, frente a un
gran expansin del gasto pblico en progra- panorama que mostraba un tipo de cambio y
mas de empleo y combate de la pobreza, con niveles de precios estables. Claramente, en
reglas de universalidad y condicionalidades, el caso de esta ltima crisis la existencia de
que no necesariamente garantizaron una un tipo de cambio flexible y recursos fiscales
adecuada focalizacin, ni generaron incen- permiti un mejor manejo de la crisis.
tivos adecuados a graduarse de estos pro- Los impactos de las distintas crisis
gramas. Todo esto acompaado de estrictos en Bolivia dependen fundamentalmente
controles de precios de productos bsicos y del comportamiento de los precios de las
2 Frankel, Jeffrey, Carlos Vegh, and Guillermo Vulletin, 2013, On graduation from fiscal procyclicality, Journal of Development Econo-
mics, Vol. 100 (January), pp. 32-47.
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Introduccin
materias primas que exporta. En el ao 1998, Esto fue determinante para mitigar los efec-
producto de la crisis la economa sufre una tos inmediatos de la crisis y adems ayudar a
alta desaceleracin y un crecimiento fuerte una rpida recuperacin de la economa. As,
en el nivel de desempleo, recuperndose Chile pareciera haber aprendido de la expe-
recin en el ao 2004 con el repunte de los riencia de la crisis asitica, y combin reglas
precios de las materias primas. La cada y con flexibilidad en el manejo macroeconmi-
recobro pre y post-crisis del ao 2008 fue co de la contingencia, articulando polticas
mucho ms rpida, justamente producto de macro y polticas micro en pos de mitigar los
la rpida recuperacin del sector minero e impactos sociales.
hidrocarburos. Es evidente, entonces, que Conclusiones similares se establecen
en economas altamente dependientes de para el caso de Colombia, por cuanto tam-
productos primarios, los gobiernos deben bin se estima que la reaccin del gobierno
contar con recursos permanentes que les fue mucho ms adecuada en la crisis del ao
permitan gestionar polticas anticclicas. 2008, que en crisis anteriores. La capacidad
Las polticas no pueden tener supeditada su de reaccin estuvo claramente influenciada
ejecucin a recursos corrientes. Destacan, a por un contexto internacional favorable (al-
su vez, que es importante dotar a la economa tos precios del petrleo), pero tambin por
de flexibilidad, manteniendo tipos de cambio la existencia de reservas fiscales que permi-
flexibles, y tener polticas sociales que tieron instrumentar fuertes medidas contra-
permitan rpidamente atender a las familias cclicas. Asimismo, la modernizacin de la
ms vulnerables. institucionalidad permiti un buen manejo
En el caso de Chile, la economa fue muy macroeconmico: i) consolidacin del rgi-
poco afectada por la crisis del ao 1994, de- men de inflacin objetivo y la flotacin cam-
bido bsicamente al ciclo positivo del precio biaria: ii) la Ley de la Regla Fiscal, medidas
del cobre en ese perodo, pero si sufri los de control del endeudamiento pblico a nivel
embates de los episodios de 1998 y 2008. regional; y iii) polticas macroprudenciales
Estas dos crisis alteraron significativamente aplicadas por el Banco de la Repblica y la
el crecimiento y adems tuvieron efectos di- Superintendencia Financiera.
ferenciados entre distintos grupos sociales. Costa Rica, al ser una economa peque-
Hay variaciones importantes en la manera a y muy abierta, es altamente vulnerable
en la que los gobiernos reaccionaron frente a shocks externos, especialmente a aquellos
a estas dos crisis. Frente a la crisis asitica que provienen de la economa estadouniden-
se respondi con polticas claramente proc- se. Es por esto que la crisis mexicana y la
clicas, pero con pocas polticas destinadas a asitica por s solas no tuvieron impactos de
proteger a los sectores ms vulnerables. En consideracin en la evolucin de las princi-
la crisis del ao 2008, sobre la base de un pales variables econmicas y sociales, caso
slido sistema financiero y de la existencia contrario al vivido durante la ltima crisis fi-
de fondos soberanos, se procedi a la imple- nanciera mundial, que se inici justamente en
mentacin de un variado conjunto de medi- Estados Unidos. Costa Rica se pleg tambin
das monetarias, financieras, fiscales y labo- al grupo de pases que ordenaron sus cuen-
rales que, a pesar de la profundidad de la tas fiscales post crisis asitica, comenzando
crisis, lograron resultados muy distintos a los a tener grados de libertad para aplicar po-
evidenciados durante los 10 aos anteriores. lticas contracclicas. El ao 2008 encuentra
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Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
al pas en una posicin claramente ventajosa establecieron estrategias de largo plazo que
para enfrentar esta nueva crisis, con un sis- atacaran la base del problema, esto es, que
tema de metas de inflacin y una aparataje contrarrestaran la alta concentracin de la
de polticas fiscales que permitieron atenuar economa mexicana (pocas empresas y po-
el impacto de la crisis sobre los indicadores cos sectores) y su mala distribucin del in-
fiscales. Cabe sealar, sin embargo, el ma- greso. Parecera que Mxico no ha moderni-
nejo de la poltica fiscal ha sido ms laxo en zado sus polticas, ya que an con matices,
los ltimos aos, y se ha aumentado fuerte- el foco sigue estando en el control de la in-
mente el gasto pblico corriente y la deuda flacin, mientras que se ha relajado -paula-
pblica, lo que podra estar atentando contra tina y moderadamente- el control del dficit
la capacidad del pas de enfrentar otro shock pblico y, parece que se ha perdido el inters
externo. por mantener en niveles moderados el dficit
Ecuador, con su economa dolarizada, externo. Y concomitantemente con lo ante-
es un caso particular. Diversas condiciones rior, continan ausentes los mecanismos de
externas (alto precio del petrleo, desem- transparencia y rendicin, cuestionndose
peo de las exportaciones no petroleras y la el potencial traslape de intereses pblicos y
debilidad del dlar, entre otros) propiciaron privados en la toma de decisiones. Por lo an-
altas tasas de crecimiento en los ltimos 15 terior, en el captulo se sugiere la necesidad
aos, y una sostenida reduccin de la pobre- de atacar fuertemente este problema y darle
za. No obstante, existe la necesidad de con- mayor importancia a la racionalizacin de la
tar con una institucionalidad adecuada para poltica fiscal, a la diversificacin del mercado
enfrentar choques externos, en lo referente externo y de las reservas internacionales, y a
a disponer de una poltica fiscal contracclica una mejor articulacin entre la banca central,
responsable y flexible que lleve a la econo- banca comercial y banca especializada en mi-
ma a tener recursos disponibles suficientes crocrdito, entre otras medidas.
para usar en perodos de estancamiento, ya Tanto la crisis del ao 1998 como la cri-
que la economa ecuatoriana es altamente sis del ao 2008, tuvieron un fuerte impacto
dependiente del precio del petrleo. Esto fue sobre la economa paraguaya. Ya en el ao
evidente durante la crisis financiera interna- 1998 hubo intentos de instrumentar una pol-
cional de 2008, cuando a pesar estar disponi- tica contracclica, pero la gravedad del shock
bles los recursos petroleros del ao anterior, sumado a una dbil institucionalidad, hizo
la economa se desaceler rpidamente, a la que el impacto de sta fuera muy bajo y que
par del deterioro del precio del petrleo y la se hiciera financieramente insostenible. Ello
menor inyeccin de recursos fiscales. agudiz la crisis fiscal y de endeudamiento,
En el caso de Mxico, en todas las cri- magnificando los efectos socioeconmicos
sis (tanto la del 1982, como la del 1994 y del shock original. La crisis del ao 2008 fue
2008) los gobiernos priorizaron la bsqueda ms benigna con la economa paraguaya que
de equilibrios financieros y la liberalizacin de la anterior, a pesar de ser simultnea con una
los mercados, como una manera de enfren- fuerte sequa. Una institucionalidad poltica
tar el freno en la actividad econmica, con ms fuerte y un fuerte gasto social (focali-
un nfasis tambin en la focalizacin de las zado) lograron mitigar, con relativo xito, el
polticas sociales, en un intento de mitigar impacto de la cada en la actividad sobre el
sus efectos sociales. Pero en ningn caso se bienestar de las familias ms vulnerables. Ya
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Introduccin
debiera ser evidente para Paraguay que su poltica. En particular, con altos y bajos se ha
capacidad de reaccionar, aplicando polticas instalado en el pas un cierto consenso sobre
contracclicas con efectividad y sostenibilidad la importancia de la estabilidad macroecon-
ante un shock externo, depende de la posi- mica y de la permanencia de las polticas so-
cin fiscal pre-crisis, una baja tasa de infla- ciales. Se destaca, en particular, la flexibiliza-
cin, niveles adecuados de reservas interna- cin del tipo de cambio, el establecimiento de
cionales y bajo endeudamiento. reglas macroprudenciales, y la desdolariza-
En Per tambin se constata el gran cin de la deuda pblica. El contexto externo,
impacto que tuvieron las dos ltimas crisis en tanto, ayud a mantener el gasto pblico
financieras. La crisis asitica golpe a la eco- en programas sociales, pero, a pesar de esto,
noma (el PIB inclusive cay en este ao) a el pas ha debido incurrir en dficits fiscales
travs de una fuerte contraccin de las lneas fuertes para mantener su parrilla de progra-
de crdito y una fuerte devaluacin, que- mas. Y en este sentido, la recomendacin va
brando incluso las cadenas de pagos. En ese en direccin de establecer alguna regla fiscal
momento el gobierno respondi con algunas que permita a los gobiernos sostener polti-
polticas de orden fiscal (adelanto de subsi- cas anticclicas.
dios, aumento de salarios de los empleados Venezuela es un caso especial en Lati-
pblicos, entre otras), mientras que tambin noamrica, presentando una de las econo-
intervino el mercado de divisas y entreg re- mas ms especializadas en lo que respecta
descuentos en dlares para cubrir los dfi- a su sector productivo. Este pas ha sufrido
cits de encaje de los bancos (causados por fuertemente con todas las crisis que han su-
la salida de capitales extranjeros). La crisis cedido en los ltimos treinta aos: en el ao
de 2008 tambin afect la economa perua- 1983 con el colapso del precio del petrleo y
na, pero la respuesta del Estado reactivando crisis mundial de la deuda; con la cada del
la inversin pblica (menos innovador en lo precio del petrleo en el perodo 1986-1989;
que respecta a poltica monetaria), ms un con la crisis bancaria, fuga de capitales y con-
contexto internacional ms favorable, hicie- trol de cambios de 1994; con la crisis asitica
ron que las consecuencias sociales de esta en 1998; y, finalmente, con la crisis poltica y
ltima crisis fueran menos pronunciadas. Se huelga petrolera en el ao 2002. Es destaca-
vislumbra, en este contexto, la necesidad de ble la ausencia de mecanismos de asignacin
potenciar el uso de la regla de gasto estruc- del gasto, un Estado altamente subsidiario,
tural, con el propsito de limitar el gasto no una poltica de control de cambios y control
financiero, adems de adoptar medidas ma- de precios que atenta contra la provisin de
croprudenciales que fortalezcan la normativa bienes esenciales; una alta liquidez, que ge-
y permitan implementar mecanismos de su- nera altas tasas de inflacin, entre otras me-
pervisin y regulacin para asegurar la esta- didas. Claramente la institucionalidad no est
bilidad financiera. en forma para enfrentar crisis financieras en
Uruguay es una de las economas que contextos de precios del crudo menos favo-
parece haber tolerado en mejor medida los rables.
advenimientos de las dos crisis financieras. En resumen la mayora de las economas
Parte de esto se debi a la naturaleza misma estudiadas en este libro muestran un cierto
de los shocks, el contexto externo y tambin grado de aprendizaje en los ltimos 30 aos
a un cierto aprendizaje de los hacedores de en pos de mejorar su gestin ante shocks ex-
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Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Argentina
L
as tasas de pobreza urbana se elevaron poco ms de 3 puntos en un ao en que el
considerablemente en las crisis macro- producto interno bruto (PIB) retrocedi un
econmicas de 1989-1990 y 2001-2002 2,2%. El aumento probablemente asociado
en Argentina, llegando a registros prximos e al aumento de la tasa de inflacin en 2014,
incluso superiores al 50% en el Gran Buenos aunque dbil respecto de los episodios pre-
Aires frente a niveles que rara vez haban al- vios, se dio a pesar del fuerte crecimiento del
canzado el 30%. Esas alzas estaban asociadas gasto pblico en seguridad social, programas
a episodios de crisis financieras caracterizados sociales, empleo pblico y el otorgamiento
por fuga de depsitos e hiperinflacin, en el masivo de nuevas pensiones por un rgimen
primer caso, y a la ruptura del rgimen mone- no contributivo. Si bien los ciclos macroeco-
tario de convertibilidad entre el peso y el dlar, nmicos pueden mitigarse con polticas com-
en el segundo. Otros ciclos macroeconmicos pensatorias, el caso argentino revela que la
tuvieron menor impacto sobre la indigencia y implementacin de programas masivos no
la pobreza, como la crisis del Tequila en 1995 focalizados que no tienen un financiamiento
que fue un ciclo relativamente corto, la cri- adecuado puede afectar el crecimiento eco-
sis financiera de 2008-2009 y la ms recien- nmico y limitar en el tiempo la reduccin de
te de 2013-2014. Este desempeo se asocia la pobreza.
con un mejor diseo de polticas econmicas El objetivo de este texto es evaluar el
para enfrentar las crisis y evitar su impacto impacto de las crisis macroeconmicas en las
sobre la poblacin ms vulnerable o est vin- ltimas dos dcadas en Argentina sobre los
culado con el aumento del financiamiento, es grupos sociales ms vulnerables, tomando
decir, al uso de mayores recursos disponibles en cuenta los principales factores macro y
en la ltima dcada? Es posible sostener di- microeconmicos que modelaron los cam-
cho financiamiento mediante el crecimiento bios en los ndices de indigencia y pobreza
de la presin tributaria para compensar even- en cada caso, para lo cual se revisan cuatro
tuales filtraciones o se acerca el momento de crisis macroeconmicas segn la poltica fis-
revisar el diseo de los programas y polticas? cal y monetaria, y las polticas en el mercado
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
CUADRO 1
DISTRIBUCIN DE LA POBLACIN URBANA SEGN EDAD Y CONDICIN DE POBREZA
(EN PORCENTAJES)
La educacin del jefe de hogar se aso- 80% entre la poblacin pobre y a un 50%
cia positivamente con el ingreso que perci- entre no pobres.
be, pues las tasas de retorno a la educacin El menor nivel relativo de capital huma-
son positivas. Asimismo, una elevada pro- no (edad y educacin) reduce las probabilida-
porcin de la poblacin de bajos ingresos, des de la poblacin ms pobre para enfrentar
en particular la indigente, se encuentra en un cambio negativo de las condiciones ma-
hogares cuyo jefe tiene una baja instruc- croeconmicas, de manera que, por lo ge-
cin: el 86% pertenece a hogares donde el neral, aumenta el desempleo y los ingresos
jefe tiene, a lo sumo, instruccin secunda- caen a un ritmo mayor entre esta poblacin
ria incompleta. Este porcentaje decrece a un durante las crisis.
17
Argentina
GRFICO 1
TOTAL URBANO DE POBLACIN INDIGENTE, POBRE Y NO POBRE,
SEGN NIVEL EDUCACIONAL DEL JEFE DE HOGAR (EN PORCENTAJES)
45%
40%
Indigente Escolaridad media (en aos)
No pobre Indigente: 7,7
35% Pobre Pobres: 8,3
No pobres:10,8
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
Primaria Primaria Secundaria Universitaria Universitaria
Secundaria
incompleta incompleta incompleta
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
CUADRO 2
POBLACIN POBRE, 2001 (EN PORCENTAJES)
CUADRO 3
POBLACIN NO POBRE, 2001 (EN PORCENTAJES)
2 Las lneas de indigencia y pobreza para GBA se estiman sobre la base de las lneas de la Ciudad de Buenos Aires (CABA) teniendo en
cuenta la relacin histrica entre ambas canastas.
19
Argentina
ene-93
ene-91
ene-95
ene-97
ene-99
ene-01
ene-03
ene-05
ene-07
ene-09
ene-11
ene-13
ene-15
en las diferentes mediciones del coeficiente
de Engel que relaciona el costo de la canasta
Fuente: ndices sobre la base del INDEC y FIEL.
total con la canasta de alimentos y bebidas.
En el grfico 2 se observa que la inversa de Las lneas de indigencia y pobreza de-
dicho coeficiente la proporcin de gasto en terminadas por el INDEC hasta 2006 se em-
alimentos y bebidas respecto del gasto total palman con las lneas de FIEL hasta el pre-
tuvo una pronunciada cada durante la crisis sente, cuyos datos se recaban desde 2008,
de 2002, donde la devaluacin impact con por lo para el perodo 2007-2008 se utilizan
fuerza sobre los bienes transables. A fines de datos de inflacin desagregados por captulo
2009 se produce un nuevo aumento en el pre- provistos por la provincia de San Luis.5
cio relativo de los alimentos que no se refle- Basndose en los microdatos de las
ja en el coeficiente medido por el INDEC, que EPH de INDEC y asumiendo los eventuales
s se refleja en otros ndices, especialmente errores por la manipulacin oficial de datos
en el de FIEL. El organismo oficial interrum- bsicos, es posible determinar la evolucin
pi la publicacin de las lneas de indigencia del porcentaje de hogares y personas en
y pobreza desde diciembre de 2013,3 por lo situacin de indigencia y pobreza para el
que aparte de la serie de FIEL que mantiene rea del GBA, a la cual pertenece el 38,9%
la metodologa original hoy no existen otros de la poblacin del pas, lo que incluye los
ndices actualizados para determinar lneas de ltimos aos en que las estadsticas pblicas
indigencia y pobreza.4 fueron alteradas o suspendidas. Las series
3 Desde enero de 2014, el INDEC solo publica un ndice de inflacin nacional sin desagregar aglomerados urbanos.
4 Otras mediciones de sindicatos, asociaciones civiles y universidades privadas, definen sus propias canastas y por lo tanto no son consis-
tentes con la canasta original del INDEC.
5 La inflacin de San Luis se aproxima de 2008-2014 a la medicin de FIEL con una diferencia promedio de 0,1% mensual para un prome-
dio de 1,8% del ndice de FIEL.
20
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
muestran picos en los aos crticos con y rpido descenso de los indicadores en
fuertes cadas del PIB en 1990 y 2002 y ambas crisis, en particular durante los
valles en los perodos 1993-1994 y 2010- primeros cuatro aos que siguen a la crisis de
2011, correspondientes al aumento previo de 2002, y mejoras adicionales dbiles en 2010-
las tasas de indigencia y pobreza a los ciclos 2011 que se aproximan los niveles valle de
de actividad posteriores. Hay un pronunciado 1993-1994.
GRFICO 3
TASAS DE INDIGENCIA Y POBREZA, GRAN BUENOS AIRES (EN PORCENTAJES)
60% 60%
55%
50% 50%
45%
40% 40%
35%
30% 30%
25%
20% 20%
15%
10% 10%
5%
0% 0%
M88
M90
M92
M94
M96
M98
M00
M02
4 2003
4 2004
4 2005
4 2006
4 2007
4 2008
4 2009
4 2010
4 2011
4 2012
4 2013
Desde esa fecha los indicadores se esta- Si se utilizan las ecuaciones de Mincer,
bilizan segn las series de FIEL, verificndose imputando rentas a quienes aparecen con
aumentos en 2014 que dan lugar a mximos ingreso no declarado, ese porcentaje cae
locales, que estn lejos de los mximos de a un 0,4% de la poblacin, o sea, prctica-
crisis previas pero prximos a los mnimos mente no habra indigentes para esa fecha.
alcanzados dos dcadas antes. Las tasas ofi- Sin embargo, si se utilizan las lneas de indi-
ciales muestran una secuencia diferente, con gencia de la encuesta de precios de FIEL se
un sostenido descenso de la indigencia y la obtienen para esa misma fecha tasas de un
pobreza hasta que dejan de calcularse a fines 4,8% y de un 4,2% si se imputan ingresos.
de 2013, fecha del ltimo dato oficial, en que En el cuarto trimestre de 2014, los datos de
se contabiliz solo un 1% de indigentes en el FIEL mostraban un incremento de la indi-
rea del GBA. gencia a un 6,3% y a un 5,6% con imputa-
21
Argentina
cin. Respecto de la tasa de pobreza, segn cuatro dcadas (1980-2014) ha habido trece
el INDEC, era a fines de 2013 de un 3,7% y aos con cadas absolutas en la variacin del
un 3,1% con Mincer, mientras que las lneas PIB por habitante y en once de ellos la cada
de FIEL sealaban que era de un 13,4% y de fue igual o superior al 2,9%; el crecimiento
un 13% con Mincer, tasas que aumentaron anual del PIB ha sido del 1,14%, pero en ocho
a un 17,2% y un 16,6% al ao siguiente. aos tuvo aumentos por habitante superio-
Estas tasas fueron calculadas despus de la res al 7%. En una grfica de fase que ilustre
aplicacin de planes y programas sociales, esa variable semejara al movimiento de una
de modo que podran refinarse para deter- partcula que avanza y retrocede, para dejar
minar las tasas previas a la implementacin un magro saldo de crecimiento a lo largo del
de dichos programas. Incluso as, muestran tiempo. La volatilidad de la economa est
una historia en forma de V invertida que, asociada a un comportamiento fiscal pro c-
al cabo de dos dcadas, vuelve al punto de clico: el gasto pblico se expande en el auge
partida y no permite descensos significativos ms all del crecimiento de los recursos. El
en las tasas de indigencia y pobreza ms all deterioro del resultado primario explica el
de los niveles logrados de 1992 a 1994. Es fuerte salto del dficit global a comienzos de
ms, todo parece indicar que existe el riesgo los aos setenta y en la actualidad, mientras
de un incremento en estos indicadores, que que ese mayor dficit primario se combin
se asocia al agotamiento del esquema actual con un aumento de los servicios de la deuda
basado en reducir la pobreza mediante au- en la crisis de 1982, mientras que la ausencia
mentos en el gasto pblico real y en relacin de crdito fue el principal factor de la crisis de
al resto de la economa. 2001-2002 a pesar de un modesto dficit pri-
mario. Los dficits se financian con aumento
de la deuda domstica o externa, con priva-
III. Ciclos econmicos, polticas tizaciones, el uso de otros activos o emisin
pblicas e indicadores monetaria. La tolerancia de los acreedores
sociales externos o domsticos que por un impacto
negativo externo limita el acceso al financia-
Argentina se caracteriza por un desem- miento determina la magnitud de la crisis y
peo macroeconmico extremadamente vo- los ajustes necesarios para enfrentarla hasta
ltil, que se ha expresado que en las ltimas recomenzar un nuevo ciclo.
22
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 4
ARGENTINA: PIB PER CPITA, FASE 1980-2015 (EN PESOS CONSTANTES DE 1993)
11000
10500
10000 2015
9500
2009
9000
PcGDPt-1
8500
8000
7500
2002 1980
7000 1995
6500
6000
5500
5500 6500 7000 7500 8000 8500 9000 9500 10000 10500 11000
PcGDP t
Fuente: FIEL.
GRFICO 5
DFICIT FISCAL GENUINO (NACIN Y PROVINCIAS) (EN PORCENTAJES DEL PIB)
6%
4%
2%
0%
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014e
-2%
-4%
-6%
-8%
Argentina
Se consideran cuatro episodios recien- default. El grfico 5 sugiere que los ciclos de
tes: el Tequila (1994-1995), la gran crisis de 1994 (Tequila) y de 2008 fueron cortos, con
1998-2002, en la que se distinguen dos pero- una salida al cabo de un ao, mientras que
dos (1998-1999 y la crisis de convertibilidad la crisis de 1998-2002 tiene un segundo ciclo
2001-2002), la crisis financiera de hipotecas ms profundo. El ltimo episodio, que se ini-
de 2008-2009 y, finalmente, el ciclo actual ci a fines de 2013, es el ms amortiguado al
2013-15 vinculado a la cesacin de pagos o menos en su fase actual.
GRFICO 6
EVOLUCIN DEL PIB EN LAS CRISIS MACROECONMICAS RECIENTES
(VARIACIN PORCENTUAL TRIMESTRAL ANUALIZADA)
20%
10%
0%
-1 0 1 2 3 4 5
-10% 1994-95
1998-99
2001-02
-20%
2008-09
2013
-30%
Fuente: FIEL.
2.1 El Tequila: una crisis corta y profunda economa creciendo al 8,1% anual, volvi a
aumentar en 1994 producto del fuerte impul-
Entre abril de 1991 y diciembre de 2001 so al gasto en provincias, de la reforma pre-
la Argentina tuvo un rgimen de convertibili- visional que reasignaba ingresos pblicos y
dad entre el peso y el dlar estadounidense. de la reduccin de impuestos sobre la nmina
El rgimen monetario bajo el que, al menos, salarial. A fines del tercer trimestre de 1994,
el 80% de la base monetaria debera estar el Gobierno cancel el programa vigente con
cubierta por reservas internacionales facilit el Fondo Monetario Internacional (FMI) sea-
una rpida estabilizacin de la economa: la lando que la fortaleza de la economa doms-
tasa de inflacin descendi del 1.344% anual tica no requera del monitoreo de este orga-
en diciembre de 1990 al 3,9% anual a fines nismo. Pocas semanas despus se desat la
de 1994. El dficit fiscal, sin embargo, que crisis mexicana que determin la interrupcin
haba descendido de manera transitoria de de los flujos voluntarios de capital, la pr-
1991 a 1993 en trminos del PIB y con una dida de depsitos en el sistema financiero,
24
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Argentina
de asistir a los bancos con problemas de li- al 14%, lo que gener expectativas de una
quidez, por 500 millones de dlares, prove- crisis profunda y prolongada. La medicin de
nientes de un prstamo del BM, adems del mayo de la encuesta de hogares verific un
restablecimiento de un sistema de garanta fuerte salto de la poblacin econmicamente
de depsitos en abril de ese ao, fondeado activa (PEA) que creci 3 puntos porcentua-
en aportes de los bancos entre el 0,03% y el les de octubre de 1994 a mayo de 1995 en
0,06% de los depsitos. Finalmente, en las el rea del GBA, lo que supona un aumento
elecciones presidenciales del 14 de mayo, el del desempleo de ms de 6 puntos, a lo que
presidente Carlos Menem obtuvo la reelec- se sum una cada en la demanda de trabajo
cin en primera vuelta con casi el 50% frente la tasa de empleo cay en 1,5 puntos en ese
al 29,3% de Bordn, lo que fortaleci el com- perodo, por lo que la tasa de desocupacin
promiso de la administracin con las polti- creci 7 puntos de 13,1% a 20,2% en solo
cas. Se considera que la corrida sobre los de- 6 meses (9 puntos interanuales). La tasa de
psitos finaliz el 15 de mayo, fecha en que indigencia pas del 3,4% en 1994 a un 6%
los depsitos aumentaron un 5,1% en solo en 1995 y la de pobreza creci del 17,6%
un mes. De diciembre de 1994 a mediados al 23,5%. El salario mnimo y las pensiones
de mayo de 1995, los depsitos cayeron en 8 cayeron en trminos reales, pues no fueron
mil millones de dlares y de mayo a junio de ajustados nominalmente. El carcter financie-
ese ao se recuperaron en 1,95 mil millones ro de la crisis y su rpida resolucin por la
de dlares. entrada de recursos externos, el compromiso
del Gobierno y de la sociedad poltica de sos-
GRFICO 7 tener el rgimen monetario vigente y de hacer
CAMBIO INTERANUAL EN LA CRISIS DEL TEQUILA cambios regulatorios marginales, blindaron la
(VARIACIN PORCENTUAL ANUAL RESERVAS economa, recuperando la confianza y finali-
Y ANUALIZADA PIB, BM) zando la crisis luego de solo tres trimestres de
descenso del PIB. La economa se contrajo un
30 2,8% en 1995 para volver a crecer un 5,5%
25 PIB sa (variacin Qsa *4)
en 1996. La corta crisis dej como saldo un fe-
Cambio porcentual interanual
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
12
mitieron absorber el aumento de la pobla-
10 cin activa. Algunos de esos cambios, como
Cambio porcentual interanual
CUADRO 4
EMPLEO, DESEMPLEO Y POBREZA EN LA CRISIS DEL TEQUILA, 1995 (EN PORCENTAJES)
Trimestres previos
Variable T+4
Al ingreso (t-1) A la salida (T)
2.2 Crisis financiera y ruptura de la un 40%, pues la cotizacin del real frente al
convertibilidad dlar aument un 69% respecto del ao an-
terior mientras el peso mantuvo la paridad
Luego de la crisis asitica de 1997, cuyo con el resto de las monedas. En el segundo
impacto en la economa argentina fue limita- trimestre de 1999, los precios de las expor-
do dado que en la primera mitad de 1998 taciones cayeron un 25% en relacin con los
la economa creca a una tasa promedio de niveles registrados tres aos atrs. La incer-
6,4%, sobrevino la crisis rusa y la crisis del tidumbre poltica vinculada al proceso elec-
plan real en Brasil que deriv en la devalua- cionario de octubre y las dudas acerca de
cin de su moneda en 1999. La convertibili- la capacidad de la nueva administracin de
dad se vio desafiada por varios factores: en sostener la convertibilidad de la moneda con
primer lugar, la devaluacin de su principal el dlar derivaron en una salida de capitales
socio comercial, ya que entre enero y febre- a pesar de la venta de la compaa petrole-
ro de 1999 la moneda brasilea se depreci ra YPF y el freno a la inversin, que cay un
27
Argentina
12,6% y un 15% en la inversin en equipos. magnitud de la crisis fiscal limit los meca-
La relacin entre deuda y producto aumentaba nismos de apoyo transitorio a desocupados y
por la contraccin del PIB y por la refinancia- de complementacin de ingresos y el principal
cin de esta a tasas elevadas. mecanismo de compensacin fue un progra-
Sin posibilidad de equilibrar el dficit ma de empleo, que otorgaba una prestacin a
fiscal, las perspectivas de ruptura del rgi- todo jefe de hogar que calificara, con la nece-
men monetario se consolidaron con la emi- sidad de realizar alguna tarea. En la prctica
sin desde 2001 de cuasi-monedas por parte el Plan Jefes y Jefas de Hogar fue un mecanis-
de la nacin y las provincias. Estas monedas mo para sostener ingresos que no requera el
sustituyeron progresivamente al peso-dlar estricto cumplimiento de tareas como contra-
y como no exista acceso al crdito interna- prestacin. En la estadstica oficial quienes es-
cional se produjo una corrida sobre los de- taban adscritos a estos programas fueron con-
psitos y las reservas del Banco Central que siderados poblacin econmicamente activa y
cayeron de 33 mil millones de dlares en el ocupada, ya que por definicin tenan un em-
primer trimestre de 2001 a 17 mil millones pleo. En el tercer trimestre de 2002, si bien la
de dlares a fines de ese ao y a 9 mil mi- tasa de desempleo oficial haba descendido a
llones de dlares hacia el tercer trimestre de un 22,3%, el promedio urbano de la tasa, que
2002, ya en plena crisis. Cabe destacar que incorporaba a quienes se beneficiaban de di-
las restricciones impuestas sobre el retiro de chos planes, era del 28,1%. Se puede estimar,
depsitos a comienzos de diciembre de 2001 entonces, que un 5,8% de la poblacin activa
lo que se llam el corralito no lograron evi- urbana (900 mil personas) estuvieron ocupa-
tar la rpida desintermediacin financiera, das de mediados de 2002 a fines de 2004 en
cuando se popularizaron los clubes de true- estos programas de empleo, reducindose el
que, y, dado que las reservas netas de com- porcentaje en los aos subsiguientes.
promisos de corto plazo eran negativas, no La paulatina superacin de la crisis a fi-
pudieron impedir la ruptura final del rgimen nes de 2002 se asocia a varios factores, entre
monetario, hecho que tuvo lugar de enero a ellos a una significativa mejora de los precios
mediados de 2001, en que el tipo de cambio externos, dado que en el primer trimestre de
del peso contra el dlar pas sucesivamen- 2003 los trminos del intercambio eran un
te de 1 a 1,40 hasta 4, para estabilizarse en 19% ms altos que en igual trimestre del ao
torno a los 3,63 en la segunda mitad del ao anterior, lo que combinado con la devaluacin
y apreciarse a 2,97 pesos por dlar durante exitosa del peso el traspaso a precios de la
2003. devaluacin fue limitado por la contraccin del
La economa se contrajo un 10,8% en PIB y el desempleo y con una importante ca-
2002 respecto de 2001, pero la cada del PIB pacidad ociosa en la industria y los servicios
acumulada desde el mximo previo del segun- pblicos, tras un perodo de incorporacin de
do trimestre de 1998 ajustada por estacio- tecnologa en los aos noventa que compen-
nalidad fue de un 20,8% hacia el primer tri- s con mejoras en la productividad el desafo
mestre de 2002. La tasa de desempleo lleg a de un rgimen monetario estricto. El costo la-
un mximo de 24,7% en el segundo trimestre, boral unitario en la industria medido como
once puntos por sobre los niveles previos a la el costo laboral directo e impositivo, ajustado
crisis. La tasa de pobreza se duplic del 25% por cambios en la cantidad de trabajo por uni-
al 54% en la segunda mitad del ao 2002. La dad de producto y por el tipo de cambio cay
28
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
de un nivel prximo a 200 en la primera mitad La rigidez monetaria no daba lugar a un de-
de 1990 a 100 en 2001, por mejoras en la terioro fiscal abierto de gran magnitud, de
productividad con cambio fijo y baja inflacin, modo que la crisis sobrevino en 2001 con
y en torno a 30 en 2002, por la devaluacin un relativamente bajo dficit fiscal (2,8%,
con cada de salarios reales. 2,2% en 2000 y 1% en 1999) y una rela-
El gasto pblico real experiment una cin deuda/producto inferior al 48% pre-
baja que, junto con la recuperacin de los vio al inicio de la crisis en el ao 1998.6 La
ingresos fiscales desde 2003, permiti que ruptura del rgimen monetario precipit un
el fisco pasara de un dficit de 2,8% del PIB rpido ajuste de la economa que deriv en
en 2001 a un supervit desde el tercer tri- un aumento de los indicadores de desem-
mestre de 2003. El ajuste del gasto pblico pleo y pobreza. Un ao despus de termi-
se explica por la cada del gasto salarial y en nado el ciclo econmico la tasa de desem-
pensiones, la parlisis de la inversin pbli- pleo se encontraba entre 4 y 9 puntos por
ca y la suspensin de los pagos de la deuda arriba de su nivel previo a la crisis (segn
o default a inicios de 2002 hasta 2005, en que se consideren los ocupados con planes
que se realiz la primera renegociacin. como ocupados o como desocupados). La
Argentina ingres a la crisis de conver- tasa de empleo era tambin menor, aunque
tibilidad sin margen que permitiera moderar se encontraba en proceso de recuperacin.
su impacto social, por lo que sus consecuen- Dada la magnitud de la crisis, las tasas de
cias se hicieron sentir tanto en materia de indigencia y pobreza estaban an lejos de
desempleo como de indigencia y pobreza. niveles normales.
CUADRO 5
EMPLEO, DESEMPLEO Y POBREZA EN LA CRISIS DE CONVERTIBILIDAD, 1999-2002 (EN PORCENTAJES)
Trimestres previos
Variable T+4
Al ingreso (t-1) A la salida (T)
6 La relacin es inferior al 40% si se empalma con las nuevas series de producto nominal con base en 2004.
29
Argentina
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
CUADRO 6
EMPLEO, DESEMPLEO Y POBREZA EN LA CRISIS FINANCIERA, 2008-2009 (EN PORCENTAJES)
Trimestres previos
Variable T+4
Al ingreso (t-1) A la salida (T)
El impulso al gasto junto con la recupe- la inflacin. El cuadro 6 ilustra que, a pesar
racin del Brasil y la apreciacin del real que del aumento del desempleo, las tasas de po-
en octubre de 2009 se cotizaba a 1,74 real breza e indigencia no se vieron mayormente
por dlar favorecieron la restablecimiento afectadas. Los principales factores para dicha
de la economa, a pesar de una fuerte se- evolucin parecen haber sido los siguientes.
qua que afect al agro y que produjo que la
cosecha de cereales y oleaginosas cayera 35 i) La cada de 9 puntos en la tasa de infla-
millones de toneladas respecto de 2008. El cin de 2008 a 2009, que junto con un
Gobierno aprovech la sequa en la prime- ajuste algo rezagado de los salarios, evit
ra mitad del ao para inducir una liquidacin la cada de los salarios reales, cerrando el
del stock ganadero para bajar el precio de ao con una leve recuperacin del 0,4%
la carne importante en la dieta, aumen- en promedio.
tando la faena de hembras. Esto determin ii) La expansin del empleo pblico a una
que a fines de 2009 se iniciara un proceso tasa promedio de un 4% en 2009, lo que
de retencin de ganado que duplic el precio se tradujo en 109 mil empleados adicio-
de la carne en 2010 con un gran impacto en nales. De 2006 a 2008 el empleo pblico
31
Argentina
ya haba crecido a una tasa similar. Dados depresin como en el auge para maximizar el
los salarios medios en el sector pblico crecimiento, por lo que durante los perodos
esta expansin equivala a alrededor de de auge 2003-2008 y 2010-2011 fue marca-
2,4 mil millones de dlares. damente procclica, con perodos contraccli-
iii) La gran expansin del nmero de pensiona- cos transitorios en 2009. En 2012, la polti-
dos. Las moratorias previsionales permitie- ca se torn expansiva nuevamente pero con
ron otorgar pensiones a una proporcin cada limitaciones fiscales crecientes, dado que la
vez ms alta de mayores de 60-65 aos y a expansin del gasto tiende a ser menor en
otros grupos de la poblacin pensiones no las recesiones que en los auges.
contributivas. Los mayores incrementos Los componentes ms expansivos del
anuales de pensionados se produjeron en gasto fueron los subsidios al sector privado,
2006 y 2007 al sumar 1,9 millones de bene- como energa y transporte, que crecieron a
ficios a nivel nacional en ese perodo, pero tasas del 70% nominal al ao en 2008. El
en 2009 se agregaron otros 458 mil pen- gasto en pensiones creci a tasas del 50%
sionados, con un incremento de 1.300 mi- anual de mediados de 2007 a 2008. Las tres
llones de dlares de gasto. Sin embargo, el fuentes bsicas de financiamiento del gasto
acumulado de mayores pensiones de 2004 fueron el aumento de los precios internacio-
a 2009 en 2,87 millones de pensionados nales de la produccin agrcola, a la que se
implicaba una mayor erogacin del orden le aplicaron gravmenes crecientes, la rever-
de 8,3 mil millones de dlares respecto de sin del sistema de pensiones, donde la na-
2003, sin considerar cuenta la actualizacin cionalizacin implic un traspaso de reservas
de las pensiones contributivas. y flujos al Tesoro, y el uso en forma cada vez
iv) Desde 2008 y 2009 se establecieron nue- ms intenso del financiamiento inflacionario,
vos programas sociales, entre los cuales pues la tasa de inflacin promedi un 25%
el de mayor importancia fue la asignacin anual de marzo de 2008 a 2015.
universal por hijo (AUH). Los tres princi- En 2010-2011 el gasto primario creci
pales programas del Gobierno el ao 2009 a una tasa promedio del 9,6% al ao en tr-
empleo pblico, pensiones y AUH im- minos reales. A pesar del fuerte crecimiento
plicaron un mayor gasto, correspondiente del PIB un 8,7% en 2010 y un 6% en 2011
al 1,8% del PIB, a lo que deben restar- la economa cerr con un dficit consolidado
se unos ingresos mnimos (y transitorios) equivalente al 3,9% del producto interno en
en concepto de moratoria y algn grado 2011. La favorable situacin externa que ha-
de subejecucin de gasto en el programa ba caracterizado el ao anterior y la primera
AUH durante el primer ao, compensado mitad de 2011 empez a cambiar con la de-
por un mayor gasto en otros programas. valuacin de la moneda brasilea que, luego
de tocar un mximo frente al dlar cercano
2.4 Insostenibilidad fiscal y default: la a los 1,51 reales por dlar, se depreci hasta
crisis 2013-201x un promedio de 1,84 reales por dlar en di-
ciembre. El desequilibrio fiscal y externo pre-
El supervit fiscal en el perodo 2004- cipit, como suele ocurrir previamente a las
2007 se revirti en dficit a partir del ao elecciones generales, un cambio de cartera de
2008. La poltica fiscal de la administracin los agentes econmicos, por lo que el Ban-
Kirchner procur ser expansiva, tanto en la co Central perdi ms de 5.500 millones de
32
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
dlares de reservas en seis meses. En este pesos. En poco tiempo, la diferencia entre la
escenario, la administracin Kirchner profun- cotizacin oficial del dlar y la cotizacin de
diz la represin financiera y, entre otras me- mercado pas de un 5% en octubre de 2011 a
didas, se estableci una fuerte limitacin al un 11% en enero de 2012, elevndose al 23%
giro de utilidades y dividendos y a la compra en abril al anunciarse la estatizacin de la em-
de dlares para turismo, tambin se restrin- presa petrolera YPF. A comienzos de 2013,
gieron las importaciones para mantener posi- la brecha superaba el 50%, con gran impac-
tivo el supervit comercial y se prohibi en to sobre los precios, elevando la inflacin del
un mercado fuertemente dolarizado por sus perodo y generando incentivos al desvo de
antecedentes inflacionarios la negociacin operaciones ilegales, incluido el contrabando
de propiedades en dlares y, en particular, y la sobre o subfacturacin de importaciones
los prstamos bancarios solo se realizaron en y exportaciones, respectivamente.
GRFICO 10
VARIACIN ANUAL DEL GASTO PRIMARIO DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERA
(VARIACIN PORCENTUAL ANUAL)
90%
80% Salarios
Transferencias
Promedios GP
70% Pensiones
Otros
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
ene-03
jul-03
ene-04
jul-04
ene-05
jul-05
ene-06
jul-06
ene-07
jul-07
ene-08
jul-08
ene-09
jul-09
ene-10
jul-10
ene-11
jul-11
ene-12
jul-12
ene-13
jul-13
ene-14
jul-14
ene-15
Con el aumento del tipo cambiario se muy por debajo de la inflacin, utilizando el
aceler la prdida de reservas del Banco Cen- tipo de cambio como ancla nominal. El atraso
tral en 13 mil millones de dlares en 2013, cambiario, la desaceleracin de la economa
lo que deriv en nuevas medidas de repre- del Brasil y el clima de negocios antimercado
sin financiera y comercial, y en una am- produjeron una pronunciada desaceleracin
nista tributaria y blanqueo de capitales que de la actividad econmica desde mediados de
fracas. Se mantuvo una tasa de devaluacin ao y una contraccin del PIB desde el cuarto
33
Argentina
fuerte aumento de los subsidios al consumo CRISIS ACTUAL (VARIACIN PORCENTUAL ANUAL
RESERVAS Y ANUALIZADA PIB, BM)
energtico en pesos, dado que una parte de la
energa es importada y las tarifas no cubren
los costos. El pasaje a precios de la devalua- 7.0 30
cin fue parcial, pero aun as la inflacin salt PIBsa (Var Qsa *4)
5.0 BM real sa vs t-1 20
al 35% anual en febrero y al 42% en agosto. Reservas vs t-4
Reservas
PIB Y BM
2.5 20
En septiembre fue removido el presidente del
0.0 0
Banco Central para implementar una poltica t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 t+5
CUADRO 7
ESTIMACIN DE PENSIONES, 2015 (EN PORCENTAJES Y MILLONES DE DLARES)
Gasto
Beneficios
(miles)
Millones de dlares Porcentaje del PIB b/
Fuente: FIEL.
Notas: a/ El volumen de pensiones a nivel provincial, es estimado; se incluyen las cajas provinciales que no estn en el Sistema Integrado Previsional
Argentino (SIPA). b/ Para el clculo porcentual en trminos del PIB, se usa un PIB estimado para el 2015 de 540 mil millones de dlares.
34
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Al tiempo que se frenaron los precios del importante es el de transferencias por hijo
tipo de cambio, salarios y tasas de inters (AUH) con poco ms de 3.100 millones de
claves para la economa, la poltica social del dlares.
Gobierno se mantuvo expansiva: a mediados
de 2014 se anunci una nueva moratoria de CUADRO 8
pensiones, por la cual en abril de 2015 ingre- GASTO DE LOS PRINCIPALES PROGRAMAS
Argentina
CUADRO 9
EMPLEO, DESEMPLEO Y POBREZA EN LA CRISIS EN CURSO, 2013-201X (EN PORCENTAJES)
Trimestres previos
Variable T+4
Al ingreso (t-1) 2015.1
Fuente: FIEL.
GRFICO 12
EVOLUCIN DE LA TASA DE POBREZA EN EL GRAN BUENOS AIRES, 1992-2014 (EN PORCENTAJES)
60% 60%
Pobreza (INDEC)
50% Pobreza FIEL 50%
Pobreza sin planes
40% 40%
30% 30%
20% 20%
10% 10%
0% 0%
092
094
096
098
000
002
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
El impacto de las moratorias previsiona- haber llegado a un lmite, dado que la tasa
les sobre los ndices de pobreza es tambin de inflacin se mantiene en niveles del 30%
significativo, ya que mientras la AUH y otros anual, a pesar de una fuerte represin sobre
programas suman 7 mil millones de dlares los precios y tarifas de servicios pblicos, ta-
por ao, estas pensiones llegan casi a los 19 sas de inters y ms recientemente salarios,
mil millones de dlares. La contracara de la junto con una marcada apreciacin del peso.
expansin del gasto pblico en los ltimos Una medida de la fuerte apreciacin viene
aos ha sido un significativo aumento de la dada por la evolucin de los costos labora-
tasa media y la volatilidad de la inflacin. les unitarios en la industria: luego de caer
Saltos de 10 a 15 puntos en la tasa media de un nivel de casi 200 a comienzos de los
de inflacin podran derivar en aumentos de aos noventa a 30 en medio de la crisis del
la tasa de pobreza, que, para ser compensa- ao 2002, esos costos unitarios siguieron un
dos, implicara un nuevo aumento del gasto. camino fuertemente ascendente ubicndose
El financiamiento inflacionario del dficit fis- a mediados de 2015 muy prximo de su nivel
cal cercano al 8% del PIB en 2015 podra a comienzos de 1990.
GRFICO 13
SALARIOS Y COSTOS LABORALES UNITARIOS (EN DLARES CORRIENTES)
260
Industria (INDEC) - 2001:100
240 Salarios en USD 220
ULC (USD)
220
200
180 180
160
140 140
120
100 100
80
60 60
40
20 20
I-94
I-95
I-96
I-97
I-98
I-99
I-00
I-01
I-02
I-03
I-04
I-05
I-06
I-07
I-08
I-09
I-10
I-11
I-12
I-13
I-14
I-15
La correccin desde 2016 de los retra- largo plazo, sobre todo el elevado nivel de
sos tarifarios y una devaluacin del peso subsidios a la energa y transporte, el au-
tendran como efecto un significativo au- mento del empleo pblico, la ampliacin de
mento de los indicadores de pobreza, si programas no contributivos de pensiones y
el ajuste implica el abandono de ciertos la expansin del gasto en otros programas
instrumentos que son insostenibles en el sociales.
37
Argentina
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
CUADRO 10
EMPLEO PRIVADO Y EMPLEO PBLICO (EN PORCENTAJES)
7 Diversas estimaciones revelan un deterioro de la productividad total factorial en la ltima dcada (FIEL 2010).
39
Argentina
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
que obligue a mantener el equilibrio pre- que comprometan efectivamente a todas las
supuestario con lmites sobre la deuda jurisdicciones, lo que deriv en esta dcada
a lo largo del ciclo. en crecientes desequilibrios, sobre todo en
v) La reduccin del dficit deber operar en el gobierno federal. A la debilidad de las ins-
el gasto dado el elevado nivel de pre- tituciones fiscales, se suma el alineamien-
sin tributaria reduciendo subsidios al to del Banco Central con el poder Ejecutivo,
sector privado, reestructurando organis- generndose un escenario de dominancia
mos y congelando el empleo pblico, en- fiscal que limita el poder de la autoridad mo-
tre otras medidas. netaria para controlar la inflacin. El finan-
vi) Revisar y reestructurar beneficios de los ciamiento monetario del dficit es un reflejo
programas de pensiones no contributi- de las dificultades para financiar voluntaria-
vas, focalizndolos exclusivamente en la mente el dficit. A esto ltimo tambin con-
poblacin en situacin de riesgo. tribuy la situacin irregular que la Argenti-
vii) Revisar los programas sociales en los as- na mantiene con un conjunto de acreedores
pectos relacionados con el mercado de internacionales juicios y fallos pendientes
trabajo, sobre todo el desincentivo de la de cumplimiento en el CIADI, default con
participacin laboral y de la formaliza- bonistas que no ingresaron a los canjes de
cin. deuda (holdouts) y con algunos de los que
viii) Revisar el diseo de los programas so- ingresaron (holdins), lo que, en algn mo-
ciales para reducir filtraciones hacia po- mento, se expresar en una mayor carga de
blacin no pobre y corregir errores de la deuda con mayores servicios que pesarn
exclusin. sobre el presupuesto.
ix) Redisear los programas de empleo para Sin embargo, la escasa responsabilidad
que la poblacin que recibe los benefi- fiscal no se tradujo en un aumento de los
cios tenga incentivos para reinsertarse niveles de pobreza e indigencia en razn del
en el mercado laboral privado. blindaje de polticas pblicas desarrollado
en la ltima dcada. Una gran expansin de
los programas de pensiones, el fuerte creci-
V. Conclusiones miento del empleo pblico y la creacin de
numerosos programas sociales, se combina-
L
a revisin de las crisis en las ltimas ron para que los indicadores de indigencia
dos dcadas y la respuesta en materia y pobreza descendieran desde el nivel pico
de poltica fiscal y monetaria parece de la crisis, en una secuencia en V inver-
indicar un escaso aprendizaje de las suce- tida. Con restricciones presupuestarias d-
sivas administraciones para prevenir nue- biles como las actuales, la poltica fiscal y
vos episodios. En 1994, se incorpor en la monetaria expansiva en el auge se asocia
Constitucin el mandato de reformular las con polticas microeconmicas de corto pla-
leyes de coparticipacin de impuestos entre zo con impacto para reducir la pobreza, pero
el gobierno federal y las provincias que an que no se sostienen y se revierten durante la
se encuentra pendiente de cumplimiento. recesin. Lo mismo ocurre con la dimensin
Tampoco se avanz en la creacin de institu- agregada del gasto en un comportamiento
ciones que permitan estabilizar la situacin procclico, que en lugar de amortiguar el im-
fiscal, como leyes de responsabilidad fiscal pacto de la crisis, lo refuerza. Ejemplos de
41
Argentina
estas polticas a nivel micro son los contro- de precios, el equilibrio fiscal y la indepen-
les y congelamientos de precios de los ali- dencia de la poltica monetaria. Se requiere
mentos y la energa que, durante el ajuste asimismo determinar lmites estrictos sobre
posterior que considera una devaluacin el endeudamiento, creando instituciones fis-
del peso experimentan las mayores alzas cales que garanticen el equilibrio de largo
de precios. plazo. La reduccin del dficit deber operar
La principal recomendacin que surge en del gasto, para ello es necesario revisar
es la de retornar a la normalidad en materia y reestructurar los programas de pensiones
de reglas de poltica econmica. Ese retor- no contributivas, los programas sociales y los
no implica actuar en casi todas las dimen- programas de empleo para que quienes reci-
siones de poltica econmica, lo que implica ben beneficios mantengan los incentivos para
restablecer el funcionamiento del sistema insertarse en el mercado laboral.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Bibliografa
Bolivia
E
a Bolivia contempornea es incom- estatales y la aplicacin de algunas medidas
prensible sin una referencia a la tran- represivas hacia los sindicatos, las personas
sicin poltica y econmica que se vivi valoraron la certidumbre que ofreca una po-
a mediados de la dcada de 1980. El retiro de ltica menos poltica, es decir, ms flexible y
los militares en el ao 1982 que haban do- abierta, que permite a los agentes econ-
minado la poltica boliviana desde 1964 dio micos asignar los recursos en funcin de su
paso a una administracin civil democrtica, rentabilidad. El ajuste estuvo amenazado por
que sigui encerrada en patrones estatistas un impacto externo, el del estao, cuyos pre-
de comportamiento y que tena ms fe en la cios cayeron bruscamente ese ao, pero las
voluntad poltica que en las fuerzas del mer- decisiones se mantuvieron con firmeza y la
cado. Tres aos bastaron para que todo el economa pudo adaptarse poco a poco a las
pas entendiera que no era posible seguir con nuevas circunstancias.
el modelo. El intento de mantener el gasto En solo 4 aos la poblacin boliviana in-
fiscal cuando se desplomaban los ingresos y ternaliz la democracia y la estabilidad como
se repudiaba pblicamente a los acreedores aspectos sustanciales de la vida colectiva y,
extranjeros aunque se les continuara pa- en cierta medida, esto se ha mantenido in-
gando, oblig a la emisin inorgnica de cluso despus de la grave crisis polticas en-
dinero y la consiguiente ruptura del sistema tre el ao 2000 y 2003, en que se abriera
de precios, que devino en una inflacin que formalmente el camino a una transformacin
alcanz grandes dimensiones. poltica y econmica que intenta restaurar el
En 1985, en el marco de una precaria estatismo nacionalista predominante en la
institucionalidad democrtica, se puso en ideologa poltica del pas desde la Guerra del
marcha un programa riguroso de ajuste, que Chaco (1935).
restringi al mnimo el crdito fiscal y oblig Este artculo concentra su atencin pre-
al sector pblico a gastar en funcin de las cisamente en ese perodo y revisa las res-
disponibilidades de cuenta y no del presu- puestas de poltica econmica ante las crisis
puesto autorizado. La estabilizacin del tipo externas durante las dos ltimas dcadas,
de cambio y de los precios fue muy rpida, y cuyas caractersticas fueron muy diferentes
44
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Bolivia
GRFICO 1
INVERSIN EXTRANJERA EN BOLIVIA, 1990-2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
15,0%
Directa
Cartera
10,0%
5,0%
0,0%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012 (p)
2013 (p)
-5,0%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central de Bolivia y el Instituto Nacional de Estadstica.
CUADRO 1
EMPRESAS CAPITALIZADAS (EN DLARES)
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
1 En realidad, como lo ha hecho notar Morales (2012) se trataba de una anualidad, que beneficiaba a todos los bolivianos que hubiesen
cumplido la mayora de edad (21 aos) al 30 de diciembre de 1995.
2 Sobre esta experiencia de transferencia en efectivo vase La inversin prudente, de Fundacin Milenio, 2005.
3 Al evaluar estos cambios hay que tener en cuenta la escala reducida de la economa boliviana y, por lo tanto, tambin de la inversin
extranjera. Cambios relativamente pequeos en una empresa de alcance global que opera en Bolivia pueden representar cambios muy
grandes en su economa.
47
Bolivia
1.000
900 13.800
800 11.800
700 9.800
600
7.800
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
5.800
3.800
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
4 Es posible que la crisis de 1997 haya mostrado todo su impacto sobre la economa boliviana solamente a principios de los aos 2000,
luego de las devaluaciones brasilea y argentina.
49
Bolivia
Como puede observarse, la tasa de cre- se recuper a partir del ao 2005, con el au-
cimiento del PIB, en trminos reales, no pa- mento de los precios internacionales.
rece haber sido afectada por la crisis interna- Hay que aadir a los efectos externos so-
cional de 1994. La crisis financiera mexicana bre las exportaciones de materias primas, la
no afect los precios de las exportaciones del contraccin de los cultivos de coca; la agresi-
pas y tampoco impact en el valor exporta- va poltica de erradicacin a fines de los aos
do, por lo que no parece haber tenido mayo- noventa tuvo un fuerte impacto sobre estos
res efectos sobre la actividad econmica en cultivos. El PIB generado por este producto
Bolivia. La crisis asitica, en cambio, se refle- cay en un 20,4% en 1998, en un 44,7% en
ja claramente en los datos. La tasa de creci- 1999, y en un 41% en 2000. La reduccin
miento que haba estado alrededor del 4,5% de este sector continu hasta el ao 2003,
cay fuertemente en 1999. Si bien no lleg a aunque a un ritmo menor. La incidencia que
valores negativos, se acerc a cero (0,4%). esto tuvo sobre el PIB fue tambin muy im-
La tasa de crecimiento se mantuvo baja portante, afectando la tasa de crecimiento en
los siguientes aos y solo empez a repun- 0,3 puntos en 1999 y en 0,2 puntos en 2000,
tar desde 2004. El crecimiento promedio de de modo que su contribucin al PIB para el
1999 a 2003 fue de un 2,3%, con mnimos en perodo 1999-2003 fue de un -0,5%.
1999 (0,4%) y 2001 (1,7%). Es interesante La contraccin de las exportaciones re-
notar que aunque la crisis fue importante percuti en el crecimiento de otros sectores,
las tasas de crecimiento nunca fueron nega- especialmente los no transables. En 1999 la
tivas, como ha sealado Jemio (2008). Las cada en la construccin fue de un 16%, lo que
reformas estructurales de los aos ochenta y redujo el crecimiento del PIB en 0,8 puntos.
noventa parecen haberle dado a la economa Los efectos sobre la construccin fueron muy
boliviana una mayor resiliencia a los aconte- persistentes, ya que se contrajo notablemente
cimientos externos. de 1999 a 2003 exceptuando el ao 2002
El efecto inmediato de la crisis de 1999 con una reduccin acumulada de un 34,3% en
fue la contraccin de los sectores exportado- ese perodo. La disminucin del PIB total por la
res de materias primas. El PIB minero cay a cada del sector constructor en este perodo
en un 4,8% y el sector de extraccin de gas fue del 1,7%. Los servicios financieros tam-
natural y petrleo cay en un 4,3%. La inci- bin sufrieron una contraccin importante. En
dencia de estos sectores en el crecimiento del 1999, este sector continuaba creciendo, pero
PIB fue muy importante, lo que se expres en se desaceler y decreci los siguientes aos. El
la cada de a tasa de crecimiento del PIB el 2000 su crecimiento fue nulo y de 2001 a 2003
ao 1999 a un 0,5%. No obstante, el sector de se contrajo, con tasas superiores al 18%. Su
hidrocarburos comenz a recuperarse paulati- contribucin al crecimiento del PIB fue nega-
namente por el incremento de las exportacio- tiva en 0,5 puntos en este perodo. Hay que
nes de gas natural a Brasil, iniciadas en 1999, la construccin y los servicios financieros son
y cuyo contrato estableca un gradual incre- sectores no transables de la economa.
mento de los volmenes entregados. Gracias El proceso de disminucin de los sec-
a este contrato el sector empez a expandirse tores exportadores de materias primas y de
con fuerza desde 2002. El sector minero tuvo contraccin de los sectores no transables es el
ligeras mejoras en 2002 y 2003, pero volvi resultado lgico del cambio en los precios re-
a sufrir una importante cada en 2004, y solo lativos que enfrentaba la economa boliviana.
50
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Ante este cambio, los sectores exportadores debe a la cada en la produccin de petrleo
de materias primas y los sectores no transa- y gas natural, que en el 2009 se contrajo en
bles deban contraerse para que los recursos un 13,5%, y tambin a la reduccin del sec-
fluyeran hacia sectores con mejores venta- tor minero de un 2%. No obstante, en 2010
jas comparativas. Por ello, la reasignacin de estos sectores mostraron un slido incremen-
recursos deba expresarse en el crecimiento to; la minera creci en un 4% y el sector de
de otros sectores. En efecto, la agricultura y hidrocarburos en un 13,9%. La baja produc-
la industria manufacturera se expandieron en cin de gas natural fue consecuencia de la
estos aos. El sector agrcola pese a la cada baja en la demanda de Brasil, por lo que su
de la coca aadi 3 puntos al PIB de 1999 a aporte al PIB cay en -0,33% en 2009, aun-
2003, mientras que el sector manufacturero que tuvo un aumento importante en 2010 al
en especial los de exportacin como la in- llegar a un 7,53%.
dustria de alimentos agreg al PIB 2,1 pun- Es notable que los dems sectores de la
tos de 1999 a 2003. El crecimiento de estos economa no hubiesen decrecido en 2009, lo
sectores mitig los efectos del shock externo que sugiere que, a pesar de la cada en las
y evit que la economa boliviana experimen- exportaciones y la produccin de los sectores
tara tasas de crecimiento negativas.5 Si bien de exportacin de materias primas (minera
hubo crecimiento en aquellos sectores que no co- e hidrocarburos), el gasto de gobierno no se
rrespondan a las exportaciones tradicionales, no contrajo, al mantenerse la demanda interna y
fue lo suficientemente rpido para alcanzar al actuar contracclicamente. Las autoridades
tasas de crecimiento elevadas, por lo que es- del gobierno lo diagnosticaron como una cri-
tas recin se dinamizarn desde 2004, con la sis transitoria y no ajustaron el gasto. Efecti-
recuperacin de los precios de las materias vamente el impacto de la crisis de 2008 sobre
primas, lo que sugiere lo siguiente: los precios y la produccin de las exportacio-
i) La economa boliviana mantena rigideces nes bolivianas fue pasajero.
que evitaron una reasignacin ms acele- La crisis impact con fuerza sobre la
rada de los recursos, lo que se comprue- economa y la poblacin boliviana, ms all
ba con la persistencia del incremento del de lo que sugieren las cifras del PIB. Hay que
desempleo. tener en cuenta que el PIB muestra la varia-
ii) La economa boliviana no haba desarro- cin en las cantidades, pero el bienestar de
llado una infraestructura bsica (comu- la poblacin depende del ingreso precio y
nicaciones, educacin y mercados) que cantidad, de modo que, aunque las canti-
le permitiera hacer esta reasignacin de dades producidas no varen, la cada en los
recursos paulatina. trminos de intercambio del pas afectan di-
La crisis internacional del 2008 se visi- rectamente al bienestar de la poblacin. El
biliza en el crecimiento del PIB, que se des- inters, por lo tanto, debera centrarse en la
aceler fuertemente en 2009 y que, luego, evolucin del ingreso que es un concepto
tuvo una recuperacin muy rpida. La dismi- nominal, ya que no solo refleja las transfor-
nucin en la tasa de crecimiento del PIB se maciones en trminos de intercambio, sino
5 No obstante hay que sealar otra vez que las cifras del PIB no muestran el producto del sector informal de la economa, sobre el que la
crisis de los aos noventa pudo haber incidido con dureza.
