Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Perodo Legislativo 2017-2018

Ao del Buen Servicio al Ciudadano

INFORME DE RESULTADOS DE LA
CONVOCATORIA PBLICA PARA RECOLECTAR EVIDENCIA

MATERIA: FORTALECIMIENTO DE LA GOBERNANZA DE LOS

ORGANISMOS REGULADORES

Noviembre, 2017

1
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

CONTENIDO

I. PRESENTACIN .............................................................................................. 3
1.1. Objeto del informe .................................................................................. 3
1.2. Antecedentes .......................................................................................... 3
1.3. Estructura del informe ............................................................................... 4
II. MATRIZ DE EVIDENCIA RECOLECTADA ................................................................. 5
2.1 Cuestionario y aportes recibidos ................................................................... 5
2.1 Descripcin de evidencia recolectada .............................................................. 6
III. ANLISIS DE LOS RESULTADOS ...................................................................... 70
3.1 Revisin del contexto actual ....................................................................... 70
3.2 Revisin de los estndares en materia de gobernanza regulatoria ......................... 76
3.3 Revisin de los problemas ......................................................................... 85
3.4 Revisin de las alternativas de solucin y propuestas de mejora ......................... 115

2
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

I. PRESENTACIN

1.1. Objeto del informe

1. El presente informe tiene por objeto mostrar la evidencia recolectada sobre el estado
actual de la gobernanza de los organismos reguladores, as como identificar problemas,
alternativas de solucin y propuestas para fortalecer dicha gobernanza, a la luz de las
recomendaciones de la OCDE.

1.2. Antecedentes

2. La Comisin de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios

Pblicos del Congreso de la Repblica, presidida por el congresista Miguel Castro
Grndez, a travs de su Plan de Trabajo 2017-2018, propuso como uno de sus temas
centrales a tratar en el presente perodo legislativo, el fortalecimiento de los organismos
reguladores (Osiptel, Osinergmin, Sunass y Ositran).

3. En efecto, en el literal b) del numeral 4 referido a los temas centrales de dicho Plan de
Trabajo, se seal lo siguiente:

4. Temas centrales

b) Fortalecimiento de la autonoma de los organismos reguladores de los servicios

pblicos ()

La introduccin de reformas macroeconmicas en la dcada de los 90s y a partir

del ao 2000 han generado mejoras significativas en el crecimiento econmico y la
reduccin de la pobreza.

Para continuar en este camino () el Per debe reafirmar su intencin de hacer de

la poltica relacionada con la prestacin de servicios pblicos esenciales un
elemento clave de su estrategia de desarrollo, motivo por el cual se encuentra
obligada a adoptar las mejores prcticas internacionales sobre calidad regulatoria
principalmente a travs del fortalecimiento de la autonoma de los organismos
reguladores, de acuerdo a las recomendaciones de la Organizacin para la
Cooperacin y el Desarrollo Econmico - OCDE a nivel internacional, lo cual nos
permitir formar parte de dicha organizacin.

4. Como se puede advertir, el Plan de Trabaj puso de manifiesto el inters de abordar el

fortalecimiento de los organismos reguladores, de acuerdo a las recomendaciones de la
Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos OCDE.

5. Estas recomendaciones son las contenidas en el Estudio de la Poltica Regulatoria de Peru

de 2016 (Regulatory Policy in Peru: Assembling the Framework for Regulatory
Quality1), las cuales se reproducen a continuacin:

Resumen Ejecutivo
()
Recomendaciones clave
()

1
Disponible en http://www.oecd.org/publications/regulatory-policy-in-peru-9789264260054-en.htm
consultado el 5 de setiembre de 2017.

3
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Fortalecer la gobernanza de los reguladores econmicos al revisar sus vnculos

legales con el gobierno central para fortalecer su toma de decisiones; al mejorar
las polticas actuales para hacer que los reguladores sean ms responsables ante
el gobierno central, el Congreso y el pblico en general; y al introducir un sistema
de evaluacin ex ante del impacto.
()
Captulo 6
()
Recomendaciones

Revisar el esquema de financiamiento de SUNASS para asegurar que cuente con

el presupuesto necesario para realizar sus funciones y alcance sus objetivos de
poltica pblica manteniendo su independencia.
Revisar los vnculos legales de los reguladores econmicos con el gobierno
central para reforzar su capacidad de toma de decisin.
Reforzar las polticas y prcticas de rendicin de cuentas para que se mejore
este mecanismo, a travs de reportes al gobierno central, al Congreso y al pblico
en general. Estos reportes deben ser peridicos e incorporar indicadores de
desempeo y de resultados operativos.
Los reguladores deben llevar a cabo mecanismos formales, peridicos y
transparentes para involucrar a los actores relevantes. Esto debe incluir la
publicacin de guas y procedimientos para la consulta de borradores de proyectos
regulatorios y otras formas de participar con entidades reguladas. Tambin deben
de establecerse reglas de transparencia para el manejo de los comentarios hechos
por el pblico.
Introducir un sistema de evaluacin de impactos ex ante (Evaluacin de Impacto
Regulatorio, RIA), para los proyectos regulatorios y regulaciones sujetas a
modificaciones. Este sistema debera ser independiente del sistema del gobierno
central del Per. El sistema debe contar con un mecanismo para que distinga las
regulaciones de mayor impacto para que se les aplique un anlisis ms profundo.
Adicionalmente, se deben emitir manuales y guas de proceso de RIA y llevar a
cabo talleres de capacitacin para los oficiales de gobierno; as como disposiciones
para evaluar la calidad de las RIA. Finalmente, como parte del proceso de consulta
de los proyectos regulatorios, las RIA deben ser publicadas2.

6. Acorde con lo anterior, con miras a determinar la forma cmo debe fortalecerse la
gobernanza de los cuatro (4) organismos reguladores, a la luz de dichas recomendaciones
de la OCDE, el 22 de setiembre pasado se difundi una convocatoria pblica con un
cuestionario para recolectar evidencia3, tanto en formato escrito como online.

1.3. Estructura del informe

7. La revisin de las cuestiones planteadas en el objeto del presente informe se realizar

bajo la siguiente estructura:

2
Estudio Poltica Regulatoria en el Per. Aspectos Clave, pp. 9-10 y 26-27.
3
Ver https://goo.gl/sXEgSf. Tambin se hizo la difusin a travs de la pgina oficial de la CODECO en
redes sociales (https://twitter.com/codeco2017/status/911341646150881280). Finalmente, se enviaron
correos electrnicos a organizaciones empresariales, organizaciones de consumidores y especialistas en la
materia el 26 de setiembre de 2012.
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 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Grfico 1 Marco del informe

Aportes Identificacin
recibidos y de alternativas
Revisin del Revision de los
descripcin de de solucin y
contexto actual problemas
la evidencia de propuestas
recolectada de mejora

II. MATRIZ DE EVIDENCIA RECOLECTADA

2.1. Cuestionario y aportes recibidos

8. La convocatoria pblica contena un cuestionario de 28 preguntas divididas en 7

secciones, a saber: (i) claridad de roles de los organismos reguladores; (ii) prevencin de
la influencia indebida y mantenimiento de la confianza; (iii) rendicin de cuentas y
transparencia; (iv) relacionamiento con stakeholders; (v) financiamiento; (vi) evaluacin
de desempeo y (vii) aspectos sectoriales.

9. Estas secciones reflejan cada uno de los principios de buena gobernanza de los
reguladores (OECD Best Practices Principles for Regulatory Policy: The Governance of
Regulators4) de 2014, mientras que las preguntas estn relacionadas en su mayora a las
recomendaciones contenidas en el Estudio de la Poltica Regulatoria en el Per sobre la
gobernanza de los organismos reguladores.

10. En el siguiente cuadro se identifica a las instituciones que presentaron respuestas al

cuestionario circulado:

Fecha de Formato de
Personas que presentan comentarios Tipo de escrito
presentacin presentacin
Formato de Correo
1. Osiptel 18 y 24/10/2017
cuestionario electrnico
Formato de Correo
2. Osinergmin 19/10/2017
cuestionario electrnico
Formato de Correo
3. Sunass 23/10/2017
cuestionario electrnico
Formato de Correo
4. Ositran 24/10/2017
cuestionario electrnico
5. Consejo Nacional de Usuarios del Sistema
Mesa de
de Distribucin Fsica Internacional Escrito libre 19/10/2017
partes
CONUDFI

11. Cabe indicar que los organismos reguladores, a travs de Osinergmin, hicieron llegar una
propuesta legislativa sobre la materia, de manera complementaria a sus respuestas al
cuestionario.

12. Asimismo, en el caso de CONUDFI, aunque su escrito contiene propuestas que se han
formulado sin hacer referencia explcita al cuestionario, es posible vincular las mismas a
las secciones del cuestionario, por lo que as se reflejar en la matriz para un mejor
entendimiento.

4
Disponible en http://www.oecd.org/gov/regulatory-policy/governance-regulators.htm consultado el 5 de
setiembre de 2017.

5
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

2.2. Descripcin de evidencia recolectada

13. A continuacin se realizar un resumen de las respuestas presentadas considerando la estructura del cuestionario difundido, para luego hacer un
anlisis de las cuestiones que surgen a partir de las mismas:

Recomendacin Principio 1: Claridad de roles de los organismos reguladores Propuestas normativas y sustento
OCDE - Estudio presentados por los Organismos Reguladores
Poltica Principio 2: Prevencin de influencia indebida y mantenimiento de la
Regulatoria de confianza
Per
Preguntas Institucin Respuestas - Modificacin del numeral 6.1 del
Revisar los vnculos 1. Qu vnculos Osiptel La designacin de los miembros del artculo 6 de la Ley N 27332, Ley Marco
legales de los legales de los /Osinergmin Consejo Directivo sujeta a una de los Organismos Reguladores de la
reguladores econmicos organismos comisin compuesta exclusivamente Inversin Privada en los Servicios
con el gobierno central reguladores con el por representantes del Poder Pblicos:
para reforzar su Poder Ejecutivo se Ejecutivo.
capacidad de toma de deben revisar para La sujecin a restricciones para Artculo 6. - Del Consejo Directivo
decisin. reforzar su ejecutar el presupuesto que tienen 6.1 El Consejo Directivo es el rgano de
capacidad de aprobado. direccin mximo de cada Organismo
tomar decisiones? La transferencia de los recursos Regulador. Est integrado por cinco (5)
directamente recaudados del miembros.
organismo regulador destinados a su ()
sostenimiento institucional para fines
ajenos al que la ley le otorga a la - Sustento
contribucin tributaria realizada por
los agentes del sector. Modificacin est a dirigida a que el
La designacin de los miembros del Consejo Directivo de todos los Organismos
Tribunal Solucin de Controversias por Reguladores est conformado por 5
parte del Poder Ejecutivo ha generado miembros.
que, por ms de 3 aos, Osiptel y Actualmente para OSINERGMIN se aadi
Osinergmin no cuenten con dicho un sexto miembro cuando le fueron
rgano colegiado. Los miembros de los transferidas las funciones supervisoras,
otros rganos colegiados son fiscalizadoras y sancionadoras de la gran y
designados por el Consejo Directivo de
6
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Osiptel y Osinergmin, a travs de mediana minera; sin embargo, en la

procesos pblicos, convocando as a
profesionales de reconocida
trayectoria.
Las demoras en la designacin de los
miembros, ha originado no solo
tribunales incompletos sino tribunales
sin qurum y, consecuentemente, sin
la capacidad para poder atender las
reclamaciones de los agentes
supervisados, es decir, sin que los
Organismos Reguladores puedan
ejercer una de las funciones
legalmente atribuidas en la Ley N
27332 (funcin de solucin de
controversias).
En el caso de Osinergmin, en el
perodo comprendido entre el 24 de
octubre de 2013 y el 9 de octubre de
2016, el referido Tribunal careca de
los miembros necesarios para sesionar,
lo que trajo como consecuencia que las
apelaciones contra las resoluciones de
los Cuerpos Colegiados de Solucin de
Controversias no sean atendidas,
suspendindose el trmite de los
procedimientos administrativos en
dicho periodo en que Osinergmin5
medida que los miembros del Consejo
Directivo no constituyen representantes
de los sectores, debera mantenerse el
Consejo Directivo de 5 miembros, tal
como fue diseado este mecanismo
originalmente.
- Modificacin del numeral 6.2 del
artculo 6 de la Ley N 27332, Ley Marco
de los Organismos Reguladores de la
Inversin Privada en los Servicios
Pblicos:
Artculo 6. - Del Consejo Directivo
()
6.2 Los miembros del Consejo Directivo
son elegidos, mediante concurso pblico,
por una Comisin de Seleccin, y son
designados mediante resolucin suprema,
refrendada por el Consejo de Ministros.
La Comisin de Seleccin est
conformada por:
a) El Presidente del Banco Central de
Reserva o su representante, quien la
presidir.

5 Segn refiere Osinergmin, mediante las Resoluciones Supremas N 179-2008-PCM, N 180-2008-PCM y N 181-2008-PCM, publicadas en el diario oficial El Peruano el 23
de agosto de 2008, se design a los miembros del Tribunal de Solucin de Controversias por un plazo de cinco (5) aos, que vencieron el 23 de agosto de 2013. Considerando
el periodo de prrroga, de conformidad con lo que establecen los numerales 6.5 y 9.3 de la Ley N 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores, los miembros del Tribunal
continuaron en funciones hasta el 23 de octubre de 2013. Recin, con la expedicin de las Resoluciones Supremas N 189-2015-PCM, N 239-2016-PCM y N 248-2016-

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 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
estuvo imposibilitado de ejercer su
funcin de solucin de controversias.
Dependencia de los recursos humanos y
su poltica salarial de los organismos
reguladores respecto del Poder
Ejecutivo.
Sunass El proceso de seleccin de los
miembros del Consejo Directivo no
debera ser dirigida por una comisin
compuesta exclusivamente por
representantes del Poder Ejecutivo.
Los Reguladores enfrentan
restricciones para ejecutar el
presupuesto que tienen aprobado.
La poltica salarial y de capacitacin de
los recursos humanos en los organismos
reguladores, es dictaminada de manera
exclusiva por el Poder Ejecutivo.
Ositran Se debe revisar la designacin de los
miembros del Consejo Directivo, y la
designacin de los miembros del
Tribunal de Solucin de Controversias y
Atencin de Reclamos, las cuales son
llevadas a cabo por parte de la PCM.
Ello, por cuanto el funcionamiento de
los referidos rganos se encuentra
supeditado a las acciones de otra
entidad, la cual, de no efectuar las
designaciones de manera oportuna,
PCM, publicadas los das 22 de julio de 2015, 5 de octubre de 2016 y 9 de octubre de 2016, el Tribunal de Solucin de Controversias alcanz el qurum necesario para ejercer
sus funciones.
b) El Superintendente de Banca Seguros y
AFP o su representante.
c) El Defensor del Pueblo o su
representante.
La Comisin de Seleccin emite la
Directiva que rige el proceso de seleccin
a su cargo. Mediante Resolucin de
Consejo Directivo, los organismos
reguladores eligen y nombran al
Secretario Tcnico de la Comisin de
Seleccin.
()
- Sustento
El mecanismo de seleccin propuesto
adems de dotar de mayor autonoma a
los miembros designados permitir que se
produzca la designacin oportuna de sus
miembros, situacin que no se ha
producido en los ltimos aos, originando
Consejos Directivos incompletos por largos
periodos.
La vinculacin de los Organismos
Reguladores con el Gobierno Central (en
este caso, en la designacin de los
integrantes de los rganos de direccin)
trae consigo el riesgo de que pueda
8
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
podra afectar el funcionamiento del
Regulador. Ejemplo de ello ocurri el
presente ao en el que el Consejo
Directivo de OSITRAN dej de sesionar
aproximadamente por 5 meses.
Tambin se deben revisar las
restricciones de tipo presupuestarias y
salariales. Asimismo, se debe revisar el
hecho que los documentos de gestin
deban ser aprobados por otras
entidades como SERVIR, por ejemplo.
Mayor detalle de esto se encuentra en
las respuestas a las siguientes
preguntas.
Otro vnculo legal que se debe revisar
es el del Anlisis de Calidad
Regulatoria y de Evaluacin de Impacto
Regulatorio, a fin de que cada
Organismo Regulador pueda llevar a
cabo su propio anlisis, de manera
independiente a la evaluacin que
actualmente realiza la PCM en el
marco del Decreto Legislativo N 1310;
no obstante ello, sealan que en la
actualidad la PCM, en aplicacin del
referido Decreto Legislativo, vienen
realizando la evaluacin del anlisis en
calidad regulatoria de los
procedimientos vigentes de OSITRAN y
de los dems reguladores, habiendo
dado cumplimiento OSITRAN a dicha
norma.
afectarse la autonoma de los mismos, en
caso la coyuntura poltica cambie.
Es menester adoptar mecanismos que
garanticen la autonoma de los Organismos
Reguladores. Para tal efecto, la propuesta
se dirige a garantizar que los miembros de
sus Consejos Directivos sean elegidos por
un grupo de entidades no adscritas al
Poder Ejecutivo, evitando de esta manera
la captura del Organismo Regulador por
parte del poder poltico.
- Modificacin del numeral 6.5 del
artculo 6 de la Ley N 27332, Ley Marco
de los Organismos Reguladores de la
Inversin Privada en los Servicios
Pblicos:
Artculo 6. - Del Consejo Directivo
()
6.5. La designacin de los miembros del
Consejo Directivo de los Organismos
Reguladores es por un periodo de cinco (5)
aos. Los miembros de los Consejos
Directivos pueden ser designados por un
periodo adicional. La Comisin de
Seleccin debe realizar la seleccin, de
modo tal que secuencialmente cada ao
se produzca la renovacin de un (1)
miembro del Consejo Directivo.
- Sustento
9
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
2. Qu decisiones Osiptel La aprobacin de los viajes de
administrativas no representacin y capacitacin
dependen de los (incluyendo pasantas) de sus
organismos funcionarios y servidores al extranjero.
reguladores y, por Generalmente, son aprobadas por la
tanto, tienen que Presidencia del Consejo de Ministros
ser objeto de con poca anticipacin a la fecha de
revisin? Cmo se viaje; lo que encarece el valor de los
puede fortalecer a pasajes.
los organismos La aprobacin de sus instrumentos de
reguladores en organizacin y gestin (ROF y CAP).
este aspecto? La determinacin de la poltica salarial
de su personal.
En tanto no se implemente el trnsito
al rgimen del servicio civil, el valor
destinado a las capacitaciones de los
funcionarios es exiguo, en tanto este
no permite solventar estudios de
especializacin en instituciones de
reconocida trayectoria acadmica.
Osinergmin La gestin de su organizacin y
personal, su poltica salarial; as como
los viajes de representacin y
capacitacin de sus funcionarios y
servidores no deberan requerir
autorizacin previa del Poder
Ejecutivo, sino gestionadas por los
propios organismos reguladores. De lo
contrario se atenta contra la
autonoma funcional, administrativa,
econmica y financiera que les ha
otorgado la ley.
Que los mandatos de los miembros del
Consejo Directivo sean escalonados a fin
de mantener estabilidad y memoria
institucional en dicho rgano, preservando
de esta manera la continuidad en las
instituciones, evitando que stas
coincidan con los ciclos electorales.
- Modificacin del artculo 9 de la Ley N
27332, Ley Marco de los Organismos
Reguladores de la Inversin Privada en
los Servicios Pblicos:
Artculo 9. - De los Tribunales
Administrativos
9.1 Para el ejercicio de las funciones
sancionadoras, de solucin de
controversias y de solucin de reclamos,
en segunda y ltima instancia
administrativa, los Organismos
Reguladores pueden contar con
Tribunales Administrativos.
9.2 Lo resuelto por los Tribunales
Administrativos es de obligatorio
cumplimiento y constituye precedente
vinculante en materia administrativa,
cuando as lo sealen en sus resoluciones.
9.3 La conformacin, funcionamiento y
designacin de los Tribunales
Administrativos de los Organismos
10
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
Es pertinente mencionar que el Poder
Ejecutivo no ha autorizado viajes del
Presidente del Consejo Directivo y de
directivos del Organismo Regulador,
impidiendo su participacin como
ponentes en importantes eventos
internacionales o su asistencia a grupos
de trabajo de inters institucional.
Incluso respecto de las autorizaciones
de viaje que s se concretan, al
realizarse en la vspera generan
ineficiencia en el gasto, debido al
incremento significativo de los pasajes
al aproximarse a la fecha del viaje.
Sunass A fin de fortalecer a los Organismos
Reguladores, sugieren que las
siguientes decisiones de administracin
interna sean aprobadas por los mismos
Reguladores:
Los viajes de representacin y
capacitacin de los funcionarios y
servidores.
Los instrumentos de organizacin y
gestin (ROF y CAP).
La determinacin de la poltica salarial
del personal.
Ositran El principal problema es que los
instrumentos y documentos de gestin
institucional estn sujetos a ser
revisados por PCM, MEF o SERVIR.
Actualmente, la aprobacin de diversos
instrumentos y documentos de gestin
Reguladores es determinado mediante
Resolucin del Consejo Directivo.
9.3 Los requisitos e incompatibilidades
a que se refieren los artculos 7 y 8 de
la presente Ley son aplicables para los
miembros de los Tribunales
Administrativos. Los miembros de los
Tribunales no podrn, simultneamente,
ser miembros del Consejo Directivo ni
servidores de la entidad.
- Sustento
La propuesta se orienta a que la norma
contemple no solo al Tribunal de Solucin
de Controversias sino tambin a los otros
Tribunales Administrativos con los que
actualmente ya cuentan los Organismos
Reguladores, uniformizando el mecanismo
de designacin y funcionamiento.
A la fecha, la Ley N 27332 solo
contempla a los Tribunales de Solucin de
Controversias de los Organismos
Reguladores y establece el mismo
procedimiento de seleccin de los
miembros de los Consejos Directivos, lo
que no resulta razonable y genera
demoras en su designacin, adems de los
riesgos anteriormente descritos.
En contraposicin, los Organismos
Reguladores cuentan adems con otros
Tribunales Administrativos cuya
11
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
institucional, tales como el ROF, CAP,
TUPA (salvo modificaciones de
requisitos), contratacin de personal,
aprobacin de medidas presupuestales
a incluirse en la Ley de Presupuesto de
los subsiguientes aos, Manual de
Descripcin de Puestos, entre otros, se
encuentran supeditadas a la
aprobacin de diversos Organismos del
Estado, tales como PCM, MEF y SERVIR,
por lo que su aprobacin debera ser
suficiente con la del Consejo Directivo
de OSITRAN.
3. Cmo se puede Osiptel / Se debe permitir gestionar su
fortalecer a los Osinergmin organizacin y administracin de
organismos / Sunass personal, mediante la aprobacin de su
reguladores en propio Reglamento de Organizacin y
materia de Funciones (ROF) y Cuadro de
organizacin Asignacin de Personal (CAP); el cual
interna? Qu se cia al presupuesto aprobado.
opciones existen?
Osinergmin Se debe permitir gestionar la poltica
salarial de sus funcionarios y
servidores, sujetos al presupuesto
aprobado.
Actualmente, para la aprobacin del
ROF se requiere no solo opinin
favorable de la Presidencia del Consejo
de Ministros sino voto favorable del
Consejo de Ministros. Este ha sido uno
de los aspectos expresamente
mencionados por la OECD en cuanto a
conformacin es establecida por cada
Organismo Regulador en funcin de sus
propias necesidades y sus miembros son
elegidos a travs de concursos pblicos
por los Consejos Directivos.
Adicionalmente, debe tenerse en
consideracin que cada Organismo
Regulador tiene necesidades propias de
los sectores bajo su competencia. Por
ejemplo, en un organismo no se realiza la
funcin de solucin de controversias
(SUNASS); en otro un nico Tribunal
Administrativo realiza las funciones de
solucin de controversias y de reclamos
(OSITRAN); y en otro se cuenta con un
Tribunal de Apelacin de Sanciones
(OSINERGMIN).
De esta manera, considerando las
especiales caractersticas y necesidades
de los Organismos Reguladores para el
ejercicio en segunda y ltima instancia
administrativa de sus funciones de
solucin de reclamos, de solucin de
controversias y de su funcin
sancionadora, se justifica que su
conformacin y el mecanismo de
designacin est a cargo de las propias
entidades, lo que permitir adems una
conformacin eficiente y una designacin
oportuna, no existiendo razn alguna para
diferenciar el tratamiento de los
Tribunales de Solucin de Controversias de
los Tribunales Administrativos de
12
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
la afectacin de la autonoma de los
organismos reguladores.
Para la aprobacin de modificaciones
al CAP se requiere la opinin favorable
de SERVIR.
Para la aprobacin de la poltica
salarial se requiere aprobacin del
Ministerio de Economa y Finanzas,
pese a que el presupuesto es aprobado
anualmente y a que los recursos de los
organismos reguladores son
directamente recaudados. Asimismo, al
encontrarse sujetas a las restricciones
generales establecidas al sector
pblico, se produjo la reduccin de las
remuneraciones del personal directivo.
Este aspecto afecta la competitividad
de los organismos reguladores, al tener
limitaciones para captar y mantener a
profesionales tcnicos especializados,
limitaciones que no tienen las
empresas reguladas y supervisadas por
los organismos reguladores.
Ositran Se podra obtener un fortalecimiento
de la organizacin interna de los
organismos reguladores a travs de la
aprobacin de instrumentos de gestin
interna, como el ROF, CAP, TUPA, de
manera directa por cada organismo
regulador, sin la necesidad u
obligatoriedad de requerir la
aprobacin de la PCM o MEF. Asimismo,
Reclamos y de Apelacin de Sanciones con
lo hace el texto vigente de la Ley N
27332.
La designacin de los miembros del
Tribunal de Solucin de Controversias por
parte del Poder Ejecutivo ha generado
demoras en la designacin de los
miembros, originando no solo tribunales
incompletos sino tribunales sin qurum y,
consecuentemente, sin la capacidad para
poder atender las reclamaciones de los
agentes supervisados, es decir, sin que los
Organismos Reguladores puedan ejercer
una de las funciones legalmente atribuidas
en la Ley 27332 (funcin de solucin de
controversias).
Por ejemplo, en el caso de Osinergmin,
en el perodo comprendido entre el 24 de
octubre de 2013 y el 9 de octubre de
2016, el referido Tribunal careca de los
miembros necesarios para sesionar, lo que
trajo como consecuencia que las
apelaciones contra las resoluciones de los
Cuerpos Colegiados de Solucin de
Controversias no sean atendidas,
suspendindose el trmite de los
procedimientos administrativos en dicho
periodo en que Osinergmin estuvo
imposibilitado de ejercer su funcin de
solucin de controversias.
- Modificacin de los artculos 11 y 12
de la Ley N 27332, Ley Marco de los
13
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
otra alternativa de fortalecimiento
institucional corresponde a la
determinacin de una adecuada
poltica salarial, la que podra
comprender una compensacin
econmica al funcionario por el
impedimento de prestar servicios en
una entidad prestadora luego su salida
de OSITRAN, y un incremento del
presupuesto en capacitaciones al
personal, as como a otros aspectos
administrativos que coadyuven en el
cumplimiento de los objetivos de la
Entidad.
Osiptel La aprobacin de sus gastos, que se
4. Qu otras produce a travs del Sistema Integrado
decisiones no de Administracin Financiera
dependen de los (Ministerio de Economa y Finanzas).
organismos Este mecanismo disminuye la
reguladores sino autonoma financiera de los
del Poder Organismos Reguladores, adems que
Ejecutivo? En caso retrasa sus procedimientos a la espera
existan otras
de las respectivas aprobaciones.
decisiones Cmo
La gestin de los recursos humanos,
se puede
que se rige por las disposiciones
fortalecer a los relativas al Servicio Civil. Podra
organismos evaluarse una disposicin similar a la
reguladores en contenida en la Ley N 30647, toda vez
este aspecto? que los Organismos Reguladores
tambin constituyen organismos
altamente especializados en lo que a
sus respectivas funciones concierne; al
igual que Banco Central de Reserva del
Per y la Superintendente de Banca,
Organismos Reguladores de la Inversin
Privada en los Servicios Pblicos:
Artculo 11.- Rgimen laboral
El personal de los Organismos Reguladores
est sujeto al rgimen laboral de la
actividad privada, sin perjuicio de serles
aplicables las disposiciones del artculo
III del Ttulo Preliminar de la Ley N
30057, referido a los Principios de la Ley
del Servicio Civil; el Ttulo II, referido a
la Organizacin del Servicio Civil; y el
Ttulo V, referido al Rgimen
Disciplinario y Proceso Administrativo
Sancionador.
Artculo 12.- Poltica remunerativa
La poltica remunerativa, incluyendo
escalas e incentivos por desempeo, de
los Organismos Reguladores, se aprueba
mediante Resolucin de su respectivo
Consejo Directivo, no siendo aplicables
las restricciones o limitaciones generales
aplicables al sector pblico, en tanto se
sujeten al presupuesto institucional
aprobado, sin demandar recursos al
Tesoro Pblico. Los Organismos
Reguladores estn facultados a otorgar
un incentivo anual por desempeo a sus
trabajadores en funcin al cumplimiento
de los objetivos y metas institucionales,
que no podr exceder del equivalente a
dos planillas mensuales de la institucin
14
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones.
Sunass Aprobacin de gastos va SIAF.
Ositran Como se indic, el Anlisis de Calidad
Regulatoria de normativa actual (stock)
y futura, es aprobada por la PCM, lo
cual ciertamente no fortalece la
potestad normativa de los organismos
reguladores, prevista en la Ley N
26917 y Ley N 27332.
5. Existen Osiptel / Respecto de solicitudes de opinin del
adecuados niveles Osinergmin Poder Ejecutivo a proyectos normativos
de coordinacin / Sunass no se otorga el plazo razonable para
interinstitucional una adecuada evaluacin tcnica.
entre los Respecto de pedidos de opinin del
organismos Congreso de la Repblica se solicita
reguladores y las que sean tramitados a travs de la
autoridades PCM. Lo antes mencionado afecta la
sectoriales? La autonoma de los organismos
coordinacin es reguladores.
transparente? Ositran S existe un nivel de coordinacin que
Cmo se puede se efecta bsicamente con el MTC y
fortalecer a los PROINVERSION, en el marco de la
organismos celebracin o modificacin de
reguladores en contratos de concesin. Por otro lado,
este aspecto? Qu se podra implementar reuniones
opciones existen? peridicas con los equipos tcnicos de
otros reguladores a fin de que, sin
perjuicio de las particularidades
tcnicas de cada institucin y
salvaguardando la autonoma de cada
ni a dos remuneraciones mensuales del
trabajador en cada ejercicio anual. Estos
incentivos no tienen carcter
remunerativo, compensatorio ni
pensionable.
- Sustento
Los textos propuestos se encuentran
contemplados en los artculos 11 y 14, as
como en la Primera Disposicin
Complementaria Final de la Ley N 29816,
Ley de fortalecimiento de SUNAT.
De igual manera, la Ley Marco determin
que el personal de los organismos
reguladores se encontraba sujeto al
rgimen laboral de la actividad privada,
con el objeto de permitir que pueda
captarse y mantenerse a profesionales
calificados en estos organismos. Sin
embargo, sus escalas remunerativas -que
inicialmente fueron acorde al mercado
considerando las industrias reguladas- no
solo se mantuvieron estancadas por ms
de una dcada, sino que incluso para los
puestos de mayores responsabilidades
fueron reducidas, a consecuencia de
ciertos cambios en la normativa vigente
En virtud de lo expuesto, y sin perjuicio
de las disposiciones generales que como
entidad pblica deben aplicarse a los
Organismos Reguladores, se considera que
15
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
una, se puedan analizar aspectos
transversales como por ejemplo
simplificacin administrativa.
Asimismo, se podran establecer
lineamientos comunes aplicables a los
organismos reguladores en materia de
clculo de multas, manejo del Sistema
Integrado de Administracin Financiera
SIAF, y/o definicin de parmetros
para la contratacin de personal y
empresas supervisoras.
6. Las funciones y Osiptel / La ley otorga autonoma en diversos
facultades Sunass aspectos (Ley Marco de los Organismos
asignadas Reguladores de la Inversin Privada de
legalmente a los los Servicios Pblicos, Ley N 27332);
organismos sin embargo, en la prctica se han
reguladores son dictado diversas restricciones que
suficientes para limitan el ejercicio de dicha
alcanzar sus autonoma, como los mencionados en
objetivos las respuestas precedentes.
estratgicos?
Osinergmin La ley 27332 otorg a los organismos
reguladores autonoma en diversos
aspectos (tcnica, funcional,
administrativa, econmica y
financiera); la cual fue reafirmada por
la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo;
sin embargo, en la prctica se han
dictado diversas restricciones que
limitan el ejercicio de dicha
autonoma, como los mencionados en
las respuestas precedentes; incluso en
la mencionada Ley Orgnica se
las condiciones laborales no deben
restarle competitividad en el mercado
laboral con las empresas que estn bajo su
mbito de competencia, lo que est
ocurriendo a la fecha.
Tal como lo ha sealado el Tribunal
Constitucional, el Sistema del Servicio
Civil se caracteriza por tener un rgimen
laboral nico y exclusivo, cuya regulacin
alcanza a las personas que prestan
servicio en las entidades pblicas; sin
embargo, a la luz de lo
constitucionalmente posible,
legislativamente pueden establecerse
diferenciaciones, previndose a modo de
excepcin, disposiciones que establezcan
que no estn comprendidos en l
determinados servidores en funcin de la
especial naturaleza o particularidad de la
prestacin del servicio civil. Lo que ha
sido justificado para entidades como el
Banco Central de Reserva, la
Superintendencia de Banca, Seguros y
AFP, y el Congreso de la Repblica, en la
exposicin de motivos de la Ley N 30647.
En este sentido, a continuacin se
exponen las razones por las cuales se
justifica la exclusin de los Organismos
Reguladores del rgimen laboral del
Servicio Civil:
Los Organismos Reguladores cuentan con
rigurosos procesos de seleccin dirigidos a
la captacin de personal, as como la
retencin del mismo, dada su
16
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
estableci la posibilidad de fusionar a
los organismos reguladores mediante
disposicin del Poder Ejecutivo
(Decreto Supremo).
Ositran En principio s, pero la problemtica de
dependencia administrativa con el
gobierno central antes sealada podra
dificultar el ejercicio de las funciones
del Regulador.
CONUDFI Ampliar las facultades del Tribunal de
Solucin de Controversias de los
Organismos Reguladores para atender y
resolver controversias entre usuarios
intermedios y usuarios finales.
Reafirmar que toda variacin de tarifas
sea nicamente a travs del respectivo
Reglamento de Tarifas del Organismo
Regulador; no va adendas. Asimismo,
respaldamos la actual formula de
productividad por la cual solo se deben
considerar las inversiones ya
recepcionadas por autoridades
competentes cuando menos 12 meses
antes del inicio del proceso de ajuste
tarifario quinquenal.
Los organismos reguladores deben
participar en la elaboracin de los
contratos de concesin para emitir
opinin tcnica desde su diseo en
toda su extensin, sus propuestas
tarifarias, accesos y adendas en su
especializacin; caracterizado, adems
por su elevada capacitacin dentro de sus
respectivas profesiones.
Es importante mencionar que los
Organismos Reguladores participan en la
temprana especializacin del talento
humano a travs de los Cursos de
Extensin Universitaria que anualmente
realizan cada uno de los Organismos
Reguladores.
Dada la especialidad de las actividades
supervisadas y reguladas por parte de los
Organismos Reguladores, se requiere
contar con los incentivos necesarios para
captar y retener personal que cuente con
experiencia en los sectores bajo
competencia de los mismos, o en su
defecto, para formar nuevo personal que
aprenda las herramientas propias de dicha
actividad, especializndose en la misma.
Estos activos (el know how del personal)
deben ser protegido a fin evitar su
migracin al sector privado, a travs de la
entrega de alicientes adecuados
(remuneracin atractiva, escala
remunerativa, incentivos por desempeo,
lnea de carrera, poltica de capacitacin,
entre otros) que se ven seriamente
limitados por la Ley N 30057.
- Incorporacin del numeral 13.2 del
artculo 13 de la Ley N 27332, Ley
Marco de los Organismos Reguladores de
17
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
totalidad. La opinin del Organismo
Regulador deber ser vinculante.
7. Qu otros Osiptel La asignacin de nuevas funciones sea
aspectos se deben consultada previamente con el
evaluar sobre esta organismo regulador involucrado.
materia? Asimismo, se otorgue mayor
presupuesto para cubrir el gasto que
suponga la ejecucin de dichas
funciones.
En el caso de procesos de promocin
de la inversin privada, la opinin del
organismo regulador en los temas de su
competencia debe tener carcter
vinculante.
El riesgo y dao al mercado que podra
suponer la fusin de los organismos
reguladores, considerando la
especializacin de cada uno de ellos.
Anteriores proyectos de ley hay
perseguido ello.
Osinergmin La asignacin o retiro de funciones sea
consultada previamente con el
organismo regulador involucrado. As,
por ejemplo, a Osinergmin, en adicin
a sus funciones de regulacin y
supervisin del sector elctrico se le
asignaron funciones de supervisin
minera, y la administracin de un
fondo social (FISE). De otro lado, a
todos los reguladores se le retiraron las
funciones de supervisin ambiental y
la Inversin Privada en los Servicios
Pblicos:
Artculo 13.- Otras medidas de
autonoma
()
13.2 Los Organismos Reguladores,
autorizan, mediante resolucin de
Presidencia, los viajes al exterior de los
funcionarios y servidores. Los viajes al
exterior que efecten los miembros del
Consejo Directivo, incluido el Presidente,
son autorizados mediante resolucin del
Consejo Directivo.
()
- Sustento
Actualmente, la aprobacin de los viajes
al exterior de los funcionarios y servidores
de Osinergmin, requiere que estos sean
aprobados mediante Resolucin Ministerial
(anteriormente se exiga Resolucin
Suprema).
Sin embargo, dada la dinmica de los
sectores que se encuentran bajo el mbito
de competencia de los organismos
reguladores, es necesario que los
profesionales que estn a cargo de
realizar las funciones regulatorias y
supervisoras se encuentren
18
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
de seguridad ocupacional en los
sectores bajo su competencia.
Sunass En el caso de la SUNASS, que se
mantenga el nivel de coordinacin con
el sector vivienda, a fin de que la
asignacin de nuevas funciones siga
siendo consultada con el organismo
regulador.
CONUDFI Establecer mecanismos transparentes,
independientes, idneos y pblicos
para designar a los miembros de la
Comisin de Seleccin de Presidentes y
Directores de los Organismos
Reguladores. Deberan participar
representantes de los Gremios
Empresariales que son miembros de los
Consejos de Usuarios, Universidades,
Colegios de Ingenieros del Per,
Colegios de Abogados de Lima y otros
colegios profesionales. Asimismo,
debera preestablecerse los requisitos
necesarios para su nombramiento.
Establecer un mecanismo transparente
y pblico para la seleccin de los
miembros del Tribunal de Solucin de
Controversias y del Cuerpo Colegiado
de los Organismos Reguladores.
El personal contratado de los
Organismos Reguladores debe contar
con competencias y experiencia en
campo del sector a regular.
constantemente actualizados con los
avances tcnicos y metodolgicos en las
industrias, a fin de no encontrarse en
desventaja respecto de los profesionales
que laboran en los agentes supervisados
del sector privado, que no estn sujetos a
estas prohibiciones.
Adicionalmente, se han dado casos en que
no se han autorizado que el Presidente del
Consejo Directivo y directivos del
Organismo Regulador realicen viajes de
importancia. Asimismo, es importante
mencionar que en la mayora de los casos
la autorizacin se realiza en la vspera de
ste, encareciendo los costos de los
pasajes, generando ineficiencias en el
gasto.
A manera de ejemplo se mencionan
algunos de los viajes que no fueron
autorizados al Presidente del Consejo
Directivo o a otros directivos de
OSINERGMIN para viajes que resultaban de
importancia para el desempeo de las
funciones del Organismo Regulador.
Por las consideraciones expuestas, se
requiere que los Organismos Reguladores
puedan gestionar adecuadamente sus
recursos dentro del presupuesto que le ha
sido aprobado, de la misma forma que ha
sido previsto para la SUNAT en el numeral
2 de la Stima Disposicin
Complementaria Final de la Ley N 29816.
19
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
8. Qu Osiptel / Para evitar influencia poltica, es
mecanismos Osinergmin necesario modificar el mecanismo de
institucionales se / Sunass designacin de los miembros del
pueden Consejo Directivo, a fin de que no est
implementar para a cargo exclusivamente del Poder
prevenir que los Ejecutivo. Una alternativa es que la
organismos designacin de aquellos est a cargo de
reguladores sean organismos constitucionalmente
influenciados autnomos.
indebidamente, Asimismo, para evitar influencia por
tanto por razones razones econmicas, permitir el
polticas y ejercicio de su autonoma econmica
sectoriales como financiera, sin restricciones en la
por razones ejecucin de su presupuesto aprobado.
econmicas? Por tal motivo, otra opcin a evaluar
es dotar a dichos organismos de
autonoma constitucional, para lo cual
se requerira de una reforma
constitucional.
Ositran Fomentar los mecanismos de rendicin
de cuentas y transparencia, con el fin
de que los reguladores reporten el
cumplimiento de sus objetivos de
manera constante, incluyendo, en la
medida de lo posible, indicadores de
rendimiento.
Implementar las buenas prcticas
internacionales a travs de la Norma ISO
37001:2016 Sistema de Gestin
Antisoborno, norma certificable que
contribuye con las organizaciones en el
- Incorporacin de los numerales 13.3 y
13.4 del artculo 13 de la Ley N
27332, Ley Marco de los Organismos
Reguladores de la Inversin Privada en
los Servicios Pblicos:
Artculo 13.- Otras medidas de
autonoma
()
13.3 Dentro del marco del presupuesto
institucional aprobado, los Organismos
Reguladores aprueban sus propias
medidas de austeridad y disciplina en el
gasto, ingresos de personal y dietas, no
sindole aplicables las establecidas en
las leyes anuales de presupuesto u otros
dispositivos generales.
13.4 Los Organismos Reguladores
aprueban sus Reglamentos de
Organizacin y Funciones, sus Cuadros de
Asignacin de Personal, y dems
documentos de gestin y organizacin
interna, as como sus directivas de
gestin de la capacitacin.
()
- Sustento
Anualmente las leyes de presupuesto
establecen la facultad de los organismos
20
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
establecimiento de medidas y controles
en la lucha contra el soborno.
Visibilizar las agendas de todos aquellos
eventos y reuniones en las que
participan los organismos reguladores
que puedan tener repercusin en los
stakeholders.
Fomentar la transparencia en las
reuniones que sostienen los organismos
reguladores con las distintas partes, a
fin de que el pblico en general pueda
estar al tanto de los temas discutidos.
En ese sentido, la institucin podra
publicar semanalmente la lista de
reuniones de todos los funcionarios de
la institucin y colgar las actas de la
reunin en la web, con los acuerdos
arribados (si los hubiere). Estas
reuniones no slo deben ser las que se
sostengan con concesionarios, sino con
usuarios y representantes de cualquier
entidad del Estado u organismo
internacional.
Los organismos reguladores deben tener
mayor autonoma sobre su presupuesto
y sobre sus decisiones administrativas,
tales como las referidas a su
organizacin interna, salarios,
capacitaciones al personal, entre otros.
Que la eleccin de los miembros del
Regulador sea efectuada al margen de
decisiones polticas o de instituciones
con un alto componente poltico.
reguladores de aprobar sus medidas de
austeridad; no obstante, puede darse el
caso que esta disposicin deba ser omitida
en algn ejercicio, por lo que se propone
su incorporacin definitiva.
Cabe hacer mencin que el texto
propuesto para la modificacin se
encuentra contemplado en el numeral 1
de la Stima Disposicin Complementaria
Final de la Ley N 29816, Ley de
Fortalecimiento de SUNAT.
Por otro lado, de igual forma como sucede
con los viajes al exterior, resulta de
importancia para los Organismos
Reguladores poder gestionar sus recursos
humanos de manera eficiente y acorde
con el dinamismo de los mercados
regulados, lo que trae consigo la
necesidad de que estn facultados a
aprobar sus instrumentos de gestin y
organizacin interna, tales como sus
Reglamentos de Organizacin y Funciones,
sus Cuadros de Asignacin de Personal,
entre otros.
Cabe hacer mencin que el texto
propuesto para la modificacin se
encuentra contemplado en el numeral 4
de la Stima Disposicin Complementaria
Final de la Ley N 29816, Ley de
Fortalecimiento de SUNAT.
21
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
Incorporar como parte integrante del
Comit de Seleccin del Presidente del
Consejo Directivo de OSITRAN y sus
miembros a personas no pertenecientes
al Gobierno, de preferencia los
miembros del comit deberan ser
delegados por entidades autnomas,
como por ejemplo, el BCRP, la SBS, la
Defensora del Pueblo, la SUNEDU, el
INDECOPI o SERVIR.
Establecer una plataforma pblica de
las solicitudes de modificacin de
contratos de concesin, as como las
opiniones del Regulador, sobre cada
clausula modificada.
Mejorar la escala salarial del personal
profesional y directivo, excluyndolos
de los topes establecidos en el rgimen
SERVIR.
Se considera que, si bien las Opiniones
Tcnicas de OSITRAN no son
vinculantes, convendra incidir en que
los distintos aspectos que se analicen en
las mismas sean especialmente tomados
en cuenta por las distintas autoridades
involucradas en la toma de decisiones
respecto a la concesin de
infraestructura.
Promover la realizacin de Reuniones o
Mesas de Trabajo con el Concedente, en
las cuales, a modo de feedback, se
comunique e intercambie informacin
relevante para ambas partes en el
mbito de consecucin y desarrollo del
- Modificacin del artculo 28 de la Ley
N 29158, Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo:
Artculo 28.- Naturaleza
Los Organismos Pblicos son entidades
desconcentradas del Poder Ejecutivo, con
personera jurdica de Derecho Pblico.
Tienen competencias de alcance nacional.
Estn adscritos a un Ministerio y son de dos
tipos:
a. Organismos Pblicos Ejecutores, cuya
creacin y disolucin se realiza por Ley a
iniciativa del Poder Ejecutivo.
b. Organismos Pblicos Especializados,
cuya creacin y disolucin se realiza por
Ley a iniciativa del Poder Ejecutivo.
En ambos casos, su reorganizacin, fusin,
cambio de dependencia o adscripcin se
acuerdan por decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros, a
excepcin de los Organismos Pblicos
Especializados Organismos Reguladores-
a que se refiere el artculo 32.
Los Reglamentos de Organizacin y
Funciones respectivos se aprueban por
decreto supremo con el voto aprobatorio
del Consejo de Ministro, a excepcin de
los Organismos Pblicos Especializados
Organismos Reguladores- a que se
refiere el artculo 32.
- Sustento
22
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
mbito de sus competencias y
funciones.
Incluir como un impedimento adicional
para ser funcionario y/o director del
organismo regulador, haber trabajado
de manera directa o indirecta para las
empresas concesionarias o sus empresas
vinculadas y/o sus representantes, en
un plazo anterior a doce meses a la
convocatoria o posible designacin.
9. Qu Osiptel En la actualidad, la relacin de
lineamientos sobre reuniones de los funcionarios se
reuniones entre publica en la pgina web del OSIPTEL;
los funcionarios de siendo esa informacin de acceso
los reguladores y pblico. Esta prctica debera ser
las empresas estandarizada para las reuniones de las
reguladas, autoridades sectoriales.
autoridades Sunass Si bien es cierto, existe a la fecha la
sectoriales y obligacin de publicar la agenda de
polticas se reuniones de los funcionarios,
pueden consideramos necesario que el acceso
implementar de a dicha informacin se realice de
manera manera ms amigable, por ejemplo,
estandarizada y mediante el establecimiento en las
uniforme? pginas web de los organismos
reguladores de formatos y programas
que permitan bsquedas precisas.
Ositran Para la ejecucin de las labores propias
del OSITRAN, existe una alta
frecuencia de reuniones conjuntas
entre funcionarios y las empresas
La vinculacin de los Organismos
Reguladores con el Gobierno Central, por
ejemplo, en materia de organizacin
administrativa o institucional, trae consigo
el riesgo de un posible impacto en su
autonoma.
Una de las atribuciones del Poder
Ejecutivo en la citada materia es la
expresada en el artculo 23 de la Ley N
29158, Ley Orgnica del Poder Ejecutivo,
donde se establece que, mediante Decreto
Supremo se puede ordenar la
reorganizacin, fusin, cambio de
dependencia o adscripcin de los
organismos pblicos, entre ellos, los
Organismos Reguladores.
En ese sentido, a fin de evitar posibles
injerencias en la autonoma de los
Organismos Reguladores, que menoscabe
su independencia y debilite su posicin e
imagen institucional frente a sus
stakeholders, se est proponiendo que la
facultad descrita no los comprenda.
De otro lado, tal como se indic lneas
arriba, es muy importante que los
organismos reguladores tengan la facultad
de poder gestionar sus recursos humanos
de manera eficiente y acorde con el
dinamismo de los mercados regulados, lo
que trae consigo la necesidad de que
estn facultados a aprobar sus
instrumentos de gestin y organizacin
interna.
23
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