51
Bolivia
2001
2003
2005
2007(p)
2009(p)
2010(p)
2013(p)
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
2007
2009
2011
1990
1992
1994
1996
1999
2001
2003
30
al 7,9% en 1999. El fuerte impacto de la
20
crisis en el sector de la construccin expli-
10
ca una parte importante de la cada en el
0
empleo, sobre todo del empleo menos cali- 1996 1999 2001 2003-2004 2006 2008 2011
Bolivia
GRFICO 8
INVERSIN PBLICA, 1990-2012 (EN MILLONES DE DLARES)
3.500 800
3.000 700
600
2.500
500
2.000
400
1.500
300
1.000
200
Total
500 100
Social
0 0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Unidad de Anlisis de Polticas Econmicas y Sociales (UDAPE).
La disminucin en inversin social fue se torn muy agitado, con elevado desconten-
ms pronunciada que en el resto de la in- to y conflictividad. El resultado en el mbito
versin pblica en el primer quinquenio de poltico fue el derrocamiento de dos gobier-
la dcada pasada, cuando las restricciones nos, y la asuncin al gobierno de un partido
para financiar el dficit eran fuertes y se que prometi fuertes cambios econmicos y
hacan esfuerzos por corregir las cuentas sociales. Durante la crisis pasajera de 2008,
fiscales. Sin embrago, luego de la crisis de en cambio, no hubo necesidad de reducir el
2008, la inversin pblica continu crecien- gasto social, aun cuando haya dejado de cre-
do y, dentro de ella, la inversin social se cer tan vigorosamente como lo haba hecho
increment con mayor rapidez . Y, dado que en los aos inmediatamente precedentes. La
la inversin social termin soportando una crisis de 2008 no solo fue de muy corta dura-
mayor parte del esfuerzo de reduccin del cin e impacto en la economa y gasto social,
gasto, tambin se benefici cuando este se sino que encontr al pas con importantes
expandi. ahorros y reservas internacionales suficien-
La crisis de 1998 repercuti en el bienes- tes para mitigar sus efectos.
tar de los habitantes de distintas maneras: i)
redujo el ingreso disponible de la economa bo-
liviana; ii) redujo la ocupacin, incrementando IV. Las polticas econmicas
el desempleo e informaliz el mercado de tra-
bajo; y iii) redujo el gasto social del Estado. Como se ha argumentado anteriormente,
Esto tuvo fuertes implicancias sobre el bienes- las crisis externas que enfrent Bolivia
tar de la sociedad, entre ellas, el aumento de han sido, a diferencia de las que afectaron
la incidencia de la pobreza. El ambiente social a otros pases, originadas en el cambio de
54
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
precios relativos. Estas crisis pueden ser rapidez. La rigidez radica en ciertos aspectos
transitorias o permanentes, dependiendo estructurales de la economa infraestructu-
de la naturaleza del cambio. Si la crisis es ra, educacin e integracin a los mercados,
transitoria, la solucin ptima no es el cambio ms que en las regulaciones de los merca-
en la asignacin de recursos de la economa, dos, que haban sido flexibilizados con las
por lo que la poltica econmica puede jugar reformas de los aos noventa, salvo las del
un papel contracclico, de manera de aislar mercado de trabajo. En situaciones de este
a la economa del shock externo, hasta que tipo, una poltica contracclica puede atenuar
los precios relativos vuelvan a su nivel de los costos, pero no evita la reasignacin de
equilibrio. Si el shock es permanente, no es recursos. En la crisis transitoria de 2008, las
conveniente que la poltica econmica juegue polticas contracclicas son adecuadas, por-
un rol anticclico de forma permanente. De que protegen a la economa de los efectos
hecho la poltica macroeconmica anticclica de la crisis (pasajera) y la reasignacin de
se aplica a un perodo cclico de corta recursos en el mediano plazo es innecesaria.
duracin, en el que las variables volvern No obstante hay que advertir que, debido a
a los niveles regulares con prontitud. Los la incertidumbre inherente a cualquier cam-
cambios ms permanentes de los precios bio de precios relativos, identificar si la crisis
relativos deberan enfrentarse acelerando el es permanente o relativa resulta complejo,
cambio en la asignacin de recursos de la pues se corre el riesgo de que una crisis que
economa, para atenuar el costo que podra se crea transitoria sea permanente, o a la
tener esta reasignacin de recursos cuando inversa.
no existe la suficiente flexibilidad en los
mercados. De lo anterior se desprende que A. La poltica fiscal y monetaria
las polticas de largo plazo para atenuar los
posibles cambios en los precios relativos Toda poltica contracclica fiscal requiere
de las economas, deben darle flexibilidad de financiamiento. Por ello, si el sector pbli-
a la economa, de manera que los recursos co financiero (SPNF) ha acumulado ahorros,
puedan reacomodarse sin fricciones y con crea las condiciones para que el gobierno
rapidez, ajustndose a las nuevas condiciones pueda expandir el gasto pblico y financiar
del mercado. este tipo de poltica. Si el SPNF no los ha
La crisis de fines de la dcada del no- acumulado, la poltica anticclica debe ser
venta impact fuertemente sobre la econo- financiada por mayor endeudamiento, que
ma boliviana, y aunque existi una reasig- puede provenir del resto del mundo. Estos
nacin de recursos, parece haber sido muy sustituiran al ahorro financiero del SPNF, en
lenta y dbil, por lo que los costos de este reservas internacionales o en un fondo de es-
episodio fueron sustanciales en trminos de tabilizacin. Ahora bien, si el financiamiento
desempleo e ingreso. Asimismo, hay que se- proviene de fuentes internas como colocar
alar que el crecimiento ms sostenido solo la deuda en los mercados internos, se ge-
se produjo cuando los precios de las materias nerar un incremento en las tasas de inters,
primas empezaron a recuperarse a mediados por lo que el impacto sobre la demanda agre-
de la dcada de 2000. La rigidez de la estruc- gada y sobre la economa es compensado, en
tura boliviana habra evitado que la econo- gran parte, por la reduccin del gasto en el
ma pudiera haberse recuperado con mayor sector pblico, producindose un efecto de
55
Bolivia
desplazamiento o crowding-out. De esta for- les, sobre todo por la baja sofisticacin del
ma, las expansiones del gasto pblico finan- sistema financiero, y del pblico en general
ciado con deuda interna no necesariamente (ver Milenio, 1999). No obstante Morales
tienen un efecto positivo o estimulante para (2012) hace notar que, dada la dolarizacin
la economa. de la economa boliviana, un sustituto cerca-
Existe adems la posibilidad de que el no a la libre movilidad de capitales es el ate-
dficit del SPNF se monetice, mediante el soramiento de divisas. En este caso el me-
financiamiento del Banco Central, en cuyo canismo al que se enfrenta la economa es
caso la expansin del sector pblico no ge- ligeramente diferente. Una poltica fiscal ex-
nera desplazamiento del sector privado, pues pansiva, financiada por prstamos del Ban-
no se le resta recursos. Asimismo, se ampla co Central, y la consiguiente expansin de
la cantidad de medios de pago, lo que tiende la cantidad de dinero en la economa, puede
a reducir la tasa de inters de la economa y generar expectativas de reduccin de reser-
da un mayor impulso sobre la demanda. El vas internacionales, y eventualmente una
problema surge si el incremento en la can- fuerte devaluacin. El pblico puede respon-
tidad de dinero est por sobre de lo que la der anticipndose, cambiando sus tenencias
sociedad encuentra deseable. En un esque- monetarias a divisas, experimentndose una
ma de cambio fijo y libre movilidad de capi- cada de las reservas internacionales que, a
tales, la expansin en la cantidad de dinero su vez, convalida las expectativas del pblico.
deprime la tasa de inters por debajo de la Por ello, se enfrenta el riesgo de que se pro-
tasa internacional, lo que produce una salida duzca una corrida contra la moneda nacional,
de capitales y, a su vez, reduce las reservas en que el pblico convierte sus activos finan-
internacionales y la cantidad de dinero, ha- cieros a dlares-, y si el stock de reservas in-
ciendo que la tasa de inters converja con ternacionales es pequeo, las consecuencias
las tasas internacionales, lo que es conocido sobre el tipo de cambio y el sistema finan-
como el modelo Mundell-Fleming. El resulta- ciero podran ser graves. Es necesario sub-
do final es que la expansin de la cantidad de rayar que el incentivo para deshacerse de las
dinero que financia el mayor dficit fiscal ter- tenencias en moneda nacional hacia dlares
mina reduciendo las reservas internaciona- est en la expectativa de evitar prdidas en
les netas, al mismo tiempo que se reduce la caso de depreciaciones de la moneda, y no
cantidad de dinero de la economa. El mayor en beneficiarse de una tasa de inters ms
dficit se habr financiado con reservas in- elevada exportando estos capitales.
ternacionales. Si las reservas son pequeas, En el grfico 9 se observa el compor-
este tipo de financiamiento del dficit puede, tamiento del dficit-supervit del SPNF de
incluso, generar ataques especulativos con- Bolivia en el perodo 1990-2013, expresado
tra la moneda nacional que puede llegar a en porcentajes del PIB. Es interesante notar
una fuerte devaluacin, con consecuencias que an con las reformas de la dcada del
sobre los mercados financieros. Este fue, en ochenta y principios del noventa, Bolivia no
efecto, el temor de las autoridades moneta- pudo balancear sus cuentas fiscales sino has-
rias del pas frente a la crisis de fines de la ta 2006, por lo que hasta el ao 2005 el SPNF
dcada del noventa. debi endeudarse. Dado el persistente dficit
Se ha argumentado que en la economa que enfrent el SPNF boliviano, no pudo capi-
boliviana no existe libre movilidad de capita- talizar un ahorro pblico que posteriormente
56
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
jugara el papel de un fondo de estabilizacin. de los aos noventa, lo que le daba al pas
Por ello, la situacin del SPNF era frgil cuan- muy poco espacio para aplicar polticas con-
do el pas tuvo que enfrentar la crisis de fines tracclicas.
GRFICO 9
SUPERVIT-DFICIT DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO, 1990-2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
6%
4%
2%
0%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
-2%
-4%
-6%
-8%
-10%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de Bolivia y del Instituto Nacional de Estadstica.
Tambin hay que sealar que las reser- gracias al rpido aumento de las exporta-
vas internacionales netas de las que dispona ciones que dieron lugar a un notable dficit
el pas eran escasas, pues la balanza comer- comercial, las reservas internacionales se ex-
cial haba sido tradicionalmente deficitaria pandieron hasta alcanzar un importante vo-
(ver el grfico 10). Solo despus de 2005, lumen.
GRFICO 10
RESERVAS INTERNACIONALES Y DIVISAS, 1990-2012 (EN MILLONES DE DLARES)
16.000
10.000
8.000
6.000
4.000
2.000
0
1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012
Bolivia
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
to fuera muy restringido, incluso una vez ini-
ciado el ajuste estructural en 1985. Bolivia Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio de
Economa y Finanzas Pblicas de Bolivia.
solamente poda acceder a crditos de desa-
rrollo, que estaban muy condicionados. En
este contexto, financiar los dficits fiscales Con escaso acceso a recursos, el poder
con endeudamiento externo era muy poco Ejecutivo tena a fines de los aos noventa
factible en la dcada de los noventa y en poco espacio para generar polticas contrac-
gran parte de la primera dcada del presen- clicas y, una vez terminada la crisis de 1998,
te siglo. Recin con el xito de las exporta- el dficit fiscal se redujo ligeramente. Con el
ciones y la abundante liquidez en los mer- perodo electoral y el cambio de gobierno en
cados internacionales, Bolivia pudo volver 2002, el dficit aument hasta llegar al 9%
a los mercados de capitales y acceder con del PIB ese ao, para ir reducindose lenta-
mayor facilidad a los crditos de organismos mente. En estos aos y en especial desde el
internacionales en la presente dcada. ao 2001, el sector pblico trat de imple-
Como se muestra en el grfico 11, los mentar una poltica contracclica para mitigar
desembolsos de deuda externa permanecie- los efectos de la crisis 1998, aunque no tuvo
ron constantes e incluso se redujeron con los efectos deseados, como seala Morales
posterioridad a la crisis de 1998 y el acceso Cuando [el nuevo gobierno] trat de darle
al crdito externo se haca muy difcil luego impulso a la economa con ms gastos fisca-
de ella. Algo similar, aunque en diferentes les, lo nico que obtuvo fue un agravamiento
condiciones, ocurre luego de la crisis del de la crisis (2012).
2008. En 2009 los desembolsos de deuda La pregunta acerca de cmo se finan-
se reducen un poco, pero vuelven a crecer ciaron los mayores dficits de principios de
en 2010. Es paradojal que, en los perodos 2000, se ilustra en el grfico 12: por fuentes
de reduccin de ingresos, cuando existe una externas (crdito externo neto), por fuen-
mayor necesidad de financiamiento, el acceso tes internas (crdito interno neto), dentro
a recursos externos parece ser ms limitado, de estas ltimas se distingue el crdito del
lo que puede deberse a que los shocks exter- Banco Central. Como se ha sealado, en es-
nos afectan por definicin a varias economas tos aos el acceso al crdito externo estaba
58
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
muy limitado, reducindose en 1998 y solo bajo nivel de reservas internacionales y a ra-
se increment a principios de la siguiente zones histricas y legales, el Banco Central
dcada, para volver a caer luego del ao era reacio a expandir el crdito al SPNF, pues
2002; mientras que el crdito interno empe- la monetizacin del dficit fue una de las cau-
z a ser positivo en 1997, incrementndose sas de la hiperinflacin de principios de la d-
hasta el 2001 y bajando posteriormente. Sin cada de 1980 y, por lo tanto, esta forma de
embargo, gran parte del crdito que financia- financiamiento ha sido evitada en la historia
ba los dficits del SPNF provena de la deuda econmica ms reciente. Por otra parte, en
con el sector privado colocacin de ttulos, 1995 se aprob la Ley del Banco Central, que
deuda a contratistas y proveedores, lo que prohiba a su directorio la otorgar crditos al
implic el sector privado contaba con menos SPNF, salvo crditos de liquidez que se entre-
recursos y, por lo tanto, se mitig el impul- gan solo al Tesoro General de la Nacin; esta
so que poda haber brindado el mayor dficit ley buscaba evitar el financiamiento de los
fiscal. Debido a la dbil situacin externa, al eventuales dficits del SPNF.
GRFICO 12
FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL DFICIT, 1990-2013 (EN MILLONES DE DLARES)
1.000
500
0
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
(500)
(1.000)
(1.500)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de Bolivia.
Con el incremento de los ingresos por posicin fiscal y con reservas internacionales
exportacin de gas a Brasil, desde 2006 se importantes para enfrentar la crisis de 2008,
experimentaron importantes supervits en las lo que respaldaba las polticas anticclicas. La
cuentas externas y en el sector pblico, que reduccin del supervit en el ao 2009 podra
se reflejaron en una importante acumulacin indicar una poltica ms expansiva del sector
de recursos fiscales en el Banco Central (ver pblico, con el objetivo de compensar la cada
el grfico 12) y, en parte, la importante en el precio de las materias primas durante
acumulacin de Reservas Internacionales. ese ao. A pesar de la disminucin de los
A diferencia de lo ocurrido a fines de ingresos por ese concepto, no se registr un
los aos noventa, el pas estaba en una dficit y no hubo necesidad de incrementar
59
Bolivia
el endeudamiento neto, lo que ocurri es que supervit sin afectar el ingreso de las fami-
se dej de acumular recursos, financiando as lias o, incluso, incrementar el gasto pblico
la cada en los ingresos fiscales. Dado que la sin incurrir en dficit ni reducir el ingreso
crisis fue transitoria y no se experimentaron de las familias; es decir, se puede constituir
dficits en balanza comercial o fiscal, la menor un supervit y, al mismo tiempo, tener una
acumulacin de recursos no represent un poltica expansiva. Para evaluar el carcter
mayor problema en el futuro. de la poltica en economas cuyos ingresos
Es importante mencionar que cuando pblicos incluyen aquellos derivados de la
los ingresos del sector pblico dependen so- exportacin de materias primas, no solo de-
lamente de los impuestos, el balance global bemos considera el dficit, sino que es preci-
del SPNF es un buen indicador de la poltica so ajustarlo segn el ingreso extraordinario
fiscal. En cambio, cuando los ingresos del que se obtiene, determinado por el incre-
SPNF incluyen rentas obtenidas por exporta- mento en los precios o el volumen de las
ciones de materias primas, como en el caso exportaciones. Para establecer un indicar del
boliviano, este indicador pierde relevancia, impulso fiscal de la economa que incorpore
porque, cuando los ingresos del gobierno este efecto, se deben mantener los ingresos
dependen de fuentes externas, estos pue- fiscales por hidrocarburos constantes (al ni-
den incrementarse al estar sujetos a las va- vel de 1990), y calcular nuevamente el dfi-
riaciones en los trminos de intercambio, sin cit-supervit fiscal, similar al del clculo del
representar reducciones en el ingreso de las balance estructural. Los resultados aparecen
familias. Es as como es posible lograr un en el grfico 13.
GRFICO 13
SUPERVIT-DFICIT SIN INGRESOS EXTRAORDINARIOS, 1991-2013 (EN MILLONES DE DLARES)
0,0
1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013
(500,0)
(1.000,0)
(1.500,0)
(2.000,0)
(2.500,0)
(3.000,0)
(3.500,0)
(4.000,0)
(4.500,0)
(5.000,0)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Ministerio de Economa y Finanzas Pblicas de Bolivia.
60
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Este grfico ilustra una historia algo di- es ms fcil de proponer que de aplicar, pues
ferente. De 1999 a 2003, el dficit corregido supone identificar cules son los sectores al-
tiende a incrementarse con rapidez, sin em- ternativos que deben desarrollarse y cmo
bargo, el incremento es mucho menor que hacerlo. La historia econmica muestra que la
el que se aprecia cuando no se incorpora la respuesta a este tipo de preocupaciones des-
variacin de los precios de las materias pri- cansa, ms que en los Estados, en los acto-
mas. El impulso fiscal posterior a la crisis de res econmicos privados, puesto que pueden
los aos noventa es mucho menor que lo que encontrar con mayor facilidad y eficiencia esos
sugiere la expansin del dficit. Asimismo, el caminos. La accin de los privados cuyas de-
resultado del SPNF corregido por la variacin cisiones son ms dispersas y descentralizadas
de los precios de las materias primas mues- y ponen en juego sus propios recursos son
tra un fuerte incremento del dficit desde guiadas por el anlisis costo-beneficio y por
2006, lo que sugiere una fuerte poltica fiscal movimientos de prueba y error que facilitan
expansiva. Es interesante notar que el dfi- el descubrimiento anticipado de problemas y
cit corregido por la variacin de las materias oportunidades, dndole todo el proceso eco-
primas se detiene o incluso se modera en los nmico una mayor capacidad de adaptacin
aos posteriores a la crisis de 2008 (2009 y a los cambios provenientes de afuera. Suplir
2010), pero luego acelera su expansin. En esas ventajas mediante polticas y planes es-
2009, la expansin del dficit compensa la tatales es prcticamente imposible. En este
disminucin de los ingresos fiscales por causa contexto, la prioridad de las polticas debe-
de la menor exportacin de materias primas, ra ser definida considerando su interrelacin
pero no genera un mayor impulso sobre la con los actores privados, tanto empresariales
economa. como individuales, de manera que se levanten
obstculos a su accionar y se le permita em-
plear de mejor manera los escasos recursos
V. Polticas de que dispone la sociedad.
Bolivia
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Bolivia
a largo plazo creado con recursos de la bo- actores econmicos primarios y, por lo tan-
nanza termine siendo manejado de la misma to, sern descentralizadas y dispersas, pero
forma. tambin muy comprometidas y capaces de
asimilar con rapidez y flexibilidad los cambios
3. Transferencias directas provenientes del exterior.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
de materias primas, con peores indicadores mediante compras forzadas, crditos bara-
y menores perspectivas, el acceso al crdito tos o bajas impositivas, lo que genera que
se restringe. Este comportamiento puede es- la estructura econmica sea ms rgida y no
tar amplificando el carcter procclico de las se adapte a tiempo a los cambios en el con-
polticas. texto internacional, demorando y haciendo
ms costoso el ajuste.
2. Tipo de Cambio Una poltica en que se ahorren los ingre-
sos extraordinarios en pocas de auge gene-
Los movimientos en los precios de las ra acumulacin de reservas y modera las pre-
materias primas parecen seguir ciclos prolon- siones al alza del tipo de cambio, puesto que
gados, por lo que las cadas de precios pro- ayuda a evitar una apreciacin muy abrupta
fundas pueden durar varios aos, al igual que del tipo de cambio y una reasignacin muy
los perodos de precios altos, por lo que al fuerte desde los sectores manufactureros ha-
caer los precios de las materias primas, las cia los sectores de exportacin de materias
polticas no deberan evitar la reasignacin primas y bienes no transables. Se ha discu-
de recursos, sino suavizar el proceso, para tido la pertinencia de aplicar ms flexibilidad
prevenir un excesivo desempleo y la reduc- del tipo de cambio en pocas de bonanza
cin del gasto social. Una depreciacin del como en pocas de crisis, lo que tiene que
tipo de cambio permitira tambin una mejor ver con la necesidad de proteger al sector
reasignacin de recursos. Es importante no exportador no tradicional en las economas,
caer en la tentacin de fijar el tipo de cam- pues una apreciacin del tipo de cambio po-
bio y posibilitar que este ayude a la migra- dra daarlo irreversiblemente. Si este sector
cin intersectorial de capitales y de mano de se ha insertado exitosamente en la economa
obra. Aunque se debera moderar su ajuste, mundial y ha generado ganancias de produc-
si se han acumulado ahorros durante el pe- tividad, existe un argumento para preservar-
rodo de bonanza y crear con ellos mecanis- lo, ms an por el papel que puede jugar una
mos que faciliten e incluso aceleren la rea- vez que el perodo de bonanza acabe. Exis-
signacin. En el diseo del ajuste, debera te, entonces, un argumento a favor de evitar
procurarse de que sea lo ms rpido posible, apreciaciones muy rpidas y pronunciadas en
evitando los costos sociales. Por ejemplo, perodos de bonanza econmica.
se podra pensar en sistemas de seguridad Para evitar la apreciacin del tipo de
social de corto y largo plazo, o de ingresos cambio, es importante controlar los incre-
mnimos, disociados de las relaciones labo- mentos salariales, ms all de los salarios de
rales o de los contratos especficos de em- mercado, as como el endurecimiento de la
pleo, que es como habitualmente funcionan normativa laboral. Se deben evitar polticas
en Bolivia. Como la estabilidad de ingresos y que incrementen los costos laborales, que
la seguridad dependen de la continuidad la- pueden ser asumidos por las empresas en
boral, los sindicatos concentran su esfuerzo pocas de auge, pero que son muy elevados
en defender los puestos existentes de tra- en perodos de precios bajos. Estas polticas
bajo, muchas veces ms all de su factibi- amplifican los ciclos de precios, son proccli-
lidad econmica, imponiendo costos eleva- cas, y profundizan las dificultades econmi-
dos sobre las empresas e incluso sobre el cas en perodos de cada de ingresos. Si bien
gobierno, cuando se le arrancan subsidios, el aumento de los salarios, en especial del
65
Bolivia
ingreso mnimo, son polticamente populares principalmente al gasto. Para crear mayor
en pocas de bonanza y pueden ser asumi- conciencia sobre la importancia del ahorro,
das por las empresas, una vez terminado el es necesario implementar programas de edu-
perodo de auge, pueden quedar muy por cacin financiera, sobre todo dirigidos a las
encima de sus posibilidades. As como una personas de menores ingresos.
poltica cambiaria ms flexible ayuda a una Asimismo, se deben evitar polticas que
mejor reasignacin de recursos y reduce el desincentiven el ahorro y promuevan el con-
perodo en el que se genera desempleo, un sumo cuando hay un auge econmico, como,
mercado de trabajo ms flexible puede ope- por ejemplo, la expansin artificial del crdi-
rar en el mismo sentido. Por ello, hay que to, la introduccin de tasas de inters prefe-
evitar la introduccin de fuertes regulacio- rencial para ciertos grupos o la eliminacin
nes en el mercado de trabajo en pocas de de restricciones prudenciales para el acceso
bonanza, que pueden ser contraproducentes al crdito flexibilizacin de requisitos para
en perodos de precios de exportaciones ms acceder al crdito como ingresos mnimos o
reducidos. cuota inicial.
3. Educacin financiera
VI. Conclusiones
Una mejor gestin en los perodos de
D
alza y cada de los precios internacionales de e las experiencias que se han revi-
las materias primas depender del ahorro de sado, hay lecciones que vale la pena
recursos en pocas de bonanza para as pa- resumir aqu. La primera es que para
liar los ajustes en perodos de crisis. El sec- poder realizar polticas anticclicas, que mo-
tor pblico juega, en este contexto, un papel deren o mitiguen los efectos de los shocks
muy importante y el sector privado tambin exteriores, es necesario contar con recursos
lo hace, dado que al ahorrar en perodos de externos. En la crisis mexicana del ao 2004,
bonanza, podr gastar esos recursos en pe- estos recursos provenan de las inversiones
rodos de crisis, lo que contribuye a la es- del proceso de capitalizacin, que, junto con
tabilizacin de la economa. La experiencia la pequea exposicin del pas a los flujos fi-
boliviana muestra que, en el perodo de pre- nancieros, aislaron al pas de los efectos de
cios elevados de materias primas, el ahorro la crisis. A diferencia de esta crisis, en la de
del sector privado aumenta notablemente. Es 2008 el pas haba generado los suficientes
ms, al destinarse a la adquisicin de liquidez ahorros reflejados en un nivel altsimo de
y de bonos del banco central, el ahorro pri- reservas internacionales, que atenuaron
vado explica ms el crecimiento de las reser- efectivamente sus efectos, porque adems
vas internacionales que el del sector pblico. fue transitoria. Sin embargo, en la de los
Sin embargo, el ahorro del sector privado se aos noventa, el pas no tena los recursos
concentra en los grupos de ingresos superio- suficientes para mitigar la crisis, y las fuentes
res y, por lo mismo, con una mejor educa- de financiamiento externos se cerraron. Hay
cin financiera, mientras que en los grupos que enfatizar enrgicamente la importancia
de menores ingresos, los ingresos extraordi- de acumular ahorros en pocas de bonanza,
narios del perodo de bonanza son percibidos para implementar polticas anticclicas en pe-
ms bien como permanentes, y se destinan rodos de crisis.
66
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Bolivia
Bibliografa
Brasil
C
on el control de la hiperinflacin en
el denominado Plan Real en 1994, la El conocimiento de algunos atributos
economa brasilea ha experimenta- estructurales e institucionales clave de la eco-
do cuatro grandes perodos de ajustes-crisis noma brasilea, a saber, su tamao y patrn
macroeconmicas. Los tres primeros se pro- distributivo adems de la naturaleza de las
dujeron en 1998-1999, 2002-2003 y 2008- instituciones monetarias, sociales y fiscales
2009. El cuarto se est produciendo desde brasileas, resultar til para el anlisis que
2014 hasta el da de hoy. Este texto tiene sigue. Junto con esto, los hechos simplifica-
dos objetivos principales: el primero es com- dos disponibles en los costos sociales de los
prar las crisis de 1998/1999, 2002/2003 y ajustes macroeconmicos en Brasil tambin
2008/2009, identificando las caractersticas juegan un papel en el anlisis.
comunes y sus diferencias. El segundo obje-
tivo es intentar con la ventaja que brinda el A. Hechos institucionales y econmicos
conocimiento de las medidas adoptadas frente bsicos sobre la economa brasilea
a la actual crisis abordar la pregunta sobre
si las instituciones brasileas han aprendido Despus de 21 aos de dictadura militar,
a lidiar con las crisis de modo ms eficiente. Brasil volvi a la democracia en 1985. Los pri-
El texto se estructura en seis secciones. meros aos del nuevo rgimen democrtico
En la segunda seccin se presentan algunas fueron, no obstante, bastante duros, puesto
cuestiones clave y bsicas sobre la economa que Brasil haba experimentado las maravi-
brasilea para informar a aquellos lectores llas de un crecimiento dirigido por un estado
que no estn familiarizados con los detalles militar tipo chino desde 1967 hasta 1980.
institucionales y estructurales. En la tercera, El boom brasileo haba sido impulsado por la
cuarta y quinta secciones se abordan las cri- deuda externa, sin embargo, esto caus que,
sis de 1998/1999, 2002/2003 y 2008/2009, a comienzos de la dcada de 1980, la econo-
respectivamente. En la sexta seccin se ana- ma fuera especialmente vulnerable a las res-
lizan los aprendizajes, si es que hubo, de las tricciones externas de crdito, al aumento de
instituciones y autoridades brasileas frente las tasas de inters externas y la reduccin
a las crisis macroeconmicas durante los l- de la demanda externa a sus exportaciones.
timos diecisiete aos. Y, por ltimo, se en- El proceso de estanflacin que sigui compli-
tregan algunas breves observaciones finales. c la transicin al gobierno democrtico, que
70
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 1
TASAS DE CRECIMIENTO DEL PIB REAL, 1996-2014 (EN PORCENTAJES)
8,0
7,0
6,0
5,0
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
-1,0
2002
2009
2010
2011
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2012
2013
2014
Brasil
GRFICO 2
CARGA TRIBUTARIA AGREGADA, 1996-2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
36,00%
34,00%
32,00%
30,00%
28,00%
26,00%
24,00%
22,00%
20,00%
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).
1 La Constitucin de 1988 seala que el gobierno brasileo est llamado a ofrecer atencin en salud universal y educacin bsica gratuita
a todos. Brasil cuenta con uno de los mayores sistemas universitarios pblicos en el mundo en desarrollo.
2 Estos incluyen la depreciacin de capital pblico, consumo intermediario de servicios financieros y beneficios (imputados) a los funcio-
narios pblicos.
3 Esta cifra subestima el impacto directo que tiene el sector gubernamental sobre el empleo total, ya que no incluye a las personas em-
pleadas en firmas que venden servicios al gobierno.
72
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
No es una exageracin afirmar que, des- si todo sucede segn lo previsto, la carga tri-
de el retorno a la democracia, los ciudada- butaria tiende a caer en los aos de crisis, tal
nos brasileos han votado constantemente como sucedi en 2003 y 2009. Para enfrentar
a favor de crear y mejorar las instituciones la gravedad de la crisis de 1999, hubo aumen-
estatales de bienestar social, lo que explica, tos tributarios creados por el gobierno para
por su parte, el rpido crecimiento de la car- compensar con creces el efecto negativo del
ga tributaria total hasta el ao 2007 (ver el declive en la actividad econmica con respec-
grfico 2). to al impuesto sobre la renta, de manera que
La composicin de la carga tributaria la carga tributaria no cay.
juega un papel en algunos anlisis que se Al margen de lo anterior, es ampliamen-
comparten en las prximas secciones. Los im- te aceptado que la expansin del tamao del
puestos a productos, a la produccin y a los gobierno de 1996 a 2002 fue importante para
servicios corresponden al 46% de todos los la rpida mejora en la distribucin del ingreso
impuestos del pas, lo que configura un sis- posterior a 2002 (ver el grfico 3). Es no-
tema tributario bastante regresivo. Las distri- torio, sin embargo, que incluso despus de
buciones relativas de impuesto sobre la renta, toda una dcada de grandes y rpidos avan-
impuestos a nmina y tributacin de capital ces, Brasil contina siendo uno de los pases
y riqueza por su parte representan el 21%, con mayor desigualdad en el planeta, con un
29% y 4% respectivamente. De esta manera, coeficiente Gini de 0,527 en 2013.
GRFICO 3
INGRESO FAMILIAR PER CPITA, COEFICIENTE DE GINI, 1995-2013
0,620
0,600
0,580
0,560
0,540
0,520
0,500
0,480
1995
1996
1997
1998
1999
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2011
2012
2013
Brasil
este exitoso episodio crecimiento inclusivo to del PIB fue el aumento en los precios
sern materia de anlisis en los aos por internacionales de los commodities (ver el
venir. Una explicacin posible del crecimien- grfico 4).4
GRFICO 4
INVERSIN BRASILEA (FORMACIN DE CAPITAL FIJO BRUTO) EN PRECIOS CONSTANTES
Y PRECIOS INTERNACIONALES DE LAS MATERIAS PRIMAS (2005=100)
(Inversin medida en mil millones de reales de 1995; precios de materias primas medidos por un ndice 2005=100)
220,0 75,0
Commodity Prices Index (IMF)
200,0 70,0
Investment (right axis and scale)
180,0 65,0
160,0 60,0
140,0 55,0
120,0 50,0
100,0 45,0
80,0 40,0
60,0 35,0
40,0 30,0
1996.I
1996.IV
1997.III
1998.II
1999.I
1999.IV
2000.III
2001.II
2002.I
2002.IV
2003.II
2004.II
2005.I
2005.IV
2006.III
2007.II
2008.I
2008.IV
2009.III
2010.II
2011.I
2011.IV
2012.III
2013.II
2014.I
2014.IV
Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) y Fondo Monetario Internacional (FMI).
El crecimiento del PIB implic un aumen- y las transferencias pblicas a las viviendas.
to de los ingresos gubernamentales (ver el Al aumentar el salario mnimo en Brasil tam-
grfico 3), lo que a su vez cre el espacio fiscal bin, se incrementan los beneficios del sistema
que permiti al gobierno recientemente ele- de jubilacin pblica general.5 La capacidad del
gido, por el Partido de los Trabajadores (PT), gobierno de aumentar el salario mnimo depen-
aumentar el salario mnimo (ver el grfico 5) der de la existencia de espacio fiscal.
5 El salario mnimo es tambin el beneficio mnimo del sistema de jubilacin pblica general.
74
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 5
SALARIO MNIMO A PRECIOS CONSTANTES DE 2014 (EN REALES)
700
600
500
400
300
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).
El valor real del salario mnimo aumen- de un efecto combinado de esta dinmica
t en un 56% de 2004 a 2011, casi el doble laboral, que tambin se benefici de una
que el crecimiento de un 31% registrado en demografa favorable, con una mayor
el perodo 1996-2003. A esto se suma que transferencia del gobierno a los pobres.
el desempleo y la extrema pobreza dismi- Las razones por las se crearon tantos
nuyeron considerablemente de un 10,5% y nuevos empleos son ligeramente ms
un 15,2% en 2003 a un 7,3% y un 6,3% en controvertidas. Por una parte, resulta claro
2011, respectivamente, Asimismo, la tasa que los empleos solamente se pueden
de formalizacin de la mano de obra aumen- crear cuando hay suficientes personas
t abruptamente del 42,6% al 52,5% en el disponibles para obtenerlos, por lo que el
mismo perodo, con la creacin de cerca de componente demogrfico es claramente
17 millones de empleos formales. Es difcil un factor. Por otra, existen muchas
encontrar, en los registros histricos, un pe- evidencias que sugieren que el aumento
rodo en el que la dinmica del mercado la- en el salario mnimo y las transferencias
boral brasileo haya sido tan virtuosa desde gubernamentales potenciaron la demanda
el punto de vista de los trabajadores. de servicios intensivos en mano de obra, lo
Existe consenso en que la reduccin en que a su vez, reforz el ciclo de generacin
la desigualdad de ingresos fue el resultado de creacin de empleo e ingresos.
75
Brasil
GRFICO 6
INFLACIN DEL IPC Y DINMICA DEL TIPO DE CAMBIO EFECTIVO REAL, 1996-2014
(IPC EN % Y TIPO DE CAMBIO MEDIDO POR UN NDICE QUE EN JUNIO DE 1994 ES IGUAL A 100)
160 14,00
120
10,00
100
8,00
80
6,00
60
4,00
40
2,00
20
0 0,00
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Fuente: Banco Central de Brasil (CBB) e Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE).
Es importante observar que Brasil es- importantes para el anlisis de las prximas
tableci un rgimen dirigido a la inflacin en secciones: la primera es que la banca comer-
1999 al cual se ha ceido hasta hoy, de modo cial pblica tiene gran participacin en muchos
que la dinmica antes descrita se desarroll mercados financieros de corto plazo y la segun-
mientras la inflacin se mantuvo bajo control da, la banca de desarrollo pblico brasilea es
(ver el grfico 6). Sin embargo, esto no estu- muy grande y otorga prstamos de largo plazo
vo exento de problemas, puesto que uno de para financiar proyectos de inversin a tasas
los mecanismos de transmisin ms impor- subsidiadas. Los bancos pblicos comerciales
tantes de la poltica monetaria es su impacto y los de desarrollo jugaron un papel importan-
sobre el tipo de cambio, especialmente en la te en las polticas establecidas por el gobierno
ltima dcada, lo que de alguna manera afec- brasileo para enfrentar la crisis de 2009.
t la competitividad de los bienes manufactu-
rados brasileos en los mercados mundiales. B. Factores simplificados en los ajustes
En otras palabras, los aumentos en la tasa de macroeconmicos y sus costos
inters nacional tienden a potenciar el flujo sociales en Brasil
entrante de capital externo, apreciando as el
tipo de cambio, lo que, a su vez, reduce los En los aos de crisis el crecimiento del
precios de los bienes importados en moneda PIB es pequeo o negativo. Si bien la tasa de
local, contribuyendo a reducir la inflacin. crecimiento promedio del PIB fue de 0,42% en
Finalmente, es necesario sealar dos ca- 1998-1999, solo creci en un 1,2% en 2003
ractersticas del sector financiero brasileo, y en realidad cay en un 0,2% en 2009,6
6 Obsrvese tambin que el PIB solo creci un 0,1% en 2014 y se espera que disminuya un 1,5% en 2015.
76
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
mientras que el PIB per cpita, cay en un 3,8% Es difcil definir con precisin el concep-
en 1998-1999, se estanc en 2003 y volvi a to de costos sociales y en lo que sigue se
descender un 1,4% en 2009. A esto se le suma usar para significar una combinacin de la
que el tipo de cambio se deprecia de manera disminucin en la renta familiar per cpita
considerable en periodos de crisis, puesto que y el aumento del desempleo, la informali-
estas inducen o son inducidas por las fugas de dad laboral, la pobreza y la desigualdad de
capital, por lo que la inflacin tiende a aumentar ingresos (familiar per cpita disponible). Si
al depreciarse el tipo de cambio, contribuyendo esta definicin tiene sentido, entonces, las
a la cada de los ingresos reales, tal como ocurri correlaciones disponibles sugieren que las
en los episodios de 1998-1999, 2002-2003 y crisis macroeconmicas tienen costos sus-
ahora, 2014-2015. La crisis de 2008/2009 tiene tanciales en Brasil, puesto que el crecimien-
caractersticas completamente distintas. to del PIB parece estar correlacionado ne-
gativamente con el aumento del desempleo,
CUADRO 1 la pobreza, la informalidad laboral y la des-
DINMICA DE INFLACIN Y TIPO DE CAMBIO igualdad en los ingresos, y positivamente,
EN CUATRO CRISIS BRASILEAS (EN PORCENTAJES) con el crecimiento en la renta familiar per
Abril cpita. En los grficos del 7 al 11 se resu-
1999-1997
Fuentes: Banco Central de Brasil2003-2001 2009-2007
(CBB) e Instituto 2014-2015
Brasileo de Geo-
grafa y Estadsticas (IBGE).
men estos resultados. Hay que sealar que
Depreciacin los puntos de datos comparables solamente
real de tipo 56 14 -3 11
de cambio estn disponibles con posterioridad a 1996
Aumento de y que no existen datos disponibles para los
la inflacin 71 21 -3 35
de precios al aos censales 2000 y 2010.
consumidor
GRFICO 7
CRECIMIENTO DEL PIB Y CRECIMIENTO EN LA RENTA FAMILIAR PER CPITA, 1996-2013) (EN PORCENTAJES)
12,00%
10,00%
8,00%
6,00%
4,00%
2,00%
0,00%
-2,00%
-4,00%
-6,00%
-8,00%
Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).
77
Brasil
GRFICO 8
CRECIMIENTO DEL PIB Y AUMENTO EN LA TASA DE DESEMPLEO, 1996-2013 (EN PORCENTAJES)
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
-5,00%
-10,00%
-15,00%
-20,00%
-25,00%
-1,00% 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00%
Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).
GRFICO 9
CRECIMIENTO DEL PIB Y AUMENTO EN LA TASA DE INFORMALIDAD LABORAL (1996-2013)
(EN PORCENTAJES)
2,00%
1,00%
0,00%
-1,00%
-2,00%
-3,00%
-4,00%
-5,00%
-6,00%
-1,00% 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00%
Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).
78
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 10
CRECIMIENTO DEL PIB Y POBLACIN EN EXTREMA POBREZA (1996-2013) (EN PORCENTAJES)
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
-5,00%
-10,00%
-15,00%
-20,00%
-1,00% 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00%
Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).
GRFICO 11
CRECIMIENTO DEL PIB Y AUMENTO EN LA DESIGUALDAD DE LOS INGRESOS, 1996-2013 (EN PORCENTAJES)
0,50%
0,00%
-0,50%
-1,00%
-1,50%
-2,00%
-2,50%
-1,00% 0,00% 1,00% 2,00% 3,00% 4,00% 5,00% 6,00% 7,00%
Fuentes: Instituto Brasileo de Geografa y Estadsticas (IBGE) e Instituto de Investigacin Econmica Aplicada (IPEA).
Para estar seguros, las correlaciones, La crisis de 2009 es una excepcin, ya que
especialmente aquellas que se basan en pe- la renta familiar per cpita aument y el n-
queas muestras, no llegan tan lejos a la hora mero de personas viviendo en condiciones
de pronosticar eventos reales. No obstante, de extrema pobreza y la informalidad laboral
el desempleo aument significativamente en disminuyeron. Finalmente, y algo que resulta
todos los aos de crisis en la muestra y crece de alguna manera una sorpresa, la desigual-
de nuevo en 2015. Ms an, la renta fami- dad en la renta disminuy, aunque solo lige-
liar per cpita real disminuy y el nmero de ramente, en todos los aos de crisis.
personas viviendo en condiciones de extrema En general, se puede predecir que una
pobreza e informalidad laboral aument tan- crisis macroeconmica en Brasil se expresa
to en el perodo 1998/1999 como en 2003. en los siguientes indicadores: i) aumento
79
Brasil
del desempleo, la informalidad laboral y del moratoria en los pagos a sus deudores ex-
nmero de brasileos que viven en extrema tranjeros, lo que sumado al hecho de que los
pobreza y ii) disminucin de la renta familiar precios en dlares de las exportaciones bra-
real per cpita. El hecho de que algunos de sileas cayeran considerablemente tampoco
estos fenmenos no se presentara en 2009 los ayud en su causa. El declive resultante
es una seal clara de la naturaleza nica de tanto en los ingresos de las exportaciones y
esta crisis. la inversin extranjera externa debido al p-
nico creado en los mercados internacionales
por la crisis rusa produjo que la estrategia
III. La crisis de 1998-1999 gradual establecida por las autoridades bra-
sileas fracasara.
Hasta cierto punto, la crisis de fines de En este contexto, la opcin fue posponer
los aos noventa no difiere demasiado de un ajustes mayores hasta despus de las elec-
ejemplo de libro de texto de una crisis cam- ciones y el gobierno decidi obtener un prs-
biaria (Burnside y otros, 2008). Sin lugar a tamo del FMI para garantizar que el Banco
dudas, Brasil estaba incurriendo en dficits Central pudiera proteger el valor de la mo-
gemelos, es decir, de cuenta corriente (4,2% neda nacional, estrategia que dio resultado
del PIB segn la medicin del momento) y hasta diciembre y el presidente Cardoso fue
del gobierno (nominal) (6,5% del PIB) en ese reelegido. Sin embargo, las cosas se compli-
momento, al mismo tiempo que funcionaba caron cuando el Congreso no aprob una par-
con un rgimen de tipo cambiario fijo en un te importante del ajuste fiscal a fines de ao,
ambiente de movilidad de capital casi perfec- lo que caus que los inversionistas extranje-
to. El truco, sin embargo, est en los detalles. ros dudaran de la capacidad del gobierno de
Los funcionarios gubernamentales ya haban reducir eficazmente el dficit fiscal. En enero
comenzado un ajuste fiscal para reducir el de 1999, el Banco Central no pudo resistir
dficit. Sin embargo, el ajuste fue gradual ms la presin y cedi en su intento de in-
ya que el gobierno no deseaba una contrac- tentar mantener un tipo de cambio nominal
cin muy grande en un ao eleccionario. fijo y el precio de un dlar estadounidense
Adems, se estaba llevando a cabo un am- en moneda nacional subi de 1,2 reales en
bicioso programa de privatizacin de varias diciembre de 1998 a 1,9 reales en febrero
empresas pblicas, lo que introducira al pas de 1999.
miles de millones de dlares en inversiones Tericamente, el impacto de esta gran
extranjeras directas. Finalmente, el tipo de devaluacin del tipo de cambio no es del todo
cambio oficial ya estaba depreciando aunque negativo, puesto que se supone que contri-
el proceso fue gradual, y la tasas de inters buye a la correccin del dficit de cuenta
se mantuvieron extremadamente altas para corriente, dado que las importaciones se
controlar la inflacin e incorporar dlares es- tornan considerablemente ms caras y las
tadounidenses en forma de inversin de car- exportaciones se hacen considerablemente
tera. Las autoridades se sentan relativamen- ms competitivas. Sin embargo, cuando los
te tranquilas a comienzos de 1998, sin poder agentes econmicos nacionales estn en-
predecir que, en agosto de ese ao, los rusos deudados en dlares estadounidenses el re-
devaluaran su moneda, incumpliendo en el sultado es desastroso. El motivo es sencillo:
pago de su deuda nacional y declararan una una deuda de 1.000 dlares se puede pagar
80
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Brasil
pblica neta de los activos financieros del aos consecutivos de excedentes de cuenta
gobierno aument significativamente a un corriente. Finalmente, el pas haba acumula-
62,3% del PIB en septiembre de 2002 des- do 194 mil millones de dlares, un aumento
pus de cerrar a un 51,5% del PIB en 2001. significativo comparado con las reservas en
Las decisiones de las autoridades en las crisis anteriores (44 mil millones de dla-
2003 fueron similares a las tomadas en 1999, res en 1998 y 38 mil millones de dlares en
ya que, una vez ms, se aumentaron las ta- 2002).
sas de inters y los impuestos, y se control No obstante, la economa brasilea re-
estrictamente el gasto gubernamental. Se- cibi un duro golpe en el cuarto trimestre de
gn lo previsto, el desempleo y la pobreza 2008, pues el PIB cay un 4,1% respecto del
aumentaron en 2003, mientras que la renta valor alcanzado en el tercer trimestre. El tipo
familiar real per cpita y la informalidad la- de cambio termin el ao a 2,33 reales por
boral disminuyeron. Por fortuna para el nue- dlar, aumentando desde 1,63 reales por d-
vo presidente, los precios internacionales de lar en agosto de ese ao. Las empresas lista-
los commodities comenzaron a aumentar en das en el mercado de valores cerraron el ao
2003, lo que facilit y aceler el proceso de con un 48% menos que el valor alcanzado
ajuste. en mayo.
La crisis de 2008-2009 afect la econo-
ma en al menos tres aspectos: i) los precios
V. La crisis de 2008-2009 internacionales de los commodities fueron
impactados al igual que el precio de las ex-
Contrariamente a la experiencia de portaciones brasileas; ii) el pnico finan-
las crisis anteriores, los inversionistas ex- ciero indujo una restriccin del crdito, que
tranjeros se llevaron su dinero de Brasil en afect actividad econmica; y iii) la sbita
2008/2009 temiendo un colapso en los sis- devaluacin del tipo de cambio afect a las
temas financieros de las economas desa- firmas privadas que quedaron endeudadas en
rrolladas. Efectivamente, todo iba extrema- dlares estadounidenses.
damente bien para la economa brasilea en El gobierno contaba con muchas ms
2008 hasta el colapso de la firma de servicios opciones de polticas que en las crisis ante-
financieros estadounidenses Lehmann Bro- riores para enfrentar las causas externas de
thers el 15 de septiembre. A fines del tercer esta crisis. El espacio fiscal acumulado en
trimestre, la economa ya haba crecido un los aos de auge (2004-2008) permiti al
6,4% en comparacin con 2007 y, en agosto, gobierno implementar polticas fiscales con-
el gobierno ya contaba con excedentes pri- tracclicas, como el aumento de las transfe-
marios superiores al 3% del PIB y la deuda rencias gubernamentales a las viviendas, del
pblica neta de los activos financieros del salario mnimo y de la inversin pblica, sin
gobierno en relacin con el PIB estaba cer- el riesgo de una gran depreciacin del tipo de
cana a su tamao antes de la crisis de 1999. cambio. Las reservas en dlares permitieron
Asimismo, la deuda pblica estaba ahora casi al Banco Central ofrecer crditos a las firmas
completamente denominada en moneda na- nacionales endeudadas en dlares estadouni-
cional y el dficit de cuenta corriente, si bien denses. La poltica monetaria tambin se vol-
positivo, era bastante exiguo, alcanzando vi expansiva, es decir, la tasa de inters b-
un 1,7% del PIB en 2008, despus de cinco sica nominal para prstamos interbancarios
82
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
de corto plazo se redujo, una vez que hubo de 1998-1999, Brasil ha vuelto a presentar
claridad, a mediados de 2009, que el tipo de dficits de cuenta corriente y gubernamen-
cambio no seguira deprecindose y que la tales gemelas. No es sorpresivo, entonces,
inflacin estaba bajo control. El hecho de que que las fugas de capital provocaran la depre-
los bancos pblicos sean grandes en Brasil ciacin del tipo de cambio, aumentando de
permiti al gobierno usarlos para relajar las 2,26 reales (agosto de 2014) a 3,14 reales
restricciones del crdito. (marzo de 2015) por dlar. Y, al igual que
Dado lo anterior, los costos sociales de en 2003 y 1999 (aos postelectorales como
esta crisis fueron relativamente suaves en 2015), el gobierno eligilidiar con esta situa-
comparacin con los episodios anteriores. cin aumentando las tasas de inters y los
El desempleo aument, pero solo alcanz impuestos, adems de controlar estrictamen-
un 9% observado en un ao normal (2007), te los gastos gubernamentales. Asimismo, el
muy por debajo de los niveles alcanzados en desempleo ha aumentado y se espera que el
1999 (10,4%) o 2003 (10,5%). Es an ms PIB disminuya un 1,5% en 2015, despus de
decidor que la renta familiar per cpita au- aumentar solo un 0,2% en 2014.
ment y los niveles de informalidad laboral El pronstico para la crisis de 2014-
y el nmero de personas viviendo en condi- 2015 sigue incierto, pues la tasa de desem-
ciones de extrema pobreza disminuyeron. No pleo contina cercana a sus bajos histricos
es sorpresivo, entonces, que la economa se y los datos sobre otros costos sociales (renta
haya recuperado rpidamente, creciendo de familiar real per cpita, niveles de formalidad
manera significativa en 2010 y 2011. laboral y el nmero de brasileos viviendo en
condiciones de extrema pobreza) no estn
disponibles. No obstante, las similitudes en-
VI. Ha aprendido Brasil a hacer tre los eventos actuales y los de 1998-1999 y
frente a las crisis? Algunas 2002-2003 son significativas e inquietantes.
Brasil
L
un rgimen de tipo de cambio flexible en as polticas macroeconmicas que ri-
1999 juega un papel clave para enfrentar gen el Brasil actual son bastante dife-
las crisis y sus consecuencias. rentes a las que existan antes de la
iii) si bien es costoso mantener una gran
7
crisis de fines de los aos noventa. Un rgi-
cantidad de reservas en dlares, es un men de tipo de cambio flexible, el esfuerzo
seguro eficaz contra la excesiva volatili- por mantener reservas en dlares estadou-
dad del tipo de cambio y, en ocasiones, nidenses y por evitar el endeudamiento en
un disuasivo de ataques especulativos dlares, son parte de estas polticas. A esto
contra la moneda nacional. se suma que la carga tributaria es conside-
iv) Brasil ha aprendido que es de vital im- rablemente ms alta en la actualidad, lo que
portancia establecer un red de seguridad contribuye a financiar la red de seguridad so-
social eficaz que, si bien es costosa, mitiga cial y, a la vez, genera espacio fiscal en los
las consecuencias sociales de las crisis ma- aos buenos, para financiar las polticas con-
croeconmicas. Se suma el aprendizaje de tracclicas en tiempos de crisis.
7 Ya que la tasa de inters recibida en las reservas es, en general, mucho ms pequea que la tasa de inters pagada en la deuda nacional
acumulada para financiarlas.
84
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Estas diferencias reflejan, de una for- 2002-2003. Finalmente, los costos sociales
ma u otra, las lecciones aprendidas dolo- de las polticas macroeconmicas son mucho
rosamente en los perodos de crisis en las ms altos cuando no existen polticas socia-
ltimas dos dcadas. La experiencia ha de- les bien dirigidas. Pero estas no son ni bara-
mostrado que los recesos macroeconmicos tas ni fciles de establecer y requieren que
son mucho ms graves cuando no se apli- exista un esfuerzo concertado del gobierno y
can medidas contracclicas. As tambin ha de los actores privados.
demostrado que implementar dichas me- Ciertamente, nada puede evitar que
didas cuando no existe espacio fiscal para Brasil, ni el resto de las economas latinoa-
ello, empeora la situacin. Como las crisis mericanas, enfrenten los grandes eventos
macroeconmicas invariablemente causan o macroeconmicos negativos, como la actual
son causadas por las fugas de capital, hacer disminucin en los precios internacionales de
un esfuerzo consciente por mantener altas las materias primas, sin embargo, todas es-
reservas en dlares estadounidenses y por tas lecciones ayudarn a reducir su impactos
evitar endeudarse en dlares, es una leccin en el PIB es decir, el volumen de la ralenti-
evidente, teniendo en cuenta los gigantescos zacin y los costos sociales de una reducida
costos fiscales de las crisis de 1998-1999 y actividad econmica.
Brasil
Bibliografa
Chile
A
lo largo de su historia econmica de bles. No es materia de este trabajo ahondar
los ltimos 50 aos, Latinoamrica ha en cmo se desenvolvieron estos episodios
enfrentado generando o recibiendo de la historia econmica reciente mundial,
distintas crisis de orden global. Los intentos sobre lo que hay un extensa bibliografa1 y
por paliar los efectos de estas circunstancias tampoco se centrar en la eficacia de las po-
han estado ligados, por lo general, al res- lticas en pro o en contra del ciclo.2
tablecimiento del orden macroeconmico y El anlisis se enfoca en la crisis asitica
quizs, ms recientemente, a la adopcin de y en la reciente crisis financiera, ya que su
medidas concretas de apoyo a grupos socia- revisin entrega un aporte mayor a la dis-
les vulnerables durante los episodios crticos. cusin sobre cmo Chile ha respondido a las
En el caso particular de Chile, dejando crisis para resguardar a los sectores ms des-
atrs las experiencias de la crisis del petrleo protegidos. En el recuento de medidas para
de los aos setenta y la de los aos ochenta enfrentar estos episodios se observan claras
que afectaron por distintos canales o mo- evidencias de una respuesta distinta por par-
tivos a las economas latinoamericanas se te de las autoridades monetarias y fiscales.
deben destacar las crisis por el llamado efec- Las diferencias no solo se refieren al sesgo
to tequila de 1994, la crisis asitica de 1997- pro o contracclico, sino tambin a la variedad
1998 y la ms reciente crisis financiera de de campos y a su focalizacin. Se puede con-
2008-2009, de la cual an quedan algunas cluir que Chile pareciera haber aprendido de
secuelas. la experiencia de la crisis asitica, tanto en el
El presente trabajo analiza las respues- manejo macroeconmico de la crisis como en
tas de poltica econmica destinadas a paliar la articulacin de polticas microeconmicas
1 Entre las fuentes de informacin que podran ser consultadas, el reporte de la CEPAL (1998) presenta un buen resumen con las principa-
les estadsticas macroeconmicas y descripcin de dicha crisis. Asimismo, De Gregorio y Valds (2001) realizan un anlisis de los posibles
canales de transmisin que podran haber operado para diseminar entre distintos pases las crisis de deuda de 1982, la mexicana de 1994
y la asitica de 1997. Adicionalmente puede considerarse la presentacin de Jos de Gregorio How did Latin America avoid the global
financial crises? Lessons and challenges de septiembre de 2012.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
que reduzcan los impactos sociales. No obstan- el vigor de la primera mitad de los aos no-
te, existen algunas alternativas de poltica que venta. Si el lector proyecta la tendencia del
podran ser evaluadas para reforzar la protec- perodo 1990-1997 hasta el ao 2014, puede
cin a los sectores ms vulnerables. observar lo profundo y duradero de la crisis
El captulo est organizado como sigue. asitica. Esta brecha, casi continua, tiende a
Luego de esta introduccin, en la segunda cerrarse en 2008, pero con la irrupcin de la
seccin se presenta el contexto general com- crisis financiera global vuelve a profundizarse.
parando el comportamiento agregado de la En esta ltima crisis, a diferencia de la crisis
economa en las distintas crisis; en la tercera, asitica, es notorio que la brecha tiene una
se describe el efecto a nivel ms desagrega- duracin sustancialmente menor.
do de diversos grupos vulnerables a las dis-
tintas crisis y la respuesta de poltica aplicada GRFICO 1
por la autoridad en cada caso. En la cuarta EVOLUCIN DEL PIB
seccin se presentan algunas propuestas de (VOLUMEN ENCADENADO Y DESESTACIONALIZADO)
(NDICE MARZO 1990=100)
poltica y finalmente, en la quinta seccin, se
evidencian algunas conclusiones.
350
300
200
150
Con este marco general, en el grfico 1
se puede observar la evolucin del producto 100
Chile
economa chilena con posterioridad a la crisis plausible. Los ciclos econmicos en Chile es-
mexicana. Tanto la demanda interna como la tn altamente vinculados al precio del cobre
inversin parecieran indicar inicialmente la (Medina y Soto, 2007), puesto que una alta
carencia de sntomas vinculados a la crisis porcin de las exportaciones provienen del
que se observaba en la economa global y, sector minero y, en especial, de la explota-
en particular, en Latinoamrica. cin del metal rojo, al mismo tiempo que es
una fuente fundamental de ingresos para el
GRFICO 2 erario pblico. Luego de una baja performan-
TASA DE CRECIMIENTO ANUAL DE LA DEMANDA
ce a comienzos de la dcada de 1990, coin-
INTERNA EN PERODO DE CRISIS
(EN PORCENTAJES) cidiendo con la crisis de 1994, el precio del
cobre muestra una importante alza en trmi-
20
nos reales que perdura al menos 8 trimestres
(ver grfico 4). Por el contrario, las crisis de
10
1998 y la ms reciente de 2008 presentan
0 con claridad una disminucin del precio del
1 2 3 4 5 6 7 8
metal, por lo que la economa se encamina a
-10 una fase con menor nivel de actividad.
Trimestres posteriores al inicio de la crisis
-20
GRFICO 4
Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998) PRECIO DEL COBRE, 1990-2014
Crisis Financiera (1998) (EN DLARES POR LIBRA)
40 0
90
91
92
93
95
96
97
98
00
01
02
03
05
06
07
08
10
11
12
30 13
0
0 1 2 3 4 5 6 7 8
-10 Todo lo anterior, permite pensar que el
-20
mayor aporte a la discusin acerca de cmo
Trimestres posteriores al inicio de la crisis la economa chilena ha respondido a las cri-
-30
sis para resguardar a los sectores ms des-
Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998) protegidos de la sociedad debe centrarse
Crisis Financiera (1998)
especialmente en los dos ltimos episodios,
pues la crisis del Tequila no pareciera haber
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central
de Chile. estresado en demasa a la economa chilena
y, por lo tanto, no se puede esperar mucho
La informacin de los grficos anterio- en materia de respuesta de poltica paliativa
res parece tener una explicacin altamente con enfoque social.
90
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Para dar cuenta de las polticas paliativas Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998)
dirigidas a ciertos grupos sociales, un punto de Crisis Financiera (1998)
partida natural es observar el desempeo del
mercado laboral. Siguiendo la metodologa an- Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Na-
cional de Estadstica (INE).
terior de denominar momento cero a aquel en
el cual la crisis se revela, en los grficos 5 y 6 se
GRFICO 6
presentan las tasas de desempleo y de partici-
TASA DE PARTICIPACIN LABORAL ENTRE LA
pacin en el mercado laboral. En el primer caso,
POBLACIN DE 15 AOS Y MS
se observan comportamientos distintos durante (EN PORCENTAJES)
las tres crisis. En la crisis de 1994, la tasa de
57,0
desempleo muestra una sistemtica tendencia 56,5
56,0
a la baja, producto de una fase del ciclo dina- 55,5
mizado por el precio del cobre. Paralelamente, 55,0
54,5
en la tasa de participacin laboral se observa la 54,0
53,5
misma tendencia en los dos aos que siguieron 53,0
52,5
a la crisis. Si bien esta historia no se repite en 52,0
1998 y 2008, estos episodios presentan dife- 51,5
0 1 2 3 4 5 6 7 8
rencias entre s. Con posterioridad a la crisis de Trimestres posteriores al inicio de la crisis
1998, con una tasa de participacin prctica- Crisis del Tequila (1994)
mente estable, el desempleo tard aproxima- Crisis Asitica (1998)
Crisis Financiera (1998)
damente dos trimestres para comenzar a mos-
trar su tendencia al alza, se mantuvo en rangos Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Na-
elevados ms all de los dos aos posteriores y cional de Estadstica (INE).
Chile
160
140
relaciones laborales. Sin embargo, pasado ese
120
100
lapso de tiempo, el mercado laboral recupe-
80 r su dinamismo, con una leve pendiente as-
60
0 1 2 3 4 5 6 7 8
cendente en la creacin de nuevos puestos de
Trimestres posteriores al inicio de la crisis trabajo y una descendente en la destruccin
Crisis del Tequila (1994) de las relaciones laborales ya existentes (ver
Crisis Asitica (1998) grficos 9 y 10). La crisis de 1998 tuvo un
Crisis Financiera (1998)
comportamiento totalmente distinto respecto
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Na- de los flujos en el mercado laboral, cuya res-
cional de Estadstica (INE). puesta instantnea fue sumamente fuerte. La
creacin de nuevos puestos descendi en ms
GRFICO 8 del 40% respecto del momento inicial de la
TASA DE PARTICIPACIN LABORAL ENTRE LA crisis y se mantuvo en esos niveles a lo lar-
POBLACIN DE 15 AOS Y MS
go de dos aos y, paralelamente, la destruc-
(EN PORCENTAJES)
cin de puestos laborales se increment en un
40% en el primer trimestre posterior al des-
102
101 enlace de la crisis y ocho trimestres despus
Perodo 0 = 100
3 Para un detalle de la metodologa de construccin de las tasas de creacin y destruccin de empleo ver Shimer (2012).
92
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 9 GRFICO 10
TASA DE CREACIN LABORAL EN PERODOS NDICE DE PRODUCTIVIDAD MEDIA DEL TRABAJO
DE CRISIS, GRAN SANTIAGO (INDICE, PERODO 0=100)
(INDICE, PERODO 0=100)
120
160 115
140 110
105
Perodo 0=100
120
100 100
80 60
60 40
0 1 2 3 4 5 6 7 8
40
Trimestres posteriores al inicio de la crisis
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestres posteriores al inicio de la crisis Crisis del Tequila (1994)
Crisis Asitica (1998)
Crisis del Tequila (1994)
Crisis Financiera (1998)
Crisis Asitica (1998)
Crisis Financiera (1998)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Banco Central
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Encuesta de de Chile y del Instituto Nacional de Estadsticas (INE).
Empleo del Gran Santiago, Universidad de Chile.
4 De Beer (2012) al analizar un grupo de pases seleccionados de la Unin Europea encuentra un resultado similar para la crisis de 2008.
Adicionalmente al analizar los cambios en trminos de desigualdad y tasas de pobreza observa variedad en los cambios de un pas a otro
no solo en referencia a la magnitud, sino en el signo de esos cambios.
93
Chile
108
literatura econmica, terica y emprica, ha
106 tratado de dilucidar la posible relacin entre
104 crisis y distribucin del ingreso5 y, ms an,
102 cul sera el sentido de causalidad. En el pre-
100 sente anlisis, las crisis son generadas desde
98
afuera y, por lo tanto, la discusin respecto a
96
la causalidad no sera necesaria.
94
0 1 2 3 4 5 6 7 8 Bordo y Meisser (2012) muestra eviden-
Trimestres posteriores al inicio de la crisis
cia, basada en datos para 16 pases de 1880 a
Crisis del Tequila (1994)
2000, respecto de que previo a la Gran Guerra
Crisis Asitica (1998)
Crisis Financiera (1998) y con posterioridad a la Segunda Guerra Mun-
dial, las crisis financieras estn positivamente
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Instituto Na- correlacionadas con incrementos en los nive-
cional de Estadsticas (INE).
les de desigualdad. Esto sera consecuencia
de un ajuste ms rpido en los ingresos de
GRFICO 12
los primeros deciles que en el de los grupos
VARIACIN ANUAL DE LA TASA DE INFLACIN
superiores. Segn los autores, habra eviden-
SEGN EL IPC (EN PORCENTAJES)
cia tambin que esto es lo que se habra ob-
12 servado en la reciente crisis que comenz a
10 desarrollarse desde 2008. Sin embargo, Gra-
8 bka (2015) al analizar los efectos de la crisis
6 reciente en Alemania, encuentra que no ha
4 implicado cambios de importancia en la distri-
2 bucin del ingreso en el corto plazo. Tal como
0
detalla, tanto el comportamiento del mercado
0 1 2 3 4 5 6 7 8
-2
laboral, como las polticas de estmulo y una
Trimestres posteriores al inicio de la crisis mayor demanda de productos alemanes en los
-4
5 Ver, por ejemplo, los trabajos de van Treeck (2014), Kumhof y otros (2015), Chemli y Mounir (2013) o Stiglitz (2012) al respecto.
94
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
que sus efectos son diferenciados por grupos, tambin presenta algunas diferencias. Des-
puesto que los pobres sufren ms de las pr- de una visin estructural, en el primero de
didas de ingresos y se benefician menos de la estos episodios el pas estaba en un proceso
recuperacin, la pobreza se incrementa sus- sistemtico de reduccin de la pobreza, que
tancialmente entre nios y jvenes, mientras inclua programas asistenciales, por lo que no
que entre los mayores existe una mejor pro- fue perturbado ni siquiera por la gravedad de
teccin. Baldacci, de Mello e Inchauste (2006) los eventos en el mbito econmico general
tambin de resaltan los efectos diferenciados (ver grfico 13). Dicha tendencia llega a su
por grupos sociales, al comparar la reciente punto mnimo en el ao 2005, cuando los ni-
experiencia de Filipinas y Mxico, con especial veles de tasa de pobreza son ms difciles de
atencin a la necesidad del diseo de polticas reducir y requieren de polticas ms especfi-
que estn orientadas a los grupos vinculados cas y estructurales. El alza del precio de los
a mercados de trabajo informales. alimentos y los combustibles del ao 2007 y
En estos trminos, la experiencia de la crisis financiera parecieran haber generado
Chile durante las crisis de 1998 y del 2008 un leve rebote en el indicador.
GRFICO 13
POBLACIN VIVIENDO BAJO LA LNEA DE POBREZA, 1994 A 2011 (EN PORCENTAJES)
30
25
20
15
10
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Respecto de la distribucin del ingreso, grfico 14, el coeficiente de Gini tiende a ele-
la evidencia pareciera corroborar la hiptesis varse en los perodos inmediatos al comienzo
del efecto inequitativo de las crisis econ- de la crisis en los aos 1999 y 2000, as como
mico-financieras. Tal como se observa en el tambin en 2009.
95
Chile
GRFICO 14
NDICE DE GINI, 1994 A 2011
0,6
0,5
0,4
0,3
0,2
0,1
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
CUADRO 1
INGRESO LABORAL PROMEDIO PER CPITA (MILES DE PESOS DE 2008-CAMBIOS PORCENTUALES)
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
CUADRO 2
INDICADORES DEL MERCADO LABORAL POR DECIL DE INGRESOS PER CPITA DEL HOGAR
(VARIACIONES EN PUNTOS)
Chile
CUADRO 3
TASAS DE DESEMPLEO POR GNERO Y EDAD (VARIACIONES EN PUNTOS)
6 El trabajo de Garca y otros (2005) evala la contribucin de estos cambios en la estabilizacin del producto, precios, deuda pblica y
premios por riesgo soberano que contribuyeron a sortear las crisis externas de los aos noventa.
98
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Chile
fondos extraordinarios que se ahorraran du- incentivos para el desarrollo econmico de las
rante 1998 y 1999, por una cifra del orden de regiones de Aysn y de Magallanes, y de la
150 millones de dlares. Como resultado de Provincia de Palena, con el fin de estimular la
las medidas de contencin presupuestaria, se reactivacin del empleo en los sectores y re-
contrajo la velocidad de crecimiento del gasto giones ms afectadas por el ajuste.
fiscal hacia el cuarto trimestre despus del es- En el campo previsional, se aumentaron
tallido de la crisis (ver grfico 16). las pensiones previsionales y asistenciales
para los jubilados ms pobres, cuyo universo
GRFICO 16 de beneficiados alcanz aproximadamente a
CRECIMIENTO ANUAL DEL GASTO FISCAL EN 550.000 personas.
PERODOS DE CRISIS (EN PORCENTAJES) Finalmente, en junio de 1999, dada la
profundidad de la crisis, se establece un pro-
25
grama especial de inversin pblica intensiva
20
en mano de obra. La obra pblica, fue acompa-
15
ada de un plan de construccin privado, con
10 la creacin de un incentivo tributario especial
5 para la compra, con crdito hipotecario, de vi-
0 viendas nuevas con superficie cubierta menor
0 1 2 3 4 5 6 7 8
Trimestres despus del inicio de la crisis a 140 metros cuadrados, consistente en la re-
7 Operacin de compra de ttulos de deuda elegibles por parte del BCCh, con pacto de retroventa al vencimiento de las operaciones de
inyeccin de liquidez utilizada por el Banco Central para efectuar ajustes de corto plazo y transitorios de la liquidez.
100
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
siete das, renovables, aceptando depsitos ban- tambin se observa en una serie de polticas
carios como colaterales, que permitieran una contracclicas en el plano fiscal, que estuvie-
gestin de liquidez adecuada en el sistema fi- ron favorecidas por la existencia de los fon-
nanciero, posteriormente, estas operaciones dos soberanos de estabilizacin generados
se realizaran tambin a plazos mayores (28, a partir de la poltica de balance estructural
60 y 90 das). En enero de 2009, la provisin (ver grfico 16). En enero de 2009, se lanz
de liquidez a plazos superiores a 28 das se un plan de estmulo fiscal denominado de In-
realiza sobre la base de una lnea de crdito versin y Consumo, destinando 700 millones
que incluye entre otros ttulos, bonos emiti- de dlares a la inversin pblica por sobre el
dos por el fisco y depsitos a plazos banca- presupuesto comprometido para 2009 asig-
rios como garantas elegibles. nados a un masivo plan de obras de conser-
El complejo escenario inflacionario, pro- vacin vial urbana y rural, de adelantamien-
ducto de la inflacin de alimentos y com- to de obras de riego y vivienda (que inclua
bustibles en los mercados mundiales duran- 25.000 nuevos subsidios del Programa de
te 2007 y 2008, llevaron al Banco Central a Proteccin del Patrimonio Familiar) y se lanz
seguir elevando durante todo el ao 2008 la un programa extraordinario de construccin
tasa de poltica monetaria, que a diciembre de 25.000 nuevas viviendas con subsidio del
de 2008 se ubicaba en un 8,25%. Las duras Fondo Solidario de Vivienda II, orientado a
condiciones que se derivan de esta crisis, pu- crear 60 mil nuevos puestos de trabajo en
sieron a la autoridad monetaria en un com- la construccin, principal sector en que se
ps de espera y de observacin del desarro- haban eliminado empleos en el punto ms
llo de los acontecimientos en los mercados lgido de la crisis.
financieros y reales en el resto del mundo. El plan fiscal se complement tambin
Recin en enero de 2009, el Banco Central con un aporte extraordinario de 41 millones
comienza a bajar la tasa rectora con el fin de de dlares al fondo comn municipal con el
alivianar las seales de estrechez financiera y objeto de apoyar el desarrollo actividades e
los preocupantes signos en la actividad y em- inversiones a nivel local.
pleo. El acelerado de descenso de la tasa de Asimismo, se establece un plan de est-
poltica monetaria concluy en julio de 2009, mulo fiscal en apoyo de las personas, consis-
cuando finalmente se establece en un 0,50%, tente en la devolucin anticipada del impues-
nivel que se mantendra por un largo perodo to a la renta a los contribuyentes (personas
(ver grfico 15). naturales) que en aos previos hubieran ob-
La falta de reaccin de la demanda in- tenido una devolucin a su favor. Este plan,
terna y la imposibilidad de seguir utilizando la destinado a alivianar la situacin financiera
tasa de poltica monetaria como instrumento de las familias y potenciar el consumo, supu-
de poltica dan origen a la serie de medidas so una menor recaudacin estimada inicial-
de poltica monetaria no convencional que se mente en 220 millones de dlares.
mencionan en prrafos anteriores, cuyo obje- Para atender a las familias de menores
tivo era estimular la economa y asegurar la ingresos, se dispuso del pago de un bono es-
estabilidad del sistema financiero y del sector pecial (en una cuota) de 40 mil pesos por
productivo. carga familiar para las ms de 3 millones 500
Esta diferencia en la poltica moneta- mil familias beneficiarias del Subsidio nico
ria respecto del manejo de la crisis de 1998 Familiar (SUF), las familias del sistema Chile
101
Chile
Solidario y los perceptores de la asignacin las empresas de menor tamao contaran con
familiar, con un costo para el fisco de 224 la liquidez necesaria, producto de la posibili-
millones de dlares. dad de descontar facturas.
La preocupacin por el mercado laboral Se redujeron en forma transitoria los
y en especial por la vulnerabilidad de los j- PPM, que las empresas deben pagar regu-
venes fue la razn principal para la creacin larmente sobre la base de sus utilidades an-
de un subsidio por presupuesto por 102 mi- teriores (en este caso por el ao 2008) por
llones de dlares, que buscaba incentivar el concepto del impuesto de primera categora.
empleo formal de jvenes de 18 a 25 aos, En el ao 2009 y hasta mayo de 2010, se re-
en actividades con remuneracin bruta men- bajaron al 15% el monto de los PPM para pe-
sual inferior a 360.000 pesos, y que integren queas y medianas empresas y en 7% para
un grupo familiar perteneciente al 40% ms las de mayor tamao. Esta medida implic
pobre de la poblacin. Los trabajadores reci- una menor recaudacin 460 millones de d-
biran un subsidio equivalente al 20% de su lares en 2009.
remuneracin y el empleador, por su parte, Para reducir los costos del crdito, se
recibira un subsidio equivalente al 10%. elimin el impuesto de timbre y estampillas
Se reactivaron los programas de capaci- en todas las operaciones de crediticias en
tacin, que les permita a las empresas que 2009 y se estableci su reduccin a la mitad
el gasto mensual en capacitacin va franqui- (0,6% del capital) para el primer semestre
cia se descontara de los pagos provisiona- del 2010, con un costo estimado para el sec-
les mensuales (PPM) de impuestos durante tor pblico de 628 millones de dlares para
ese ao. Adems, se reajustaron los valores el ao 2009.
mximos subsidiados por franquicia tributaria El plan de financiamiento a las peque-
del SENCE para cursos en centros de forma- as y medianas empresas termin de com-
cin tcnica (CFT) acreditados. El costo fiscal pletarse con la creacin de un fondo por
de estas medidas procapacitacin ascendi a 1.000 millones de dlares por parte del Ban-
148 millones de dlares. co Estado entidad financiera de propiedad
Debido a los efectos de la crisis sobre el pblica con tasas que reflejaban casi ins-
empleo en el sector forestal, se determin un tantneamente la poltica monetaria definida
incremento transitorio de los incentivos a la por el Banco Central, otorgndose crditos al
forestacin (Decreto Ley 701), mediante el 1% a empresas que eran clientes previos y
aumento de las superficies sujetas a la boni- a aquellas que comenzaban su relacin co-
ficacin e incluyendo especies aptas para la mercial.
produccin de biomasa, para ello 20 millones Tal como se mencion anteriormente,
dlares en 2009. existen claras evidencias de una respuesta
Observada la situacin financiera del distinta de las autoridades monetarias y fis-
sector productivo, el gobierno actu en va- cales frente a las dos crisis descritas. La dife-
rios frentes. Se aument en 50 millones de rencias no solo se relacionan con los sesgos
dlares el financiamiento de la Corporacin pro o contracclicos, sino tambin en la varie-
de Fomento de la Produccin (CORFO) para dad de planos en los cuales se actu y en la
factoring, acompaado de una nueva lnea de focalizacin. El paquete de medidas fiscales
crditos con capital de 50 millones de dla- implementadas en el ao 2009 llevaron a la
res. Estas medidas, buscaban garantizar que reduccin desde 20.211 millones de dlares
102
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
8 Informacin extrada de los Informes Anuales sobre Fondos Soberanos del Ministerio de Hacienda de la Repblica de Chile. Ver en
http://www.hacienda.cl/fondos-soberanos.html.
103
Chile
luego del primer trimestre posterior al esta- la mantencin del empleo es la reduccin o
llido de la crisis. Esta conjuncin de destruc- eliminacin de estos costos para la empresa
cin y creacin de empleo habla de una ro- en pocas en que la tasa de desempleo es
tacin innecesaria en el mercado laboral que, elevada.
por generar costos e ineficiencias, debiera Hay que evaluar tambin la diferencia
ser aminorada. En enero de 2009, el plan de entre la tasa de desempleo masculina y la
estmulo a la inversin y el consumo se hizo femenina. Al comparar la tasa de desempleo
cargo de ello, pero pareciera que es necesa- segn gnero del ao 2007 (previo a la crisis)
ria la generacin de indicadores de muy cor- con la de 2009 (ao despus de la declaracin
to plazo que permitan activar incentivos a la de la situacin crtica), la tasa de desempleo
retencin del empleo existente de forma ms femenina subi en 0,9 puntos, mientras que
inmediata. la masculina se increment s 2,5 puntos (ver
En este sentido, una alternativa que pu- cuadro 3). Durante la crisis asitica, prctica-
diera ser evaluada con mayor detalle es ge- mente no hubo diferencias entre estas tasas
nerar un mecanismo de financiamiento del y un factor que podra explicar esta situacin
seguro de cesanta que redujera los costos podra ser el comportamiento del sector de la
laborales de las empresas en perodos de construccin, que fue fuertemente afectado
depresin. El fondo del seguro de cesanta por la crisis financiera de 2008-2009. Si bien
se basa en un sistema de cuenta individual el plan de estmulo lanzado en enero del 2009
asociado a un sistema solidario para aque- tendi a hacerse cargo parcialmente de este
llos trabajadores ms vulnerables. Los con- sector, con subsidios para el sector vivienda
tribuyentes al sistema son el empleado que o planes de obra pblica, dichas medidas no
aporta a su cuenta individual, el empleador fueron suficientes.
que aporta al fondo solidario y a la cuenta A pesar de los grandes esfuerzos en or-
del trabajador y el estado, que contribuye denar la economa, sus instituciones y de ob-
a incrementar al fondo solidario. El emplea- servar un clara mejora en las polticas adop-
dor aporta un total equivalente al 2,4% de tadas frente a la crisis, Chile no pudo evitar
las remuneraciones imponibles del trabajador el incremento de tu tasa de pobreza durante
con contrato indefinido y un 3% para los tra- la crisis (ver grfico 13), circunstancia que
bajadores a plazo fijo o por obra, trabajo o muy posiblemente est ligada a la destruc-
servicio determinado, que se desglosa, en el cin de puestos de trabajo en los primeros
caso de los trabajadores de tiempo indefini- deciles de ingreso. Los dos primeros deciles
do, de la siguiente forma: el 1,6% se desti- son, tal como se muestra en el cuadro 2, los
na a la cuenta individual del trabajador y el ms afectados. Las explicaciones pueden ser
restante 0,8% al Fondo de Cesanta Solidario variadas, pero es evidente que la proporcin
basado en sistema de reparto. Estos apor- 9
de inactivos en el hogar descendi en esos
tes son constantes y no responden al ciclo grupos, indicando la insercin de nuevos
de la economa. Una alternativa que pue- miembros de la familia en el mercado labo-
de ser evaluada y que sera condicionada a ral en un momento en el que las condiciones
9 Cuando el trabajador es despedido por necesidades de la empresa, el 1,6% que aport esta debe considerarse como parte de la indem-
nizacin por aos de servicio.
104
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
del mercado laboral eran altamente desfa- riesgo la economa chilena. Mientras que los
vorables, elevando la proporcin de desem- episodios de 1998 y 2008 que afectaron al
pleados en el hogar. Ante este escenario, si pas en forma permanente, puesto que se al-
bien las transferencias monetarias parecieran ter de forma definitiva la trayectoria de cre-
haber tenido el efecto deseado a nivel agre- cimiento previa a 1998 y, adems, tuvieron
gado, estas observaciones pueden hablar de efectos diferenciados entre distintos grupos
la necesidad de una mayor gradualidad en sociales.
el esquema, tratando de volverlo an ms Luego de la consolidacin de importan-
progresivo. La situacin de alta vulnerabili- tes instituciones monetarias y fiscales que
dad de estos sectores pareciera haber forza- fueron instalndose en estos aos, la accin
do a los miembros del hogar a introducirse del Estado en el intento de proveer mayor
abruptamente al mercado laboral para gene- estabilidad econmica frente a las crisis y de
rar los ingresos mnimos de subsistencia. En disminuir los impactos sociales contrasta en
este sentido, la complementariedad entre las el episodio 1998 con el de 2008. Frente a la
transferencias monetarias y un nuevo con- crisis asitica se respondi con polticas cla-
junto de transferencias en especies ante la ramente procclicas y un muy reducido pa-
contingencia podran sostener de mejor ma- nel de polticas destinadas a proteger a los
nera un mnimo estndar de vida y mejorar el sectores ms vulnerables, mientras que en la
desempeo en el mercado laboral especfico de 2008, sobre la base de un slido sistema
de estas personas. financiero y de la existencia de fondos so-
En el campo macroeconmico, la expe- beranos, se procedi a la implementacin de
riencia reciente pareciera indicar que la sim- un variado conjunto de medidas monetarias,
ple regla de balance fiscal no es suficiente financieras, fiscales y laborales que, a pesar
para enfrentar crisis profundas. En el medio de la profundidad de la crisis, lograron re-
de la crisis, el objetivo de supervit estructu- sultados muy distintos a los evidenciados 10
ral del 0,5% de PIB tuvo que ser abandonado aos antes. Chile pareciera haber aprendido
y en la actualidad no ha podido ser recupe- de la experiencia de la crisis asitica, no solo
rado. Fue necesaria la liberacin de recursos en el manejo macroeconmico de la crisis,
ms all de lo que la regla autoimpuesta de- sino tambin en la articulacin de polticas
termina. En este sentido, la discusin de una microeconmicas que redujeran los impactos
reforma a la poltica de balance estructural sociales.
que genere flexibilidad no discrecional es an El paquete de medidas que Chile imple-
materia pendiente. ment para enfrentar la ltima crisis fue tan
amplio como los que se implementaron en
sudeste asitico en 1998 y que les redund
V. Conclusiones en una rpida recuperacin econmica.
Existen algunas alternativas que po-
L
a hiptesis inicial de este texto bus- dran ser evaluadas para mejorar an ms la
caba establecer cmo el pas enfrent proteccin a los sectores ms vulnerables. En
los efectos de las tres mayores crisis ese diseo de sintona fina deben considerar-
de los ltimos 25 aos. La evidencia inicial se los posibles incentivos perversos y/o no
ha sido contundente para descartar que deseados y los efectos de largo plazo que se
la crisis mexicana de 1994 haya puesto en pudieran generar.
105
Chile
Pablo Gonzlez
Doctorado en economa por la Universidad de Texas A&M y licenciado en economa por la Universidad Nacional
de Crdoba. Es profesor auxiliar de la Universidad Alberto Hurtado (Chile) y Professorial Lecturer in Economics
de la Universidad de Georgetown (Estados Unidos). Sus reas de investigacin y docencia son economa mo-
netaria y economa internacional. Antes de obtener su doctorado, tambin se desempe como economista
senior en el Instituto de Estudios sobre la Realidad Argentina y Latinoamericana (IERAL) de la Fundacin
Mediterrnea (Crdoba, Argentina).
Mauricio Tejada
Doctorado y magster en economa por la Universidad de Georgetown y licenciado por la Universidad Catlica
Boliviana. Es profesor auxiliar de la Universidad Alberto Hurtado (Chile) y Professorial Lecturer in Economics
de la Universidad de Georgetown (Estados Unidos). Se ha desempeado como profesor en las Facultades de
Economa y Negocios de la Universidad de Chile y de la Universidad Privada Boliviana. Adems ha sido con-
sultor para organismos internacionales como el Banco Mundial y la Organizacin para la Cooperacin y el De-
sarrollo Econmicos (OCDE). Sus reas de investigacin son economa laboral, macroeconoma y econometra
estructural aplicada.
106
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
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107
Colombia
L
as polticas macroeconmicas pro- gobierno colombiano se vio forzado a aumen-
cclicas profundizan los ciclos de la tar impuestos y disminuir gastos en pocas de
economa y conllevan enormes costos crisis, procurando solventar los problemas de
econmicos y sociales. Ante fuertes eventos acceso a financiamiento del dficit fiscal, pro-
negativos, la inestabilidad aminora el creci- pias de este tipo de situaciones en las econo-
miento econmico de largo plazo, originando mas emergentes (Lozano, 2009).
as importantes perjuicios sobre la evolucin A diferencia de lo sucedido a fines de la
de la actividad productiva (Cerra y Saxena, dcada de 1990, durante los ltimos aos las
2005). Una crisis prolongada y profunda pue- polticas macroeconmicas de nuestro pas
de, a su vez, implicar un detrimento del bien- han tendido a un enfoque contracclico, que
estar social, en tanto incrementa los ndices suaviza las fluctuaciones de la economa. En
de pobreza, desigualdad en el ingreso, tasa otras palabras, Colombia, se ha graduado en
de desempleo y conflictos internos (Vegh y las medidas macroeconmicas procicclicas
Vuletin, 2014). (Frankel y otros, 2011). Sin embargo, cabe
Durante el siglo veinte, una caracte- sealar que este proceso no fue una tarea
rstica de las polticas macroeconmicas en fcil, sino que obedeci a un compendio de
Colombia, al igual que en la gran mayora de transformaciones institucionales, que se pue-
pases emergentes, fue su alto nivel de procici- den agrupar en al menos tres aspectos:
clicidad (Kaminski y otros, 2004). Basta men- i) Es importante resaltar la transformacin
cionar, por ejemplo, que en pro de mantener exhibida por la poltica monetaria duran-
la tasa de cambio dentro de parmetros defini- te los ltimos aos. Uno de los hitos que
dos, la autoridad monetaria colombiana se vio lider este cambio fue la consolidacin
obligada a incrementar las tasas de inters y de lo que se conoce como el esquema de
a adelantar polticas fuertemente contractivas inflacin objetivo, que se estableci en
en los perodos de desaceleracin econmica, el ao 1999. Un requisito previo fue la
que eran producto de cadas en ingresos ex- creacin de un banco central autnomo
ternos por turbulencia en los flujos de capitales en 1991 y que la autoridad monetaria tu-
internacionales o de bajos precios de productos viera una mayor credibilidad. En efecto,
108
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Colombia
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 1
PRINCIPALES VARIABLES ECONMICAS, 1990-2005
a. EVOLUCIN DEL PIB A PRECIOS CONSTANTE DE 1994 c. VARIACIN ANUAL DEL PRECIO DE LA VIVIENDA USADA
(EN PORCENTAJES) (EN PORCENTAJES)
5%
5
0%
3
1 -5%
-1 -10%
-3
-15%
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2203
2004
2005
2006
2207
2009
2010
2011
2012
2012
2013
-5
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
4
60%
2
50%
0
40%
% del PIB
-2 Crisis
30%
Tasa de intervencin
-4 TIB
Episodios recesivos 20%
-8
0%
1950
1953
1956
1959
1962
1965
1968
1971
1974
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1998
2001
2004
2007
2010
abr-97
ene-98
oct-98
jul-99
abr-00
ene-01
oct-01
jul-02
abr-03
ene-04
oct-04
jul-05
abr-06
ene-07
oct-07
jul-08
abr-09
ene-10
oct-10
jul-11
abr-12
ene-13
oct-13
jul-14
Colombia
El grave deterioro del sistema financie- condiciones externas, del segundo semestre
ro vulner la confianza de todos los agentes de 1997 al primer semestre de 1998, la tasa
del mercado. De acuerdo con la informacin de cambio nominal se adhiri en reiteradas
del Fondo de Garantas de Instituciones Fi- ocasiones al techo de la banda, pese a que
nancieras (FOGAFIN, 2011), el indicador de el Banco de la Repblica vendi masivamen-
calidad de la cartera total por tiempo de mora te reservas internacionales, para mantener
aument de niveles cercanos al 7% en el pe- el precio de las divisas dentro del rango, lo
rodo 1990-1997 a ubicarse por encima del que, a su vez, provoc un dramtico aumen-
16% en noviembre de 1999. Las instituciones to en las tasas de inters, asociado a la fuer-
financieras, que haban registrado utilidades te contraccin de la base monetaria que se
durante los primeros siete aos de la dcada, generaba como consecuencia de la venta de
tuvieron grandes prdidas de 1997 a 2000. dlares por parte del Banco (Villar, 2014). El
De hecho, la rentabilidad del activo (ROA) Banco de la Repblica, adems, se vio en la
de las mismas fue cercana al -4% durante obligacin de modificar la banda en dos oca-
los ltimos dos aos. Por su parte, el crdi- siones (septiembre de 1998 y junio de 1999),
to al sector privado como porcentaje del PIB, aduciendo un viraje en los fundamentales del
ajustado por la paridad de poder adquisitivo sector externo del pas. Consecuentemente,
(PPA), cay del 35,5% en 1997 al 22,3% en ante la prdida de credibilidad de la banda
2003 (Villar y otros, 2005). y su poca efectividad, la Junta Directiva del
El trastorno en los mercados interna- Banco de la Repblica se vio en la obligacin
cionales, junto con una actividad productiva de eliminarla de forma definitiva en septiem-
en declive, incidieron en una fuerte presin bre de 1999, en el marco de un acuerdo con
haca la depreciacin en el rgimen de ban- el Fondo Monetario Internacional (Urrutia y
das cambiarias (ver grfico 2). Dadas las
1
Llano, 2012).
GRFICO 2
TASA DE CAMBIO CON BANDAS CAMBIARIAS (PESO POR DLAR)
$3.500
Episodios
recesivos
$3.000
Tipo de cambio
$2.500 Banda
$2.000
$1.500
$1.000
$500
$0
ene-90
mar-91
may-92
jul-93
sep-94
nov-95
ene-97
mar-98
may-99
jul-00
sep-01
nov-02
ene-04
mar-05
may-06
jul-07
spe-08
nov-09
ene-11
mar-12
may-13
jul-14
1 En Colombia se estableci, desde 1994, un rgimen de banda cambiaria, que representa un esquema intermedio entre un rgimen de
tasa de cambio fija y uno de fluctuacin libre. La banda cambiaria estaba definida por los lmites dentro de los cuales poda fluctuar la
tasa de cambio.
112
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
2 De hecho, durante los primeros aos de autonoma del Banco, la inflacin no solo se mantena en los mismos niveles de las dos dcadas
anteriores superiores al 20% anual, sino que las metas de inflacin que se anunciaban ao tras ao se incumplan de manera siste-
mtica (Villar, 2014).
113
Colombia
PIB, mientras que los gastos lo haban hecho reduccin en los coeficientes de encaje y su
en un 5,5% (Junguito y Rincn, 2004). As, remuneracin (Carrasquilla y Zrate, 2002;
al explotar la crisis financiera y contraerse la Villar y otros, 2005).
actividad econmica, el ministro de la poca, En suma, durante la crisis de 1998-2001
Juan Camilo Restrepo, tena claro que el pro- predomin una perspectiva procclica en las
blema neurlgico provena de este gran in- polticas fiscales y en las monetarios. Mien-
cremento en el gasto pblico. En este orden tras el gobierno nacional recort su enorme
de ideas, consciente de sus implicaciones, el gasto pblico en el momento ms lgido de la
gobierno aplic una poltica procclica al dismi- turbulencia, el Banco de la Repblica permiti
nuir los gastos en plena recesin al 1,5% del el incremento de la tasa de inters, en aras
PIB. Esta decisin se tom procurando solven- de mantener el tipo de cambio dentro de los
tar los problemas de acceso al financiamiento parmetros establecidos por el rgimen de
del dficit fiscal caractersticos a ese tipo de banda cambiaria. A pesar de que esta insti-
situaciones, sobre todo cuando en los aos de tucin promovi polticas macroprudenciales
auge precedentes la poltica fiscal era abier- de carcter financiero en el momento de la
tamente procclica (Urrutia y Llano, 2012). crisis, reduciendo los coeficientes de encaje
Finalmente, en lo que respecta a las obligatorio, la introduccin del impuesto a las
medidas macroprudenciales asociadas con transacciones financieras actu en el sentido
el sector financiero, la poltica de encajes contrario, desembocando en un aument en
del Banco de la Repblica fue contracclica el ndice de represin financiera y, por lo tan-
durante la crisis. De hecho, desde 1998, se to, reforzando el declive del ciclo.
redujo los coeficientes de encaje obligatorio
y empez a remunerarlo. Por desgracia, la C. Evolucin de las variables sociales
carga regulatoria del sector financiero se vio durante la crisis de fines del siglo XX
aumentada de manera importante desde fi-
nales de ese ao por al menos dos razones, Es sabido que las crisis son episodios
en el marco del Estado de Emergencia Eco- muy costosos tanto para la economa como
nmica3 (Villar y otros, 2005): por una parte, para la sociedad. En este sentido, las polticas
el gobierno introdujo algunas inversiones for- macroeconmicas procclicas profundizan los
zosas a cargo de los establecimientos de cr- ciclos de la economa y exacerban el alto de-
dito con el propsito de cubrir parcialmente trimento social de estos perodos, pues el au-
los costos fiscales de la crisis financiera; por mento en la volatilidad, imposibilita el surgi-
otra, estableci el impuesto a las transaccio- miento de polticas sociales a ms largo plazo
nes financieras (2 x 1000) destinado a cubrir y origina medidas que mitigan los efectos de
los costos de la crisis, en este caso de la ban- las coyunturas adversas. De hecho, la prolon-
ca pblica. De hecho, en algunos estudios se gacin y profundizacin de las crisis conllevan
seala que la introduccin del impuesto a las a un menoscabo del bienestar social, en tanto
transacciones financieras aument el grado incrementan la tasa de desempleo, los ndi-
de represin financiera y aminor de forma ces de pobreza, la desigualdad en el ingreso y
considerable la cada que se dio gracias a la los conflictos internos (Vegh y Vuletin, 2014).
3 Dada la profundidad de la crisis, en noviembre de 1998 el gobierno declar la emergencia econmica y dise alivios a los deudores de
crditos hipotecarios, as como apoyo a los sectores financieros cooperativo y pblico.
114
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Ms an, independiente de los indicadores ta Mara, 2011). As, cuando existe una cada
que se utilicen para definir la pobreza y la duradera en el producto, se observan altas
indigencia, los grupos ms vulnerables de la tasas de desempleo, lo que indudablemente
poblacin son los que sufren en mayor gra- genera grandes repercusiones en el bienestar
do las consecuencias de choques adversos (Zrate, Cobo y Gmez, 2012). El deterio-
recibidos por la economa nacional (Prez, ro en los indicadores laborales se expres en
2004). las tasas de desempleo durante la desacele-
Uno de los aspectos sociales que ms se racin de 1996 y, especialmente, durante la
vio ms perjudicado en esta crisis fue el em- recesin de fines de siglo, llegando a niveles
pleo. Histricamente, Colombia se ha carac- cercanos al 20% (ver grfico 3). La compa-
terizado por contar con fuertes restricciones racin de los indicadores laborales durante la
de movilidad factorial y grandes fricciones crisis y su recuperacin posterior muestra los
en el mercado laboral, que probablemente efectos asimtricos que tuvo el ciclo econ-
se incrementaron tras el fuerte aumento en mico para los trabajadores: el deterioro en
las contribuciones parafiscales asociadas a la los indicadores de ingresos, empleo asalaria-
contratacin de mano de obra formal tras la do y desempleo fue rpida, y la recuperacin
reforma de la seguridad social de 1993 (San- posterior, lenta (Ocampo y otros, 2015).
GRFICO 3
TASA DE OCUPACIN Y DESEMPLEO, 1977-2013
62 20
60 18
Urbana Urbana
58
Nacional 16 Nacional
56
54 14
52 12
50
10
48
8
46
44 6
2001
2001
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2004
2007
2010
2013
1977
1980
1983
1986
1989
1992
1995
1998
2004
2007
2010
2013
Fuente: Ocampo (2015) con base en Encuesta de hogares del Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE).
Colombia
GRFICO 4 GRFICO 5
PROPORCIN DE LA POBLACIN OCUPADA EN EVOLUCIN DE LA DESIGUALDAD (EN PUNTOS)
TRABAJO INFORMAL, 1984-2013
(EN PORCENTAJES)
0,59
0,57
60% 0,55
58% 0,53
56% 0,51
54% 0,49
52% 0,47
50% 0,45
48%
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
46%
44%
Gini urbano Gini nacional viejo
1984
1986
1988
1992
1994
1996
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Gini nacional nuevo Gini urbano nuevo
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 6
VARIACIN ANUAL DEL PIB EN COLOMBIA Y AMRICA LATINA (EN PORCENTAJES)
11
0
-1
-3
-5
1961
1963
1965
1967
1969
1971
1973
1975
1977
1979
1981
1983
1985
1987
1989
1991
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
2009
2011
2013
Colombia
Mientras en la crisis de fines de los aos el endeudamiento pblico, como fue el uso
noventa se registraron niveles rcord de d- de llamados semforos en la Ley 358 de
ficit fiscal, las lecciones aprendidas del pa- 1997 y las condiciones de solidez fiscal im-
sado permitieron corregir estas tendencias, puestas a los entes territoriales mediante
para disminuir el impacto de la fase des- la Ley 617 de 2000, que incidieron en un
cendiente del ciclo econmico. La optimi- saneamiento generalizado de las finanzas
zacin del desempeo de las finanzas p- pblicas regionales. De hecho, desde el ao
blicas en la ltima dcada estuvo asociada 2004, el dficit present reducciones anua-
a las reformas que se adelantaron para au- les, tendencia que solo fue interrumpida en
mentar los recaudos y a las mejores con- 2009, como consecuencia de un mayor gasto
diciones externas e internas de la econo- presupuestado por el gobierno nacional cen-
ma (Lozano, 2009). A nivel territorial, se tral y un pobre desempeo del sector pblico
destacan las medidas enfocadas a moderar no financiero (SPNF) (Grfico 7).
GRFICO 7
BALANCE FISCAL DEL GOBIERNO NACIONAL CENTRAL Y DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO
(EN PORCENTAJES DEL PIB)
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2005 2007 2008 2009 2010
1,0
0,0
0,0
-0,2
-1,0 -0,8
-1,0 -1,0
-20,
-2,1
-2,3 -2,4
-3,0 -2,7
-3,0 -3,1 -3,1
-3,2 -3,4
-4,0 -3,8
-4 -4,1
-4,2
4,6 -4,5
-5,0 4,8
-5,3 5,1
Amrica Latina sufri una reduccin sig- del tipo de cambio colombiano, pasando de ni-
nificativa de la inversin extranjera directa veles inferiores a 1.700 pesos por dlar en ju-
(IED) en 2009, por lo que flujo hacia los pa- nio de 2008 a ms de 2.500 pesos por dlar en
ses de la regin se redujo un 40% respecto febrero de 2009. Ello, sin embargo, no gener
de 2008. No obstante, su cada en Colombia expectativas inflacionarias ni afect la senda
(33%) estuvo ligeramente por debajo de la re- descendente que traa el ritmo de crecimiento
duccin total en el continente. Esta situacin de los precios, evidenciando los beneficios de
desemboc en una importante depreciacin la flotacin cambiaria (Villar, 2014).
118
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
B. Poltica contracclica durante la crisis va para mitigar las fluctuaciones del produc-
de Lehman Brothers to (Villar, 2014; Barajas y otros, 2014). Este
nuevo contexto permiti a la autoridad mone-
Como se mencion anteriormente, duran- taria manejar las tasas de inters con criterios
te la primera dcada del siglo, las autoridades contracclicos, reducindolas de manera agre-
econmicas incorporaron de forma progresiva siva del 10% en diciembre de 2008 al 4% en
medidas de tipo fiscal, cambiario, y macropru- octubre de 2009 para compensar el impacto
dencial que permitieron un ajuste macroeco- de la crisis internacional (ver grfico 8). En
nmico contracclico, dado que se reconoci la 2010 y 2011, cuando era evidente que la eco-
importancia de la estabilidad macroeconmica noma colombiana se estaba recuperando, el
para configurar las condiciones necesarias que Banco de la Repblica elev nuevamente las
suavicen las fluctuaciones de la economa. El tasas de inters. Es necesario sealar que esta
hecho cierto fue que Colombia pudo sobrepo- poltica de intervencin se dio en un contexto
nerse a la grave crisis que estall en las eco- de amplia flexibilidad cambiaria, que permiti
nomas avanzadas sin enfrentar una recesin a la tasa de cambio subir desde 1.650 hasta
interna (Zrate, Cobo y Gmez, 2013). ms de 2.300 pesos por dlar en unos pocos
Respecto de la poltica monetaria, se meses, sin afectar la credibilidad de las metas
destaca la consolidacin del rgimen de infla- de inflacin, lo que fue posible no solo por la
cin objetivo, establecido formalmente desde
4 credibilidad en las metas de inflacin ganada
1999. De hecho, cuando se produce la crisis, por el Banco de la Repblica, sino tambin por
el ritmo de crecimiento de los precios en Co- la reduccin en los descalces cambiarios a los
lombia estaba llegando a sus metas de largo largo de los diez aos anteriores, explicada
plazo, la credibilidad en el Banco de la Rep- por la prudencia de bancos y empresas tras
blica haba aumentado de manera radical y se la crisis de fines del siglo XX , as como por
haba podido implementar una poltica efecti- las nuevas regulaciones.
GRFICO 8
TASA DE INTERVENCIN (EN PORCENTAJES)
50%
45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
abr-97
nov-97
jun-98
ene-99
ago-99
mar-00
oct-00
may-01
dic-01
jul-02
feb-03
sep-03
abr-04
nov-04
jun-05
ene-06
ago-06
mar-07
oct-07
may-08
dic-08
jul-09
feb-10
sep-10
abr-11
nov-11
jun-12
ene-13
ago-13
mar-14
4 Poltica cuyo instrumento central es la tasa de inters de corto plazo del Banco de la Repblica y cuyos objetivos principales son, por una
parte, que las tasas de inflacin sean bajas y, por otra, estabilizar el crecimiento del producto alrededor de su tendencia de largo plazo.
119
Colombia
Respecto de la poltica fiscal, cabe sea- sealar que, incluso en esta circunstancia,
lar que durante la fase de expansin econ- el crecimiento de la deuda durante esta cri-
mica (2003-2007) se logr el saneamiento de sis estuvo lejos de ser tan acentuado como
las finanzas pblicas, llegando incluso a una en la de fines del siglo XX, lo que se deba,
situacin de equilibrio en el balance del go- por una parte, a la generacin de cuantiosos
bierno nacional central (Lozano, 2009). As, excedentes financieros en el sector descen-
en enero de 2009, tras la quiebra de Lehman tralizado y, por otra, a menores dficits de la
Brothers, el gobierno pudo anunciar un plan administracin central (Ministerio de Hacien-
de choque contra la crisis, compuesto por da, 2011).
proyectos de infraestructura y asistencia so- Sin embargo, los mecanismos para lo-
cial, por la disminucin de la carga tributaria grar la estabilidad fiscal y contribuir a la es-
mediante la reduccin de un punto en la tabilidad macroeconmica eran todava muy
tarifa del impuesto a la renta y una reduc- estrechos (Lozano, 2009). Por esta razn,
cin marginal en la tarifa del impuesto de el gobierno nacional decidi impulsar en el
timbre y por el aumento del gasto de los Congreso la aprobacin de la Ley de la Regla
gobiernos subnacionales en vivienda y agua Fiscal6, que lo obliga a generar excedentes en
potable. Asimismo, en 2010, el presupues- pocas de bonanza, para que estos recursos
to de la nacin que present el Ejecutivo al estn disponibles en los perodos de declive
Congreso mantuvo los gastos como propor- econmico. En ese sentido, el gobierno se
cin del PIB, a pesar de la cada proyectada comprometi con una senda de balance fiscal
en los ingresos, lo que corresponda abier- estructural que permitir reducir la deuda a
tamente a una poltica contracclica. Cabe 5
niveles sostenibles (ver grfico 9).
GRFICO 9
METAS ESTABLECIDAS POR LA REGLA FISCAL (COMO PORCENTAJES DEL PIB)
2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023
0
-0,5
-1 -0,8
-1
-1,2
-1,5 -1,4
-1,6
-2 -1,9
-2,1 -2
-2,2
-2,4 -2,4 -2,3
-2,5
-3
5 No obstante, contrario a la posicin del gobierno, Lozano (2009) argumenta que la autoridad fiscal no formulaba una programa procclico,
dado que todava enfrentaba problemas en sus finanzas pblicas, lo cual le ocasionaba un estrecho espacio fiscal. En ese sentido, este
autor tipifica la postura del gobierno como acclica.
6 La Ley 1473 de 2011 implement una regla fiscal para el gobierno nacional central, que se aplica desde 2012. Esta ley obliga al cum-
plimiento de una meta de balance estructural determinado para el cobierno nacional central (GNC) (artculo 5) y a la presentacin
anual, ante las comisiones econmicas del Congreso de la Repblica, de un informe de cumplimiento de la regla fiscal (artculo 12).
120
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Colombia
GRFICO 10
EMPLEO NACIONAL
25
Wills, Mondragn y Pea Dane
60%
20 58%
56%
15
54%
%
10 52%
50%
5
48%
0 46%
jun-84
dic-85
jun-87
dic-88
jun-90
dic-91
jun-93
dic-94
jun-96
dic-97
jun-99
dic-00
jun-02
dic-03
jun-05
dic-06
jun-08
dic-09
jun-11
jun-12
jun-14
44%
1984
1986
1988
1992
1994
1996
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Banco de la Repblica; Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE) y C. Mondragn, X. Pea y D. Wills, Labour
Market Rigidites and Informality in Colombia, Economa, vol. 11, N 1.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 11
POBREZA NACIONAL
70
70
60
60
50
50
40
40
30
30
20
20
0
0
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Colombia
aplicar medidas contracclicas y que, adems marcadamente contracclica. As, el costo so-
de un dbil comportamiento macro, el siste- cial en trminos de las variables de empleo,
ma financiero se encontraba en una posicin desempleo, informalidad laboral, pobreza e
ms frgil, mientras que durante la crisis de desigualdad, fue menor durante el ao de la
Lehman Brothers, se observ una situacin crisis y los ndices lograron repuntar rpida-
opuesta, pues la poltica macroeconmica fue mente.
CUADRO 1
EVOLUCIN DE ALGUNAS DE LAS VARIABLES MACROECONMICAS, DE POLTICAS ECONMICAS Y
SOCIALES DURANTE LAS CRISIS DE FINES DE SIGLO Y LA DE LEHMAN BROTHERS
Estabilidad financiera
Ao-1 Ao 0 Ao 1 Ao-1 Ao 0 Ao 1
Indicadores sociales
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de Steiner, La poltica econmica contra-cclica: alternativas, resultados y recomendaciones, De-
bates de Coyuntura Econmica, Fedesarrollo, 2009; Departamento Administrativo Nacional de Estadstica (DANE), Departamento Nacional de
Planeacin (DNP) y Banco de la Repblica.
124
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
S
visin histrica. De hecho, desde mediados uperar una situacin de crisis implica
de 2014 se observa una drstica cada en los enormes esfuerzos por parte de las au-
precios del principal producto de exportacin toridades, con retos econmicos y so-
colombiano, el petrleo, con el consiguiente ciales de muy distinta ndole, dependiendo de
deterioro del ambiente econmico en la ma- la coyuntura en la que se encuentre la econo-
yora de los pases de Amrica Latina y la re- ma de un pas. No obstante, e independien-
duccin de las inversiones de los pases desa- te de la naturaleza de la crisis, minimizar las
rrollados en pases emergentes, en especial prdidas econmicas y sociales por la reduc-
Estados Unidos, que podran dar mayor di- cin del crecimiento econmico es uno de los
namismo econmico y mejores rendimientos. principales objetivos de la poltica econmi-
Las condiciones para implementar polti- ca. En este sentido, la creacin de un mar-
cas contracclicas en las fases de desacelera- co institucional tanto en el campo monetario
cin econmica surgen, en gran medida, del como fiscal que permita reducir la volatilidad
alto grado de credibilidad ganada al aplicar de los ciclos de la economa, es fundamental
polticas de austeras y de autocontrol en las para, en el largo plazo, consolidar los nive-
fases previas de auge. Circunstancias como les de bienestar, potenciando reales posibili-
las que se viven en Colombia desde mediados dades de movilidad social, originadas en los
de 2014, obligan a las autoridades econmi- incrementos de la productividad.
cas a evaluar permanentemente la alternativa Durante los ltimos aos, las polticas
125
Colombia
macroeconmicas colombianas han tendi- man Brothers fue sustancialmente menos se-
do hacia una perspectiva contracclica, que vero que lo ocurrido en la anterior crisis.
suavizan las fluctuaciones de la economa. En La graduacin en polticas contraccli-
palabras de Frankel y otros (2011), Colombia cas tiene implcito el grave riesgo de com-
se habra graduado de las medidas macro- placencia. En parte, los buenos resultados
econmicas procicclicas, sin embargo, esta obtenidos en materia econmica y social en
graduacin no fue una tarea fcil, sino que Colombia durante la crisis internacional des-
obedeci a un conjunto de transformaciones encadenada por la quiebra de Lehman Bro-
institucionales en al menos tres reas: i) en thers pudieron estar asociados parcialmente a
temas monetarios, se destaca la consolidacin factores externos favorables que hicieron que
del rgimen de inflacin objetivo, que se esta- el impacto de esa crisis fuera menor y que fa-
bleci formalmente desde 1999, y la flotacin cilitaron la aplicacin de polticas contraccli-
cambiaria: ii) en trminos fiscales, los hitos cas. Particularmente importante en este con-
ms importantes se han sido la Ley de la Re- texto fue el hecho de que la gran expansin
gla Fiscal, as como las medidas enfocadas a de la economa china y la rpida recuperacin
evitar el endeudamiento pblico a nivel terri- de los precios del petrleo desde el segundo
torial; y iii) complementariamente, las polti- trimestre de 2009 contribuyeron a configurar
cas macroprudenciales aplicadas durante las condiciones propicias para la recuperacin de
dos ltimas dcadas por el Banco de la Rep- la economa colombiana. La gran pregunta
blica y la Superintendencia Financiera. En este hacia el futuro radica en saber si la econo-
contexto, es necesario resaltar que el impacto ma colombiana va a ser capaz de absorber
social y en el desempeo macroeconmico de de manera similar los nuevos eventos crticos
Colombia ocasionado por la quiebra de Leh- externos que tendremos que enfrentar.
Csar Pabn
Economista de la Universidad de los Andes y est cursando las maestras de economa y polticas pblicas
en la misma universidad. Actualmente, es analista econmico de Fedesarrollo y trabaja en la elaboracin
de estudios sectoriales y macroeconmicos. Sus intereses profesionales son la macroeconoma, poltica de
competencia y comercio internacional. Adicionalmente, ha trabajado como investigador de Fedesarrollo para
el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en temas de inflacin objetivo y como profesor de ctedra en la
Universidad de los Andes.
126
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
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127
Colombia
Costa Rica
Si los fundamentos de una economa son dbiles, es inevitable que tarde o temprano ocurra una crisis;
si los fundamentos son fuertes, es casi imposible que se produzca una crisis; y si los fundamentos
se encuentran en un rango intermedio, una crisis ocurre si, y solamente si, la gente la espera.
D
espus de la crisis de fines de los minos de intercambio, entradas y salidas de
aos setenta y principios de los inversin extranjera directa, cambios en las
ochenta del siglo pasado, las auto- tasas de inters externas y variaciones en los
ridades costarricenses adoptaron un modelo flujos financieros.
de apertura comercial y financiera para inte- Las autoridades financieras de un pas
grarse a la economa mundial, con el conven- no tienen control sobre los choques externos
cimiento de que, para una economa pequea y estos pueden incidir, en algunas ocasiones,
como la costarricense, era la estrategia ms positivamente en el crecimiento, el empleo,
conveniente para incrementar la actividad los ingresos laborales y en la reduccin de la
econmica y mejorar la calidad de vida de la pobreza; pero en otras, el impacto es nega-
poblacin. tivo. El gran reto de las autoridades consiste
Esa decisin implic cambiar el modelo de en tratar de atenuar los efectos negativos de
desarrollo seguido por ms de tres dcadas, estos acontecimientos exgenos.
que se caracterizaba por la proteccin de activi- En la literatura econmica reciente, se
dades del mercado interno y centroamericano. destaca la preocupacin por atenuar los efec-
Para lograr este objetivo se tomaron acciones tos en la poblacin ms vulnerable, para ello,
relacionadas con la desgravacin arancelaria, es relevante la implementacin de una ade-
la firma de tratados comerciales, el otorga- cuada poltica macroeconmica. En general,
miento de incentivos tributarios, la apertura de se seala que aquellos pases que siguen po-
la cuenta de capital, un sistema cambiario ms lticas contracclicas o al menos neutras (ac-
flexible, apertura de monopolios de seguros y clicas) son los que experimentan mejores re-
telecomunicaciones, entre otras medidas. sultados en trminos de indicadores sociales.
El proceso de mayor apertura trajo con- Costa Rica se encuentra entre las eco-
sigo las ventajas de un mercado mucho ms nomas ms abiertas si se consideran los in-
amplio, ms competencia, atraccin de inver- dicadores de exportaciones-importaciones/
sin extranjera y acceso a ingresos de capi- PIB, inversin extranjera per cpita, el PIB o
tal financiero. Sin embargo, tambin implic las tarifas arancelarias promedio. Si bien el
130
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
pas dispone de diversos programas sociales, externos que enfrenta la economa domstica.
es necesario evaluar la capacidad y flexibili- Por esta razn, es de gran relevancia contar
dad para enfrentar los choques externos, as con un marco institucional en el campo mo-
como comprender sus impactos en la pobre- netario y fiscal, que permita reducir la volatili-
za, la vulnerabilidad y la desigualdad. dad de las polticas pblicas de apoyo a estos
En el mbito fiscal, Costa Rica ha mos- sectores y desempear un papel fundamental
trado un dficit crnico en el gobierno cen- para, en el largo plazo, consolidar los niveles
tral, puesto que con excepcin de 1998 y de bienestar. As se podran potenciar las posi-
2006 la poltica fiscal tenido un comporta- bilidades de movilidad social genuinas, deriva-
miento cclico asociado a los procesos elec- das de incrementos en la productividad.
torales. Asimismo, pareciera haber sido pro El propsito de este estudio es en anali-
cclica, aunque, segn Sauma y Trejos, el zar tres crisis econmicas que, en los ltimos
gasto pblico social anticclico ha favorecido 25 aos, afectaron a pases latinoamericanos,
la proteccin social. Despus de la crisis fi- en relacin con las respuestas y acciones que
nanciera global del ao 2008, el desequilibrio las autoridades monetaria y fiscal implemen-
fiscal se ha incrementado y se mantiene por taron para paliar los efectos en el bienestar
encima del 5% del PIB. de la sociedad. Estos episodios son la crisis
Respecto de la poltica monetaria, Costa mexicana de 1994-1995, la crisis asitica de
Rica logr reducir desde 2009 las tasas de 1997-1998 y la crisis financiera mundial de
inflacin a un 5% anual, como consecuencia 2008-2009. En este contexto, el objetivo se-
de los efectos recesivos de la crisis mundial ra someter a prueba el fortalecimiento de los
y la apreciacin real del tipo de cambio, pero marcos institucionales que, en teora, debiera
tambin de los esfuerzos del Banco Central permitirles enfrentar mejor las circunstancias
(BCCR). En octubre del 2006 el Banco Cen- desfavorables.1 Algunos pases de Amrica
tral inici un esquema de metas de inflacin, Latina parecen haberse plegado en general
cuya aplicacin fue complicada en algunos a la corriente de gran moderacin, logrando
momentos, pero que ha tenido resultados una reduccin en la volatilidad de los indi-
satisfactorios. El reto ser sostenerlos en un cadores macroeconmicos, dando espacio a
contexto de deterioro de la situacin fiscal. polticas sociales de ms largo plazo.
En las ltimas dos dcadas, los indica- Bajo este marco, es relevante investi-
dores de pobreza se han mantenido relativa- gar las condiciones institucionales previas a
mente estancados en un 20% y hay evidencia estos episodios internacionales, los canales
de un deterioro en la distribucin del ingre- de transmisin a la economa domstica y las
so. Tambin existe una mayor proporcin de consecuencias de corto plazo en los grupos
personas viviendo cerca de la lnea de pobre- sociales ms vulnerables. El objetivo final
za, muy sensible a cambios en sus ingresos es inferir los posibles aprendizajes en estos
y propensos a alternar posiciones en uno u 25 aos, as como resaltar las carencias an
otro lado de ese indicador socioeconmico. presentes y comentar las experiencias para
Este grupo, de elevada vulnerabilidad, sufre mejorar el diseo institucional de las polticas
con frecuencia las consecuencias de impactos monetarias y fiscales.
1 Frankel, Vegh y Vuletin (2013) presentan evidencia del cambio de polticas procclicas a acclicas o contracclicas.
131
Costa Rica
Este artculo se estructura de la siguien- nes con especial nfasis en la mejora en las
te manera: en la segunda seccin se analizan polticas pblicas.
las referidas crisis, los canales de transmisin
a la economa domstica, los impactos en los
indicadores sociales y las respuestas fiscales II. Las crisis internacionales
y monetarias; en la tercera seccin se estu-
dian las propuestas de poltica y si, en estos En esta seccin se analiza el impacto en
aos, los pases han mejorado su capacidad la economa costarricense de las tres dife-
de previsin y respuesta, reduciendo la ex- rentes crisis externas mencionadas. Para una
posicin de los sectores ms vulnerables; y, mejor comprensin, en los Recuadros 1, 2 y
por ltimo, en la cuarta seccin se presentan 3 se describen brevemente las causas y las
las principales conclusiones y recomendacio- consecuencias de las referidas crisis.
Recuadro 1
Crisis mexicana de 1994-1995
A fines de 1994, pero especialmente en 1995, Mxi- pesos ms que en 1994, devalundose en un 66%;
co experiment una profunda crisis econmica que la tasa de inters pasiva pas del 18% a un 49%
tuvo implicaciones regionales y se gener por diver- de 1994 a 1995; la tasa de desempleo abierto lle-
sos eventos polticos, econmicos internos y exter- g al 15%, es decir, cinco millones de personas; y
nos. Algunos de los acontecimientos ms destacados el sector financiero fue afectado porque muchos no
fueron los siguientes: durante el ltimo ao (1994) pudieron hacerse cargo de las deudas.
del sexenio de Salinas, se aceler el gasto en obras El Congreso de los Estados Unidos aprob un rescate
pblicas, lo que ocasion un dficit fiscal histrico; de 20 mil millones de dlares, complementados con
el elevado dficit de cuenta corriente (7% del PIB) cerca de 30 mil millones de dlares adicionales, 17
se financi con Tesobonos y asegur el pago en dla- mil millones de dlares del Fondo Monetario Interna-
res; la poltica comercial y el control del tipo de cam- cional y 10 mil millones de dlares del Banco de Pa-
bio, para reducir la inflacin, implic una importante gos Internacionales. El dlar se estabiliz en 6 pesos
apreciacin real del peso; las prcticas bancarias no y se mantuvo entre 7 y 7,7 pesos en los siguientes
reguladas facilitaron crditos en exceso, de difcil re- dos aos, antes de ser afectado por la crisis financie-
cuperacin; la rebelin en el estado de Chiapas, los ra asitica de 1998.
asesinatos polticos y el levantamiento zapatista del La desconfianza en la economa mexicana tendi a
Primero de enero de 1994 provocaron una inestable generalizarse rpidamente a los mercados emergen-
situacin poltica; las bajas tasas de inters de Esta- tes y en especial a la regin latinoamericana, entre
dos Unidos para combatir la recesin de 1990-1991 ellos a Argentina y Brasil; en Argentina, por ejemplo,
significaron grandes ingresos de capital financiero, se registr una cada del PIB del 5% y una disminu-
que luego salieron abruptamente. cin de la inversin del 16%. De ah que se le deno-
Para financiar el elevado desequilibrio fiscal y de minara el efecto Tequila. Los bancos internacionales
cuenta corriente, as como para evitar un ajuste suspendieron el flujo de nuevos prstamos, lo que,
cambiario, el gobierno aument la emisin de Tes- a su vez, implic un fuerte retiro de depsitos y una
obonos, a plazos cada vez ms cortos, y, a fines de contraccin en los pasivos monetarios.
1994, el 74% del total de valores gubernamentales El gobierno mexicano aplic una estricta disciplina
estaba en poder del pblico. Dado que la estabilidad fiscal y continu con la poltica de libre comercio y
macroeconmica y cambiaria dependa de la perma- flotacin, debido a los compromisos asumidos en el
nencia de esos capitales especulativos y debido a los Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte. El
eventos polticos y las expectativas negativas, se ge- crecimiento acelerado de las exportaciones amorti-
ner una fuga de capitales y una significativa cada gu la recesin y, en menos de 10 meses, la tasa
de las reservas internacionales. de crecimiento mensual del PIB fue positiva. Para
Algunas de las principales consecuencias de esta cri- 1996 la economa estaba creciendo y en 1997 Mxi-
sis fueron que el PIB real cay un 6% durante 1995; co pag, por adelantado, todos los prstamos a los
el dlar se cotiz en mayo de 1996 en 7,5 pesos, 3 Estados Unidos.
132
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Costa Rica
durante 1995 y 1996 en un -0,3% y -0,6%, pblico pas del 17% de los ocupados en
respectivamente. 2
1990 al 15% en 1996.