reguladas, autoridades sectoriales y

polticas.
Al respecto, se plantea los siguientes
lineamientos:
Se publiquen todas las agendas y
participantes de todas las reuniones
que se lleven a cabo. En este punto es
necesario regulaciones internas a fin
de estandarizar la prctica de
reuniones en cuanto a su frecuencia, y
los roles asumidos. Todo ello es
importante para afianzar la
transparencia y probidad en la
actuacin de los funcionarios,
debiendo informarse oportunamente a
travs del Portal institucional la
agenda de dichas reuniones y los
asuntos discutidos en las mismas. Para
tal efecto, OSITRAN ha establecido
mediante la Resolucin N 027-2017-
GG-OSITRAN, la publicacin en el
Portal Institucional de OSITRAN, de
forma permanente y actualizada, las
reuniones de funcionarios conforme a
un formato respectivo.
La institucin podra disponer que se
publique semanalmente la lista de
reuniones de todos los funcionarios de
la institucin y colgar las actas de la
reunin en la web, con los acuerdos
arribados (si los hubiere). Estas
reuniones no slo deben ser las que se
sostengan con concesionarios, sino con
usuarios y representantes de cualquier
24
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

entidad del Estado u organismo

internacional.

10. El Osiptel / No funciona adecuadamente, en tanto

procedimiento de Osinergmin la designacin no se efecta
eleccin de los / Sunass oportunamente originando Consejos
Presidentes y Directivos incompletos.
miembros de los Asimismo, si bien se realizan
consejos directivos convocatorias a concursos pblicos, el
de los organismos Comit de Seleccin slo le limita a
reguladores proponer una terna de candidatos
funciona finalistas, pues efectivamente la
adecuadamente a designacin la efecta el Poder
la fecha? Los Ejecutivo, lo que puede restar
criterios de autonoma a los organismos
eleccin son los reguladores; ms an si la resolucin
adecuados? de designacin no expone las razones
que justifican la eleccin.

Ositran Se puede mejorar, toda vez que la

percepcin que se podra tener es que
la designacin tiene componente
poltico, siendo que la decisin final la
posee el Poder Ejecutivo, lo cual
ciertamente podra afectar la
independencia del Regulador.
Asimismo, no se designan a la totalidad
de los miembros del Consejo Directivo
lo cual resta posibilidad de que un
tema pueda tener varias perspectivas
de evaluacin que enriquezca el
debate. Del mismo modo existen casos
en los que la finalizacin del periodo

25
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

de designacin de un miembro del

Consejo no calza con la designacin del
nuevo miembro del Consejo Directivo.
11. Cmo
fortalecer ese Osiptel / Ver respuestas a preguntas anteriores.
procedimiento y Osinergmin
los criterios de / Sunass
eleccin? Qu Ositran Que la eleccin o el grupo a cargo de la
opciones existen? eleccin est en manos de
representantes de organismos
constitucionalmente autnomos, tales
como otros Organismos Reguladores.
Adems, debera considerase la
posibilidad que el periodo de
designacin de 5 aos previsto en la Ley
N 27332 sean efectivos, vale decir, que
el periodo de designacin se compute
desde el momento en que el nuevo
miembro es designado.

12. Qu otros Osiptel Revisin de los sueldos de los

aspectos se deben funcionarios de los reguladores para
evaluar sobre esta hacerlos competitivos con los ingresos
materia? que percibe el personal de las
empresas reguladas, dado el nivel de
especializacin, lo cual contribuira a
evitar los riesgos de captura (por
ejemplo, retomando los bonos de
productividad, entre otras medidas).
Sunass Ver respuestas a preguntas anteriores.

Ositran Con la finalidad que los rganos

reguladores, quienes son rbitros del
mercado, puedan desplegar de
26
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

manera adecuada sus funciones de

salvaguardar los intereses de manera
equilibrada de los usuarios,
inversionistas y del Estado, y no
adopten una posicin sesgada y/o
conservadora, principalmente frente al
temor de posibles cuestionamientos de
parte de la Contralora General de la
Republica, que pueden derivar en
procesos administrativos, civiles y/o
penales, es recomendable que se
habilite y se exija a los organismos
reguladores a contratar seguros de
responsabilidad administrativa, civil y
penal para los funcionarios de la
entidad responsables de adoptar
decisiones en el marco de la ejecucin
de sus funciones. A modo de ejemplo,
el artculo 40 del Texto nico
Ordenado del Decreto Legislativo N
1224, Decreto Legislativo del Marco de
Promocin de la Inversin Privada
mediante Asociaciones Pblico Privadas
y Proyectos en Activos, aprobado
mediante Decreto Supremo N 254-
2017-EF, establece que PROINVERSIN
contratar seguros de responsabilidad
administrativa, civil y penal para los
funcionarios de la entidad responsables
de adoptar decisiones en el marco de
los proyectos de inversin regulados
por dicho Texto nico Ordenado.

27
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Recomendacin Principio 4: Rendicin de cuentas y transparencia Propuestas normativas presentadas

OCDE - Estudio
Poltica Preguntas Institucin Respuestas - Incorporacin del artculo 14 a la
Regulatoria de Ley N 27332, Ley Marco de los
Per Organismos Reguladores de la Inversin
Reforzar las polticas y 1. Cmo se puede Osiptel / Presentar un informe anual a la Privada en los Servicios Pblicos:
prcticas de rendicin reforzar las Osinergmin CODECO sobre el desempeo del
de cuentas para que se polticas y / Sunass organismo regulador. Artculo 14. - Informe anual
mejore este prcticas de Publicar en la pgina web un informe Los Organismos Reguladores presentan al
mecanismo, a travs de rendicin de anual de la gestin, ponindolo en Congreso de la Repblica un informe
reportes al gobierno cuentas ante el conocimiento del gobierno central. anual escrito sobre los avances logrados
central, al Congreso y gobierno central, Ositran El artculo 9.6 del Reglamento General en su gestin y vinculados con el
al pblico en general. el Congreso y el de la Entidad, aprobado por Decreto desempeo de sus funciones. La Comisin
Estos reportes deben pblico en Supremo N 044-2006, establece que de Proteccin al Consumidor y
ser peridicos e general? Qu las decisiones y acciones del Regulador Organismos Reguladores del Congreso de
incorporar indicadores opciones existen? se sustentan, entre otros, en el la Repblica puede solicitar a los
de desempeo y de Principio de Transparencia en virtud presidentes de dichos organismos la
resultados operativos. del cual la entidad vela por la sustentacin presencial del informe.
adecuada transparencia den su gestin
y en la toma de decisiones. - Sustento
En ese sentido, a fin de mejorar y
reforzar las polticas de rendicin de Esta disposicin resulta de suma
cuentas, mediante Resolucin de importancia para los Organismos
Presidencia del Consejo Directivo Reguladores pues es un mecanismo que le
N 047-2016-PD-OSITRAN, del 27 de permite realizar una rendicin de cuentas
octubre de 2016, se aprob la Poltica de su desempeo, con una periodicidad
de Mejora Regulatoria del OSITRAN, prefijada.
en la cual se declara el compromiso de Asimismo, se propone que el informe
la institucin de adoptar y cumplir con anual sea presentado ante el Congreso de
los principios, estndares, buenas la Repblica por ser el Poder del Estado
prcticas y recomendaciones de la elegido ntegramente por la poblacin,
OCDE, entre los que se encuentra el con la finalidad de dar a conocer las
Principio de Rendicin de Cuentas y
Transparencia. As, el literal c) del
28
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
numeral 6.3. dispone, entre otros
aspectos, mejorar los estndares de
transparencia y mecanismos de
relacionamiento con los stakeholders,
a ser aplicables en todas las etapas del
ciclo regulatorio. Por su parte, el
numeral 6.5. de la citada resolucin
dispone el fortalecimiento de los
mecanismos de rendicin de cuentas
antes los stakeholders, a travs de la
adopcin de disposiciones internas
orientadas a dicho fin.
Posteriormente, en el marco de la
poltica antes mencionada, mediante
Resolucin N 009-2017-PD-OSITRAN,
emitida el 24 de febrero de 2017, se
dispuso, entro otros, lo siguiente:
Artculo 1.- Disponer que, a partir del
ao 2018, el Presidente del Consejo
Directivo remita, a ms tardar el
ltimo da hbil del primer trimestre
de cada ao, un reporte anual de
desempeo del OSITRAN a la Comisin
de Defensa del Consumidor y
Organismos Reguladores de los
Servicios Pblicos del Congreso de la
Repblica, (), sin perjuicio del
cumplimiento de otras disposiciones
legales vigentes, en materia de
rendicin de cuentas ante el Congreso
de la Repblica.
Artculo 2.- Disponer que anualmente
se lleva a cabo una Audiencia de
funciones y resultados obtenidos por los
Organismos Reguladores en cada periodo.
- Incorporacin de los artculos 5-A y
41-A en el Texto nico Ordenado de la
Ley N 27584, Ley del Proceso
Contencioso Administrativo:
"Artculo 5-A.- Pretensiones contra
Organismos Reguladores
1. En los procesos contencioso
administrativos destinados a impugnar
las resoluciones que regulan precios
emitidas por los Organismos Reguladores
a los que se refiere la Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo, es procedente la
pretensin a la que se refiere el numeral
1 del artculo 5.
2. Excepcionalmente, es procedente la
pretensin prevista en el numeral 2 del
artculo 5 en los supuestos en los que la
resolucin que regule precios haya sido
adoptada por el Organismo Regulador:
a) Excediendo los lmites de las
facultades discrecionales que las normas
expresamente le reconocen o,
b) Violando directamente el
ordenamiento jurdico aplicable."
"Artculo 41-A.- Efecto de las Sentencias
Estimatorias en los casos del Artculo 5-A
29
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
Rendicin de Cuentas, () en la que se
informar al pblico en general sobre
la gestin de OSITRAN, la cual ser
dirigida por el Presidente del Consejo
Directivo o de un representante al que
este designe, sin perjuicio del
cumplimiento de otras disposiciones
legales vigentes, en materia de
rendicin de cuentas ante el pblico.
Artculo 3.- Disponer que anualmente
se lleve a cabo el Encuentro de
Consejos de Usuarios de alcance
regional y nacional, () en el que se
informar a sus miembros sobre la
gestin de OSITRAN, el cual ser
dirigida por el Presidente del Consejo
Directivo o de un representante al que
este designe, sin perjuicio del
cumplimiento de otras disposiciones
legales vigentes, en materia de
funcionamiento del Consejo de
Usuarios de OSITRAN.
Lo antes indicado muestra las
posibilidades con la que cuentan los
organismos reguladores para que, a
travs de disposiciones internas
emitidas por la Alta Direccin en el
marco de sus competencias, se
establezcan mecanismos de rendicin
de cuentas a entidades como el
Congreso de la Repblica, a travs de
la Comisin de Defensa del Consumidor
y Organismos Reguladores de los
Servicios Pblicos, y a la ciudadana en
1. En los procesos contencioso
administrativos destinados a impugnar
actos administrativos cuyo objeto sea
una resolucin que regula precios
emitida por los Organismos Reguladores
a los que se refiere la Ley Orgnica del
Poder Ejecutivo - Ley N 29158, la
sentencia estimatoria de la pretensin a
la que se refiere el numeral 1 del artculo
5 que deja sin efecto la resolucin
materia de impugnacin, ordenar al
Organismo Regulador que se reponga el
procedimiento administrativo tarifario al
momento anterior a aquel en el que se
incurri en la nulidad a fin de que sta
sea subsanada.
2. En los procesos contencioso
administrativos destinados a impugnar
las resoluciones administrativas que
regulan precios emitidas por los
Organismos Reguladores a los que se
refiere la Ley Orgnica del Poder
Ejecutivo - Ley N 29158, la sentencia
estimatoria de la pretensin a la que se
refiere el numeral 2 del artculo 5 que
deja sin efecto la resolucin materia de
impugnacin, contendr los siguientes
efectos:
2.1 En el caso del literal a) del numeral 2
del artculo 5-A, ordenar al Organismo
Regulador que al emitir la resolucin que
regula precios acte dentro de los
30
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
general, que permitan dar a conocer el
trabajo del regulador, los avances en
el cumplimiento de metas y el correcto
uso de los fondos con los que cuenta,
siendo que el caso de OSITRAN sirve de
ejemplo de la implementacin de este
tipo de acciones.
Siendo as, en cumplimiento de lo
dispuesto en la resolucin emitida por
la Presidencia del Consejo Directivo de
OSITRAN, en el ao 2018 se remitir el
reporte anual de desempeo al
Congreso de la Repblica y se realizar
la primera Audiencia de Rendicin de
Cuentas dirigida a la ciudadana.
Asimismo, el prximo 9 y 10 de
noviembre de 2017, se llevar a cabo
el Encuentro Anual de Consejos de
Usuarios de OSITRAN, en la ciudad de
Lima.
Cabe precisar que el Regulador podr
implementar medidas adicionales a las
antes sealadas, para promover la
rendicin de cuentas y transparencia,
tales como emisin del reporte anual
de desempeo a la Presidencia del
Consejo de Ministros y/u otras
autoridades a las que resulte
pertinente enviar dicha informacin.
Adicionalmente, es posible considerar
la posibilidad que el reporte anual se
encuentre a disposicin del pblico, a
travs del Portal Web de la Entidad o a
parmetros de discrecionalidad fijados
en las normas indicadas en la sentencia.
2.2 En el caso del literal b) del numeral 2
del artculo 5-A, reconocer o
restablecer directamente el derecho del
demandante conforme a lo pretendido y
segn las normas del ordenamiento
jurdico indicadas en la sentencia."
- Sustento
Las decisiones regulatorias adoptadas por
los organismos reguladores en los sectores
bajo su mbito de competencia tienen un
alto grado de especializacin y repercuten
tanto en las industrias reguladas como en
los usuarios de los servicios pblicos.
Dicha funcin se ejerce dentro del
procedimiento marco establecido en la
Ley N 27838 - Ley de Transparencia y
Simplificacin de los Procedimientos
Regulatorios de Tarifas, que establece las
principales garantas formales aplicables
al procedimiento de fijacin de tarifas
que cada organismo regulador ha
establecido a travs de su normativa
especial: (i)Los rganos (unidades
orgnicas) que intervienen; (ii) Sus
atribuciones; (iii) Los plazos perentorios
que se le asigna a cada unidad orgnica;
(iv) Las fechas de las audiencias pblicas
31
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
travs del uso de Tecnologas de la
Informacin, que permitan lograr un
mayor alcance en lo referido a la
rendicin de cuentas, las cuales seran
presentadas de forma clara y precisa
para que sean accesibles a todos los
ciudadanos.
2. Los organismos Osiptel Presupuesto por resultados,
reguladores cumplimiento de PEI, POI, etc.
remiten informes Conforme a la Ley de Presupuesto
de desempeo al Pblico, el OSIPTEL da cuenta de las
gobierno central, metas y recursos ejecutados
al Congreso y anualmente a travs de la evaluacin
pblico en presupuestal, la cual es remitida al
general? Con qu Ministerio de Economa y Finanzas, a la
periodicidad? Contralora General de la Repblica y a
la Comisin de Presupuesto y Cuenta
General de la Repblica del Congreso
de la Repblica.
Asimismo, la citada informacin es
proporcionada cuando es requerida por
dichas autoridades.
Osinergmin Cuando son requeridos por dichas
autoridades.
Sunass Conforme al marco normativo se
cumple con remitir presupuesto por
resultados.
Adicionalmente, los reguladores
remiten informes a requerimiento de
alguna autoridad del Gobierno Nacional
o Congreso.
programadas; (v) La aplicacin del recurso
administrativo que puede ser interpuesto;
(vi) El flujograma correspondiente.
Adicionalmente, a las garantas formales
antes mencionadas, el procedimiento de
fijacin de tarifas cuenta con garantas
sustantivas, cuya finalidad es cautelar que
la regulacin tarifaria sea implementada
por el organismo regulador, respetando las
caractersticas particulares previamente
establecidas en el marco regulatorio y
respetando, adems, los criterios de
razonabilidad adoptados dentro del marco
de discrecionalidad del organismo
regulador.
En esta lnea, la OCDE ha sealado que el
proceso de rendicin de cuentas y
transparencia implica brindar a las
entidades reguladas, la facultad de poder
cuestionar judicialmente dichas decisiones
regulatorias, enfocndose entre otros
aspectos en verificar si el Organismo
Regulador ha excedido los poderes que se
le han atribuido, la insuficiencia de
consultas o las omisiones materiales en las
pruebas y acciones que son
desproporcionadas al problema que se
aborda; aspectos, que estn referidos a
las garantas formales o sustantivas
descritas en los prrafo anteriores.
No obstante, en los ltimos aos se ha
advertido que el Poder Judicial viene
emitiendo pronunciamientos tendientes a
modificar con criterios subjetivos- las
32
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
Ositran A la fecha, no existe una prctica
estandarizada sobre el particular, tal y
como lo advierte la OCDE en el Estudio
Regulatory Policy in Per: Assembling
the Framework for Regulatory
Quality.
Es importante mencionar sobre este
punto que el artculo 87 del
Reglamento del Congreso establece
que los organismos del sector pblico,
entre los que se encuentran los
organismos reguladores, remiten
informacin a los congresistas en la
oportunidad que esta sea requerida
para el ejercicio de sus funciones. As,
del marco legal vigente se desprende
que la remisin de informacin se
realiza en virtud de los pedidos
formulados por los miembros del
Congreso, en el plazo mximo de
quince das hbiles, y no en un
momento especfico previamente
determinado (por ejemplo,
anualmente) para ello; sin embargo, no
existe disposicin alguna por la cual se
obligue a estos organismos a remitir
informes anuales de desempeo o se
prohba dicha prctica.
Finalmente, cabe mencionar que, de
igual forma se atienden los pedidos de
informacin que puedan ser remitidos
por parte de otras entidades del
tarifas fijadas por los organismos
reguladores, sustituyndose en la voluntad
tcnica de la Administracin y sin
considerar el debido procedimiento
tarifario, ni los criterios tcnicos (de
carcter regulatorio) contenidos en el
marco normativo vigente.
En este sentido, se hace necesario que la
Ley del Proceso Contencioso
Administrativo no permita formular
pretensiones conocidas como de plena
jurisdiccin cuando estn dirigidas a
revisar las decisiones de la Administracin
que hayan sido tomadas dentro del mbito
de discrecionalidad permitida por la
normativa. En efecto, cuando la
Administracin est legalmente facultada
a elegir entre diversas alternativas, todas
ellas legtimas, el Poder Judicial no podra
variar la alternativa elegida por la
Administracin siguiente el debido
procedimiento tarifario, por otra,
sustituyndose en su voluntad.
Ello sin perjuicio que las decisiones de la
Administracin que pueden ser
cuestionadas y revisadas por el Poder
Judicial, cuando hayan actuado fuera del
mbito de discrecionalidad permitido y en
contra de lo establecido en la legislacin
vigente. En este supuesto, el Poder
Judicial, podr reconducir la actuacin de
la Administracin, ordenndole que acte
33
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Estado, como la Presidencia del dentro de los parmetros preestablecidos

Consejo de Ministros. en la legislacin.