El menor crecimiento, la mayor inestabi- A principios de 1997, la economa em-
lidad y elevado dficit fiscal afectaron el bien- pez a mostrar una importante recupera-
estar de los costarricenses. Como la produc- cin, debido principalmente al cambio en la
cin per cpita se redujo en 1996, la economa poltica monetaria a mediados de 1995 que
no fue capaz de ofrecer mejores oportunida- disminuy las tasas de inters, luego de
des y, por lo tanto, aument el desempleo, se la aprobacin de impuestos y la firma del
redujeron los ingresos y creci la pobreza. convenio con el Fondo Monetario Internacio-
El desbalance de las finanzas pblicas y la nal; al anuncio de la compaa multinacional
necesidad de atender el servicio de la deuda INTEL de instalar una planta de micropro-
dificultaron la capacidad de expandir los ser- cesadores a fines de 1996, con una inver-
vicios sociales bsicos y evitar el deterioro sin inicial de 500 millones de dlares y la
de los indicadores de pobreza. creacin de 2.000 empleos;3 y, por ltimo,
Como tendencia de mediano plazo, al compromiso de evitar el tradicional ciclo
sin embargo, los gastos discrecionales se poltico electoral.
mantuvieron estables respecto del PIB y los Los resultados y las medidas adoptadas
ajustes fiscales se reflejaron principalmente mejoraron las expectativas de los agentes
en una cada de los gastos de inversin. De econmicos. La reanudacin de los ingre-
acuerdo con Sauma y Trejos, mientras el sos de capitales, especialmente de inversin
servicio de la deuda duplica su participacin directa, implic una serie de ajustes de la
(3% del PIB en 1980 a 6% en 1996), los poltica monetaria y cambiaria para lidiar
gastos de inversin caen a la mitad (7% del con la gran cantidad de divisas. Las reservas
PIB en 1980 a 3,4% en 1996). La poltica internacionales aumentaron a 214.9 millo-
de empleo y salarios del sector pblico con- nes de dlares, un 23,2%, en 1997, lo que
tribuy a reducir el impacto en los sectores contribuy a reducir el impacto de la crisis
sociales. Segn Sauma y Trejos, el empleo asitica.
2 Dentro del gasto corriente discrecional, los gastos sociales representan un 73%, reducindose en los aos de recesin y de desequilibrio
fiscal fuerte (1990-1991 y 1994-1995), pero recuperndose posteriormente.
3 La entrada en vigencia de la nueva ley del Banco Central en septiembre de 1996, que autoriza la apertura de las cuentas corrientes por
los bancos privados, constituy una importante reforma estructural.
134
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
RECUADRO 2
CRISIS ASITICA DE 1997-1998
Esta crisis comenz el 2 de julio de 1997 con la de- v) La liberalizacin financiera, que permita la
valuacin de la moneda tailandesa y la propagacin apertura de cuentas en bancos privados, crditos en
a Malasia, Indonesia y Filipinas y, posteriormente, a moneda extranjera y venta de bonos en el exterior
Taiwn, Hong Kong y Corea del Sur. Lo que pareca redujo las barreras al ingreso, flexibiliz las tasas de
ser una crisis regional se convirti en la primera gran intereses, permiti nuevos instrumentos financieros
crisis de la globalizacin. Al igual que otras crisis, se y profundiz la integracin externa, sin mejoras sig-
desarroll en diferentes mbitos: nificativas en la supervisin y regulacin.
i) El fuerte influjo de capitales, principalmente vi) El sistema cambiario fijo frente al dlar
en portafolio o a travs de los bancos, provoc un que incentiv el endeudamiento externo en dlares
boom crediticio, dirigido en gran parte a la compra y prstamos internos en moneda local fue imposi-
de acciones y bienes races. Solo una pequea parte ble de sostener en un contexto de libre movilidad de
se dedic a inversin extranjera directa. capitales y, al mismo tiempo, mantener la indepen-
ii) Los elevados dficits en cuenta corriente y dencia en la poltica monetaria.
la apreciacin cambiaria disminuy la competitividad La crisis impact severamente a Indonesia, Corea
de las exportaciones, tornando vulnerables a pases del Sur y Tailandia y en menor medida Hong Kong,
con mayor brecha externa como Tailandia, Malasia, Fi- Malasia y Laos, que no escaparon a la recesin.
lipinas, Corea e Indonesia. Singapur y Taiwn, con su- Menos afectados fueron China, India, Taiwn, Sin-
pervit externo, mostraron menores depreciaciones. gapur y Vietnam. Rusia declar la moratoria de su
iii) Las fragilidad financiera producto de la deuda externa y el rublo se devalu fuertemente.
dbil supervisin, bajos ratios, adecuacin de ca- Los efectos persistieron durante 1998, aunque en
pital, poca experiencia reguladora se expres en 1999 se vieron algunos signos de recuperacin.
grandes deudas externas netas, garantas en bienes Los mercados emergentes de Amrica Latina no
races y acciones, prstamos externos en dlares y resultaron inmunes al contagio. Los efectos se
locales en moneda domstica, deudas externas a iniciaron en el segundo semestre de 1997, acen-
corto plazo y prstamos internos a largo plazo. tundose en agosto y septiembre. La persistencia
iv) La debilidad en el manejo corporativo y profundidad de la crisis provoc distintas dificul-
entendido como las reglas que definen la relacin tades como el deterioro en los trminos de inter-
entre los accionistas, administradores, acreedores y cambio, la contraccin de los flujos comerciales, la
el gobierno, donde la estructura de las empresas devaluacin de las monedas, el alza en las tasas
privadas, combinada con garantas gubernamen- de inters, la contraccin de la actividad econmi-
tales implcitas, contribuyeron a un sobreendeuda- ca, los recortes en el gasto pblico, la cada en las
miento y la sobreinversin en proyectos de dudosa bolsas de valores y degradaciones en las califica-
rentabilidad. ciones de riesgo.
Costa Rica
el pas debido a la cada en la demanda exter- El dficit del gobierno central se redujo
na por sus productos. Aunque la economa del 3,9% del PIB en 1997 al 3,2% en 1998,
costarricense no fue totalmente inmune sus en virtud de la mayor recaudacin tributa-
efectos. El principal canal de transmisin se ria producto de la reactivacin econmica. A
manifest en menores flujos netos de capi- pesar de ello, los gastos totales, excluyendo
tal privado de corto plazo, que disminuyeron el pago de intereses, aumentaron de mane-
en casi 300 millones de dlares respecto de ra importante. Los gastos reales del gobier-
1997. Esta cada se relaciona con el difcil en- no crecieron un 2,2% y un 1,8% en 1998 y
torno externo, que implic tasas de inters 1999, periodo en que no fue necesario aplicar
ms atractivas en el extranjero durante el una poltica fiscal restrictiva, mitigando par-
primer semestre y la paralizacin de lneas cialmente la restriccin monetaria.
de crdito del exterior. El crecimiento real del 8,4% en 1998,
Frente a la merma de los ingresos netos signific un gran incremento en el producto
privados, hubo que colocar bonos fiscales por per cpita, explicado por inversin extranjera
200 millones de dlares en los mercados in- directa y las exportaciones (un 18% en tr-
ternacionales, el Banco Centroamericano de minos reales). Las inversiones y ventas ex-
Integracin Econmica(BCIE) tuvo que com- ternas de la transnacional INTEL, desde mar-
prar ttulos del Banco Central por 50 millones zo, fueron determinantes, a lo que se suma el
de dlares y suscribir un prstamo con el Go- desarrollo del turismo, que se constituy en
bierno de Taiwn por 75 millones de dlares. la principal fuente de divisas (13%).
An as, el saldo de reservas internacionales La tasa de desempleo abierto baj del
tendi a decrecer durante el segundo semes- 5,7% en 1997 al 5,6% en 1998, pues hubo
tre de 1998, ubicndose en 991 millones de una importante generacin de empleos de-
dlares a fines de ao y disminuyendo 149 bido al incremento en la oferta laboral. Los
millones de dlares, cuando en 1997 haba ajustes salariales decretados por el gobierno
aumentado en 217 millones de dlares. 4
y la menor inflacin condujeron en 1998 a un
La poltica monetaria expansiva aplica- incremento en los salarios reales del 6,1%,
da en 1997 implic una apreciacin real del lo que incidi positivamente en el comporta-
coln y un acelerado crecimiento del crdito miento de la demanda interna y en la reduc-
bancario al sector privado. Ante los menores cin de la pobreza de un 20,7% en 1997 a un
flujos financieros externos, el Banco Central 19,7% en 1998.
cambi el tono de la poltica y adopt medi- Desde una perspectiva de mediano pla-
das ms restrictivas. En el segundo semestre zo, segn Sauma y Trejos, en el segundo
de 1998 y a partir de septiembre, se incre- quinquenio de los aos noventa se busc me-
ment el ritmo de los ajustes cambiarios y jorar la calidad, eficiencia y cobertura de los
las tasas pasivas a seis meses aumentaron programas sociales. En educacin, por ejem-
alrededor de 5 puntos porcentuales.5 plo, se ejecutaron acciones para ampliar la
4 Las reservas significaron un promedio de 2,5 meses de importaciones. El dficit de la cuenta corriente de la balanza de pagos aument
del 2,2% del PIB en 1997 al 2,7% en 1998.
5 An as, el crdito bancario al sector privado creci un 48,6% en 1998 (un 26,5% en 1997 y un 18,5% en 1996).
136
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
RECUADRO 3
CRISIS FINANCIERA MUNDIAL DE 2007-2008
Esta crisis de los pases desarrollados se inici en Durante el primer trimestre del ao 2009 se desat
los Estados Unidos a mediados del 2007, cuando se la recesin ms profunda en la economa mundial.
presentaron los primeras dificultades en las hipote- Por ejemplo, Estados Unidos, Europa, Japn y Lati-
cas subprime o hipotecas basura. El contagio del sis- noamrica decrecieron a tasas elevadas y las eco-
tema financiero estadounidense se propag al resto nomas asiticas mostraron importantes desacelera-
del mundo, provocando falta de liquidez que, junto ciones, lo que se manifest en los principales ndices
con el alza del petrleo, el aumento de la inflacin accionarios, que alcanzaron sus mnimos en una
y estancamiento del crdito, incrementaron el pesi- dcada. Para enfrentar esta gran recesin, los prin-
mismo y los rumores en los mercados financieros, cipales bancos centrales de los pases desarrollados
precipitando fuertes cadas burstiles en enero y oc- coordinaron recortes en los tipos de inters para re-
tubre de 2008. forzar los mercados de dinero, otorgando prstamos
Esta crisis se expres cronolgicamente en los si- en condiciones favorables.
guientes eventos: en marzo el banco de inversin A mediados de marzo de 2009, los mercados bur-
Bear Stearns fue liquidado, posteriormente fue res- stiles y de bonos empezaron a repuntar y las eco-
catado por la Reserva Federal para ser vendido, lue- nomas de los pases desarrollados observaron me-
go, a precio de saldo a JP Morgan Chase; en el Reino nores desaceleraciones. De forma casi simultnea,
Unido, el banco Northern Rock pidi un prstamo hubo un repunte de las entradas de capital en al-
de emergencia, que provoc una corrida y, luego, gunas economas emergentes, sobre todo en Asia
su nacionalizacin; en junio los mercados burstiles y Amrica Latina. En los primeros meses de 2010,
de Estados Unidos cayeron ms de un 20%, con las algunos pases de la Eurozona fueron afectados por
consecuentes primeras bancarrotas, entre ellas, la la desconfianza de los mercados financieros en rela-
cada del banco IndyMac; a inicios de julio el gobier- cin con la sostenibilidad fiscal de mediano plazo. El
no estadounidense y la Reserva Federal rescataron sistema del euro entr en crisis y las economas de
a Freddie Mac y Fannie Mae, principales sociedades Grecia, Irlanda y Portugal tuvieron que ser rescata-
hipotecarias de vivienda; a mediados de septiembre das por el Banco Central Europeo (BCE).
el banco de inversin Lehman Brothers pidi protec- En 2014, Europa sali de la recesin, pero enfrenta
cin crediticia, declarndose en bancarrota; el banco la amenaza de una deflacin. El Banco Central Eu-
de inversin Merrill Lynch fue adquirido el por Bank ropeo empez a aplicar una poltica monetaria muy
of Amrica, a mitad de su valor real. expansiva desde principios de 2015, similar a la que
Las consecuencias de esta crisis fueron mltiples: mi- emple la Reserva Federal de Estados Unidos. La
llones de familias perdieron sus empleos y hogares; mayor liquidez mantiene bajas las tasas de inters y
empresas como General Motors, Ford, Chrysler y mu- ha propiciado una fuerte depreciacin del euro. Du-
chas aerolneas enfrentaron serias dificultades. El d- rante el primer trimestre se observaron algunos sig-
lar sufri un proceso de depreciacin y los ndices de nos de reactivacin, pero contina la amenaza de la
confianza del consumidor se situaron en niveles his- economa Griega, aunque con menores riesgos para
tricamente bajos. Los bancos de inversin especia- la Eurozona. Estados Unidos e Inglaterra destacan
lizados desaparecieron. La carencia de crdito afect por el desempeo de sus indicadores econmicos y
a muchos otros pases y requiri nacionalizaciones de sociales y estn prestos a revertir la poltica moneta-
bancos y apoyo de instituciones internacionales. ria expansiva aplicada en los ltimos aos.
137
Costa Rica
6 Costa Rica creci a tasas muy elevadas en 2005, 2006 y 2007 (5,9%, 8,8% y 7,8% respectivamente). A partir de 2008, la economa
desaceler su crecimiento al 2,6%.
138
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
se justifica parcialmente como parte de la redujo del 9,3% en 2008 al 2,2% en 2009
poltica contra cclica aplicada para atenuar y las reservas internacionales aumentaron
los efectos de la crisis internacional Sin em- 267 millones de dlares (un 7%).
bargo, algunos gastos se caracterizaron por El desempleo y los indicadores de po-
su permanencia (mayor empleo y salarios), breza y desigualdad del ingreso empeoraron
lo cual afectar la situacin financiera en los como resultado de la poca actividad econ-
prximos aos. Este tipo de gastos ha mos- mica. La tasa de desempleo abierto se elev
trado histricamente resistencia a la baja y del 4,9% al 7,8% y se perdieron 31.345 em-
en presencia de presiones fiscales, generan pleos en el sector privado de julio de 2008
un efecto de desplazamiento en las transfe- a julio del siguiente ao, pero en el sector
rencias sociales y la inversin pblica (Rosa- pblico se crearon 29.144 nuevos empleos,
les y Snchez, 2009). lo que redujo la prdida de empleos neta
A diferencia de la poltica fiscal expan- a 2.201. Tambin se increment la tasa de
siva, la poltica monetaria fue contractiva o subempleo visible7 del 3,8% al 4,9% y la
procclica durante el perodo ms recesivo, tasa de desempleo invisible permaneci en
reflejndose en un incremento en la tasa b- alrededor del 3%.
sica pasiva. En la Memoria Anual de 2009 La proporcin de hogares pobres subi
del Banco Central, se mencionan como fac- de un 17,7% en 2008 a 1un 8,5% en 2009 y
tores que explican esta poltica las presio- la distribucin del ingreso empeor, ya que
nes alcistas sobre el tipo de cambio y las el quintil ms bajo perdi medio punto por-
expectativas crecientes de devaluacin en el centual. El deterioro de estos indicadores,
mercado de negociacin de divisas. De abril sin embargo, fue menos severo de lo espera-
a octubre de 2008, las reservas internacio- do, como resultado de la cada en la inflacin
nales descendieron alrededor de 1.300 mi- del 13,9% al 4%, las transferencias directas
llones de dlares (un 26,5%). En el segundo a sectores vulnerables, la recomposicin de
semestre del 2009 la poltica monetaria ten- los trminos internacionales de intercambio
di a flexibilizarse. Segn el BCCR la econo- y el incremento en los salarios reales.8
ma costarricense experiment una serie de En el ltimo quinquenio, el crecimiento
ajustes favorables que incidieron en la des- econmico ha sido cercano al 4%, con ten-
aceleracin de las expectativas de inflacin a dencia a disminuir. La inflacin ha oscilado
corto y mediano plazo y abri la posibilidad de un 4% a un 6% y el desequilibrio fiscal
de reducir las tasas de inters nominales se ha incrementado a alrededor del 6% del
sin comprometer los objetivos de inflacin PIB. La pobreza se ha ubicado por encima
(Memoria Anual 2009). El dficit de la cuen- del 20%, la pobreza extrema supera el 6%
ta corriente de la balanza de pagos/PIB se y el coeficiente Gini se ha deteriorado.9 Para
7 Desempleo visible se refiere a la existencia de una mayor proporcin de fuerza de trabajo que labora menos de 48 horas semanales,
mientras que el desempleo invisible se presenta cuando los trabajadores reciben menos del salario mnimo.
8 Segn Rosales, en 2009, los ingresos reales de los ocupados aumentaron un 7,1% en la nueva economa, el doble de la cifra registrada
en la vieja economa (3,5%).
9 Cifras recientes indican que la pobreza se elev en 2014 a un 22,4% y la pobreza extrema a un 6,7%.
139
Costa Rica
RECUADRO 4
MARCO INSTITUCIONAL DE LA POLTICA MONETARIA
El Banco Central de Costa Rica fue creado en 1950 La Junta Directiva del Banco Central est integra-
y en 1995 se realiz la ltima revisin integral de la da por el presidente,nombrado por el consejo de
Ley Orgnica. Los principales objetivos de esta insti- gobierno, y coincide con el perodo constitucional
tucin se establecen en el artculo 2, a saber man- del poder Ejecutivo, el Ministro de Hacienda que
tener la estabilidad interna y externa de la moneda tiene voz y voto y cinco miembros, que son nom-
nacional y asegurar su conversin a otras monedas. brados cada dieciocho meses, por noventa meses y
Segn esto, se garantiza la estabilidad macroecon- propuestos por el consejo de gobierno y ratificados
mica, una de sus principales contribuciones, que es por el Congreso. A pesar de su autonoma de hecho,
condicin necesaria para el crecimiento y el desarro- es importante realizar mayores avances para conso-
llo econmicos. lidarla en derecho.
La estabilidad interna requiere de inflaciones bajas La ley del estipula otras obligaciones y potestades
y estables, por lo que el objetivo es alcanzar, en el del Banco Central: i) publicar durante los primeros
mediano plazo, una inflacin similar a la de los prin- treinta das naturales de cada semestre el progra-
cipales socios comerciales. Asimismo, la estabilidad ma macroeconmico, donde se explicite el objetivo
externa se asocia con el dficit en cuenta corriente inflacionario; ii) rendir un informe a la Asamblea Le-
sostenible, financiado con ingresos de mediano pla- gislativa sobre la ejecucin de la poltica monetaria,
zo, que evite la vulnerabilidad a choques externos; cambiaria, crediticia, financiera y el uso de las re-
un dficit, segn el Banco Central, oscila entre un servas internacionales; a fines de 2011, el Congreso
4,5% y un 5,1% del PIB. Para asegurar la conversin modific la ley, para solicitar al presidente del Banco
a otras monedas la cuenta de capitales debe man- Central un informe oral y escrito ante la Comisin
tenerse abierta, con libertad de ingreso y salidas de Permanente Especial del Control de Ingreso y el
capitales, para ello, en marzo de 1992, se eliminaron Gasto Pblico; iii) formar parte del Consejo Nacional
los controles cambiarios que impedan el libre flujo de Supervisin del Sistema Financiero (CONASSIF)
de capitales externos. y nombrar a los restantes miembros, con el prop-
La Ley tambin establece algunos objetivos subsi- sito de coordinar la supervisin financiera con los
diarios como promover un sistema de intermedia- rganos de desconcentracin mxima (Superinten-
cin financiera estable y competitivo, procurar un dencia General de Entidades Financieras SUGEF,
sistema de pagos seguro y eficiente, adems de pro- Superintendencia General de Valores SUGEVAL,
piciar el buen uso de reservas internacionales y un Superintendencia de Pensiones SUPEN y Superin-
ordenado desarrollo de la economa. tendencia General de Seguros SUGESE).
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
10 La trinidad es imposible (no es factible): rgimen cambiario fijo o semifijo, cuenta de capital abierta y control de la oferta monetaria. En
estas circunstancias, los bancos centrales pierden el control monetario. La base monetaria se convierte en una variable endgena. Para
que esos tres objetivos se cumplan (hacerlos posible) y, particularmente, que los bancos centrales puedan controlar los medios de pago,
tienen dos opciones: 1. adoptar un rgimen cambiario flexible, , 2. establecer controles a la cuenta de capitales.
Costa Rica
RECUADRO 5
MARCO INSTITUCIONAL DE LA POLTICA FISCAL
El presupuesto del gobierno central se somete a la Este problema se magnifica porque el presupuesto
aprobacin de la Asamblea Legislativa el ltimo da del sector pblico, excluyendo al gobierno central, es
de agosto de cada ao. Durante septiembre es anali- aprobado por la Contralora General de la Repblica y
zado por una subcomisin y, en octubre, es dictami- no por la Asamblea Legislativa. Desde 2001 institu-
nado por la Comisin de Hacendarios. La aprobacin ciones pblicas como la Caja Costarricense de Seguro
definitiva deber darse en el plenario a ms tardar Social, el Instituto Costarricense de Electricidad y las
el ltimo da de noviembre. Este presupuesto, sin universidades estatales, han sido excluidas del mbito
embargo, representa solo alrededor de una tercera de la Autoridad Presupuestaria, evitndose el control
parte del gasto total del sector pblico. financiero por parte del poder Ejecutivo. Adems, los
Los artculos 176 y 179 de la Constitucin Poltica poderes de la Repblica y las instituciones autnomas,
estipulan el deber de lograr finanzas pblicas equili- amparados en la independencia y autonoma estable-
bradas. El primero indica que el monto de los gastos cidos en la Constitucin Poltica, han tendido a sepa-
presupuestados no puede exceder el de los ingresos rarse de los lineamientos financieros y salariales del
probables, mientras que el 179 le prohbe a la Asam- Ejecutivo.
blea Legislativa aumentar los gastos presupuestados En los ltimos aos el pas ha logrado importantes
por el Poder Ejecutivo si no se identifican los nue- avances en transparencia fiscal al haber adoptado cier-
vos ingresos. Asimismo, el artculo 122 prohbe a la tas prcticas internacionales, entre las que destacan la
Asamblea Legislativa reconocer a cargo del tesoro mejora en la administracin tributaria y en la aduane-
pblico obligaciones que no hayan sido previamente ra, la firma de acuerdos bilaterales de intercambio de
declaradas por el poder Judicial, o aceptadas por el informacin, la ratificacin del acuerdo multilateral en
poder Ejecutivo. cooperacin tributaria de la OCDE, la mayor cobertura
No obstante, se han establecido mltiples obligacio- de los informes presupuestarios anuales, la actuacin
nes al Estado, por mandato constitucional o legal, sin de la Contralora General de la Repblica como auditor
haberse creado los ingresos correspondientes, gene- externo y la publicacin de informacin sobre estabili-
rando presin sobre las finanzas pblicas; ejemplo dad financiera por parte de la Superintendencia Gene-
de ello es la obligacin constitucional de asignar un ral de Entidades Financieras (SUGEF).
8% del PIB a la educacin y la obligacin legal de No obstante persisten mltiples retos como conciliar
trasladar un 7% del impuesto sobre la renta al Patro- los informes fiscales de distintas fuentes, aprobar el
nato Nacional de la Infancia (PANI). El cumplimiento presupuesto del resto del sector pblico por parte del
de estas obligaciones tiene un impacto relevante en Congreso, divulgar informacin oportuna del sector
las finanzas pblicas y en la ejecucin del poder Eje- pblico consolidado, incluir informacin sobre proyec-
cutivo. Estos gastos, sumados al pago de intereses ciones, riesgos fiscales y su gestin, mejorar la eficien-
y de planilla, representan un 95% del presupues- cia, calidad del gasto e incluir indicadores cuantitati-
to total: un 34,5% por mandato constitucional, un vos, disponer de un servicio civil ms profesionalizado
22,5% por mandato legal y un 38% egresos inelu- y aplicar mejores prcticas y polticas de recursos hu-
dibles, como remuneraciones y servicio de la deuda manos, midiendo su desempeo. En un estudio recien-
un 19,5 para el pago de salarios y un 29,1% para te del BID, Costa Rica apareca en un grupo de pases
el servicio de la deuda. Solo el 5% permite algn con mayor puntuacin en el diagnstico de 2004, pero
grado de flexibilidad. en los ltimos aos no ha registrado avances.
142
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Costa Rica
no existe un impuesto al valor agregado que Central haba alcanzado una mayor autono-
incluya la mayora de servicios; el impuesto ma legal, haba reducido su dficit cuasifiscal
sobre la renta es cedular y territorial. y aumentado las reservas internacionales, lo
En los ltimos aos se han preparado que le permiti flexibilizar el rgimen cam-
varios proyectos de reforma para incremen- biario. Poco a poco fue alcanzando un mayor
tar la carga tributaria, sin que ninguno se control monetario y, por ende, de la inflacin.
haya materializado. Inclusive, en dos ocasio- El Ministerio de Hacienda alcanz mejores re-
nes (2006 y 2012), despus de varios aos sultados, redujo la deuda/PIB, disminuy la
de discusin, la Asamblea Legislativa aprob carga de intereses, extendi el plazo de ven-
grandes reformas, pero la Sala Constitucional cimiento y hasta logr la calificacin de grado
declar ilegtimo el proceso legislativo. Como de inversin. Las polticas adoptadas fueron
la situacin fiscal es insostenible, la actual claves para paliar los impactos esperados, a
administracin, que asumi funciones en pesar de la magnitud de esta crisis.
mayo de 2014, tiene la intencin de someter A 7 aos de transcurrida la ltima cri-
al Congreso modificaciones a los impuestos al sis, el pas ha alcanzado notables logros en el
valor agregado y a la renta en los prximos manejo de la poltica monetaria. El resultado
meses. ms evidente es que la inflacin oscila en un
rango del 4% al 6% y que los desequilibrios
C. Propuestas de cambios institucionales externos son financiados con recursos de
mediano plazo. El Banco Central ha ganado
Este apartado pretende sugerir algunas credibilidad con independencia de quien ocu-
propuestas de poltica que podran mejorar pe la presidencia de la institucin y del parti-
la institucionalidad de la poltica monetaria y do poltico al frente del poder Ejecutivo. Una
de la fiscal con el propsito de blindar a la importante prueba fue la eleccin nacional
economa frente a una eventual crisis exter- del ao pasado cuando el partido ganador, de
na en el futuro. Como se ha demostrado a lo centro izquierda, ofreci cambios en la polti-
largo de este estudio, en las crisis mexica- ca monetaria y cambiaria que implicaban re-
na y asitica Costa Rica no estuvo preparada trocesos, pero que finalmente no se llevaron
para ejecutar polticas monetarias y fiscales a cabo y ms bien se ha avanzado.
contracclicas que contribuyeran a atenuar La situacin fiscal por el contrario ha re-
el impacto econmico y social. Los desequi- trocedido y todos los indicadores se han de-
librios internos, especialmente en el caso de teriorado. La poltica fiscal expansiva antic-
la crisis mejicana, exacerbaron los efectos clica aplicada para atenuar la ltima crisis se
adversos de estos episodios. En vez de adop- bas en el incremento en los gastos corrien-
tar polticas expansivas, las autoridades ser tes, que no han podido controlarse. El re-
vieron forzadas a restringir el uso de estos sultado ha sido un fuerte desequilibrio fiscal
instrumentos en aras de conservar la estabi- que atenta contra la estabilidad econmica y
lidad, pero con el costo de un gran impacto los logros sociales. La inflexibilidad del gasto
negativo en la actividad econmica y en los constituye un obstculo para la racionaliza-
indicadores sociales. cin y el uso del presupuesto como un ins-
Cuando se produjo la ltima crisis fi- trumento efectivo. Costa Rica ha sido uno de
nanciera mundial, el pas haba mejorado la los pocos pases que ha podido aprobar una
institucionalidad monetaria y fiscal. El Banco reforma que modernice su sistema tributario.
144
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
No obstante los avances en la poltica iv) Disminuir el dficit del Banco Central:
monetaria, es importante continuar avanzan- esta institucin tiene un dficit cercano
do en su diseo y ejecucin, as como for- al 1% del PIB que se financia con emi-
talecer la parte financiera y regulatoria para sin monetaria, lo que dificulta el con-
mejorar la efectividad y reducir los riesgos trol de los agregados monetarios y, por
financieros potenciales. El esquema de metas ende, el de la inflacin. Es importante
de inflacin se ha fortalecido con la adopcin reducir este desbalance, con esfuerzos
de un sistema cambiario de flotacin admi- de la misma institucin y eventuales
nistrada a principios del 2015 y la holgada aportes del gobierno, para aumentar la
posicin en las reservas monetarias interna- autonoma tcnica.
cionales. Algunas de las acciones que podran v) Mejorar mecanismo de transmisin: es
considerarse son las siguientes: necesario continuar fortaleciendo el me-
i) Consolidar el rgimen de flotacin ad- canismo de transmisin de la tasa de
ministrada: el rgimen cambiario ac- poltica monetaria hacia el resto de ta-
tual se ha vuelto muy predecible y con sas de inters del sistema financiero. La
fuerte intervencin. Adems de reducir reduccin del dficit del Banco Central,
el control monetario, contribuye con la la ampliacin en el plazo de sus pasivos
delicada dolarizacin que experimenta la y la desdolarizacin financiera contribui-
economa. Es importante reducir la dis- ran con ese objetivo.
crecionalidad, aumentar la transparen- vi) Reducir los encajes mnimos legales: los
cia y eventualmente explicitar las reglas encajes mnimos legales ascienden a un
de intervencin. 15% para los pasivos en moneda nacio-
ii) Desdolarizar/colonizar la economa: nal y extranjera, y no son remunerados,
prcticamente la mitad de los activos lo que implica un elevado costo para los
y pasivos estn dolarizados. Existe una intermediarios financieros y es, en par-
fuerte dolarizacin de hecho. Lo preo- te, responsable de los altos mrgenes
cupante es la dolarizacin de pasivos de intermediacin. Si bien actualmente
por parte de agentes no generadores la situacin deficitaria del Banco Central
de divisas. Esta situacin obedece par- impide una significativa disminucin, es
cialmente a algunas distorsiones que fa- importante hacer esfuerzos en ese sen-
vorecen el endeudamiento en dlares y tido en el futuro cercano.
dificultan la colonizacin especialmente vii) Trasladar costo de supervisin: los cos-
en los bancos privados. tos de la supervisin financiera son asu-
iii) Fortalecer la autonoma del Banco Cen- midos en un 80% por el Banco Central
tral: en la actualidad, su presidente es y el restante 20% por los regulados.
nombrado por el poder Ejecutivo, coin- Adems del impacto en la ya difcil situa-
cidiendo con su perodo constitucional. cin financiera de esta institucin, vale la
El Ministro de Hacienda pertenece a la pena someter a aprobacin legislativa la
Junta Directiva y tiene voz y voto. Es posibilidad de que la mayor parte de es-
importante valorar ambas disposiciones tos costos sean asumidos por los supervi-
para fortalecer la autonoma legal de la sados y eventualmente por el gobierno.
institucin y aislarla de eventuales intro- viii) Aplicar polticas macroprudenciales: la
misiones polticas en el futuro. reciente crisis dej en evidencia que no
145
Costa Rica
E
Algunas de las acciones que podran n los ltimos 25 aos, Costa Rica re-
considerarse para enfrentar esta situacin gistr un crecimiento econmico acep-
son las siguientes: table, con un promedio anual del 5%
i) Reducir el desequilibrio fiscal, de manera en los aos noventa y alrededor del 4% en
gradual y sostenida, a un nivel inferior el actual milenio. La implementacin de una
del 3% del PIB, mediante la combinacin estrategia orientada hacia el exterior desde
de menores gastos y mayores ingresos. fines de 1980 y el consecuente dinamismo
ii) No deben descartarse reformas estruc- de las exportaciones y la inversin extranjera
turales que tiendan a fusionar institucio- contribuyeron con estos resultados. Tambin
nes y evaluar la vigencia de otras. fueron importantes los esfuerzos de dedicar
iii) Establecer reglas fiscales para evitar el mayores recursos y mejorar la educacin. La
resurgimiento del desequilibrio fiscal, infraestructura y la reforma del Estado son
considerando el ciclo econmico y una tareas pendientes.
mejora en la composicin del gasto. Como la economa costarricense es pe-
iv) Prohibir la aprobacin de gastos adicio- quea y muy abierta, est expuesta a los cho-
nales sin la correspondiente fuente de ques externos y, en especial, a los provenien-
ingresos. tes de la economa estadounidense, debido a
v) Ampliar la aprobacin legislativa del pre- su elevada integracin. Si bien esto implica im-
supuesto para incluir a las instituciones portantes desafos para el crecimiento y el ma-
ms importantes que componen el sec- nejo macroeconmico, es la mejor opcin en el
tor pblico. largo plazo. Por esa razn, la crisis mexicana
146
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
y la asitica por s solas no tuvieron impactos En los aos posteriores a las crisis mexi-
de consideracin en la evolucin de las prin- cana y asitica, Costa Rica realiz mayores
cipales variables econmicas y sociales a di- esfuerzos por mejorar su situacin fiscal y,
ferencia de la ltima crisis financiera mundial por primera vez, durante las elecciones de
iniciada en Estados Unidos. 1998 se evit el denominado ciclo electoral
Durante el perodo de las crisis mexica- y las dos administraciones siguientes fueron
na y asitica (1994-1998), Costa Rica obser- fiscalmente ms responsables, en especial
v importantes desequilibrios fiscales y un la del perodo 2002-2006. Por esa razn, de
rgimen cambiario de minidevaluaciones, por conformidad con el estudio de Frankel, Vegh
lo que la poltica monetaria y la fiscal fueron y Vuletin, Costa Rica form parte de un gru-
capaces de contribuir a atenuar el impacto po de pases que se haban plegado a la co-
de esos choques externos negativos. Al con- rriente de la gran moderacin. El desarrollo
trario, cuando la situacin econmica ms alcanzado en el perodo 1998-2008 llev a
lo requera, esas polticas tuvieron que ser estos autores a ubicar al pas dentro del gru-
contractivas (procclicas), con el propsito de po de graduados recientes, en el sentido que
evitar mayores desequilibrios fiscales y ex- haba cambiado las tpicas polticas proccli-
ternos y, de esa forma, no generar expecta- cas, a contracclicas. Efectivamente durante
tivas negativas. este ltimo perodo, el pas redujo el dficit
La carencia de una adecuada gestin fiscal, la deuda/PIB, la carga de intereses, el
macroeconmica, exacerb los efectos de premio por emitir deuda, aument reservas
estos choques externos, especialmente en internacionales y lleg a alcanzar el grado de
el caso de la crisis mexicana, con algn re- inversin en una de las calificadoras de riesgo
zago. La crisis asitica pas prcticamente (Moodys).
desapercibida debido a la mejor posicin que El avance en la situacin macroeconmi-
experimentaba el pas y al incremento en la ca fue clave para enfrentar la crisis financie-
inversin directa de Estados Unidos. La insta- ra mundial, catalogada como la mayor en las
lacin de la Corporacin Intel fue clave para ltimas siete dcadas. En octubre de 2006,
mejorar la confianza y las expectativas de los el Banco Central haba adoptado el sistema
agentes econmicos. cambiario de bandas, como paso previo para
En general las acciones de poltica fiscal la flexibilizacin cambiaria y para el esque-
fueron temporales y, muchas veces, en fun- ma de metas de inflacin. Como la economa
cin del ciclo poltico, es decir, expansivas costarricense estaba mejor preparada, fue
antes de las elecciones y contractivas des- factible ejecutar una poltica fiscal contraccli-
pus de ellas. Los programas de estabiliza- ca (expansiva) y una poltica monetaria ms
cin fueron abandonados en varias ocasio- flexible. Esto contribuy a reducir la inflacin
nes, en aras de lograr un mayor crecimiento a partir del 2009 (que oscila entre el 4% y el
econmico en el corto plazo o para alcanzar 6%) y a atenuar el impacto en los principales
objetivos electorales. La poltica monetaria indicadores sociales.
estuvo condicionada por la situacin fiscal El manejo fiscal implic, desde 2008, un
y, en muchas oportunidades, provoc una fuerte incremento en los gastos corrientes, el
mayor variabilidad en el producto y pocos resurgimiento de elevados desbalances fisca-
beneficios permanentes en los indicadores les y el aumento de la deuda pblica. El alto
sociales. desequilibrio fiscal ha aumentado el servicio
147
Costa Rica
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
paga por bienes y servicios pblicos de ca- pblico est entre los determinantes princi-
lidad Es un sistema que busca sustituir las pales de esa mayor disparidad.
asignaciones presupuestarias automticas, Adems de mejorar el manejo de las po-
por resultados. Tambin habr que fortale- lticas macroeconmicas, que inciden directa
cer los recursos humanos a cargo del diseo e indirectamente en la pobreza y la desigual-
e implementacin. 12
dad, los esfuerzos deben complementarse
Este pas ha dedicado importantes re- con acciones para elevar el crecimiento, el
cursos a reducir la pobreza, pero no se ha lo- empleo y los salarios reales. Asimismo, los
grado de manera sostenible. Desde hace casi ajustes fiscales no deben sacrificar los pro-
dos dcadas los niveles de pobreza se han gramas sociales, sino mejorar los mecanis-
mantenido estancados alrededor del 20% y mos de asignacin y controlar la poblacin
la pobreza extrema y la distribucin del in- meta. Existen importantes filtraciones de re-
greso han tendido a deteriorarse, a diferencia cursos hacia los deciles superiores y gastos
de lo ocurrido en la mayora de pases lati- pblicos regresivos en educacin superior y
noamericanos.13 La poltica salarial del sector en pensiones.
12 Se atribuyen beneficios en trminos de crecimiento, reduccin de la pobreza, control de la corrupcin, aumento de la confianza en el
gobierno y mejora en los servicios y ejecucin del gasto de inversin.
13 La pobreza extrema se redujo a la mitad (12%) y se duplic la clase media (34% de la poblacin). En 2012 el ndice de Gini fue siete
puntos inferior al de 2003, debido a una reduccin de la brecha salarial.
Costa Rica
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151
Ecuador
Responsabilidad fiscal
en una economa dolarizada
E
cuador es un pas primario exporta- diante el control de los principales agregados
dor con una economa relativamen- macroeconmicos y el establecimiento de
te pequea en el contexto regional y redes de asistencia social. El presente estu-
mundial, por lo que su desempeo econ- dio busca identificar la respuesta del Estado
mico est supeditado, en buena medida, a ecuatoriano ante el advenimiento de un cho-
los acontecimientos de la economa mundial que externo, el efecto sobre el bienestar de
y, por ende, los perodos de expansin o de la poblacin, y las enseanzas que esos epi-
contraccin coinciden con eventos econmi- sodios de crisis han dejado en trminos del
cos ocurridos en el contexto internacional. establecimiento de polticas fiscales y mone-
As, la segunda revolucin industrial, el fin tarias responsables. El anlisis abarca apro-
de la II Guerra Mundial, la crisis petrolera de ximadamente tres quinquenios, desde el ao
1973, y el auge de los commodities en el si- 1998 hasta el ao 2013, es decir, la historia
glo XXI, se tradujeron en perodos de bonan- econmica reciente del Ecuador. En primer
za para la economa ecuatoriana, gracias al trmino se analiza la crisis bancaria que afec-
impulso en la exportacin de ciertas materias t al pas al finalizar el siglo XX y que llev a
primas (cacao, banano o petrleo); mientras la dolarizacin de la economa ecuatoriana.
que eventos internacionales negativos, como Luego se hace referencia al perodo de imple-
la I y II Guerra Mundial, la crisis de la deuda, mentacin del nuevo sistema monetario y la
la crisis asitica y la crisis financiera inter- articulacin de la institucionalidad fiscal que lo
nacional, llevaron a procesos de moderacin sostiene. En la tercera seccin se analizan los
econmica y en algunos casos a recesiones cambios constitucionales de 2008, que modi-
profundas en el Ecuador (Ayala Mora, 1991). fican la institucionalidad poltica y econmica
Estos choques externos tambin fueron del pas, revisando el desempeo del Ecuador
potenciados por eventos internos, como la durante la crisis financiera internacional de
alta conflictividad social, crisis polticas, fac- 2009 y en los aos posteriores a ella. Cada
tores climticos y desastres naturales, entre una de estas secciones presenta informacin
otros. Estos procesos de expansin o con- sobre la evolucin de diversos indicadores so-
traccin econmica fueron, a su vez, maxi- cioeconmicos, demostrando los efectos que
mizados o minimizados de acuerdo con las sobre la poblacin han tenido los episodios de
polticas econmicas implementadas por las crisis y reforma econmica. Finalmente, se
152
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
1 La liberalizacin financiera promovi la entrada y salida de instituciones al sistema financiero y nivel el campo de juego entre bancos
nacionales y extranjeros. El nmero de instituciones financieras aument sorpresivamente de 31 bancos en 1993 a 44 en 1996 (Jacome,
2004, p. 13).
153
Ecuador
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Ecuador
La realidad era que la capacidad del Banco un 4,7% anual en dicho ao, siendo la mayor
Central para incidir en el mercado median- cada registrada en el PIB sobre la base de
te aumentos de tasas de inters y el uso de informacin de cuentas nacionales disponible
bandas cambiarias ya era limitado. La pr- desde 1966. La demanda agregada se redu-
dida de confianza en la moneda era tal que ce un 10%, por una disminucin del gasto
cualquier medida resultaba ineficaz; se deja pblico del 2,9%, pero en especial por una
flotar al sucre frente al dlar, llevando a una brusca contraccin del consumo privado del
devaluacin acelerada de la moneda en los 12,2% y un desplome de la inversin en un
ltimos meses del ao, mientras el Banco 25,2%. El efecto de la crisis respecto de la
Central emite dinero en respuesta ante la ne- cada en el PIB fue contenido en parte por el
cesidad de liquidez de los bancos en sanea- desempeo del sector externo, ya que las ex-
miento y la apremiante situacin fiscal que portaciones crecieron un 7,6% y las importa-
enfrenta el gobierno (De la Torre y Mascar, ciones cayeron abruptamente un 31.6%. La
2011, p. 36). destruccin de riqueza fue tal que el PIB per
En agosto de 1999, el gobierno declara cpita real en 1999 alcanza un valor similar
la moratoria de su deuda externa, certifican- al observado 20 aos atrs, siendo exacta la
do con esta decisin que la insolvencia haba expresin dos dcadas perdidas para ilustrar
infectado al sector pblico, incluso a los ban- la situacin de la economa ecuatoriana en
cos bajo su control (De la Torre y Mascar, ese momento.
2011, p. 46). Adems, a mediados de ao se La crisis financiera se traslad al sector
flexibiliza el congelamiento de depsitos, lo real por diversas vas. Primero, por el es-
que lleva a un retiro masivo de recursos del trangulamiento en la colocacin de crdito
sistema financiero, acelerando la demanda de por parte de la banca, lo que afect al con-
dlares y la necesidad de emitir ms sucres sumo privado y la inversin, poniendo en
para atender los problemas de liquidez del muchos casos en riesgo la liquidez de las
sistema financiero (Jacome, 2004, p. 23). Un empresas, que dependan de ese financia-
gobierno acorralado anuncia la dolarizacin el miento para subsistir (Beckerman & Solima-
9 de enero de 2000, con un tipo de cambio de no, 2002, pg. 52). Tambin por el cierre
25.000 sucre por dlar, a pesar del rechazo del financiamiento internacional, prioritario
del Banco Central. Doce das despus el presi- para el funcionamiento del mercado finan-
dente Jamil Mahuad es destituido por un golpe ciero ecuatoriano, cuyo nico prestamista
civil-militar. Finalmente se da una transicin pas a ser el propio gobierno mediante el
constitucional y el vicepresidente Gustavo No- Banco Central. Esto provoc un deterioro
boa asume la presidencia de la Repblica, rati- agudo de la posicin fiscal, impactando en la
ficando la dolarizacin de la economa ecuato- demanda domstica debido a la disminucin
riana (Almeida, Gallardo y Tomaselli, 2006). de la inversin pblica y a la cada del gasto
gubernamental. A su vez, la devaluacin del
C. Consecuencias socioeconmicas de sucre y los altos niveles de inflacin deriva-
la crisis dos de la expansin de la base monetaria
impactaron fuertemente en la capacidad de
La crisis financiera de 1999, gener consumo de la poblacin.
enormes costos econmicos y sociales para De enero de 1999 y enero de 2000, el
el Ecuador. La economa nacional se contrajo sucre se devalu en un 250%, mientras que
156
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Ecuador
y la reforma de otras leyes como la de nuevo marco de disciplina fiscal para man-
hidrocarburos y Cdigo de Trabajo. Por su tener la dolarizacin y tratar de reducir los
parte, la ley Trole II, que entra en vigencia posibles efectos de un shock externo, como
en septiembre del mismo ao, tena como una cada en los precios de los commodities.
objetivo promover una nueva estructura Tambin se buscaba regular los procesos pre-
jurdica que se adapte a las realidades supuestarios y los gastos del sector pblico.
de un pas dolarizado. As, la ley reforma Las principales reglas fiscales dentro de esta
31 cuerpos legales de distinta naturaleza, nueva ley fueron:
eliminando por ejemplo el impuesto a la i) El crecimiento de los gastos del gobierno
circulacin de capitales (art. 214), para central puede llegar a un techo de 3,5%
dar mayor fortaleza al sector bancario, que anual en trminos reales o a la tasa de
necesitaba recuperarse de los efectos de crecimiento real del PIB (el menor de am-
la crisis, siendo esencial para mantener el bos valores).
nuevo esquema cambiario (Fischer, 2006). ii) A partir de 2003, se reducir el dficit
Ecuador necesitara nuevas reformas no petrolero en un 0,2% del PIB cada
institucionales y fiscales que ayuden a blindar ao.
la dolarizacin. Pese a que se implementaron iii) La deuda pblica se debe reducir en 16
las leyes Trole I y II, se requera de una ma- puntos porcentuales durante el perodo
yor responsabilidad fiscal, en un sector pbli- 2003-2006 hasta llegar al 40% del PIB
co que haba cerrado con un dficit de aproxi- y los futuros niveles de deuda pblica se
madamente un 5% en 1999. De acuerdo con deben mantener por debajo del 40%.
el Banco Mundial, uno de los problemas del iv) Los gobiernos seccionales y subregiona-
gasto pblico derivaba de la falta de planifi- les no podrn endeudarse en valores ma-
cacin, puesto que no se respetaban los pre- yores a sus ingresos anuales y la deuda
supuestos y se redireccionaba dinero hacia total deber reducirse hasta llegar a un
gobiernos seccionales por intereses polticos, mximo del 40% de los ingresos totales
de tal manera que los gastos tendan a ser anuales.
mayores a los estimados (Banco Mundial y v) El sector pblico no podr ser garante en
Banco Interamericano de Desarrollo, 2005). deudas contradas por personas o empre-
Los recurrentes dficits fiscales se expresa- sas de carcter privado y el Ejecutivo so-
ron tambin en que el stock de deuda pblica lamente podr ser garante de las deudas
llegara a representar el 99% del PIB y los pblicas siempre y cuando estn destina-
pagos de intereses el 7,0% del PIB en el ao das a proyectos de inversin.
1999. Asimismo, la carga tributaria no supe- Los objetivos de estas nuevas regula-
raba el 10% del PIB y el gasto pblico estaba ciones responden a factores simples: reducir
sujeto a los ingresos del petrleo. la dependencia del petrleo en las cuentas
En cuanto a las nuevas reglas fiscales, fiscales, minimizar el impacto de choques ex-
se dispuso de la nueva Ley Orgnica de Res- ternos, mayor responsabilidad fiscal para el
ponsabilidad, Estabilizacin y Transparencia gobierno central y los gobiernos regionales
Fiscal (LORETF), redactada en 2002 y que y un mayor control a la expansin del gasto
entra en vigencia a inicios de 2003, cuando pblico, de tal manera que se reduzca el nivel
asume la presidencia de la Repblica Lucio de dficit primario y caiga de forma gradual
Gutirrez. La ley estaba orientada a crear un el stock de la deuda pblica.
158
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
El ahorro pblico se promovera median- En relacin con los gastos del gobierno
te la articulacin de varios fondos petroleros, central, al entrar en vigencia la LORETF en
que acumularan los excedentes provenien- 2003, el ritmo de crecimiento de los gastos
tes de la explotacin de crudo en el pas. El totales se desacelera. En valores nominales,
principal fondo de estabilizacin que se cre los gastos aumentan en promedio un 10,2%
fue el fondo de estabilizacin, inversin so- anual en el perodo 2003-2006, a diferencia
cial y productiva y reduccin del endeuda- de los aos previos donde se registraron ta-
miento pblico (FEIREP) en 2002, el cual sas de crecimiento del 25,9% en 2001 y del
obtendra recursos provenientes del exce- 17% en 2002. Por su parte, debido al incre-
dente de operaciones de la nueva OCP y de mento en el precio del petrleo durante el pe-
las transferencias del fondo de estabilizacin rodo mencionado, los ingresos petroleros pa-
petrolera (FEP), creado en 1998 (Congreso saron de 1.460 millones de dlares en 2000
Nacional del Ecuador, 2002). El 70% de los a 3.200 millones dlares en 2006. De igual
recursos de este fondo se destinaran para manera, los ingresos no petroleros (ingresos
recomprar la deuda pblica, el 10% en gas- tributarios) crecieron un 15% en promedio
tos para los sectores de educacin y salud y anual, gracias a las mayores recaudaciones
un 20% para crear una cuenta de estabili- tributarias por motivo del IVA e impuesto a
zacin que represente un mximo de 2,5% la renta, en cifras pasaron de 2.500 millones
del PIB, para ser utilizada en emergencias de dlares en 2000 a 8.300 millones de d-
y posibles desfases en los ingresos petrole- lares en 2006. Cabe aqu resaltar el eficiente
ros. Junto con los fondos de estabilizacin y trabajo del Servicio de Rentas Internas (SRI),
el cumplimiento de las reglas macrofiscales, institucin que contribuy a crear cultura y
Ecuador ingres a un perodo de recupera- responsabilidad tributaria en el pas. De esta
cin en sus cuentas pblicas en un contexto manera, se redujo el dficit no petrolero para
externo favorable. el perodo mencionado, cumpliendo con las
reglas establecidas en la LORETF.
B. Resultados econmicos y sociales Otro aspecto que es importante men-
en el perodo 2000-2006 cionar es el flujo de remesas que recibi
Ecuador durante este perodo, que se incre-
Los primeros 6 aos de dolarizacin fue- mentan sostenidamente en los primeros 7
ron positivos para la economa ecuatoriana, aos de dolarizacin, como consecuencia de
logrando superar los efectos de la crisis fi- la migracin de miles de ecuatorianos por la
nanciera de 1999. La inflacin se redujo del crisis de fines del siglo. Las remesas repre-
99% anual, alcanzado a mediados de 2000, sentaban menos del 2,0% del PIB en los aos
al 2,9% en 2006. Por su parte, la economa previos a la crisis, pero en 2007 llegaron al
registr un crecimiento promedio del 4,7%, 6,5% del PIB, convirtindose en una fuen-
durante el perodo 2001-2006. Mientras que te significativa de divisas para la economa
los dficits fiscales y comerciales, que cr- nacional y de recursos directos para muchos
nicamente haban afectado al pas, pasaron hogares ecuatorianos.
a ser supervits en el perodo 2003-2006. A El gasto social del gobierno central au-
su vez, la deuda pblica total se reduce a lo ment despus de la dolarizacin, pero se
largo de este perodo, del 99,3% en 1999 al estabiliz en un rango del 3,7% de 2003 a
32,4% en 2006. 2006, lo que indica que no hubo un cambio de
159
Ecuador
poltica fiscal con el objetivo explcito de es- IV. El Estado como motor econ-
tablecer una amplia red de asistencia social, mico en el perodo 2007-2013
aunque se observaron mejoras en ciertos in-
dicadores sociales ante el progreso econmi- A. Una nueva institucionalidad
co propiciado por la dolarizacin. De acuerdo
con el Banco Mundial, el aumento en gasto A raz de la eleccin del presidente Rafael
de educacin y salud (en trminos nomina- Correa en el ao 2006 y el inicio de sus funcio-
les) responde a los ajustes en los salarios de nes como primer mandatario el 15 de enero
los profesores y trabajadores de salud (incre- de 2007, se llevan a cabo diversas reformas
mentos salariales), ms no a una mejora en que cambian el marco regulatorio de la econo-
la infraestructura de escuelas y hospitales, ma ecuatoriana. Se convoca a una Asamblea
sin embargo, el informe seala un aumen- Constituyente, para redactar una nueva carta
to en la inscripcin de nuevos estudiantes fundamental que reemplace a la de 1998. El
principalmente en el sector privado (Banco gobierno obtiene un triunfo aplastante que le
Mundial y Banco Interamericano de Desarro- permite controlar la redaccin del texto cons-
llo, 2005). En este perodo aumentan las tasas titucional, que posteriormente es ratificado en
de matrcula bruta del nivel inicial del 71% en un referndum en 2008. La nueva Constitu-
2001 al 88% en 2006 y del 58% en 2001 a al cin fortalece el papel del Estado en la eco-
67% en 2006 en secundaria; mientras que la noma mediante la creacin de un Consejo
tasa de matrcula bruta de educacin primaria Nacional de Planificacin y la estructuracin
se reduce en un nivel porcentual, del 117% de un Plan Nacional de Desarrollo que tiene
al 116% en el mismo perodo. Por otro lado, que vincularse con el Presupuesto General del
tambin existen mejoras en los indicadores de Estado (PGE). Tambin se introduce una nue-
salud, por ejemplo, la tasa de mortalidad infan- va forma de organizacin econmica, llamada
til se reduce de 17,3 nios por mil nacidos vivos economa popular y solidaria, que da prefe-
en 2001 a 13,3 nios por mil nacidos vivos en rencia a los pequeos y medianos producto-
2006, al igual que una mejora en la esperanza res, priorizando un desarrollo nacional cen-
de vida (Oleas, Baquero, & Mieles, 2014). tralmente planificado, mediante la sustitucin
Por su parte, los indicadores del merca- de importaciones y el control de los sectores
do laboral muestran una ligera recuperacin estratgicos por parte del Estado. Un punto
despus de la dolarizacin. A fines de 2000, de quiebre entre la Constitucin de 1998 y la
se registra una tasa de desocupacin total del de 2008 es la eliminacin de la autonoma del
10,3% que se reduce al 9% en 2006. Por otro Banco Central, ya que esta ltima lo convierte
lado, de acuerdo con el Instituto Nacional de en un rgano de aplicacin de las polticas del
Estadstica y Censos (INEC), la incidencia de poder Ejecutivo (Grijalva, 2009).
pobreza de ingresos se reduce del 64,4% en El organismo encargado de realizar el
2000, al 37,6% en 2006. La mejora en los Plan Nacional para el Buen Vivir (PNBV) es
indicadores sociales va de la mano de un sig- la Secretara Nacional de Planificacin y De-
nificativo incremento en el poder adquisitivo sarrollo (SENPLADES). Para el perodo 2009-
de la poblacin. As, de enero de 2001 a ene- 2013 el plan se centr en doce objetivos
ro de 2006, el salario mnimo aumenta un (SENPLADES, 2009):
53,8% en valores nominales y un 14,7% en i) Auspiciar la igualdad, cohesin e integra-
valores reales. cin social y territorial en la diversidad.
160
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
ii) Mejorar las capacidades y potencialida- que tena como objeto aumentar los costos
des de la ciudadana. de la retencin de dlares en el extranjero.
iii) Mejorar la calidad de vida de la pobla- Incluy reducciones del impuesto sobre la
cin. renta para las empresas que reinvirtieran sus
iv) Garantizar los derechos de la naturaleza ganancias en el pas y el aumento de la tasa
y promover un ambiente sano y susten- del impuesto a la salida de divisas (ISD)
table. donde se incluyen el pago de importaciones,
v) Garantizar la soberana y la paz, e impul- envo de utilidades a las filiales extranjeras y
sar la insercin estratgica en el mundo los pagos de capital e intereses sobre los cr-
y la integracin latinoamericana;, ditos externos de un 0,5% al 1%. La recau-
vi) Garantizar el trabajo estable, justo y dacin por este concepto pas de 31 millones
digno en su diversidad de formas. de dlares en 2008 a 188 millones de dla-
vii) Construir y fortalecer espacios pblicos, res en 2009. En 2010, se aument esta tasa
interculturales y de encuentro comn. al 2% y en octubre de 2011 pas al 5% en
viii) Afirmar y fortalecer la identidad nacio- que se mantiene, con recaudaciones anua-
nal, las identidades diversas, la plurina- les que superan los mil millones de dlares.
cionalidad y la interculturalidad. La ley tambin estableci un impuesto sobre
ix) Garantizar la vigencia de los derechos y los fondos e inversiones mantenidas en el ex-
la justicia. tranjero por parte de las entidades financie-
x) Garantizar el acceso a la participacin ras privadas. Como parte de estas medidas
pblica y poltica. financieras, el Banco Central estableci un
xi) Establecer un sistema econmico social, coeficiente de liquidez interna, que obliga a
solidario y sostenible. las entidades financieras privadas a mante-
xii) Construir un Estado democrtico para el ner una cuota de sus fondos e inversiones en
Buen Vivir . el pas (Landvar, 2010).
Cada uno de estos objetivos busca ser En diciembre de 2008 fue aprobaba la
alcanzado con la activa participacin del Es- Ley de Creacin de la Red de Seguridad Fi-
tado en la economa, por lo que sobre la base nanciera que establece que las instituciones
de estas directrices, entre 2007 y 2009 se del sistema financiero deben constituir un
realiza una reforma arancelaria cuyo objetivo fondo de reserva legal que ascender al me-
fue potenciar a la industria nacional median- nos al 50% de su capital suscrito y pagado.
te recortes a los impuestos aduaneros a los Para formar esta reserva legal, las institucio-
exportadores y reducciones y exoneraciones nes financieras destinarn, por lo menos, el
del impuesto sobre la renta para los sectores 10% de sus utilidades anuales. Con la crea-
ms afectados por la crisis internacional de cin del fondo de liquidez se reinstalan algu-
2008. Esta reforma redujo los aranceles para nas de las funciones del Banco Central como
bienes de capital y materias primas no produ- prestamista de ltima instancia, una funcin
cidas en el pas, adems se aumentaron los que se haba limitado cuando se adopt la
aranceles de bienes de consumo suntuarios, dolarizacin. El papel recuperado tambin in-
hasta el techo consolidado de la Organizacin cluye el derecho de aplicar regulaciones para
Mundial de Comercio (OMC) (Falcon, 2013). proteger los depsitos en el sistema bancario
A fines de 2007, se crea la Ley Reforma- y los lmites a los gastos por servicios de la
toria para la Equidad Tributaria del Ecuador, banca. Adems, el Banco Central orden, en
161
Ecuador
mayo de 2009, un aumento en las tasas de dlares por barril. Esta cada represent una
inters para los crditos de consumo con la contraccin interanual en 2009 del 40% en
intencin de reducir la compra de productos los ingresos petroleros del sector pblico no
importados (Landvar, 2010). financiero. Sin embargo, en abril de 2008 la
En 2010, se impulsa una serie de refor- Asamblea Constituyente haba aprobado una
mas legales con impacto en la poltica eco- legislacin2 que eliminaba los fondos petro-
nmica. La Ley Orgnica de Servicio Pblico leros y transfera al Presupuesto General del
unifica, mediante escalas, las remuneracio- Estado 3.193 millones de dlares acumula-
nes de los servidores pblicos (Asamblea Na- dos en ellos (Proao, 2009). Esos recursos
cional, 2010). El Cdigo Orgnico de Organi- permitieron hacer frente a la cada del precio
zacin Territorial y Descentralizacin otorga del petrleo en 2009, limitando la contrac-
competencias a los gobiernos autnomos cin del gasto pblico al 5% anual. La deuda
descentralizados y asigna los recursos fisca- externa en 2008 se redujo un 27% despus
les en funcin a su desarrollo relativo (Asam- de que el Ecuador declarara la moratoria so-
blea Nacional, 2010). El Cdigo Orgnico de bre ciertos tramos de la misma. La justifica-
Planificacin y Finanzas Pblicas incluye una cin del gobierno para dejar de pagar los Bo-
regla fiscal en la cual los egresos perma- nos Global 2012 y Global 2030 fue que esta
nentes se financiarn nica y exclusivamente deuda era ilegtima. En 2009 cuando el precio
con ingresos permanentes. No obstante los de los bonos era mucho menor que en el ao
ingresos permanentes pueden tambin finan- anterior, el gobierno recompr gran parte de
ciar egresos no permanentes. Adems se ra- la deuda y el monto de deuda pas a repre-
tifica un el lmite del 40% del PIB respecto sentar el 14% del PIB.
del endeudamiento pblico (Asamblea Nacio- En 2009, las exportaciones petroleras
nal, 2010). se redujeron en un 41% y las no petroleras
se contrajeron en un 3%, provocando un de-
B. Crisis mundial terioro de la balanza comercial que registr
un dficit de 234 millones de dlares. Ante el
La crisis financiera de 2008, originada desplome de las exportaciones, el gobierno
en el sector inmobiliario de Estados Unidos, introdujo salvaguardias generales que afec-
rpidamente se contagi al sistema finan- taron a 630 lneas arancelarias con la aplica-
ciero internacional, llevando a una recesin cin de recargos segn el valor, derechos y
global en el ao 2009. Ecuador se vio afec- cuotas para productos especficos, principal-
tado principalmente por la contraccin en la mente bienes de consumo (Landvar, 2010).
demanda mundial, que llev a una abrupta En ese escenario, las importaciones no pe-
cada del precio de los commodities, inclu- troleras en 2009 se redujeron en 2.621 mi-
yendo el petrleo. As, mientras que el precio llones de dlares, es decir, una contraccin
del petrleo en el primer semestre de 2008 interanual del 18,2%. Esa cada es atribuible
bordeaba los 100 dlares por barril, a inicios en buena medida al establecimiento de la sal-
de 2009 se desmoron hasta llegar a los 30 vaguardia general, pero tambin a un ajuste
2 Ley Orgnica para la recuperacin del uso de los recursos petroleros del Estado y racionalizacin administrativa de los procesos de en-
deudamiento.