3. Cmo Osiptel Publicar en el portal institucional de - Modificacin del artculo 24 en el

fortalecer las cada organismo regulador las
prcticas en resoluciones emitidas en ejercicio de
materia de sus funciones (con resguardo de la
transparencia de informacin confidencial), as como sus
los organismos instrumentos y principales decisiones
reguladores? Qu de gestin; incluyendo la informacin
opciones existen? de las reuniones que sostengan sus
Qu lineamientos funcionarios.
en esta materia se
pueden aplicar de Osinergmin Publicar en el portal institucional de
manera / Sunass cada organismo regulador las
estandarizada y resoluciones emitidas en ejercicio de
uniforme? sus funciones normativas, regulatorias,
sancionadoras.
Ositran En adicin a lo antes sealado y a las
acciones que ha decidido implementar
el OSITRAN, tales como la rendicin de
cuentas anual al Congreso de la
Repblica y la realizacin de una
Audiencia Anual de Rendicin de
Cuentas a la ciudadana, el Regulador
ha considerado necesario reforzar la
participacin de los interesados en la
actividad regulatoria, la cual se viene
produciendo a travs de los Consejos
de Usuarios con los que cuenta la
entidad, tanto de alcance nacional (por
tipo de infraestructura) como de
Texto nico Ordenado de la Ley N
27584, Ley del Proceso Contencioso
Administrativo:
Artculo 24.- Remisin de actuados
administrativos
Al admitir a trmite la demanda, el Juez
ordena, de ser el caso, a la entidad
administrativa, que el funcionario
competente remita copia certificada del
expediente con lo relacionado a la
actuacin impugnada en un plazo que no
podr exceder de quince (15) das hbiles,
con los apremios que el Juez estime
necesarios para garantizar el efectivo
cumplimiento de lo ordenado, pudiendo
imponer a la entidad multas compulsivas y
progresivas en caso de renuencia.
Las entidades administrativas podrn
cumplir con remitir el expediente
solicitado mediante un medio magntico
digital al juzgado correspondiente
siempre y cuando se realice bajo el
amparo de la normativa de la materia.
El juez, adems de realizar las acciones
referidas en el prrafo anterior, ante la
manifiesta renuencia a cumplir con el

34
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
alcance regional (en Piura, Arequipa,
Cusco y Loreto-San Martn).
Adicionalmente, y en la lnea de lo
antes indicado, y con la finalidad de
reforzar las acciones de rendicin de
cuentas a la ciudadana, mediante
Resolucin N 009-2017-PD-OSITRAN, la
Presidencia del Consejo de Directivo
dispuso, anualmente, se lleve a cabo el
Encuentro de Consejos de Usuarios de
alcance nacional y regional, en el cual
se constituye como un espacio
institucionalizado en el cual se
presentar a los participantes la
informacin sobre la gestin de
OSITRAN.
4. Qu otros Osiptel / Tal como ha sido recomendado por la
aspectos se deben Osinergmin OCDE, las guas para el desarrollo del
evaluar sobre esta Anlisis de Impacto Regulatorio (RIA) y
materia? la supervisin de su funcionamiento
deben estar a cargo de los propios
organismos reguladores, sin que sea
necesaria aprobacin o validacin
alguna por parte del gobierno central.
De igual modo, la normativa referida al
Anlisis de Calidad Regulatoria (ACR) a
cargo de la Presidencia del Consejo de
Ministros no debe resultar de
aplicacin para los organismos
reguladores; sin perjuicio de que cada
uno realice su propia evaluacin de
calidad regulatoria y simplificacin
mandato, prescindir del expediente
administrativo.
El incumplimiento de lo ordenado a la
entidad administrativa no suspende la
tramitacin del proceso, debiendo el juez
en este caso aplicar lo dispuesto en el
artculo 282 del Cdigo Procesal Civil, al
momento de resolver, sin perjuicio que tal
negativa pueda ser apreciada por el juez
como reconocimiento de verdad de los
hechos alegados.
- Sustento
En el trmite de una demanda contencioso
administrativo, el juez requiere a la
entidad demandada el expediente
administrativo, en copia certificada, en un
plazo de quince (15) das; lo cual
atendiendo a la carga, organizacin y
presupuesto de cada entidad puede
demandarle tiempo y personal que
requiere para el cumplimiento de sus
funciones. Por ello, a fin de evitar
incumplimientos al mandato judicial, se
propone que se autorice expresamente
que dicha remisin pueda realizarse con
expedientes digitales.
Es de precisar que el Poder Judicial viene
implementando medidas orientadas al uso
de las tecnologas de la informacin para
35
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

administrativa, como se ha sealado en la agilizacin de sus procesos, como es el

el prrafo anterior. caso de la notificacin electrnica, por lo
Osinergmin Asimismo, que la aprobacin de sus que la propuesta se encuentra orientada a
TUPAs est a cargo de cada organismo la misma finalidad.
regulador, en lugar de que se requiera
de la aprobacin de la Presidencia del
Consejo de Ministros, tambin refuerza
la autonoma funcional de la entidad y
agiliza la actualizacin en beneficio de
los administrados.
Sunass Si bien es cierto, es positiva la
exigencia de realizacin del anlisis de
calidad regulatoria, ex-ante y ex-post,
en toda la administracin pblica, la
misma debera ser efectuada de
manera autnoma por los reguladores,
es decir sin la validacin de la
Presidencia del Consejo de Ministros,
ello con el objeto de salvaguardar la
autonoma tcnica y normativa del
regulador.

Ositran La posibilidad de generar un verdadero

gobierno abierto, no solo basado en la
puesta a disposicin de informacin en
cuadros o documentos escritos de
rendicin de cuentas y reporte de
desempeo, sino tambin generar
canales de interaccin con la
ciudadana, en donde pueda realizar
preguntas sobre la gestin de la
institucin y se cuente con un
encargado o un equipo encargado de
dar respuesta a ello.
36
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Recomendacin OCDE Principio 5: Sobre relacionamiento con stakeholders Propuestas normativas presentadas
- Estudio Poltica Preguntas Institucin Respuestas - Incorporacin del artculo 15 y de
Regulatoria de Per la nica Disposicin Complementaria
Los reguladores deben 1. Qu prcticas Osinergmin Publicacin de proyectos para Derogatoria a la Ley N 27332, Ley Marco
llevar a cabo de / Sunass / comentarios, y de la matriz de de los Organismos Reguladores de la
mecanismos formales, relacionamiento Ositepl evaluacin, audiencias pblicas, Inversin Privada en los Servicios
peridicos y con stakeholders reuniones de trabajo. Publicacin de Pblicos:
transparentes para (empresas los resultados del RIA a los proyectos
involucrar a los actores reguladas, normativos y regulatorios. Artculo 15.- Mecanismos de
relevantes. Esto debe usuarios, El OSIPTEL est implementando como transparencia
incluir la publicacin de gobierno, prensa) buena prctica la publicacin de los 15.1 Los Organismos Reguladores
guas y procedimientos tienen los resultados del RIA a los proyectos incorporan en sus procedimientos
para la consulta de organismos normativos y regulatorios. regulatorios mecanismos de participacin
borradores de reguladores? de los actores relevantes y establecen
proyectos regulatorios y Cmo fortalecer Ositran En OSITRAN las dos principales reglas de transparencia para el manejo
otras formas de estas prcticas? prcticas de relacionamiento con los de los comentarios recibidos.
participar con Qu lineamientos stakeholders son: 15.2 Los Organismos Reguladores
entidades reguladas. en esta materia se Publicacin de los proyectos de publican las resoluciones que impongan
Tambin deben de pueden aplicar de modificaciones normativas o emisin de sanciones por la comisin de infracciones
establecerse reglas de manera nuevas normas y realizacin de administrativas, en sus portales
transparencia para el estandarizada y Audiencias Pblicas, de acuerdo a lo institucionales, cuando hayan quedado
manejo de los uniforme? dispuesto en el artculo 15 del firmes, o se haya causado estado en el
comentarios hechos por Reglamento General de OSITRAN. procedimiento administrativo.
el pblico. Audiencias Pblicas sobre fijacin y
revisin tarifaria. DISPOSICIN COMPLEMENTARIA
La participacin y relacionamiento con DEROGATORIA
stakeholders, a travs de las audiencias nica. - Derguese el artculo 33 de la
pblicas referidas a modificacin o Ley de Desarrollo de las Funciones y
emisin de normas y sobre procesos de Facultades del Organismo Supervisor de
fijacin o revisin de tarifas, podra Inversin Privada en Telecomunicaciones
fortalecerse mediante la OSIPTEL, Ley N 27336.
implementacin de canales
complementarios que permitan la

37
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
remisin de informacin, opiniones y
sugerencias de los diversos sectores al
Regulador. De esta forma, se considera
importante el uso de canales de
informacin masivo como pueden ser
las redes sociales, televisin digital o
transmisiones en vivo, con la finalidad
de propiciar la participacin del mayor
nmero de interesados, reduciendo los
costos de desplazamiento que tendran
que asumir quienes no se encuentre,
por ejemplo, en la regin en la cual se
desarrollar la audiencia pblica.
Adicional a ello, resulta pertinente
habilitar canales virtuales para la
remisin de opiniones y comentarios.
Sesiones de los Consejos de Usuarios
(Nacionales y Regionales)
Emisin de notas de prensa, a travs de
las cuales se busca informar a los
medios de comunicacin de las
acciones que desarrolla el Regulador,
con la finalidad que los datos
proporcionados puedan ser conocidos
por el mayor nmero de ciudadanos, a
travs de los diversos medios de
comunicacin.
2. Cmo mejorar Osiptel / Mejorar los mecanismos de difusin a
la prctica de Osinergmin fin de promover mayor participacin de
consulta pblica / Sunass los interesados; tanto en las audiencias
que llevan a cabo pblicas como para la presentacin de
los organismos comentarios respecto de los aludidos
reguladores? Qu proyectos.
- Sustento
Se propone disponer que los organismos
implementar mecanismos de
transparencia respecto del ejercicio de
sus funciones regulatoria, en la que se
involucre a los agentes interesados.
Dada la gravitante importancia de la
funcin regulatoria ejercida por los
organismos reguladores, una garanta para
asegurar la independencia y autonoma
del regulador, as como la adopcin de
criterios tcnicos y objetivos es que estos
adopten y empleen instrumentos de
transparencia respecto de sus
stakeholders, lo que a su vez permitir
una mayor credibilidad de la entidad
frente a tales agentes.
En adicin, se propone que las
resoluciones que imponen sanciones sean
publicadas en el portal institucional de
cada Organismo Regulador, tambin
enfocado en la transparencia y difusin de
criterios resolutivos. Para el caso
especfico de Osiptel, se propone eliminar
la obligacin de publicar dichas
resoluciones en el diario oficial El
Peruano, considerando los ingentes
recursos econmicos en que se incurre y
en tanto que la publicacin en el portal
constituye una alternativa que cumple la
misma finalidad.
38
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

lineamientos en Para tal efecto, promover el uso de las

esta materia se tecnologas de informacin para
pueden aplicar de implementar el acceso en lnea a las
manera audiencias pblicas.
estandarizada y
uniforme? Ositran De acuerdo al marco legal vigente,
OSITRAN lleva a cabo audiencias
pblicas en el procedimiento para la
modificacin y emisin de normas y en
el procedimiento de fijacin y revisin
tarifaria. En ambos casos, las
audiencias son convocadas una vez que
se cuenta con un proyecto de
modificacin o emisin de norma o
cuando se tiene los criterios,
metodologa, estudios, informes,
modelos econmicos o dictmenes que
servirn de justificacin en la fijacin y
revisin de las tarifas. Sin embargo, se
sugiere la posibilidad que los
Reguladores implementen la ejecucin
de consultas pblicas tempranas, de
acuerdo al tipo de informacin que se
desea obtener y al tipo de
procedimiento respecto del cual se
desea efectuar las consultas.
Asimismo, es importante tomar en
cuenta en este punto las
recomendaciones de la OCDE,
contenidas en el estudio denominado
Regulatory Policy in Per: Assembling
the Framework for Regulatory
Quality, entre las que se encuentran

39
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

la necesidad de formalizar y
sistematizar las prcticas de consulta
pblica entre los organismos
reguladores. Esto sera posible en tanto
se adopte de forma obligatoria la
ejecucin de un Anlisis de Impacto
Regulatorio (AIR) por parte de los
Reguladores, el cual contempla como
uno de los requisitos indispensables la
realizacin de consultas pblicas en
diversos momentos del proceso
regulatorio: consulta pblica previa,
consulta pblica en el proceso
regulatorio y consulta pblica ex post.
Consulta Pblica Previa (Ex Ante): Se
realiza antes de iniciar la elaboracin
del proyecto de regulacin. Con la
realizacin de esta consulta, se busca
obtener informacin que permita
definir claramente el problema que
origina la necesidad de intervencin
por parte del Regulador, validar si la
regulacin que se pretende desarrollar
es necesaria, si resulta ser la mejor
solucin o si existen otras alternativas
frente al problema detectado.
Asimismo, se pretende busca inters en
los sectores involucrados y en la
ciudadana en general.
Consulta Pblica en el Proceso: Se
realiza durante la elaboracin de la
regulacin. Se da en aquellos casos en
los que se cuenta con un proyecto, el
cual es sometido a la opinin de los
40
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

grupos de inters y/o la ciudadana en

general, con la finalidad de obtener
informacin que mejorar el proyecto
elaborado por el Regulador, as como
validar las opciones propuestas para
solucionar el problema detectado.
Consulta Pblica Posterior (Ex Post): Se
realiza luego que la regulacin ha sido
aprobada e implementada. Se lleva a
cabo con la finalidad de efectuar una
evaluacin de desempeo, en trminos
de cumplimiento y efectos esperados
de la regulacin. El plazo para llevar a
cabo este tipo de consulta depender
de las caractersticas de la regulacin a
evaluar, considerando criterios como el
nmero de afectados/beneficiados con
la medida, el tiempo de
implementacin necesario, entre otros.
Asimismo, este tipo de consultas
deberan ser ejecutadas por un
tercero, ajeno al Regulador, con la
finalidad de salvaguardar la
transparencia e imparcialidad en el
manejo de los resultados obtenidos.
Adicionalmente, se sugiere evaluar la
posibilidad de implementar
mecanismos de consultas pblicas
basados en TICs, a travs de
transmisiones en vivo por internet,
foros (chats) de participacin masiva,
entre otros, y que seran de utilidad
para complementar las acciones de

41
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

consulta pblica que se realizan

tradicionalmente de manera
presencial.
Otras alternativas para mejorar la
prctica de consulta pblica podran
ser:
Las audiencias pblicas tambin
podran transmitirse a travs de alguna
plataforma virtual.
Ampliar los medios de convocatoria a
las Audiencias (utilizar portal
institucional, redes sociales, entre
otros).
Difundir la matriz de comentarios va
correo electrnico a los interesados en
el procedimiento (actualmente solo se
notifica al Concesionario, concedente y
se publica en el portal institucional).
Respecto a los lineamientos que se
podran aplicar sera:
Brindar directrices respecto a los
mtodos de consulta a utilizar segn
procedimiento en cuestin, pblico
objetivo, entre otros.
Establecer reglas y criterios para la
participacin durante la consulta
(tiempos, centralizados al tema, uso
de la palabra, etc.)
Determinar procedimientos para
encausar los comentarios recibidos en
las consultas que no se encuentren
relacionados al tema de consulta.

42
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Generar bases de datos de los

principales grupos de inters a
participar en los procedimientos de
consulta.
De igual modo, en la actualidad, las
modificaciones normativas, como por
ejemplo la modificacin del
Reglamento Marco de Acceso de
OSITRAN pasan por una Audiencia
Pblica, con el fin que todos los
interesados puedan realizar sus
comentarios.
Por otro lado, con el fin de mejorar la
consulta pblica y estandarizar las
mismas, el OSITRAN est en proceso de
aprobar el Manual de Anlisis de
Impacto Regulatorio, en el cual se ha
establecido la realizacin de Consultas
Pblicas Previas (distinta a la
Audiencia Pblica que ya se realiza) en
aquellos casos en los que se considere
realizar modificaciones a la normativa
emitida por la entidad. Esta consulta
previa permitir al Regulador contar
con informacin y opiniones de los
interesados que sern de inters para
la determinacin de la propuesta de
modificacin, de ser el caso.
En esa lnea, en dicho manual se han
establecido los siguientes criterios, con
el fin de estandarizar y uniformizar las
Consultas Pblicas:

43
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Las formas mediante las cuales el

OSITRAN realizar la consulta pblica
(cuestionarios, entrevistas, talleres,
entre otros).
Etapas en las cuales se puedan realizar
las consultas.
El plazo que tendrn los interesados
para emitir su opinin.
Las formas mediante las cuales los
interesados pueden emitir su opinin
(verbal, escrita y virtual).
Entre otros.

3. Qu otros Osiptel / Ver respuestas a preguntas anteriores.

aspectos se deben Sunass
evaluar sobre esta Ositran La posibilidad de llevar a cabo estudios
materia? que permitan conocer, de modo
alguno, las opiniones y necesidades
que pueda tener la ciudadana que
puedan ser atendidas por el Regulador,
en el marco de las competencias
asignadas. Ello permitir conocer, de
forma directa, lo que los diferentes
tipos de stakeholders con los que se
relaciona la entidad esperan de ella,
permitiendo el diseo de las acciones
ms efectivas para atender las
necesidades de la ciudadana,
permitiendo que luego sea posible
medir el efecto de lo ejecutado y la
satisfaccin que ha generado en los
stakeholders.

44
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

CONUDFI En el caso de los Organismos

Reguladores que cuenten con Consejos
de Usuarios, los acuerdos de dichos
Consejos debern ser incorporados de
manera obligatoria en la agenda del
Consejo Directivo del Regulador, para
su deliberacin.

Recomendacin Principio 6: Financiamiento Propuestas normativas presentadas

OCDE - Estudio
Poltica Preguntas Institucin Respuestas - Incorporacin de Sexta Disposicin
Regulatoria de Complementaria, Transitoria y Final a la
Per Ley 27332
Revisar el esquema de 1. Cmo Osiptel Sunass debera explorar el incremento
financiamiento de fortalecer el del aporte por regulacin u otros Sexta.- Aporte por regulacin de SUNASS
SUNASS para asegurar esquema de mecanismos para incrementar su El aporte por regulacin a que se refiere
que cuente con el financiamiento de presupuesto. el artculo 10 de la Ley N 27332, Ley
presupuesto necesario Sunass sin que se Sunass A la fecha, el aporte por regulacin del Marco de Organismos Reguladores de la
para realizar sus vea afectada su 1% que realizan las empresas Inversin Privada en los Servicios
funciones y alcance sus independencia? prestadoras resulta insuficiente para Pblicos, para el caso de la
objetivos de poltica Qu opciones cubrir las actividades de la SUNASS Superintendencia Nacional de Servicios de
pblica manteniendo su existen? vinculadas a la supervisin y regulacin Saneamiento SUNASS, no podr exceder
independencia. de los servicios de saneamiento en el del 2% (dos por ciento), del valor total de
mbito urbano. Para cubrir esta la facturacin anual, deducido el Impuesto
necesidad se ha estimado que es General a las Ventas y el Impuesto de
necesario el aumento del aporte por Promocin Municipal, de las empresas que
regulacin al 2%. prestan, total o parcialmente, los
De otro lado, con la entrada en servicios de saneamiento.
vigencia del Decreto Legislativo N
1280, se otorgaron nuevas facultades a - Sustento
la SUNASS para la supervisin y
regulacin de los servicios de
saneamiento en el mbito rural y de las

45
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
pequeas ciudades, lo cual
necesariamente genera nuevas
actividades a cargo de la SUNASS las
cuales a la fecha vienen siendo
cubiertas con el financiamiento del
Gobierno Nacional (a travs de
transferencias del Ministerio de
Vivienda, Construccin y
Saneamiento).
Al respecto, dicha situacin
compromete la independencia y
autonoma econmica del Regulador,
razn por la cual se hace necesario que
las actividades de la SUNASS sean
financiadas exclusivamente por el
aporte por regulacin.
2. Qu otros Osinergmin Que los recursos provenientes de los
aspectos se deben aportes por regulacin destinados al
evaluar sobre esta sostenimiento institucional de los
materia? organismos reguladores no puedan ser
transferidos a otras entidades para
fines ajenos.
Ello tiene por finalidad evitar que se
disponga que los recursos de los
organismos reguladores sean
transferidos a otras entidades para
fines ajenos a su sostenimiento
institucional para el que fueron
creados, desnaturalizando su
naturaleza de contribucin tributaria.
Sunass Teniendo en cuenta que la poltica
sectorial va a permitir, a largo plazo,
Dado que la actual tasa del aporte por
regulacin, establecida en la Ley Marco no
permite que SUNASS cuente con el
presupuesto necesario para realizar sus
funciones y alcance sus objetivos de
poltica pblica manteniendo su
independencia, en atencin a lo
recomendado por OCDE se est
planteando incrementar la misma.
- Incorporacin del numeral 13.1 del
artculo 13 de la Ley N 27332, Ley Marco
de los Organismos Reguladores de la
Inversin Privada en los Servicios Pblicos:
Artculo 13. - Otras medidas de
autonoma
13.1 Las contribuciones recaudadas por
los Organismos Reguladores por concepto
de aportes por regulacin, incluidos los
saldos de balance, constituyen recursos
intangibles destinados exclusivamente a
su sostenimiento institucional.
- Sustento
Esta disposicin tambin se encuentra
relacionada al atributo de buena
gobernanza regulatoria de financiamiento,
y resulta imprescindible porque si bien los
Organismos Reguladores cuentan con
recursos directamente recaudados de los
agentes regulados/supervisados, para su
46
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
un mejor desarrollo de las empresas
prestadoras, el aumento del aporte por
regulacin al 2% podra resultar una
medida temporal, con el fin de
garantizar la independencia del
Regulador.
Ositran Sera recomendable asegurar la
intangibilidad de los recursos de los
reguladores y que sean utilizados para
sus fines. Asimismo, sera
recomendable que las utilizaciones de
saldo de balance no dependan de las
aprobaciones de MEF y que solo cuente
con la aprobacin del Consejo Directivo
a fin de agilizar los procesos, dada la
naturaleza de nuestros recursos
sostenimiento institucional, debe evitarse
que por mandatos normativos puedan ser
destinados a otros fines, pues ello
contraviene la autonoma econmica
financiera reconocida a los Organismos
Reguladores por la propia Ley 27332.
La OCDE ha recomendado que, a efecto de
garantizar la efectividad y eficiencia en la
ejecucin de la regulacin, as como en la
supervisin del cumplimiento de la misma,
los Organismos Reguladores deben de
tener a su disposicin recursos
financieros. No obstante, esta situacin se
ve afectada por las disposiciones
presupuestales que ordenan la
transferencia de los saldos de balance.
La propuesta normativa tiene por finalidad
garantizar que los Organismos Reguladores
estn provistos de presupuestos estables y
fondos garantizados, con una clara
separacin del control poltico directo.
47
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

(Recursos Directamente Recaudados -

RDR).
Tambin es recomendable que los
recursos RDR no se vean afectados por
las disposiciones que dicta el gobierno,
tal es el caso del decreto supremo que
en su oportunidad aprob medidas para
la priorizacin de gasto pblico
efectivo y el cumplimiento de metas
fiscales en el Ao Fiscal 2016 (Decreto
Supremo N 272-2016-EF). Esto afect
considerablemente el avance de la
entidad tanto en POI y presupuesto,
dado que se fijaron topes de ejecucin
presupuestaria, lo cual oblig a los
reguladores a priorizar gastos y dejar
de hacer muchas actividades para el
cumplimiento de los mandatos del
Regulador.
Finalmente sera importante quedar
exentos o exonerados de los permisos
para la contratacin de personal CAS,
CAP, Practicantes, lo cual viene siendo
regulado en el MEF a travs de la
Direccin General de Recursos Pblicos
y Direccin de Presupuesto. La
evaluacin que en torno a este tema
realiza el ente rector es lenta y afecta
el desarrollo de la gestin del
Regulador. Asimismo, puede llegar a
darse el caso que el MEF, a partir de
diversos criterios no previstos en su
normativa, rechace pedidos de
contratacin de personal.
48
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Recomendacin Principio 7: Evaluacin de desempeo Propuestas normativas presentadas

OCDE - Estudio
Poltica Preguntas Institucin Respuestas - Incorporacin de los numerales 13.5
Regulatoria de y 13.6 del artculo 13 de la Ley N
Per 27332, Ley Marco de los Organismos
Introducir un sistema 1. Cmo los Osiptel Cada organismo regulador debera Reguladores de la Inversin Privada en los
de evaluacin de organismos llevar a cabo sus propios RIA y ACR; tal Servicios Pblicos:
impactos ex ante reguladores como ha sido sustentado en lneas
(Evaluacin de Impacto pueden fortalecer anteriores. Artculo 13.- Otras medidas de
Regulatorio, RIA), para la gestin de su autonoma
los proyectos ciclo regulatorio? ()
regulatorios y Qu principios de 13.5 Los Organismos Reguladores
regulaciones sujetas a buena regulacin elaboran, aprueban, publican y
modificaciones. Este se pueden aplicar supervisan sus propios sistemas de
sistema debera ser de manera Anlisis de Impacto Regulatorio y Anlisis
independiente del estandarizada y de Calidad Regulatoria, los cuales son
sistema del gobierno uniforme? independientes de los sistemas que
central del Per. El implementen y se encuentren a cargo del
sistema debe contar gobierno central.
con un mecanismo para
13.6 Los Organismos Reguladores
que distinga las
aprueban sus Textos nicos de
regulaciones de mayor
Procedimientos Administrativos (TUPA).
impacto para que se les
aplique un anlisis ms
profundo. Esta modificacin que se encuentra tambin
Adicionalmente, se vinculada a la Recomendacin de la OCDE
deben emitir manuales referida a la revisin de los vnculos legales
y guas de proceso de de los Organismos Reguladores con el
RIA y llevar a cabo Gobierno Central, acoge directamente otra
talleres de capacitacin Recomendacin de la OCDE relacionada a
para los oficiales de introducir dentro de sus prcticas
gobierno; as como institucionales y procesos administrativos,
disposiciones para un sistema de evaluacin de impactos ex

49
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
evaluar la calidad de
las RIA. Finalmente,
como parte del proceso
de consulta de los
proyectos regulatorios,
las RIA deben ser
publicadas.
Osinergmin RIA a cargo del propio organismo
regulador.
Sunass A travs del Anlisis de Impacto
Regulatorio el mismo que deber estar
a cargo del propio organismo
regulador, sin interferencias del Poder
Ejecutivo.
Ositran Los organismos reguladores deben
contar con una poltica regulatoria que
establezca objetivos claros, as como
las estrategias y herramientas
especficas para una gestin eficaz de
todo el ciclo de gobernanza
regulatoria: (i) evaluacin ex ante de
la propuesta regulatoria, incluyendo el
diseo de la regulacin basada en
evidencia; (ii) realizacin de consultas
pblicas y participacin de las partes
interesadas; (iii) evaluacin ex post y
revisin del inventario de regulacin;
e, (iv) inspecciones e implementacin.
Entre los principios de buena
regulacin que se pueden aplicar de
manera estandarizada y uniforme se
tienen los siguientes:
ante (Anlisis de Impacto Regulatorio), para
sus proyectos normativos y regulaciones, el
mismo que debe ser independiente del que
adopte el gobierno central del Per.
En atencin a ello, los Organismos
Reguladores han venido elaborando y
adoptando sus propios lineamientos para la
implementacin del Anlisis de Impacto
Regulatorio. Al respecto, OSINERGMIN, en el
ao 2016, y OSIPTEL, en el 2017, han
aprobado sus respectivos guidelines en los
cuales establecen los lineamientos y
directrices para la implementacin del RIA
dentro de sus instituciones.
Asimismo, los Organismos Reguladores han
venido revisando sus procedimientos a fin
de adoptar medidas de simplificacin
administrativa. Puede citarse como
ejemplo, la Resolucin de Consejo
Directivo N 291-2015-OS/CD, publicada en
el diario oficial El Peruano el 23 de
diciembre de 2015, mediante la cual
OSINERGMIN elimin como requisitos para la
tramitacin de todos sus procedimientos
administrativos los referidos a la
acreditacin de la identificacin y
representacin del solicitante; los mismos
que, recin un ao despus, fueron
eliminados mediante Decreto Legislativo N
1246, publicado el 10 de noviembre de 2016
para las entidades del Gobierno Central.
Pese a ello, mediante el artculo 2 del
Decreto Legislativo N 1310, se ha dispuesto
que todas las entidades del Poder Ejecutivo
50
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
Rendicin de cuentas: Se requieren
reforzar los mecanismos y prcticas de
rendicin de cuentas al gobierno
central, al Congreso y al pblico en
general. Algunos mecanismos que se
pueden implementar son: (i)
Preparacin de reporte anual de
desempeo del organismo regulador
para su remisin al Congreso; (ii)
efectuar anualmente una audiencia
pblica de rendicin de cuentas para
informar sobre la gestin del organismo
regulador; y, (iii) efectuar anualmente
un encuentro de consejos de usuarios
de alcance regional y nacional, para
informar sobre la gestin del organismo
regulador.
Relacionamiento con los actores
relevantes: Los reguladores deben
contar con guas y procedimientos
estandarizados para la realizacin de
consultas pblicas (previas al proyecto
de norma y durante la aprobacin del
proyecto), que establezcan
mecanismos formales, peridicos y
transparentes para involucrar a los
interesados, as como lineamientos
para el tratamiento de los comentarios
hechos en el marco de las consultas.
Introducir un sistema de Evaluacin de
Impacto Regulatorio (RIA): Ese sistema,
conforme a las recomendaciones de la
OCDE, debera ser independiente del
(entre ellos, los Organismos Reguladores)
efecten un Anlisis de Calidad Regulatoria
(ACR) de sus disposiciones normativas, que
adems de desconocer la recomendacin
efectuada por la OCDE, colisiona con la
funcin normativa de los Organismos
Reguladores prevista en su Ley Marco, al
supeditar el ejercicio de la misma a la
aprobacin de la Comisin encargada de la
aplicacin del referido anlisis.
En ese sentido, la propuesta normativa
tiene por objeto dar cumplimiento a la
Recomendacin formulada por la OCDE,
asegurando la independencia de los
Organismos Reguladores en la evaluacin de
los impactos y calidad regulatoria
(simplificacin administrativa) de las
disposiciones que emita en el ejercicio de
su funcin normativa, respecto del
Gobierno Central.
En esta misma lnea, la propuesta incluye
adicionalmente que los Organismos
Reguladores aprueben sus Textos nicos de
Procedimientos Administrativos (TUPA),
dejando sin efecto la disposicin que obliga
que los mismos sean aprobados por Decreto
Supremo del sector al que estn adscritos.
En efecto, el Texto nico de la Ley N
27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobado mediante
Decreto Supremo N 006-2017-JUS
establece en su artculo 43 que la
51
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

sistema que se establezca a nivel del aprobacin de los TUPA sea a travs de
gobierno central. Para la Decreto Supremo de la Presidencia del
implementacin del RIA cada Consejo de Ministros, cuya emisin requiere
organismo regulador debe emitir un que previamente se atraviese por un largo
manual y lineamientos que recojan los procedimiento de revisin por parte del
principios de la OCDE en esta materia. mismo, generando dilaciones para su
Dicho manual, entre otros, debe oportuna actualizacin.
incluir: (i) mecanismos de aprobacin y
validacin del RIA en la institucin; (ii)
criterios para distinguir las
regulaciones de mayor impacto para
que se les aplique un anlisis ms
profundo; (iii) lineamientos para la
realizacin de consultas pblicas; (iv)
metodologas para la evaluacin del
impacto regulatorio.

Osiptel S lo vienen implementando, tomando

2. Los organismos como base los lineamientos de la
reguladores estn OCDE. En el caso del OSIPTEL, los
implementando el respectivos lineamientos de calidad
anlisis de regulatoria han sido publicados para
impacto comentarios a travs de la Resolucin
regulatorio? Qu N 003-2017-CD/OSIPTEL, publicada en
acciones han el Diario Oficial El Peruano el 11 de
implementado enero de 2017.
para evaluar la Sin perjuicio de ello, el RIA se viene
calidad de ese aplicando a los nuevos proyectos
anlisis? Qu normativos (incluyendo
lineamientos en modificaciones).
esta materia se
pueden aplicar de Osinergmin S lo han implementado, tomando
manera como base los lineamientos de la
OECD. La Gua RIA fue aprobada por el
52
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

estandarizada y Consejo Directivo de Osinergmin en su

uniforme? sesin del 12 de abril de 2016 y se
encuentra publicada en el portal
institucional.

Sunass S lo han implementado, tomando

como base los lineamientos de la
OECD.

Ositran Implementacin del RIA en OSITRAN

El 26 de agosto de 2016, OSITRAN
conform el Comit de Mejora
Regulatoria6, el cual tiene entre sus
funciones valuar la implementacin de
las recomendaciones realizadas por la
OCDE. El 13 de octubre de 2016, los
miembros del Comit de Mejora
Regulatoria acordaron aprobar su Plan
de Trabajo.
Asimismo, el 27 de octubre de 2016, se
aprob la Poltica de Mejora
Regulatoria del OSITRAN7, a travs de
la cual se declara el compromiso de la
institucin con la adopcin y
cumplimiento de los principios,
estndares, buenas prcticas y
recomendaciones de la OCDE, a fin de
garantizar que la regulacin que

6
Segn refiere Ositran, ello se hizo mediante Resolucin de Presidencia N 034-2016-PD-OSITRAN de fecha 26 de agosto de 2016, modificada por la Resolucin de
Presidencia N 042-2016-PD-OSITRAN del 13 de octubre de 2016.
7
Segn refiere Ositran, ello se hizo mediante Resolucin de Presidencia N 047-2016-PD-OSITRAN de fecha 27 de octubre de 2016.

53
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

elabore e implemente sea de alta

calidad. Para ello, entre otras
acciones, se estableci que deba
incorporarse, de manera progresiva, el
Anlisis de Impacto Regulatorio como
elemento fundamental para la toma de
decisiones basado en evidencia.
Acciones ejecutadas para la
implementacin del RIA en OSITRAN
El 26 de enero de 2017, OSITRAN y los
representantes de la OCDE suscribieron
una Carta de Compromiso para la
Implementacin del RIA. As, OSITRAN
cuenta con la colaboracin de la OCDE
en la implementacin del RIA,
previndose para ello las siguientes
actividades:
Realizacin de un taller para la
creacin de capacidad para el RIA.
Elaboracin de un manual sobre la
elaboracin de RIA para uso de
OSITRAN.
Tres informes de evaluacin sobre los
progresos realizados por OSITRAN en la
aplicacin del RIA.
Taller RIA
Entre los das 20 y 22 de febrero de
2017, se realiz el taller de
capacitacin de Anlisis del Impacto
Regulatorio (RIA) impartido por
funcionarios de la Divisin de Poltica
Regulatoria de la OCDE y por expertos
de pases OCDE con experiencia en la
elaboracin y anlisis de RIA, en el que
54
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

participaron colaboradores de OSITRAN

y de otras entidades pblicas.
Cabe mencionar que, como parte de
las recomendaciones en el marco de la
Mejora Regulatoria, se continu con las
actividades de capacitacin a los
colaboradores de OSITRAN que
participaron en el Taller de RIA. As, en
coordinacin y con el asesoramiento de
la OCDE, a la fecha, se han realizado
cuatro (04) capacitaciones virtuales.
Dichas capacitaciones consisten en la
resolucin, por parte de los
colaboradores de OSITRAN, de estudios
de caso elaborados por los
representantes de dicha organizacin.
Una vez resueltos, los representantes
de la OCDE los revisan y remiten sus
comentarios, a fin de fomentar el
mejor uso de las herramientas del RIA.
Manual RIA
El 24 de mayo de 2017, los
representantes de la OCDE remitieron
el primer proyecto de Manual RIA, el
cual fue modificado en dos
oportunidades en atencin a los
comentarios y observaciones
formuladas por OSITRAN. As, durante
la segunda quincena de setiembre de
2017, los representantes de la OCDE
remitieron la versin final del Manual
para la implementacin del RIA, el cual

55
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

viene siendo evaluado por OSITRAN

para su posterior aprobacin.
Progresos realizados por OSITRAN en
la aplicacin del RIA
Como parte de los compromisos
asumidos por la OCDE en el marco del
aporte efectuado por OSITRAN a dicha
organizacin para que proporcione
asistencia tcnica, se encuentra el
asesoramiento y la evaluacin de los
progresos realizados en la aplicacin
del RIA.
As, en el marco de dicha actividad,
actualmente OSITRAN viene
implementando dos (2) RIAs piloto
como parte de los procedimientos de
revisin del Reglamento General de
Tarifas (RETA) y del Reglamento
General de Supervisin.
Avances en el RETA
El procedimiento de revisin del
Reglamento General de Tarifas (RETA)
se inici el 16 de mayo de 2017 con la
conformacin del respectivo Grupo de
Trabajo. El 31 de mayo de 2017, el
Grupo de Trabajo remiti su
cronograma, como parte del cual se
incluy la realizacin de un RIA junto
con el proyecto de norma, con la
finalidad de garantizar que la
regulacin que se elabore e
implemente sea de alta calidad.
Como parte del RIA, los miembros del
Grupo de Trabajo han realizado
56
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

consultas previas (es decir, antes de la

elaboracin del proyecto de norma)
con las partes que se vern
directamente afectadas por la
modificacin del RETA (Entidades
Prestadoras y miembros de los
Consejos de Usuarios), as como los
funcionarios encargados de
implementar las modificaciones del
RETA en OSITRAN.
Entre el 08 de junio y 04 de agosto de
2017, los miembros del Grupo de
Trabajo sostuvieron reuniones con los
representantes de la GRE, GAU y GAJ,
con el propsito de recabar
informacin sobre los aspectos que
dichas gerencias consideran que deben
ser tomados en cuenta en el proyecto
de modificacin del RETA. Sobre la
base de dichos comentarios, se elabor
el documento Matriz de comentarios y
propuestas para la modificacin del
RETA.
Entre el 21 de agosto y el 04 de
setiembre de 2017, se realiz un
proceso de consulta pblica previa,
mediante la remisin de un
Cuestionario en lnea a todos aquellos
agentes involucrados en la actividad
regulatoria de OSITRAN que se veran
afectadas directamente por la
modificacin del RETA (Entidades
Prestadoras, usuarios portuarios o

57
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

quienes lo representen y miembros de

los Consejos de Usuarios de OSTRAN)8.
Cabe mencionar que, para la
preparacin de la consulta pblica se
cont con el asesoramiento continuo
de los representantes de la OCDE,
quienes revisaron y validaron el Plan
de Trabajo elaborado para la
implementacin de dicha consulta y el
Cuestionario remitido a las partes.
Conforme a la recomendacin de los
representantes de la OCDE, se viene
elaborando el Informe de Resultados
de la Consulta Pblica Previa, en el
cual se incluye una matriz con los
comentarios presentados por las
partes, as como sobre los principales
aspectos del proceso. Dicho Informe
ser remitido a los participantes del
proceso de consulta pblica,
fomentando as la transparencia del
procedimiento de revisin del RETA.
Avances en el Reglamento General de
Supervisin
El procedimiento de revisin del
Reglamento General de Supervisin se
inici el 10 de marzo de 2017 con la
conformacin del respectivo Grupo de
Trabajo. El 16 de marzo de 2017, el
Grupo de Trabajo envi a la Gerencia
General su cronograma de actividades

8 Segn refiere Ositran, la consulta cont con la participacin de los principales usuarios del RETA: EE.PP. aeroportuarias (LAP, AdP y CORPAC) y portuarias (TC, COPAM,
APM y ENAPU).
58
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

para la revisin del Reglamento

General de Supervisin.
El 29 de setiembre de 2017, el Grupo
de Trabajo encargado de la revisin del
Reglamento General de Supervisin
solicit la actualizacin del
cronograma inicialmente establecido,
con el fin de incorporar en el proceso
de revisin la realizacin de un RIA.
Para ello, como parte de las
actividades se ha incluido la
realizacin de una consulta pblica
previa a la elaboracin del proyecto de
norma, la cual est prevista de
prepararse y ejecutarse entre
diciembre de 2017 y la primera
quincena de enero de 2018.
Acciones implementadas para evaluar
la calidad del RIA
Como se ha explicado, el RIA en
OSITRAN se encuentra en etapa de
implementacin, para lo cual se cuenta
con el acompaamiento y asesora de
los representantes de la OCDE.
Actualmente OSITRAN se encuentra en
etapa de elaboracin del Manual RIA,
en el cual se establecer el
procedimiento y los lineamientos para
la evaluacin de la calidad de los RIA al
interior de la institucin.
Lineamientos en esta materia que se
pueden aplicar de manera
estandarizada y uniforme

59
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

El RIA si bien debe ser implementado y

realizado conforme a los principios y
recomendaciones generales de la OCDE
en materia de mejora regulatoria,
debe ser incorporado en cada
institucin atendiendo a las
particularidades y alcance de las
normativas que emite. As, en el caso
de los organismos reguladores, los
siguientes aspectos relacionados con la
implementacin y aplicacin del RIA
podran desarrollarse y aplicarse de
manera estndar y uniforme:
Mecanismos de aprobacin y validacin
del RIA
Criterios para distinguir las
regulaciones de mayor impacto, a fin
de determinar si corresponde aplicar
un RIA detallado o simplificado.
Lineamientos para la realizacin de
consultas pblicas, incluido el
tratamiento de los comentarios hechos
por las partes.
Metodologas para la evaluacin del
impacto regulatorio.

3. Los organismos Osiptel S, en cumplimiento del artculo 2 del

reguladores estn Decreto Legislativo N 1310 y dentro
implementando el del propio RIA; siendo el anlisis en
anlisis de calidad este ltimo ms completo.
regulatoria? Osinergmin S, dentro del propio RIA.

60
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Sunass S, conforme a lo establecido por el

marco normativo vigente, a saber:
Decreto Legislativo N 1310, su
reglamento aprobado por Decreto
Supremo N 075-2017-PCM y el Manual
para la aplicacin del Anlisis de
Calidad Regulatoria aprobado por
Resolucin Ministerial 196-2017-PCM.

Ositran Conforme al cronograma establecido

mediante Decreto Supremo N 075-
2017-PCM, el 28 de setiembre de 2017,
OSITRAN remiti a la Comisin
Multisectorial de Calidad Regulatoria el
anlisis de calidad regulatoria de
quince (15) procedimientos
administrativos vigentes (ACR de
stock).
Actualmente se encuentran en proceso
de aprobacin tres (03) proyectos de
reglamentos, los cuales se encuentran
fuera del alcance del ACR, conforme al
siguiente detalle:
Proyecto de Reglamento de Incentivos,
Infracciones y Sanciones: Regula
procedimientos administrativos en
materia sancionadora.
Proyecto de Reglamento de Aporte por
Regulacin: Las normas que regulan los
aportes tienen naturaleza tributaria.
Proyecto de Reglamento de Usuarios de
Infraestructuras de Transporte de Uso

61
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Pblico: No establece procedimientos

administrativos de iniciativa de parte.
Finalmente, tambin se viene
trabajando en el proyecto de
Reglamento para el Ingreso,
Determinacin, Registro, Uso y
Resguardo de la Informacin
Confidencial presentada ante OSITRAN.
El proyecto se encuentra en etapa de
revisin a efectos de ser sometido a
consideracin del Consejo Directivo
para la prepublicacin
correspondiente. En tal sentido, el ACR
se realizar antes de que la versin
final sea aprobada y entre en vigencia
la norma.

4. Los organismos Osiptel Ello se viene aplicando en el caso del

reguladores estn OSIPTEL, conforme a lo establecido en
implementando la el Reglamento General de Supervisin
supervisin y (Resolucin N 090-2015-CD/OSIPTEL) y
fiscalizacin bajo las recientes modificaciones a la Ley
enfoque de del Procedimiento Administrativo
cumplimiento General (a travs del Decreto
normativo y de Legislativo N 1272).
prevencin y de Ms an, orientado a la mejora
gestin del riesgo? continua, recientemente el OSIPTEL ha
publicado un proyecto de norma para
modificar el referido Reglamento
General de Supervisin, a fin de
optimizar el ejercicio de la funcin
supervisora (Resolucin N 108-2017-
CD/OSIPTEL).

62
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Osinergmin S, se estn reevaluando los procesos

de supervisin.

Sunass S, a la fecha en la SUNASS nos

encontramos revaluando los
procedimientos de supervisin a fin de
garantizar ello.

Ositran Actualmente existe un reglamento de

supervisin que regula el
procedimiento de supervisin a las
Entidades Prestadoras por parte del
OSITRAN.
Una de las principales herramientas
que dispone el OSITRAN para
desarrollar la supervisin de
obligaciones, es el Plan Anual de
Supervisin.
Sin perjuicio de lo anterior, con el
propsito de mejorar y potenciar la
supervisin, el OSITRAN ha conformado
un Grupo de Trabajo para que realice
la actualizacin del Reglamento
General de Supervisin de OSITRAN,
bajo el enfoque de cumplimiento
normativo, prevencin y de gestin de
riesgos, a fin de garantizar que la
regulacin que se formule e
implemente sea de alta calidad. El
proceso de revisin y modificacin del
Reglamento General de Supervisin se
realizar conforme a los principios,
estndares, buenas prcticas y

63
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

recomendaciones de la OCDE en
materia de mejora regulatoria, de
conformidad con la Poltica de Mejora
Regulatoria de OSITRAN.
Asimismo, para la elaboracin de los
Planes de Supervisin, tambin se
tendr en cuenta un enfoque
preventivo, con la finalidad de alertar
de posibles incumplimientos, y
principalmente reforzar el enfoque de
gestin de riesgos para el desarrollo de
la supervisin, realizando como parte
de un procedimiento documentado: la
identificacin de riesgos, el anlisis
cualitativo y/o cuantitativo, la
planificacin de respuesta a los
riesgos, as como su monitoreo y
control correspondiente. Esto permitir
mejorar la efectividad de los
resultados y la asignacin de recursos.

5. Los organismos Osiptel Como parte del RIA, se tiene prevista

reguladores tienen la evaluacin ex post de las
indicadores para resoluciones normativas y regulatorias
evaluar, ex post, aprobadas por el OSIPTEL, cada dos
la efectividad y aos desde su entrada en vigencia. El
eficiencia de las mecanismo de recoleccin y evaluacin
regulaciones que ser considerado para cada caso.
emiten, as como
la obtencin de Osinergmin S, dentro del RIA.
sus objetivos
estratgicos? Sunass Peridicamente de oficio, en atencin
a las circunstancias que se observan en
los procedimientos de regulacin o
64
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

supervisin, se revisan las normas

reglamentarias emitidas por el
Regulador, a fin de evaluar su
efectividad; dicha revisin puede
efectuarse incluso a pedido de algunos
stakeholders.
A la fecha, conforme al marco
normativo establecido por el Anlisis
de Calidad Regulatoria, la revisin ex
post deber efectuarse por lo menos
antes de los 3 aos de emitida la
norma.

Ositran OSITRAN se basa en un esquema de

regulacin por contrato, en los cuales
se establece el marco regulatorio
aplicable a cada concesin (tarifas,
reglas de acceso, inversiones,
estndares de calidad, etc.). En tal
sentido, la data recopilada por el
Regulador est orientada a evaluar el
cumplimiento de las disposiciones
contenidas en cada contrato,
relacionada con los indicadores
financieros, niveles tarifarios,
inversiones ejecutadas, cumplimiento
de niveles de servicios y requisitos
tcnicos mnimos, trfico, entre otra
informacin. Adicionalmente, OSITRAN
recopila informacin relacionada con el
desempeo operativo de los
concesionarios (tales como:
accidentes, incidentes, reclamos,

65
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

etc.), con el fin de poner en

conocimiento de los usuarios y terceros
en general, el desempeo de la gestin
de las infraestructuras concesionadas.
As, la data recolectada es usada para
supervisar que las entidades
prestadoras cumplan las obligaciones
legales, contractuales y las
disposiciones emitidas por el OSITRAN,
respecto de los aspectos comerciales y
administrativos, econmico -
financieros, estndares de calidad y
niveles de servicio, operacin y
mantenimiento de la infraestructura,
inversiones pactadas en los contratos
de concesin, as como la idoneidad en
la prestacin de los servicios. En caso
de incumplimientos, el Regulador
puede establecer sanciones,
penalidades y medidas correctivas,
segn sea el caso.
Asimismo, como parte de sus
funciones, OSITRAN efecta informes
de monitoreo anuales a las Concesiones
priorizadas, en los que se analizan,
diversos aspectos relacionados con el
desempeo de las concesiones, as
como sobre los mercados relevantes de
los servicios brindados en las
concesiones.

6. Qu otros Osiptel / Ver respuestas a preguntas anteriores.

aspectos se deben Sunass

66
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

evaluar sobre esta

materia?
Ositran Llevar a cabo talleres sobre las
experiencias en la aplicacin del
Anlisis de Impacto Regulatorio en los
distintos organismos reguladores, as
como con la participacin de
organismos reguladores de otros pases
con competencias similares, con el fin
de intercambiar experiencias sobre los
distintos aspectos que forman parte de
dicho anlisis.
Evaluar a travs de qu mecanismos los
organismos reguladores pueden evaluar
la calidad de sus RIA, de manera que se
garantice la independencia de dichas
evaluaciones tanto al interior de las
entidades como del rgimen de
supervisin del gobierno central.
Aspectos sectoriales
Preguntas Institucin Respuestas
1. Qu aspectos Osiptel De acuerdo al marco normativo
de cada Organismo vigente, el OSIPTEL, dada su
Regulador se tiene especializacin en el sector, es el ente
que mejorar para que tiene competencia exclusiva para
fortalecer su pronunciarse sobre las controversias
gobernanza en relativas a represin de conductas
beneficio de los anticompetitivas y de competencia
usuarios, empresas desleal que afecten al mercado de
reguladas, servicios pblicos de
inversionistas y telecomunicaciones. Frente a los
Estado? intentos de trasladar dicha
competencia al INDECOPI (diversos

67
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

proyectos de ley archivados), se reitera

la pertinencia de que la misma
permanezca en el OSIPTEL,
considerando la experiencia adquirida
en el mercado de las
telecomunicaciones.
El mercado de servicios mviles ha
crecido en forma significativa a lo
largo de los ltimos aos, tanto en
trminos absolutos medidos a travs
del nmero de usuarios, trfico o
ingresos de las empresas operadoras,
por ejemplo- como en trminos
relativos, al observarse una mayor
preponderancia de los servicios mviles
en el sector. Asimismo, esto supone
que el OSIPTEL deba realizar un mayor
esfuerzo para poder supervisar,
fiscalizar, normar y regular
adecuadamente estos servicios, as
como una mayor necesidad de
recursos.
De no haber un incremento en los
ingresos del OSIPTEL, para que se
puedan atender adecuadamente las
necesidades de la institucin,
cumpliendo con las labores que se le
encomiendan, se generaran dficit
para los aos 2018, 2019 y 2020 de
S/.29,7, S/.24,9 y S/.22,0 millones,
respectivamente.
Por este motivo, se propone la revisin
de la vigente alcuota del aporte de
regulacin (especficamente para el
68
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

caso de los servicios mviles), as como

su base de clculo, a fin de que el
OSIPTEL cuente con una mayor
disponibilidad de recursos para poder
hacer ejercer sus funciones en forma
adecuada, en beneficio de los usuarios
y el desarrollo del mercado en general.

Sunass Sobre el particular, nos remitimos a las

respuestas efectuadas en los tems
anteriores.

Ositran En un organismo regulador el capital

humano es lo esencial dado el nivel
tcnico de estas instituciones. En ese
sentido, resulta importante analizar la
posibilidad de dotar a los organismos
reguladores de las facultades
necesarias para atraer y retener a
profesionales que cuenten con
adecuada formacin y experiencia en
el sector regulado, para el cabal
cumplimiento de las funciones
asignadas a los organismos reguladores.
De esta forma, resulta indispensable
contar con un capital humano que
asegure la buena gobernanza en los
Reguladores, lo cual beneficiar,
finalmente a los stakeholders e
incrementar el bienestar social.

69
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

III. ANLISIS DE LOS RESULTADOS

14. En este apartado identificaremos los principales problemas sobre la gobernanza de los
organismos reguladores, que son el resultado de la evidencia a la que se ha hecho
referencia en el acpite anterior. Previamente a ello, revisaremos el contexto actual, as
como los estndares en materia de gobernanza regulatoria, con el fin de determinar
luego los criterios que podran incorporarse en la legislacin con el objeto de fortalecer
dicha gobernanza, a la luz de las recomendaciones de la OCDE.

3.1. Revisin del contexto actual

15. Como es sabido, los cuatro organismos reguladores surgieron en el contexto de las
reformas estructurales de la economa introducidas en la dcada de los 90s. Estas
reformas tuvieron como objeto liberalizar y desregular la provisin de los servicios
pblicos, as como fomentar la inversin privada, tal como ocurri inicialmente con las
privatizaciones en los sectores de telecomunicaciones y de electricidad, por ejemplo,
seguido luego por la promocin de la inversin privada en carreteras, puertos,
aeropuertos y ferrocarriles, a travs de los contratos de concesin 9.

16. Ello trajo consigo un proceso de modernizacin del Estado, caracterizado por el cambio
en sus roles: de planificador y empresario a regulador, donde la funcin de regulacin es
separada de la funcin de operacin de las empresas de servicios pblicos (que
anteriormente estaban bajo gestin estatal).

17. En ese contexto, se crearon Osiptel (1993), Sunass (1993), Osinerg 10 (1996) y Ositran
(1998) como reguladores econmicos11, a efectos de:

(i) Generar confianza en los inversionistas y protegerlos frente al oportunismo

gubernamental (riesgo poltico).
(ii) Manejar la complejidad tcnica del proceso regulatorio a travs de organismos
tcnicos, especializados e independientes del poder poltico (incluido Ministerios) y
econmico.
(iii) Promover la competencia en aquellos segmentos del mercado donde sea posible.
(iv) Regular los precios, calidad de servicio y acceso en los mercados en donde no es
posible que exista competencia, bajo un criterio de eficiencia econmica; as como
garantizar que los operadores obtengan un retorno adecuado a su inversin, bajo un
criterio de sostenibilidad financiera.

9
Ver Gallardo, J., (2000): Privatizacin de los monopolios naturales en el Per: economa poltica, anlisis
institucional y desempeo, PUCP, Documento de trabajo 188, pp. 1-73 y Macroconsult (2000)
Determinantes de los Arreglos Contractuales en la Participacin Privada en Infraestructura: el caso
Peruano, Banco Interamericano de Desarrollo, Research Network Working paper #R-390, pp. 1-69.
10
Actualmente Osinergmin.
11
Sobre el surgimiento de los organismos Reguladores en Latinoamrica ver Levi-Faur, D., (2003): The
politics of liberalisation: Privatisation and regulation-for competition in Europes and Latin Americas
telecoms and electricity industries, European Journal of Political Research 42, pp. 705740; Jordana, J.
y Levi-Faur, D., (2005): The Diffusion of Regulatory Capitalism in Latin America: Sectoral and National
Channels in the Making of a New Order, Annals of the American Academy of Political and Social Science,
Vol. 598, pp. 102-12; Gilardi, F., Jordana, J., y Levi-Faur, D., (2006): Regulation in the Age of
Globalization: The Diffusion of Regulatory Agencies across Europe and Latin America, IBEI working
papers, 1, pp. 1-19; y Jordana, J. y Levi-Faur, D., (2006): Towards a Latin American Regulatory State?:
the diffusion of autonomous regulatory agencies across countries and sectors, International Journal of
Public Administration, 29 (4-6), pp.335-366.
70
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

18. Cada uno de los organismos reguladores fue establecido a travs de sus propias leyes de
creacin, siendo que en el ao 2000 quedaron sujetos a la Ley N 27332, Ley Marco de
Organismos Reguladores de la Inversin Privada en Servicios Pblicos y a su reglamento,
y en el 2007 a la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo (LOPE).

19. Asimismo, a fin de hacer crebles las reglas de juego previstas en las leyes sectoriales y
los contratos de concesin, equilibrar adecuadamente los intereses de diversos agentes
del mercado (gobierno, empresas, usuarios), y supervisar la inversin privada en
proyectos de infraestructura y servicios pblicos, de tal forma que se genere bienestar
social; el marco legal vigente reconoci a Osiptel, Osinergmin, Sunass y Ositran
autonoma administrativa, funcional, tcnica, econmica y financiera 12.

20. Desde su creacin hasta la actualidad, el marco institucional en el que operan los
organismos reguladores ha contribuido al desarrollo de los mercados bajo su regulacin
y supervisin. En trminos generales, esa contribucin se expresa en una mejora del
desempeo de los mercados, a travs de la generacin de eficiencias productiva,
asignativa e innovativa, ampliacin de la cobertura, mejora de la calidad y aumento
niveles de inversin, con el consecuente bienestar de los consumidores.

21. A manera de ejemplo, de acuerdo a la informacin proporcionada por Osiptel 13, el sector
de telecomunicaciones ha crecido hasta en 152% en su participacin en el PBI, desde
inicios de la reforma.
Grfico 2

Fuente: elaborado por Osiptel

12
Ley N 27332. Artculo 2.- Naturaleza de los Organismos Reguladores
Los Organismos Reguladores a que se refiere el artculo precedente son organismos pblicos
descentralizados adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personera de derecho pblico
interno y con autonoma administrativa, funcional tcnica, econmica y financiera.
13
Ver presentacin Retos y Desafos para la mejora regulatoria en el sector de Telecomunicaciones hecha
en el marco del Foro Internacional Fortalecimiento y Modernizacin de los Organismos Reguladores
organizado por la Comisin de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores y la Escuela de Gestin
Pblica de la Universidad del Pacfico. Octubre 2017.

71
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

22. Asimismo, el nivel de inversiones en el sector ha venido creciendo de manera importante

en el perodo 2006-2016:

Grfico 3

Fuente: elaborado por Osiptel

23. En trminos de competencia en el sector de las telecomunicaciones, Osiptel
recientemente ha medido la intensidad competitiva, a travs de un ndice que tiene
como objetivo mostrar las mejoras en el nivel de competencia de los principales
mercados no regulados de telecomunicaciones: Internet Fijo, TV de Paga y Telefona
Mvil. El ndice de cada mercado es un promedio ponderado de 3 variables: precio,
calidad y concentracin de mercado (medida por el ndice de Hirshman-Herfindahl -
IHH)14. En ese sentido, en el perodo de anlisis del 2012.IV al 2017.I, se ha identificado
que la industria de telecomunicaciones ha obtenido ganancias en competencia en todos
los trimestres analizados15.

14
Ver ndice de Intensidad Competitiva en el sector de las telecomunicaciones. Gerencia de Polticas
Regulatorias y Competencia OSIPTEL, mayo 2017, disponible en
https://www.osiptel.gob.pe/repositorioaps/data/1/1/1/par/reporte-competencia-n04/reporte-competencia-
n04.pdf consultado el 19 de octubre de 2017.
15
Ver presentacin de Osiptel de junio de 2017 sobre los Indicadores de la Intensidad Competitiva,
disponible en https://www.osiptel.gob.pe/repositorioaps/data/1/1/1/par/indicadores-intensidad-
competitiva/indicadores-intensidad-competitiva-27-06.pdf consultado el 19 de octubre de 2017.
72
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Grfico 4

Fuente: elaborado por Osiptel

24. Asimismo, de acuerdo a informacin proporcionada por Osiptel, en el servicio regulado

de telefona fija se ha generado, en el perodo comprendido entre 2012 y 2016, un ahorro
acumulado de S/. 54.8 millones (sin IGV).

Grfico 5

Fuente: elaborado por Osiptel

25. Siendo adems que, respecto del ndice de renta mensual aplicable al principal operador
de telefona fija, ha existido en ese mismo perodo, una reduccin acumulada de 36.59%
desde el inicio de la regulacin.

73
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Grfico 6

Fuente: elaborado por Osiptel

26. Por su parte, Osinergmin ha reportado una evolucin histrica positiva del mercado
elctrico peruano considerando la informacin disponible al segundo semestre del 2016 16.
As, desde el 2007, la produccin total de energa elctrica a nivel nacional viene
creciendo sostenidamente.

Grfico 7

Fuente: elaborado por Osinergmin

27. Respecto a la produccin total del Sistema Elctrico Integrado Nacional (SEIN), desde el
2008 la produccin por tipo de tecnologa ha aumentado, siendo que, en el 2016, la
produccin a base de tecnologa hidrulica represent el 47.6%; la produccin a base de
gas natural, el 46.5%, y la produccin en base a otras tecnologas (carbn, residual,
disel), el 5.9%. En comparacin al 2015, la produccin basada en tecnologa hidrulica
y otros aument 2.5% y 102.3%, respectivamente, mientras que aquella a base de gas
natural aument 8.7%.

16
Ver Reporte Semestral de Monitoreo del Mercado Elctrico. Segundo Semestre de 2016, ao 6, N 9,
Junio de 2017, Gerencia de Polticas y Anlisis Econmico, disponible en
http://www.osinergmin.gob.pe/seccion/centro_documental/Institucional/Estudios_Economicos/Reportes_
de_Mercado/RSMME-II-2016.pdf, consultado el 19 de octubre de 2017.
74
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Grfico 8

Fuente: elaborado por Osinergmin

28. Asimismo, en lo que respecta a la inversin total ejecutada en el sector elctrico, se

puede apreciar un aumento desde el ao 2008, tanto en lo que respecta a la actividad
de generacin, como a los sectores transmisin y distribucin, aunque en el 2016 la
inversin total en el sector elctrico disminuy en 30.7%, respecto del ao anterior.

Grfico 9

Fuente: elaborado por Osinergmin

29. En materia de infraestructura de transporte de uso pblico, Ositran reporta que, en los
ltimos aos, tanto el nmero de concesiones, como la inversin comprometida se han
incrementado de manera considerable. As, al finalizar el 2016, la inversin
comprometida en carreteras, aeropuertos, puertos y va frreas alcanz la cifra de USD

75
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

15 281 millones, de los cuales se ha logrado un nivel de ejecucin acumulado de USD 6

642 millones17.

Grfico 10

Fuente: elaborado por Ositran

3.2. Revisin de los estndares en materia de gobernanza regulatoria

30. A la luz de lo expuesto, se puede advertir que el marco institucional en el que operan los
organismos reguladores ha desempeado un rol importante en el desarrollo de las
industrias de servicios pblicos y en el bienestar de la poblacin. Esto se debe a que
dicho marco institucional reconoce que la regulacin y supervisin de las obligaciones
asumidas por los inversionistas privados con el Estado, se realizar de manera tcnica e
imparcial, sin riesgo alguno de injerencia poltica en la toma de decisiones tcnicas a
cargo de los organismos reguladores.

31. Ciertamente es positivo que la legislacin actual garantice esa actuacin tcnica e
imparcial de los organismos reguladores, a travs del reconocimiento legal de su
autonoma funcional y tcnica, pues sin esa autonoma, los reguladores econmicos no
podran, por ejemplo, fijar o revisar tarifas o supervisar los estndares de calidad de las
infraestructuras, sin el riesgo de interferencia poltica.

32. Sin embargo, ello no es suficiente. Aun cuando se garantice la autonoma funcional y
tcnica, pudiera ser que los organismos reguladores no ejerzan sus funciones de manera
adecuada, sino cuentan con recursos humanos bien capacitados o presupuesto suficiente,

17
Ver Anuario Estadstico de OSITRAN del 2016, disponible en
https://www.ositran.gob.pe/images/anuario/2016/ANUARIO%20ESTADISTICO_2016_v2.pdf
consultado el 19 de octubre de 2017.
76
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

o no tienen la posibilidad de hacer cambios en sus estructuras organizacionales a fin de

adaptarse a la evolucin de los mercados que regulan o supervisan. Es decir, el organismo
regulador no podr ser efectivo o eficiente sin una adecuada organizacin interna.
Tambin puede suceder que, a pesar de tener autonoma funcional y tcnica, los
organismos reguladores no puedan ejercerla adecuadamente porque el poder poltico no
designa a sus consejos directivos de manera completa o en tiempo.

33. Es decir, no basta el solo reconocimiento legal de la autonoma funcional y tcnica de

los organismos reguladores. Es necesario incorporar todos los estndares bsicos para
evitar que problemas como los antes sealados puedan presentarse en la prctica. Esos
estndares no son sino garantas que deben incorporarse en la legislacin para promover
que los organismos reguladores puedan tomar sus decisiones con imparcialidad, pero
tambin con integridad y efectividad.

34. Al respecto, de la revisin de la literatura existente y de los estudios de la OCDE descritos

en el marco conceptual del documento de Convocatoria Pblica para Recolectar
Evidencia, se puede identificar los siguientes estndares bsicos en materia de
gobernanza de los organismos reguladores:

Independencia

35. Como es sabido, a los organismos reguladores les corresponde realizar ciertas funciones
bsicas para un adecuado funcionamiento de los servicios pblicos, en trminos de
bienestar social. Por un lado, deben regular econmicamente los mercados con
segmentos de monopolio natural, a fin de evitar que los operadores puedan abusar del
poder monoplico y con ello se afecte el bienestar de los usuarios. Asimismo, les
corresponde regular el acceso a los mercados relacionados, pero potencialmente
competitivos, a fin de fomentar la competencia donde es posible 18.

36. Por otro lado, los organismos reguladores deben garantizar el retorno de las inversiones
que realizan los operadores, lo cual se logra estableciendo tarifas sostenibles
financieramente, esto es, tarifas que les permitan recuperar sus inversiones y, adems,
obtener un retorno a su capital. Tambin deben supervisar los estndares de calidad de
servicio, as como las obligaciones legales o contractuales asumidas por el inversionista
ante el Estado, a fin de garantizar que los servicios pblicos se presten o se desarrolle la
infraestructura, en beneficio de la poblacin 19.

37. De ah que, como seala Alonso, las funciones de los organismos reguladores se orientan
a proteger no solamente el inters de los usuarios, sino tambin el inters de los
inversionistas, as como el inters pblico materializado en el ampliacin de la cobertura
del servicio pblico o el desarrollo de la infraestructura:

1. Proteccin del Consumidor, respecto a posibles abusos del prestador del

servicio.
2. Proteccin de los empresarios prestadores de servicios, frente a decisiones
arbitrarias del Gobierno.

18
Ver Armstrong, M., S. Cowan y Vickers, J (1994). Regulatory Reform Economic Analysis and British
Experience (Cambridge: The MIT Pres), pp. 3 y 4.
19
Ver Guash, J and Spiller, P (1999) Managing the Regulatory Process: Design, Concepts, Issues, and the
Latin America and Caribbean Story (World Bank) pp. 31-32.

77
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

3. Promocin de la calidad, precio, extensin y continuidad del servicio () 20.

Tabla 2 Grupos de inters

En el contexto de la prestacin de servicios pblicos e infraestructura, suelen presentarse tres

grupos de inters21:

Los operadores:

Son los que realizan inversiones considerables, de difcil recuperacin (costos hundidos), en
activos especficos (no tienen utilidad en usos alternativos) y de largo plazo. Esto
usualmente los expone, a la hora de ejecutar sus proyectos de infraestructura, a un riesgo
de tipo poltico, ya que los gobernantes pueden comportarse de manera oportunista,
alterando las reglas de juego, luego que el inversionista ha invertido en activos
especficos y asumido costos hundidos asociados al desarrollo y/o la prestacin de servicios
pblicos. Claramente, este riesgo de oportunismo poltico genera vulnerabilidad e
incertidumbre por el lado de la oferta, reduciendo los niveles de inversin.

Los consumidores:

Son los que utilizan los servicios pblicos que prestan los operadores privados, lo cual los
expone al poder monoplico que detentan los ltimos, a causa de las condiciones
estructurales y/o tecnolgicas del mercado (vg. monopolios naturales). Esto genera el
riesgo de que los consumidores puedan verse afectados producto del monopolio; situacin
que ciertamente genera vulnerabilidad e incertidumbre por el lado de la demanda.

El gobierno:

Es el que persigue, a travs de las polticas sectoriales, la construccin, mantenimiento u

operacin de los servicios pblicos o de los proyectos de infraestructura (usualmente
vinculados a las telecomunicaciones, energa, gas, saneamiento e infraestructura de
transporte), en beneficio de la comunidad, para lo cual busca promover la inversin privada
en dichos servicios pblicos o infraestructura.

38. No obstante, ninguna de estas funciones se podra realizar de manera adecuada si es que
no se garantiza independencia al organismo regulador respecto de los operadores, los
consumidores y el gobierno22, dada la delicada tarea de equilibrar los intereses de estos
agentes del mercado.

39. En efecto, cada uno de estos grupos de inters tiene incentivos para procurar presionar
o influenciar al organismo regulador en beneficio propio: los consumidores buscarn que
las tarifas se reduzcan, los inversionistas que las tarifas aumenten, mientras que el
gobierno buscar que los proyectos de inversin en servicios pblicos o en infraestructura
se adjudiquen por razones fiscales, polticas o sociales. Por ello, a fin de que el organismo
regulador pueda cumplir con su tarea de equilibrar estos tres tipos de inters

20
Alonso, Aurelio. Las agencias de competencia y la desregulacin: el TDC. En: Anuario de la Competencia
1996. Editorial Marcial Pons, Madrid, 1998. pp. 212.
21
Ver Levy, B. and Spiller, P (1996), A Framework for Resolving the Regulatory Problem from Levy,
B and Spiller, P (eds) Regulations, Institutions, and Commitment: Comparative Studies in
Telecommunications. (Cambridge: Cambridge University Press): Cap. 1.

Gilardi, F (2002), pp. 874-876, Thatcher, M., Stone, A (2002) Theory and Practice of Delegation to Non
22

Majoritarian Institutions, West European Politics, 25:1, p. 3; Wonka, A., Rittberger, B (2010) Credibility,
Complexity and Uncertainty: Explaining the Institutional Independence of 29 EU Agencies, West European
Politics, 33:4, 734.
78
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

contrapuestos, de una manera imparcial y objetiva, evitando situaciones de captura

regulatoria o de interferencia poltica que repercutan negativamente en la toma de
decisiones regulatorias, es importante dotarlo de independencia23.