162
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
natural en las compras externas ante la me- co, que creci, en trminos nominales, en
nor disponibilidad de dlares en la economa. ms de un 24%. La relacin gasto pblico/
Bajo un esquema rgido como es la dolariza- PIB pas del 24,6% en 2007 al 44% en 2013.
cin, la incapacidad de devaluar la moneda Los ingresos petroleros crecieron un 32,5%,
para corregir desequilibrios externos, obliga en promedio, durante el mismo perodo, lo
a imponer medidas restrictivas para evitar que supera a la tasa del 15,7% en los ingre-
que la salida de divisas sea mucho mayor sos tributarios. As, el total de ingresos au-
que el ingreso. ment, en promedio, un 20.9%. La diferencia
El acceso a los recursos previamente entre la tasa de crecimiento de los ingresos
acumulados en fondos petroleros, las res- y de los gastos ocasion dficits fiscales en
tricciones a la salida de divisas y la pronta cuatro de los ltimos cinco aos.
recuperacin del precio del petrleo, permi- El contexto internacional favoreci el
tieron a la economa ecuatoriana recuperarse desempeo econmico del pas. Por una par-
rpidamente de las consecuencias de la cri- te, existi una depreciacin del dlar que
sis internacional. El PIB, que haba moderado permiti estimular las exportaciones no pe-
fuertemente su expansin a apenas un 0,6% troleras, lo que coincidi con un alto precio de
en 2009, comparado con el 6,4% registrado otros commodities que exporta el pas (ba-
en 2008, vuelve a ganar impulso en 2010 con nano, cacao y camarn). Por otra, el precio
un incremento del 3,5%. del petrleo ecuatoriano nunca baj de los 96
dlares por barril desde 2011. Esto signific
C. Polticas procclicas, crecimiento y un importante flujo de recursos para la eco-
mejoras sociales noma, a pesar de que el nivel de produccin
del crudo se mantuvo en niveles inferiores a
A partir de 2007, el Estado pas a ser los registrados en 2006.
el principal motor de crecimiento de la eco- Los ingresos que permitieron el rpido
noma ecuatoriana; modelo que ha permitido crecimiento del gasto pblico provinieron
destinar importantes recursos al rea social y de dos fuentes adicionales a los recursos
a obras de infraestructura, adems de existir petroleros: las diez reformas tributarias y
avances visibles en el aumento de la riqueza una recaudacin ms efectiva del Servicio de
y en la reduccin de la pobreza. Aunque, por Rentas Internas (SRI), gener un incremento
otro parte, ha ocasionado el desplazamiento en la presin tributaria del 14,3% del PIB en
del sector privado en la inversin. El alto pre- 2006 al 19,7% en 2013. A pesar del aumento
cio del petrleo ha sido un elemento esencial en los ingresos fiscales, la deuda pblica
para el sostenimiento de este modelo. Y a pe- mantuvo un vertiginoso ritmo de crecimiento
sar de la diferencia entre la poltica econmi- desde el ao 2010. El principal prestamista
ca del perodo 2001-2006 y el de 2007-2013, para el pas, despus del default de 2008,
el desempeo econmico del pas fue similar fue China. Los crditos con el pas asitico
en ambos momentos. actualmente representan cerca del 30%
El crecimiento promedio del PIB de 2007 de la deuda externa pblica total, cuando
a 2013 se ubic en un 4,3%, muy similar al en 2006 no alcanzaban al 1%. Durante el
registrado en el perodo previo. La principal perodo 2009-2014 llegaron al Ecuador doce
diferencia radica en el aumento del tamao prstamos de parte de varios bancos chinos
del Estado, medido a travs del gasto pbli- por un monto cercano a los 10.800 de dlares
163
Ecuador
3 Ver Ecuador una historia de reestructuraciones y defaults, Carta Econmica, julio 2013.
4 Estas cifras son las que presenta el Instituto Nacional de Estadsticas y Censos (INEC) con la nueva metodologa adoptada en septiembre
del ao 2014. La nueva serie reemplaza la categora de subempleo por empleo inadecuado. Por lo que, el subempleo calculado en series
anteriores no es comparable con la nueva, que es una subcategora del empleo inadecuado.
164
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
2013, respecto de la adquisicin de la canas- sido destinados a esta rea en la misma pro-
ta bsica. porcin. Aunque en la actualidad estos sec-
La cobertura de la seguridad social, as tores tienen un peso mayor en la economa,
como el nmero de afiliados creci de forma todava deben estipularse planes que exijan
importante durante estos aos. El nmero no solo mayores recursos, sino tambin un
de afiliados activos creci un 67,9% de 2008 seguimiento a la calidad del gasto.
a 2013, de acuerdo con cifras del Instituto Tambin es importante resaltar la rele-
Ecuatoriano de Seguridad Social (IESS). De vancia que todava mantiene el bono de de-
igual forma, el nmero de pensionistas se in- sarrollo humano, introducido en 1998 como
crement en un 54% durante el mismo pero- Bono Solidario, a pesar de la paulatina reduc-
do. Sin embargo, una reforma introducida en cin en los niveles de pobreza en el pas. Esta
2010 por la Asamblea Nacional decidi que transferencia monetaria de 50 dlares, con-
los hijos de los afiliados pasen a formar parte dicionada al cumplimiento de ciertos reque-
de la cobertura provista por el IESS. Esto sig- rimientos en salud y educacin, beneficia en
nific un aumento en el nmero de afiliados la actualidad a ms de un milln de madres
menores de 18 aos del 240,8% solo en el de familia, cifra muy similar al nmero de be-
ao 2010. Actualmente esa cifra se ha du- neficiarios registrados en el ao 2000. Asi-
plicado y este rubro alcanza los 4,1 milln mismo ha aumentado en forma significativa
de afiliados menores de 18 aos, cuando en el nmero de beneficiaros por discapacidad,
2008 este nmero bordeaba los 800 mil. La que pasaron de 250.000 a 560.000 de 2000
sostenibilidad del sistema de seguridad so- a 2013, mientras que los beneficiarios de la
cial, por lo tanto, se debilita con esta nueva tercera edad pasaron de 8.000 a 122.000 en
estructura, ms an cuando el la Seguridad el mismo perodo. Con el aumento en el n-
Social es el principal comprador de papeles mero de beneficiarios y el valor percibido por
de deuda pblica interna. ellos, el gasto en bienestar social en relacin
Por otro lado, durante esta etapa hubo al PIB creci sostenidamente, pasando del
importantes avances en los temas de educa- 0,6% en 2006 al 1,5% en 2013 (Sistema In-
cin y salud desde el punto de vista de gasto; tegrado de Indicadores Sociales del Ecuador,
en educacin el gasto aument desde el 2,2% 2014).
del PIB en 2006 al 5%, en el ao 2013. La
Constitucin y el Plan Decenal de educacin D. Vulnerabilidad de la economa
estipularon que el gasto para este rubro de- ecuatoriana
ba incrementarse un 0,5% del PIB por ao,
hasta alcanzar el 6% en 2012. Por lo que, si La dependencia del modelo de factores
bien existen avances, todava hay retos en exgenos, como el precio del petrleo o los
materia educativa, especialmente desde el flujos de dinero de China, se ha profundizado
punto de vista cualitativo (Oleas, Baquero, & en los ltimos siete aos, aumentando la vul-
Mieles, 2014). El sector de salud, por su par- nerabilidad de la economa ecuatoriana ante
te, ha recibido menos recursos que educa- choques externos, ms an cuando en la ac-
cin. En 2013 el gasto en salud represent un tualidad el Estado tiene una participacin de
2,1% del PIB y, aunque implica comparado ms del 40% en el PIB, siendo fundamental
con el 0,8% destinado en 2006, la cantidad para el dinamismo econmico mediante la
de recursos por concepto de petrleo, no han expansin del gasto y la inversin pblica.
165
Ecuador
Aunque es difcil medir de manera exac- Mientras que el VANP tuvo un crecimiento del
ta la influencia del petrleo en la economa 1,1% durante el mismo perodo. En trminos
ecuatoriana, se toma el valor agregado no pe- generales, el sector petrolero pareca tener en
trolero (VANP) como una proxy que, al com- esos aos una baja incidencia sobre el desem-
pararlo con el precio real del crudo, busca es- peo de la economa no petrolera. Sin embar-
timar el nivel de dependencia de la economa go, de 2007 a 2013 la situacin es distinta.
no petrolera hacia el petrleo y as medir, de El crecimiento del VANP se ubic en un 1,3%
alguna forma, el grado de vulnerabilidad de con un precio promedio del petrleo ecuato-
la economa en su conjunto ante choques ex- riano de 91,23 dlares por barril, pero la co-
ternos en el sector petrolero. En el grfico 1 rrelacin subi a 0,66. Es decir, que si bien el
se muestra la correlacin que existe entre la crecimiento no petrolero aument ligeramen-
variacin trimestral del VANP y el precio real te, parece depender del precio del crudo, que
del crudo ecuatoriano. Desde 2006, existe un duplic su valor entre ambos perodos. Los re-
comportamiento similar en ambas variables, cursos generados por el incremento del 98%
y aunque la correlacin no implica causalidad en el precio del petrleo en trminos reales,
hay elementos a tomar en cuenta, especial- fueron inyectados por el Estado a la econo-
mente en el segundo perodo. ma, mediante gasto e inversin, amplificando
El nivel de correlacin de 2001 a 2006 los ciclos de expansin, pero tambin profun-
fue de 0,25 con un precio del crudo ecuato- dizando los ciclos de contraccin, cuando esos
riano promedio de 47,97 dlares por barril. recursos escasean como ocurri en 2009.
GRFICO 1
VALOR AGREGADO NO PETROLERO VERSUS PRECIO DEL PETRLEO (EN DLARES POR BARRIL)
140 04%
03%
120
03%
Dlares de 2014 por barril
100 02%
Variacin t/t-1
02%
80
01%
60
01%
00%
40
-01%
20
-02%
0 -03%
2001Q1 2002Q1 2003Q1 2004Q1 2006Q1 2007Q2 2008Q3 2009Q4 2011Q1 2012Q2 2013Q3 2014Q4
Valor agregado no petrolero (t-l) Precio crudo oriental real (eje izquierdo)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del Banco Central del Ecuador y de la U.S. Energy Infomation Administration.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 2
VARIACIN PRECIO REAL (CRUDO ORIENTE) VERSUS CUENTA CORRIENTE
(EN MILLONES DE DLARES)
1500 60%
1000
40%
500
20%
Millones de dlares
Variacin t/t-1
0
0%
-500
-20%
-1000
-40%
-1500
-2000 -60%
2001Q1 2002Q2 2003Q3 2004Q4 2006Q1 2007Q2 2008Q3 2009Q4 2011Q1 2012Q2 2013Q3 2004Q4
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de informacin del Banco Central del Ecuador.
167
Ecuador
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
L
nismos en el pas. a dolarizacin de la economa ecuato-
Finalmente y como ltima recomenda- riana coincidi con cambios positivos en
cin, es indispensable promover el ingreso de el contexto internacional, lo que propi-
un mayor flujo de divisas. La sostenibilidad ci una etapa de expansin econmica inin-
de un esquema rgido como la dolarizacin terrumpida por un lapso de 15 aos. El alto
depende en buena medida de la integracin precio del petrleo, el flujo de remesas, el
del pas a los mercados internacionales en desempeo de las exportaciones no petrole-
el mbito comercial y de inversiones, don- ras, el acceso a financiamiento internacional
de el pas se ha quedado rezagado respec- y la debilidad del dlar, fueron factores que
to de otras economas de la regin. Ecua- favorecieron el ingreso de divisas a la econo-
dor es el nico pas del pacfico americano ma nacional. As, el PIB per cpita real pas
que no cuenta con un acuerdo comercial con de 3.011 dlares en 2000 a 4.252 dlares en
Estados Unidos y que todava no ratifica un 2013, mientras que la pobreza por ingresos
acuerdo con la Unin Europea, regiones a las se redujo del 64% al 25% en el mismo pero-
que se dirigen ms del 50% de las exporta- do, en parte como consecuencia de la recu-
ciones del pas, pero que se concentran en peracin en el poder adquisitivo de la pobla-
pocos productos primarios petrleo, bana- cin, gracias a la estabilidad de precios que
no, camarn, flores y pescado, entre otros. genera la dolarizacin. El crecimiento econ-
Asimismo, Ecuador se ubica entre los pa- mico tambin gener mayores rentas fiscales
ses que menos inversin extranjera directa por el pago de tributos, que junto a los altos
atrae en la regin (menos del 1% del PIB), precios del petrleo, le han dado al gobierno
lo que limita la capacidad de generar pro- una holgura presupuestaria, que, a su vez, le
cesos de transferencia tecnolgica y trans- ha permitido mejorar su posicin crediticia.
formacin productiva, que promuevan una En una primera etapa de la dolarizacin, los
diversificacin de la estructura exportadora excedentes y ahorros fueron acumulados en
del pas, y provoca, adems, que casi toda fondos petroleros y, en una segunda etapa,
la responsabilidad de generar divisas recai- fueron eliminados, al relajarse las directrices
ga sobre el sector exportador. La atraccin de prudencia fiscal y duplicarse el gasto p-
de inversiones tambin permitira reducir la blico, hasta alcanzar el 44% del PIB en 2013.
presin sobre los recursos estatales, ya que La dolarizacin, si bien ha generado es-
una parte del gasto de capital que financia tabilidad en los agregados macroeconmi-
el gobierno con ingresos petroleros y endeu- cos y confianza entre los agentes, requiere
damiento, podra ser financiado mediante de una institucionalidad adecuada para en-
alianzas pblico privadas, donde se equi- frentar choques externos, ya que no se dis-
libren los intereses del agente privado por ponen de polticas monetarias que permitan
una rentabilidad y los del Estado respecto corregir desequilibrios en forma automtica.
al aseguramiento del bien comn (Devlin y Sin embargo, es importante reconocer que
Moguillansky, 2009). justamente la prdida de credibilidad en las
polticas del Banco Central respecto del con-
trol de la inflacin y de la confianza sobre la
169
Ecuador
moneda nacional profundiz la crisis finan- Tambin la expansin del tamao del Estado
ciera de 1999 y llev a la adopcin del dlar en la economa, gracias a la renta petrole-
en reemplazo del sucre en 2000. Ante esta ra, se tradujo en un auge importador que ha
realidad, adquiere mayor relevancia el uso provocado persistentes dficits comerciales
de una poltica fiscal responsable y flexible, durante los ltimos cinco aos. Pero no solo
que permita minimizar los ciclos econmi- el precio del petrleo se ha reducido, en ge-
cos, mientras promueve el crecimiento. Una neral existe acuerdo de que el boom de los
prueba de las limitaciones de la actual polti- commodities termin. Esto producir presin
ca fiscal fue la respuesta a la crisis financie- sobre las exportaciones no petroleras, que
ra internacional de 2009, cuando, pese a al enfrentan un escenario donde un dlar fuerte
uso de los recursos acumulados en los fondos les hace perder competitividad frente a otros
petroleros hasta el ao anterior, la economa socios comerciales.
ecuatoriana rpidamente entr en un proce- En esta coyuntura se hace evidente la
so de desaceleracin, ante la paulatina cada importancia de contar con una poltica fiscal
del precio del petrleo y la menor disponibili- que no acompae el ciclo econmico, sino
dad de recursos fiscales. La vulnerabilidad de que se active en momentos de contraccin
la economa ecuatoriana se ha acentuado al del mismo. Para una economa dolarizada es
depender en mayor medida del Estado como indispensable acumular recursos excedenta-
dinamizador de la demanda interna, lo que rios que puedan ser utilizados ante choques
a su vez requiere de altos precios del crudo externos que reduzcan el flujo de dlares en
para sostener los ingresos gubernamentales. el pas. Ecuador en los ltimos aos relaj
El ao 2015 parece ser un punto de in- su prudencia fiscal, generando desequilibrios
flexin respecto de ese entorno internacional internos y externos difcilmente manejables
que tanto haba beneficiado al pas, mediante en un escenario de bajos precios del petrleo
el ingreso de divisas que permitieron soste- y de un dlar fuerte. Ante esto el gobierno
ner la dolarizacin. El precio del petrleo se apuesta a contraer financiamiento interna-
ha desplomado un 50% durante los ltimos cional que permita mantener la inercia en el
meses y organismos especializados no pro- gasto pblico, a la espera de una recupera-
yectan una recuperacin en el mediano pla- cin en el precio del crudo.
zo. El petrleo representa un tercio de los
5
Por estas razones, ahora ms que nunca
ingresos fiscales y la mitad de las exporta- en necesario debatir en el pas sobre la impo-
ciones ecuatorianas, as que su cada com- sibilidad de sostener un modelo que privilegia
promete recursos gubernamentales, pero en la participacin estatal en la economa, cuan-
especial el acceso a divisas con un impacto do buena parte de los ingresos fiscales de-
directo sobre la liquidez de la economa. La penden del precio de un commodity en cuyo
poltica fiscal ha profundizado esa dependen- mercado el pas casi no tiene injerencia. Por
cia, al llevar el dficit fiscal no petrolero a lo tanto, se requiere reconstruir una institu-
valores superiores al 16% del PIB en 2013, cionalidad que proteja el sistema monetario
comparado con el 4% observado en 2004. actual, mediante un manejo prudente de los
5 Para el Fondo Monetario Internacional y la EIA el precio del petrleo no volver a valores de 100 dlares por barril en los prximos cinco
aos.
170
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
recursos pblicos, mientras se promueve la Estado debe promover que el sector privado,
participacin privada en la economa. Es ne- nacional y extranjero, sea el encargado de de-
cesario incentivar mecanismos alternativos sarrollar esos sectores.
para generar divisas, mediante la concre- La sostenibilidad fiscal, por lo tanto, debe
cin de acuerdos comerciales y la promocin ser un objetivo primordial en la instituciona-
de inversin extranjera directa en el pas. La lidad del pas. La crisis de 1999 permiti es-
dolarizacin gracias a la estabilidad de pre- tablecer una nueva normativa, pero el buen
cios que ha trado consigo ha contribuido a desempeo y los recursos abundantes crearon
mejorar las condiciones de vida de la pobla- la ilusin de que el escenario sera permanen-
cin y, por lo tanto, es necesario asegurar un te, sin respetar los compromisos y sin apren-
flujo constante de dlares a la economa y, der de las lecciones, debilitndose el sistema.
para ello, es indispensable establecer reglas Eso es lo que hay que evitar, ms an, cuando
de juego claras que permitan atraer recursos buena parte de los logros obtenidos en tr-
frescos en reas donde el pas ofrece ventajas mino de indicadores sociales, cobertura de
competitivas agricultura, agroindustria, sec- servicios pblicos, acceso a salud, educacin
tor forestal, energa, minas, infraestructura y y seguridad social, podran peligrar en un es-
turismo. Sin descuidar su papel regulador, el cenario de inestabilidad y crisis fiscal.
Felipe Hurtado
Economista de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Maestra en Relaciones Econmicas Internaciona-
les por la Universidad de Barcelona, en doble titulacin con la Universidad de San Andrs y Flacso (Argentina).
Director Acadmico de la Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES). Consultor econmico empre-
sarial. Sus reas de investigacin son macroeconoma, desarrollo econmico, entorno de negocios, economa
internacional y energa.
Daniel Baquero
Economista por la Universidad San Francisco de Quito (USFQ, 2014). Desde 2013 es investigador econmico
de la Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES) y desde 2014 es tambin analista econmico de la
Asociacin de Bancos Privados del Ecuador (ABPE). Sus reas de investigacin son historia econmica, macro-
economa y poltica fiscal y monetaria.
Diego Guerra
Economista de la Universidad San Francisco de Quito (2013). Desde 2014 es investigador econmico para la
Corporacin de Estudios para el Desarrollo (CORDES). Ha trabajado como consultor para la empresa construc-
tora Consorcio Tena mediante estudios del sector y desarrollo de un plan de negocio. Sus reas de investiga-
cin son Comercio Exterior, econometra y economa empresarial.
Jos Mieles
Economista de la Pontificia Universidad Catlica del Ecuador. Diplomado en Teora Poltica y Gestin Pblica de
la Universidad Miguel de Cervantes (Chile). Desde 2011 investigador econmico de la Corporacin de Estudios
para el Desarrollo (CORDES). Sus reas de investigacin son economa laboral, desarrollo econmico e historia
econmica.
171
Ecuador
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172
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Ecuador
Anexos
CUADRO 1
CUADRO 1
EVOLUCIN DE INDICADORES ECONMICOS Y SOCIALES, 1994-2004
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
SECTOR REAL
Crecimiento del PIB (en porcentajes) 4,3 2,3 1,7 4,3 3,3 -4,7 1,1 4,0 4,1 2,7 8,2
PIB per cpita (en dlares) 2.029 2.143 2.175 2.391 2.341 1.620 1.489 2.013 2.180 2.435 2.700
FBKF privada N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 72,5 67,3 69,3 70,8 73,1
(en porcentajes del PIB)
FBKF pblica N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 27,5 32,7 30,7 29,2 26,9
(en porcentajes del PIB)
Inflacin (en porcentajes) 27,3 22,9 24,4 30,7 24,3 66,7 95,9 37,7 12,5 8,0 2,6
Pobreza por ingresos N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 64,4 54,9 N.D. 49,9 44,6
ndice de Gini N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. N.D. 0,57 0,59 N.D. 0,56 0,56
Desempleo* (en porcentajes de la 8,3 7,1 6,9 10,4 9,2 11,5 14,4 9,0 10,6 9,1* 11,4
(poblacin econmicamente activa)
Subempleo* (en porcentajes de la 45,1 45,8 43,3 40,4 42,3 56,8 60,4 55,7 53,7 55* 54,2
poblacin econmicamente activa)
Costo canasta bsica (en dlares) 350 361 376 400 370 220 253 314 353 378 394
Ingreso familiar mensual (en dlares) 188 223 260 256 217 152 164 201 221 253 266
Restriccin de consumo 46,3 38,2 30,9 36,0 41,4 30,9 35,2 36,0 37,4 33,1 32,5
(en porcentajes del costo canasta)
SECTOR EXTERNO
Cuenta corriente -4,0 -4,1 0,0 -1,5 -7,2 4,5 6,0 -2,1 -4,3 -1,2 -1,3
(en porcentajes del PIB)
Balanza comercial
(en porcentajes del PIB) 2,8 2,6 5,2 2,6 -3,2 8,7 8,2 2,2 -3,2 0,4 1,3
Inversin Extranjera Directa 2,5 1,9 2,0 2,6 3,1 3,3 -0,1 2,2 2,7 2,7 2,3
(en porcentajes del PIB)
Remesas (en porcentajes del PIB) 1,2 1,6 1,9 2,3 2,8 5,5 7,2 5,8 5,0 5,0 5,0
(en porcentajes del PIB)
Precio del petrleo 13,7 14,8 18,0 15,5 9,1 15,1 24,9 19,0 22,1 26,3 32,2
(en dlares por barril)
Produccin petrolera 379 392 384 389 376 376 398 407 392 420 525
(miles de barriles por da)
Exportaciones petroleras/ 34,0 34,9 35,9 29,6 22,0 33,2 49,3 34,7 40,8 41,9 54,6
exportaciones totales
SECTOR FISCAL
Gasto del sector pblico 21,3 23,7 24,3 22,0 22,1 24,7 23,9 23,3 24,9 23,2 20,4
no financiero
(en porcentajes del PIB)
Resultado global del sector -0,2 -1,2 -2,8 -2,1 -5,2 -4,8 1,4 0,0 0,8 1,6 1,9
pblico no financiero
(en porcentajes del PIB)
Dficit no petrolero del -5,9 -7,6 -10,0 -7,5 -8,7 -10,1 -7,5 -6,3 -4,8 -4,3 -3,8
sector pblico no financiero
(en porcentajes del PIB)
Presin fiscal (en porcentajes del PIB) 9,3 9,5 8,4 9,5 10,3 10,1 9,6 (*) 12,1 12,9 12,5 12,6
Deuda pblica total 68 58 59 52 57 87 79 59 51 46 41
Gasto en salud N.D. 1,1 1,0 0,9 0,9 1,0 0,6 (*) 0,8 0,9 1,0 1,1
(en porcentajes del PIB)
Gasto en educacin N.D. 3,1 3,2 2,9 3,2 3,1 1,5 (*) 2,0 2,4 2,1 2,3
(en porcentajes del PIB)
Gasto en bienestar social N.D. 0,4 0,6 0,3 0,2 0,8 0,3 (*) 0,5 0,3 0,3 0,2
(en porcentajes del PIB)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central, del Sistema de Indicadores Sociales del Ecuador (SIISE), del Instituto Nacional
de Estadstica y Censos (INEC), del Banco Mundial y del Observatorio de la Poltica Fiscal.
Notas: *Cambio de metodologa en 2007 y 2014. Cifras de desempleo corregidas con la nueva serie 2014. Subempleo, cifra a junio de 2014,
metodologa anterior a 2007. Incluye zonas urbana y rural. **Incluye universidades.
174
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
CUADRO 2
EVOLUCIN DE INDICADORES ECONMICOS Y SOCIALES, 2005-2014
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
SECTOR REAL
Crecimiento del PIB (en porcentajes) 5,3 4,4 2,2 6,4 0,6 3,5 7,9 5,2 4,6 3,8
PIB per cpita (en dlares) 3.025 3.351 3.589 4.267 4.242 4.633 5.193 5.645 5.989 6.273
FBKF privada (en porcentajes del PIB) 77,1 79,7 68,5 67,8 52,3 55,8 57,3 53,3 47,4 48,8
FBKF pblica (en porcentajes del PIB) 22,9 20,3 31,5 32,2 47,7 44,2 42,7 46,7 52,6 51,2
Inflacin (en porcentajes) 2,1 3,3 2,3 8,4 5,2 3,6 4,5 5,1 2,7 3,6
Pobreza por ingresos (en porcentajes) 42,2 37,6 36,7 35,1 36,0 32,8 28,6 27,3 25,6 22,5
ndice de Gini 0,55 0,54 0,55 0,52 0,5 0,51 0,47 0,48 0,49 0,47
Desempleo (en porcentajes de la 8,6 7,7 7,7* 6,0 6,5 5,0 4,2 4,1 4,2 3,8*
poblacin econmicamente activa)
Subempleo (en porcentajes de la 56,0 56,7 50,2* 58,1 60,1 56,8 54,7 51,4 53,0 51,3*
poblacin econmicamente activa)
Costo canasta bsica (en dlares) 437 453 473 509 529 545 578 596 621 646
Ingreso familiar mensual (en dlares) 280 299 317 373 407 448 493 545 594 635
Restriccin de consumo 35,9 34,0 33,0 26,7 23,1 17,8 14,7 8,6 4,3 1,7
(en porcentajes del costo canasta)
SECTOR EXTERNO
Cuenta corriente (en porcentajes del PIB) 1,1 3,7 3,8 2,7 0,2 -2,3 -0,3 -0,2 -1,0 -0,6
Balanza comercial (en porcentajes del PIB) 1,3 3,1 2,8 2,1 -0,3 -2,6 -0,8 -0,5 -1,1 -0,7
Inversin Extranjera Directa 1,2 0,6 0,4 1,7 0,5 0,2 0,8 0,7 0,8 0,8
(en porcentajes del PIB)
Remesas (en porcentajes del PIB) 5,9 6,3 6,5 5,0 4,4 3,7 3,4 2,8 2,6 2,4
Precio del petrleo (en dlares por barril) 42,8 51,2 60,2 83,4 53,4 71,9 97,7 98,5 95,9 84,2
Produccin petrolera 532 536 511 505 486 486 500 504 526 556
(miles de barriles por da)
Exportaciones petroleras/ 58,1 59,3 58,2 62,3 50,2 55,3 58,0 58,0 56,8 51,7
exportaciones totales
SECTOR FISCAL
Gasto del SPNF (% del PIB) 21,4 21,2 24,6 35,2 33,0 34,7 39,5 40,4 44,0 44,1
Resultado global del sector pblico 0,6 2,9 1,9 0,5 -3,6 -1,3 -0,1 -0,9 -4,6 -5,3
no financiero (% del PIB)
Dficit no petrolero del sector pblico -4,7 -4,0 -4,6 -13,6 -11,9 -12,6 -16,4 -14,9 -16,7 -16,1
no financiero (% del PIB)
Presin fiscal (en porcentajes del PIB) 13,0 13,9 14,4 14,6 15,4 16,1 17,3 19,4 19,3 19,1
Mxico
El desempeo que Mxico ha tenido para enfrentar la recesin ha sido uno de los peores del mundo.
L
a poltica monetaria y la fiscal que M- psimo comportamiento en la esfera real: el
xico ha implementado desde los aos ritmo de crecimiento econmico del PIB per
ochenta y, particularmente despus de cpita desde 1993 es uno de los ms bajos de
la crisis de 1994-1996, han estado a tono con Amrica Latina, solamente por encima de los
las sugerencias fundamentales de liberaliza- de Hait y Guatemala y similar al salvadoreo,
cin econmica, promovidas por las principa- los niveles salariales medios industriales son
les organizaciones financieras y comerciales en 2015 inferiores en trminos reales a los de
internacionales (Organizacin para la Coope- 1993, adems es el nico pas latinoamerica-
racin y el Desarrollo Econmicos OCDE, no donde el salario mnimo es inferior al cos-
Organizacin Mundial del Comercio OMC, to de la canasta bsica individual. Los niveles
Fondo Monetario Internacional FMI, Ban- de pobreza tienden a mejorar muy levemen-
co Mundial BM y Banco Interamericano del te a largo plazo, pero las mejoras se anulan
Desarrollo BID, entre otras). abruptamente cuando se precipitan las crisis,
La evolucin constatada podra ser tilda- la distribucin del ingreso se mantiene con n-
da de bipolar, pues, por una parte, Mxico ha dices de Gini que giran alrededor de 0,5 y los
logrado una sustancial estabilidad financiera, problemas de sustentabilidad se acrecientan.
traducida en una baja inflacin, un equilibrio Asimismo, no existe una inversin significati-
fiscal, un bajo dficit externo, la acumula- va en investigacin y desarrollo, el crecimien-
cin de reservas internacionales, una rela- to se centra en pocos sectores, empresas y
tiva estabilidad en la paridad monetaria, un regiones, y el pas se encuentra sumido en
endeudamiento pblico externo moderado problemas de violencia y de acusaciones de
y tasas de inters relativamente reducidas, corrupcin sin precedentes.
176
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Mxico
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Mxico
1982, se increment sustantivamente, al pa- dlar, esta medida fue interpretada por los
sar de 89.317 millones de dlares en 1989 a mercados como una situacin de insolvencia
148.182 en 1995.1 del Banco de Mxico para respaldar el peso,
En cuanto al sector externo, el dficit generando una inmediata fuga de divisas y
en cuenta corriente fue acumulando mon- una macrodevaluacin. La paridad Fix, re-
tos inmanejables para el tamao de la eco- ferida al valor de liquidacin a 48 horas en
noma mexicana. En el perodo 1989-1994, el mercado interbancario del dlar, pas de
se acumul un saldo deficitario por 105.418 3,44 pesos por dlar en noviembre de 1994 a
millones de dlares, es decir 15.000 millones 5,5 en enero de 1995, a 6,7 en marzo y a 7,7
ms que el saldo total de la deuda externa de en noviembre.3
apenas 12 antes. El dficit en cuenta corrien- El aumento de la paridad y su conse-
te haba sido compensado por un supervit cuente impacto en las tasas de inters y en
mayor en la balanza en cuenta de capitales, la actividad econmica, junto con problemas
que dependa de inversiones especulativas en previos de solvencia de los deudores de la
los mercados de dinero y capitales. En el mo- banca y diversos fraudes en los bancos pri-
mento en que la rentabilidad de dichas inver- vados, produjeron una situacin de desca-
siones fuese amenazada se corra el riesgo pitalizacin y quiebra de diversos bancos,
de una corrida financiera, que aconteci en que rebas sustantivamente la capacidad del
1994. Fondo Bancario de Proteccin al Ahorro (FO-
La poltica cambiaria de ese momento BAPROA). Entraron en crisis el Banco Unin,
era de banda de flotacin, es decir, el tipo de Banca Cremi, Multibanco Mercantil, Banco de
cambio fluctuaba en funcin del mercado de Oriente, Banca Confa, Asemex-Banpas, In-
divisas dentro de los mrgenes establecidos verlat y Banco Obrero, entre otras institucio-
institucionalmente. El piso estaba fijado en 3 nes. Finalmente, el costo del rescate bancario
pesos por dlar y el techo en 3,5. En 1994, fue el equivalente al 15% del PIB nacional.4
el dficit en cuenta corriente repunt en un Adems de la acumulacin de dficit en la
27% con respecto a 1993, en un momento cuenta corriente de la balanza de pagos, el
en que una poltica de ajuste hubiese sido perodo 1989-1994 registr diversos factores
muy costosa.2 En diciembre de 1994, el nue- de deterioro y polarizacin social. El ndice
vo gobierno anunci un cambio en la banda de concentracin del ingreso (Gini) se incre-
de flotacin, elevando el techo a 4 pesos por ment durante todo el perodo, la pobreza en
1 Refiere al conjunto de deuda externa: bilateral, fondos de estabilizacin, con proveedores, instituciones financieras internacionales, bo-
nos pblicos, deuda reestructurada, bonos de reprivatizacin, base de dinero, deuda no reestructurada, Proyectos de Inversin Diferida
en el Registro del Gasto (PIDIREGAS) y deuda privada (bancaria y no bancaria) (Romn y Arufe, 2004). Conforme a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico, la deuda externa bruta del sector pblico federal en 1995 fue de 100.933,7 millones de dlares, <http://
presto.hacienda.gob.mx/EstoporLayout/Layout.jsp>.
2 Seis aos antes Carlos Salinas obtuvo la presidencia luego de un proceso electoral sumamente cuestionado.
3 El tipo de cambio (FIX) es determinado por el Banco de Mxico con base en un promedio de cotizaciones del mercado de cambios al
mayoreo para operaciones liquidables el segundo da hbil bancario siguiente y que son obtenidas de plataformas de transaccin cambia-
ria y otros medios electrnicos con representatividad en el mercado de cambios. Banco de Mxico, http://www.banxico.org.mx/ayuda/
temas-mas-consultados/tipo-cambio.html.
4 Ver <http://www.redpolitica.mx/deuda-de-la-federacion/cuanto-costo-mexico-el-fobaproa>.
180
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
vulnerabilidad social que en 1982 ante el acon- 1992 66.797,9 1997 76.113,7 2002 71.528,1
tecimiento de una crisis.
1993 68.650,3 1998 77.624,3 2003 73.625,6
En 1995 el PIB cay en un 6,2%, la
1994 76.110,7 1999 75.424,0 2004 75.713,1
mayor cada registrada desde 1932 en el
contexto de la Gran Depresin, la inflacin Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de la Secretara
de Hacienda y Crdito Pblico, <http://presto.hacienda.gob.mx/Es-
remont al 52%, el nmero trabajadores
toporLayout/Layout.jsp>.
formales permanentes se redujo en 500.000
personas y la proporcin de estos cay a solo
el 23% de la PEA, los salarios mnimos aumen- El monto real del PIB de 1994 no fue re-
taron en un 38% de lo que lo hicieron los pre- cuperado sino hasta 1997 y a partir de ah y
cios y, para 1996 la pobreza alimentaria y de hasta el ao 2009 se mantuvo casi estancado,
capacidades haba aumentado en 16 millones con excepcin de los sectores de telecomuni-
de personas respecto de 1994, en tanto que la caciones y de servicios financieros, que regis-
patrimonial se increment en 14 millones. traron un crecimiento dinmico. La inflacin se
Mxico volvi a tener un problema control de forma paulatina hasta alcanzar ni-
de deuda externa, agravado por el dficit veles inferiores al 5% desde 2001, exceptuan-
externo y por el deterioro social, sumado a do 2002, 2004 y 2008 en que se ubic entre 5
que el gobierno tena un margen de manio- y 7%. Los niveles de pobreza, distribucin del
bra mucho menor que en 1982, al haber per- ingreso, empleo y poder adquisitivo se mantu-
dido los activos por desincorporar, (es decir vieron similares hasta el ao 2008.
los bienes derivados por la venta o cierre de
empresas paraestatales) y una circunstancia
social ms grave. De manera que se opt por
atender de manera fundamental el desen-
deudamiento pblico externo.
181
Mxico
CUADRO 2
PRINCIPALES INDICADORES MACROECONMICOS Y SOCIOECONMICOS EN MXICO, 1989-1995
(EN PORCENTAJES)
Crecimiento del PIB 4,2 5,1 4,2 3,6 2,0 4,4 -6,2
(en millones de pesos a precios
de 1993)a
Crecimiento salarios mnimosf 14,5g 18,0h 18,0i 12,0j 8,1 7,0 19,8k
a/ INEGI, Estadsticas histricas de Mxico, 2014, cuadro 8.6, PIB total y por gran divisin de actividad econmica, serie anual de 1988 a
2006.
b/ INEGI, Banco de Informacin Econmica, <www.inegi.org.mx>.
c/ STPS-INEGI, encuesta nacional de empleo, 1988, 1991,1993 y 1995 (bianual).
d/ Comisin Nacional de Salarios Mnimos, Informe de la direccin tcnica, noviembre 1994, <http://www.conasami.gob.mx/pdf/dt/
Caja_1/1994/11NOVIEMBRE_1994.pdf>.
e/ El dato correspondiente a 1995 fue tomado de Mario Martn Rubio Zamorano, Efectos macroeconmicos de la reforma al sistema
de pensiones del Instituto Mexicano del Seguro Social 1997-2010, Tesis doctoral, ESE-IPN, 2014, <http://tesis.ipn.mx/jspui/
bitstream/123456789/13283/1/Tesis%20Final.pdf>.
f/ Comisin Nacional de Salarios Mnimos, salario mnimo promedio de las tres zonas salariales de ese entonces, <www.conasami.gob.
mx>.
g/ 1 de diciembre de 1989 versus 1 diciembre 1988.
h/ 31 de diciembre 1990 versus 31 diciembre 1989.
i/ 1 de noviembre 1991 versus 1 de noviembre 1990
j/ 1 de noviembre 1992 versus 1 de noviembre 1991.
k/ 1 de diciembre de 1995 versus 1 de diciembre de 1994. El 4 de diciembre hubo un aumento de emergencia del 10,1%.
l/ Ingreso monetario, tomado de Fernando Corts. La distribucin del ingreso en Mxico en pocas de estabilizacin y reforma econmica.
CIESAS-Porra, Mxico, 2000.
m/ Dato de 1996, INEGI-ENIGH, Ingreso corriente monetario, cuadro III.5.
n/ Los datos de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial provienen, para 1989, de Miguel Szkely, Pobreza y desigualdad en
Mxico entre 1950 y el 2004, SEDESOL, Mxico, 2005. Para el resto de los aos estn tomados de Comit Tcnico Para la Medicin de la
Pobreza en Mxico, La pobreza en Mxico en la ltima dcada del Siglo XX, SEDESOL, Mxico.
o/ Datos de 1996.
p/ Datos de 1996.
q/ Datos de 1996.
r/ Incluye gobierno federal y organismos y empresas paraestatales. INEGI, Banco de Informacin econmica, <www.inegi.org.mx>.
s/ Banco de Mxico, <www.banxico.gob.mx>.
182
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Mxico recurri, al igual que en 1982, moderar de alguna manera el flujo de crdito
a un paquete de contingencia con el Fondo del banco central. Ello, seguramente por dos
Monetario Internacional y a un crdito sin- razones. Una, que por largo tiempo se ha
dicado, con una fuerte participacin del go- percibido la existencia de un vnculo entre
bierno de los Estados Unidos, por 17.700 mi- dicho flujo y la evolucin de los precios. Otra,
llones de dlares, para enfrentar la crisis. La que la laxitud en el control del crdito del
respuesta gubernamental se expres en una instituto central ha resultado en innumerables
mayor desregulacin a la inversin extranje- males que la inflacin ha trado consigo,
ra, promoviendo a nivel nacional la industria- todava muy vivos en nuestra memoria.
lizacin va maquiladoras ensamblaje con Por lo general el gran receptor de los flujos
bajo contenido de valor agregado interno, de crdito del banco central, cuando este no
se recurri al mecanismo de cambio de deuda es autnomo, es el gobierno que, mediante
por inversin mediante estmulos fiscales y tal expediente, puede incurrir en elevados
mayores ventajas para la inversin fornea, dficits fiscales. La exposicin de motivos ya
a una bsqueda de menor dependencia del citada describa esta enfermedad y sus temi-
ingreso de capital especulativo y a la implan- bles sntomas: grandes dficits fiscales aso-
tacin de un esquema de poltica social foca- ciados con elevadas inflaciones; la causa ms
lizado mediante el Programa de Educacin, frecuente de los mismos: el financiamiento
Salud y Alimentacin (Progresa). que prcticamente sin restricciones el ban-
En trminos de poltica monetaria y fis- co central le poda otorgar al gobierno y que
cal se recurri a tres medidas fundamentales: este exiga con gran frecuencia, y, al final,
i) la consolidacin de la autonoma del banco el remedio: dotar de autonoma al banco
central (Banco de Mxico), lo que implic que emisor del dinero: por ello, si se ha de tener
el gobierno mexicano ya no pudo recurrir a una poltica permanente de lucha contra las
crditos de la banca central; ii) la difusin se- fuerzas inflacionarias, resulta clara la conve-
manal del monto de reservas de divisas para niencia de separar la funcin de crear dinero,
generar la confianza entre los inversionistas de otras tareas del Estado, en las que conti-
de que los capitales estaban garantizados al nuamente se enfrentan reiteradas demandas
entrar a Mxico; y iii) la prohibicin legal ex- para aumentar el gasto (Turrent , 2012).
plcita al dficit fiscal primario, ms all de
As, el objetivo central del Banco de M-
rangos marginales.
xico, como ente autnomo es, conforme al
La autonoma del Banco de Mxico se
artculo 28 de la Constitucin de los Estados
plante antes de la crisis y fue promulgada
Unidos Mexicanos, procurar el mantenimien-
en diciembre de ese ao. La medida fue justi-
to del poder adquisitivo de la moneda nacio-
ficada con planteamientos que coinciden con
nal, es decir, la estabilidad de precios. De
ideas liberales. As, el actual Gobernador del
hecho, conforme a lo sealado por Turrent
Banco de Mxico explica la autonoma en tr-
(p. 183) Mxico se convirti en el nico pas
minos plenamente compatibles con la inter-
del mundo en que la autonoma del banco
pretacin de la inflacin como un fenmeno
central adquira un estatuto constitucional.
esencialmente monetario:
En contraste con las disposiciones de
a lo largo de la historia de nuestro instituto la Reserva Federal norteamericana o del
central existi la constante preocupacin de Banco Central Europeo, el sentido del Banco
183
Mxico
5 Turrent, Eduardo, Autonoma de la Banca Central en Mxico, Banco de Mxico, Mxico, 2012.
184
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
psito bancario que excediera cierto monto. 2005 65.722,5 2010 104.679,1
Mxico
CUADRO 4
EVOLUCIN DEL PIB DE MXICO RESPECTO DE OTRAS REGIONES, 2000-2009 (EN PORCENTAJES)
6 Mientras que la inflacin de la canasta bsica fue de un 38,5% de enero del 2006 a diciembre del 2012, la inflacin general acumulada
fue de un 32,9%, <www.inegi.org.mx>.
7 Las remuneraciones reales por trabajador y hora trabajada, respectivamente, en la industria manufacturera fueron un 2,2% y un 6%
inferiores en noviembre de 2012 que en el mismo mes de 2008, al inicio de la recesin. Al compararlas con la serie de informacin previa
(1993), las remuneraciones en noviembre de 2012 fueron un 1,3% inferiores por trabajador a las de 1993 y un 3,5% menores por hora
trabajada (INEGI, 2009 y febrero del 2013).
186
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
CUADRO 5
PRINCIPALES INDICADORES MACROECONMICOS Y SOCIOECONMICOS EN MXICO, 2006-2012
(EN PORCENTAJES)
Crecimiento del PIB (en millones de pesos a 5,0 3,1 1,4 -4,7 5,1 4,0 3,9
precios de 1993)a
Tasa de inflacin (variacin diciembre a diciembre)b 4,1 3,8 6,5 3,6 4,4 3,8 3,6
Trabajadores asegurados en el Instituto Mexicano 13,7 14,2 14,2 14,0 14,7 15,4 16,1
del Seguro Social (en millones, promedio anual)d
Dficit de cuenta corriente de balanza de pagos 7.803 14.663 20.174 8.321 4.934 13.326 15.853
(en millones de dlares)j
a/ INEGI, Estadsticas histricas de Mxico, 2014, cuadro 8.6, producto interno bruto total y por gran divisin de actividad econmica, serie
anual de 1988 a 2006.
b/ INEGI, Banco de Informacin Econmica, <www.inegi.org.mx>.
c/ STPS-INEGI, Encuesta Nacional de Empleo, 1988, 1991,1993 y 1995 /en aquel entonces era bianual).
d/ Instituto Mexicano del Seguro Social, <http://189.202.239.32/cognos/cgi-bin/ppdscgi.exe?DC=Q&nia=Run&nid=3489585644ee11dcbb
ca876b0f759402&nic=%2FImported%20Reports%2FInformacion%20Directiva%20CP%2FCubos%2FCubo%20de%20Informacion%20Direc
tiva%20CP%2F1670_3d6c796&nih=1&back=http%3A%2F%2F201.144.108.32%2Fcognos%2Fcgi-bin%2Fupfcgi.exe%3Fxmlcmd%3D%3C
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e/ Comisin Nacional de Salarios Mnimos, salario mnimo promedio de las zonas salariales de entonces, <www.conasami.gob.mx>.
f/ INEGI-ENIGH, Tabulados bsicos, ao 2012, nueva construccin, cuadro 2.3. Ingreso corriente total promedio trimestral per cpita en
deciles de personas segn ao de levantamiento y su coeficiente de Gini (precios constantes 2012). Cabe sealar que la metodologa no
es comparable plenamente con la del tabulado 1, dado que en este caso se trata de indicadores per cpita.
g/ INEGI-ENIGH, sobre la del cuadro 2.3 de los tabulados bsicos de la construccin tradicional de la ENIGH. Tabulados bsicos, ao 2006,
construccin tradicional.
h/ Los datos de pobreza alimentaria, de capacidades y patrimonial provienen, para 1989, de Miguel Szkely, Pobreza y desigualdad en Mxico
entre 1950 y el 2004, SEDESOL, Mxico, 2005. Para el resto de los aos estn tomados del Comit Tcnico para la Medicin de la Pobreza
en Mxico, La pobreza en Mxico en la ltima dcada del Siglo XX, SEDESOL, Mxico.
i/ Incluye gobierno federal y organismos y empresas paraestatales. INEGI, Banco de Informacin econmica, <www.inegi.org.mx>.
j/ Banco de Mxico, <www.banxico.gob.mx>.
187
Mxico
8 Ver en <http://pactopormexico.org/>.
188
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
reformas conllevan significativos puntos de in- cin fue ms alto de lo previsto. La tasa de
flexin en favor de una mayor desregulacin inflacin se encontr en ambos aos en el
econmica por parte del Estado, una mayor lmite superior de su rango estimado de va-
promocin y facilidades a la inversin priva- riacin, lo que implic la existencia de tasas
da, as como mecanismo de represin a la de inters reales inferiores a las previstas en
informalidad (reforma fiscal) y de promocin 2013 y francamente negativas en 2014.
a la formalidad por la va de incentivos a la Contrario a lo planteado por el gobierno
demanda de empleo (reforma laboral). Igual- mexicano para justificar la reforma energ-
mente se plantea una profunda transforma- tica, las plataformas de produccin y de ex-
cin liberal del sector energtico (petrleo, portacin de petrleo se redujeron. De hecho
gas y electricidad) y una promocin signifi- y a pesar de que Mxico solo ocupa el lugar
cativa a la bancarizacin y financiarizacin de 17 en el mundo en reservas probadas de pe-
los mercados. trleo, es el sexto exportador, lo que significa
Sin embargo, la evolucin de los dos que la extraccin y la exportacin de crudo es
primeros aos de la administracin de Pea desmedida respecto de sus reservas.
Nieto no arrojan los resultados que el Esta- El relajamiento de la poltica de equili-
do esperaba, tanto por factores econmicos brio fiscal, que se haba mantenido bajo el
internacionales como por las condiciones in- principio de dficit cero hasta el ao 2008, se
ternas del pas. En primer lugar destaca la situ entre un 2% y un 2,5% del PIB hasta
diferencia existente entre las previsiones el 2013 y en el perodo 2014-2015 entre un
gubernamentales y la evolucin real de la 3% y un 3,5%.
economa, incluso en las variables de mayor Por ltimo, resalta el que no se conside-
inters en la poltica pblica. En 2013 el cre- ren en los criterios generales de poltica eco-
cimiento real, de un 1,4%, correspondi a nmica, como objetivos bsicos, indicadores
apenas un 40% del que se tena estimado, de carcter socioeconmico, ambientales e
pero el dficit en la cuenta corriente de la incluso productivos, tales como el deterioro
balanza de pagos fue casi el doble de lo pre- ambiental respecto del PIB, generacin de
visto. Nuevamente, en 2014, el crecimiento empleo formal, salario promedio real (medio
econmico fue apenas superior a la mitad del y mediano), ndices de Gini en relacin con el
que se tena contemplado y el dficit ascen- ingreso de los hogares, niveles de pobreza,
di en ms de 5.000 millones de dlares al evolucin de la productividad total de los fac-
estimado. Todo ello a pesar de que el precio tores o de la productividad del trabajo, entre
del barril de petrleo mexicano de exporta- otros.
189
Mxico
CUADRO 6
PRINCIPALES INDICADORES MACROECONMICOS Y PROYECCIONES EN MXICO, 2013-2016
Crecimiento del PIBd 3,5 1,38 3,9 2,1 3,7 3,2 a 4,2 3,3 a 4,3
Tasa de la inflacin (variacin 3,0 3,97 3,0 4,8 3,0 3,0 3,0
diciembre a diciembre)e
Paridad (pesos por dlar) 12,9 12,77 12,6 13,31 13,0 14,8 14,5
Tasa de inters real promedio 1,6 -0,2 1,0 -1,03 0,3 0,2 1,2
(CETES)
Plataforma de exportacin (en 1.183,5 1.188,8 1.170 1.142,3 1.090 1.014 1.065
millones de barriles diarios)h
Dficit de cuenta corriente de -15.194 -29.682 -21.477 -26.545 -27.660 -28.360 -31.600
balanza de pagos (en millones
de dlares)j
a/ CGPE: los criterios generales de poltica econmica son los documentos base del gobierno mexicano para elaborar las iniciativas de Ley
de Ingresos y Presupuestos de Egresos para el ao siguiente a su formulacin. Los CGPE los presenta la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico en septiembre de cada ao y constituyen la postura oficial sobre la situacin y previsiones de la economa mexicana.
b/ Valores observados para 2013 y 2014.
c/ En abril de cada ao el gobierno federal debe presentar una actualizacin de su perspectiva sobre el escenario econmico en Mxico,
la que se constituye en un referente para elaborar los CGPE. Este documento es conocido coloquialmente como los precriterios y
oficialmente es el documento relativo al complimiento de las disposiciones contenidas en el artculo 42, fraccin I, de la Ley Federal de
Presupuesto y Responsabilidad Hacendaria, elaborado por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico.
d/ INEGI, Banco de Informacin Econmica, <www.ineg.org.mx>. Cabe sealar que las expectativas presentadas por las instituciones
financieras internacionales (Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial), la CEPAL, la OCDE y los especialistas consultados por
el Banco de Mxico refieren hasta julio del 2015, estimaciones de crecimiento de entre un 2,3% y un 2,9% para dicho ao, <http://
www.cepal.org/es/comunicados/america-latina-y-el-caribe-crecera-solo-05-en-2015> y <http://eleconomista.com.mx/finanzas-
publicas/2015/07/30/pega-entorno-global-desempeno>.
e/ INEGI, Banco de Informacin Econmica, <www.inegi.org.mx>. Cabe sealar que la paridad a la venta en ventanillas bancarias alcanz
los 16,81 pesos por dlar en julio del 2015, al cierre de esta edicin, <http://eleconomista.com.mx/mercados>.
f/ Ver <www.pemex.gob.mx>.
g/ Entre enero y agosto de 2014 los precios oscilaron de 90 a 100 dlares, en septiembre baj a 86 dlares y la debacle ocurri en el tercer
trimestre: 75, 71 y 52 dlares para octubre, noviembre y diciembre respectivamente. Al fines de julio de 2015, luego del acuerdo de
paz entre Irn y los Estados Unidos, el precio de la mezcla mexicana de petrleo se ubic en menos de 47 dlares el barril, <http://
eleconomista.com.mx/mercados>.
h/ Ver nota anterior.
i/ Incluye gobierno federal y organismos y empresas paraestatales. INEGI, Banco de Informacin econmica, <www.inegi.org.mx>.
j/ Banco de Mxico, <www.banxico.gob.mx>.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Mxico
a los que espera el gobierno federal. Parece- la superposicin de intereses pblicos y pri-
ra que existe un aprendizaje respecto de lo vados en las decisiones pblicas.9 Frente a los
que tericamente hay que hacer para lograr fuertes cuestionamientos de diversos secto-
eficiencia econmica y bienestar social, solo res sociales y de los medios de comunicacin
que la eficiencia y el bienestar estn cada vez crticos, se ha respondido con violaciones a
ms lejanos. los derechos humanos y despido de comuni-
cadores. La situacin poltica ha agrietado la
C. Crisis, aprendizajes y propuestas confianza necesaria para la consolidacin de
un clima estable de inversin arraigada y de
El manejo de las crisis de 1982, 1994 y largo plazo, lo que genera una mayor vulne-
2008 han priorizado la bsqueda de equili- rabilidad ante los ciclos econmicos. Por ello,
brios financieros, la liberalizacin de los mer- ms all de la bsqueda de los equilibrios fi-
cados y la focalizacin de las polticas socia- nancieros bsicos, se priorizar la reactivacin
les. En cambio, el crecimiento econmico no de la esfera real de la economa, el resarci-
ha estado acompaado de una distribucin miento del tejido social y la sustentabilidad
equitativa del ingreso, ni de la reduccin del ambiental de la actividad econmica.
peso de las empresas con alto nivel de domi- En estas circunstancias, en primer lugar
nio sobre el mercado y tampoco de sustenta- hay que considerar, en las decisiones de po-
bilidad ambiental. ltica econmica, la transparencia y la rendi-
Las polticas han sido esencialmente cin de cuentas. Clarificar no solo el origen
compatibles desde los aos ochenta, pero de los ingresos y el destino de los recursos de
con matices determinados por la coyuntura la accin pblica, sino los criterios especficos
econmica y poltica. Hoy, se mantiene el con los que se determinan las prioridades, las
foco en el control de la inflacin y se ha re- alianzas pblico-privadas, los beneficiarios,
lajado paulatina y moderadamente el con- los contratistas, los costos de obra, los tiem-
trol del dficit pblico, pero, a su vez, parece pos de ejecucin, la calidad de la misma, en-
haberse perdido el inters por mantener un tre otros aspectos. De igual modo, se deben
dficit externo moderado. La economa sigue precisar los criterios y mecanismos de selec-
dependiendo de la demanda externa, en es- cin para el nombramiento de las autoridades
pecial de los Estados Unidos y, sectorialmen- con capacidad de decisin sobre el uso de los
te, de la exportacin de petrleo, industria recursos pblicos, financieros, materiales y
automotriz y de autopartes, maquiladoras, humanos.
as como de las remesas de los migrantes en En segundo lugar, en materia fiscal, se
los Estados Unidos y posiblemente del ingre- requiere de un Estado fuerte en el contexto de
so de divisas sucias, lo que contribuye a las una economa social de mercado, un Estado
condiciones de violencia existentes en el pas. que disponga de los recursos suficientes para
A este escenario se suma el descrdito cumplir y hacer cumplir sus funciones de regu-
respecto de la transparencia y rendicin de lacin y de accin bajo los principios articulado-
cuentas de las autoridades, cuestionndose res de libertad, solidaridad y subsidiariedad.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Mxico
medida. Asimismo, es necesario una mayor dependientes del escrutinio pblico. Institu-
articulacin entre la Banca Central, la comer- ciones ms slidas y menos dependientes de
cial y la de desarrollo para promover una es- acaudillamientos y autoritarismos.
tructura crediticia en mejores condiciones y La relacin con el sector externo requie-
menores riesgos para los micro, pequeos y re de un mayor compromiso mutuo, tanto de
medianos productores de bienes y servicios quienes invierten como de la sociedad recep-
socialmente prioritarios y que fomente la co- tora de la inversin: las partes involucradas
mercializacin. en las actividades comerciales deben con-
Dado que la principal fuente de divisas templar la responsabilidad social y ambien-
de la economa mexicana y, en particular del tal de dicha inversin, que se traduzca en el
Estado sigue siendo el crudo, es necesario arraigo de la misma frente a la lgica de los
reordenar la priorizacin del uso de los re- capitales golondrinos y en compromisos ve-
cursos petroleros, en favor de las actividades rificables respecto de las relaciones laborales,
sociales que fortalezcan las capacidades de de las acciones locales de desarrollo y en la
la poblacin, especialmente en trminos de interaccin de los actores (empresa-Estado,
educacin, salud, infraestructura bsica e in- competidores, clientes-proveedores y socios
vestigacin y desarrollo. comerciales, entre otros).
Por ltimo, la poltica social requiere
compatibilizar la lgica de los derechos so-
IV. Conclusiones ciales con la escasez de recursos, lo que im-
plica establecer los alcances y lmites entre
E
l panorama socioeconmico y la evo- las polticas focalizadas y las universalistas,
lucin de los ciclos tienen como nica as como los controles para impedir que tales
certidumbre la continuidad y probable polticas se utilicen como mecanismos clien-
profundizacin de la incertidumbre. Un pri- telares, de control poltico y manipulacin
mer aspecto a resolver en este contexto es electoral.
la construccin de acuerdos, instituciones y Las crisis, al igual que los perodos de
polticas que equilibren la bsqueda de per- expansin, son inevitables en las economas
severar la estabilidad financiera con la de contemporneas; la cuestin es cmo redu-
revertir el deterioro en la esfera real de la cir sus efectos perniciosos y cmo maximizar
economa y en los aspectos socio-ambienta- los efectos benficos de las pocas de auge
les del desarrollo. Una sociedad cohesionada sin daar las potencialidades ecolgicas y so-
y con recursos sustentables tendr mayor ca- ciales. La profundidad, duracin, causas, ca-
pacidad de enfrentar situaciones crticas que ractersticas e impactos particulares de cada
una polarizada y daada en sus capacidades crisis varan, pero las estrategias y trayec-
productivas, distributivas y sustentables. Esto torias de la evolucin econmica de Mxico
implica fortalecer las capacidades fiscales del desde los aos ochenta son consistentes, por
Estado, al mismo tiempo que establecer me- lo que el debate acerca de cmo enfrentar los
canismos profundos de control y vigilancia acontecimientos crticos implica reflexionar
ciudadana sobre su actuar. Es decir, un Esta- sobre lo que debe mantenerse y lo que debe
do ms fuerte y gobiernos ms sometidos y cambiar.
194
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Bibliografa
Paraguay
A
mrica Latina pas por tres grandes concentrada en la produccin agrcola (29% del
crisis en los ltimos veinte aos: la PIB) y por la ocurrencia de una crisis bancaria
mexicana (1994-1995), la asitica con episodios continuos de quiebras y cierres
(1998) y la global (2008-2009). Debido a la de instituciones financieras en el perodo 1995-
poca profundidad financiera de la crisis mexi- 1998. Esta ltima cost alrededor del 13% del
cana y a su escasa integracin en los mercados PIB de 1998 y signific la desaparicin del
de capitales internacionales, la economa para- 33% de los bancos locales y del 40% de las
guaya no se vio afectada, mientras que en las empresas financieras (Fernndez y Monge,
dos ltimas crisis, la asitica y la global, sufri 2014, p. 14).
impactos de diferente intensidad y duracin, Las polticas econmicas diseadas para
dando lugar distintas respuestas fiscales y mo- hacer frente a las crisis asitica y global tuvie-
netarias. Ambos eventos tuvieron consecuen- ron objetivos contracclicos, pero con imple-
cias sociales adversas para los grupos vulne- mentaciones y resultados diferentes. Como se
rables, que se acentuaron en la crisis asitica. ver, la crisis asitica tuvo lugar en un com-
En este estudio se establece que la crisis plejo contexto poltico y en una dbil situacin
empieza en el trimestre en el que el producto econmica previa. El Banco Central y el Minis-
interno bruto (PIB) real cae por debajo del terio de Hacienda no tenan la capacidad para
promedio mvil de los ltimos cuatro trimestres enfrentar un choque econmico externo de
y finaliza cuando alcanza el nivel de pre crisis larga duracin. La poltica monetaria fue ini-
(Vegh y Vuletin, 2014, p. 5). De acuerdo cialmente contracclica, pero las fuertes prdi-
con esta premisa, la economa paraguaya das de liquidez obligaron a abandonarla, y la
experiment once crisis de 1994 a 2013, con poltica fiscal significativamente contracclica
una duracin media de 4,45 trimestres y una al inicio de la crisis fue perdiendo fuerza en la
intensidad media1 de 6,5% durante ochenta medida en que los problemas de liquidez se
trimestres observados en este trabajo (desde profundizaron, llegando a una cesacin parcial
el primer trimestre de 1994 al cuarto trimestre de pagos de la deuda.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
En contraste, la crisis global se dio un que tuvieron lugar y las propuestas de polti-
contexto poltico ms estable y una mejor ca, poniendo nfasis en las lecciones apren-
condicin econmica previa. Ambas polticas, didas y las sugerencias de poltica en el cam-
la monetaria y la fiscal, tuvieron una inter- po de la institucionalidad poltica, monetaria,
vencin contracclica fuerte, acotada y limi- fiscal y social. Finalmente, se presentan las
tada en el tiempo, debido, principalmente, a principales conclusiones del estudio.
la percepcin de que la crisis sera breve, a lo
que se suma que la preocupacin del gobier-
no se enfocaba en los efectos de una severa II. Crisis y polticas econmicas
sequa que afect a la economa paraguaya
en 2009. La crisis mexicana no tuvo incidencia en
En el mbito social, a consecuencia de el Paraguay, mientras que la crisis asitica
una matriz productiva muy concentrada, y la global s afectaron su economa. Como
existe una alta desigualdad en la distribucin se aprecia en el grfico 1, el desempeo del
de la riqueza y de los ingresos. El mercado PIB fue positivo en los tres aos siguientes
laboral es altamente informal, con escaso a la crisis mexicana. Por el contrario, la cri-
cumplimiento de las normas laborales, con sis asitica tuvo una duracin prolongada de
un alto nivel de subempleo y baja cobertura seis aos, con una contraccin de la actividad
de la seguridad social. Por lo tanto, los altos econmica importante que se expres en una
niveles de indigencia y pobreza genera que intensidad media de un 11,7% en ese pero-
la vasta poblacin vulnerable se ms sensible do. Por su parte, la crisis global dur menos
a los choques econmicos. La vlvula de es- de dos aos, su intensidad fue de solo un
cape de este serio problema social suele ser 3,4% y la recuperacin de la economa fue
la migracin. rpida.
En este contexto, la poltica econmi-
ca aplicada durante la crisis asitica agudi- GRFICO 1
z los problemas sociales existentes. No se VARIACIN ANUAL DEL PIB EN LOS PERODOS
aplicaron polticas redistributivas por el lado DE CRISIS (PORCENTAJE ANUAL)
del gasto y no existan polticas sociales fo-
calizadas. En cambio, con el mismo contexto 120
social, la poltica econmica durante la crisis
115
global amortigu el impacto adverso sobre la
110
poblacin vulnerable, al mismo tiempo que
Ao 0=100
105
se expandieron los programas sociales redis-
tributivos y focalizados. 100
Paraguay
GRFICO 2 GRFICO 3
EVOLUCIN DEL PIB, 1991-2013 (EN BILLONES CANALES DE TRANSMISIN DE LAS CRISIS,
DE GUARANES CONSTANTES) 1997-2013 (VARIACIN PORCENTUAL)
26 150
24 140
22
130
20
120
18
16 110
14 100
12 90
10 80
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011*
2012*
2013*
2003
70
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2 Datos del Banco Central del Paraguay correspondientes a las exportaciones e importaciones registradas. Existe un componente impor-
tante de reexportacin, principalmente hacia el Brasil, de los productos importados de extrazona.
198
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
A. Situacin econmica previa a las crisis econmico, aunque present un mayor nivel
de volatilidad desde 2009. Consistente con
La situacin econmica previa a las crisis esta dinmica de crecimiento, las exportacio-
estudiadas fueron muy distintas: en lneas ge- nes agropecuarias se duplicaron entre una cri-
nerales, se registraron mejores indicadores en sis y otra, con una participacin en el PIB del
la crisis global que en la asitica. Tanto el cre- 15,5% y del 7,7%, respectivamente. Destaca
cimiento promedio del PIB (5%) como la par- el aumento de la exportacin de soja, carne
ticipacin del sector agrcola en el PIB (29%) y cereales, productos asociados a la agricul-
total fueron mayores durante la crisis global tura empresarial, en el perodo 2005-2008.
que durante la crisis asitica, un 2,6% y un En contraste, el algodn, principal rubro de la
24% respectivamente (ver cuadro 1). La pro- agricultura familiar, experiment una cada
duccin agrcola fue el motor del crecimiento significativa en el mismo perodo.
CUADRO 1
PRINCIPALES INDICADORES PREVIOS A CADA CRISIS (EN PORCENTAJES)
Fuente: Elaboracin propia con datos del Ministerio de Hacienda y del Banco Central del Paraguay.
Paraguay
cuando se desat la crisis global que en al que perteneca principal partido de oposicin y
inicio la crisis asitica. a una trinchera poltica contraria a la del presi-
Los indicadores en el mbito fiscal mos- dente designado por el Congreso. Estos arre-
traron un mejor desempeo antes y durante glos polticos empeoraron la gobernabilidad de
la crisis global. En el perodo 1994-1998 se ese perodo constitucional, lo que influy en la
registr un dficit fiscal promedio de un 0,2% institucionalidad fiscal y monetaria.
del PIB, mientras que en 2005-2008 hubo un Diez aos despus, la crisis global de
supervit de un 1,1%. Similar situacin, pero 2008 coincidi con una alternancia poltica
con una diferencia ms marcada, se dio en el despus de 61 aos de gobierno unipartidario.
ao previo a cada crisis: el balance fiscal fue Esta administracin se instal un mes antes
de un -0,3% del PIB en 1998 y de un 2,3% del inicio de la crisis y tena una experiencia
en 2008. Adems, el coeficiente de endeu- limitada en la gestin del Estado. Asimismo,
damiento era mayor en 1998 (un 18,8% del el nuevo gobierno no obtuvo la mayora parla-
PIB) que en 2008 (un 14,1%). Esto implica mentaria, lo que le signific innumerables difi-
que la economa paraguaya enfrent la crisis cultades para implementar su agenda, puesto
global con mayor espacio fiscal y capacidad que la Constitucin de 1992 otorga excesivas
de endeudamiento que los que tena en la co- facultades administrativas al Congreso, el que
yuntura previa a la crisis asitica. hizo uso creciente de ellas, especialmente
desde el ao 2008.
B. La crisis asitica de 1998 En el mbito monetario, la Constitucin
de 1992 y la Carta Orgnica de 1995 le haban
La institucionalidad poltica del Paraguay otorgado a la banca central una mayor autono-
constituye un factor determinante para la com- ma en sus objetivos y gestin. A pesar de ello,
prensin del contexto en el que se desarrolla- la institucionalidad monetaria fue intervenida
ron las polticas monetarias y fiscales frente a polticamente, lo que se tradujo en 1999, en
los choques externos. La crisis asitica encon- plena crisis, en el cambio de tres directores,
tr al pas con crecientes problemas de gober- alterando la rotacin gradual que corresponda
nabilidad e inestabilidad poltica. Estos pro- al cargo. El Banco Central del Paraguay (BCP)
blemas tuvieron su epicentro en el asesinato ya arrastraba cierta debilidad institucional que
del vicepresidente de la Repblica en 1999, se reflej en una dbil supervisin financiera, en
seguido por un juicio poltico que desemboc un contexto de desregularizacin del mercado
en la renuncia del presidente y la eleccin por financiero a partir de 1989. La crisis bancaria
el Congreso de un reemplazante que termina- estall a mediados de 1995 y se prolong hasta
ra el mandato constitucional (1998-2003). La 1998, con un alto costo econmico y financiero.
turbulencia poltica no desapareci del todo, La poltica monetaria durante la crisis
ya que se form un gabinete multipartidario asitica se caracteriz por una disponibili-
que, en la prctica, debilit la gobernabilidad. dad limitada de estadsticas econmicas y
A esto se sum un intento de golpe de Estado financieras, menor alcance de las letras de
en mayo de 2000. Posteriormente fue elegi- regulacin monetaria (LRM) y el miedo a una
do por voto popular un nuevo vicepresidente, devaluacin masiva.3 En ese tiempo, el Ban-
3 Vase el miedo a una devaluacin masiva fear of free falling (FFF) en Vegh y Vuletin (2012, pp. 3-4).
200
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Paraguay
Ao 0=100
blicas sigui siendo dbil, ya que en la prc- 120
tica exista una fuerte injerencia poltica en
el proceso presupuestario de parte del Con- 100
greso.
La falta de estadsticas disponibles tam- 0
1 2 3 4 5 6 7
bin afect a la institucionalidad fiscal. La in- Aos siguientes
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 7
RESULTADO FISCAL Y ENDEUDAMIENTO, 1995-2013 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
03
35
02
30
01
25
Resultado fiscal/PIB
00
Deuda/PIB
20
-01
15
-02
-03 10
-04
5
-05
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Resultado fiscal Deuda/PIB
4 La Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos (DGEEC) implement la encuesta permanente de hogares (EPH) desde 1997,
con mediciones bianuales al principio (1997/1998 y 2000/2001).
203
Paraguay
CUADRO 2
EFECTOS SOCIALES DE LA CRISIS ASITICA (EN PORCENTAJES)
Fuentes: Sobre la base de las encuestas permanentes de hogares de la Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos (DGEEC) y del
Banco Central del Paraguay.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
5 Una excepcin a esto son las empresas pblicas, que mantuvieron las mismas tarifas en este perodo, en general, indiscriminadamente y
con poca expansin de la cobertura y crecientes problemas financieros. La empresa elctrica estatal expandi el acceso a la electricidad
con una tarifa diferenciada para la poblacin de menores recursos, al tiempo que experimentaba una prdida de energa en torno al 35%
por conexiones clandestinas.
6 Ver Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial (2006) y Fondo Monetario Internacional (2011).
205
Paraguay
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
CUADRO 4
EFECTOS SOCIALES DE LA CRISIS GLOBAL (EN PORCENTAJES)
Fuentes: Sobre la base de las encuestas permanentes de hogares de la Direccin General de Estadsticas Encuestas y Censos (DGEEC) y del
Banco Central del Paraguay.
* Decil ms rico (D10) y decil ms pobre (D1).
8 Cabe sealar que, de acuerdo con el censo agropecuario de 2008, el coeficiente de Gini de la tierra en el Paraguay es de 0,93.
9 Se entiende por mayora absoluta tener la mitad ms uno de los votos de los miembros que componen la cmara en cuestin.
207
Paraguay
permanentes por medio de leyes tempo- son claves para una intervencin de pol-
rales (por ejemplo, mediante las leyes tica contracclica.
anuales presupuestarias) y de interve- iii) A pesar de las restricciones, la poltica
nir en la modificacin presupuestaria en monetaria consigui mantener una infla-
cualquier poca del ao e, incluso, de cin relativamente baja durante la crisis
aprobar los prstamos y donaciones caso asitica, que amortigu parcialmente el
por caso (Borda y Caballero, 2013, pp. deterioro del poder adquisitivo de la po-
317-320). Asimismo, la escasa capacidad blacin ms vulnerable. Destaca que, a
de gestin pblica dificulta la implemen- pesar de su escasa integracin a los mer-
tacin de polticas contracclicas rpidas cados de capitales internacionales, el Pa-
y eficientes, especialmente en proteccin raguay no haya experimentado episodios
social e inversiones. El servicio civil no hiperinflacionarios en su historia reciente.
tiene una tradicin rigurosa en los pro- En lneas generales, el buen manejo de la
cesos de seleccin, promocin y desvin- poltica monetaria permiti proteger a los
culacin de funcionarios pblicos en casi sectores ms vulnerables de los efectos
todos los niveles; y la incorporacin a la de los choques externos.
funcin pblica se vincula a las relacio- iv) La poltica fiscal fue ms dbil que la pol-
nes polticas de la administracin guber- tica monetaria para enfrentar las dos cri-
namental. En este sentido, los dficit de sis estudiadas, debido a las restricciones
gestin pblica parecieran obedecer ms institucionales antes descritas. Las reglas
a las polticas de recursos humanos del fiscales que compensaron parcialmen-
sector que a la disponibilidad de recursos te esta limitacin, incorporadas en la Ley
financieros (Lafuente y Manning, 2010, de Administracin Financiera del Estado de
pp. 3-4). 1999, fueron el plan financiero y la autori-
ii) Las condiciones previas tuvieron un rol zacin del endeudamiento solo para gastos
importante en la aplicacin de las pol- de capital y la amortizacin de prstamos.
ticas econmicas durante los choques El plan financiero permite, en la prctica,
externos. La crisis global encontr a la comprometer el financiamiento del pre-
economa paraguaya en proceso continuo supuesto de acuerdo con la disponibilidad
de crecimiento y con estabilidad relati- real de recursos del Tesoro. La regla del
va de precios, a diferencia de lo ocurrido endeudamiento restringe la capacidad de
con la crisis asitica. Adems, las finan- financiamiento ilimitado del dficit fiscal.
zas pblicas contaban con espacio fiscal, Sin embargo, estas reglas fueron insufi-
como resultado de los supervit previos, cientes para una adecuada poltica fiscal en
y con una capacidad de endeudamiento situaciones de crisis, puesto que el control
adecuada para enfrentar la crisis. Aun- descans en la conduccin econmica del
que no exista un fondo de estabilizacin, momento. Las limitaciones de dichas reglas
haba disponibilidad financiera suficiente fiscales y la debilidad institucional obstaculi-
para enfrentar el momento ms crtico. zaron la vigencia efectiva de un marco fiscal
En definitiva, para un pas de ingreso me- de mediano plazo fundamentado en un cri-
dio bajo, escasa institucionalidad y ma- terio de prudencia macrofiscal. Asimismo,
triz productiva concentrada y voltil como el espacio fiscal y la capacidad de endeu-
el Paraguay, las condiciones econmicas damiento fueron factores cruciales en la
208
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
administracin de ambas crisis. Durante tes en cada coyuntura. Adems, dadas las
la crisis asitica, un inadecuado manejo restricciones institucionales mencionadas,
financiero llev a la economa paraguaya la disponibilidad financiera tampoco ga-
a una crisis fiscal y a una cesacin parcial rantiza un adecuado servicio pblico. Las
de pagos que amplificaron el impacto de polticas sociales incluyen las intervencio-
la crisis internacional. El espacio fiscal y nes focalizadas para atender poblaciones
la capacidad de endeudamiento son an en situacin de indigencia. En el momento
ms crticos en un entorno econmico de de las crisis el Paraguay tena tasas de po-
alta volatilidad, debido a la alta depen- breza y de pobreza extrema relativamen-
dencia del sector agrcola. La disponibili- te altas. Estas polticas deben considerar
dad financiera ayud a enfrentar la crisis tambin a la poblacin vulnerable aque-
global, condicin que no existi al estallar lla que sali de la pobreza pero se mantie-
la crisis asitica. Como la lentitud del pro- ne apenas por encima de la lnea de po-
ceso presupuestario, de aprobacin caso breza10, teniendo en cuenta su tamao
por caso del endeudamiento, no contri- y sensibilidad al ciclo econmico. Como
bua a la rpida actuacin de la poltica ya se mencion, durante la crisis global
fiscal, la acumulacin de los recursos fi- se expandi aceleradamente el programa
nancieros en el Tesoro permiti el des- de transferencias monetarias condiciona-
embolso rpido de recursos cuando fue das con alcance limitado.11 Por otra parte,
necesario, principalmente para los gastos los efectos en la poblacin de los choques
sociales y las inversiones. externos son ms intensos y amplios de-
v) La poltica social tiene, por s misma, re- bido a la carencia de seguridad social,12 la
levancia a la hora de enfrentar los cho- alta dependencia de la poblacin rural de
ques externos. Los servicios universales, la agricultura familiar y la migracin rural
principalmente de salud y educacin, son que implica tanto la desintegracin fami-
sensibles a la disponibilidad de recursos, liar como la prdida de capital social.
que est sujeta a la regla del financia- En resumen, las lecciones aprendidas
miento de los gastos corrientes. Por ejem- se centran en dos niveles: las caractersticas
plo, los insumos hospitalarios y escolares propias de la economa y la calidad de las po-
pueden quedar sin financiamiento por la lticas. En el primero de ellos se destacan las
escasa disponibilidad de caja, especial- limitaciones poltico-institucionales y las con-
mente en tiempos de crisis. En otras pa- diciones econmicas previas a las crisis. En
labras, dichas reglas fiscales afectan los el segundo nivel cobra importancia la poltica
gastos sociales cuando son an ms ne- econmica y social, en particular la poltica
cesarios, dejando los resultados a merced monetaria para mantener bajos los niveles de
de las acciones de los actores intervinien- inflacin; la poltica fiscal enfocada en la con-
11 Este programa no tuvo un impacto profundo en el momento de la crisis, porque abarc a solo una parte de la poblacin indigente y
est diseado para evitar la transferencia intergeneracional de la pobreza. Por otro parte, la pensin de adultos mayores indigentes fue
implementada cuando la economa ya estaba saliendo de la crisis econmica.
12 De acuerdo con la Direccin General de Estadstica Encuestas y Censos, la cobertura del Instituto de Previsin Social (IPS) en jubilaciones
para el sector privado era de un 17,8% de la poblacin en 2011.
209
Paraguay
CUADRO 5
OPCIONES DE POLTICA
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
13 Esta opcin fue utilizada con bastante eficacia para la reforma tributaria y la contencin del gasto pblico durante la crisis fiscal de 2003.
14 Representantes de cooperativas integran el directorio y proponen la terna de candidatos a presidente del Instituto, nombrado por el
presidente de la Repblica. Para ms informacin del sector ver Fondo Monetario Internacional (2011).
211
Paraguay
demanda de recursos de largo plazo, el vaco exceder el 1,5% del PIB, excepto en casos
institucional hace que la fuerte demanda para de emergencia en que podr llegar al 3%, y
el uso de estos ahorros configure un desafo que, en el mediano plazo, en la programacin
y un riesgo que deben ser enfrentados. Los plurianual presupuestaria no deber superar
problemas detectados en el sistema son la el 1% del PIB. Tambin establece que el cre-
baja cobertura centrada en los quintiles ms cimiento anual del gasto corriente primario
ricos de la poblacin, la desigualdad entre los (excluyendo el pago de intereses) no debe
planes de jubilacin existentes, la prdida de ser mayor a la tasa de inflacin ms 4%, y
oportunidad de uso de recursos de largo pla- que las mejoras salariales en el sector pblico
zo en la economa y un riesgo fiscal por even- no deben superar el incremento del salario
tuales quiebras de las cajas, o dficit opera- mnimo legal del sector privado. Dispone, asi-
tivo en expansin como est ocurriendo con mismo, que en aos de elecciones generales
algunas cajas del gobierno. y municipales la ejecucin del gasto corriente
Entonces, antes utilizar masivamente primario de enero a julio no deber ser ma-
los recursos financieros de los fondos de ju- yor al 60% del presupuesto aprobado.18
bilacin, es imperativo implementar un mar- Sin embargo, el principal problema est
co legal que los supervise adecuadamente, en no existe una prelacin de leyes en el sis-
as como resolver la asimetra que hoy existe tema legal paraguayo, por lo que una ley de
entre los planes de jubilacin del sector p- presupuesto anual fcilmente puede dejar sin
blico. 15
efecto los artculos de la Ley de Responsa-
Para fortalecer la institucionalidad fiscal, bilidad Fiscal. Un segundo problema es que
se requiere de un esfuerzo poltico respec- la regla afecta solo a la ley de presupuesto,
to de las atribuciones presupuestarias del no as a la ejecucin presupuestaria misma.
Congreso, adems de un mejor diseo, im- Tampoco tiene en cuenta el contexto econ-
plementacin y mantenimiento de una ade- mico ni los nuevos compromisos con impacto
cuada regla fiscal. Actualmente existen tres fiscal, lo que contribuye a la generacin de un
normativas legales que configuran, de al- dficit crnico que en el mediano plazo puede
guna manera, las reglas fiscales vigentes : 16
volver insostenibles las finanzas pblicas. El
a los dispositivos ms relevantes de la Ley tope de la ejecucin del gasto en los aos
de Administracin Financiera, se agregan las electorales que la ley introduce representa un
reglas generales de comportamiento fiscal avance importante, aunque la eficacia de este
orientadas a la estabilidad y sostenibilidad de dispositivo puede ser menor si el presupuesto
las finanzas pblicas de la Ley de Responsa- aprobado por el Congreso est inflado.
bilidad Fiscal, 17
que establece que el dficit Frente a estas limitaciones corresponde
fiscal en la ley del presupuesto anual no debe plantear un marco fiscal de mediano plazo
15 El descalce financiero de los fondos de jubilacin del sector pblico constituy un componente importante del dficit fiscal a principios de
los aos 2000.
16 La ley 1.535/1999 de Administracin Financiera del Estado, la ley 5.097/2013 de Modernizacin Financiera del Estado y la ley 5.098/2013
de Responsabilidad Fiscal.
18 Las elecciones municipales son cada cuatro aos y las generales cada cinco. Las ltimas fueron en 2010 y 2013, respectivamente.
212
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
con balance estructural que tenga en cuenta El espacio fiscal y la capacidad de en-
tanto el ciclo econmico como todos los com- deudamiento producto de una adecuada re-
promisos fiscales. De todas maneras, estas gla fiscal facilitan la administracin del dile-
reglas podrn ser efectivas siempre y cuando ma que plantean la expansin contracclica y
se establezca la prelacin de leyes o algn la disponibilidad financiera,19 ms an cuan-
acuerdo poltico que permita su vigencia ple- do se carece de un fondo anticclico. En po-
na. cas de crisis, cuando la poltica contracclica
El balance estructural permite incorpo- debe ser activada, la disponibilidad financiera
rar variables fundamentales como la activi- es crucial para una rpida reaccin que ate-
dad econmica, como la inflacin, el tipo de ne el impacto econmico y social adverso de
cambio o las tasas de inters que determinan la crisis. En ausencia de una adecuada regla
en gran medida la evolucin de la recauda- fiscal, esta responsabilidad recae en el lide-
cin tributaria y algunas partidas del gasto, razgo del momento.
con una perspectiva de mediano plazo, de La institucionalidad social es otra di-
modo tal a discriminar los movimientos ccli- mensin a tener en cuenta en el manejo de
cos o transitorios de los cambios ms perma- las polticas pblicas. Las polticas sociales,
nentes derivados de la intervencin de la au- sean estas universales o focalizadas, debe-
toridad (Marcel y otros, 2001, pp. 5-6). En ran contar con financiamiento en pocas de
el caso del Paraguay, el balance estructural crisis. Sin embargo, cuando los recursos co-
de mediano plazo debera reflejar los pasivos rrientes son escasos, los gastos sociales co-
contingentes e incluir, por ejemplo, los dfi- rren peligro de convertirse en variables de
cits de los sistemas de jubilaciones pblicos, ajuste, aunque su magnitud sea menor que
los compromisos contractuales que implican la masa salarial. Frente a esta situacin, la
riesgo (concesiones y alianzas pblico priva- opcin recomendada es la creacin de un
das), las garantas de endeudamiento de las fondo contracclico que permita financiar los
empresas pblicas y las demandas judiciales gastos sociales en perodos de crisis. Este
contractuales contra el Estado. En resumen, fondo puede provenir de la transferencia de
lo que se intenta es reflejar adecuadamente rentas de las hidroelctricas y ser adminis-
que los gastos e ingresos pblicos no depen- trado por el Tesoro. Se debera instalar en el
den exclusivamente de las actuales decisio- debate pblico la necesidad de un fondo an-
nes de la autoridad presupuestaria. Muchos ticclico, explicando adecuadamente sus fines
gastos no son sino la expresin de compro- para vencer las resistencias a esta medida.20
misos legales o contractuales asumidos con Al mismo tiempo, se debera transformar
anterioridad por el Estado, frente a los cuales gradualmente el esquema actual de raciona-
el gobierno de turno tiene escaso o nulo con- miento de flujos del Tesoro a un esquema de
trol (Marcel y otros, 2001). gerenciamiento de los mismos.
19 El riesgo de que una gran expansin del gasto conduzca a un problema de disponibilidad financiera es ms elevado en economas sin
espacio fiscal y deudas elevadas (Izquierdo y Talvi, 2009).
20 Cabe sealar que se ha intentado crear un fondo anticclico con los recursos adicionales de la hidroelctrica Itaip que se acordaron en
2009, pero la iniciativa no prosper en el Congreso.
213
Paraguay
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
L
a crisis asitica de 1998 dur seis aos previas a las crisis tienen un peso gravitante
y tuvo fuertes y prolongados impactos en la implementacin de las polticas contrac-
econmicos y sociales negativos en el clicas. El crecimiento econmico sostenido, la
Paraguay. La poltica econmica contracclica baja tasa de inflacin, los niveles adecuados
adoptada al principio en un contexto de ines- de reservas internacionales, el espacio fiscal
tabilidad poltica y de dbil institucionalidad suficiente y el bajo endeudamiento permiten
termin siendo de limitado alcance, costosa aplicar polticas contracclicas con efectividad
y financieramente insostenible, lo que des- y sostenibilidad ante un choque externo.
emboc en una crisis fiscal y de endeuda- En el caso de la crisis global, en un en-
miento que exacerb los efectos econmicos torno poltico estable y con mejores indicado-
y sociales del choque externo. La crisis glo- res de liquidez, la poltica monetaria tuvo una
bal de 2008 coincidi con una severa sequa intervencin claramente contracclica, sin te-
que caus una fuerte contraccin econmica mor a una devaluacin masiva. Por su parte,
de casi dos aos. El contexto poltico institu- la poltica fiscal tuvo una actuacin fuerte-
cional ms estable permiti la aplicacin de mente contracclica, al existir suficiente es-
una poltica econmica claramente contrac- pacio fiscal, liquidez y bajo endeudamiento,
clica y acotada. La poltica social contribuy que permitieron superar el dilema del gasto
a atenuar los impactos sociales de la crisis contracclico versus los riesgos de liquidez. El
mediante la expansin del gasto social foca- gasto contracclico incluy el financiamiento
lizado, de manera que no hubo un deterioro de inversiones y programas sociales univer-
significativo de los indicadores sociales. sales y focalizados.
En ambos crisis los canales de transmi- Las recomendaciones surgidas de este
sin fueron los trminos de intercambio (TDI) estudio abarcan, as, los aspectos polticos,
y el tipo de cambio efectivo real (TCER); el monetarios, fiscales y sociales. Para fortale-
deterioro de estos indicadores fue pronun- cer la institucionalidad poltica es necesario
ciado y prolongado durante la crisis asitica, corregir las excesivas facultades presupues-
mientras que en la crisis global fueron de me- tarias y financieras del Congreso, de manera
nor escala y duracin. que queden claramente delimitadas las com-
Las lecciones aprendidas de las dos cri- petencias y responsabilidades de cada uno de
sis que afectaron al Paraguay tienen que ver los poderes del Estado.
con el grado de vulnerabilidad econmica y En el plano de la poltica fiscal es necesa-
social del pas, las condiciones econmicas rio un marco fiscal de mediano plazo con ba-
previas y la pertinencia de la poltica econ- lance estructural, que tenga en cuenta todo el
mica aplicada. La economa paraguaya tiene ciclo econmico y la totalidad de los compromi-
una matriz productiva concentrada en la ac- sos fiscales. Es decir, los pasivos contingentes
tividad agropecuaria, con elevados grados de incluyendo, entre otros, los dficits de los sis-
volatilidad y vulnerabilidad asociadas al com- temas de jubilaciones pblicos y las obligacio-
portamiento azaroso del clima y de los pre- nes contractuales que implican riesgos fiscales
cios internacionales, situacin que impacta (concesiones, alianzas pblico privadas, prs-
negativamente en las poblaciones indigentes, tamos directos a las empresas pblicas, ga-
pobres y vulnerables. rantas de emprstitos y demandas judiciales
215
Paraguay
Dionisio Borda
Doctor en economa por la Universidad de Massachusetts-Amherst y magster por la Universidad de Wiscon-
sin-Madison (Estados Unidos). Fundador e investigador actual del Centro de Anlisis y Difusin de la Economa
Paraguaya (CADEP). Fundador de la Maestra en Poltica y Gestin Pblica de la Universidad Catlica-CADEP.
Profesor de la Universidad Nacional de Asuncin. Fue ministro de Hacienda del Paraguay de 2003 a 2005 y de
2008 a 2012.
Manuel Caballero
Mster en economa y finanzas de la Universidad de Bfalo, Nueva York. Fue viceministro de Economa del
Ministerio de Hacienda de Paraguay (2008-2012) y asesor financiero de la misma institucin. Fue miembro
investigador del Centro de Anlisis y Difusin de la Economa Paraguaya (CADEP). Actualmente se desempea
como investigador y consultor independiente.
216
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
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el Caribe. Banco Interamericano de Desarrollo.
Per
C
omo en muchos pases de Amrica y si bien el crecimiento agregado ha sido po-
Latina, a inicios de los aos noventa sitivo, destacando entre las economas emer-
en la Repblica del Per se implemen- gentes,2 se distinguen dos episodios de pro-
taron reformas estructurales para fortalecer la funda desaceleracin e incluso de recesin a
situacin fiscal, liberalizar los mercados y abrir nivel trimestral. En los aos 1998 y 2009 se
la economa al exterior. La integracin al mer- registraron disminuciones del crecimiento de
cado internacional implic que la evolucin de 6,9 y 8,1 puntos porcentuales (p. p.), aso-
la economa peruana se viera afectada por el ciadas a la crisis asitica, rusa y subprime,
comportamiento de la economa global. De respectivamente. Debido a la magnitud de
esta manera, los perodos de desaceleracin dichos sucesos, el presente estudio evaluar
y recesin en los ltimos 20 aos estn rela- ambas crisis con el objetivo de analizar si la
cionados a episodios de crisis internacionales capacidad de respuesta del Per mejor con
(mexicana, 1994; asitica, 1997; rusa, 1998; el tiempo y si esta mejora es producto de un
argentina, 2001; subprime, 2008-2009; euro- proceso de aprendizaje de la sociedad y de
pea, 2012). Estos episodios crticos tuvieron las autoridades. Asimismo, se pondr espe-
diferentes impactos en tipo y magnitud de- cial nfasis sobre los efectos en la poblacin
terminados por las caractersticas propias de ms vulnerable, evaluando en qu medida
las crisis y por las respuestas de poltica para las polticas implementadas protegi a este
enfrentarlas, as como por la situacin econ- sector.
mica y social del Per al estallar las crisis.
2 En dicho perodo, por ejemplo, Chile creci 4.6% promedio anual; Colombia, 3.4%; y Mxico, 2.6%.
218
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 1
VARIACIN ANUAL DEL PBI REAL, 1993-2014 (EN PORCENTAJES)
12,3
9,1 8,5
8,5
7,4 7,5
6,5 6,3 6,5
5,5 6,0 5,8
5,2 5,0
4,2
2,8 2,7 2,4
1,5
1,0
0,6
-0,4
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Per
uno de los principales efectos de la crisis rusa siderablemente, pasando de 3,04 soles por
en el Per fue el recorte de las lneas de cr- dlar en septiembre de 1998 a 3,40 soles en
dito externo de corto plazo de los bancos. De febrero de 1999. Esto afect especialmente a
septiembre a diciembre de 1998, se perdie- los agentes por la elevada dolarizacin finan-
ron ms de 800 millones de dlares en estas ciera de la economa.3 Por otro lado, el im-
lneas. La contraccin de las lneas de crdito portante aumento del crdito en los aos an-
restringi el financiamiento, incluso por algu- teriores a la crisis y la ausencia de un encaje
nas semanas las grandes empresas no pudie- para las lneas de crdito del exterior de los
ron obtener recursos financieros, porque los bancos que favoreca este tipo de fondeo, ori-
bancos tenan que pagar sus deudas con el gin que estas lneas crecieran mucho antes
exterior, lo que gener una interrupcin en la de la crisis. As, el alto nivel de dependencia
cadena de pagos e indujo a una fuerte rece- del sistema bancario a las lneas de crdito
sin (Abusada, 2005; Parodi, 2001; Velarde del exterior represent una importante fuen-
y Rodrguez 2001). te de vulnerabilidad del sistema ante salidas
Como consecuencia de la salida de ca- de capitales externos (Abusada, 2005; Casti-
pitales, el tipo de cambio se increment con- llo y Pereda, 2008).
GRFICO 2
LNEAS DE CRDITO DEL EXTERIOR AL SISTEMA BANCARIO, ENERO DE 1994 A DICIEMBRE DE 2000
(EN MILLONES DE DLARES)
4.000
3.500
3.000
2.500
2.000
1.500
1.000
500
0
Dic-93
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
Mar
Jun
Sep
Dic
3 Por ejemplo, el crdito en dlares del sistema bancario al sector privado representaba el 80% del total en el primer semestre de 1998.
220
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 3
COEFICIENTE DE DOLARIZACIN DEL CRDITO, ENE 97-OCT 98 (EN PORCENTAJES DEL CRDITO
EN MONEDA EXTRANJERA DEL SISTEMA BANCARIO AL SECTOR PRIVADO)
82
81
80
78
76
74
72
70
Ene-97
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene-98
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Fuente: Banco Central de Reserva del Per.
La disminucin de los niveles de crdito La nueva gestin promovi una poltica me-
y el aumento del tipo de cambio afectaron al nos restrictiva y un incremento del tipo de
sector real, lo que junto al fuerte fenmeno cambio, que estimulara exportaciones. Se
del nio4 que afect principalmente a los sec- esperaba que la devaluacin de la moneda
tores agrario y pesquero gener una cada disminuyera las tasas de inters en el corto
en el PIB del 0,4% en 1998, luego de que la plazo; sin embargo, dados los altos niveles
economa viniera creciendo a un 6,4% anual de dolarizacin, la devaluacin aument las
en promedio de 1994 a 1997 (Abusada, 2005; tasas de inters en el corto plazo, puesto que
Parodi, 2001; Velarde y Rodrguez, 2001). no se consider el efecto de hoja de balan-
ce en las empresas endeudadas en dlares
1. Respuestas de poltica fiscal (Abusada 2005; Velarde y Rodrguez 2001).
Se implement una poltica fiscal anti-
Antes del inicio de la crisis rusa, se apli- cclica durante el primer semestre de 1999:
caron polticas monetarias y fiscales restricti- se adelant a febrero de 1999 el pago de bo-
vas debido al alto dficit en cuenta corriente
5
nificaciones por escolaridad a los empleados
(7,5% del PIB) obtenido en el primer trimestre del Estado y se les hizo efectivo un aumento
de 1998. La poltica fiscal restrictiva se man- salarial del 16% en abril. Asimismo, se per-
tuvo hasta enero de 1999, cuando Vctor Joy miti el retiro del 15% de los depsitos de la
Way fuera nombrado ministro de Economa. compensacin por tiempo de servicios6 (CTS)
4 El fenmeno del nio 1997-1998 tuvo su inicio a fines de 1996, a comienzos de 1997 se hizo ms profundo y termin en marzo de 1998.
5 Los gastos no financieros del gobierno central cayeron en un 1% en mayo 1998 luego de venir creciendo un 7% y un 10% en marzo y
abril, respectivamente.
6 La CTS corresponde a un depsito que el empleador efecta con el propsito de prever el riesgo que origina la prdida de un empleo y
el recorte de ingresos de forma temporal.
221
Per
7 El resultado econmico del sector pblico no financiero es la diferencia entre el total de ingresos y gastos (corrientes y de capital).
8 Los redescuentos son operaciones mediante las cuales el Banco Central de Reserva descuenta obligaciones que los bancos comerciales,
a su vez, han descontado a sus clientes. De esta forma, el banco central otorga crdito y mejora la liquidez de los bancos comerciales
(Banco Central de Reserva, 2011)
222
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 5
TASA DE INTERS Y TIPO DE CAMBIO, 1997-2000 (EN PORCENTAJES Y SOLES POR DLARES)
80 3,7
Tasa de inters intercambiaria Tipo de cambio (eje der.)
70
Septiembre 1998 3,5
60
3,3
50
40 3,1
30
2,9
20
2,7
10
0 2,5
Ene-97
Feb
Abr
May
Jul
Ago
Oct
Dic
Ene-98
Feb
May
Jun
Ago
Sep
Nov
Ene-99
Feb
Abr
Jun
Jul
Sep
Oct
Dic
Feb
Abr
May
Jul
Ago
Oct
Nov
Fuente: Banco Central de Reserva del Per.
Nota: el pico gris claro ms alto corresponde a septiembre de 1998.
GRFICO 6
ENCAJE MEDIO EN MONEDA EXTRANJERA DE LAS EMPRESAS BANCARIAS,
ENERO DE 1998 A DICIEMBRE DE 1999 (EN PORCENTAJES)
45
43,7
43,7
43,8
43,8
43,8
43,8
43,6
43,6
43,5
44
43
41,9
42
40,3
41
40
38,4
38,4
38,3
38,3
38,2
38,2
39
38,1
38,1
38,1
38,0
37,8
37,7
37,6
38
37
36
35
Ene-98
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene-99
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Fuente: Tomado de Castillo y Pereda, Lecciones de la crisis rusa para enfrentar la crisis Financiera Global, en Revista Moneda, N 139, 2009.
Asimismo, en septiembre el Banco Cen- dida fue insuficiente, se anunciaron dos reduc-
tral de Reserva anunci una reduccin del ciones adicionales de 1,5 puntos porcentuales
encaje medio en dlares de 1,5 puntos por- cada una que se aplicaron en noviembre y di-
centuales desde octubre. Dado que esta me- ciembre. Estas reducciones de encaje liberaron
223
Per
recursos al sistema por 420 millones de dla- encontr mucho ms vulnerable a cualquier
res. Sin embargo, la tardanza en los anuncios reversin del ciclo expansivo experimentado
de menores encajes, junto con el hecho de entre 1990 y 1997, ya que el Estado no pudo
que la aplicacin de la medida se realiz un continuar con la poltica de aumentar el gas-
mes despus de ser notificada, limitaron los to social. La crisis afect el ingreso tributario
beneficios de este instrumento. Entre otras del gobierno, lo que ocasion la contraccin
medidas, el BCR compr de forma tempo- de la poltica del gasto social aplicada en los
ral y con compromiso de recompra (REPOS aos previos. Entre 1997 y 2000, el gasto
en dlares) bonos del Tesoro emitidos por el social en programas de lucha contra la po-
gobierno a cambio de la cartera de crdito breza extrema sufri un recorte de 200 mi-
con problemas de liquidez (Abusada, 2005; llones de dlares (Du Bois, Chvez y Cusato,
Castillo y Pereda, 2008; Velarde y Rodrguez, 2004).
2001). Las cifras despus de la crisis mues-
tran una reduccin generalizada del em-
3. Situacin socioeconmica pleo en empresas privadas formales de 10 y
ms trabajadores. De septiembre de 1998 a
A inicios de los aos noventa, el Esta- septiembre de 1999, el empleo formal en el
do peruano emprendi una serie de reformas Per urbano cay en un 7,4% en el sector
enfocadas a mejorar el nivel de bienestar so- comercio esta reduccin fue del 9,9% y en
cial y econmico de la poblacin, que con- la industria extractiva del 8,4%.11 En esa
sistan en combatir los altos niveles de po- misma lnea, de 1998 a 1999, en el Per ur-
breza, la falta de acceso a servicios bsicos bano el nmero de desempleados y subem-
y los pauprrimos niveles de ingresos como pleados se increment en aproximadamente
consecuencia del mal manejo gubernamental 43 mil y 75 mil, respectivamente. Respecto
experimentado en aos previos.9 El resulta- del subempleo, este se increment en un 0,1
do de una poltica social ms activa fue muy punto porcentual en ese perodo, puesto que
alentadores. El gasto social per cpita pas se increment en 1,0 punto porcentual en la
de 12 dlares a 145 dlares de 1990 a 1995 poblacin rural mientras que se redujo 0,7
(Parodi, 2001). Respecto de los indicadores en el mbito urbano (INEI, 2002b ). Adems,
sociales, la incidencia de la pobreza pas del las remuneraciones de los obreros, que re-
57,1% en 1990 a 50,7% en 1997.10 Estos lo- presentaban menos de la mitad de las re-
gros sociales no tuvieron la suficiente solidez muneraciones de los empleados y la dcima
para asegurar la sostenibilidad del bienestar parte de las correspondientes a ejecutivos,
de la poblacin luego de la crisis. En otras se redujeron en un 1,3% en trminos reales
palabras, cierto sector de la poblacin se (BCRP, 1999).
9 El ingreso per cpita se redujo en un 27% solo de 1987 a 1990, y el poder de compra del salario mnimo legal disminuy en un 50% de
1985 a 1990. En Lima Metropolitana, el subempleo pas del 43% de la PEA en 1986 al 86% en 1990. Mientras que en septiembre de
1985 se necesitaban 1,9 salarios mnimos legales para cubrir el costo de una canasta bsica de subsistencia, este indicador subi a 4,5
en agosto de 1990 (Parodi, 2001).
10 Cifra estimada por el Instituto Cuanto sobre la base de la encuesta nacional de niveles de vida (ENNIV). Los resultados obtenidos por el
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI) muestran la misma tendencia decreciente de la pobreza para el mismo perodo de
tiempo.
11 Encuesta nacional de variacin mensual del empleo (ENVME), Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo (MTPE).
224
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 8
VARIACIN ANUAL DEL EMPLEO URBANO EN EMPRESAS FORMALES DE 10 Y MS TRABAJADORES, DE
OCTUBRE DE 1998 A DICIEMBRE DE 2000 (EN PORCENTAJES)
-2
-4
-6
-8
-10
-12
Oct-98
Nov
Dic
Ene-99
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene-00
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Fuente: Sobre la base de la encuesta nacional de variacin mensual del empleo (ENVME), del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
(MTPE)
Per
los menores niveles de los commodities. De di- Fuente: Banco Central de Reserva del Per.
12 Estos crditos tenan una alta probabilidad de mora, debido a que fueron concedidos a individuos sin ingresos o empleos permanentes y
sin activos que los respaldaran.
13 El riesgo pas pas de un promedio de 160 puntos bsicos (p. b.) en junio de 2008 a ms del triple a mediados de enero de 2009.
226
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 10
CUENTA FINANCIERA Y CAPITALES DE CORTO PLAZO, 1T07 4T09 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
30
25
20
15
10
-5
-10
-15
1T07
2T07
3T07
4T07
1T08
2T08
3T08
4T08
1T09
2T09
3T09
4T09
Cuenta financiera Capitales a corto plazo
Per
GRFICO 11
INVERSIN PBLICA SEGN NIVELES DE GOBIERNO,
PRIMER TRIMESTRE DE 2007 A CUARTO TRIMESTRE DE 2010 (EN PORCENTAJES DEL PIB)
4,0
3,0
2,0
1,0
0,0
1T07 2T07 3T07 4T07 1T08 2T08 3T08 4T08 1T09 2T09 3T09 4T09 1T10 2T10 3T10 4T10
Fuente: Sistema Integrado de Administracin Financiera del Estado (SIAF) del Ministerio de Economa y Finanzas (MEF).
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
por el pnico financiero generado ante la tar la volatilidad en el tipo de cambio por los
quiebra de Lehman Brothers. En la primera efectos de hoja de balance.
etapa, la economa peruana continu expe- Luego de la quiebra de Lehman Bro-
rimentando un alto crecimiento basado en thers, se adoptaron una serie de medidas
slidos fundamentos macroeconmicos. El para mitigar las restricciones de liquidez del
rpido incremento de la inflacin en el pe- sistema financiero y prevenir fluctuaciones
rodo 2007-2008 del 1% anual a media- bruscas en el tipo de cambio. Producto de
dos de 2007 hasta el 7% anual a fines de la importante dolarizacin de la economa
2008motiv la implementacin de polticas peruana, se prioriz la inyeccin de liquidez
monetarias restrictivas: la tasa de inters de para preservar la eficacia de la poltica mo-
referencia se increment del 5% en septiem- netaria: mercados sin liquidez no reflejan los
bre de 2007 al 6,5% septiembre de 2008 (se valores fundamentales y pueden contagiar a
realizaron seis incrementos de 25 puntos b- otros mercados. De esta manera, de septiem-
sicos cada uno). bre de 2008 a marzo de 2009, se redujeron
Paralelamente, las tasas de inters que rpidamente los encajes en soles y dlares
eran ms altas en economas emergentes a los niveles de la precrisis y se emplearon
generaron un flujo importante de capitales instrumentos no convencionales (REPOS,
de corto plazo. Para preservar la estabilidad CDBCRP , SWAPS ) para inyectar liquidez al
15 16
cambiaria, el Banco Central activ un conjun- equivalente del 9,6% del PIB (Quispe y Ros-
to de medidas para desincentivar la tenencia sini, 2010). Con las expectativas de inflacin
de ttulos locales por parte de inversionistas ancladas, el Banco Central inici una reduc-
no residentes, entre las que destacan el in- cin de la tasa de referencia de 525 puntos
cremento de los encajes sobre las obligacio- bsico, al pasar de un 6,5% en febrero de
nes en moneda nacional y extranjera, 14
y la 2009 a un 1,25% en agosto del mismo ao.
eliminacin de los requerimientos de encaje Asimismo, la gran acumulacin de reservas
para prstamos en el exterior con una madu- internacionales netas en los aos previos,17
rez mayor a dos aos, con el objetivo de que permiti que el Banco Central vendiera dla-
los crditos se estructuren con capitales de res en el mercado spot por 6.659 millones de
largo plazo. A pesar de las medidas, el Banco esta moneda para aliviar las presiones depre-
Central lleg a comprar cerca de 10,778 mi- ciatorias sobre el sol y evitar que se activara
llones de dlares en dicho perodo para evi- el efecto de hojas de balance.
14 En esta etapa, se increment la tasa de encaje legal del 6% al 9%, el encaje marginal en moneda nacional del 6% al 25%, el encaje a
los depsitos de los inversionistas no residentes al 120% y el encaje marginal en moneda extranjera del 30% al 49%.
15 Los Certificados de Depsitos del Banco Central de Reserva del Per (CDBCRP) son valores emitidos por esta institucin para regular la
liquidez y reducir la volatilidad del tipo de cambio. Estos valores comprometen al Banco Central a devolver, al adquirente, el principal
ms los intereses acumulados al final del perodo de maduracin.
16 Los SWAPS son operaciones que consisten en comprar al contado una moneda contra otra, y a su vez, la operacin inversa de recompra
de la moneda original en un futuro. El objetivo de este instrumento es asegurar un precio para no sufrir las posibles prdidas de una
fluctuacin en las cotizaciones de las divisas.
229
Per
GRFICO 13
TIPO DE CAMBIO Y COMPRAS NETAS, ENERO DE 2007 A DICIEMBRE DE 2009
(EN SOLES POR DLARES Y EN MILLONES DE DLARES)
600 3,3
400 3,2
3,1
200
3
0 2,9
2,8
-200
2,7
-400
2,6
-600 2,5
Ene-07
Feb
Mar
May
Jun
Ago
Sep
Oct
Dic
Ene-08
Mar
Abr
Jun
Jul
Ago
Oct
Nov
Ene-09
Mar
Abr
May
Jul
Ago
Oct
Nov
Compras netas (eje izq.) Compras netas (eje izq.)
GRFICO 14
TASA DE INTERS DE REFERENCIA, TASA DE ENCAJE MARGINAL EN MONEDA NACIONAL Y MONEDA
EXTRANJERA, ENE 07 DIC 09 (EN PORCENTAJES)
60 8
7
50
40
5
30 4
3
20
10
1
0 0
Ene-07
Mar
May
Jul
Sep
Nov
Ene-08
Mar
May
Jul
Sep
Nov
Ene-09
Mar
May
Jul
Sep
Nov
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Per
GRFICO 15
VARIACIN ANUAL DEL INGRESO Y GASTO REAL PER CPITA, 2009-2010 (EN PORCENTAJES)
10,7
Gasto real per cpita Ingreso real per cpita
9,2
7,9 8,2 8,7
7,5
6,7 6,4 6,9 6,8
6,1 6,2 5,6 5,5
3,9 4,6
2,8
2,4
0,5
-0,6
Decil 1 Decil 2 Decil 3 Decil 4 Decil 5 Decil 6 Decil 7 Decil 8 Decil 9 Decil10
Fuente: Encuesta nacional de hogares (ENAHO) 2009-2010 del Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI).
GRFICO 16
VARIACIN ANUAL DEL EMPLEO URBANO EN EMPRESAS FORMALES DE 10 Y MS TRABAJADORES,
ENERO DE 2009 A DICIEMBRE DE 2010 (EN PORCENTAJES)
20,0
Total
Sector primario
Industria manufacturera
10,0
0,0
-10,0
Ene-09
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Ene-10
Feb
Mar
Abr
May
Jun
Jul
Ago
Sep
Oct
Nov
Dic
Fuente: Sobre la base de la encuesta nacional de variacin mensual del empleo (ENVME), del Ministerio de Trabajo y Promocin del Empleo
(MTPE).
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
objetivo. Respecto a los instrumentos imple- Cabe sealar que las condiciones macroeco-
mentados para focalizar las polticas en los nmicas durante el estallido de cada crisis
ms pobres, en 2004 se cre el Sistema de fueron distintas: por ejemplo, las reservas
Focalizacin de Hogares (SISFOH) que admi- internacionales netas representaban el 18%
nistra una base de datos socioeconmica que del PIB en 1997, mientras que en 2007 repre-
permite identificar a los beneficiarios de los sentaban un 27%. Asimismo, los cambios en
programas sociales. los instrumentos de poltica, as como en el
Las consideraciones tcnicas para me- marco de los hacedores de poltica, pudieron
dir la pobreza y las fuentes de informacin haber influido en estos mejores resultados.
han cambiado en el tiempo. Sin embargo, es
posible hacer comparaciones en los perodos B. Propuestas de poltica
alrededor de cada crisis. As, la pobreza se
increment luego del estallido de la crisis Las caractersticas de la economa pe-
rusa en 4,8 puntos porcentuales del cuar- ruana altos niveles de informalidad, precaria
to trimestre de 1997 al correspondiente de institucionalidad y un sistema laboral rgido e
1999 lo que equivale a 1,6 millones de per- ineficiente, entre otras determinan la vulne-
sonas, mientras que se redujo luego de la rabilidad social que las crisis puede agravar, a
crisis subprime, cayendo 6,5 puntos porcen- menos que se hayan aprendido las lecciones
tuales de 2008 a 2010, lo que representa 1,6 en el mbito macroeconmico. Por lo tanto,
millones de personas. las siguientes propuestas de poltica podran
Respecto del empleo urbano en empre- significar un punto de quiebre de cara a fu-
sas de 10 y ms trabajadores, este se redujo turos episodios de crisis internacionales por-
luego de ambas crisis en algunos sectores. que aseguraran la correcta transmisin de
Sin embargo, se recuper con mayor rapi- las polticas econmicas y protegeran a los
dez luego de la crisis subprime, lo que dara sectores vulnerables.
cuenta de un mejor mecanismo de respues-
ta. Asimismo, el subempleo se increment en 1. Reforma laboral
la poblacin rural de 1998 a 1999 en 1,0 pun-
to porcentual y se redujo en el rea urbana Si bien en los ltimos 25 aos se hicie-
en 0,7 punto porcentual. De este modo, la ron numerosas reformas orientadas al libre
poblacin rural fue la ms afectada por el im- mercado que permitieron episodios de cre-
pacto de la crisis en el mercado laboral. Es- cimiento prolongados, la reforma laboral re-
tos resultados contrastan con lo ocurrido en presenta uno de los principales retos de la
el perodo 2009-2010, donde el subempleo economa peruana. El actual sistema laboral
se redujo tanto para la poblacin rural como se caracteriza por ser rgido en las prcticas
para la urbana en 2,4 y 1,8 puntos porcen- de despido de trabajadores, sus altos niveles
tuales, respectivamente. de informalidad y los niveles crticos de pro-
De este modo, las respuestas de poltica ductividad por trabajador.
frente a la crisis subprime habran sido ms La proporcin de la economa informal
efectivas para proteger a la poblacin ms en la actividad econmica nacional resul-
vulnerable, aunque no es posible atribuir que ta la cuarta ms alta del mundo (Schneider,
este haya sido el nico factor para el mejor 2012). Segn informacin del INEI, la econo-
resultado de las variables socioeconmicas. ma informal genera el 19% del PIB, el 61%
233
Per
del empleo e incluye al 90% de las unida- o reconocidas por su buen desempeo. Asi-
des productivas. Esta situacin debera solu- mismo, a travs de fondos pblicos concur-
cionarse mediante la creacin de incentivos sables, se puede brindar incentivos para que
adecuados para la formalizacin de las em- este tipo de instituciones brinden sus servi-
presas y la simplificacin de los trmites en cios a muchas ms personas, generando as
la creacin de nuevas firmas. Sin embargo, un incremento de la productividad a partir de
las polticas al respecto no parecen haber te- la mayor capacitacin.
nido el xito suficiente, porque la economa
informal solo se redujo en 6,4 puntos porcen- 2. Institucionalidad
tuales en el perodo 1999-2007. Al respecto,
Loayza (2008) seala que una de las causas La literatura indica una relacin positiva
del elevado nivel de informalidad en el Per de causalidad entre la institucionalidad y el
es la provisin de servicios pblicos deficien- desarrollo de las economas.17 Cuanto mayor
tes, porque los agentes econmicos encuen- sea la debilidad de las instituciones, menos
tran ms costos que beneficios al decidir ser crebles y confiables son las polticas imple-
formales. mentadas y, por lo tanto, sus efectos podran
Otra herramienta para combatir la in- ser parciales, nulos o incluso contrarios a los
formalidad es la fiscalizacin al incrementar objetivos originales. La precariedad de las
los costos de la informalidad. Si bien los re- instituciones es resultado la falta de corres-
querimientos sobre las planillas electrnicas pondencia entre los intereses de las autorida-
permitieron una mayor identificacin de las des de turno y las polticas pblicas. Segn el
empresas y sus trabajadores, la medida no ndice global de competitividad, nuestro pas
asegura el cumplimiento de condiciones la- se ubica en el puesto 118 de 144 economas
borales adecuadas. Al respecto, la Superin- en el pilar Instituciones y en el puesto 127 en
tendencia Nacional de Fiscalizacin Laboral el subpilar Instituciones Pblicas.
(SUNAFIL), entidad encargada de garantizar Segn Glaeser y otros (2004), la insti-
el cumplimiento de las normativas, arroj re- tucionalidad de un pas depende su capital
sultados limitados debido a sus problemas de humano, por ello, se debera impulsar la pro-
gestin. Actualmente, solo cuenta con 401 fesionalizacin de los trabajadores pblicos,
inspectores laborales para supervisar a ms principalmente de los tomadores de decisio-
de 200 mil empresas inscritas. Se tiene que nes, mediante la adopcin generalizada y
fortalecer econmica e institucionalmente la ms rpida de las polticas establecidas por
SUNAFIL para incrementar el nmero de em- la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SER-
presas que fiscaliza, formales e informales. VIR). Dicha institucin tiene como principal
Por ltimo, la productividad depende en objetivo la modernizacin de la funcin pbli-
gran medida del capital humano desarrolla- ca en todos los niveles de gobierno, para que
do, por lo es necesario impulsar su acumu- transite hacia un servicio civil meritocrtico,
lacin mediante programas de capacitacin flexible y con altos niveles de eficiencia. Esto
tcnica a cargo de instituciones acreditadas redundara en entidades que revisaran opor-
17 A diciembre de 2007, las reservas internacionales netas acumularon un total de 27.689 millones de dlares (un 25,9 % de PIB).
234
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
tunamente sus planes, objetivos, procesos, los estudiantes ms destacados del curso se
roles y perfiles generando una mejora sus- incorporan al personal de Banco Central, lo
tancial en la provisin de servicios pblicos y, que contribuye a mantener y renovar los cua-
por lo tanto, del bienestar. dros tcnicos. En dicha lnea, recientemen-
Sin embargo, al inicio de sus actividades te los principales organismos supervisores19
en junio 2014 18
en febrero de 2015, solo 111 tambin implementan programas formativos
instituciones de las ms de 2.000 que existen que les permite contar con recursos humanos
en el pas se encuentran en trnsito hacia la calificados.
reforma de SERVIR. De ellas, el 77% perte-
nece al gobierno nacional (ministerios, orga- 3. Riesgos fiscales
nismos reguladores, ejecutores y tcnicos,
entre otros), el 18% a gobiernos locales y el La historia econmica moderna de nues-
5% a gobiernos regionales. El avance resulta tro pas da cuenta de una serie de ciclos mal
lento y representa un desafo importante en administrados. En el perodo 1960-2007,
el proceso de descentralizacin y fortaleci- diversos estudios20 muestran que las dispo-
miento de las instituciones pblicas. siciones fiscales en el Per contribuyeron a
Por ltimo, en los ltimos aos, el Banco exacerbar el auge y agudizar las recesiones,
Central de Reserva del Per se ha destaca- en lugar de estabilizarlos con una poltica
do como un referente entre las instituciones procclica. La primera medida contracclica
pblicas por su buen desempeo, transpa- ocurri en el perodo 2007-2008 al ejecutar
rencia, independencia, autonoma y, sobre una poltica fiscal contractiva del gasto du-
todo, por la profesionalizacin de sus traba- rante el auge; luego, ante el crecimiento casi
jadores. Al respecto, el personal del banco nulo del ao 2009, el gasto pblico recin se
recibe constantes capacitaciones nacionales increment en 2010 usando el supervit fis-
e internacionales y estn sujetos a la posibi- cal generado en los dos aos previos. No obs-
lidad de recibir una subvencin parcial o to- tante, dicha respuesta tarda en opinin de
tal de estudios de posgrado en reconocidas mltiples analistas permiti un crecimiento
universidades mundialmente. Adems, desde mayor al del nivel precrisis en un contexto
el ao 1961, el banco imparte cursos de ex- de desaceleracin global. Por lo tanto, resul-
tensin universitaria para jvenes universita- ta importante potenciar el uso de la regla de
rios o recin egresados con el objetivo de fo- gasto estructural que establece resultados
mentar el talento humano. Tradicionalmente, fiscales estructurales21 para los siguientes
17 Revisar North (1990), Glaeser y otros (2004), Acemoglu y otros (2001, 2002), Hnatkovska y Loayza (2004), Chirinos (2007) y Ramrez
y Bigio (2006), entre otros.
18 El 4 de julio de 2013 se promulg la Ley 30057 que establece la creacin de SERVIR y su reglamento.
19 Destacan la Superintendencia de Banca, Seguros y AFP (SBS), el Instituto Nacional de Defensa de la Competencia y de la Proteccin de
la Propiedad Intelectual (INDECOPI), el Organismo Supervisor de la Inversin en Energa y Minera (OSINERGMIN), el Organismo Super-
visor de Inversin Privada en Telecomunicaciones (OSIPTEL), el Organismo Supervisor de la Inversin en Infraestructura de Transporte
(OSITRAN), el Organismo de Evaluacin y Fiscalizacin Ambiental (OEFA) y la Superintendencia Nacional de Servicios de Saneamiento
(SUNASS).
20 Revisar Vsquez y Mesas (1999), Castillo y otros (2006) y Mendoza (2013). En un anlisis intencional, Stein, Talvi y Grisanti (1998)
encontraron que en el perodo 1990-1995 nuestro pas fue ms procclico que el promedio de Amrica Latina.
21 A diferencia del resultado fiscal convencional (posicin neta de ingresos y gastos fiscales), el resultado estructural deduce de las cuentas
fiscales el impacto del ciclo econmico y de los principales precios internacionales, con el fin de evaluar los cambios en el balance fiscal
asociados a medidas discrecionales de poltica fiscal (BCRP, 2008).
235
Per
tres aos y limita el gasto no financiero del los ltimos aos, las arcas de los gobiernos
gobierno general. 22
De esta manera, tam- subnacionales han crecido de forma signifi-
bin se aseguran mayores recursos para el cativa: de un presupuesto pblico asignado
fondo de estabilizacin fiscal (FEF) que tie- 9.700 millones de soles en 2005, hacia 2014
ne por objetivo la generacin ahorro pbli- el monto se ha quintuplicado a 52.147 mi-
co que permita incrementar la capacidad de llones. Tambin creci su peso relativo en el
respuesta del Estado ante escenarios que presupuesto nacional: en 2005 solo el 19%
podran producir impactos directos sobre la del presupuesto pblico se destinaba a los
economa nacional, como perodos recesivos. gobiernos subnacionales, mientras que en
Cabe mencionar que, a diciembre de 2014, el 2014 aument al 38%, es decir, se duplic en
FEF arroj un balance de 9.160 millones de ese perodo.
dlares, menos de un sptimo de las reservas Sin embargo, la ejecucin de dichos re-
internacionales netas en el mismo perodo cursos no logr superar el 80% en los lti-
(62.308 millones de dlares). mos cinco aos y surgieron mltiples casos
En el ao 2014, la presin tributaria de corrupcin23 sobre el gasto pblico. Este
en nuestro pas alcanz el 16,5% del PIB, fenmeno limit las polticas fiscales expan-
lo que la ubica por debajo del promedio de sivas adoptadas hacia fines de 2014 en un
Amrica Latina y resulta menos de la mitad contexto de desaceleracin econmica. Al
en comparacin con los pases de la OCDE. respecto, resulta claro que las autoridades no
El nivel de presin tributaria es un elemento cuentan con el capital humano idneo para
fundamental en las polticas fiscales, puesto aprovechar los recursos asignados, por lo
que representa el insumo primario (ingresos) que se propone la adopcin de SERVIR en las
para cumplir con sus objetivos (a travs de gerencias pblicas y que se fortalezcan los
gastos). Sin embargo, los bajos niveles de mecanismos de monitoreo de la Contralora,
recaudacin responden principalmente a la de modo que se realicen auditorias anuales
elevada informalidad, donde la evasin y elu- obligatorias hoy facultativas que aseguren
sin tributaria que supera el 35% sobre el las transparencia de la gestin.
impuesto general a las ventas (IGV)y el 50%
sobre el impuesto a la renta. Por lo tanto, 4. Desarrollo del mercado de capitales
es necesario promover polticas que permi-
tan una adecuada fiscalizacin de la econo- El mercado de capitales permite una
ma informal y, al mismo tiempo, fomenten buena asignacin de los recursos financieros
la formalidad. Asimismo, se debera lograr la y potencia el crecimiento econmico, aumen-
reduccin de costos de cumplimiento de los tando y mejorando el ahorro y la inversin.
contribuyentes mediante la simplificacin del Asimismo, es el mecanismo de intermedia-
sistema tributario. cin financiera ms eficiente y transparente
Gracias a las polticas activas de descen- para poner precio, dar liquidez y aumentar el
tralizacin y la gran expansin econmica de
22 Implementado desde 2013 en el marco de la Ley 30099 (Ley del Fortalecimiento de la Responsabilidad y Transparencia Fiscal).
23 De los 25 presidentes regionales elegidos para el perodo 2011-2014, uno fue revocado, cuatro detenidos y procesados por presuntos
actos de corrupcin y en total 20 deben responder por investigaciones sobre irregularidades en la ejecucin del gasto y procedimientos
administrativos.