40. Esto significa que debe estar funcionalmente alejado de estos actores del mercado, lo
cual es necesario, adems, para generar credibilidad, imparcialidad e integridad en el
proceso regulatorio, tal como es reconocido por la OCDE. Por ejemplo, en su reporte de
2005 sobre el diseo institucional de los reguladores independientes para producir
regulaciones de alta calidad (Designing Independent and Accountable Regulatory
Authorities for High Quality Regulation), seal lo siguiente:

Los reguladores independientes estn siendo creados en culturas administrativas

distintas, bajo diversas restricciones constitucionales, y con formas diferentes de
delegacin de poderes a favor del regulador para que acten de manera autnoma
frente al gobierno.
()
Los reguladores deben ser protegidos del riesgo de captura y deben tener objetivos
claros para cumplir su rol satisfactoriamente.
()
Las autoridades reguladoras independientes son establecidas para mejorar la
eficiencia econmica en mercados imperfectos, donde existen problemas de
credibilidad. El regulador blinda la intervencin pblica de la influencia poltica,
as como ayuda a evitar el riesgo de captura por intereses especficos, lo cual es
especialmente pertinente para las industrias de servicios pblicos, donde
prevalecen intereses privados dominantes 24.

41. En el mismo sentido, en sus Recomendaciones del 2012 sobre Poltica Regulatoria y
Gobernanza (Recommendation of the Council on Regulatory Policy and Governance), la
OCDE relaciona la independencia de los organismos reguladores con la necesidad de
proteger su imparcialidad y mantener la confianza en el pblico:

Las agencias reguladoras independientes deberan ser consideradas en situaciones

donde:

- Hay la necesidad que el regulador sea independiente para mantener la confianza

en el pblico.
- Hay empresas pblicas y privadas que estn reguladas bajo el mismo esquema
requirindose neutralidad competitiva.
- Las decisiones del Regulador pueden tener un impacto significativo respecto a
intereses privados y, por tanto, es necesario proteger su imparcialidad.
()
Crear una agencia reguladora independiente del gobierno y de aquellos que son
regulados pueden proveer confianza de que las decisiones sern justas e imparciales.
Ello puede ser exigido cuando las decisiones regulatorias tienen consecuencias
financieras y de mercado significativos, requirindose que los reguladores estn
aislados del proceso poltico para reducir que el riesgo poltico afecte las
inversiones25.
23
Como veremos ms adelante, la transparencia y rendicin de cuentas son dos elementos adicionales que,
junto con la independencia, buscan evitar la captura regulatoria y la interferencia poltica en el proceso
regulatorio.

24 OECD (2005), pp. 4 y 33.

25
OECD (2012), pp. 14 y 28.

79
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

42. Por su parte, en su reporte de 2014 sobre la buena gobernanza de los reguladores (OECD
Best Practices Principles for Regulatory Policy: The Governance of Regulators), la OCDE
tambin relaciona la independencia de los organismos reguladores con la necesidad de
proteger su integridad, a fin de garantizar la adopcin de decisiones objetivas,
imparciales y consistentes:

Un alto grado de integridad regulatoria ayuda a adoptar decisiones objetivas,

imparciales, consistentes y evita el riesgo de conflictos de inters o de influencia
impropia. El establecimiento de un regulador con un alto grado de independencia
(tanto de los regulados como del gobierno) puede proveer confianza en que las
decisiones regulatorias sern adoptadas con integridad. A su vez, un alto nivel de
integridad mejora el resultado en el mercado 26.

43. Acorde con lo expuesto, se concluye que la independencia de los organismos reguladores
es importante para el adecuado desempeo de los mercados regulados. En efecto, su
autonoma e independencia contribuye a la generacin de incentivos adecuados para la
inversin y el desarrollo de las infraestructuras de servicios pblicos, razn por la cual
debe evitarse la injerencia gubernamental o poltica as como la captura regulatoria, ya
que si el organismo regulador no tiene independencia respecto de los actores en el
mercado (el gobierno, la empresa regulada y los usuarios), el resultado ser niveles de
inversin no ptimos y, por lo tanto, ineficientes, por exceso o por defecto. Esto afecta
el bienestar de los propios usuarios, en especial el de los usuarios futuros debido a la
volatilidad que tendra la inversin en la industria regulada.

Autonoma tcnica, organizacional y financiera

44. Ahora bien, la independencia abarca varios tipos de autonoma. En trminos generales,
tenemos la autonoma tcnica, la autonoma organizacional y la autonoma financiera.
Estos tipos de autonoma con condiciones bsicas para que pueda existir independencia
del organismo regulador.

45. En efecto, las funciones que deben ser desarrolladas por los organismos reguladores
requieren capacidad tcnica suficiente de su parte. Sin embargo, esa capacidad tcnica
no se podra desarrollar, si previamente no se les garantiza la toma de decisiones
tcnicas, sin ningn tipo de influencia indebida, y si no se les permite gestionar sus
propios recursos humanos y sus recursos financieros.

46. En tal sentido, como explica Smith, la independencia de los organismos reguladores no
solamente implica ausencia de relacin de dependencia con las empresas reguladas,
consumidores y el propio gobierno, sino tambin la existencia de autonoma
organizacional:

a. No relacin de dependencia con las firmas reguladas,

consumidores y otros intereses privados.
b. No relacin dependencia con las autoridades polticas.
c. La existencia de autonoma organizacional () 27

47. En el mismo sentido, Guash y Spiller sealan que:

26
OECD (2014), p. 47.
27
Smith, W (1997) Utility Regulators The Independence Debate. The Work Bank, Public Policy for
the Private Sector, Note N 127, p. 2.
80
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Los organismos reguladores tienen que ser autnomos y, por tanto,

aislados de presiones provenientes de otros estamentos del Estado y
de grupos de inters. La autonoma, combinada con la capacidad
tcnica y la capacidad de gestin propia, permite la adopcin de
decisiones adecuadamente sustentadas y justas28.

48. Por su parte, la OCDE ha sido bastante claro en sealar la necesidad de que los organismos
reguladores tengan exista autonoma en el manejo de sus recursos humanos y financieros.
Por ejemplo, en su reporte de 2005 sobre el diseo institucional de los reguladores
independientes para producir regulaciones de alta calidad (Designing Independent and
Accountable Regulatory Authorities for High Quality Regulation), seal lo siguiente:

La Secretara General de la OECD present un estudio comparativo sobre los

resultados del diseo institucional de los reguladores en todos los pases
miembros, advirtindose que las autoridades regulatorias han sido
establecidas durante la privatizacin y el proceso de liberalizacin para
mejorar la eficiencia de los mercados y la proteccin de los usuarios,
clarificando los varios roles que puede tener el Estado como propietario,
administrador y regulador. Las autoridades regulatorias tambin contribuyen
a mejorar la estabilidad, el acceso al mercado y la transparencia. Los
reguladores independientes necesitan atraer staff tcnico de alta calidad
para ejecutar sus funciones con autoridad y expertise29.

(Subrayado y resaltado es nuestro)

49. Asimismo, en su reporte del 2011 sobre Poltica Regulatoria y Gobernanza a fin de
apoyar el crecimiento econmico y ponerse al servicio del inters pblico (Regulatory
Policy And Governance. Supporting Economic growth and Serving the Public Interest),
la OCDE seal lo siguiente:

La experiencia de la OECD muestra que los reguladores independientes han

sido ms efectivos y crebles cuando su independencia, roles, funciones y
objetivos estn establecidos en la legislacin. Su independencia requiere de
adecuados regmenes de financiamiento y recursos humanos y, a su vez,
tiene que ser cuidadosamente contrabalanceado mediante la introduccin de
mecanismos de rendicin de cuentas.

(Subrayado y resaltado es nuestro)

50. Por su parte, en el reporte de 2016 sobre cmo ser un regulador independiente (Being
and Independent Regulator), la OCDE seala lo siguiente:

La manera como los reguladores atraen, retienen y motivan a su

personal es una clave determinante de su capacidad para actuar de
manera independiente y tomar decisiones que son objetivas y basadas en
evidencia. La cultura de profesionalismo acompaada de algunos incentivos
blandos permite compensar al personal por el gap remunerativo que existe
con la industria30. (Subrayado y resaltado es nuestro)

28
Guash, J and Spiller, P, op.cit., p. 50.
29
OECD (2015), p. 33.
30
OECD (2016), p. 13.

81
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

51. Como puede apreciarse, la independencia y autonoma de los organismos reguladores,

sumado a su capacidad y experiencia tcnica, son elementos esenciales para generar
credibilidad en el proceso regulatorio y, por tanto, para generar confianza en los
usuarios, inversionistas y el propio Estado, de ah que sea sumamente importante
garantizar la permanencia de esos elementos en el tiempo.

Rendicin de cuentas y transparencia

52. La independencia y autonoma regulatoria no excluye, desde luego, la rendicin de

cuentas de los organismos reguladores sobre el desarrollo de sus funciones. Todo lo
contrario, la independencia y autonoma necesitan ser complementadas con medidas
para asegurar que el organismo regulador rinda cuenta de sus acciones (accountability),
y que tambin sea transparente en su actuar. En efecto, una efectiva rendicin de
cuentas exige que los organismos reguladores (i) transparenten la informacin sobre sus
actividades y expliquen cmo adoptan sus decisiones; y que (ii) estn expuestos al
escrutinio pblico, habilitando los mecanismos para que ello se verifique en la prctica.
En efecto, como seala Smith:

Pesos y contrapesos son necesarios para asegurar que el regulador no

se desve de su mandato legal, no se involucre en prcticas de
corrupcin, o llegue a ser groseramente ineficiente en el desarrollo de
su actividad. Aunque es difcil poder encontrar un adecuado balance
entre independencia y rendicin de cuentas, existen ciertas medidas que
han sido adoptadas por un creciente nmero de pases tales como:

Transparentar rigurosamente la actividad del Regulador,

incluyendo el proceso de toma de decisiones. Esto implica la
publicacin de las decisiones y de las razones que la sustentan.
Prohibir conflictos de inters
Establecer adecuados mecanismos para la impugnacin de las
decisiones del Regulador.
Establecer mecanismos para el escrutinio del presupuesto del
Regulador
Prever mecanismos de auditora de la actividad del Regulador
Permitir que las autoridades del Regulan sean removidos del cargo
en caso de evidente conducta impropia o incapacidad 31.

53. De esta forma, la rendicin de cuentas y transparencia son tambin elementos bsicos
en la gobernanza de los organismos reguladores 32, lo cual debe complementarse con la
participacin de los actores del mercado en el proceso regulatorio, ya que ello permite
que los potenciales afectados o interesados puedan exigir al regulador que explique las
razones que lo motivan a adoptar alguna decisin, asegurndose que todos los aspectos
estn siendo considerados, antes de que tal decisin, incluso, sea efectivamente
adoptada. La consulta pblica, por ejemplo, es un mecanismo que hace posible conocer
y anticipar la direccin de una futura decisin regulatoria a ser tomada.

Buena prctica regulatoria

31 Smith, W. Op.cit, p. 3.
32
Guash, J and Spiller, P. Op.cit, pp. 50. Ver tambin Baldwin, R, Cave, M and Lodge, M (2012)
Understanding Regulation. Theory, Strategy, and Practice (Oxford University Press), p. 338 .
82
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

54. En adicin a lo anterior, se requiere que exista estabilidad y predictibilidad en el marco

regulatorio a fin de facilitar el desarrollo eficiente y sostenible de las industrias de
servicios pblicos, lo cual se logra imponiendo a los organismos reguladores la adopcin
de una prctica regulatoria consistente y coherente, que reduzca el nivel de
incertidumbre al que estn expuestos los operadores por el tipo de inversiones que
realizan en los mercados de servicios pblicos.

55. Como antes hemos indicado, los inversionistas suelen enfrentar un riesgo poltico cuando
los gobernantes se comportan de manera oportunista, alterando las reglas de juego,
luego que el inversionista ha realizado una inversin considerable para el desarrollo y
explotacin de la infraestructura y/o la prestacin de servicios pblicos. No obstante, a
ese riesgo poltico puede adicionarse el llamado riesgo regulatorio, que se presenta
cuando el organismo regulador no sustenta tcnicamente sus decisiones o termina
incurriendo en situaciones de expropiacin administrativa o en otras fallas regulatorias
como la regulacin contraproducente, la sobre regulacin o fallas de diseo, revisin e
implementacin regulatoria, por ejemplo.

56. Para minimizar este tipo de riesgos ciertamente se requiere de organismos reguladores
autnomos e independientes del poder poltico, tcnicos, que rindan cuentas sobre sus
actividades y que sean transparentes, pero adems que estn sometidos a buenas
prcticas regulatorias, a fin de evitar, al mismo tiempo, fallas regulatorias que
contribuyan a crear o aumentar el nivel de incertidumbre en los mercados. Estas buenas
prcticas regulatorias, por otro lado, exigen una actuacin eficiente y efectiva de parte
de los reguladores, a efectos de garantizar que su intervencin en los mercados no
imponga costos innecesarios y se logre obtener los resultados deseados y buscados, en
beneficio de los usuarios, los propios operadores y el Estado.

57. Entre estas buenas prcticas regulatorias, por ejemplo, la OCDE recomienda que los
organismos reguladores aseguren la mejora continua del ciclo de vida regulatorio
(diseo, revisin, implementacin, enforcement y evaluacin ex post), a travs de la
adopcin de herramientas como (i) el anlisis de impacto regulatorio, (ii) la consulta
pblica, (iii) el mecanismo de enforcement basado en riesgos, y (iv) la evaluacin ex post
de la regulacin33.

58. Lo expuesto hasta este punto es consistente con los principios OCDE sobre buena
gobernanza de los reguladores. En efecto, en su reporte de 2014 (The Governance of
Regulators, OECD Best Practice Principles for Regulatory Policy), la OCDE seala que
los organismos reguladores juegan un rol crucial al ser responsables de que los mercados
funcionen adecuadamente, que la inversin est garantizada en las industrias reguladas,
de asegurar la confiabilidad de las infraestructuras, que se proteja a los ciudadanos y,
en general, que el inters pblico est salvaguardado, por lo que su desempeo es
esencial para lograr que los regmenes regulatorios funcionen adecuadamente para lograr
el desarrollo sostenible de las economas y sociedades 34.

59. Acorde con ello, se indica que la manera cmo los reguladores son creados, su diseo,
estructura, mbito de competencia, esquema de rendicin de cuentas, la manera cmo
interactan y se comunican con sus stakeholders, el presupuesto y la prctica regulatoria
que tienen, entre otros, son factores importantes que inciden en que tan efectivos son
para obtener los resultados (econmicos y sociales) por los cuales son responsables.

33
Ver Smart Regulation Peru. Qu es la Mejora Regulatoria? Conceptos introductorios. Serie Apuntes
de Trabajo 01, junio 2016, p. 4.
34
OECD (2014), p. 9.

83
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Siendo ello as, se indica que la mejora de dicha gobernanza es necesaria para ayudar a
los reguladores a mejorar, a su vez, su capacidad para operar efectivamente, en
beneficio de la economa, los empresarios y ciudadanos, lo cual fortalece tambin su
integridad, legitimidad y confiabilidad 35.

60. En tal sentido, este reporte establece los siguientes siete principios para la gobernanza
de los Reguladores36:

Claridad de roles, objetivos y funciones: significa que un organismo regulador

efectivo debe tener objetivos y funciones claras y adecuados mecanismos de
coordinacin con otros organismos pblicos, a fin de generar resultados positivos:

Prevencin de la indebida influencia y mantenimiento de la confianza: significa

que el organismo regulador debe poder tomar decisiones y ejercer sus funciones con
la ms alta integridad para que se tenga confianza en el sistema regulatorio.

Adecuada estructura de gobierno para los reguladores independientes: significa

que el organismo regulador necesita estructuras de gobierno adecuados para
preservar su integridad.

Mecanismos de rendicin de cuentas y transparencia: significa que los organismos

reguladores deben rendir cuentas y actuar de manera transparente ante el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo, las empresas reguladas y el pblico en general.

Relacionamiento con stakeholders: significa que los organismos reguladores deben

relacionarse de manera transparente con sus stakeholders, permitiendo su
participacin efectiva en el proceso regulatorio, a fin de evitar la captura regulatoria,
y los conflictos de inters.

Adecuada fuente de financiamiento: significa que los organismos reguladores deben

tener una estructura de financiamiento efectiva a fin de que puedan sostener sus
operaciones y estructura organizacional.

Evaluacin de desempeo del regulador: significa que los organismos reguladores

deben ser conscientes del impacto de sus acciones y decisiones en los mercados que
regulan y supervisan, a fin de mejorar su rendicin de cuentas y construir confianza
en el sistema regulatorio.

61. Estos principios identifican dos aspectos de gobernanza que son particularmente
relevante para los organismos reguladores:

Gobernanza externa, que se enfoca en los roles, coordinacin con otros actores
pblicos, distribucin de poderes y responsabilidades entre el Poder Legislativo,
Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Ministerios, Regulador y empresas reguladas.
Gobernanza interna, que se enfoca en la estructura organizacional del Regulador,
funciones, responsabilidades, presupuesto, medidas de rendicin de cuentas y
desempeo de la gestin del regulador, entre otros aspectos.

35
OECD (2014), pp. 17-18.
36
OECD (2014), pp. 29-105.
84
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

3.3. Revisin de los problemas

62. Tomando en consideracin lo antes expuesto, a continuacin identificaremos y

analizaremos los principales problemas resultantes de la evidencia recabada en el marco
de la convocatoria pblica realizada. Como veremos, estos problemas reflejan un
deterioro de la gobernanza de los cuatro organismos reguladores, a la luz de los
estndares de la OCDE:

(i) Designacin de los miembros del Consejo Directivo de los organismos

reguladores

La designacin de los miembros del Consejo Directivo de Osiptel, Osinergmin,

Sunass y Ositran depende, a la fecha, de la decisin del Presidente de la Repblica
a propuesta del Presidente del Consejo de Ministros, previo concurso pblico que
lleva a cabo una Comisin de Seleccin integrada por dos miembros propuestos por
la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), un miembro propuesto por el
Ministerio de Economa y Finanzas (MEF) y un miembro propuesto por el Ministro
del Sector al cual pertenece la actividad regulada.

El hecho de que la seleccin de los miembros del Consejo Directivo est sujeta a
una comisin compuesta, entera y exclusivamente, por representantes del Poder
Ejecutivo, genera el riesgo de que pueda afectarse la autonoma regulatoria, en
caso la coyuntura poltica cambie o que el periodo de designacin calce con el
ciclo del gobierno de turno, lo cual no genera certidumbre en el procedimiento de
seleccin ni asegura una designacin objetiva y neutral.

Como ejemplo de la falta de certidumbre en el procedimiento de seleccin debido

al cambio de coyuntura poltica, se puede citar el caso de la Resolucin Ministerial
N 018-2017-PCM, modificada por Resolucin Ministerial N 053-2017-PCM, por la
cual se conform una nueva Comisin de Seleccin encargada de la conduccin del
concurso pblico para la evaluacin y seleccin de postulantes al cargo de
Presidente del Consejo Directivo de los Organismos Reguladores.

Dicha Comisin de Seleccin estuvo integrada, en calidad de miembros

permanentes, por tres funcionarios que desempeaban el cargo de Jefe del
Gabinete de Asesores de la PCM (quien la presidi), de Secretaria de Gestin
Pblica de la Presidencia del Consejo de Ministros y de Viceministra de Economa
del Ministerio de Economa y Finanzas, respectivamente, mientras que en calidad
de miembros no permanentes, fueron designados Vice Ministros de los Ministerios
de Vivienda, Construccin y Saneamiento (para el caso de Sunass), de Transportes
y Comunicaciones (para el caso de Ositran y Osiptel) y de Energa y Minas (para el
caso de Osinergmin).

Sin embargo, esto difiere en parte de la conformacin que tena la anterior

Comisin de Seleccin designada por Resolucin Ministerial N 43-2012-PCM, cuya
existencia duro cerca de 5 aos, la cual, si bien estuvo integrada por funcionarios
pblicos de Ministerios, estuvo presidida por un reconocido acadmico y ex
director del Banco Central de Reserva 37, lo cual permita garantizar en alguna
medida la adopcin de decisiones, de una manera ms objetiva e imparcial,
durante el proceso de seleccin.

37
El seor Jaime Flix Srida Nishimura quien acto en representacin de la Presidencia del Consejo de
Ministros.

85
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Asimismo, cabe indicar que la conformacin de la nueva Comisin de Seleccin se

dio en un contexto en el cual estaba prximo a vencer los mandatos de los
anteriores cuatro Presidentes de los Consejos Directivos de los organismos
reguladores, es decir, el periodo de designacin de los nuevos Presidentes iba a
coincidir con el ciclo del gobierno de turno.

Por ello, es importante que el proceso de seleccin de los consejos directivos de

los organismos reguladores garantice la existencia de paneles independientes de
seleccin, a fin de ayudar a fomentar una cultura de independencia de los
organismos reguladores, tal como lo reconoce la OCDE. As, en su reporte del 2016
sobre cmo ser un Regulador Independiente (Being and Independent Regulator),
seal lo siguiente:

Los consejos directivos de los reguladores y sus presidentes estn

inevitablemente ante una mayor presin del gobierno y la industria, dado
que son los responsables de tomar las decisiones regulatorias. El proceso de
nominacin es ms relevante que el de designacin, donde existen paneles
independientes para la seleccin de los nominados, lo cual puede ayudar a
fomentar la cultura de independencia 38.

(Subrayado y resaltado es nuestro)

Otro problema identificado est referido a las demoras en la designacin de los

miembros de los Consejos Directivos de los organismos reguladores. Por aos dichos
Consejos Directivos han estado funcionando sin contar con el nmero total de sus
miembros o no han contado con el qurum requerido legalmente para sesionar,
debido a la demora en la designacin de los nuevos miembros por parte de la PCM,
la cual ha repercutido en su operatividad.

Como ejemplo se puede citar los casos de Osiptel, Osinergmin y Ositran. En

relacin con Osiptel, se verifica que mediante Resolucin Suprema N 048-2017-
PCM39 publicada en El Peruano en abril del 2017, se design a un miembro de su
Consejo Directivo por el perodo correspondiente del 8 de enero de 2016 al 8 de
enero de 2021. De ello se colige que el miembro predecesor al designado haba
culminado su mandato en enero de 2016, y que ms de un (1) ao despus recin
se procedi a la designacin de su reemplazante.

Asimismo, Osiptel ha proporcionado la siguiente informacin que permite resumir

el tiempo tomado en las designaciones de los mismos de su Consejo Directivo:

38
OECD (2016), p. 13.
39
Ver http://busquedas.elperuano.com.pe/normaslegales/designan-miembro-del-consejo-directivo-del-
organismo-supervi-resolucion-suprema-n-048-2017-pcm-1511444-5/ consultado el 19 de octubre de
2017.
86
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Cuadro 1
Miembro del CD del OSIPTEL Tiempo tomado en su nombramiento
Aos Meses Das
Daniel Adolfo Cordova Cayo (Sociedad Civil) 9
Carlos Daniel Durand Chahud (Sociedad Civil) 4 7 24
Humberto Eduardo Zolezzi Chacn (Sociedad Civil) 5
Juan Carlos Meja Cornejo 11
Martha Carolina Linares Barrantes 11
Marco Antonio Torrey Motta 11
Victor Jesus Revilla Calvo (1ra. Vez) 9 12
Gonzalo Martin Ruiz Diaz 5
Manuel Angel Cipriano Pirgo (1ra. Vez) 5
Jesus Otto Villanueva Napuri 3 11
Manuel Angel Cipriano Pirgo 3 11
Victor Jesus Revilla Calvo 1 10 15

Fuente: elaborado por Osiptel

En el caso de Osinergmin, se verifica que mediante Resolucin Suprema N 105-

2017-PCM40 publicada en El Peruano en julio de 2017, se design a un miembro de
su Consejo Directivo por el perodo correspondiente del 8 de enero de 2016 al 8 de
enero de 2021. Tambin se colige que el miembro predecesor al designado haba
culminado su mandato en enero de 2016, y que ms de un (1) ao despus, recin
se procedi a la designacin de su reemplazante.

Respecto a Sunass, se verifica que mediante Resolucin Suprema N 104-2017-

PCM41 publicada en El Peruano en julio de 2017, se design a un miembro de su
Consejo Directivo por el perodo correspondiente del 8 de enero de 2014 al 8 de
enero de 2019. Al respecto, se colige que el miembro predecesor al designado
haba culminado su mandato en enero de 2014, y que ms de tres (3) aos
despus, recin se procedi a la designacin de su reemplazante.

En el caso de Ositran, se verifica que desde el ao 2013 tena solamente tres de

los cinco miembros que deben integrar el Consejo Directivo, siendo que desde
setiembre de 2017 la PCM se encuentra llevando a cabo el Concurso Pblico para
la seleccin de tres plazas vacantes42, una de las cuales corresponde al perodo del
27 de agosto de 2013 al 27 de agosto de 2018. Es decir, respecto a esta plaza
vacante, se advierte que ms de cuatro (4) aos despus recin se va a designar
al reemplazante de quien termin su mandato en el ao 2013.

Al respecto, cabe indicar que el artculo 6.5 de la Ley N 27332, Ley Marco de los
Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos, establece

40
Ver http://busquedas.elperuano.com.pe/normaslegales/designan-miembro-del-consejo-directivo-del-
organismo-supervi-resolucion-suprema-n-105-2017-pcm-1541873-6/ consultado el 19 de octubre de
2017.
41
Ver http://busquedas.elperuano.com.pe/normaslegales/designan-miembro-del-consejo-directivo-de-la-
superintendenci-resolucion-suprema-n-104-2017-pcm-1541873-5/ consultado el 19 de octubre de 2017.
42
Ver https://www.ositran.gob.pe/nosotros/2017-02-27-15-53-17/concurso-publico-miembros-cd-
ositran.html consultado el 19 de octubre de 2017.

87
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

que La designacin de los miembros del Consejo Directivo de los Organismos

Reguladores es por un perodo de cinco (5) aos ().

Asimismo, el Reglamento de la Ley N 27332, aprobado por Decreto Supremo

N 042-2005-PCM, establece en sus artculos 7 y 8 lo siguiente:

Artculo 7.- Vencimiento del perodo de designacin del miembro del

Consejo Directivo
La designacin del nuevo miembro del Consejo Directivo se podr realizar con
treinta (30) das calendario de anticipacin al vencimiento del perodo de
designacin del miembro que est en ejercicio de sus funciones.

En caso no se realice la designacin dentro del plazo establecido, el miembro

del Consejo Directivo se mantendr en sus funciones hasta por un plazo
mximo de sesenta (60) das calendario posteriores al vencimiento del
perodo del miembro del Consejo Directivo.

El perodo de designacin del nuevo miembro del Consejo Directivo se

computar desde el da siguiente a la fecha del vencimiento del perodo de
designacin del miembro anterior, salvo que ste ltimo haya vacado en sus
funciones antes de la culminacin de su perodo en cuyo caso se aplica lo
establecido en el primer prrafo del artculo 6 del presente Reglamento.

Artculo 8.- Inicio del cmputo del perodo de designacin del nuevo
miembro del Consejo Directivo

El perodo de designacin del nuevo miembro del Consejo Directivo se

computar desde el da siguiente al da de vencimiento del perodo de
designacin del anterior miembro, salvo lo dispuesto en el Artculo 6 de la
presente norma.

(El subrayado es nuestro)

Por su parte, de acuerdo con el artculo 2 del Reglamento del Concurso Pblico
para la Seleccin de los Postulantes al cargo de miembro del Consejo Directivo de
los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios Pblicos,
aprobado por Decreto Supremo N 103-2012-PCM, el proceso de seleccin debe
iniciarse, dentro de los dos (2) meses previos al vencimiento del perodo de
designacin de los miembros del Consejo Directivo de los Organismos Reguladores.

En ese sentido, se puede advertir que, a fin de garantizar que los miembros de los
Consejos Directivos de los Organismos Reguladores gocen del perodo de 5 aos
previsto legalmente, el proceso de seleccin a cargo de PCM debe realizarse de
manera oportuna, de tal forma que el perodo de designacin del nuevo miembro
del Consejo Directivo se produzca inmediatamente despus del vencimiento del
perodo de designacin del anterior miembro, o del plazo mximo de sesenta (60)
das calendario posteriores al vencimiento del perodo del miembro del Consejo
Directivo.

En caso de que no sea as, es decir, que la PCM demore el proceso de seleccin,
ello generara que en la prctica el perodo de designacin sea menor a 5 aos, tal
como se evidencia en los casos antes sealados. As, por ejemplo, en el caso de
Sunass, el nuevo miembro designado por Resolucin Suprema N 104-2017-PCM,
publicada en julio de 2017, tendr en la prctica un perodo de designacin de
un (1) ao y medio, mientras que en el caso de Ositran, el nuevo miembro que se

88
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

designe tendr en la prctica un perodo de designacin de menos de un (1) ao.

Ello, por la demora de tres (3) y cuatro (4) aos, respectivamente, para proceder
a la designacin.

Lo anterior genera un riesgo que afecta la autonoma de los organismos

reguladores, pues en caso de que el proceso de seleccin a cargo de la PCM se
dilate, ello generar que, en la prctica, el miembro del Consejo Directivo no goce
del perodo de designacin de 5 aos previsto legalmente, con lo cual se estara
vaciando de contenido al mandato legal. Este riesgo se agudiza si se tiene en
consideracin que la demora en el proceso de seleccin genera que la eleccin de
los directores de los Consejos Directivos no est distanciada del ciclo electoral del
gobierno de turno.

Por ello, es importante la claridad y estabilidad de las reglas para la seleccin y

posterior eleccin de los miembros del Consejo Directivo del organismo regulador,
como un mecanismo para proteger su independencia frente al poder poltico y
econmico, tal como ha sido reconocida por la OCDE. As, en su reporte del 2011
sobre Poltica Regulatoria y Gobernanza a fin de apoyar el crecimiento econmico
y ponerse al servicio del inters pblico (Regulatory Policy And Governance.
Supporting Economic growth and Serving the Public Interest), se seal lo
siguiente:

El trmino de designacin de los directores puede influir en el nivel de

independencia de los reguladores. En general, designaciones que van ms
all del ciclo poltico asegura el mayor grado de independencia43.

(Subrayado y resaltado es nuestro)

Asimismo, en el Estudio de la Poltica Regulatoria de Per de 2016, la OCDE seala

que las reglas para la eleccin son arreglos institucionales para evitar la influencia
indebida y el mantenimiento de la confianza en la actuacin de los reguladores
econmicos:

Otro arreglo institucional importante que proteger la independencia del

Regulador es proporcionar los trminos que regirn la eleccin de los
miembros del Directorio.
Reglas para la eleccin () distanciadas del ciclo electoral puede
promover independencia del proceso poltico.44

(Subrayado y resaltado es nuestro)

Por ltimo, a modo de referencia, cabe tener presente el ndice de Gilardi45, segn
el cual existen cinco indicadores para medir el nivel de autonoma del organismo
regulador, a saber: (i) la designacin del Presidente del Consejo Directivo; (ii) la
designacin de los directores del Consejo Directivo; (iii) el marco institucional que
define la relacin con el gobierno y el Congreso; (iv) la autonoma organizacional y
financiera; y (v) el mbito de las competencias delegadas. Cada indicador se

43 OECD (2011), p. 85.

44
OECD (2016), p. 178.
45
Gilardi, F (2002) Policy credibility and delegation to independent regulatory agencies: a comparative
empirical analysis, Journal of European Public Policy, 9:6, pp. 880-881.

89
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

encuentra en una escala de 0 a 1, donde 0 muestra el ms bajo nivel de

independencia y 1 el ms alto nivel de independencia.

En lo que respecta a los indicadores referidos a la designacin del Presidente y de

los directores del Consejo Directorio, el estudio de Gilardi reporta que una eleccin
a cargo enteramente del Poder Ejecutivo est en la escala de 0.25. En ese sentido,
el modelo actual a travs de la designacin nicamente por el Poder Ejecutivo
(ministerios o entidades adscritas a estos) tiene un coeficiente mucho menor que
otros esquemas de eleccin. Por ejemplo, la eleccin a travs del Poder Legislativo
est en la escala de 0.50, mientras que una eleccin compartida entre ambos
poderes del Estado est en la escala de 0.75.

(ii) La designacin de los miembros del Tribunal de Solucin de Controversias

Lo mismo cabe sealar respecto de los vocales de los Tribunales de Solucin de

Controversias. Se ha evidenciado la existencia de demoras en la designacin de los
miembros por parte del Poder Ejecutivo, originando no solo tribunales incompletos
sino tribunales sin qurum, impactando en su capacidad para atender las
reclamaciones de los agentes supervisados, con lo cual se afecta una de las
funciones legalmente atribuidas en la Ley N 27332 (funcin de solucin de
controversias).

Por ejemplo, tal como lo ha informado Osinergmin, en el perodo comprendido

entre el 24 de octubre de 2013 y el 9 de octubre de 2016, es decir, durante casi
tres 3 aos, su Tribunal de Solucin de Controversias careca de los miembros
necesarios para sesionar, lo que trajo como consecuencia que las apelaciones
contra las resoluciones de los Cuerpos Colegiados de Solucin de Controversias no
sean atendidas, suspendindose el trmite de los procedimientos administrativos
en dicho periodo en que Osinergmin estuvo imposibilitado de ejercer su funcin de
solucin de controversias.