236
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
valor de los activos intermediados. Adems, que los bonos emitidos por el sector privado
complementa y compite con el financiamien- en el mercado de capitales peruano han de-
to ofrecido por el sistema financiero, redu- crecido a una tasa del 0,3%. En ese sentido,
ciendo costos y mejorando los mecanismos las transacciones de compra y venta de ac-
de financiamiento. ciones estn afectas al impuesto general a la
Se debera revisar la permanencia del venta sobre el monto total de la operacin y
impuesto a la ganancia de capitales con el no sobre la ganancia. Asimismo, la rentabili-
objetivo de dinamizar el desarrollo del mer- dad obtenida en el mercado de capitales a
cado de capitales y lograr competir en el Mer- partir de valores de empresas que ya efec-
cado Integrado Latinoamericano (MILA). En tuaron el pago de impuestos est sujeta al
Chile, Colombia y Mxico, socios del MILA, no pago de impuesto a la renta. Por el contrario,
se gravan las ganancias de capital obtenidas las operaciones del sistema financiero y la
por transar en instrumentos lquidos en sus rentabilidad generada se encuentran exone-
bolsas. Chile elimin el impuesto a las ganan- rados de dichos tributos.
cias de capital en su mercado en el 2001 y el Asimismo, es fundamental que el mer-
resultado fue una enorme expansin y desa- cado de capitales sea una herramienta de
rrollo: tanto la negociacin de acciones como inclusin, extendiendo sus operaciones hacia
el mercado de bonos se multiplicaron ms de las medianas y pequeas empresas. Al res-
diez veces en menos de una dcada. Desde pecto, la creacin del Mercado Alternativo de
que se modific en el 2010, el impuesto a las Valores (MAV) representa una iniciativa que
ganancias de capital en el Per ha recauda- busca facilitar el financiamiento de las media-
do muy poco cerca del 20% de lo estimado nas empresas 770 firmas potenciales segn
cuando se propuso, lo que demuestra que informacin de la Cmara de Comercio de
la principal motivacin del impuesto no tiene Lima y canalizar liquidez suficiente para un
sustento; adems, solo representa el 0,1% sector con altos niveles de crecimiento. Sin
de la recaudacin por impuesto a la renta. embargo, el avance ha sido lento: a diciem-
Por ltimo, el presidente del Banco Central ha bre de 2014 solo siete empresas se encuen-
manifestado pblicamente que la eliminacin tran listadas en el MAV con programas de
del impuesto a la ganancia de capital es de- emisin de acciones por un total de ms de
seable y ayudara al desarrollo del mercado 75 millones de dlares. Por ltimo, se debe-
de capitales peruano. ra impulsar el Mercado de Facturas, de modo
Por otra parte, la actual estructura tri- que las medianas y pequeas empresas sean
butaria desincentiva el ahorro y la inversin capaces de descontar sus facturas en la Bolsa
en el mercado de capitales, pese a que ob- de Valores de Lima (BVL). Para lograrlo, la
tiene rendimientos hasta 50 veces ms altos bolsa y el Registro Central de Valores y Liqui-
que una cuenta de ahorros. 24
De esta manera, daciones (CAVALI) se asociaron recientemen-
desde el ao 2010, las colocaciones del sis- te para que las facturas tengan un registro
tema bancario peruano al sector privado han electrnico y se reduzcan los riesgos operati-
crecido a un ritmo anual de un 13%, mientras vos. Esta alternativa competira directamente
24 La rentabilidad acumulada 2003-2013 del ndice general de la bolsa de valores de Lima (IGBVL) alcanz un 543%, mientras que la tasa
de ahorro promedio en el sistema financiero ascendi al 10,4%.
237
Per
con el factoring25 ofrecido por las empresas economa dolarizada como la nuestra (Choy
del sistema financiero y permitira un mayor y Chang, 2014).
acceso de la negociacin de las facturas como A pesar de que los indicadores muestran
ttulos de valor otorgando liquidez a las em- una relacin saludable entre el sistema finan-
presas que venden y perodos de gracia para ciero y la economa, el principal reto reside
las firmas adquirientes. en mejorar la coordinacin interinstitucional
para alinear las agendas particulares de los
5. Medidas macroprudenciales reguladores a favor de la estabilidad financie-
ra. Asimismo, resulta importante continuar la
La ltima crisis econmica y financiera identificacin y medicin ex-ante de los ries-
internacional dej en evidencia la importan- gos, mecanismos de transmisin y vulnerabi-
cia del sistema financiero como un instru- lidades de riesgo sistmico.
mento de crecimiento econmico y, al mis-
mo tiempo, como una fuente importante de
vulnerabilidad. Al respecto, la principal lec- IV. Conclusiones
cin de poltica resulta la adopcin de me-
E
didas macroprudenciales que fortalezcan la n los ltimos aos, la evolucin de la
normativa y permitan la implementacin de economa peruana se ha visto afecta-
mecanismos de supervisin y regulacin para da por el comportamiento de la econo-
asegurar la estabilidad financiera. En snte- ma global, dada su integracin al mercado
sis, dichas medidas buscan mitigar riesgos fi- internacional. En el perodo 1993-2010, el
nancieros sistmicos y acompaar el enfoque ritmo de crecimiento promedio anual alcan-
de regulacin microprudencial con la solven- z un 5,2%. Si bien el crecimiento agrega-
cia de las instituciones. do ha sido positivo, se distinguen dos episo-
En el caso peruano, la estabilidad finan- dios de profunda desaceleracin en los aos
ciera depende de tres instituciones: el Banco 1998 y 2009 asociados con la crisis asitica/
Central, encargado de la estabilidad de pre- rusa y la subprime, respectivamente. La pri-
cios y administrar las polticas monetarias; la mera afect al pas mediante la cada de las
Superintendencia de Banca y Seguros (SBS), lneas de financiamiento externas hacia pa-
que supervisa las entidades del sistema fi- ses emergentes, lo que gener una contrac-
nanciero y se encarga de asegurar su solven- cin de las lneas de crdito y un aumento
cia de manera; y el Ministerio de Economa del tipo de cambio. Inclusive, de septiembre
y Finanzas (MEF), encargado de la adminis- a octubre de 1998 se rompi la cadena de
tracin fiscal. Las medidas implementadas en pagos. Esto, sumado a los estragos del fen-
nuestro pas tuvieron como objetivo evitar un meno del Nio, produjo una cada del PIB de
excesivo crecimiento del crdito del sistema un 0,4% en 1998, luego de crecer a un pro-
financiero, reducir el impacto desestabiliza- medio anual del 6,4% de 1994 a 1997. Las
dor de los grandes flujos de capitales y limi- respuestas correspondientes a una poltica
tar el riesgo cambiario en un contexto de una fiscal anticclica se implementaron recin en
25 El factoring permite que las empresas que cuenten con facturas puedan obtener liquidez (descontada de gastos y comisiones) de las
empresas del sistema financiero.
238
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Per
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del Pacfico, Macroconsult, y Ministerio de Eco-
noma y Finanzas.
Uruguay
Silvia Vzquez*
P
ara una economa pequea y abierta, 2013; y Vegh y Vuletin, 2012). En los ltimos
y con una estructura productiva basa- 10 aos, en que Uruguay ha registrado tasas
da en los recursos naturales como es el de crecimiento econmico extraordinarias, si
caso uruguayo, los choques de origen externo se hubiese contado con la institucionalidad y
y los climticos le imprimen una elevada vola- medidas adecuadas, el pas habra tenido una
tilidad a la actividad productiva, con los con- gran oportunidad para cambiar la larga histo-
secuentes efectos en los indicadores sociales. ria de prociclicidades.
La prociclicidad de las polticas fiscal y Segn concluyen Frankel, Vegh y Vuletin
monetaria tiende a amplificar los efectos del (2013), a partir del anlisis de una muestra
ciclo econmico, ms an si su implementa- de 94 pases desarrollados y en desarrollo,
cin es histrica y sistemtica, puesto que y en lnea con otros estudios, existira una
deja a la poltica econmica sin instrumentos fuerte causalidad entre la calidad de las insti-
para aliviar los efectos sociales cuando pro- tuciones y la capacidad de ejecutar una pol-
ducto de una crisis la economa entra a una tica fiscal menos procclica. Asimismo, segn
fase recesiva. concluyen Vegh y Vuletin (2014), las polticas
Diversos Estudios como los de Frankel procclicas explican los malos indicadores so-
et al (2013) y Vegh y Vuletin (2012) califican ciales. Segn estos resultados, Uruguay no
a Uruguay entre los pases que an no se habra salido de la trampa de la prociclicidad
han graduado en materia de polticas fiscal
1
por las debilidades institucionales y, por lo
y monetaria anticclicas, bajo el entendido de tanto, las polticas procclicas seran las res-
que, al igual que la mayora de pases de la ponsables de una evolucin negativa de los
regin, cuenta con una historia de polticas indicadores sociales.
procclicas, pero que, por otra parte, a dife- Sin embargo, tras la revisin del desem-
rencia de los que muestran un mejor desem- peo econmico y de los indicadores sociales
peo econmico y social en los ltimos aos, en los ltimos 30 aos, el presente anlisis
* Las ideas contenidas en este documento no comprometen a la institucin en la que la autora se desempea.
1 Still in school.
242
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
muestra que, por una parte, si bien Uruguay do sus ciclos y crisis en los ltimos 30 aos
no ha logrado darle un signo contracclico a sus y el desempeo de los indicadores sociales.
polticas por el contrario, ha sido claramente En la tercera seccin se presenta una sntesis
procclico, no cabra a priori responsabilizar de las instituciones, principales lineamientos y
a la debilidad institucional en sentido amplio, resultados de las polticas fiscal y monetaria.
ya que la institucionalidad uruguaya est po- En la cuarta seccin se identifica la relacin
sicionada en diferentes rankings internacio- entre la poltica fiscal y la monetaria con el
nales entre las de mejor salud en Amrica ciclo econmico, evaluando si en los ltimos
Latina y el Caribe e, incluso, en el mundo. Por aos de gran dinamismo econmico se ha lo-
otra, a diferencia de muchos pases, Uruguay grado adoptar un sesgo anticclico, para ge-
sorte sin mayores dificultades solo con nerar los espacios de poltica que mitiguen el
una desaceleracin la crisis internacional de impacto social de una eventual reversin del
2008-2009, y desde 2004 con una clara po- ciclo econmico. En la quinta seccin se ana-
ltica econmica de signo procclico sus indi- lizan comparativamente, las crisis que afec-
cadores sociales han mejorado. taron a la economa uruguaya en los ltimos
En este contexto, cmo se explica que 30 aos. A tales efectos se dar cuenta de la
sin hacer correctamente la tarea, en materia magnitud de las crisis, sus causas, mecanis-
de polticas fiscal y monetaria Uruguay logra- mos de transmisin e impacto social, tratan-
ra sortear la crisis financiera internacional que do de inferir el grado de responsabilidad de
golpe duramente a varias economas? Y, si de las polticas fiscal y monetaria tanto en la g-
acuerdo con los rankings internacionales las nesis como en la superacin de las crisis. Por
instituciones en Uruguay gozan de buena sa- ltimo, y sobre la base de las secciones pre-
lud y los distintos gobiernos han manifestado cedentes, en la sexta seccin se reflexiona y
sistemticamente su decisin de implementar se trata de inferir los aprendizajes de las cri-
polticas anticclicas, por qu Uruguay no lo- sis acerca de qu se puede y no hacer desde
gra salir de esa trampa? Qu nos ensean las las polticas fiscal y monetaria para mitigar el
y duras crisis que transit Uruguay en los lti- impacto social de estas. Se busca identificar
mos 30 aos acerca de qu comportamientos los desafos que persisten para evitar nueva-
profundizar y cules evitar? mente que choques externos que afecten el
Y mirando hacia el futuro, ante el evi- nivel de actividad reviertan las mejoras so-
dente cambio de signo de la larga y extraor- ciales logradas. En esta direccin, se intenta
dinaria fase expansiva que transit la econo- aportar algunas pistas sobre la agenda pen-
ma uruguaya por ms de una dcada, cabe diente de polticas.
preguntarse hasta qu punto son sostenibles
las notorias mejoras de los indicadores so-
ciales. En este sentido, se torna crtica la II. La economa uruguaya en
pregunta acerca de cules son los espacios perspectiva
de poltica que podran contribuir a sostener
los buenos indicadores sociales logrados en A. Aspectos generales de la economa
Uruguay ante un cambio de signo del ciclo uruguaya
econmico. Para responder estas preguntas,
en la siguiente seccin se analizan las carac- Uruguay es un pas con casi 3,5 millo-
tersticas de la economa uruguaya, repasan- nes de habitantes, con una economa que
243
Uruguay
puede ser calificada de pequea2, el tercero 2007, y la tercera ms alta de la regin luego
en Amrica Latina, y la cuarta mayor tasa
3
de Venezuela y Argentina.
de crecimiento promedio de los ltimos diez Desde el punto de vista de calidad ins-
aos en Amrica Latina y el Caribe (5,4%, titucional, diferentes rankings ubican a Uru-
luego de Per, Repblica Dominicana y Ar- guay en lugares destacados de Amrica Lati-
gentina). Los indicadores sociales muestran na y el Caribe. A modo de ejemplo, ocupa el
un pas que se ubica en los primeros lugares segundo lugar en el Worldwide Governance
de la regin en materia de distribucin de in- Indicators (Banco Mundial), el primero en
greso, pobreza, esperanza de vida al nacer, el Democracy Index (The Economist Unit,
mortalidad infantil, por sealar algunos de 2013), Corruption Percepcion Index (Trans-
los ms importantes.4 parency International, 2013), Prosperity In-
Al ao 2014, la economa uruguaya acu- dex (Legatum Institute, 2013), Global Pea-
mul desde 2004 un crecimiento excepcional ce Index (Institute for Economics & Peace,
78,4%, punta a punta, a precios constan- 2013), Press Freedom Index (Reporters wi-
tes de 2005 y alcanz un rcord en materia thout Frontier, 2013) y en el Economic Clima-
de exportaciones y de captacin de inversin te Index (GVF & IFO, 2013).
extranjera directa (IED)5, lo que tuvo conse-
cuencias positivas en materia de empleo y B. Ciclo del producto, crisis e impacto
pobreza, variables que tambin exhiben re- social
sultados excepcionales.
Al mismo tiempo que se desacelera el Desde el ao 1980 la economa urugua-
crecimiento econmico desde 2013, asoman ya registra una tasa de crecimiento prome-
indicios de fragilidad de los equilibrios macro- dio anual del 2,5%. Durante este perodo re-
econmicos, puesto que el dficit de cuenta gistr dos profundas crisis: la crisis de 1982
corriente, que en 2012 super el 5,4% del y la de 2002. Tambin registr procesos de
PIB (y que en 2014 habra superado el 6%) contraccin en 1995 por el efecto tequila,
refleja el exceso de gasto interno, en particu- y muy brevemente en 2009 por los efectos
lar de consumo, privado y pblico. El dficit de la crisis financiera internacional; estos dos
fiscal supera desde hace ms de un ao el 3% episodios fueron definitivamente menos pro-
del PIB, pese al fuerte crecimiento econmico fundos y ms cortos, al punto de no consi-
de los ltimos aos y a la mayor recauda- derrselos crisis. Asimismo, ms all de los
cin tributaria, mientras que la inflacin, que efectos rebote de las dos grandes crisis, se
an permanece en un dgito, es superior a la identifican dos perodos de fuerte dinamismo
meta durante ms del 90% del perodo desde econmico, el de los aos noventa y el que
3 Luego de Chile y Argentina, datos corregidos por la paridad de poder adquisitivo 2014, www.imf.org. Si se compara el PIB per capita en
dlares corrientes es el mayor de Amrica Latina.
4 De acuerdo con los datos del Banco Mundial, entre los pases de Amrica Latina y el Caribe con informacin para los ltimos aos 2011
y 2012 registra el menor valor del ndice de Gini, el menor porcentaje de personas pobres y es el octavo respecto de la esperanza de
vida al nacer.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 1
PIB EN LA ECONOMA URUGUAYA, 1980-2014
EN PRECIOS DE 2005 (EN PORCENTAJES)
15
650
12
9 8,9
8,4
6,8
550
6
Miles de millones
Miles de millones
3
0
450
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
-3
-6
-7,1
350
-9
-9,3
-12
-15 250
En el grfico 2, se ilustra que los ciclos del lativamente alto grado de formalizacin del mer-
producto se reflejan directamente en la tasa de cado de trabajo y de la poblacin urbana en com-
desempleo,6 lo que se explica, en parte, por el re- paracin con el resto de los pases de la regin.
Uruguay
GRFICO 2
CRECIMIENTO, DESEMPLEO Y POBREZA*
VARIACIN ANUAL DEL PIB EN PRECIOS DE 2005,
TASA DE DESEMPLEO Y PERSONAS BAJO LA LNEA DE POBREZA (EN PORCENTAJES)
20 50
45
15
40
35
10
30
5 25
20
0
15
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
10
-5
5
-10 0
Fuente: Sobre la base de datos del Banco Central del Uruguay y del Instituto Nacional de Estadstica (INE); y Alves y otros, La desigualdad
del ingreso en Uruguay entre 1986 y 2009, Documento de Trabajo 03/12, Instituto de Economa, 2012.
* Se grafica una serie de pobreza que resulta de aadir series oficiales disponibles. No obstante, las lneas de pobreza de las diferentes
series son calculadas bajo metodologas diferentes que impediran una comparacin directa. En tal sentido, y ante la carencia de otra
fuente de informacin, se presentan estas cifras estrictamente a modo de referencia. Pobreza: 1986-2001, base 1996; 2001-2002, base
2002; 2002 a la fecha, base 2006. Para dar cuenta del grado de incomparabilidad de las series, en 2002 la pobreza sobre la base de
1996 era un 25,1%, (y un 16,7% segn la Cepal), mientras llegaba al 35,2% segn la metodologa sobre la base de 2006 (no existe dato
para 2001 en esta base). Si se empalman ambas series por tasas de variacin tomando la base 2006 y llevndola hacia atrs, la pobreza
en el ao 1986 alcanzaba el 66,1%, muy por encima del valor estimado por diferentes autores para esa poca (alrededor del 46%). Por
lo tanto, el grfico puede ser ledo al interior de los tramos 1986-2001, y desde 2002 en adelante, los niveles no se corresponden a
una misma metodologa. Se trabaja con la informacin de localidades de 5.000 o ms habitantes para poder incluir la informacin ms
antigua, disponible con esa apertura. Las tasas corresponden a porcentaje de personas pobres, que es ms elevada que la de hogares,
dado el mayor nmero promedio de hijos en los hogares de menores ingresos.
En este sentido, las dos grandes crisis, y una fuerte correlacin a su vez entre pobreza
en menor medida, la crisis del ao 1995, se e indigencia (0,85, con persistencia hacia el
reflejaron en la tasa de desempleo. A diferen- siguiente perodo que fue de 0,86), lo que po-
cia de la del ao 2009, en que no se registr dra indicar que existe un grado de severidad
un gran impacto en el mercado laboral ni en de la pobreza, que es mayor en Montevideo
la tasa de desempleo, que se mantuvo a los que en el interior del pas. Cabe sealar que
mismos niveles que en 2008. no se identifica una relacin significativa entre
Por su parte, los niveles de pobreza res- desempleo e indigencia, seguramente porque
ponden an con mayor correlacin a los cam- la poblacin que se encuentra bajo la lnea de
bios en el mercado de trabajo, con un coe- indigencia no accede al mercado de trabajo.
ficiente de correlacin entre ambas series es Es necesario indicar que la crisis del ao
de 0,67, tambin con un rezago, lo que indica 1982 dej a la sociedad sumida en elevados
que al bajar el desempleo, al ao siguiente, se niveles de pobreza,7 lo que ocurri en un
observa una disminucin de la pobreza. Hay contexto de ruptura institucional, dado que
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
8 Esto no implica que antes no tuvieran acceso al sistema de salud, ya que el servicio pblico brindaba cobertura universal, sino que ahora
tienen acceso a un proveedor privado de servicios de salud.
247
Uruguay
mejoras en la distribucin del ingreso. Entre de gobierno en todos los niveles adminis-
los aspectos a los que hay que poner atencin trativos que debe rendirse anualmente. Si
estn los (des)equilibrios macroeconmicos, bien las rendiciones estn previstas para dar
ya que tanto el dficit de la cuenta corrien- cuentas sobre lo ejecutado en el ao cerra-
te de la balanza de pagos como la inflacin do y ajustar eventuales desvos, en algunas
que sistemticamente se encuentra por en- administraciones suele constituirse en un es-
cima del rango objetivo dan cuenta de un pacio para renegociar e incluir diferentes par-
exceso de gasto, pblico y privado, y esto en tidas de gasto.
el contexto de una marcada prdida de com- A la hora de definir el presupuesto no
petitividad de la economa, cuyo dinamismo opera ninguna regla fiscal, lo ms cercano es
est condicionado al desempeo del merca- un tope de endeudamiento, impuesto des-
do de los commodities agroindustriales, que de 2006 y con ajustes en 2010,9 que opera
a su vez est supeditado al desempeo de como una limitante final del gasto, luego de
las economas emergentes (que estn dando agotarse las vas de financiamiento moneta-
seales de prdida de dinamismo). La revi- rio o de ajustes tributarios que dejan margen
sin de los ltimos 30 aos de la economa a la expansin del gasto, solo limitado en un
uruguaya da pautas del estrecho lazo entre ao electoral.
los ciclos del producto y los indicadores so-
ciales, lo que lleva a plantear la pregunta de 1. Estructura institucional
si en un contexto econmico menos dinmico
son sostenibles los avances conseguidos en La estructura institucional cuenta como
materia social. actores principales con los tradicionales Mi-
nisterio de Economa y Finanzas, Oficina de
Planeamiento y Presupuesto e Intendencias
III. Instituciones, resultados y departamentales. No obstante, en el dise-
principales lineamientos de o institucional aparecieron nuevos actores
las polticas fiscal y monetaria en las ltimas dcadas, asociados al surgi-
miento y dispersin de figuras de derecho
A. La poltica fiscal privado y propiedad estatal que apuestan a
la mejora de la eficiencia, aunque en conse-
El Estado uruguayo es centralista y su cuencia gener problemas de control. Otras
estructura administrativa se organiza en 19 nuevas figuras estn previstas a partir de la
departamentos, cada uno con un gobierno ley que habilita los acuerdos de participacin
departamental, que manejan presupuestos e pblico-privado (PPP), que se espera doten
instrumentos muy limitados en comparacin en el futuro de una mayor eficiencia al Es-
con el gobierno central. Los diferentes nive- tado, aunque generan una nueva zona gris
les de la administracin estatal nacional y en materia de control de la gestin. Por otra
departamental operan con un presupuesto parte, las principales decisiones impositivas
quinquenal correspondiente a la duracin y de gasto recaen en el Gobierno Central,
9 Ley N 17.947 Endeudamiento interno, 08/01/2006; Ley 18.834. Rendicin de cuentas y balanza de ejecucin presupuestal ejercicio
2010 (04/11/2011) modifica algunos parmetros. Contempla clusulas de escape.
248
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
ya que las intendencias municipales mane- las tarifas. Estas fijadas como precios ad-
jan decisiones y recursos relativamente muy ministrados se utilizan con frecuencia como
limitados. ancla para la inflacin o, por el contrario, con
fines fiscalistas para recaudacin. A esto se
2. Empresas pblicas (EEPP) suma que las agencias reguladoras no siem-
pre operan con la independencia necesaria y,
En la etapa de la sustitucin de impor- por lo tanto, las empresas pblicas no ope-
taciones, el nmero de empresas pblicas en ran de manera eficiente. A la fecha, persisten
Uruguay se expandi muy por debajo de lo monopolios pblicos en refinacin de com-
observado en los pases de Amrica Latina y bustibles, distribucin de energa elctrica, y
el Caribe. Del mismo modo, tras el Consen- telefona baja.
so de Washington, no hubo una ola de priva- Las empresas pblicas en su conjunto
tizaciones en Uruguay, en un marco en que no han sido deficitarias, por lo que su im-
adems monopolios mediante las empre- portancia en el sector pblico ms que por
sas pblicas en su conjunto eran superavita- su impacto presupuestal pasa por la inefi-
rias. Entre estas se encuentran las mayores ciencia que introduce en el resto de los mer-
empresas del pas y operan bsicamente en cados, afectando la capacidad de compra de
reas de servicios pblicos (electricidad, tele- los consumidores y los costos de produccin,
fona bsica, agua y saneamiento) y refinera debido a que los costos de ciertos insumos
de combustibles, que en general son merca- crticos, como energa y combustibles, estn
dos monoplicos, aunque en algunos secto- muy por encima de los costos regionales.
res ha surgido la competencia producto del
avance tecnolgico, como la telefona celular 3. Estructura impositiva
o la generacin de electricidad por biomasa.
Con las reformas de segunda genera- La estructura impositiva presenta una
cin que se implementaron a mediados de los elevada participacin de impuestos indirec-
aos noventa, ante la imposibilidad de avan- tos (66%), de los que el impuesto al valor
zar hacia un esquema de privatizaciones, ya agregado (IVA) representa el 55% de la re-
que se inhabilit por consulta popular, se pro- caudacin. En el ao 2008 se aprob una
cur dotar a los mercados de mayor nivel de Ley de reforma del sistema tributario, para
competencia, creando agencias y otros meca- ordenar y simplificar el sistema, y dotarlo de
10
nismos de desmonopolizacin. No obstante, mayor progresividad, para ello se introdujo
en los sectores relevantes se contina ope- el impuesto a la renta de las personas fsicas
rando mediante monopolios pblicos, lo que, (IRPF) y as incrementar la participacin de
en algunos casos, produce que no se llegue a los impuestos directos (33% de la recauda-
niveles ptimos de eficiencia en relacin con cin en 2013).
Uruguay
GRFICO 3
RESULTADO FISCAL: INGRESOS Y EGRESOS DEL SECTOR PBLICO NO FINANCIERO (SPNF)
(EN PORCENTAJES DEL PIB)
30% 10%
8%
20%
6%
10% 4%
Ingresos y gastos
2%
Resultados
0% 0%
-2%
-10%
-4%
-6%
-20%
-8%
-30% -10%
1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
11 De acuerdo con el informe de la OCDE (2015), Uruguay cuenta con la quinta mayor presin tributaria de Amrica Latina y el Caribe, en
lnea <http://www.oecd.org/dev/americas/america-latina-caribe-ingresos-fiscales-edicion-2015.htm>.
250
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
la moneda local, en el marco de una eleva- Equidad del ao 2007. Estas transferencias
da participacin de la deuda en moneda ex- condicionadas influyeron en la mejora del n-
tranjera y del crecimiento del PIB medido en dice de Gini de los ingresos en los ltimos
dlares. Otra partida que disminuy su par- aos (OCDE/CELAC, 2014).
ticipacin es el gasto en pasividades, que de Otro cambio ha sido la profesionalizacin
todas maneras contina siendo muy elevado, de la gestin de deuda pblica, que adems
debido a la estructura etaria. La disminucin de disminuir sensiblemente como porcentaje
de la participacin responde bsicamente a del PIB, mejor su perfil en materia de plazos,
los efectos de la reforma de la seguridad so- estructura de monedas y tasas. La desdola-
cial del ao 1995, que crea un rgimen mixto rizacin de la deuda pblica representa uno
basado en dos pilares solidaridad intergene- de los mayores avances en el fortalecimiento
racional ms capitalizacin individual, que ante choques externos. La amplificacin del
se espera que alivie el peso en lo fiscal con efecto de las crisis se debe a que, al esta-
los aos. llar, se produjo una fuerte depreciacin de la
moneda local que impact directamente en
GRFICO 4 el incremento del peso del pago de intereses
ESTRUCTURA DE EGRESOS: en el presupuesto pblico. Esto, adems de
TRANSFERENCIAS E INTERESES profundizar la restriccin financiera y afectar
(EN PORCENTAJES DEL PIB) la cuenta corriente de la balanza de pagos,
redujo de manera automtica los mrgenes
25
para disponer del gasto pblico para mitigar
20 los efectos sociales de las crisis.
4,2 8,4
15 4,7
5,1
En sntesis, debido al crecimiento ex-
5,7
2,5 traordinario de la economa y el incremento
10 3,6 2,8
de la recaudacin en los ltimos aos, el gas-
11,3 9,8 9,2
8,5
5 to pblico aument de manera significativa,
0 inclusive como porcentaje del PIB. En con-
2001 2003 2007 2013
secuencia, pese al crecimiento extraordinario
Transferencias Intereses Pasividades
de la economa, ha crecido tambin el dficit
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central del Uru- fiscal, que desde hace ms de un ao supera
guay y del Ministerio de Economa y Finanzas.
el 3% del PIB. Con un gasto en aumento y
con la prdida de importancia relativa de ru-
El espacio que han liberado las partidas bros tan importantes como los de intereses y
de intereses y pasividades ha sido reasignado pasividades, las transferencias a las familias
a transferencias a las familias, que duplica se han incrementado sustancialmente, lo que
su participacin. Este rubro comenz a ganar explica, en parte, la mejora de los indicadores
especial magnitud con el Plan de Emergen- sociales. La gestin de la deuda ha permitido
cia del ao 2005, para paliar los duros efec- disminuir uno de los frentes ms vulnerables
tos sociales de la crisis de 2002 y el Plan de de la poltica fiscal ante los choques externos.
251
Uruguay
GRFICO 5
DEUDA PBLICA BRUTA Y NETA Y GRADO DE ENDEUDAMIENTO EN MONEDA EXTRANJERA
(DEUDA EN MILLONES DE DLARES)
120 40.000
35.000
100
Grado de endeudamiento
30.000
En porcentajes del PIB
80
25.000
60 20.000
15.000
40
10.000
20
5.000
0 0
III.00
II.01
I.02
III.03
II.04
I.05
III.06
II.07
I.08
III.09
II.10
I.11
III.12
II.13
I.14
1999
2002
2005
2008
2011
% Deuda bruta en moneda extranjera Deuda bruta Deuda neta
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central del Uruguay.
12 Durante mucho tiempo, hasta las reformas liberalizadoras de los aos setenta, existan tipos de cambio mltiples que operaban como
mecanismo de transferencias de recursos entre diferentes agentes.
252
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 6
POLTICA MONETARIA-CAMBIARIA: VARIACIN INTERANUAL DEL TIPO DE CAMBIO NOMINAL (TCN) Y
DEL NDICE DE PRECIOS DEL CONSUMO (IPC) (EN PORCENTAJES)
180
150
Objetivo TCR BM
120
Banda cambiaria Poltica monetaria activa - IT
Crowling peg
90
TPM
60
M1
30
-30
ene-80
mar-81
may-82
jul-83
sep-84
nov-85
ene-87
mar-88
may 89
jul 90
sep-91
nov-92
ene-94
mar-95
may-96
jul-97
sep-98
nov-99
ene-01
mar-02
may-03
jul-04
sep-05
nov-06
ene-08
mar-09
may 10
jul-11
sep-12
nov-13
Var. TCN Inflacin 12 m
13 Se plantean objetivos explcitos de inflacin desde 2003, aunque recin desde setiembre de 2007 se define como un esquema de IT con
tasa de inters como objetivo operativo. Desde junio de 2013 el objetivo operativo es el M1 ampliado.
253
Uruguay
cambi la TPM por el control del M1 amplia- la implementacin exitosa de este esquema,
do. 14
se puede apreciar que son condiciones que
En relacin con su institucionalidad, los conducen a mejorar la institucionalidad de la
cometidos del Banco Central del Uruguay poltica monetaria. Entre estas condiciones
(BCU) corresponden a los de toda autoridad destacan la de un mandato claro, donde la
monetaria. Por ms que se ha discutido y se estabilidad de precios sea prioridad respec-
han presentado proyectos para dotarlo de to de otros objetivos; el anuncio explcito del
mayor independencia, el BCU contina ope- objetivo cuantitativo; tomar decisiones consi-
rando bajo un diseo institucional que ha- derando un conjunto amplio de informacin;
bilita la dominancia fiscal. El presidente del la autoridad monetaria debe contar con la su-
banco es nombrado por el presidente de la ficiente autonoma operativa para cumplir su
Repblica, quien lo puede relevar del car- objetivo; las decisiones deben estar sujetas
go, y los miembros del directorio, incluido su a elevados estndares de transparencia; la
presidente, son seleccionados por sus com- autoridad monetaria debe ser responsable de
petencias tcnicas y requieren de la acep- los resultados de su gestin, para limitar pro-
tacin del Parlamento. El mandato dura los blemas de inconsistencia temporal y tener la
mismos cinco aos que la administracin de credibilidad necesaria para cumplir su man-
gobierno, por lo que existe una correlacin dato. Adicionalmente, un aspecto positivo del
entre la coyuntura poltica y las decisiones rgimen de metas de inflacin es que permite
del BCU. combinar elementos de reglas y discrecin.
En el marco del esquema de objetivos Siguiendo a Gianelli y Licandro (2013),
de inflacin se ha creado una nueva institu- en un grupo de 27 economas que a nivel glo-
cionalidad, que es el Comit de Coordinacin bal aplican este esquema, segn releva un
Macroeconmica, integrado por miembros estudio del Banco de Inglaterra, el uruguayo
del Ministerio de Economa y Finanzas y del se caracterizara por tener el tercer objetivo
Banco Central, que contempla otros objeti- de inflacin ms alto. Si bien el Comit de
vos adems del de estabilidad de precios. El Poltica Monetaria cuenta con un nmero de
objetivo de inflacin actualmente es de un seis integrantes, solo los tres miembros del
5% con un rango de ms o menos 2% en directorio son los responsables de tomar las
un horizonte de 24 meses. En este contexto, decisiones, por lo que es el de menor nmero
el Comit de Poltica Monetaria (COPOM) del de responsables. Junto con el de Serbia, el
BCU maneja los instrumentos para el logro COPOM de Uruguay es el que sesiona me-
de esta meta inflacionaria. Actualmente ma- nos veces al ao (cuatro) y, junto con Brasil
neja rangos de referencia indicativos para el y Per, su perodo de mandato coincide con
crecimiento del M1 (M1 ampliado, que es un el del gobierno. Como Per y Colombia, se
M1 que incluye adems cuentas de ahorro a recurre al uso de otros instrumentos, tales
la vista). como el manejo de encajes marginales para
Si se revisan las condiciones que segn la entrada de capitales, en una lgica de po-
Bernanke y Mishkin (1997) se requieren para lticas macroprudenciales.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 7
VARIACIN INTERANUAL DE LA INFLACIN EFECTIVA Y RANGO OBJETIVO (PISO, TECHO E INFLACIN)
(EN PORCENTAJES)
14
12 Inflacin efectiva
10
0
jul-04
ene-05
jul-05
ene-06
jul-06
ene-07
jul-07
ene-08
jul-08
ene-09
jul-09
ene-10
jul-10
ene-11
jul-11
ene-12
jul-12
ene-13
jul-13
ene-14
jul-14
ene-15
Fuente: sobre la base del Banco Central del Uruguay y del Instituto Nacional de Estadstica (INE).
Uruguay
15 Ms an en Uruguay, donde tradicionalmente la deuda ha sido externa y que depende, por lo tanto, de la tasa de inters internacional,
del tipo de cambio y del monto de endeudamiento que se hereda.
256
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 8
RELACIN ENTRE NIVEL DE ACTIVIDAD Y TAMAO DEL GASTO PBLICO, 1999-2013
(PIB EN MILES DE MILLONES DE PESOS A PRECIOS DE 2005; RATIO GASTO CORRIENTE PRIMARIO DEL
(GC+BPS)/PIB)
700
PIB real
2013
650
2012
600 2011
2010
550
500 2009
2008
2007
450
2006 1999
2005 2000
400 2001
2004
2003 2002
350
Egresos primarios SPNF/PIB
300
22% 24% 26% 28% 30% 32%
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central del Uruguay y del Ministerio de Economa y Finanzas.
Se aprecia que durante casi todos los compensaba desde el gasto pblico la con-
aos del perodo, la relacin es positiva, sal- traccin del sector privado, sino que, tras una
vo el ao 2001, puesto que se estaba ingre- larga historia de polticas procclicas, no tena
sando a la crisis del ao 2002 y, debido a la margen para financiar el tamao del gasto,
cada del PIB, se evit ajustar ms el gasto. y al contraerlo, profundizaba los efectos de
En los aos 2003 y 2004, con el inicio de la la crisis.
recuperacin tras la crisis del 2002, hubo que Si se analizara el comportamiento del
recobrar la confianza de los mercados, y en rubro transferencias, en el que por lo general
particular, renegociar la deuda pblica que hay mayor flexibilidad de manejo del gasto y,
haba quedado al borde del default, por lo por lo tanto, un margen para la discreciona-
que la poltica fiscal fue contractiva, a pesar lidad, el sesgo en los ltimos aos sera an
de que en el ao 2004 hubo elecciones. Y en ms procclico. Pero este tipo de medidas es
el ao 2011, en que la economa continuaba una de las razones de la mejora de los indi-
creciendo a tasas muy dinmicas. Estos aos cadores sociales en los ltimos aos. Por lo
fueron las excepciones que confirman la regla tanto, en este ltimo tramo permaneceran
de que la poltica fiscal ha sido procclica. los factores que identificaban Rial y Vicen-
Por otra parte, en el perodo 2009-2013, te (2008) para la poltica fiscal entre 1976
se ha expandido ms el gasto, alcanzando los y 2006 en relacin con que al natural com-
mayores ratios del perodo, en un contexto ponente fiscal endgeno, a la hora de expli-
de fuerte crecimiento del PIB,. Las restriccio- car la prociclicidad en el Uruguay, se suma la
nes de financiamiento explican el componen- orientacin expansiva de egresos discrecio-
te procclico del perodo de cada del PIB de nales en perodos de auge y una tendencia
1999 a 2002, en que el Estado no solo no contractiva en recesiones.
257
Uruguay
16 Uruguay se posiciona entre los de mayor FFF: ocupa el lugar 11 entre 47 pases en el perodo 1960-2009. No obstante, varios de los
pases que aparecen con mayor FFF que Uruguay para todo el perodo, lo han bajado considerablemente en los ltimos aos, como el
caso de Chile, que les ha permitido pasar al grupo de los que aprendieron.
17 Hay que considerar que la tasa de poltica monetaria nunca super un dgito con expectativas de inflacin cercanas al 10%, lo que ha
determinado tasas de inters reales prcticamente nulas.
258
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 9
TASAS DE POLTICA MONETARIA (TPM). SEPTIEMBRE DE 2007 A JUNIO DE 2013 (EN PORCENTAJES)
30
10
0
sep-07
ene-08
may-08
sep-08
ene-09
may-09
sep-09
ene-10
may-10
sep-10
ene-11
may-11
sep-11
ene-12
may-12
sep-12
ene-13
may-13
Fuente: Sobre la base del Banco Central del Uruguay.
Uruguay
GRFICO 10
EPISODIOS DE CRISIS EN URUGUAY, 1976-2013: MEDIA MVIL DE 4 TRIMESTRES DEL NDICE DE
VOLUMEN FSICO (IVF) DEL PIB EMPALMADOS EN BASE DE 2005=100
160
140
120
100
80
60
40
1976,01
1977,02
1978,03
1979,04
1981,01
1982,02
1983,03
1984,04
1986,01
1987,02
1988,03
1989,04
1991,01
1992,02
1993,03
1994,04
1996,01
1997,02
1998,03
1999,04
2001,01
2002,02
2003,03
2004,04
2006,01
2007,02
2008,03
2009,04
2011,01
2012,02
2013,13
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central del Uruguay.
18 Segn esta metodologa, una crisis comienza cuando la media mvil de cuatro trimestres del PIB en valores constantes cae, y culmina
cuando retoma el valor pre-crisis.
260
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
CUADRO 1
CARACTERIZACIN DE LAS CRISIS DESDE 1982, SEGN LA SITUACIN DE CADA VARIABLE UN AO
ANTES Y UN AO DESPUS DE SU DETONACIN
Fuente: Elaboracin propia en base a MEF, BCU e INE. Nota: * 1995 tomado de PNUD (1999). ** 1982-1983: porcentaje de deuda externa/total.
Uruguay
Las crisis de 1982 y 2002 fueron gran- Las crisis registradas en el perodo 1982
des crisis; la primera dur casi diez aos, ge- a 2002 se registraron en contextos de rigi-
nerando nuestra dcada perdida, mientras dez cambiaria, que no solo afectaba la capa-
que la segunda tuvo una salida ms corta, cidad de reaccin de la economa que deba
aunque vena acumulando choques adversos prescindir del ajuste cambiario como esta-
y contraccin desde 1999. Durante los aos bilizador automtico, sino que adems, los
de las crisis, las cadas del producto que se choques llegaron en situaciones de elevada
acumulaban tenan ribetes dramticos. A di- apreciacin real, que en el caso de la crisis de
ferencia de estas crisis, la de 1995 fue solo 1982 constitua un atraso cambiario. La apre-
un episodio de contraccin y en la de 2009 no ciacin real se tradujo en un dficit en cuenta
se registr crisis alguna. corriente de balanza de pagos, sntoma del
Durante las dos grandes crisis, adems desequilibrio macro, en parte explicado por el
de fuertes choques de demanda, se registra- el exceso de gasto pblico. En ambos casos,
ron choques de oferta, vinculados a las difi- la situacin termin con fuertes depreciacio-
cultades en la cadena de pagos derivadas de nes de la moneda y un elevado nivel de deu-
la crisis bancaria, al precio del petrleo, la da externa neta.
epidemia de aftosa y la larga y profunda se- A esta prdida de competitividad se
qua. Asimismo, en ambas crisis los shocks lleg como consecuencia de los planes de
provenan de los pases vecinos y debido a estabilizacin de precios basados en el tipo
la fuerte dependencia comercial y financiera de cambio como ancla nominal (ver grfico
con Argentina o Brasil, las crisis originadas 11) y al exceso de gasto interno financiado
en estos pases afectan con mayor fuerza a con flujos externos. La dificultad para ajus-
la economa uruguaya que cuando se regis- tar el exceso de gasto que presionaba sobre
tran en Mxico, Rusia, sudeste asitico o el el precio de los no transables, y la lentitud
mundo desarrollado en general. Si bien lue- para implementar reformas estructurales que
go del ao 2002 la dependencia comercial operaran sobre la oferta agregada, dotando
de bienes es mucho menor, an es eleva- al sector productivo de mayor productividad,
da en materia de servicios (el turismo, por haca insostenible los planes, que terminaron
ejemplo) y en materia financiera. en una crisis con fuerte impacto social.
262
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 11
UNA HISTORIA DE PLANES DE ESTABILIZACIN: TIPO DE CAMBIO REAL
TIPO DE CAMBIO REAL BASE 2010=100
170
150
130
110
90
Noviembre 1982- Fin de -
Junio 2002 - Fin Desde junio 2002 hasta
70 rgimen Crowling peg
rgimen de banda la fecha: tipo de cambio
(tablita)
cambiaria determinado en el mercado
50
ene-77
ene-78
ene-79
ene-80
ene-81
ene-82
ene-83
ene-84
ene-85
ene-86
ene-87
ene-88
ene-89
ene-90
ene-91
ene-92
ene-93
ene-94
ene-95
ene-96
ene-97
ene-98
ene-99
ene-00
ene-01
ene-02
ene-03
ene-05
ene-06
ene-07
ene-08
ene-09
ene-10
ene-11
ene-12
ene-13
ene-14
ene-04
Fuente: Elaboracin propia sobre la base del Banco Central del Uruguay.
La crisis del ao 1995 fue de menor mag- parte, no tuvo efectos importantes en el inter-
nitud, porque no provena de los principales cambio de Uruguay, en un marco de desacople
socios comerciales (Brasil y Argentina)20 y la si- de las economas emergentes, que gradual-
tuacin en materia de competitividad en el pas mente ganaban participacin como destino de
era normal. Aunque la inflacin era muy eleva- la exportacin de commodities uruguayos y
da, en el marco del plan de estabilizacin me- que adems sostenan con su dinamismo los
diante la banda cambiaria estaba convergiendo precios en los mercados de las materias pri-
desde el 130% que alcanz en enero de 1991, mas del pas. Por otra parte, el tipo de cam-
a un dgito en 1998. Asimismo, la situacin bio nominal libre permiti operar el ajuste por
fiscal estaba en relativo equilibrio, por lo que precios en vez de cantidades, esto es, la fle-
no haba presiones sobre la cuenta corriente y xibilidad cambiaria aport al ajuste que en el
disminuan las vulnerabilidades es ese aspecto. sector real no se sinti dramticamente. Asi-
En la crisis de 2008-2009, al igual que mismo, en un marco de ingreso de inversin
en la de mediados de los aos noventa, el extranjera directa histricamente elevado,
choque externo impacta en un momento de el ajuste del tipo de cambio nominal result
fuerte dinamismo econmico y de relativo compensado, y por tanto tampoco adquiri
equilibrio macro, aunque la inflacin era la va- mayor magnitud.
riable que indicaba un cierto exceso del gas- En sntesis, resultaran claves el tipo,
to, en un marco de fuerte ingreso de capitales magnitud y duracin de los choques, a lo que
financieros e inversiones extranjeras direc- se suma si adems son de oferta o si provie-
tas que afectaban el tipo de cambio real. No nen de los pases vecinos y la existencia previa
obstante, nuevamente analizando los meca- de equilibrios macroeconmicos, como un tipo
nismos de transmisin de la crisis financiera de cambio real que no est demasiado desali-
internacional, se puede apreciar que, por una neado y, sobre todo, la flexibilidad cambiaria.
20 Con el Mercosur en el ao 1991 el comercio uruguayo de bienes, y ms an de servicios, estaba muy concentrado en los pases vecinos.
263
Uruguay
CUADRO 2
IMPACTO SOCIAL DE LAS CRISIS DESDE 1982, SEGN LA SITUACIN
DE CADA VARIABLE UN AO ANTES, DURANTE Y UN AO DESPUS DE SU DETONACIN
El salario real cay un 20,7% en 1982 En 2002, la poltica fiscal que no haba sido
y sigui a la baja en los aos siguientes, en anticclica no tuvo la capacidad financiera
el marco de una crisis muy larga. En 2002, para mitigar los efectos de la crisis, ni va im-
el salario real, tambin en lnea con el PIB y puestos ni va gasto pblico o transferencias
el desempleo, ya vena cayendo de manera ms all de lo contemplado en el seguro de
importante. Al ao siguiente del estallido de desempleo u otros mecanismos ya existen-
la crisis se comenz a estabilizar. La masa tes. Los efectos de ambas crisis fueron tan
salarial estaba muy contrada, ms que nada profundos y generalizados que no afectaron
por el elevado desempleo. de manera muy marcada la distribucin del
No se cuenta con informacin sobre la ingreso prevaleciente.
situacin de pobreza en 1982, pero los datos Respecto de los episodios de 1995 y
de 1986 dan cuenta de la dureza del impacto. 2009, no hubo un gran impacto social, ya
264
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
que o no tuvieron efectos o los cambios en venan mejorando aunque an eran elevados.
las variables respondieron a factores ms Debido al contexto de fuerte crecimiento
estructurales. En 1995 la situacin de pobreza econmico con que se llegaba a 2009, el salario
no era relativamente tan mala y, en el ao de real presentaba fuerte incremento (7,3%), y
contraccin del nivel de actividad, la cada del disminua la tasa de desempleo, situacin que
salario real fue del -2,9% y se increment la permiti que la pobreza continuara bajando
tasa de desempleo del 10,3% al 11,9%. Estas durante la crisis internacional. La poltica fiscal
variables reflejaban el impacto de la crisis y los va transferencias explica adems la mejora en
efectos de la integracin al Mercosur, puesto que la distribucin del ingreso.
un mayor nivel de apertura implic una prdida Como se desprende de los grficos 12 y
de competitividad en la industria y dificultades 13, la elevada relacin entre salario real y el
para incrementar la productividad en un desempleo y salario real privado y pobreza,
contexto de rigidez cambiaria. En el episodio explican la respuesta de los indicadores so-
de 2009, en cambio, los indicadores de pobreza ciales durante el ciclo.
GRFICO 12
SALARIO REAL Y DESEMPLEO. 1970-2013. NDICE DE SALARIO REAL (GENERAL, PBLICO Y PRIVADO)
BASE 2008=100 Y TASA DE DESEMPLEO (EN PORCENTAJES)
210 18
14
170
12
150
10
130
8
110
6
90 4
70 2
50 0
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
2012
2014
GRFICO 13
SALARIO REAL PRIVADO Y POBREZA:
NDICE 2008=100 Y PERSONAS VIVIENDO BAJO LA LNEA DE POBREZA (EN PORCENTAJES)
ISR 140
130
120
110
100
90
R2 = 0,846
80
70
60
10 15 20 25 30 35 40 45 50
% personas bajo LP
Uruguay
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
cambio real que no est demasiado desali- financieros del pas, atraer activamente las in-
neado y, sobre todo, la flexibilidad cambiaria. versiones extranjeras directas, y que la mejora
La crisis del ao 2002 fue superada con de los indicadores sociales no son solo spillo-
mayor rapidez que la del ao 1982, porque los vers, sino que las polticas sociales forman par-
aos siguientes fueron positivos en los trmi- te de los programas econmicos de gobierno,
nos de intercambio y en el dinamismo de las en la medida que son pilares en toda estrategia
economas emergentes, pero adems porque de desarrollo sostenible e inclusivo.
se desarrollaron instrumentos y se tomaron de- Por su parte, como se desprende de las
cisiones de poltica para enfrentarla. Los avan- secciones precedentes, tambin hubo apren-
ces en esa direccin crearon las condiciones de dizajes en materia de poltica fiscal. Entre los
la economa en 2009 y que le permitieron salir logros ms destacables se encuentra que las
ilesa de la crisis internacional. Asimismo, en un polticas de transferencias mitigan el efecto so-
marco de fuerte dinamismo y recuperacin de cial de una crisis (Plan de Emergencia Social en
los indicadores macroeconmicos de la econo- 2005), como, por ejemplo, cuando la economa
ma uruguaya en 2009, la elevada liquidez y retomaba el crecimiento tras la crisis de 2002 y
baja tasa de inters en el mercado financiero la pobreza alcanzaba niveles mximos. Poste-
internacional explica un extraordinario ingreso riormente, aparece el tope de endeudamiento
de inversin extranjera directa. Esta abundante como un sustituto imperfecto de una regla fis-
fuente de financiamiento permiti que en los l- cal, pero con el nimo de disciplinar al gasto p-
timos aos la demanda interna sustituyera a las blico. La gestin de deuda pblica, entre otros
exportaciones como factor de dinamismo de la factores, logra bajar su grado de dolarizacin,
demanda agregada, y neutraliz las presiones lo que implica disminuir un frente de vulnerabi-
de depreciacin de la moneda. lidad importante ante choques adversos.
Si bien las condiciones del contexto exter- Respecto de la poltica monetaria, el pri-
no seran una variable clave para explicar las mer logro fue recuperar la capacidad de tener
diferencias entre las grandes crisis de 1982 y una poltica activa desde 2002, hecho que in-
2002 con los episodios de 1995 y 2009, no todo cluso bajo expectativas racionales, en un mun-
es fortuito, sino que tambin son clave una se- do de rigideces nominales, tiene un amplio es-
rie de aprendizajes desde 2002. pacio de efectividad de poltica. En este marco,
Habindose alternado desde 1985 a la la adopcin de un esquema de objetivos de in-
fecha tres partidos en el gobierno, se pueden flacin (IT) para estabilizar los precios, y el con-
identificar grandes lneas generales de apren- secuente desarrollo institucional requerido por
dizaje, ya que hay consignas objeto de fuertes este esquema marcan aprendizajes importan-
cuestionamientos en el pasado que en la ac- tes. Del mismo modo, la creacin de la Unidad
tualidad revisten la calidad de polticas de Es- Indexada (UI) en el marco de la mejor institu-
tado. Entre ellas, y en primer lugar, se encuen- cionalidad de la poltica monetaria, contribuyen
tra la importancia de la flexibilidad cambiaria, a monetizar la economa. Esto, sumado a la in-
pero tambin la conciencia de que la inflacin troduccin de mecanismos macroprudenciales
sea baja y estable, honrar los compromisos y la Ley de inclusin financiera21 recientemente
21 Esta ley crea una serie de exigencias e incentivos con el objeto de bancarizar el sistema. Por ejemplo: descuentos de 2 y 4 puntos por-
centuales del IVA en compras realizadas con tarjeta de crdito y dbito, respectivamente, o la exigencia a partir de determinadas fechas
de pagar los salarios y alquileres mediante el sistema bancario.
267
Uruguay
aprobada, tienden a mejorar los mecanismos Cerrar un ciclo expansivo con un dficit
de transmisin de la poltica monetaria. Los fac- fiscal de ms de un 3% del PIB, indica cla-
tores que limitan la eficacia de estos mecanis- ramente que no se ha aprendido sobre este
mos se encuentran identificados por la autori- punto. Segn Vegh y Vuletin (2013), y tratn-
dad monetaria y estn en su agenda. dose de la fase expansiva del ciclo22, se podra
No obstante, en un marco de baja mone- decir que la importante expansin del gasto
tizacin, la importancia de la recuperacin de la pblico en los ltimos aos se debe a factores
poltica monetaria activa desde 2002 no pasa de debilidad institucional. Sin embargo, revi-
por su efectividad, sino por haber dotado a la sando los diferentes rankings internacionales
economa de flexibilidad en un precio tan clave sobre calidad institucional, Uruguay aparece
como el tipo de cambio nominal. Esta flexibi- posicionado en el primer o primeros lugares
lizacin brinda a la economa un estabilizador de Amrica Latina y el Caribe y muchas ve-
automtico ante episodios de este tipo, evitan- ces muy bien posicionado a nivel global. Esto
do que toda la carga del ajuste se procese en el podra inducir a rechazar la hiptesis, de que
sector real, que en un contexto de relativa in- en el caso uruguayo exista una relacin de
flexibilidad de precios como el del salario real o causalidad entre la debilidad institucional y la
las tarifas de los servicios monoplicos, termi- prociclicidad de la poltica fiscal. No obstante,
ne ajustando por nivel de actividad y empleo, si bien a nivel de Estado-sociedad la institucio-
con el consabido impacto social. nalidad gozara de buena salud, s se pueden
No obstante, revisando las crisis y sus identificar fallas institucionales en materia fis-
impactos sociales, se pueden tambin encon- cal que podran explicar el no haberse gra-
trar pistas acerca de los desafos pendientes duado en esta rea de poltica, y la falla ms
para las polticas fiscal y monetaria. notoria es la ausencia de una regla fiscal.
Debido a las elevadas restricciones que
B. Desafos pendientes para la poltica imponen la elevada presin fiscal y la rigi-
fiscal y monetaria dez del gasto pblico, la regla fiscal se hace
imprescindible para evitar desequilibrios fis-
Entre los desafos de la poltica fiscal, se cales. En un contexto donde las corporacio-
encuentra, en primer lugar, salir de la trampa nes han ganado mucho poder, en particular
de la prociclicidad que amplifica los efectos los sindicatos, el gobierno queda debilitado
del ciclo. La poltica fiscal uruguaya contina a la hora de contener el gasto en perodos
siendo procclica y, en los ltimos aos, este de expansin econmica, lo que ya reviste
sesgo se ha pronunciado an ms. El anli- la gnesis de la prociclicidad en fases con-
sis de las dos grandes crisis deja en eviden- tractivas. Una regla fiscal dotara a las auto-
cia que, cuando no se dispone de mrgenes ridades del empoderamiento necesario para
para aplicar una poltica anticclica en pero- ejecutar la poltica eficientemente.
dos de crisis, es imposible mitigar los efec- Otra falla institucional es la dificultad
tos sociales de las crisis que en este pas, para regular los precios de servicios de los
dada la correlacin entre actividad, empleo y monopolios pblicos, que se utilizan como ins-
pobreza, son inevitables. trumentos antiinflacionarios o recaudatorios y
22 Donde no operan factores como la restriccin de financiamiento que aparece como determinante de la situaciones de prociclicidad en la
fase de crisis.
268
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
que, por lo tanto, introducen ineficiencias en En una economa que durante dcadas
el mercado. Tambin la constitucin de los cont con el tipo de cambio como ancla, donde
directorios de entes autnomos y servicios la regla era fcilmente identificable, la imposi-
descentralizados, que, dado el diseo insti- bilidad de cumplir con el objetivo inflacionario
tucional, terminan siendo capturados por las y la dificultad para alinear las expectativas de
corporaciones, menguando as la capacidad de los agentes con dicho objetivo, remarcan la
las autoridades de ejecutar la poltica fiscal. urgencia de avanzar decididamente en la re-
Por su parte, los desafos de poltica en construccin de la confianza, y para ello, ade-
materia monetaria pasan tambin por mejoras ms de acelerar la agenda del Banco Central
institucionales. Bajo un esquema de IT, donde del Uruguay, se requiere la cooperacin de la
el ancla del sistema de estabilizacin son las institucionalidad de la poltica fiscal.
expectativas de los agentes, la credibilidad de Tras largos procesos de crisis, los agen-
los anuncios es una piedra angular. Y la cre- tes tambin aprendieron que los sistemticos
dibilidad se construye desde las instituciones. excesos de gasto interno entre ellos el gasto
Los requisitos de caractersticas institu- pblico en un contexto de apreciacin real
cionales para un exitoso IT identificados por consistente a su vez con el exceso de gasto,
Bernanke y Mishkin (1997) conforman una frente a un choque de ciertas caractersticas,
primera lista de tareas: mejorar la composi- conducen a crisis profundas. Los agentes se
cin del directorio, seguimiento, informacin, protegen recurriendo a la dolarizacin, que
estabilidad de reglas y comunicacin de ob- conspira contra los mecanismos de transmi-
jetivos, entre otros. En Uruguay ya se est sin de la poltica monetaria, restndole efica-
avanzando en esa direccin. Asimismo, desde cia. Por lo tanto, como en el largo plazo no se
la crisis internacional de 2008-2009, qued puede engaar sistemticamente a los agen-
seriamente cuestionada la efectividad de los tes, la consistencia entre la poltica fiscal, mo-
mercados para resolver automticamente los netaria y de ingresos es un prerrequisito para
problemas, el rol del banco central vuelve a avanzar en el rea de la poltica monetaria.
adquirir relevancia ms all de la administra- Una mejor institucionalidad de la poltica fis-
cin de los instrumentos operacionales para cal es tambin una condicin para construir la
cumplir el objetivo de inflacin respecto de credibilidad en la poltica monetaria.
la necesidad de llevar a cabo una poltica con- En sntesis, y mirando hacia el futuro, se
tracclica, bajo recaudos macroprudenciales. identifican los aprendizajes de las polticas
En este marco, el banco central adems de fiscal y monetaria y los espacios en que se
ser independiente, debe contar con instancias debe mejorar en ambas reas, que son, en
de coordinacin con las dems reas de pol- general, de corte institucional.
tica. Tambin en este sentido, se estara en la En la actualidad, est llegando al fin de
direccin correcta. No bastante lo anterior, si una fase extraordinariamente expansiva del
hubiera que priorizar por una mejora institu- ciclo econmico que ha durado ms de una
cional pendiente, habra que sealar la inde- dcada, en el contexto de una marcada apre-
pendencia efectiva del banco central, puesto ciacin real, del fortalecimiento de los sindi-
que con el actual diseo termina operando catos y de las polticas sociales focalizadas
una dominancia fiscal, lo que en un marco de en transferencias directas. Estos factores ex-
la poltica fiscal es procclica es doblemente plican bsicamente la notoria mejora de los
peligroso. indicadores sociales en los ltimos aos. Ante
269
Uruguay
esta situacin, la prociclicidad puede tornar del ao 1982 la economa habra aprendido
vulnerable nuevamente la sostenibilidad de a salir con rapidez y menores costos de estos
esas mejoras sociales, puesto que el ciclo episodios. Es ms, no solo no registr una
comienza a revertirse y la economa pierde crisis en el perodo 2008-2009, sino que du-
dinamismo, lo que imposibilita mantener los rante ese tiempo la economa continu cre-
bajos niveles de desempleo y los elevados sa- ciendo y sus indicadores sociales mejorando.
larios reales, asimismo, el poder de negocia- En este contexto, este documento se propu-
cin de los sindicatos podra verse afectado so responder cmo se explica que, sin haber
a pesar de su fortalecimiento institucional en dotado de un signo anticclico a las polticas
los ltimos aos. En la misma lnea operara fiscal y monetaria, Uruguay lograra sortear
el proceso de depreciacin real que comienza exitosamente un choque como el de la crisis
a registrase y que afectar el valor relativo financiera internacional que golpe duramen-
del salario real y la expansin de la deman- te a varias economas.
da interna. En caso de perder dinamismo la Parte de la respuesta se relaciona con
base tributaria, que ya es restringida por la las caractersticas de los choques, sus meca-
elevada tasa de impuestos y el elevado dficit nismos de transmisin y el contexto externo,
fiscal, se hace ms difcil recurrir a las trans- pero tambin a los aprendizajes. Entre ellos,
ferencias directas como mecanismo paliativo. en materia de poltica econmica, tras la alter-
Se podra concluir, por lo tanto, que los facto- nancia de tres partidos polticos en el gobier-
res que explican las mejoras sociales tienen no, destaca la existencia de ciertos consensos
un alto componente procclico, por lo que su nacionales, que antes no haba, respecto de
sostenibilidad aparece amenazada. la importancia de la estabilidad macroecon-
En este marco se percibe claramente la mica, de cumplir los compromisos asumidos,
importancia de romper desde lo institucional del respeto de las reglas de juego y de que la
con la trampa de la prociclicidad y de repen- mejora de los indicadores sociales requieren
sar las polticas sociales desde un enfoque de polticas sociales activas.
que contemple la construccin de capacida- Especficamente, los avances en mate-
des y el desarrollo de capital humano, lo que ria de poltica monetaria es la flexibilizacin
adems de contribuir a la mejora de los indi- cambiaria desde 2002, que permite que el
cadores sociales, conforma activos que tras- tipo de cambio opere como un estabilizador
cienden el ciclo y que estn en la base de un ante la ocurrencia de choques para recuperar
modelo de desarrollo sostenible e inclusivo. el control de la poltica monetaria. Esto, en el
marco de una agenda poltica que viene in-
corporando, y en una direccin adecuada, los
VII. Conclusiones temas relevantes en lo monetario, financiero
y macroprudencial. Y en la poltica fiscal, se
C
omo sealan diversos estudios, las destaca como avance la desdolarizacin de la
polticas fiscal y monetaria en Uru- deuda pblica, que ha sido una de las princi-
guay han sido largamente procclicas pales fuentes de vulnerabilidad.
y, como se ha mostrado en este anlisis, lo No obstante, se identifican tambin la
continan siendo. Tras la revisin de distintos persistencia de ciertas vulnerabilidades como
episodios de crisis, se puede apreciar que en la sostenibilidad de los logros alcanzados en
los ltimos 40 aos desde la profunda crisis materia de indicadores sociales, puesto que
270
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
la mejora en materia de pobreza est asocia- dominancia fiscal, con una poltica fiscal pro-
da, por una parte, a las mejoras en el mer- cclica, la falta de independencia de la poltica
cado de trabajo, que es producto del largo monetaria conspira contra sus esfuerzos por
ciclo expansivo que registr la economa y el ganar credibilidad.
fortalecimiento de los sindicatos, y, por otra, Si la teora y la evidencia coinciden en
a la poltica de transferencias de ingresos, sealar la bondad de una poltica fiscal antic-
que adems de reducir pobreza e indigencia clica y los sucesivos gobiernos al asumir han
mejor, junto con otras polticas sociales, la manifestado sistemticamente su decisin de
distribucin del ingreso. Hay que sealar que implementar este tipo de polticas, por qu
fue posible mantener la poltica de transfe- Uruguay no logra salir de esa trampa? Aun-
rencias gracias a la evolucin favorable de que las instituciones uruguayas gozan de bue-
variables exgenas y a la disponibilidad de na salud, se carece de una institucionalidad
recursos fiscales propia de la fase expansiva apropiada para ordenar estos aspectos clave
del ciclo. A diferencia de otros pases, no se de la poltica econmica a la hora de mirar su
logr una acumulacin de capital humano y impacto en las variables sociales. Esto es, an
el desarrollo de mejores competencias que no existe una regla fiscal que habilite a los go-
permitan sostener, va mayor productividad, biernos a implementar polticas anticclicas en
las mejoras conseguidas en materia de ingre- un contexto de fuertes corporaciones con cre-
sos ms all de la fase expansiva del ciclo. De ciente poder, lo que en s mismo se constituye
modo que el carcter procclico de la poltica en otra de las debilidades institucionales que
fiscal permiti amplificar los efectos positivos limitan a los gobiernos a la hora de implemen-
sobre los indicadores sociales durante la fase tar su poltica econmica.
expansiva que se registr desde 2004, pero, En sntesis, tras analizar los episodios de
en la medida que no gener ahorros, sino que crisis, su gnesis e impactos econmico-so-
aument el dficit fiscal al 3% del PIB, har ciales, y teniendo como polticas que contri-
imposible mantener esos resultados en la fase buyan al desarrollo sostenible e inclusivo, se
de desaceleracin que se viene configurando. podra concluir que desde la poltica econmi-
Por otra parte, y reconociendo los avances en ca se ha aprendido, pero que an subsisten
el rea monetaria, el hecho de que inflacin fuertes vulnerabilidades para sostener los lo-
se ubique dentro del rango meta ha sido la gros alcanzados en una inminente reversin
excepcin ms que una regla. En un marco de del ciclo econmico.