En la misma situacin estuvo Osiptel. A continuacin, se consigna la siguiente

informacin presentada por este regulador que permite resumir los perodos sin
designacin de vocales de su Tribunal de Solucin de Controversias:

90
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Cuadro 2

VOCALES DEL
Perodo 2003-2008 Perodo 2008-2013 Perodo Actual
TRIBUNAL DE
SOLUCIN DE
CONTROVERSIAS Fecha de N Resolucin Fecha de
N Resolucin N Resolucin de Fecha de
OSIPTEL Publicacin - Periodo sin Publicacin - Periodo sin
Nombre de Nombre de Nombre Publicacin -
Diario el Designacin Diario el Designacin Designacin
Designacin Designacin Diario el Peruano
Peruano Peruano

Dante Mendoza 023-2003-PCM Hebert Tassano 202-2008-PCM del Alfredo Juan Carlos 104-2014-PCM de fecha
Designado por PCM 25/01/2003 Ms de 7 meses 11/09/2008 6 meses 11/03/2014
Antoniolli del 24/01/2003 Velaochaga 10/09/2008 Dammert Lira 10/03/2014

Designado por PCM Luz Mara del Pilar 023-2003-PCM Humberto Ramrez 201-2008-PCM del
25/01/2003 Mas de 7 meses 11/09/2008 4 aos 1 mes Pendiente -
(Sociedad Civil) Freitas Alvarado del 24/01/2003 Trucios 10/09/2008

Mara del Pilar 023-2003-PCM No se design Armando Luis Augusto 043-2016-PCM de fecha
Propuesto por MEF 25/01/2003 5 aos - - 2 aos 5 meses 27/02/2016
Cebrecos del 24/01/2003 miembro de TSC Cceres Valderrama 26/02/2016

Luis Alberto Marav 023-2003-PCM Juan Carlos 203-2008-PCM del Mara Tessy Torres 084-2016-PCM de fecha
Propuesto por MTC 25/01/2003 Ms de 7 meses 11/09/2008 2 aos 7 meses 29/04/2016
Saez del 24/01/2003 Valderrama Cueva 10/09/2008 Snchez 28/04/2016

Propuesto por Juan Carlos 023-2003-PCM No se design Alejandro Martn 294-2015-PCM de fecha
25/01/2003 5 aos - - 2 aos 3 meses 17/12/2015
INDECOPI Valderrama Cueva del 24/01/2003 miembro de TSC Moscol Salinas 16/12/2015

91
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Lo anterior difiere de los miembros de los otros Tribunales Administrativos que

tienen dichos organismos reguladores (por ejemplo, TRASU y Cuerpos Colegiados),
que son designados por sus Consejos Directivos, a travs de procesos pblicos.

(iii) Posibilidad de fusionar o cambiar su adscripcin mediante Decreto Supremo

El artculo 31 de la LOPE ha considerado a los organismos reguladores como

Organismos Pblicos Especializados que tienen independencia para ejercer sus
funciones con arreglo a su Ley de Creacin 46. Asimismo, el artculo 32 seala que
los organismos reguladores estn adscritos a la Presidencia del Consejo de
Ministros47.

No obstante, el artculo 28 de la LOPE permite que este tipo de Organismos

Pblicos pueda ser objeto de fusin o cambio de adscripcin por decreto supremo
con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros 48. Una fusin o cambio de
adscripcin de los organismos reguladores modificara lo establecido en el artculo
32 de la LOPE, lo cual colisionara con el artculo 106de la Constitucin Poltica
que establece que cualquier modificacin a una Ley Orgnica (como es el caso de
la LOPE) requiere de mayora calificada en el Congreso49.

Sin perjuicio de lo anterior, debe tenerse presente que, en el Estudio de la Poltica

Regulatoria de Per, la OCDE no recomienda la fusin de reguladores. Por el
contrario, de la revisin del reporte de OCDE de 2014 sobre la buena gobernanza

46
LOPE. Artculo 31.- Organismos Pblicos Especializados
Los Organismos Pblicos Especializados tienen independencia para ejercer sus funciones con arreglo a
su Ley de creacin. Estn adscritos a un ministerio y son de dos tipos:
1. Organismos Reguladores.
2. Organismos Tcnicos Especializados.
47
LOPE. Artculo 32.- Organismos Reguladores
Los Organismos Reguladores:
1. Se crean para actuar en mbitos especializados de regulacin de mercados o para garantizar el
adecuado funcionamiento de mercados no regulados, asegurando cobertura de atencin en todo el
territorio nacional.
2. Estn adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros
().
48
LOPE. Artculo 28.- Naturaleza
Los Organismos Pblicos son entidades desconcentradas del Poder Ejecutivo, con personera jurdica de
Derecho Pblico. Tienen competencias de alcance nacional.
Estn adscritos a un Ministerio y son de dos tipos:
1. Organismos Pblicos Ejecutores, cuya creacin y disolucin se realiza por Ley a iniciativa del Poder
Ejecutivo.
2. Organismos Pblicos Especializados, cuya creacin y disolucin se realiza por Ley a iniciativa del
Poder Ejecutivo.
En ambos casos, su reorganizacin, fusin, cambio de dependencia o adscripcin se acuerdan por decreto
supremo con el voto aprobatorio del Consejo de Ministros.
Los Reglamentos de Organizacin y Funciones respectivos se aprueban por decreto supremo con el voto
aprobatorio del Consejo de Ministros.
49
Constitucin Poltica. Artculo 106.- Mediante leyes orgnicas se regulan la estructura y el
funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitucin, as como tambin las otras
materias cuya regulacin por ley orgnica est establecida en la Constitucin.
Los proyectos de ley orgnica se tramitan como cualquiera otra ley. Para su aprobacin o modificacin,
se requiere el voto de ms de la mitad del nmero legal de miembros del Congreso.
92
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

de los reguladores (OECD Best Practices Principles for Regulatory Policy: The
Governance of Regulators), se advierte que una fusin de reguladores creara un
regulador multi-propsito, lo cual generara competencia entre funciones:

For multi-purpose regulators, there is a greater challenge in balancing the

competing functions. Not only is there the need to ensure there is sufficient
focus on regulatory compliance, but they also need to consider how to
allocate resources over the different disciplines in accordance with the
calculated risk and outcomes in terms of overall social, economic and
environmental welfare50.

Adems, una fusin debilitara la independencia de los reguladores al aumentarse

la probabilidad de captura por parte de las empresas reguladas, as como de
control poltico, pues slo habra un consejo directivo, en vez de cuatro diferentes.
Tambin posiblemente debilite la especializacin de las actividades de regulacin
y supervisin existentes en cada uno de los sectores (telecomunicaciones, energa,
gas, saneamiento e infraestructura de transporte), los cuales tienen sus propias
especificidades de negocio. Asimismo, en pases en desarrollo, los sectores
regulados se vuelvan ms dinmicos y complejos, lo cual requiere de personal
altamente especializado por cada sector.

En tal sentido, ms all de los posibles ahorros que podra originarse con una
fusin, los beneficios parecen ser menores a los altos costos que ello originara en
trminos de institucionalidad y de impacto en las inversiones y en el desempeo
de los mercados51.

De igual manera, una eventual transferencia de la adscripcin de los organismos

reguladores al Ministerio del sector competente (Sunass: Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento; Osinergmin: Ministerio de Energa y Minas y Osiptel
y Ositran: Ministerio de Transportes y Comunicaciones), traera como consecuencia
que la autonoma de la opinin tcnica que tienen que emitir los Organismos
Reguladores sobre las modificaciones de los contratos de concesin donde el
Ministerio del sector correspondiente es parte contractual, se vea afectada, en la
medida que estara adscrito al mismo ministerio que firmar la adenda respectiva.
Es decir, se generaran serios conflictos de inters para el ejercicio independiente
de las funciones de los Organismos Reguladores.

En ese contexto, el artculo 28 de la LOPE, al prever la posibilidad de que se pueda

fusionar a los organismos reguladores o de cambiar su adscripcin, constituye un
riesgo capaz de afectar su autonoma, lo cual adems no es consistente con las
recomendaciones de la OCDE contenidas en el Estudio de la Poltica Regulatoria de
Per, que buscan fortalecer la gobernanza de los reguladores econmicos, en lugar
de debilitar su estatus institucional, organizacional y funcional.

50
OECD (2014), p. 36.
51
Cabe indicar que la fusin de los organismos reguladores ya ha sido planteada en nuestro medio
anteriormente. Por ejemplo, en el 1998 fue planteado por el MEF y en el 2002, a iniciativa de algunos
congresistas, se presentaron proyectos de ley que proponan la creacin de una Superintendencia de
Servicios Pblicos que fusionase a todos los organismos reguladores. Sin embargo, ambas propuestas
fueron descartadas en su oportunidad. Ver Gallardo Jos y Prez-Reyes, Ral. Diseo Institucional y
Desconcentracin de los Organismos Reguladores: el caso de Osinerg. Documento de Trabajo N 9,
Osinerg, setiembre 2004, p. 26.

93
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

(iv) Aprobacin de instrumentos de organizacin

De acuerdo al artculo 28 de la LOPE, para la aprobacin del Reglamento de

Organizacin y Funciones (ROF) de los organismos reguladores, se requiere no solo
opinin favorable de la Presidencia del Consejo de Ministros sino voto favorable
del Consejo de Ministros.

Al respecto, como se ha indicado en el acpite 3.2. anterior, uno de los estndares

de buena gobernanza de los organismos reguladores es que tengan autonoma en
su gestin interna. Ello, se debe a la necesidad de encontrarse en capacidad de
responder a mercados dinmicos y en permanente desarrollo, a fin de poder
garantizar la provisin de los servicios pblicos en condiciones de calidad y precio
adecuados, en beneficio de la poblacin.

Por su parte, de acuerdo con el ndice de Gilardi52, el indicador de autonoma

organizacional, en una escala de 0 a 1 (donde 0 muestra el ms bajo nivel de
independencia y 1 el ms alto nivel de independencia), muestra que la decisin
sobre la organizacin interna de los organismos reguladores, a cargo enteramente
del Poder Ejecutivo, est en la escala de 0. En ese sentido, el modelo actual tiene
un coeficiente mucho menor que otros esquemas. Por ejemplo, la decisin a cargo
exclusivamente del regulador est en la escala de 1.00.

Por lo dems, este ha sido uno de los aspectos expresamente mencionados por la
OCDE en cuanto a la afectacin de la autonoma de los organismos reguladores. En
efecto, en el Estudio de la Poltica Regulatoria de Per, se seal lo siguiente:

Los reguladores econmicos peruanos, OSIPTEL, OSINERGMIN, OSITRAN y

SUNASS tienen funciones claras y detallas que les permiten operar con
independencia tcnica, administrativa y financiera del gobierno central.
(...)
Sin embargo, tienen vnculos con la Presidencia del Consejo de Ministros, lo
que podra reducir dicha independencia. Dado que son adscritos a la
Presidencia del Consejo de Ministros, su reorganizacin y cambios
institucionales, as como su reglamento de organizacin y funciones,
requiere de un decreto supremo que valide los cambios, similar a lo que
ocurre con cualquier otra agencia del gobierno central del Per, requiriendo
por consiguiente la aprobacin del Consejo de Ministros.
()
Los reguladores an dependen formalmente de la Presidencia del Consejo de
Ministros. Por ejemplo, al igual que similares entidades del gobierno central,
cualquier reorganizacin o cambio institucional requiere de la
aprobacin del Consejo de Ministros, as como su normativa sobre
organizacin y funciones ().

Recomendaciones claves:

Per debera considerar el fortalecimiento de la gobernanza de sus

reguladores econmicos del siguiente modo:

Revisando los vnculos legales de los reguladores econmicos con el gobierno

central a fin de mejorar el proceso de toma de decisiones por parte de los

52
Gilardi, op.cit., p. 883.
94
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

reguladores. Esto debera incluir, pero sin limitarse a ello, las decisiones
administrativas y tareas, tales como la organizacin interna53.

(Subrayado y resaltado es nuestro)

La misma situacin se presenta respecto de la aprobacin de modificaciones al

Cuadro de Asignacin de Personal CAP de los organismos reguladores, la cual
requiere opinin favorable de SERVIR por mandato legal.

(v) La poltica remunerativa de los Organismos Reguladores

Esta poltica se afect sustancialmente a travs del Decreto de Urgencia N 020-

2006 que limit el tope remunerativo de la administracin pblica a S/. 15,00054.
Asimismo, desde el 2007 (debido a la aplicacin de la Ley N 28212, concordada
con lo establecido en el DS N 046-2006-PCM que aprob la URSP para el ao 2007),
los Presidentes de los Organismos Reguladores tienen un tope salarial de S/. 15,600
brutos. Actualmente su Escala Remunerativa est contenida en el Decreto Supremo
N 172-2013-EF.

Este tope remunerativo limita la capacidad de los organismos reguladores de atraer

y retener a profesionales calificados, lo cual se agudiza con la brecha de
remuneraciones que existe no solamente con el sector privado sino tambin con el
propio sector pblico. A modo de referencia, en el sector privado un director puede
tener un sueldo mensual de S/. 30,000 en promedio, mientras que un gerente
senior un sueldo mensual de S/. 24,000 en promedio 55.

En el sector pblico, un Jefe de Gabinete de Asesores y un Director General puede

tener un sueldo mensual de S/. 25,000. Ese mismo monto es el que percibe, por
ejemplo, el Presidente de Servir y el Presidente del Indecopi 56. Por su parte, el
Jefe de la Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT),
rgano descentralizado del MEF, percibe un salario mensual de S/. 25,000 brutos 57.

Es un hecho objetivo que, con diferencias tan elevadas, los profesionales

calificados de los organismos reguladores preferirn trabajar en la empresa privada
o, incluso, en un ministerio, con lo cual se pierde todo incentivo para que el
organismo regulador pueda ofrecer salarios competitivos, pese a que es de su

53
OECD (2016), pp. 176, 188 y 190.
54
Como seala Jos Tvara Hasta julio del 2006, los Presidentes de los Consejos Directivos de los
organismos reguladores reciban, como toda remuneracin y durante el rgimen de cuarta categora, un
honorario aproximado de 24 mil soles, durante doce meses al ao. No reciban otros beneficios adicionales,
como compensacin por tiempo de servicios ni vacaciones. Tvara, Jose. Debilitando el Estado: Debates
sobre la autonoma de los reguladores, en: Revista de Derecho Administrativo, N 3, 2007, p. 230.
55
Segn informacin a febrero de 2017. Ver http://semanaeconomica.com/article/management/recursos-
humanos/215063-un-ceo-peruano-gana-en-promedio-s-52600-al-mes/ consultado el 23 de octubre de
2017.
56
Ver informacin pblica disponible en http://www.pcm.gob.pe/menu-principal/transparenciapcm/
consultado el 23 de octubre de 2017.
57
Ver informacin pblica disponible en http://www.sunat.gob.pe/legislacion/superin/2016/anexos1-263-
2016.pdf consultado el 23 de octubre de 2017.

95
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

responsabilidad supervisar inversiones en los sectores regulados que superan miles

de millones de soles.

Por el contrario, con un incremento del tope remunerativo hasta el monto que se
ofrece en otras autoridades pblicas, los organismos reguladores podran
incrementar su escala remunerativa y atraer y retener a los mejores profesionales
del mercado.

Cabe tener presente que, para la aprobacin de la poltica salarial de los

organismos reguladores, se requiere aprobacin del MEF, pese a que sus recursos
son directamente recaudados (su sostenibilidad institucional depende mayormente
del aporte por regulacin que efectan las empresas reguladas)58.

Adicionalmente, segn informacin proporcionada por Osiptel, las remuneraciones

previstas en el Sistema Nacional del Servicio Civil (Servir) para la mayora de los
trabajadores de los organismos reguladores son las mismas o, incluso, menores a
los que vienen percibiendo actualmente en el rgimen 728 59; por lo que no existe
incentivos para pasar al nuevo rgimen del servicio civil.

Todo lo anterior, por tanto, afecta la competitividad de los organismos

reguladores, al tener limitaciones para captar y mantener a profesionales tcnicos
con un alto grado de especializacin; situacin que ha sido reconocida tambin por
la OCDE en el Estudio de la Poltica Regulatoria de Per, al sealar que Osiptel,
Osinergmin, Sunass y Ositran no solamente enfrentan restricciones en materia de
organizacin interna, sino tambin en materia salarial, capacitacin y viajes 60,
indicando que ello debe ser revisado.

(vi) La poltica de gestin de recursos humanos

Esta poltica se encuentra establecida por la normativa de Servir (Ley N 30057 y

Reglamento). De acuerdo a la informacin proporcionada por Osiptel, se puede
advertir que dicha normativa impone las siguientes limitaciones a los organismos
reguladores:

Cuadro 3
Capacitacin En tanto no se ingrese formalmente a dicho
rgimen, la capacitacin est limitada a no

58
Ley N 27332. Artculo 10.- Aporte por regulacin
Los Organismos Reguladores recaudarn de las empresas y entidades bajo su mbito, un aporte por
regulacin, el cual no podr exceder del 1% (uno por ciento) del valor de la facturacin anual, deducido
el Impuesto General a las Ventas y el Impuesto de Promocin Municipal, de las empresas bajo su mbito.
Este aporte ser fijado, en cada caso, mediante decreto supremo aprobado por el Consejo de Ministros,
refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economa y Finanzas.
59
Ley N 27332. Artculo 11.- Rgimen laboral
El personal de los Organismos Reguladores est sujeto al rgimen laboral de la actividad privada.

Artculo 12.- Poltica remunerativa

La poltica remunerativa de los Organismos Reguladores se aprobar mediante decreto supremo
refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economa y Finanzas.
60
Traduccin simple de Other restrictions on the everyday activities of the regulators include salary caps,
restrictions on capacity building and training, and restrictions on international travel by regulators staff,
OECD (2016), p. 192, nota 10.
96
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

ms del valor de 1 UIT (UIT 2017: S/. 4 050)

por trabajador y por una sola vez al ao, lo
cual excluye la posibilidad de que se puedan
realizar pasantas o llevar cursos
especializados a la fecha61.
Muchas veces la oferta de capacitacin
requerida por los organismos reguladores se
encuentra en el exterior, por lo que dicho
monto resulta siendo insuficiente.
Los organismos reguladores como Osiptel han
venido apoyando en el cofinanciamiento de
maestras. Esta opcin se encuentra
actualmente paralizada, ya que con la
normativa de Servir el financiamiento de
maestras slo se dara a los funcionarios que
estn en el nuevo rgimen.
La capacitacin y el cofinanciamiento de
maestras resulta siendo indispensable para
mantener servidores pblicos especializados,
debidamente actualizados en oportunidad y
condiciones, para motivar la incorporacin de
profesionales que habitualmente se enrolan a
la industria privada regulada.

Lnea de carrera El personal Directivo (Gerentes) solo pueden

estar en el puesto por un periodo de tres (3)
aos, renovables hasta en dos (2)
oportunidades 62, lo cual impide que se pueda
retener cuadros directivos especializados.

61
Ley N 30057. NOVENA. Vigencia de la Ley
a) ()
Las normas de esta Ley sobre la capacitacin y la evaluacin del desempeo y el Ttulo V, referido al
Rgimen Disciplinario y Procedimiento Sancionador, se aplican una vez que entren en vigencia las normas
reglamentarias de dichas materias, con excepcin de lo previsto en los artculos 17 y 18 de esta Ley, que
se aplican una vez que se emita la resolucin de inicio del proceso de implementacin. Este dispositivo no
afecta los programas de formacin profesional y de formacin laboral en curso.

Artculo 17. Reglas especiales para la formacin laboral

El personal del Servicio Civil puede acceder a la formacin laboral con cargo a los recursos de la entidad.
Los recursos asignados para la formacin laboral, en el caso de los funcionarios pblicos y servidores
civiles de confianza, no puede exceder, por ao, del doble del total de su compensacin econmica
mensualizada.
Las oficinas de recursos humanos o las que hagan sus veces gestionan dicha capacitacin, conforme a la
presente Ley y sus disposiciones reglamentarias y complementarias.

Artculo 18. Reglas especiales para la formacin profesional

Solo los servidores civiles de carrera pueden ser sujetos de formacin profesional. Excepcionalmente, los
directivos pblicos que no sean de confianza pueden acceder a maestras, siempre que ellas provengan de
un fondo sectorial, de un ente rector o de algn fideicomiso del Estado para becas y crditos.
Aquellos servidores civiles que reciban formacin profesional con cargo a recursos del Estado peruano
tienen la obligacin de devolver el costo de la misma en caso de que obtengan notas desaprobatorias o
menores a las exigidas por la entidad pblica antes del inicio de la capacitacin.
62
Ley N 30057. Artculo 60. Caractersticas de la contratacin de directivos pblicos

97
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Existe el riesgo de que, al pasar al nuevo

rgimen los servidores de carrera empezarn
como nuevos, perdindose todos los aos de
servicios a la institucin63.
Remuneraciones Las remuneraciones previstas en el nuevo
rgimen para la mayora de los trabajadores
son las mismas o, incluso, menores a los que
vienen percibiendo actualmente en el rgimen
728; por lo que no existe ningn incentivo para
pasar al nuevo rgimen del servicio civil64.

Instrumentos de gestin Los manuales de puestos tipo responden a las

estructuras de puestos que existen en los
Ministerios, y no se toma en consideracin que
en los organismos reguladores predomina la
especializacin. No se ha considerado los
perfiles de puestos para los gerentes ni
especialistas senior, maestras, doctorados y/o
especializaciones nacionales o
internacionales65.

Lo anterior afecta la competitividad de los organismos reguladores, al tener

limitaciones para captar y retener a profesionales tcnicos y con alta
especializacin; situacin que ha sido reconocida tambin por la OCDE, como
hemos visto en el acpite 3.2. anterior.

Finalmente, como se ha indicado, en el Estudio de la Poltica Regulatoria de Per,

la OCDE ha reconocido que Osiptel, Osinergmin, Sunass y Ositran enfrentan no solo
restricciones en materia de organizacin interna, sino tambin en materia salarial,
capacitacin y viajes, indicando que ello debe ser revisado.

60.1 Los directivos pblicos son designados por un perodo de tres (3) aos, renovables hasta en dos (2)
oportunidades, con excepcin de quienes ejerzan la titularidad de entes rectores de sistemas
administrativos, a los que no se aplica el lmite de renovaciones.
63
Ley N 30057. CUARTA. Traslado de servidores bajo los regmenes de los Decretos Legislativos 276,
728 y 1057 al rgimen del Servicio Civil
Los servidores bajo los regmenes de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057 pueden trasladarse
voluntariamente y previo concurso pblico de mritos al rgimen previsto en la presente Ley. Las normas
reglamentarias establecen las condiciones con las que se realizan los concursos de traslado de rgimen.
La participacin en los concursos para trasladarse al nuevo rgimen no requiere de la renuncia previa al
rgimen de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057, segn corresponda.
Los servidores bajo los regmenes de los Decretos Legislativos 276, 728 y 1057 que ganen los concursos y
opten voluntariamente por el traslado al nuevo rgimen previsto en la presente Ley, dejan de pertenecer a
los regmenes sealados con la respectiva liquidacin de sus beneficios sociales, segn corresponda, y no
tienen derecho a ninguna de las condiciones y beneficios establecidos en ellos; a partir de su traslado al
nuevo rgimen, cualquier disposicin, resolucin administrativa que contravenga esta disposicin es nula
de pleno derecho o inejecutable por el Sector Pblico.
64
Ver Reglamento de Compensaciones de la Ley N 30057 aprobado por Decreto Supremo N 138-2014-
EF.
65
Ver Resolucin de Presidencia Ejecutiva N 100-2015-SERVIR-PE, que formaliza la aprobacin de la
Directiva N 001-2015-SERVIR-GPGSC Familias de puestos y roles y Manual de Puestos Tipo (MPT)
aplicables al rgimen del servicio civil y sus modificatorias.
98
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

(vii) La poltica presupuestaria

Tanto Osiptel como Osinergmin han informado que los organismos reguladores han
venido enfrentando restricciones en materia presupuestaria. Esto se dara en el
caso de los recursos provenientes de los aportes por regulacin, los cuales son
transferidos a otros fines a requerimiento del MEF, a pesar de que tienen que estar
destinados al sostenimiento institucional de los organismos reguladores por
mandato legal66.

A manera de ejemplo67, se listan algunas disposiciones mediante las cuales el Poder

Ejecutivo dispuso la transferencia de recursos de Osinergmin a otras entidades:

- Decreto Legislativo N 1001: se dispuso que Osinergmin transfiera al Ministerio

de Energa y Minas la suma de hasta cien millones y 00/100 soles (S/ 100 000
000,00) para la ejecucin de obras de electrificacin rural a travs de las
empresas de distribucin elctrica de propiedad estatal.

- Decreto de Urgencia N 116-2009 y Decreto de Urgencia N 006-2011: se

dispuso que Osinergmin transfiera al Ministerio de Energa y Minas la suma de
hasta cien millones y 00/100 soles (S/ 100 000 000,00) y la suma de hasta

66
TUO de la Ley N 28411. Artculo 2.- mbito de aplicacin
La Ley General es de alcance a las siguientes Entidades:
1. Las Entidades del Gobierno General, comprendidas por los niveles de Gobierno Nacional, Gobierno
Regional y Gobierno Local:
- Gobierno Nacional
()
b) Los Organismos Reguladores.

Artculo 42.- Incorporacin de mayores fondos pblicos

42.1 Las incorporaciones de mayores fondos pblicos que se generen como consecuencia de la percepcin
de determinados ingresos no previstos o superiores a los contemplados en el presupuesto inicial, son
aprobados mediante resolucin del Titular de la Entidad cuando provienen de:
()
d) Los recursos financieros distintos a la Fuente de Financiamiento Recursos Ordinarios que no se hayan
utilizado al 31 de diciembre del ao fiscal constituyen saldos de balance y son registrados financieramente
cuando se determine su cuanta. Durante la ejecucin presupuestaria, dichos recursos se podrn
incorporar para financiar la creacin o modificacin de metas presupuestarias de la entidad, que
requieran mayor financiamiento. Los recursos financieros incorporados mantienen la finalidad para los
cuales fueron asignados en el marco de las disposiciones legales vigentes.
()
42.2 La mayor disponibilidad financiera de los fondos pblicos que financian el presupuesto de los
organismos reguladores, recaudadores, supervisores, as como de cualquier otra Entidad que no se
financie con recursos del Tesoro Pblico, es incorporada en sus respectivos presupuestos, mediante la
resolucin del Titular correspondiente, previo informe favorable del Ministerio de Economa y Finanzas
respecto al cumplimiento de las metas del Marco Macroeconmico Multianual.
67
Otros ejemplos son mencionados por Gallardo y Prez Reyes. As, sealan que en el 2000 se requiri
de forma extraordinaria el traslado de recursos superavitarios de los organismos reguladores para
financiar el dficit fiscal. Asimismo, a finales del 2002, con la aprobacin de la Ley General de Presupuesto
del 2003, se elimin el tratamiento de excepcin que tenan los organismos reguladores en materia de
presupuesto y gasto, pasando a tener un similar tratamiento al de los Ministerios. Gallardo y Prez- Reyes,
op.cit., p. 27.

99
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

cincuenta millones y 00/100 Soles (S/ 50 000 000.00), para el financiamiento

de obras de electrificacin en zonas urbano marginales de las zonas de
concesin de distribucin elctrica.

- Decreto de Urgencia N 044-2010: se dispuso el apoyo financiero de

Osinergmin para la ejecucin de las metas distritales fijadas para el presente
ao fiscal en el marco del Programa Presupuestal Estratgico Acceso de la
Poblacin a la Identidad de la RENIEC, mediante el depsito de treinta y seis
millones ochocientos mil y 00/100 nuevos soles (S/. 36 800 000,00).

Por su parte, Ositran informa que sus Recursos Directamente Recaudados -RDR se
han visto afectados por las disposiciones que dict el gobierno, tal como es el caso
del Decreto Supremo N 272-2016-EF, que aprob medidas para la priorizacin de
gasto pblico efectivo y el cumplimiento de metas fiscales en el Ao Fiscal 2016.
Segn seala este Regulador, esta medida afect considerablemente el avance de
la entidad tanto en Plan Operativo Institucional (POI) y presupuesto, dado que se
fijaron topes de ejecucin presupuestaria, lo cual oblig a los reguladores a
priorizar gastos y dejar de hacer muchas actividades para el cumplimiento de sus
funciones.

Los casos anteriormente expuestos afectan la autonoma financiera que por ley
tienen los organismos reguladores, limitando la posibilidad de que puedan financiar
adecuadamente sus funciones.

La necesidad de que la independencia de los organismos reguladores venga

acompaada con adecuados regmenes de financiamiento, es reconocida por la
OCDE en su reporte de 2011, como antes se ha referido. En el mismo sentido, en
el reporte de 2014 sobre la buena gobernanza de los reguladores (OECD Best
Practices Principles for Regulatory Policy: The Governance of Regulators), la
OCDE seala que:

Los niveles de financiamiento deben ser adecuados para permitir que el

regulador pueda operar, de manera eficiente y efectiva, para cumplir con los
objetivos establecidos por la legislacin ()

Un regulador solo debera financiar a otras entidades que estn

relacionados directamente con los objetivos del regulador 68.
(Subrayado y resaltado es nuestro)

Por su parte, en el reporte de 2016 sobre cmo ser un regulador independiente

(Being and Independent Regulator), la OCDE seala lo siguiente:

Ms importante que la fuente de financiamiento es la manera cmo los

reguladores determinan y aprueban sus necesidades de financiamiento y
gastan sus recursos () Es importante la independencia financiera a fin de
garantizar la existencia de adecuados recursos humanos, as como de una
operatividad eficiente de los reguladores69.

En el Estudio de la Poltica Regulatoria de Per de 2016, la OCDE tambin aborda

esta cuestin, al sealar la necesidad de que exista claridad y transparencia sobre

68
OECD (2014), p. 98.
69
OECD (2016), pp. 13 y 43.
100
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

cmo se usan los recursos que perciben los organismos reguladores, a fin de
proteger su independencia y objetividad. En efecto:

A fin de mejorar la confianza del pblico y la eficiencia en las decisiones de

los Reguladores, es esencial tener claridad y transparencia sobre sus fuentes
de financiamiento y gastos () a fin de proteger su independencia y
objetividad70.

Por otro lado, cabe indicar que, en el caso especfico de Sunass, este regulador ha
sealado que el aporte por regulacin del 1% que realizan las empresas prestadoras
resulta insuficiente para cubrir sus actividades vinculadas a la supervisin y
regulacin de los servicios de saneamiento en el mbito urbano. En ese sentido,
Sunass estima que es necesario el aumento del aporte por regulacin al 2%, para
cubrir esta necesidad.

Sunass tambin seala que, con la entrada en vigencia del Decreto Legislativo
N 1280, se le otorgaron nuevas facultades para la supervisin y regulacin de los
servicios de saneamiento en el mbito rural y de las pequeas ciudades, lo cual va
a generar nuevas actividades a cargo del regulador. Para tal efecto, a la fecha
viene recibiendo transferencias del Ministerio de Vivienda, Construccin y
Saneamiento, lo cual puede comprometer la independencia y autonoma
econmica de Sunass.

Precisamente la OCDE ha dejado constancia de esta problemtica en el Estudio de

la Poltica Regulatoria de Per, al sealar que es necesario revisar el esquema de
financiamiento que tiene dicho regulador, a fin de que pueda ejecutar sus
funciones de manera efectiva, sin que ello implique afectar su independencia:

El esquema de financiamiento del regulador del agua debe ser fortalecido

Para el caso de Sunass, el esquema actual de ingresos que percibe no es

suficiente para realizar sus funciones. Sunass supervisa entidades municipales
con tienen un presupuesto reducido ().

Recomendaciones clave

Peru debera considerar fortalecer la gobernanza de los reguladores, para lo

cual se debe:

Revisar el esquema de financiamiento de Sunass a fin de asegurar que

cuenta con los ingresos necesarios que le permitan realizar sus funciones y
alcances sus objetivos de manera efectiva, manteniendo su independencia 71.

(viii) Autorizacin de viajes

De acuerdo a la normatividad vigente 72, los viajes al exterior por concepto de

representacin institucional (incluyendo capacitacin y pasantas) que realizan los

70
OECD (2016), p. 184.
71
OECD (2016), pp. 185 y 190.
72
Decreto Supremo N 047-2002-PCM. Artculo 1.- mbito de aplicacin. - La autorizacin de viajes
al exterior de funcionarios y servidores pblicos o de cualquier persona en representacin del Estado y

101
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

funcionarios y servidores de los organismos reguladores, con cargo a los recursos

de la Entidad, se aprueban por Resolucin Ministerial firmada por el Presidente del
Consejo de Ministros (anteriormente se exiga Resolucin Suprema en aplicacin
de Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2016).

Esta exigencia, incluso, aplica para los viajes al exterior de los Presidentes de los
Consejos Directivos de los Organismos Reguladores que no irroguen gasto alguno al
Estado.

De acuerdo a la informacin proporcionada por Osiptel y Osinergmin, estas

autorizaciones de viaje, por lo general, son otorgadas por la PCM con poca
anticipacin a la fecha de viaje, lo que encarece el valor de los pasajes. A manera
de ejemplo, se consigna este cuadro resumen presentado por Osiptel para el
periodo 2012-2017:

que irrogue algn gasto al Tesoro Pblico, se otorgar de acuerdo a lo dispuesto por la Ley N 27619 y
de acuerdo a las disposiciones contenidas en el presente Reglamento.
()
Para el caso de los servidores y funcionarios pblicos de los Ministerios y de los Organismos Pblicos
Descentralizados correspondientes se otorgar por Resolucin Ministerial del respectivo Sector.
La autorizacin de viajes al exterior de las personas, que viajen en representacin del Poder Ejecutivo
irrogando gasto al Tesoro Pblico, se otorgar mediante Resolucin Ministerial del Sector
correspondiente, siempre que se sustenten en el inters nacional o en el inters especfico de la institucin,
conforme a la Ley N 27619 y el presente Reglamento.

Artculo 11.- Autorizacin de viajes que no ocasionen gasto al Estado. - Los viajes al extranjero para
concurrir a Asambleas, Conferencias, Seminarios, Cursos de Capacitacin o que se realicen por cualquier
otro motivo, siempre que no ocasionen ningn tipo de gastos al Estado, sern autorizados mediante
Resolucin del Titular de la Entidad correspondiente.
En el caso de titulares de Organismos Pblicos Descentralizados, la autorizacin se efectuar por el
Titular del Sector correspondiente.
No son de obligatoria publicacin las autorizaciones a que se refiere el presente artculo.

Resolucin Ministerial N 255-2002-PCM

()
6.2. Respecto a los Pliegos Presupuestarios, Unidades Ejecutoras, Organismos Pblicos Descentralizados,
Organismos Reguladores y dependencias adscritas a la PCM tendrn en cuenta los siguientes aspectos:
Inicio del trmite de autorizacin del viaje
- Los Titulares de las referidas Entidades evaluarn las solicitudes de autorizacin de viajes de los
servidores y funcionarios pblicos de su Unidad Ejecutora, Organismo Pblico Descentralizado,
Organismo Regulador y dependencias adscritas al Sector PCM, debidamente sustentadas en el inters
nacional o institucional y con arreglo a las medidas de austeridad, racionalidad y transparencia del Gasto
Pblico, bajo responsabilidad.
().
102
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Cuadro 4
VIAJES DE FUNCIONARIOS DEL OSIPTEL AL EXTERIOR QUE IRROGARON GASTOS (2012 - 2017)

Monto considerado en la Resolucin Fecha de envo de Fecha de

N Titulo Organiza Lugar Fecha del evento Duracin del Viaje Carta Resolucin Suprema
de autorizacin de viaje carta a PCM aprobacin PCM

Cumbre "Conectar las Amricas Unin Internacional de Panam, Repblica de 17 al 19 de julio de 17 al 19 de julio de Viticos : USD 800.00 C.508- Resolucin Suprema
1 21/06/2012 13/07/2012
2012" Telecomunicaciones (UIT) Panam 2012 2012 Pasajes: USD 992.52 GG.GPP/2012 N210-2012-PCM

Viticos : USD 1200.00 C.219- Resolucin Suprema

22/08/2012 30/08/2012
XXI Reunin del Comit Pasajes: USD 1121.21 PD.GPP/2012 N281-2012-PCM
San Salvador,
Consultivo Permanente I: Comisin Interamericana de 10 al 14 de 09 al 15 de setiembre
2 Repblica de El
Telecomunicaciones/TIC (CCP. I) Telecomunicaciones (CITEL) setiembre de 2012 de 2012
Salvador
y eventos asociados Viticos : USD 1200.00 C.221- Resolucin Suprema
23/08/2012 30/08/2012
Pasajes: USD 1121.21 PD.GPP/2012 N282-2012-PCM

2012
Ministerio de Tecnologas de la
"Gran Foro Mundial contra el Hurto Bogot, Repblica de 12 de octubre de 11 al 13 de octubre de Viticos : USD 400.00 C.240- Resolucin Suprema
3 Informacin y las 26/09/2012 10/10/2012
de Celulares" Colombia 2012 2012 Pasajes: USD 1810.08 PD.GPP/2012 N320-2012-PCM
Comunicaciones de Colombia

Foro Latinoamericano de Entes

XI Cumbre BEREC-REGULATEL y Reguladores de San Jos, Repblica 12 y 13 de 11 al 14 de noviembre Viticos : USD 600.00 C.258- Resolucin Suprema
4 17/10/2012 31/10/2012
XV Plenario de REGULATEL Telecomunicaciones de Costa Rica noviembre de 2012 de 2012 Pasajes: USD 1571.25 PD.GPP/2012 N348-2012-PCM
(REGULATEL)

Conferencia Mundial de
Unin Internacional de Dubai, Emiratos 3 al 14 de diciembre 1 al 10 de diciembre de Viticos : USD 2340.00 C. 283- Resolucin Suprema
5 Telecomunicaciones 12/11/2012 22/11/2012
Telecomunicaciones (UIT) rabes Unidos de 2012 2012 Pasajes: USD 3104.92 PD.GPP/2012 N378-2012-PCM
Internacionales (CMTI-2012)

103
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

"Reunin del Grupo de Estudio 13:

Redes futuras incluyendo
Unin Internacional de Ginebra, 18 de febrero al 01 16 de febrero al 02 de Viticos : USD 3640.00 C. 024- Resolucin Suprema
6 computacin en la nube, mviles y 21/01/2013 14/02/2013
Telecomunicaciones (UIT) Confederacin Suiza de marzo marzo de 2013 Pasajes: USD 2914.46 PD.GPP/2013 N053-2013-PCM
las redes de siguiente generacin
-NGN

Reunin del Grupo Regional de la

Comisin de Estudio 3 para Viticos : USD 1100.00
Amrica Latina y el Caribe Pasajes: USD 1922.21
Ciudad de Mxico,
(SG3RG-LAC) y Seminario Unin Internacional de 19 al 22 de marzo 18 al 23 de marzo de C.062- Resolucin Suprema
7 Estados Unidos 28/02/2013 12/03/2013
Regional de la UIT sobre los Telecomunicaciones (UIT) de 2013 2013 PD.GPP/2013 N091-2013-PCM
Mexicanos
aspectos econmicos y
Viticos : USD 1100.00
financieros de las
Pasajes: USD 1922.21
Telecomunicaciones /TIC

Autoridad de Regulacin y
Seminario Internacional de Banda Fiscalizacin de La Paz, Estado 20 de marzo de 19 al 21 de marzo de C.067- Resolucin Suprema
8 Pasajes: USD 1179.52 7/03/2013 12/03/2013
Ancha Telecomunicaciones y Plurinacional de Bolivia 2013 2013 PD.GPP/2013 N092-2013-PCM
Transportes (ATT) de Bolivia

XXII Reunin del CCP.I y Reunin Viticos : USD 1200.00

del Grupo de Trabajo Preparatorio Pasajes: USD 996.12
de Conferencias para abordar los Comisin Interamericana de Buenos Aires, 20 al 24 de mayo de 19 al 25 de mayo de C.120- Resolucin Suprema
9 26/04/2013 13/05/2013
Preparativos Regionales para Telecomunicaciones (CITEL) Repblica Argentina 2013 2013 PD.GPP/2013 N152-2013-PCM
Conferencias y Reuniones
Viticos : USD 1200.00
Mundiales del COM/CITEL
Pasajes: USD 996.12

Segunda Reunin Extraordinaria Washington, DC,

Comisin Interamericana de 27 y 28 de junio de 26 al 29 de junio de
10 del Comit Directivo Permanente Estados Unidos de
2013 Telecomunicaciones (CITEL) 2013 2013
de la CITEL (COM/CITEL) Amrica

Viticos : USD 9120.00 C.161- Resolucin Suprema

11 XII Cumbre BEREC-REGULATEL REGULATEL - BEREC 02 de julio de 2013 3/06/2013 21/06/2013
Pasajes: USD 8878.60 PD.GPP/2013 N213-2013-PCM
Varsovia, Repblica de 30 de junio al 06 de
Oficina de Desarrollo de las Polonia julio de 2013
13er Simposio Mundial para Telecomunicaciones (BDT) de la 03 al 05 de julio de
12
Organismos Reguladores (GSR) Unin Internacional de 2013
Telecomunicaciones (UIT)

Foro Latinoamericano de Entes

Primer Congreso Regional de Reguladores de Panam, Repblica de 23 al 26 de julio de 22 al 26 de julio de Viticos : USD 1260.00 C.206- Resolucin Suprema
13 12/07/2013 19/07/2013
Telecomunicaciones Telecomunicaciones Panam 2013 2013 Pasajes: USD 1208.16 PD.GPP/2013 N227-2013-PCM
(REGULATEL)

"Foro sobre Calidad, Control y

Ministerio de Tecnologas de la
Supervisin en los Servicios de la Cartagena de Indias, 23 y 24 de 22 y 25 de setiembre Viticos : USD 2200.00 C. 269- Resolucin Suprema
14 Informacin y las 10/09/2013 17/09/2013
Informacin y las Repblica de Colombia setiembre de 2013 de 2013 Pasajes: USD 2235.64 PD.GPP/2013 N289-2013-PCM
Comunicaciones de Colombia
Comunicaciones"

Viticos : USD 2220.00

Pasajes: USD 1527.12
XXIII Reunin del CCP.I/ TIC y Comisin Interamericana de Mendoza, Repblica 07 al 11 de octubre 06 al 11 de octubre del C.276- Resolucin Suprema
15 18/09/2013 2/10/2013
eventos asociados Telecomunicaciones (CITEL) Argentina del 2013 2013
Viticos : USD 2220.00
PD.GPP/2013 104
N321-2013-PCM

Pasajes: USD 1527.12

Foro Latinoamericano de Entes

28 de octubre al 01
XVI Reunin Plenaria del FORO Reguladores de Cartagena de Indias, 28 de octubre al 02 de C.291- Resolucin Suprema
16 de noviembre de Pasajes: USD 809.13 3/03/2013 25/10/2013
REGULATEL Telecomunicaciones Repblica de Colombia noviembre de 2013 PD.GPP/2013 N344-2013-PCM
2013
(REGULATEL)
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

VI Reunin Ordinaria de la
Viticos : USD 2580.00
Asamblea de la CITEL y Reunin
Pasajes: USD 1264.16
del Grupo de Trabajo Preparatorio
Comisin Interamericana de Santo Domingo, 10 al 14 de febrero 09 al 15 de febrero del Resolucin Suprema
17 de Conferencias para abordar los 15/01/2014 C.011-PD/2014 31/01/2014
Telecomunicaciones (CITEL) Repblica Dominicana del 2014 2014 N026-2014-PCM
Preparativos Regionales para
Viticos : USD 2580.00
Conferencias y Reuniones
Pasajes: USD 1264.16
Mundiales del COM/CITEL

Pasajes: USD 1020.89

Foro Latinoamericano de Entes
Reunin de los Grupos de Trabajo
Reguladores de Cartagena de Indias, 10 al 12 de marzo 09 al 13 de marzo de Resolucin Suprema
18 y del Comit Ejecutivo de 21/02/2014 C.059-PD/2017 7/03/2014
Telecomunicaciones Repblica de Colombia de 2014 2014 N101-2014-PCM
REGULATEL
(REGULATEL) Viticos : USD 1480.00
Pasajes: USD 1020.89

14 Simposio Mundial para

Unin Internacional de Manama, Reino de 3 al 5 de junio de 31 de mayo al 07 de Viticos : USD 2550.00 Resolucin Suprema
19 Organismos Reguladores 12/05/2014 C.138-PD/2017 27/05/2014
Telecomunicaciones (UIT) Bahrein 2014 junio de 2014 Pasajes: USD 5817.34 N170-2014-PCM
(GSR14)

XXV Reunin del CCP.I, XXIX

Reunin del Grupo de Trabajo
Preparatorio de Conferencias para
C.209-
abordar los Preparativos
Comisin Interamericana de Asuncin, Repblica 04 y 09 de agosto de 03 al 10 de agosto de Viticos : USD 10,360.00 09/07/2014 - PD.GPP/2014/ Resolucin Suprema
20 Regionales para Conferencias y 25/07/2014
Telecomunicaciones (CITEL) del Paraguay 2014 2014 Pasajes: USD 5320.00 17/07/2014 C.213- N277-2014-PCM
Reuniones Mundiales (GTPC) del
PD.GPP/2014
COM/CITEL y Primer Foro
Regional de Conectividad en las
Amricas

CAF y Asociacin
II Edicin del Congreso Regional
Iberoamericana de Centros de Panam, Repblica de 18 al 21 de agosto 17 al 22 de agosto de Viticos : USD 1575.00 C.240- Resolucin Suprema
21 de Telecomunicaciones 7/08/2014 14/08/2014
Investigacin y Empresas de Panam de 2014 2014 Pasajes: USD 1215.84 PD.GPP/2014 N290-2014-PCM
(CRT2014)
Telecomunicaciones (AHCIET)
2014
XXX Reunin del Grupo de Trabajo
Preparatorio de Conferencias para
abordar los Preparativos Comisin Interamericana de Buenos Aires, 11 y 12 de 10 al 12 de setiembre Viticos : USD 1110.00 C.282- Resolucin Suprema
22 8/09/2014 9/09/2014
Regionales para Conferencias y Telecomunicaciones (CITEL) Repblica de Argentina setiembre de 2014 de 2014 Pasajes: USD 1157.63 PD.GPP/2014 N304-2014-PCM
Reuniones Mundiales (GTPC) del
COM/CITEL

Ciudad de Mxico,
"Datacenter Dynamics Latam 30 de setiembre al 03 Viticos : USD 1320.00 Resolucin Suprema
23 Datacenter Dynamics Estados Unidos 1 y 2 de octubre 23/09/2014 C.292-PD/2014 27/09/2014
Awards 2014" de octubre de 2014 Pasajes: USD 1325.10 N327-2014-PCM
Mexicanos

Viticos : USD 3500.00

20 de octubre al 07 Pasajes: USD 5075.44
Conferencia de Plenipotenciarios Unin Internacional de Busan, Repblica de 25 de octubre al 02 de C.313- Resolucin Suprema
24 de noviembre de 13/10/2014 23/10/2017
de 2014 (PP-14) Telecomunicaciones (UIT) Corea noviembre de 2014 PD.GPP/2014 N355-2014-PCM
2014 Viticos : USD 3500.00
Pasajes: USD 5075.44

11 Reunin del Comit de

C.319-
Poltica Regulatoria, 3 Reunin Organizacin para la
Pars, Repblica 03 al 07 de 03 al 08 de noviembre Viticos : USD 2700.00 16/10/2014 - PD.GPP/2014 - Resolucin Suprema
25 de la Red de Reguladores Cooperacin y el Desarrollo 30/10/2014
Francesa noviembre de 2014 de 2014 Pasajes: USD 2181.79 29/10/2014 C.1042- N374-2014-PCM
Econmicos y reuniones Econmico (OCDE)
GG.GPP/2014
asociadas

"Amrica Accesible: Informacin y Unin Internacional de Sao Paulo, Repblica 12 al 14 de 11 al 14 de noviembre Viticos : USD 1480.00 Resolucin Suprema
26 24/10/2014 C.331-PD/2014 5/11/2014
Comunicacin para Todos" Telecomunicaciones (UIT) Federativa del Brasil noviembre de 2014 de 2014 Pasajes: USD 1147.46 N387-2014-PCM
105
XXIX Reunin del Comit Directivo Viticos : USD 1260.00
Permanente de la CITEL Pasajes: USD 1259.20
Comisin Interamericana de Bvaro, Repblica 01 al 03 de 30 de noviembre al 4 C. 352- Resolucin Suprema
27 (COM/CITEL) - Fore Regional de 20/11/2014 28/11/2014
Telecomunicaciones (CITEL) Dominicana diciembre de 2014 de diciembre PD.GPP/2014 N410-2014-PCM
Conectividad para el Caribe y Viticos : USD 1260.00
Amrica Central Pasajes: USD 1259.20
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Visita Tcnica a la Agencia

Brasilia, Repblica 21 al 23 de enero de 20 al 24 de enero de Viticos : USD 4440.00 Resolucin Suprema
28 Nacional de Telecomunicaciones ANATEL 14/01/2015 C.010-PD/2015 16/01/2015
Federativa de Brasil 2015 2015 Pasajes: USD 3641.28 N009-2015-PCM
de Brasil

Barcelona, Reino de 02 al 05 de marzo 28 de febrero al 05 de Viticos : USD 2160.00 C. 052- Resolucin Suprema
29 GSMA Mobile World Congress GSMA 19/02/2015 26/02/2015
Espaa de 2015 marzo de 2015 Pasajes: USD 2766.70 PD.GPP/2015 N055-2015-PCM
2015

XXVII Reunin del Comit

Consultivo Permanente I: C.245-
Washington D.C.,
Telecomunicaciones / Comisin Interamericana de 21 al 25 de 20 al 26 de setiembre Viticos : USD 2640.00 08/09/2015 - PD.GPP/2015 - Resolucin Suprema
30 Estados Unidos de 19/09/2015
Tecnologas de la Informacin y la Telecomunicaciones (CITEL) setiembre de 2015 de 2015 Pasajes: USD 1410.76 18/09/2015 C.253- N219-2015-PCM
Amrica
Comunicacin (CCP.I) y Foro UIT PD.GPP/2015
asociado

San Salvador,
Comisin Interamericana de 16 al 20 de mayo de 15 al 21 de mayo de Viticos : USD 3780.00 Resolucin Suprema
31 28 Reunin del CCP. I. Repblica de El 29/04/2016 - C.127-PD/2016 13/05/2016
Telecomunicaciones (CITEL) 2016 2016 Pasajes: USD 2390.00 N 095-2016-PCM
Salvador

Encuentro Presidencial y II
Reunin de Gabinete Binacional 2 al 4 de noviembre 4 de noviembre de Resolucin Suprema
32 Bolivia Sucre, Bolivia Viticos : USD 370.00 31/10/2016 C. 324-PD/2016 2/11/2016
de Ministros Per y Bolivia - de 2016 2016 N 280-2016-PCM
Acuerdo Interinstitucional
2016
Pasanta sobre Mejora Ciudad de Mxico,
Instituto Federal de 24 y 25 de 23 al 26 de noviembre Viticos : USD 2640.00 Resolucin Suprema
33 Regulatoria y Anlisis de Impacto Estados Unidos 3/11/2016 C. 334-PD/2016 22/11/2016
Telecomunicaciones de Mxico noviembre de 2016 de 2016 Pasajes: USD 1553.78 N 293-2016-PCM
Regulatorio Mexicanos

Foro Latinoamericano de Entes

19 Asamble Plenaria de Reguladores de Santiago de Chile, 28 al 30 de 27 al 01 de diciembre Resolucin Suprema
34 Viticos : USD 1480.00 16/11/2016 C.348-PD/2016 24/11/2016
REGULATEL y evento asociado Telecomunicaciones Repblica de Chile noviembre de 2016 de 2016 N 296-2016-PCM
(REGULATEL)

106
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Foro Latinoamericano de Entes

VII Reunin de Grupos de Trabajo Reguladores de Cartagena de Indias, 27 al 29 de marzo 26 al 30 de marzo de Resolucin Ministerial
35 Pasajes: USD 755.76 10/03/2017 C.077-PD/2017 17/03/2017
REGULATEL-BEREC Telecomunicaciones Repblica de Colombia de 2017 2017 N065-2017-PCM
(REGULATEL)

55 Reunin del Grupo de Trabajo Ciudad de Mxico,

Foro de Cooperacin Asia- 02 al 07 de abril de 04 al 07 de abril de Viticos : USD 3520.00 Resolucin Ministerial
36 sobre Telecomunicaciones e Estados Unidos 28/03/2017 C. 090-PD/2017 3/04/2017
Pacfico (APEC) 2017 2017 Pasajes: USD 2034.84 N087-2017-PCM
Informacin (TEL) Mexicanos

2017 31 Reunin del Comit

Ciudad de Mxico,
Consultivo Permanente I: Comisin Interamericana de 31 de julio al 4 de 30 de julio al 5 de Viticos : USD 7920.00 Resolucin Ministerial
37 Estados Unidos 17/07/2017 C.219-PD/2017 26/07/2017
Telecomunicaciones/TIC (CCP. I) Telecomunicaciones (CITEL) agosto de 2017 agosto de 2017 Pasajes: USD 3154.80 N191-2017-PCM
Mexicanos
y eventos asociados

Viticos : USD 1480.00

Conferencia Mundial de Pasajes: USD 1453.02
Unin Internacional de Buenos Aires, 8 al 12 de octubre de Resolucin Ministerial
38 Telecomunicaciones 2017 (CMDT- 9 al 20 de octubre 29/09/2017 C.290-PD/2017 5/10/2017
Telecomunicaciones (UIT) Repblica de Argentina 2017 N282-2017-PCM
17) Viticos : USD 1480.00
Pasajes: USD 1453.02

107
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Asimismo, Osinergmin informa, a manera de ejemplo, que mediante Resolucin

Ministerial N 303-2017-PCM se modific la Resolucin Ministerial N 289-2017, en
lo referido a los gastos autorizados de US$ 816.32 a US$ 2600.48 (debido a que el
costo de cada pasaje areo se increment de US$ 204.08 a US$ 650.12).

Tambin informa que se han dado casos en que no se ha autorizado al Presidente

del Consejo Directivo y a directivos de Osinergmin a realizar viajes de importancia
institucional. A manera de ejemplo, se consigna este cuadro resumen presentado
por este regulador:

108
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Cuadro 5

FUNCIONARIO/SERVIDOR FECHAS
MOTIVO LUGAR FINANCIAMIENTO OFICIO A PCM FECHA DE RECEPCION
EVENTO

Participacin como ponente en

Presidente del Consejo 25 al 28 de Estambul, 190-2015-OS-
el VI Foro Mundial de Osinergmin 06-may-15
Directivo mayo de 2015 Turqua PRES
Regulacin de Energa (WFER)
Participacin en reuniones de
trabajo con expertos
Jefe de Fiscalizacin de canadienses en tecnologa de 01 al 06 de Toronto y
Osinergmin 52-2015-OS-PRES 05-feb-13
Gran Minera punta aplicada en la marzo de 2015 Sudbury, Canad
exploracin y explotacin
minera
Participacin en la XXXVI
Reunin del Grupo de Trabajo
Gerente Adjunto de
de Organismos Reguladores
Regulacin Tarifaria
(GTOR) y XIX Reunin del
16 y 17 de abril Santa Cruz de la 112-2015-OS-
Grupo de Trabajo de Osinergmin 26-mar-15
del 2015 Sierra, Bolivia PRES
Organismos Planificadores de
Gerente de Generacin y
los Sectores Elctricos de los
Transmisin Elctrica
Pases Miembros de la
Comunidad Andina (GOPLAN)
Participacin en la Reunin de
los Comits Tcnicos
Bilaterales de Armonizacin
Gerente de Generacin y Regulatoria Chile Per y de la 3 y 4 de agosto Santiago de Chile, 335-2015-OS-
Osinergmin 23-jul-15
Transmisin Elctrica Reunin Preparatoria del de 2015 Chile PRES
Consejo de Ministros del
Sistema de Interconexin
Elctrica Andina (SINEA)

109
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

En la misma situacin se encuentra Osiptel, tal como se puede advertir de la

siguiente informacin presentada por dicho regulador, la misma que permite
resumir sus solicitudes de autorizacin de viajes que no fueron autorizados por la
PCM:

110
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Cuadro 6

Solicitudes de autorizacin de viajes del OSIPTEL que no fueron autorizados por la Presidencia del Consejo de Ministros
(2012 - 2017)

EVENTO CIUDAD PAIS DESCRIPCIN ENVIO A LA PCM

VI Encuentro de Representantes de los Grupos Se solicit autorizacion para CARTA C.0064-

La Antigua
de Trabajo y en la Reunin del Comit Guatemala gastos de pasajes areos. Los PD/2016 de fecha
Guatemala
Ejecutivo de REGULATEL (15 al 17 de marzo) organizadores cubrian estadia 08.03.2016

Los gastos de pasajes areos y CARTA C.0062-

Foro Alfabetizacin Digital y Empoderamiento Ciudad de
Mxico viticos seran cubiertos por los PD/2016 de fecha
de los Usuarios (15 de marzo) Mxico D.F.
organizadores 02.03.2016

"VII Edicin del Programa de Excelencia Se solicit autorizacion para CARTA C.0038-
Regulatoria de Espaa 2016" (17 de febrero al 23 Madrid Espaa gastos de pasajes areos . Los PD/2016 de fecha
de julio) organizadores cubrian estadia 01.02.2016
Se solicit autorizacion para CARTA C.0020-
Mobile World Congress (22 al 25 de febrero) Barcelona Espaa gastos de pasajes areos y PD/2016 de fecha
viticos 22.01.2016
Foro Regional sobre Economa y Finanzas de las
Se solicit autorizacion para CARTA C.0052-
Telecomunicaciones/TICs para Amrica Latina y
San Jos Costa Rica gastos de pasajes areos y PD/2014 de fecha
el Caribe y Reunin del SG3RG-LAC de la UIT
viticos 18.02.2014
(11 al 14 de marzo)

111
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Lo anterior afecta la autonoma de los organismos reguladores, debido a que no

permite que sus profesionales que estn a cargo de realizar las funciones
regulatorias y supervisoras se capaciten en el exterior para estar constantemente
actualizados con los avances tcnicos y metodolgicos en las industrias que son
objeto de regulacin y supervisin, con lo cual se acenta la desventaja respecto
de los profesionales que laboran en los agentes supervisados del sector privado.

Por lo dems, este ha sido uno de los aspectos expresamente mencionados por la
OCDE en cuanto a la afectacin de la autonoma de los organismos reguladores. En
efecto, en el Estudio de la Poltica Regulatoria de Per, la OCDE ha reconocido que
Osiptel, Osinergmin, Sunass y Ositran enfrentan no solo restricciones en materia
de organizacin interna, sino tambin en materia salarial, capacitacin y viajes,
indicando que ello debe ser revisado.

(ix) Asignacin o retiro de funciones

Otro aspecto que afecta la autonoma funcional de los organismos reguladores es

que se les asigne o retire funciones sin que se les requiera opinin tcnica previa.
Por ejemplo, Osinergmin seala que, en adicin a sus funciones de regulacin y
supervisin del sector elctrico, se le asignaron funciones de supervisin minera,
y la administracin de un fondo social (FISE). De otro lado, se le retiraron las
funciones de supervisin ambiental y de seguridad ocupacional en los sectores bajo
su competencia, sin que previamente se les haya solicitado opinin.

Asimismo, por Ley N 29754 se asign a Ositran la competencia para supervisar el

servicio de transporte ferroviario de pasajeros en las vas concesionadas que
forman parte del Sistema Elctrico de Transporte Masivo de Lima y Callao, cuando
antes de la entrada en vigencia de dicha Ley, la competencia y funciones de este
regulador se circunscriba a la infraestructura de transporte (aeropuertos, puertos,
carreteras y vas frreas) de uso pblico.

El hecho de que no se solicite al organismo regulador opinin tcnica sobre la

asignacin o retiro de funciones genera que estos no puedan evaluar, ex ante, cul
ser el impacto de las nuevas competencias asignadas o del retiro de las existentes,
en los sectores regulados o supervisados. Ello puede ser contraproducente, pues el
retiro de una funcin puede impedir que el regulador alcance sus objetivos
estratgicos (generar mayor bienestar para los usuarios, promover la competencia,
supervisar la calidad del servicio as la ejecucin de desarrollo de las inversiones,
etc.). Asimismo, la asignacin de una nueva funcin puede terminar alterando el
rol y diseo institucional del organismo regulador.

Lo expuesto, adems de afectar la autonoma funcional y tcnica de los organismos

reguladores, no es consistente con estndares de buena gobernanza pblica.

(x) Anlisis de calidad regulatoria

Mediante Decreto Legislativo N 1310, publicado el 30 de diciembre de 2016, se

establece que las entidades del Poder Ejecutivo deben realizar un Anlisis de
Calidad Regulatoria (ACR) de todas las disposiciones normativas de alcance
general, que establezcan procedimientos administrativos, a fin de identificar,
reducir y/o eliminar aquellos que resulten innecesarios, injustificados,
desproporcionados, redundantes o no se encuentren adecuados a la Ley del
Procedimiento Administrativo General o a las normas con rango de ley que les
sirven de sustento. Asimismo, tambin es exigible a las disposiciones que
reglamenten trmites creados en leyes o normas de rango de ley.

112
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

De conformidad con los artculos 2.3 y 2.4 de este Decreto Legislativo, este ACR
debe ser preparado por la entidad pblica y enviado para su validacin a una
Comisin Multisectorial de Calidad Regulatoria cuya conformacin y funciones se
aprueba en el marco de lo establecido en la Ley Orgnica del Poder Ejecutivo
(LOPE), la cual es presidida por la PCM. Este trmite deber seguirse tanto en el
caso de disposiciones normativas, existentes a la fecha de entrada en vigencia del
Decreto Legislativo, como en el caso de nuevas disposiciones normativas y de
aquellas que sean objeto de modificacin. En los tres casos, debe tratarse de
disposiciones normativas que incorporan procedimientos administrativos a
instancia de parte.

Asimismo, el artculo 2.5 del Decreto Legislativo seala que en caso las entidades
del Poder Ejecutivo no realicen el ACR, las disposiciones normativas que
establezcan procedimientos administrativos quedarn derogados
automticamente o no entrarn en vigencia, segn sea el caso.

Finalmente, el artculo 2.6 del Decreto Legislativo seala que la Comisin

Multisectorial de Calidad Regulatoria, luego de validar el Anlisis de Calidad
Regulatoria remitido por las entidades del Poder Ejecutivo, emite informes y
propone las disposiciones normativas y procedimientos que deben ser ratificados o
emitidos, siendo que quedarn derogadas las disposiciones normativas no
ratificadas por la Comisin Multisectorial.

Como se puede advertir, este Decreto Legislativo establece un filtro de supervisin

(validacin y ratificacin) a cargo de una Comisin Multisectorial de Calidad
Regulatoria, aplicable a todas las disposiciones normativas generales de las
entidades del Poder Ejecutivo, tanto vigentes como nuevas, que establezcan
procedimientos administrativos, lo cual alcanza a los Reglamentos y disposiciones
normativas de alcance general aprobados por los Organismos Reguladores, al
constituir entidades del Poder Ejecutivo, de conformidad con la LOPE.

Consecuentemente, la obligacin prevista en el Decreto Legislativo consistente en

remitir el ACR que preparen los Organismos Reguladores a la Comisin
Multisectorial de Calidad Regulatoria, para efectos de su validacin y posterior
ratificacin de la disposicin normativa elaborada por el Regulador, afecta la
autonoma funcional y tcnica reconocida a los Organismos Reguladores por sus
Leyes de Creacin, as como por la propia LOPE, que en su artculo 32 establece
que los Organismos Reguladores:

()
1. Se crean para actuar en mbitos especializados de regulacin de
mercados o para garantizar el adecuado funcionamiento de mercados no
regulados, asegurando cobertura de atencin en todo el territorio nacional.
()
3. Dentro de sus respectivos mbitos de competencia, tienen funciones
supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras; y de
solucin de controversias y reclamos, en los trminos previstos por la Ley de
la materia.

4. Definen sus lineamientos tcnicos, sus objetivos y estrategias.

()
6. Estn dirigidos por un Consejo Directivo. Sus miembros son designados
mediante concurso pblico. La ley establece los requisitos y el procedimiento
para su designacin. Slo podrn ser removidos en caso de falta grave e

113
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

incompetencia manifiesta debidamente comprobada, y con el voto

aprobatorio del Consejo de Ministros. La Ley establece el procedimiento para
su cese.

(el resaltado es nuestro)

Por su parte, el literal c) del numeral 3.1 del artculo 3 de la Ley N 27332, Ley
Marco de los Organismos Reguladores de la Inversin Privada en los Servicios
Pblicos, establece que tales Organismos, en ejercicio de su funcin normativa,
estn facultados para dictar en el mbito y en materia de sus respectivas
competencias, los reglamentos, normas que regulen los procedimientos a su cargo,
otras de carcter general y mandatos u otras normas de carcter particular
referidas a intereses, obligaciones o derechos de las entidades o actividades
supervisadas o de sus usuarios. Cabe indicar que el rgano competente para ejercer
esta funcin normativa es el Consejo Directivo de los Organismos Reguladores.

En ese orden de ideas, el Decreto Legislativo afecta la autonoma funcional y

tcnica reconocida a los organismos reguladores por leyes de igual jerarqua
(incluso por una Ley Orgnica), ya que se obliga a que su ACR pase por el filtro de
calidad de una Comisin Multisectorial que por su naturaleza y mandato legal
tendr carcter ministerial-, con el riesgo de que las disposiciones normativas
(cuyo contenido es eminentemente especializado y tcnico), que crean
procedimientos administrativos a instancia de parte, no sean validadas ni
ratificadas por dicha Comisin, generando por tanto la derogacin de la disposicin
normativa; o que en todo caso, la Comisin Multisectorial proponga a los
organismos reguladores disposiciones normativas y procedimientos que deben ser
ratificados o emitidos; todo lo cual afecta claramente su funcin normativa, cuyo
ejercicio solamente es posible legalmente a travs de sus Consejos Directivos, sin
posibilidad alguna de interferencia por un rgano ministerial ni por la propia PCM.

Debe tenerse presente que actualmente los organismos reguladores tienen

aprobados diversos reglamentos en ejercicio de su funcin normativa (en materia
tarifaria, acceso al mercado, calidad de servicio, proteccin de usuarios, entre
otros, en los que adems se establecen procedimientos administrativos a instancia
de parte), los cuales han sido aprobados siguiendo criterios legales de
transparencia, consulta pblica, anlisis costo beneficio. Sin perjuicio de ello,
cabe sealar que la OCDE, en su Estudio de la Poltica Regulatoria de Per (2016),
recomienda que los organismos reguladores cuenten con un sistema de Anlisis de
Impacto Regulatorio, que sea independiente al que establezca el gobierno central.
Asimismo, que los reguladores establezcan sus propias disposiciones para asegurar
y evaluar la calidad de sus anlisis de impacto regulatorio, lo cual tambin tiene
que ser independiente de la supervisin que haga el Poder Ejecutivo. Ello,
precisamente en reconocimiento de la autonoma funcional y tcnica que tienen
los organismos reguladores por mandato legal.

En esa lnea, algunos de los Reguladores ya han venido dictado lineamientos y

disposiciones normativas para establecer dicho sistema (ej. Osiptel, Osinergmin y
Ositran). Por ejemplo, Osinergmin seala que el anlisis de calidad regulatoria lo
viene realizando como parte del anlisis de impacto regulatorio que ya ha
implementado, en lnea con las recomendaciones de la OCDE. Por su parte, Ositran
informa que ha suscrito un convenio de asistencia tcnica con la OCDE, en cuyo
marco se ha elaborado un Manual de Anlisis de Impacto Regulatorio, que est
prximo a aprobarse por dicha Entidad.

3.4. Revisin de las alternativas de solucin y propuestas de mejora

114
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

63. Como se ha podido advertir, las situaciones antes expuestas evidencian un debilitamiento
de la gobernanza de los organismos reguladores (Osiptel, Osinergmin, Sunass y Ositran),
lo cual no es consistente con las buenas prcticas ni recomendaciones de la OCDE en esta
materia.

64. En vista de lo anterior, a continuacin plantearemos las alternativas de solucin y las

propuestas para el fortalecimiento de dicha gobernanza. Los objetivos que se persiguen
con ese fortalecimiento son:

(i) Contribuir a la obtencin efectiva de resultados positivos para los mercados y los
usuarios.
(ii) Mejorar la legitimidad e integridad de los organismos reguladores.
(iii) Generar confianza en que las decisiones regulatorias sern imparciales, objetivas,
transparentes y basadas en evidencia.

65. Para ello, se tomar en consideracin las recomendaciones clave de la OCDE contenidas
en el Estudio de la Poltica Regulatoria de Per de 2016. En estas recomendaciones se
plantea la necesidad de fortalecer la gobernanza de los organismos reguladores, a travs
de la adopcin de distintas acciones que abajo se analizan:

Revisar el esquema de financiamiento de SUNASS para asegurar que cuente con el

presupuesto necesario para realizar sus funciones y alcance sus objetivos de
poltica pblica manteniendo su independencia.

66. Como se ha sealado en el acpite 3.3. anterior, el aporte por regulacin del 1% que
recauda Sunass de las empresas prestadoras resulta insuficiente para cubrir sus
actividades vinculadas a la supervisin y regulacin de los servicios de saneamiento en el
mbito urbano. Ello, debido a que dichas empresas son en su mayora empresas pblicas
y municipales de pocos recursos, lo cual ha sido corroborado por la OCDE en su evaluacin
contenida en el Estudio, al sealar lo siguiente:

En general, los reguladores no han padecido problemas presupuestales,

solamente en el caso de SUNASS se puede sealar que no cuenta con el presupuesto
suficiente para cumplir sus objetivos de poltica. Esto se debe a la naturaleza de
sus regulados; muchos son empresas pblicas de pocos ingresos, las cuales
contrastan con las de telecomunicaciones o energa73.