271
Uruguay
Silvia Vzquez
Investigadora del Departamento de Economa de la Universidad Catlica del Uruguay, donde es la editora res-
ponsable de los Cuadernos de Economa y consultora de proyectos. Se ha desempeado como consultora para
diversos organismos, pblicos y privados, en el pas y el exterior, tales como el Programa de las Naciones Uni-
das para el Desarrollo (PNUD), el Banco Interamericano de Desarrollo, la Facultad Latinoamericana de Ciencias
Sociales (FLACSO), el Comit Ejecutivo para la Reforma del Estado (Uruguay), Ministerio de Hacienda de la
Repblica (Paraguay) y la Comisin Sectorial del Mercosur. Se desempe como gerente del Departamento
Econmico de PriceWaterhouse (actual PWC, Asuncin). Es economista por la Universidad de la Repblica
(Uruguay), magster en economa aplicada por la Pontificia Universidad Catlica de Chile y candidata a doctora
en economa por la Pontificia Universidad Catlica de Argentina.
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272
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Venezuela
Fernando Spiritto
E
ste texto tiene por objetivo analizar de manera sostenida.1 Como es obvio, esta
cmo ha sido la respuesta macro- descripcin representa una situacin ideal
econmica de los decisores pblicos aunque existen pases que se le acercan en
(policy makers) ante los choques externos gran medida.
o perturbaciones econmicas internaciona- La dinmica macroeconmica venezola-
les que ha sufrido Venezuela desde 1983. na se entiende a partir de la relacin entre
Se intenta evaluar en qu medida las insti- las instituciones polticas y la exportacin del
tuciones venezolanas ha asimilado los apren- petrleo. El pas es un ejemplo clsico de una
dizajes derivados de las crisis en el manejo economa petrolera con todas las particulari-
macroeconmico del pas. Se entiende por dades que ello implica. El 96% de las divisas
aprendizaje la capacidad del sistema polti- que entran al pas proceden de la exportacin
co y econmico de alcanzar y mantener los de hidrocarburos. La disponibilidad de un
equilibrios macroeconmicos bsicos ante amplio ingreso externo es la fuente de dis-
perturbaciones externas y presiones inter- torsiones macroeconmicas causadas por po-
nas. Las variables de mayor influencia en el lticas fiscales y monetarias expansivas que
equilibrio macroeconmico son la balanza de no corresponden con la capacidad productiva
pagos, el saldo fiscal y la poltica monetaria, de la economa.
los que a su vez determinan las tasas de in- La poca disciplina fiscal y monetaria sien-
flacin, de inters, el tipo de cambio y los tan las bases de las crisis macroeconmicas y
niveles de salarios, el ingreso per cpita y los severos ajustes que conllevan. El ingreso
la pobreza. Mantener el equilibrio macroeco- petrolero es voltil debido a la naturaleza de
nmico significa, a efectos de este anlisis, los mercados internacionales. Y como las ex-
baja inflacin, posicin fiscal y de balanza de pectativas sociales son crecientes, el ingreso
pagos sostenible en el tiempo, tipo de cam- distribuido tender siempre a ser insuficien-
bio sin tendencia a la sobrevaluacin y tasas te. Se abre as la perspectiva del ajuste ante
de inters reales positivas. Tener en orden un crculo perverso: el gasto creciente genera
1 En la literatura se mencionan otros factores que contribuyen a un desarrollo sostenido, como la educacin, la ubicacin geogrfica, la
infraestructura o la inversin en bienes de capital (Landes, 1998; Acemoglu y Robinson, 2012).
274
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
dficit fiscal, inflacin, sobrevaluacin de la II. Las crisis del perodo 1983-
moneda (dutch disease), deterioro del sector 1989: el colapso del modelo
externo y, como respuesta esa situacin, los petrolero
gobiernos deben disminuir el gasto pblico,
devaluar la moneda, aumentar las tasas de La devaluacin del bolvar y la suspen-
inters, con el consiguiente efecto negativo sin de su libre convertibilidad el 18 de fe-
en los salarios y en los niveles de pobreza. brero de 1983 sealan el inicio de la crisis
As se resume la historia reciente de la ma- del modelo petrolero venezolano y la culmi-
croeconoma venezolana. nacin de un largo ciclo de estabilidad econ-
Venezuela, cuya economa es petrole- mica que comenz en los inicios de los aos
ra, muestra una limitada capacidad para el sesenta y que con muy notables excepciones
aprendizaje macroeconmico y las lecciones (devaluacin en 1961, aceleracin inflaciona-
de los ajustes anteriores no fueron asimila- ria de mediados de los aos setenta, dficit
das. Esto hace del pas un caso especial en comercial y contraccin en 1978) se caracte-
la regin latinoamericana que hoy est mejor riz por alto crecimiento y baja inflacin. En
preparada, en comparacin con pocas ante- el origen de este episodio se encuentran los
riores, ante eventuales choques externos y factores que determinarn la economa en las
ante el deterioro que se observa en la econo- dcadas siguientes, puesto que la concentra-
ma internacional en trminos de crecimiento cin de la actividad productiva se traducir
y flujos de comercio (CEPAL, 2014). en volatilidad macroeconmica. Depender de
Las crisis macroeconmicas sufridas un solo producto de exportacin aumenta la
por Venezuela durante el perodo 1983-2014 vulnerabilidad de la economa ante los mer-
son las siguientes: la de 1983 con el colapso cados internacionales por razones obvias. Las
del precio del petrleo y crisis mundial de la violentas oscilaciones de la produccin, las
deuda; la de 1989 con la cada del precio del importaciones, el gasto pblico o la inflacin
petrleo a partir de 1986 y agotamiento de no constituyen el ambiente adecuado para la
las reservas internacionales en 1988; la crisis produccin.
bancaria, fuga de capitales y control de cam- El ingreso puede aumentar o disminuir
bios de 1994; los efectos de la crisis asitica ser voltil en una economa petrolera, mien-
en 1998; la crisis poltica y huelga petrolera tras que el gasto tiende a aumentar de forma
en 2002. sostenida. No hay incentivos para ahorrar las
En la segunda y tercera seccin se anali- rentas del petrleo, dado que provienen del
za la evolucin de la macroeconoma por me- exterior y no de los impuestos generados por
dio de los indicadores clsicos (fiscal, moneta- la produccin interna. Cuando el ingreso re-
rio, crecimiento y sector externo) dividiendo sulta insuficiente para cubrir el consumo pri-
el perodo 1983-2014 en varios subperodos, vado o pblico, se recurre al endeudamiento.
determinados por distintos eventos de auge El abundante gasto pblico genera expansin
y crisis que son descritos en detalle. En las monetaria y con ello inflacin. Hasta que en
conclusiones y recomendaciones se exponen algn momento el proceso no puede conti-
algunos arreglos institucionales, ampliamen- nuar y se hace necesario el ajuste. En suma,
te conocidos, que podran servir al objetivo el rentismo petrolero tiende a ser poco di-
de lograr la estabilidad macroeconmica me- versificado, importador, voltil, inflacionario,
diante las restricciones al gasto fiscal. dependiente e inclinado al endeudamiento.
275
Venezuela
Las altas tasas de inters en los Esta- equivalan al 82% del ingreso petrolero de
dos Unidos y la disminucin del precio del pe- ese ao (Echeverra, 1984a, p. 220). En fe-
trleo fueron los factores externos de mayor brero de 1983 el bolvar estaba sobrevalo-
incidencia en la devaluacin del bolvar en rado en un 30% con respecto al dlar, lo que
1983. Tambin hay que mencionar la crisis gener una oleada especulativa y el aumento
mexicana, resultado del mismo ambiente ex- de las importaciones en los aos anteriores
terno, cuyo cenit deriv en la cesacin de pa- (Daz Bruzual, 1984, p. 57).
gos de la deuda externa de agosto de 1982. El Quinto Plan de la Nacin de 1975 con-
Venezuela no pudo mantenerse al margen de templ la expansin y creacin de una am-
este acontecimiento que inaugur la dcada plia gama de empresas pblicas en las ms
perdida del desarrollo latinoamericano. diversas reas productivas, especialmente
El efecto inmediato de la crisis mexicana en las industrias pesadas, como el aluminio
para los pases deudores fue el cierre de las y el acero. Se trat de un gran impulso (big
lneas de crdito y la demanda de pago de push) al desarrollo que provocara un efecto
los prstamos otorgados a corto plazo, a lo multiplicador en la economa privada fomen-
que se sum una persistente fuga de capita- tado la produccin de bienes intermedios y
les que el pas vena experimentando desde las exportaciones no tradicionales. Este am-
1981 producto del psimo manejo que hizo bicioso programa de inversiones pblicas
el Banco Central de Venezuela de las tasas consumi grandes cantidades de recursos y
de inters, que ese ao permanecieron por se ejecut con graves fallas gerenciales, lo
debajo de las tasas internacionales.2 El caso que finalmente deriv en que estas empre-
mexicano desat en Venezuela una ola es- sas se convirtieran en un pesado lastre para
peculativa contra el bolvar y los bancos in- las finanzas pblicas. Todava peor, embar-
ternacionales comenzaron a presionar para c al pas en una carrera de endeudamiento
recuperar los fondos otorgados. En 1983, la en todas sus modalidades a corto y largo
deuda externa del pas representaba el 39% plazo; del poder central y de los organismos
del PIB y el 185% de las exportaciones tota- autnomos que, junto con los otros excesos
les (Echeverra, 1984a, p. 219). La concen- del gasto pblico, termin generando presio-
tracin de pagos vencidos en 1983 sumaba nes inflacionarias, desaceleracin del creci-
ms de 16 mil millones de dlares, de los 27 miento (apenas un 2,1%) y desequilibrio en
mil millones a los que ascenda la deuda p- la cuenta corriente de la balanza de pagos
blica externa total. en 1978.
Al peso de la deuda se agreg la cada La devaluacin del bolvar en 1983 inau-
del ingreso petrolero en 1982 y 1983, 3.500 gur en Venezuela una era de declive poltico
millones de dlares y 2.000 millones de dla- y econmico. La inflacin de ese ao no re-
res respectivamente (Daz Bruzual, 1984, p. sult tan alta como se esperaba, un 7% con-
57). Esto agrav la situacin en que se en- tra el 10% en 1982, lo que se debi a la dis-
contraba la balanza de pagos del pas. Sola- minucin de inventarios acumulados por las
mente en 1983 los vencimientos de la deuda empresas en los aos anteriores y al control
2 A partir de 1979 la Reserva Federal de los Estados Unidos implement una poltica monetaria restrictiva (altas tasas de inters) para
contrarrestar la inflacin (sobre el 10%), que se gener por la cuadruplicacin de los precios del petrleo durante los aos anteriores.
De 1981 a 1984 las tasas alcanzaron el 20% lo que redujo la inflacin, pero a costa de una severa contraccin y alto desempleo.
276
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
de precios. En 1984, las importaciones dis- para Venezuela una merma en sus ingresos
minuyeron un 50% respecto del ao anterior, de aproximadamente 5.000 millones de dla-
bajando de 13.584 millones de dlares 6.409 res (Rodrguez, 1985, p. 51).
millones, sin que se presentaran mayores in- La acumulacin de reservas durante
convenientes (Palma, 1985, p. 70). Este he- 1984 y 1985 permiti al gobierno de Jaime
cho puso de manifiesto los excesos del ren- Lusinchi iniciar una poltica expansiva que re-
tismo y una moneda sobrevaluada. Los aos animase a la economa sumida en una severa
siguientes estarn marcados por la escasez contraccin desde 1983. En paralelo con el
de recursos fiscales y de divisas, porque el pago puntual de la deuda externa, se inici
precio del petrleo permanecer deprimido, un programa especial de inversiones y otros
exceptuando el ao 1991 que fue la primera estmulos que aumentaron el gasto pblico.
guerra del Golfo. El resultado fue un robusto crecimiento del
Los ajustes fiscales desde 1983 y un 6,8% y una cada del desempleo desde 13,4
bajo precio del petrleo comparado con el % en 1984 al 10,3% en 1986; el gasto inter-
auge anterior pero estable de 1984 a 1985 no neto como porcentaje del PIB creci del
alrededor de 26 dlares por barril mejo- 9,2% en 1984 al 9,1% en 1986, al 14,8% en
raron la balanza de pagos, aunque a costa 1987, y al 28,8% en 1988 (Hausmann, 1995,
de una severa contraccin interna del 5% en cuadro 9.2, p. 257).
1983, del 1% en 1984 y del 2% en 1985. La poltica keynesiana del gobierno se
El servicio de la deuda externa se mantuvo, tradujo en altos dficits fiscales como porcen-
por lo que se destinaron recursos a la reac- taje del PIB de un 4,5% en 1986, un 5,9% en
tivacin interna. Desde 1978 la economa no 1987 y un 9,9% en 1988 (Hausmann, 1995).
haba crecido. La inflacin alcanz niveles rcord en 1987
A mediados de la dcada de 1980 el (40,3%) y 1988 (35,5%) como resultado de
mercado petrolero continuaba en problemas los dficits fiscales y de la devaluacin del bo-
para los productores, la dbil demanda y una lvar en diciembre de 1986 que alcanz el 96%
produccin mundial en ascenso presionaban (Hausmann, 1995). La respuesta a la inflacin
los precios a la baja. La cuotas de produccin fue la implementacin de controles de precios
establecidas por la Organizacin de Pases que causaron escasez de productos de consu-
Exportadores de Petrleo (OPEP) para el ao mo masivo.4 El rechazo del gobierno a hacer
1982 no fueron respetadas por los miembros los ajustes correspondientes aumento de las
del cartel y Arabia Saudita amenaz con inun- tasas de inters que eran negativas, corte del
dar los mercados, al tiempo que los pases gasto pblico y aumento de impuestos signi-
no OPEP continuaban aumentado su produc- fic que el pas se quedara sin reservas inter-
cin.3 Los precios colapsaron, lo que signific nacionales en diciembre de 1988.5
3 En 1982, como respuesta a la dbil demanda, la OPEP redujo su produccin de 31 millones de barriles diarios (MBD) a 18 MBD, para
defender los precios. Arabia Saudita actuara como el gran regulador bajando o subiendo la produccin a conveniencia del cartel. En
marzo de 1983, la OPEP baj los precios por primera vez en la historia, de 34 dlares a 4,29 por barril.
4 El control de precios de 1987 cubri una amplia gama de productos, desde alientos esenciales como la leche hasta entradas al cine.
El resultado fue el desabastecimiento de productos de todo tipo y largas colas para adquirirlos. La rabia expresada durante el estallido
social de febrero de 1989 tuvo a los abastos o supermercados de urbanizaciones y barrios como el primer objetivo. La experiencia con
el desabastecimiento se repiti en 2007 y con mayor gravedad en 2013 y 2014. En esta materia no hubo aprendizaje.
5 Lusinchi, perteneciente al partido Accin Democrtica, demor las medidas ante las elecciones generales de diciembre de 1988.
277
Venezuela
6 Los datos que a continuacin se reportan fueron tomados de Nam, 1993, captulo 5.
278
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
que el modelo de desarrollo que rigi el pas que hay un auge petrolero sin precedentes
por ms de tres dcadas se agot El gran que se agota debido a los excesos fiscales y
desafo consiste en ejecutar una nueva es- a la quiebra institucional del rgimen econ-
trategia de desarrollo en momentos de una mico. En esos 24 aos, las polticas fiscales
profunda crisis econmica, social, moral y procclicas fueron la norma, lo que empuj
cultural La nueva estrategia requiere de un constantemente a la economa hacia los des-
Estado fortalecido y eficiente que promueva equilibrios macroeconmicos en la forma de
la competencia y que estimule la expansin y dficits fiscales, alta inflacin, devaluacin de
consolidacin de una moderna economa de la moneda, dbil crecimiento y empobreci-
mercado, sobre la que debe recaer la respon- miento colectivo. Los incentivos negativos del
sabilidad fundamental del futuro desarrollo rentismo operaron plenamente e impidieron
nacional (p. 7). La crisis poltica que estall el aprendizaje macroeconmico.
en el pas durante los aos siguientes y los
golpes de Estado de 1992 le quitaron toda la
viabilidad a esos objetivos. La demostracin A. El perodo de ajuste: 1990-1998
de que el petrleo ya no era suficiente para
impulsar el desarrollo no fue suficiente para De 1990 a 1998 la economa venezola-
crear un consenso social en torno a una nue- na mostr un bajo crecimiento, alta inflacin
va estrategia econmica. Con el nuevo auge y dficits fiscales persistentes. Los precios
petrolero a partir de 2003, se cometieron los del petrleo se mantuvieron por debajo de
mismos errores de los aos setenta y ochen- los picos de 1973 y 1980 y con tendencia
ta. Nada o casi nada se ha aprendido de las a la volatilidad lo que se reflej en la acti-
terribles experiencias precedentes. vidad econmica (ver grfico 1). Luego de
la gran contraccin de 1989, el PIB repunt
como resultado del mayor gasto pblico y la
III. La economa durante perodos respuesta positiva del sector privado a las
de ajuste y auge: 1990-2014 medidas de liberalizacin. En 1990 el precio
del petrleo lleg a casi 21 dlares por barril
El perodo que desde 1990 a 2014 pue- por la invasin de Irak a Kuwait para lue-
de descomponerse en tres subperodos. El go disminuir a 16 dlares en 1991 y 1992.
primero de 1990 a 1998 se caracteriz por Los ingresos no petroleros se mantuvieron
grandes penurias fiscales causadas por la vo- estancados debido al fracaso de la reforma
latilidad del precio del crudo y por tres ajus- tributaria. El aumento de la liquidez y la mi-
tes importantes en 1994, 1996 y 1998. El nidevaluaciones al tipo de cambio (crawling
segundo de 1999 a 2003, que empieza con peg) obligaron al Banco Central a una costo-
un cambio poltico de gran calado y una pol- sa poltica de absorcin monetaria. No obs-
tica econmica ortodoxa como respuesta a la tante, la inflacin se mantuvo sobre el 30%
crisis de 1998. El tercero de 2003 a 2014, en hasta finales del siglo.
279
Venezuela
GRFICO 1
VENEZUELA: PRECIO DEL PETRLEO, 1990-2013 (EN DLARES)
110
100.06
105 97.94
100 96.66
95 86.73
90
85
80
75 66.7
70 61.8
65
55.9
60 52.01
55
50
45 40.53
40 33.66
35 26.97
26.31
30 22.61
20.78 19.63 20.35
25 16.87 16.67 17.38 16.31
20 14.79 14.78 16.08
11.44
15
10
5
0
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
Fuente: Organizacin de Pases Exportadores de Petrleo.
7 Prez fue destituido bajo cargos de malversacin de fondos en mayo de 1993 y su perodo fue completado, hasta enero de 1994, por el
prestigioso historiador Ramn J. Velsquez.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
La crisis afect a un tercio de los depsitos puente (stand by) del Fondo Monetario In-
bancarios y cost el equivalente del 11% de ternacional. La Agenda Venezuela, como se
PIB (Krivoy, 2002, pp. 1 2). Se experiment denomin al programa, liber tanto el tipo de
una rara confluencia de factores negativos cambio estableciendo una banda de flota-
al hacerse presentes todos los elementos que cin que dur hasta 2002, como los precios
pueden contribuir a una crisis bancaria: una con excepcin de una cesta de productos
economa dbil, con instituciones poco efec- bsicos, y las tasas de inters, asimismo
tivas y un sistema financiero frgil; un pro- aument el precio de la gasolina, el impuesto
grama de reformas econmicas mal secuen- a las ventas de 12,5% al 16,6% y de ser-
ciadas; banco cargados de activos de mala vicios pblicos. La Agenda tambin extendi
calidad, acumulados a los largo de muchos y reformul varios programas sociales tales
aos de prstamos a relacionados, financia- como el subsidio familiar administrado por
dos con dinero de los depositantes; finalmen- medio de las escuelas, las comidas escola-
te, escasas oportunidades de inversin fuera res o los programas de guarderas. Aunque el
del sistema bancario (Krivoy, 2002, p. 260). ajuste logr resultados positivos al restable-
La ayuda del Banco Central a la banca cer el equilibrio externo y fiscal, ayudado por
aument la base monetaria en un 66% y ori- la mayor recaudacin fiscal y por el aumento
ginaron una fuga neta de capitales de 3.730 de los precios del petrleo, su resultado ms
millones de dlares; el PIB se contrajo un 3% visible fue una inflacin del 99%, la tasa ms
y la demanda agregada en un 4,5% (Maza alta de la historia del pas. Nuevamente, el
Zavala, 1999: 9). Durante los aos siguien- PIB mostr una pequea tasa de crecimiento.
tes, la inflacin se mantuvo en niveles muy El ao 1997 fue bueno si se compara
altos, alrededor del 60% en 1994 y 1995, con los resultados de los aos anteriores. El
debido a las devaluaciones experimentadas precio del crudo disminuy de 19 a 17 dlares
por el bolvar. Ante la fuga de capitales, el por barril, pero los volmenes exportados
gobierno no tuvo otra opcin que establecer crecieron dando al pas un respiro en su
un control de cambios que dur desde julio sector externo (Maza Zavala, 1999, p. 27).
de 1994 hasta abril de 1996. El gasto pblico, que haba repuntado a fines
En 1995 las inversiones de la apertura del ao anterior, y el efecto de las inversiones
petrolera y el aumento del precio del petrleo petroleras de la apertura se hicieron sentir
hicieron crecer ligeramente el PIB9. No obs- para generar un crecimiento cercano al
tante, en 1996 el gobierno decidi corregir 6%10. La demanda agregada recibi un
las distorsiones creadas por la crisis banca- fuerte impulso por los aumentos nominales
ria y el control de cambios. Para ello imple- de ingreso que recibieron los trabajadores,
ment un ajuste que buscaba desregular la resultado de la reforma laboral de ese ao,
economa parecido al que se hizo en 1989 cuyo aporte fundamental fueron los bonos
y firm un acuerdo para obtener un crdito por el cambio en el rgimen de prestaciones
9 La apertura petrolera comenz a principios de los noventa con la participacin, como socios de Petrleos de Venezuela (Pdvsa), de la
inversin privada en la rehabilitacin de campos inactivos, en la exploracin a riesgo y ganancias compartidas y en asociaciones estra-
tgicas para la explotacin de la faja petrolfera del Orinoco.
10 En 1996 y 1997 las empresas petroleras internacionales pagaron alrededor de 7.000 millones de dlares por el derecho a explorar a su
propio riesgo reas potencialmente ricas en hidrocarburos (Krivoy, 2002, p. 203).
281
Venezuela
sociales (Palma, 1999, p. 136). La inflacin tasas de inters con el consiguiente efecto
pas del 99% en 1996 al 50% en 1997, negativo en el crdito y en la economa no
marcando una clara tendencia descendente petrolera. La balanza comercial mostr un
hasta llegar al 12% en 2001. En el ao 1996 saldo negativo de 1.175 millones de dlares,
la crisis bancaria ya haba pasado, por lo el primero en muchos aos. No obstante, la
que los bancos estaban mejor capitalizados contraccin del PIB fue de aproximadamente
y la inversin extranjera haba tomado un 1%, al tiempo que la inflacin ascendi al
importantes posiciones en el sector. 30% inferior a la de 1997 (38%) y el des-
En 1998 la volatilidad del petrleo jug empleo subi un 1% para situarse en 11,5%
nuevamente en contra de la economa vene- (Maza Zavala, 1999, p. 29).
zolana. En julio de 1997 la crisis asitica co- Al finalizar 1998, la crisis de la deuda
menz en Tailandia y se extendi por Asia, y pareca estar bajo control en el pas13, ya que
en los meses siguientes a Rusia y Brasil. Se durante los tres quinquenios anteriores hubo
trat del tpico estallido de una burbuja en amortizaciones y refinanciamientos que redu-
la construccin y de un sobreendeudamien- jeron su peso de manera significativa: la deu-
to del sector privado en moneda extranjera. da total (interna y externa) era el equivalen-
Cuando los inversionistas se percataron de te del 62% del PIB en 1990 mientras que en
ese hecho comenz la fuga de capitales y la 1998 haba descendido al 29,3%. Ambos tipos
devaluacin de las monedas. La OPEP no vio de deuda comenzaran a repuntar unos aos
lo que vena y en agosto de ese ao y aumen- ms tarde en medio de otro auge petrolero.
t la produccin11. El resultado fue una cada Los indicadores sociales muestran un
en picada de los precios del petrleo debido a fracaso rotundo del sistema en el perodo
la recesin y a la acumulacin de inventarios. 1978-1998. El porcentaje de personas pobres
En el caso venezolano, el precio cay de 17 abarcaba al 33% de la poblacin en 1977 y
dlares por barril en 1997 a 11 en 1998. 20 aos despus esa cifra haba aumentado
Los ingresos fiscales petroleros cayeron al 67,2% (Riutort, 1999, p. 18). En 1978 la
un tercio, aproximadamente 6,000 millones tasa de desempleo era aproximadamente de
de dlares respecto de 1997; el gasto presu- un 4% mientras que en 1998 alcanz el 11%.
puestado ajustado en un 10% y a pesar de En 1978 el sector informal abarcaba a me-
ello el dficit fiscal ascendi al 4,2% del PIB nos del 30% de los trabajadores y en 1998
(Palma, 1999, p. 141)12. La fuga de capita- aument a cerca del 48% del total (Barcia,
les signific grandes pedidas de divisas para 2003). De 1982 a 1998 el salario real se re-
el Banco Central, el que tuvo que elevar las dujo un 70% (Guevara, 1999, p. 56).
11 El aumento de produccin se aprob para acomodar la presin de varios pases que pedan mayores cuotas de produccin y se mostraban
renuentes, o simplemente no respetaban, las vigentes. Por ejemplo, en esa poca Venezuela produca a toda capacidad, luego de haber
aumentado su produccin en un 40% en el perodo 1992-1998 (Yerguin, 2011, pp. 84 y 119).
12 En el perodo 1994-1998 no se hicieron reformas tributarias importantes. El IVA, aprobado por una ley habilitante en la corta adminis-
tracin del presidente Velsquez, fue sustituido en 1994 por un impuesto a las ventas de menor efectividad. De igual forma, los ingresos
tributarios petroleros disminuyeron por la cada de los precios. El ingreso fiscal petrolero disminuy del 11,4% del PIB en 1996 al 6,2%
en 1998.
13 Para Amrica Latina lo peor de la crisis tambin haba pasado. De 1986 a 1993 el peso de la deuda en el PIB de la regin haba cado
del 67% al 42%, mientras que el servicio de la misma con respecto a las exportaciones totales lo haba hecho del 25% al 11%. De igual
manera, el flujo de capitales a la regin se haba elevado de un promedio de 10.000 millones de dlares durante 1983-1990 a 50.000
millones en 1992-1993 (Cline, 1994, p. 17).
282
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
14 Tambin puede hablarse del socialismo del siglo XXI, bajo la presidencia de Hugo Chvez entre 1999 y 2012 y de Nicols Maduro a partir
de ese ltimo ao.
15 Entre las leyes aprobadas, despertaron mucha preocupacin con respecto a la propiedad privada las de hidrocarburos, de pesca y de
zonas costeras.
283
Venezuela
el ao anterior16. Los ingresos petroleros ge- del sistema administrado de bandas para el
neraron un supervit fiscal del 4% y aumen- tipo de cambio en vigencia desde 1996, lo
taron las reservas internacionales. El gobier- que conllev a una devaluacin del 82,5%, a
no abandon la austeridad de 1999 y pis el la adopcin de un impuesto al dbito banca-
acelerador fiscal y monetario, estimulado en rio y al recorte del gasto pblico estimado en
gran medida por la creciente perturbacin 1,6% del PIB (Rodrguez, 2003).
poltica. Hizo uso tambin del financiamiento Los eventos de abril complicaron la si-
del Banco Central mediante los diferenciales tuacin al mximo: la turbulencia poltica se
cambiarios que obtiene de la disparidad de uni a la inviabilidad fiscal y cambiaria para
los precios de venta y compra del dlar. Las causar dos verdaderos annus horribilis (2002
trasferencias al fisco por este concepto as- y 2003) en la historia contempornea de Ve-
cendieron al 1% del PIB en 2000 y al 2% en nezuela: el PIB per cpita cay cerca de un
2001 (Len, 2003, p. 172)17. La contraccin 20%, la pobreza e indigencia aumentaron de
de 1999 se revierte y se logra un crecimien- un 44% y un 18% en 2000 a un 48% y un
to econmico aproximadamente del 4% en 22% en 2002 respectivamente; la inflacin
2000 y 2001. del 16% en el 2000 al 31,1% en el 2003; el
En 2001 la volatilidad petrolera nueva- desempleo del 12% en 2000 a casi el 16%
mente se hizo presente y el precio cay a en 2003.
20 dlares por barril debido al aumento de Es necesario sealar que en los
los suministros globales . A pesar de ello,
18
resultados globales de los aos 2002 y 2003
el gobierno mantuvo el sesgo expansivo, in- es necesario separar los efectos causados
tentando mantener el tipo de cambio, en un por la huelga petrolera de fines de 2002 y
ambiente poltico que favoreca la salida de comienzos de 2003, lo que no resulta fcil.
capitales, y de febrero de 2001 a febrero de Estimaciones citadas por Rodrguez (2003,
2002 las reservas internacionales cayeron en p. 138) lo sitan en casi el 10% del PIB.
5.000 millones de dlares (Rodrguez, 2003, Asimismo, frente a la huelga petrolera de
p. 124). La prdida de reservas no se pudo 2003, el gobierno impuso un severo control
mantener y el ajuste se hizo inevitable. En de cambios que ha durado por ms de una
febrero de 2002 el Ejecutivo anunci el fin dcada, a pesar de que los motivos para su
16 Dos hechos se tradujeron en resultados positivos para los productores. Primero, la crisis asitica quedaba atrs, trayendo un considerable
aumento de la demanda mundial de petrleo de 2,5 millones de barriles por da entre 1998 y 2000. Segundo, la nueva poltica de la OPEP
de disminuir la produccin para sostener los precios, acordada en la reunin de Riad de marzo de 1998, y apoyada por el gobierno de
Chvez (Yerguin, 2011, p. 123).
17 El uso fiscal de las ganancias cambiarias del Banco Central de Venezuela permitida en la Ley y de uso frecuente en los aos anterio-
res es un antecedente temprano de lo que sern las polticas macroeconmicas del chavismo. La extrema centralizacin del poder en
la presidencia, al punto de desconocer la autonoma del Banco Central, y la centralidad de los objetivos polticos en desmedro de los
econmicos, explican el carcter heterodoxo del gobierno en materia econmica, que lo llevan, por ejemplo, a implementar medidas
de austeridad en 1999 o de expansin en 2000. Por qu buscar nuevas fuentes de ingreso en medio de un perodo de altos precios
del petrleo? Una razn es la necesidad de impulsar la economa al mximo ante los pobres resultados de 1998 y 1999. En 2000 no
haban grandes proyectos de infraestructura en desarrollo y las privatizaciones se detuvieron de forma permanente. Tambin se requera
compensar la fuga de capitales producto de la desconfianza en el programa econmico y la situacin poltica, hechos que depriman la
demanda privada y obstaculizaban la acumulacin de reservas internacionales. Por no haber implementado ninguna iniciativa en materia
de deuda pblica, el pas continu disminuyendo en trminos netos su deuda externa (no as la interna que se triplic de 1999 a 2001),
lo que a su vez restaba recursos para el gasto interno. Todo lo anterior, unido al anclaje cambiario, se tradujo en una disminucin de la
inflacin desde el 23% en 1999 al 16% en 2000 y al 12% en 2001.
18 El estallido de la burbuja.com influy en la cada de los precios pero el efecto de los atentados terroristas de septiembre en Estados
Unidos fue casi nulo.
284
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
vigencia cada acentuada de la produccin 2001 a 100 en 2012. Este auge represent
petrolera en 2003 y consecuente escasez un monto gigantesco en ingresos, equivalen-
divisas fueron superados en 2004. te a tres veces su PIB y fue muy superior
En suma, desde el punto de vista ma- al de otros pases latinoamericanos que tam-
croeconmico, el perodo 1999-2003 resume bin se beneficiaron de los buenos precios
los problemas institucionales causados por de los commodities como Bolivia y Chile con
el rentismo petrolero. Poco se aprendi de la 190% y 185% del PIB respectivamente (Mo-
difcil dcada anterior. Los resultados econ- naldi, 2013, p. 488).
micos de ese quinquenio fueron negativos al La bonanza del perodo 2003-2014 fue
producirse una reduccin del PIB per cpita causada por un shock de demanda debido a la
de un 16% y un aumento del desempleo de buena marcha de la economa mundial y, en
tres puntos respecto de 1999. No obstante, particular, de la de pases emergentes como
la inflacin fue, en promedio, sensiblemen- China e India, y a la debilidad de la oferta re-
te inferior durante 1999-2003 (21%) que en sultado de la renuencia de las empresas petro-
1993-1998 (57%), debido al uso ms eficien- leras a invertir en el sector ante la experiencia
te del anclaje cambiario por la mayor dispo- traumtica de finales de los aos noventa.19
nibilidad de divisas. Si bien el nuevo gobierno La gran recesin de 2007-2008 caus un re-
asumi el poder con un programa econmico troceso de los precios en 2009 y 2010, lo que
moderado, centrado en los problemas fisca- nuevamente impact el desempeo econmi-
les y de balanza de pagos de 1998 y muy co de Venezuela, aunque la tendencia ascen-
alejado del socialismo posterior, pronto cedi dente se reanud en 2012 hasta 100 dlares
a los incentivos polticos de la abundancia, por barril y 96 dlares en 2013.
aumentando el gasto en 2000 y adoptando Se cometieron los mismos errores de los
una actitud confrontacional que al final des- ao anteriores en el manejo institucional que
emboc en el ajuste econmico y la crisis po- el gobierno le dio al ingreso petrolero. Con la
ltica de 2002. agudizacin del conflicto desde 2002, se es-
En 2003 la volatilidad se hara presente timul la expansin del gasto para legitimar
de nuevo, pero en un sentido inesperado: co- polticamente a las autoridades utilizando la
menzaba un auge petrolero incluso superior marcha ascendente del ingreso petrolero. En
en precios reales y en duracin al de 30 2003 se lanzaron las misiones, o programas
aos antes (Yergin, 2011, 185). Venezuela sociales de sesgo clientelar, como respues-
volvera a cometer los mismos errores. ta a la creciente oposicin enfrentada por el
gobierno. Tambin se acentuaron las prcti-
C. Un nuevo ciclo de auge y crisis, cas heterodoxas en el manejo de las finanzas
2003-2014 pblicas, de cara al referendo revocatorio de
2004: ganancias cambiarias, uso de reservas
En 2003 los precios del crudo comenza- excedentarias y, por ltimo, el financiamiento
ron la marcha ascendente y el petrleo vene- monetario puro y simple por parte del Banco
zolano aument de 20 dlares por barril en Central.
19 Tambin influy la especulacin financiera en la forma de derivados y otros instrumentos que sirvieron para diversificar los portafolios de
los inversionistas.
285
Venezuela
Esta situacin fue convalidada por las cada 100 dlares que ingresan a Venezuela,
reformas de la Ley del Banco Central de Ve- ha sido abrumada con toda clase de respon-
nezuela de 2005, 2009 y 2010, que permitie- sabilidades ajenas al negocio petrolero. Por
ron al Ejecutivo la disposicin de buena parte ejemplo, de 2003 a 2012, la empresa destin
de las reservas internacionales en diferentes para el financiamiento de las misiones ms
fondos de uso discrecional y la obtencin de de 32.000 millones de dlares.21 Este exce-
crditos directos para sus programas de de- so de responsabilidades aument su deuda
sarrollo. Con la reforma de 2005 se cre el comercial y financiera, generando un estan-
Fonden (Fondo Nacional para el Desarrollo camiento, con tendencia a la baja, de la pro-
Nacional) con las divisas generadas por Pdv- duccin de hidrocarburos.22 Por su parte, la
sa y entregadas al Banco Central a partir de persistente sobrevaluacin de la moneda se
la figura nada precisa de un nivel adecuado tradujo en dficits operativos en bolvares,
de reservas cuyo exceso le es transferido y puesto que el cambio bolvar-dlar no es su-
gastado sin ningn control parlamentario. La ficiente para cubrir sus gastos, que debieron
nueva institucionalidad financiera bolivariana ser financiados por la emisin monetaria del
rompi con la regulacin presupuestaria es- Banco Central.
tablecida en el artculo 314 de la Constitu- Como ha sido tradicional en la econo-
cin, que obliga al Estado a ejecutar sus gas- ma petrolera venezolana desde 1973, los
tos en el marco de una Ley de presupuesto. aos de altos ingresos del crudo son tambin
En la prctica, el gobierno dispone canales de aos de grandes dficits fiscales y endeuda-
gasto (Fondo Chino y presupuesto de Pdvsa, miento. En el perodo que va de 1998 a 2014,
entre otros muchos) que impiden su adecua- el sector pblico solo mostr supervits en
da fiscalizacin. En total el gobierno cre, de los 1999, 2000, 2004 y 2005, por lo que la
2004 a 2013, 16 fondos que han administra- persistencia del creciente dficit fiscal se ha
do 257.000 millones de dlares en las ms tornado en un problema particularmente gra-
variadas actividades (crditos al sistema pro- ve desde 2006 al punto que en 2014 lleg
ductivo, infraestructura, vivienda y compra 20 puntos del PIB.23 Por su parte, la deuda
de armas, entre otras). 20
pblica tambin ha crecido en paralelo con
Fonden recibi de Pdvsa y del Banco los altos precios del petrleo reafirmando el
Central ms de 100.000 millones de dlares tradicional carcter procclico de la poltica
de 2005 a 2012 (Guerra, 2013, p. 51), lo que fiscal. La deuda total (interna y externa, in-
impact negativamente a las reservas inter- cluyendo a Pdvsa) creci de un 37 % del PIB
nacionales del pas y a la empresa petrolera en 1998 a un 54,1% en 2012 (Guerra, 2012,
al dejarla sin recursos suficientes para la in- p. 80). El carcter heterodoxo de la poltica
versin en el sector. Pdvsa, que genera 96 de fiscal del gobierno se manifest tambin, a
20 Mayela Armas, $ 257 millardos han manejado fondos paralelos en nueve aos, El Universal, 20 de agosto de 2013, pp. 1-8.
21 Mayela Armas, $ 32,2 millardos destin Pdvsa a las misiones en 9 aos y medio, El Universal, 17 de agosto de 2012, pp. 1-9.
22 En 2012, la deuda financiera ascenda a 40.216 millones de dlares, lo que representa un aumento de 1.234% con respecto a 2006;
la produccin descendi de 3.279.000 de barriles diarios en 1998 a 2.910.000 en 2012; la nmina aument de 50.000 trabajadores en
1998 a 111.342 en 2012.
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
partir de 2005, en la emisin de deuda ex- dficits del gobierno y de las empresas pbli-
terna (en muchos casos en dlares y pagada cas (incluida Pdvsa) resultado de las men-
en bolvares) destinada no al financiamiento cionadas modificaciones a la Ley de Banco
de proyectos productivos, sino a la estabili- Central, lo que tuvo como consecuencia que
zacin del mercado paralelo de divisas lo que la liquidez monetaria aumentara un 743% de
se tradujo en una importante de fuga de ca- 2006 a 2013.25 Las autoridades econmicas
pitales. no tomaron en consideracin los efectos de la
Los excesos fiscales han generado las gran masa monetaria en un contexto de ba-
tasas de inflacin ms altas del mundo: un jas tasas de inters y de control de cambios.
promedio de 32% en el perodo 2008-2013 Ni las abundantes importaciones, que crecie-
con un pico de 56% en este ltimo ao y ron de 14.492 millones de dlares en 1999
un estimado de un 60% a un 70% en 2014 a 50.000 millones en 2012,26 ni los estrictos
(ver grfico 2). El creciente gasto pblico y controles de precios impuestos en paralelo
el financiamiento monetario de los dficits con el control de cambio de 2003, pudieron
son los principales culpables de la acelera- contener el ascenso de los precios, muy por
cin inflacionaria. El gasto del sector pbli- encima de los niveles latinoamericanos. La
co consolidado pas de un 33,1% en 2000 altsima inflacin del pas es una rareza en
a un promedio del 39% en 2010-2013, con la economa internacional, donde la inflacin
el rcord del 51% del PIB en 2012, que fue cae y la deflacin surge como una preocupa-
un ao electoral. 24
Al creciente gasto pblico cin en la mayora de los pases de Europa e
se sum el financiamiento monetario de los incluso en los Estados Unidos.27
GRFICO 2
VENEZUELA: INFLACIN, 1991-2013 (PORCENTAJE DE AUMENTO ANUAL)
110,0
100,0
90,0
80,0
70,0
60.0
50,0
40,0
30,0
20,0
10,0
0
1991 1992 1993 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
24 Vctor Salmern, Desajuste en las cuentas del gobierno acelera la inflacin, El Universal, 7 de septiembre de 2014, pp. 1-7.
25 Entre 2010 y 2013 el crecimiento fue 311%. Fuente: Banco Central de Venezuela. www.bcv.gov.ve.
26 Vctor Salmern, El pas camina hacia un ajuste a pesar del boom petrolero, El Universal, 3 de diciembre de 2012, pp. 1-6.
27 En 2008 el gobierno y el Banco Central acordaron la reconversin del bolvar quitndole tres ceros. En un primer momento se habl del
fortalecimiento de la moneda (bolvar fuerte) y luego de facilitar las transacciones comerciales y financieras. No estn claras los objetivos
de la medida.
287
Venezuela
28 El carcter poltico del control de cambios ha sido ratificado por uno de los dirigentes del partido gobernante: El control de cambios en
Venezuela no es una medida econmica, es una medida poltica porque si quitamos el control de cambios ustedes (la oposicin) sacan
los dlares y nos tumba. Mientras gobernemos tendremos que tener control de cambios (Aristbulo Istriz, gobernador del Estado
Anzotegui). Tal Cual, 15 de julio de 2014, http://www.talcualdigital.com/Nota/visor.aspx?id=105054&tipo=AVA. Sobre este tema vale
la pena recordar las palabras de F. A. Hayek sobre los controles de cambio en el sentido de ser medios efectivos, aunque no lo parezcan
a primera vista, de coartar la libertad de los ciudadanos: Una vez que el individuo no es libre de viajar, de comprar libros o revistas
extranjeras, una vez que todos medios de contacto con el extranjero pueden ser restringidos de acuerdo al funcionario que aprueba o
cuya opinin es considerada necesaria, el control efectivo de la opinin es mucho mayor que el ejercido por cualquier gobierno absoluto
de los siglos XVII o XVIII (1994, p. 101).
29 El Banco Central calcula el ndice de escasez, que es el porcentaje de veces que en que un producto especfico no est disponible en los
establecimientos que los venden. El porcentaje global ha aumentado desde el 13,3% en 2010 hasta el 24,9% en 2014.
30 Jorge Giordani, uno de los funcionarios con ms poder en el rea econmica durante los gobiernos chavistas, reconoci la dependencia de
la poltica fiscal de los objetivos polticos y electorales, particularmente en las elecciones presidenciales y locales de 2012: La superacin
(de los desafos electorales) se consigui con un gran sacrificio y con un esfuerzo econmico y financiero que llev el acceso y uso de
los recursos a niveles extremos que requerirn de una revisin para garantizar la sostenibilidad de la transformacin econmica y social,
Testimonio y responsabilidad ante la historia, 18 de junio de 2014, www.aporrea.org/ideologa/a1900011.html.
288
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
31 En especial el de la gasolina que tiene un enorme costo para el fisco y constituye un subsidio regresivo puesto que son los dueos de
vehculos los que se benefician del mismo.
289
Venezuela
virtud de atribuciones que el gobierno se dio nal y, por ende, desindustrializado al pas,
a s mismo mediante leyes habilitantes que el fomentado el crecimiento de los servicios y
Parlamento aprob en varias oportunidades. haciendo desaparecer la exportaciones no
En 2008, en el marco de la tercera Ley Habi- petroleras. Cuando los precios del petrleo
litante, Chvez promulg la ley para la de- retrocedieron en 2009 y 2010, el gobierno
fensa en el acceso de los bienes y servicios recort el gasto pblico y aument los im-
que le permiti declarar de utilidad pblica, y puestos empeorando la recesin. Lo relevan-
por tanto sujeto a expropiacin expedita, la te del rentismo petrolero es que no importa
cadena de comercializacin de los productos cun alto suban los precios, las necesidades
considerados de primera necesidad. En ene- creadas por el consumo y la sobrevaluacin
ro de 2014, el presidente Maduro, tambin de la moneda (el efecto voracidad) siempre
habilitado por el Parlamento, promulg la tienden a ser mayores. Es por eso que a me-
ley orgnica de precios justos, que derog diados de 2014, con precios petroleros cer-
la ley antes mencionada, que lo facult para canos a 100 dlares por barril, la economa
la fijacin de precios mediante el anlisis de vena desacelerndose y los dlares eran es-
las estructuras de costos de los productos y casos en el mercado oficial haciendo que el
su margen de ganancias que en ningn caso paralelo alcanzara niveles rcord.
superar el 30%, dotando al gobierno de am- El crecimiento econmico del perodo
plios poderes para la fiscalizacin de la acti- 2003-2014 tiene varias caractersticas que se
vidad econmica y la posibilidad de sancionar derivan de la condicin petrolera de la econo-
prcticas consideradas como ilcitos adminis- ma venezolana. En primer lugar, no se com-
trativos. La fijacin de las tasas mximas de pagina con los enormes recursos manejados
ganancias de las empresas es un caso tpico durante el perodo. Como se observa en el
de planificacin centralizada al estilo de la ex grfico 4, el PIB per cpita creci un 19,8%
Europa comunista. durante 1999-2011, cuando otros pases de
Como ha sido la regla en el pasado, el la regin lo hicieron a tasas muy superiores.
desempeo global de la economa ha estado El gasto pblico perdi capacidad para gene-
asociado al nivel de los precios del petrleo. rar crecimiento econmico. La magnitud de
Durante el auge 2003-2014, las polticas pro- ingreso petrolero entre 1999 y 2013 fue de
cclicas, basadas en los altos ingresos petro- casi 700.000 millones de dlares comparado
leros, han estimulado la demanda agregada con 348.980 millones en los 40 aos ante-
en el consumo, por lo que las importaciones riores (Larrazbal, 2013, p. 3). El socialismo
aumentaron debido a la sobrevaluacin de en este caso no result un modelo muy efi-
la moneda, compitiendo con la oferta nacio- ciente.
290
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 3
AMRICA LATINA: VARIACIN PORCENTUAL DEL PIB PER CPITA, 1999-2011 (EN DLARES DE 2000)
Bolivia 26,78
Brasil 33,62
Chile 42,91
Colombia 37,45
Costa Rica 31,30
Rep. Dominicana 55,53
Honduras 28,17
Mxico 13,58
Nicaragua 24,36
Panam 70,55
Paraguay 18,58
Per 65,36
Uruguay 35,40
Venezuela, RB 19,82
0 10 20 30 40 50 60 70 80
32 Vctor Salmern, El pas camina hacia un ajuste a pesar del boom petrolero, El Universal, 3 de diciembre de 2012, pp. 1-6.
33 Roberto Deniz, Peso de la industria en el PIB cay a 13,7% en 2013, El Universal, 29 de abril de 2014, pp. 1-5.
291
Venezuela
se centra en los indicadores sociales, sino en la volatilidad petrolera y a los conflictos pol-
cmo se sostienen en el tiempo. ticos que paralizaron la actividad productiva.
Los resultados sociales del perodo En los aos siguientes, los ndices caen para
1999-2014 reflejan la evolucin del mercado mantenerse relativamente estables en aos
petrolero internacional. Los altos precios se de alto ingreso, esto implica que el gasto p-
traducen en una expansin fiscal que estimu- blico y las misiones no son las nicas polti-
la la demanda agregada y el gasto social del cas adecuadas para reducir la pobreza a los
gobierno. El consumo crece en mayor medida niveles de un pas desarrollado. Igualmente,
que la inversin, promovido por la sobreva- los niveles de ingreso debieron ser suficien-
luacin de la moneda. En este contexto, los tes para reducir todava ms a la poblacin
ndices de pobreza caen cuando se les mide considerada como pobre, pero los grados de
por el nivel de ingreso de las familias. Como reduccin no son muy distintos a los de otros
se observa en la grfico 4, en 1999 y 2002 pases latinoamericanos, tal como se observa
la pobreza aument debido a los efectos de en el grfico 5.
GRFICO 4
VENEZUELA: POBREZA E INDIGENCIA, 1990-2012 (EN %)
60,0
50,0 Indigencia
Pobreza
40,0
30,0
20,0
10,0
0,0
1990 1992 1994 1997 1999 2000 2001 2002 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
GRFICO 5
AMRICA LATINA: REDUCCIN DE LA POBREZA ENTRE 1999 Y 2011 (PORCENTAJE DE POBLACIN)
60
1999 2011
50
40
30
20
10
0
Amrica Latina Brasil Colombia Paraguay Per Venezuela
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
GRFICO 6
VENEZUELA: TASA DE DESEMPLEO NACIONAL, 1995-2012 (EN PORCENTAJES)
18
16
15,6
16
14,3
13,5
14
12,4 12,1 12,1 12,5
11,4
12 10,6
10,2
10 8,9
8
7,3
8 6,8 6,9 6,9
0
1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007
2008 2009 2010 2011 2012
Venezuela
34 Van der Ploeg y Poelhekke (2009) sostienen que la llamada maldicin de los recursos es en realidad un problema de volatilidad. Su
estudio arroja que cuando en las exportaciones los recursos superan el 19% del total, la desviacin estndar del crecimiento aumenta
hasta el 7,37%. Si se controla por la volatilidad, y se toma el ingreso per cpita en el largo plazo, en su modelo los recursos tienen un
efecto positivo en el crecimiento. La volatilidad afecta el tipo de cambio y de all a la inversin y la productividad: la enfermedad holan-
desa afecta al sector transable de la economa. Las polticas procclicas de los gobiernos agudizan el problema y por ello es necesario un
sistema financiero desarrollado que absorba los choques internos y externos.
294
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
financieros y reales. Sobresale en este caso son tan inflexibles como la dolarizacin o la
el noruego, cuyos recursos solo se pueden distribucin directa, aunque tambin requie-
utilizar para fines fiscales en una pequea ren del compromiso de los polticos y de la
proporcin (4% al ao) y que tiene como ob- sociedad. Hay que recordar que estos esque-
jetivo dar solidez a los fondos de retiro con mas estn diseados para lidiar con los exce-
un sesgo intergeneracional. sos fiscales y la volatilidad y no para dar res-
puesta a la gran cantidad de problemas que
3. Distribucin directa de la renta aquejan a la economa venezolana. Otras re-
formas estructurales son necesarias en reas
Con ello se busca quitar a discreciona- como la educacin, el fomento industrial, la
lidad del gobierno en el manejo del ingreso infraestructura y el comercio internacional.
petrolero, el cual se distribuira directamente Pero lograr estabilidad macroeconmica es
a los ciudadanos (como se hace en Alaska) o requisito esencial para que las reformas en
se ahorrara en fondos para financiar necesi- estas reas tengan xito.
dades especficas de la poblacin como salud,
educacin, retiro o infraestructura (Rodrguez
y Rodrguez, 2012). V. Conclusin
D
4. Poltica fiscal de balance estructural esde fines de 2014, Venezuela se
enfrenta a otro proceso de ajuste en
Tal como se aplica en Chile desde el go- un entorno de estanflacin. La aguda
bierno de Ricardo Lagos, esta regla busca escasez de divisas y la consiguiente cada de
mantener el gasto estable durante expan- las importaciones son signos de recesin, a
siones y recesiones. Consiste en mantener lo que se suma una inflacin estimada de un
en cada presupuesto anual un nivel de gasto 60 a un 70%, resultado de la monetizacin
compatible con los ingresos que se recauda- del dficit fiscal y los problemas de oferta,
ran cuando la economa est ocupando ple- que obligarn al gobierno a recortar el gas-
namente el PIB potencial y cuando el precio to pblico y los subsidios (el de la gasolina,
del cobre est en su equilibrio de mediano el ms importante) y a devaluar la moneda
plazo. Por consiguiente, cuando la economa para restablecer el equilibrio fiscal. Como ha
est sobrecalentada, la poltica fiscal recau- sido el caso, lo anterior se traducir en una
da ms tributos pero no incrementa el gasto, cada del consumo, aumento de impuestos y
por lo cual acumula ahorros; y cuando est desempleo.
en recesin, utiliza aquellos fondos o se en- Esto se ver agravado en el corto plazo,
deuda para cubrir la merma de ingresos aso- porque los precios del petrleo han comen-
ciada a la menor actividad econmica; as se zado a mostrar una tendencia descendente.
mantiene la tendencia del gasto inalterada De julio a diciembre el precio del barril ha
(Ffrench-Davis, 2008, p. 400). descendido cerca del 50%, lo que es produc-
to, entre otros factores, de la abundancia de
De los esquemas arriba mencionados, oferta en los mercados por la lenta recupera-
los fondos de estabilizacin y la regla fiscal cin de la economa mundial, el aumento de
de balance estructural parecen ser los ms la elaboracin de petrleo de esquistos (shale
apropiados para un pas como Venezuela. No oil) en los Estados Unidos y de la intencin de
295
Venezuela
Arabia Saudita de no dejarse arrebatar mer- las ms altas del mundo. El precio del dlar
cados y aumentar su produccin. Tambin artificialmente bajo estimula una demanda
influy el fortalecimiento del dlar. Para un ilimitada que produce escasez de la divisas y
pas con los problemas fiscales de Venezuela, obliga a su racionamiento, creando desabas-
esta situacin es grave, por lo que un ajuste tecimiento de bienes de todo tipo. La escasez
se hace necesario. de insumos para la produccin crea fuerzas
En relacin con el modelo petrolero, la recesivas como fue evidente en el ao 2014.
economa venezolana prcticamente no ha La cada del precio del petrleo en el segundo
cambiado en estos 30 aos. Los impulsos de semestre del ao constituye una psima no-
la poltica econmica inherente al rentismo ticia para un gobierno que vena quedndose
petrolero son ms fuertes que nunca y el pas sin margen de maniobra ante la crisis.
contina dependiendo del crudo como antes. La poltica econmica de los gobiernos
Sobrevaluacin de la moneda, gasto pbli- chavistas es un tpico caso de populismo ma-
co creciente, sesgo importador, controles de croeconmico, tal como lo definen Dornbusch
precios, tarifas rezagadas, y su correlato de y Edwards (1991, p. 9, traduccin propia):
endeudamiento externo e interno son par- Un enfoque econmico que enfatiza el cre-
te integral de la poltica econmica que los cimiento y la distribucin del ingreso y resta
gobiernos de Hugo Chvez y Nicols Maduro importancia al riesgo de la inflacin y dficits
implementaron en el marco del auge petrole- financieros, restricciones externas y la reac-
ro que comenz en 2003. cin de los agentes econmicos a polticas
El pas contina mostrando el sndrome agresivas al margen del mercado. Como es
de la voracidad fiscal que acompaa al rentis- evidente en la experiencia latinoamericana,
mo petrolero. El gasto pblico no solo es in- tales episodios terminan en ajustes internos
eficiente, puesto que no genera crecimiento, cuando los dficits de balanza de pagos no
sino tambin es desordenado y opaco. El pre- pueden seguir financindose.
supuesto nacional es apenas una de las dis- Las diferencias entre el auge petrolero
tintas vas para distribuir la renta junto con de 1973 y de 2003 son ilustrativas. Durante
los crditos adicionales y una gran cantidad el primero, buena parte de los ingresos fue
de fondos para-presupuestarios de absoluta destinada a la creacin de activos producti-
discrecionalidad del presidente. vos e infraestructura que de haberse admi-
Los gobiernos chavistas han utilizado nistrado eficientemente hubieran podido ali-
todos los recursos a su disposicin para fi- viar la dependencia petrolera. En el perodo
nanciar los dficits fiscales y de balanza de 1973-1978, los sectores de mayor crecimien-
pagos, incluyendo el financiamiento moneta- to fueron la construccin (14,2%), transpor-
rio por parte del Banco Central. La hiperinfla- te y comunicaciones (10,4%) y manufactura
cin se ha evitado porque el aumento de la (8,6%). En perodo de crisis, la construccin
liquidez monetaria se compens con impor- encabez la cada con un -10,4% mientras
taciones, fuga de capitales mediante la ven- el transporte y comunicaciones cay en un
ta de bonos en dlares y un estricto control -3,1%. La manufactura apenas creci un
de precios que gener desabastecimiento. A 1,5% (Echeverra, 1984b, pp. 50 y 76).
pesar de la abundante liquidez en paralelo Por su parte, en el segundo auge de 2003
con un control de cambios, se produjo una los ingresos se han destinado en su mayora
persistente inflacin que se encuentra entre al consumo, cuya volatilidad se relaciona con
296
Poltica Monetaria y Fiscal: Ha aprendido Amrica Latina a mitigar los efectos de las crisis?
Fernando Spiritto
Politlogo por la Universidad Central de Venezuela (UCV). Tiene una especializacin en economa por la
Universidad de Colorado y un mster en polticas pblicas por la Universidad de Georgetown (Estados Unidos).
Es profesor de la Universidad Central de Venezuela y de la Universidad Catlica Andrs Bello en las reas
de polticas pblicas y regulacin econmica. Ha sido asesor de la Comisin de Finanzas del Congreso de la
Repblica de Venezuela y consultor de la Oficina del Economista Jefe del Banco Interamericano de Desarrollo
(BID). Se desempe tambin como asesor en materias regulatorias y financieras para la Compaa Annima
Nacional Telfonos de Venezuela. Es investigador del Instituto Fermn Toro en Caracas y consultor de la
Fundacin Konrad Adenauer.
297
Venezuela
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mrica Latina se ha caracterizado, lamentablemente, como una regin del
planeta en la cual los niveles de desigualdad son elevados. Sin embargo, lo
que agrava particularmente esta observacin es que, independientemente de
los indicadores que se utilicen para definir la pobreza y la indigencia, alrededor de los
lmites entre un segmento y otro, existe una gran cantidad de personas sumamente
sensibles a cambios en sus ingresos y que, por lo tanto, alternan permanentemente
ubicndose en uno u otro lado de ese indicador socio-econmico. Este grupo de elevada
vulnerabilidad es, por lo anterior, el candidato ideal para sufrir las consecuencias de
shocks externos que pudiera recibir la economa domstica.
ISBN: 978-956-7684-15-1