67. Al respecto, cabe tener presente que, de conformidad con el artculo 10 de la Ley
N 27332, los organismos reguladores estn facultados a recaudar de las empresas y
entidades bajo su mbito, un aporte por regulacin, el cual no podr exceder del 1%
(uno por ciento) del valor de la facturacin anual, deducido el Impuesto General a las
Ventas y el Impuesto de Promocin Municipal, de las empresas bajo su mbito. Este
aporte ser fijado, en cada caso, mediante decreto supremo aprobado por el Consejo de
Ministros, refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de
Economa y Finanzas.

68. Consecuentemente, dado que la actual alcuota del aporte por regulacin, establecida
en la Ley N 27332, no permite que Sunass cuente con el presupuesto necesario para
realizar sus funciones y alcance sus objetivos de poltica pblica manteniendo su
independencia, es posible incrementar la misma nicamente para dicho regulador,

73
OCDE (2016), p. 26.

115
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

siempre y cuando se realice mediante Ley, considerando la naturaleza tributaria de

contribucin que tiene el aporte por regulacin 74.

69. Por otro lado, si bien Sunass viene recibiendo transferencias del Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento, en atencin a las nuevas facultades de regulacin y
supervisin de los servicios de saneamiento en el mbito rural y de las pequeas ciudades,
otorgadas a travs del Decreto Legislativo N 1280, cabe indicar que ello no es
consistente con la autonoma financiera reconocida legalmente a los organismos
reguladores.

70. En atencin a lo anterior, para fortalecer la autonoma financiera de Sunass, se debe

reajustar la alcuota del aporte por regulacin previsto legalmente, de tal forma que le
asegure contar con el presupuesto necesario para realizar sus funciones. Asimismo, el
aporte por regulacin debe ser recaudado de las empresas que prestan servicios de
saneamiento, y utilizado por Sunass para financiar todas sus actividades, incluidas las
nuevas funciones recibidas, a fin de mantener su independencia y autonoma econmica
del regulador.

71. Cabe indicar que la normativa vigente no puede ser considerada como una opcin viable
para fortalecer la autonoma financiera de Sunass, al no garantizar que dicho regulador
econmico pueda financiar adecuadamente sus actividades. Asimismo, salvo la
modificacin del artculo 10 de la Ley N 27332, no se advierte la existencia de otras
alternativas viables.

Revisar los vnculos legales de los reguladores econmicos con el gobierno central
para reforzar su capacidad de toma de decisin.

72. De acuerdo a lo sealado en el acpite 3.3. anterior, existen diversos vnculos legales de
los organismos reguladores con el gobierno central. Entre los ms importantes se
encuentran los siguientes:

a. La seleccin de los miembros del Consejo Directivo est sujeta a una comisin
compuesta exclusivamente por representantes de la PCM y de los Ministerios
sectoriales.

b. La designacin de los vocales de los Tribunales de Solucin de Controversias se realiza

mediante resolucin suprema refrendada por el Presidente del Consejo de Ministros,
por el Ministro de Economa y Finanzas y por el Ministro del sector al que pertenece
la actividad regulada.

c. La aprobacin del Reglamento de Organizacin de Funciones se realiza mediante

decreto supremo del Consejo de Ministros.

d. La aprobacin de la poltica remunerativa se realiza mediante decreto supremo

refrendado por el Presidente del Consejo de Ministros y el Ministro de Economa y
Finanzas.

74
TUO del Cdigo Tributario. Norma IV: principio de legalidad - reserva de la ley
Slo por Ley o por Decreto Legislativo, en caso de delegacin, se puede:
a) Crear, modificar y suprimir tributos; sealar el hecho generador de la obligacin tributaria, la base
para su clculo y la alcuota; el acreedor tributario; el deudor tributario y el agente de retencin o
percepcin, sin perjuicio de lo establecido en el Artculo 10 ().
116
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

e. La disposicin de transferencia de recursos directamente recaudados por el organismo

regulador se realiza mediante decretos de urgencia con el voto aprobatorio del
Consejo de Ministros.

f. La aprobacin de los documentos de gestin en materia de recursos humanos (Cuadro

de Asignacin de Personal) y capacitaciones depende de SERVIR.

g. La aprobacin de los viajes de representacin y capacitacin (incluyendo pasantas)

al extranjero de funcionarios y servidores se realiza mediante resolucin ministerial
de la PCM.

73. Al respecto, para revisar los vnculos legales de los organismos reguladores con el
gobierno central, de tal forma que se pueda reforzar su capacidad de toma de decisin,
debe evaluarse primero el status jurdico que tienen los reguladores.

74. Como antes se ha indicado, Osiptel, Osinergmin, Sunass y Ositran estn adscritos a la
PCM como organismos pblicos especializados que tienen independencia para ejercer sus
funciones, en virtud de lo establecido en los artculos 31 y 32 de la LOPE, los cuales
sealan lo siguiente:

Artculo 31.- Organismos Pblicos Especializados

Los Organismos Pblicos Especializados tienen independencia para ejercer sus
funciones con arreglo a su Ley de creacin. Estn adscritos a un ministerio y son
de dos tipos:
1. Organismos Reguladores.
2. Organismos Tcnicos Especializados.

Artculo 32.- Organismos Reguladores

Los Organismos Reguladores:
1. Se crean para actuar en mbitos especializados de regulacin de mercados o
para garantizar el adecuado funcionamiento de mercados no regulados,
asegurando cobertura de atencin en todo el territorio nacional.
2. Estn adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros.
3. Dentro de sus respectivos mbitos de competencia, tienen funciones
supervisoras, reguladoras, normativas, fiscalizadoras y sancionadoras; y de
solucin de controversias y reclamos, en los trminos previstos por la Ley de la
materia.
4. Definen sus lineamientos tcnicos, sus objetivos y estrategias.
5. Determinan su poltica de gasto de acuerdo con la poltica general de Gobierno.
6. Estn dirigidos por un Consejo Directivo. Sus miembros son designados mediante
concurso pblico. La ley establece los requisitos y el procedimiento para su
designacin. Slo podrn ser removidos en caso de falta grave e incompetencia
manifiesta debidamente comprobada, y con el voto aprobatorio del Consejo de
Ministros. La Ley establece el procedimiento para su cese.
7. Defienden el inters de los usuarios con arreglo a la Constitucin Poltica del
Per y la ley.

75. Dado que la propia LOPE reconoce la independencia de los organismos reguladores (lo
cual concuerda con la Ley N 27332 que les otorga autonoma administrativa, funcional,
tcnica, econmica y financiera 75), su adscripcin a la PCM no significa una relacin de

75
Ley N 27332. Artculo 2.- Naturaleza de los Organismos Reguladores

117
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

jerarqua ni de subordinacin alguna. Por el contrario, la adscripcin solo significa que

la PCM es el responsable administrativo y, consecuentemente, el encargado de tutelar el
cumplimiento de las funciones de las entidades adscritas76.

76. Cabe indicar que la LOPE desarrolla, en este extremo, lo dispuesto en el artculo 119 de
la Constitucin Poltica del Per, el cual seala lo siguiente:

Artculo 119.- La direccin y la gestin de los servicios pblicos estn

confiadas al Consejo de Ministros; y a cada ministro en los asuntos que competen
a la cartera a su cargo. (El subrayado es nuestro)

77. Como puede apreciarse, la Constitucin Poltica expresamente ha establecido que la

direccin y la gestin de los servicios pblicos corresponde al Consejo de Ministros; y
solamente al ministerio del sector, en los asuntos a su cargo en concordancia con sus
respectivas leyes orgnicas. De esta forma, para el caso de los organismos reguladores,
la aplicacin del artculo 119 de la Constitucin significa que al estar adscritos
directamente a la PCM (y no al ministerio del sector), dicha Entidad ser la responsable
administrativa de tutelar el cumplimiento de las funciones a cargo de los organismos
reguladores. Esto, evidentemente, sin interferir en el ejercicio de las funciones de los
reguladores, por cuanto a estos se les ha reconocido independencia como rganos
pblicos especializados.

78. Con este fundamento constitucional, queda claro entonces que la adscripcin de los
organismos reguladores a la PCM es una garanta de que estas instituciones estarn
aisladas, estructuralmente y funcionalmente, de los propios Ministerios que tienen a su
cargo la direccin de los sectores regulados. De esta forma, cualquier alteracin de esta
garanta, requerir necesariamente de la aprobacin por una mayora calificada en el
Congreso, al ser la LOPE una ley orgnica, de acuerdo a lo establecido en el artculo
106de la Constitucin.

79. Por otro lado, cabe tener presente que el artculo 43 de la LOPE ha establecido como
criterio de funcionamiento del Poder Ejecutivo, as como de otros Poderes del Estado y
de los organismos constitucionalmente autnomos, lo relativo a los Sistemas
Administrativos77.

80. Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilizacin de los recursos en
las entidades de la administracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su
uso, estando a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad tcnico-

Los Organismos Reguladores a que se refiere el artculo precedente son organismos pblicos
descentralizados adscritos a la Presidencia del Consejo de Ministros, con personera de derecho pblico
interno y con autonoma administrativa, funcional tcnica, econmica y financiera.
76
Sobre la adscripcin de las entidades pblicas a la PCM ver Martn Tirado, Richard. El Concepto de
Entidad Pblica en el Ordenamiento Jurdico Peruano y su incidencia en el Rgimen de Organizacin de la
Administracin Pblica, en: Derecho & Sociedad N 36, 2011, p. 108.
77
LOPE. Artculo 43.- Definicin
Los Sistemas son los conjuntos de principios, normas, procedimientos, tcnicas e instrumentos mediante
los cuales se organizan las actividades de la Administracin Pblica que requieren ser realizadas por
todas o varias entidades de los Poderes del Estado, los Organismos Constitucionales y los niveles de
Gobierno. Son de dos tipos:
1. Sistemas Funcionales.
2. Sistemas Administrativos.
Solo por ley se crea un Sistema. Para su creacin se debe contar con la opinin favorable de la
Presidencia del Consejo de Ministros.
118
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

normativa a nivel nacional78. As, entre los Sistemas Administrativos que se regulan, el
artculo 46 de la LOPE menciona la Gestin de Recursos Humanos y el Presupuesto
Pblico, los cuales estn bajo la rectora del Poder Ejecutivo, siendo el responsable de
reglamentar y operar los Sistemas Administrativos, aplicables a todas las entidades de la
Administracin Pblica, independientemente de su nivel de gobierno y con arreglo a la
Ley de Procedimiento Administrativo General; sin que se afecte la autonoma de los
Organismos Constitucionales, con arreglo a la Constitucin Poltica del Per y a sus
respectivas Leyes Orgnicas79.

81. Acorde con lo expuesto, se advierte que, si bien la LOPE reconoce a los organismos
reguladores independencia para ejercer sus funciones, al estar adscritos a la PCM, estn
bajo el mbito de los Sistemas Administrativos y de los Entes Rectores respectivos. Por
ejemplo, estn sujetos a SERVIR en materia de recursos humanos, al MEF en materia
presupuestal, y a PCM en materia organizacional.

82. Esto genera, a la luz de la problemtica revisada en el acpite 3.3 anterior, que las
disposiciones antes sealadas de la LOPE no reconozcan la autonoma administrativa,
econmica y financiera de los organismos reguladores, a pesar del reconocimiento en su
Ley Marco. Para poner algunos ejemplos, actualmente los organismos reguladores no
tienen capacidad para hacer cambios en materia organizacional, si no es con la
autorizacin del Consejo de Ministros. Tampoco pueden aprobar sus propias polticas
remunerativas, dado que ello le corresponde al MEF. Sucede lo mismo con respecto a la
gestin de recursos humanos, y de manera especfica en materia de capacitaciones.

78
LOPE. Artculo 44.- Entes Rectores
Los Sistemas estn a cargo de un Ente Rector que se constituye en su autoridad tcnico-normativa a nivel
nacional; dicta las normas y establece los procedimientos relacionados con su mbito; coordina su
operacin tcnica y es responsable de su correcto funcionamiento en el marco de la presente Ley, sus leyes
especiales y disposiciones complementarias.
79
LOPE. Artculo 46.- Sistemas Administrativos
Los Sistemas Administrativos tienen por finalidad regular la utilizacin de los recursos en las entidades de
la administracin pblica, promoviendo la eficacia y eficiencia en su uso.
Los Sistemas Administrativos de aplicacin nacional estn referidos a las siguientes materias:
1. Gestin de Recursos Humanos
2. Abastecimiento
3. Presupuesto Pblico
4. Tesorera
5. Endeudamiento Pblico
6. Contabilidad
7. Inversin Pblica
8. Planeamiento Estratgico
9. Defensa Judicial del Estado
10. Control.
11. Modernizacin de la gestin pblica
El Poder Ejecutivo tiene la rectora de los Sistemas Administrativos, con excepcin del Sistema Nacional
de Control.
El Sistema Nacional de Planeamiento Estratgico se rige por la ley de la materia.
En ejercicio de la rectora, el Poder Ejecutivo es responsable de reglamentar y operar los Sistemas
Administrativos, aplicables a todas las entidades de la Administracin Pblica, independientemente de su
nivel de gobierno y con arreglo a la Ley de Procedimiento Administrativo General. Esta disposicin no
afecta la autonoma de los Organismos Constitucionales, con arreglo a la Constitucin Poltica del Per
y a sus respectivas Leyes Orgnicas.
El Poder Ejecutivo adeca el funcionamiento de los Sistemas Administrativos al proceso de
descentralizacin.

119
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

83. Asimismo, se advierte que las disposiciones de la LOPE tampoco incorporan todos los
estndares mnimos en materia de gobernanza de los organismos reguladores, a los que
se ha hecho referencia en el acpite 3.2. anterior. Por ejemplo, lo referido a la seleccin
de los miembros de los consejos directivos de los organismos reguladores por una
comisin independiente, o lo relacionado al manejo del presupuesto y de los recursos
humanos, que es considerado por la OCDE como condiciones bsicas de la independencia
de los organismos reguladores.

84. Por tanto, la normativa actual no reconoce la autonoma administrativa, econmica y

financiera de los organismos reguladores, por lo que el no hacer nada no es una opcin
viable. Ante ello, se requiere evaluar otras alternativas viables que conduzcan a un
fortalecimiento de su gobernanza.

85. Al respecto, considerando que la recomendacin de la OCDE consiste en revisar los

vnculos legales de los reguladores econmicos (Osiptel, Osinergmin, Sunass y Ositran)
con el gobierno central, para reforzar su capacidad de toma de decisin, se considera
que existe dos posibles alternativas, a saber:

Alternativa 1:

Una primera alternativa sera separar a los organismos reguladores totalmente de la PCM.
Esto implicara que los reguladores no estn adscritos a la PCM, pero tampoco a los
ministerios, a fin de salvaguardar su objetividad, imparcialidad e integridad.

No obstante, la separacin de la PCM no puede hacerse sin considerar el modelo

constitucional de organizacin del Estado Peruano. Dado la existencia tripartita de
poderes: Ejecutivo, Legislativo y Judicial, conjuntamente con otros rganos que tienen
status constitucional, la referida separacin solo podra ser viable otorgando a los
reguladores el status de organismos constitucionalmente autnomos. Nuestro
Constitucin, por ejemplo, otorga ese status a instituciones destinadas a ejercer
determinadas labores tcnicas, con un alto nivel de especializacin, y que son
indispensables para el funcionamiento de la economa y de los mercados, como es el caso
del Banco Central de Reserva y la SBS.

En esta situacin tambin estaran los organismos reguladores, habida cuenta que han
sido creados para regular y supervisar ciertos mercados (telecomunicaciones, energa,
saneamiento, puertos, aeropuertos, carreteras y ferrocarriles) con un alto nivel tcnico
y de especializacin, teniendo sus decisiones un importante impacto en la economa del
pas y en el bienestar de la poblacin. De esta forma, el status constitucional les dara
una mejor garanta de independencia frente al poder poltico y las funciones de gobierno,
y un mayor grado autonoma en todas sus dimensiones

La separacin de los organismos reguladores respecto del Poder Ejecutivo es

generalmente una condicin que se garantiza en pases OCDE, pues se considera que ello
genera mayor certidumbre y estabilidad regulatoria, as como objetividad e integridad
en la toma de decisiones, lo cual es necesario para mejorar los resultados en los
mercados80. Esto se evidencia en el reporte sobre las prcticas de gestin regulatoria en
pases OCDE realizado en el 201681:

80
Ver OECD (2014). OECD Best Practices Principles for Regulatory Policy: The Governance of
Regulators. p. 51.

Ver Koske, I. et al. (2016), Regulatory management Practices in OECD Countries, OECD Economics
81

Department Working Papers, N 1296, OECD Publishing, Pars, p. 14.

120
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Grfico 11

La conclusin principal de este reporte es que, en pases OCDE, los reguladores de

electricidad, gas y telecomunicaciones tienen, en su mayora, un mayor nivel de
independencia, dado que no estn integrados a ningn organismo de tipo ministerial, lo
cual contrasta con los reguladores de los sectores de ferrocarriles y puertos, que suelen
ser independientes en algunos casos, mientras que en otros casos son departamentos
ministeriales o agencias, aunque gozan de cierto nivel de independencia82.

Por otro lado, en pases OCDE tambin existen reguladores econmicos que tienen status
constitucional. Este es el caso del Instituto Federal de Telecomunicaciones de Mxico
(IFETEL) que obtuvo ese status producto de una reforma constitucional introducida en el
201383.

En ese orden de ideas, una forma de fortalecer la gobernanza de Osiptel, Osinergmin,

Sunass y Ositran sera dotar a dichos organismos de autonoma constitucional, lo cual les
permitira alcanzar una autonoma plena en materia organizacional, econmica y
financiera. No obstante, debe tenerse presente que, de acuerdo con el artculo 206de

82
Koske, I. et al. (2016), pp. 13 y 14.
83
Ver OECD (2014). Regulatory Policy in Mexico. Towards a Whole-Of-Government Perspective to
Regulatory Improvement, OECD Publishing, Paris, p. 133

121
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

la Constitucin Poltica, la reforma constitucional debe ser aprobada en el Congreso, con

mayora absoluta del nmero legal de sus miembros, y ratificada mediante referndum
o, en su defecto, debe ser aprobada en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una
votacin favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del nmero legal de
congresistas84.

Esto significa que debe existir un alto consenso poltico, as como obtenerse las mayoras
exigidas, a fin de que sea viable la propuesta antes sealada.

Alternativa 2:

Una segunda alternativa consistira en mantener la adscripcin de los organismos

reguladores en PCM, pero fortaleciendo su gobernanza de acuerdo a las buenas prcticas
y recomendaciones de la OCDE.

Ciertamente esta alternativa refleja un nivel de independencia menor al que se tendra

si se tuviera al status de organismo constitucionalmente autnomo. No obstante, la
independencia es una cuestin de grado. Si bien el status constitucional asegura una
mayor independencia, nada impide que la misma igualmente se alcance, aun estando los
organismos reguladores adscritos al Poder Ejecutivo, si se garantiza la existencia de un
nuevo arreglo de gobernanza interna que mejore la capacidad de tomar decisiones por
parte de los reguladores.

Por ello, en esta segunda alternativa, el fortalecimiento de la independencia de los

organismos reguladores se tendra que dar a travs de una modificacin de la LOPE, as
como de la Ley N27332, dado que ambas normas regulan aspectos de la gobernanza
interna y externa de los reguladores.

A diferencia de los requisitos requeridos para tramitar un proyecto de ley de reforma

constitucional, en el caso de los proyectos de ley que modifican leyes ordinarias se
requiere de una mayora calificada en el Congreso de la Repblica, que es menor a la
que se exige para la reforma constitucional. Siendo ello as, esta alternativa 2 muestra
una menor exigencia en la votacin respectivo de la alternativa 1.

Ahora bien, lo anterior no implica que los organismos reguladores, pese a seguir adscritos
a PCM, se excluyan automtica y totalmente de la aplicacin de los Sistemas
Administrativos. Ello, por cuanto los organismos constitucionalmente autnomos,
incluso, se sujetan a tales sistemas.

Los organismos reguladores deben tener suficiente autonoma para conducir sus
funciones, sin interferencia del Poder Ejecutivo. Sin embargo, los objetivos del regulador
deben estar en lnea con las prioridades nacionales estratgicas establecidas en el marco
legal. De hecho, tal como la OCDE ha sealado en su reporte de 2016 sobre cmo ser un
regulador independiente (Being and Independent Regulator), La independencia no

84
Constitucin Poltica. Artculo 206.- Toda reforma constitucional debe ser aprobada por el Congreso
con mayora absoluta del nmero legal de sus miembros, y ratificada mediante referndum. Puede omitirse
el referndum cuando el acuerdo del Congreso se obtiene en dos legislaturas ordinarias sucesivas con una
votacin favorable, en cada caso, superior a los dos tercios del nmero legal de congresistas. La ley de
reforma constitucional no puede ser observada por el Presidente de la Repblica.
La iniciativa de reforma constitucional corresponde al Presidente de la Repblica, con aprobacin del
Consejo de Ministros; a los congresistas; y a un nmero de ciudadanos equivalente al cero punto tres por
ciento (0.3%) de la poblacin electoral, con firmas comprobadas por la autoridad electoral.

122
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

significa que los reguladores puedan trabajar en el vaco, sin apropiados controles sobre
su labor o desconectados de las decisiones del Poder Ejecutivo 85.

Consecuentemente, en esta alternativa 2, el fortalecimiento de la gobernanza de los

organismos reguladores debe sustentarse en un criterio de flexibilidad, de tal manera
que los reguladores deben cumplir con las polticas del gobierno, pero sin que ello
comprometa el ejercicio efectivo de su autonoma. Esto se logra, por ejemplo,
complementando el mayor nivel de autonoma con adecuados mecanismos de rendicin
de cuentas.

Lo anterior es consistente con la evidencia de la OCDE que aparece en el grfico 11 arriba

indicado, segn la cual existen reguladores econmicos que son independientes, aun
cuando estn integrados a algn organismo de tipo ministerial. Segn la OCDE, tal
independencia es garantizada estableciendo ciertos arreglos de gobernanza interna que
refuercen la capacidad de los reguladores para adoptar sus decisiones.

Hecha esta precisin, el fortalecimiento de la gobernanza de los organismos reguladores

debera llevar a incorporar en sus artculos 28 y 32 de la LOPE, los siguientes estndares
mnimos:

(i) Exceptuar a los organismos reguladores de la reorganizacin, fusin, cambio de

dependencia o adscripcin que se aplica para los organismos pblicos ejecutores y
especializados, a travs de decreto supremo con el voto aprobatorio del Consejo
de Ministros.

Ello, por cuanto como hemos sealado anteriormente, al estar adscritos los cuatro
organismos reguladores directamente a la PCM, cualquier cambio a esa adscripcin
(a travs de una fusin o cambio de adscripcin a Ministerios, por ejemplo)
implicar una modificacin de una Ley Orgnica, lo cual requerir aprobacin en
el Congreso por mayora calificada, de acuerdo a lo establecido en el artculo
106de la Constitucin.

En tal sentido, con esta medida se busca fortalecer la independencia de los

organismos reguladores.

(ii) Establecer que los cinco miembros de los consejos directivos son seleccionados,
mediante concurso pblico, por una Comisin integrada por organismos
constitucionalmente autnomos, la cual remitir al Presidente de la Repblica una
terna de aspirantes aprobados, para su designacin.

Lo anterior busca mantener la designacin de los miembros de los consejos

directivos por el Poder Ejecutivo, pero a la vez, fortalecer la evaluacin y
seleccin, disponiendo que ello sea llevado a cabo por una Comisin
independiente, de tal forma que se pueda garantizar objetividad, imparcialidad y
criterio tcnico en la seleccin.

(iii) Establecer que los consejos directivos de los organismos reguladores aprueban sus
instrumentos de organizacin, as como sus polticas de gestin de recursos
humanos, salarial, de gastos y medidas de austeridad, dentro del presupuesto
institucional aprobado y de acuerdo con el marco normativo.

85
OECD (2016), p. 18.

123
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Lo anterior busca fortalecer no solamente la independencia funcional de los

organismos reguladores, sino tambin su autonoma administrativa, tcnica y
financiera, ya que un regulador econmico no puede ser efectivo o eficiente sin
que tenga una adecuada organizacin interna. Es decir, una buena gobernanza
externa (independencia) presupone, a la vez, una buena gobernanza interna
(autonoma administrativa y financiera). Por ello, es importante que los
reguladores econmicos puedan tomar sus decisiones en materia administrativa,
de gestin de recursos humanos y financiera, de manera autnoma, lo cual est en
lnea con las recomendaciones y buenas prcticas de la OCDE sealadas en el
acpite 3.2 anterior.

Ello, sin embargo, no implica que los organismos reguladores puedan estar
desconectados de las polticas nacionales, como se ha sealado anteriormente.
Esto significa, bajo el criterio de flexibilidad antes anotado, que los reguladores
deben cumplir con las polticas del gobierno establecidas en el marco legal, pero
conservando el ejercicio efectivo de su autonoma.

As, por ejemplo, en materia organizacional, los organismos reguladores deben

poder aprobar sus Reglamentos de Organizacin de Funciones o las modificaciones
a los mismos, pero cumpliendo con los lineamentos metodolgicos aprobados por
la PCM mediante Decreto Supremo N 043-2006-PCM u otra normativa.

Asimismo, en materia de gestin de recursos humanos, los organismos reguladores

deben poder fijar sus propios criterios de reclutamiento del personal, as como de
gestin de la capacitacin y de evaluacin de desempeo, acorde con las normas
del rgimen laboral de la actividad privada, a fin de atraer y retener a
profesionales altamente especializados, de tal forma que garanticen una
regulacin y supervisin adecuada a los operadores de servicios pblicos, en
beneficio de los consumidores, los inversionistas y el Estado. No obstante, deben
cumplir con las disposiciones de la Ley N 30057, Ley del Servicio Civil que les
resulten aplicables, como el artculo III del Ttulo Preliminar, referido a los
Principios de la Ley del Servicio Civil; el Ttulo II, referido a la Organizacin del
Servicio Civil, y el Ttulo V referido al Rgimen Disciplinario y Proceso
Administrativo Sancionador.

Cabe indicar que la Primera Disposicin Complementaria Final de la Ley N 30057

establece, a manera de excepcin, las categoras de servidores civiles que no estn
comprendidos en la Ley, aunque se precisa que se rigen supletoriamente por el
artculo III del Ttulo Preliminar, el Ttulo II y el Ttulo V de la referida Ley.

La excepcin que establece la Ley N 30057 obedece a la necesidad de legislar en

funcin de la especial naturaleza o la particularidad de la prestacin del servicio
que prestan los servidores civiles que han sido excluidos, lo cual tiene justificacin
constitucional, de acuerdo a lo sealado por el Tribunal Constitucional, en su Pleno
Jurisdiccional recado en los Expedientes 0025-2013-PI-TC; 0003-2014-PI-TC; 0008-
2014-PI-TC; 0017-2014-PI-TC, publicado el 4 de mayo de 2016. En efecto:

61. El sistema del Servicio Civil, como dijimos supra, tiene un rgimen laboral
nico y exclusivo, cuya regulacin general alcanza a las personas que prestan
servicio en las entidades pblicas; sin embargo, a la luz de lo
constitucionalmente posible, el legislador puede establecer diferenciaciones
en funcin de la especial naturaleza o particularidad de la prestacin del
servicio ()
()

124
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

62. Pero el hecho de que el legislador tenga libertad de accin dentro del
margen de su discrecionalidad est condicionado a que no incumpla un mandato
o transgreda una prohibicin constitucional en general y, en particular, a que
respete el principio de razonabilidad (artculos 3 y 200 de la Constitucin).
Este principio, segn la doctrina consolidada de este Tribunal Constitucional,
implica encontrar una justificacin lgica en los hechos, conductas y
circunstancias que motivan la actuacin de los poderes pblicos ()
()
63. As pues, resulta admisible en trminos constitucionales que la Ley 30057
() tras sealar que el rgimen del servicio civil se aplica a las entidades del
sector pblico (artculo 1) prevea, a modo de excepcin, una disposicin que
establezca que no estn comprendidos en l determinados servidores en
funcin de la especial naturaleza o particularidad de la prestacin del servicio
civil ().

Pues bien, a la luz de lo sealado por el TC, es posible considerar que los
profesionales de los organismos reguladores prestan un servicio de especial
particularidad, por cuanto, en el mbito de la economa social de mercado
reconocida en el artculo 58 de la Constitucin86, en la que la ausencia de control
estatal de precios y la libertad de iniciativa privada son la regla, los reguladores
econmicos (Osiptel, Osinergmin, Sunass y Ositran), a travs de sus profesionales,
son los nicos que pueden controlar los precios de los operadores de servicios
pblicos, as como otras variables de su actividad econmica (estndares de
calidad de servicio, niveles de inversin, obligacin de comparticin de
infraestructura o de acceso a mercados para promover la competencia, etc.),
siendo por tanto una labor excepcional a la que debe regir, como regla general,
en una economa de mercado.

Por ejemplo, para controlar los precios de los operadores de servicios pblicos, los
profesionales de los reguladores econmicos tienen que prepararse y capacitarse
para utilizar una serie de metodologas altamente sofisticadas, tales como la
regulacin por tasa de retorno, regulacin por precios tope: RPI-X,
benchmarking, costos totalmente distribuidos, modelo de empresa
eficiente, entre otros.

Cabe tener presente que el propio TC ha considerado que el inters de los usuarios
es el punto de referencia que deben tener en consideracin los organismos
reguladores, para regular y supervisar el desenvolvimiento eficiente del mercado.
En efecto, en su sentencia recada en el expediente N 008-2003-AI-TC, seal lo
siguiente:

42. Tal como ha quedado dicho, el absoluto abstencionismo estatal frente al

desenvolvimiento del mercado, bajo la premisa de que la mejor regulacin de
la economa es la no regulacin, es una falacia propia de las ideologas
utilitaristas, que pretenden convertir al egosmo en una virtud y a la
solidaridad un vicio. Es por ello que al Estado le compete supervisar el correcto
desenvolvimiento de la economa, previo convencimiento de la funcin social
que ella cumple en la sociedad. Por tal razn, tendr como deber intervenir en
aquellas circunstancias en que los encargados de servir al pblico hubiesen

86
Constitucin Poltica. Artculo 58.- Economa Social de Mercado
La iniciativa privada es libre. Se ejerce en una economa social de mercado. Bajo este rgimen, el Estado
orienta el desarrollo del pas, y acta principalmente en las reas de promocin de empleo, salud,
educacin, seguridad, servicios pblicos e infraestructura.

125
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

olvidado que el beneficio individual que les depara la posesin y explotacin

de un medio de produccin o de una empresa de servicio, pierde legitimidad si
no se condice con la calidad y el costo razonable de lo ofertado. En buena
cuenta, es menester enfatizar que la satisfaccin de las necesidades del
consumidor y del usuario es el punto de referencia que debe tenerse en cuenta
al momento de determinar el desenvolvimiento eficiente del mercado.

Es en ese marco en el que tienen que desenvolverse los profesionales de los

organismos reguladores, por lo que su servicio no solo no es comn o que
tpicamente pueda prestarse en otras entidades de la administracin pblica, sino
que es de especial particularidad, dado que solamente ellos pueden atender la
complejidad tcnica de las industrias que tienen que regular o supervisar
(telecomunicaciones, energa, gas, saneamiento, puertos, aeropuertos,
ferrocarriles y carreteras). De ah que los organismos reguladores requieren contar
con los incentivos necesarios para captar y retener personal que cuente con
experiencia en los sectores bajo competencia de los mismos, o en su defecto, para
formar nuevo personal que aprenda las herramientas propias de dicha actividad,
especializndose en la misma.

Siendo ello as, es posible incorporar, a modo de excepcin, una disposicin legal
que establezca que no estn comprendidos en la Ley N 30057, los servidores de
los organismos reguladores, sin perjuicio de que se les aplique el artculo III del
Ttulo Preliminar, el Ttulo II y el Ttulo V de la referida Ley.

Por otro lado, en lo que respecta a la poltica salarial, los organismos reguladores
deben aprobar la misma considerando la escala salarial que tiene que aprobar el
MEF, de conformidad con la cuarta disposicin transitoria de la Ley N 28411, Ley
General del Sistema Nacional de Presupuesto 87, sobre la base de la propuesta de
los organismos reguladores, sustentada en sus presupuestos institucionales
aprobados.

Dado que el presupuesto de los Organismos Reguladores tiene que ser aprobado
anualmente, en el marco de la Ley N 28411 88, y considerando que sus recursos

87
TUO de la Ley N 28411. Cuarta. - Tratamiento de las Remuneraciones, bonificaciones,
asignaciones y dems beneficios del Sector Pblico.
1. Las escalas remunerativas y beneficios de toda ndole, as como los reajustes de las remuneraciones y
bonificaciones que fueran necesarios durante el Ao Fiscal para los Pliegos Presupuestarios
comprendidos dentro de los alcances de la Ley General, se aprueban mediante Decreto Supremo
refrendado por el Ministro de Economa y Finanzas, a propuesta del Titular del Sector. Es nula toda
disposicin contraria, bajo responsabilidad.
88
TUO de la Ley N 28411. Artculo 22.- Aprobacin del Presupuesto
Las Leyes de Presupuesto del Sector Pblico, aprobadas por el Congreso de la Repblica, as como los
dems presupuestos, constituyen el total del crdito presupuestario, que comprende el lmite mximo de
gasto a ejecutarse en el ao fiscal. A la Ley de Presupuesto del Sector Pblico se acompaan los estados
de gastos del presupuesto que contienen los crditos presupuestarios estructurados siguiendo las
clasificaciones: Institucional, Funcional-Programtico, Grupo Genrico de Gasto y por Fuentes de
Financiamiento.

Artculo 23.- Aprobacin y Presentacin de los Presupuestos Institucionales de Apertura

23.1 Los Presupuestos Institucionales de Apertura correspondientes a los pliegos del Gobierno Nacional
se aprueban a ms tardar el 31 de diciembre de cada ao fiscal.
Para tal efecto, una vez aprobada y publicada la Ley de Presupuesto del Sector Pblico, el Ministerio de
Economa y Finanzas a travs de la Direccin General del Presupuesto Pblico, remite a los pliegos el
reporte oficial que contiene el desagregado del Presupuesto de Ingresos al nivel de pliego y especfica del
126
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

(compuestos principalmente por el aporte por regulacin) son directamente

recaudados, es decir, sin demandar recursos al tesoro pblico 89; no deben ser
aplicables en ese caso las restricciones o limitaciones generales aplicables al sector
pblico. Asimismo, como parte de su poltica salarial, los reguladores deben poder
aprobar sus incentivos por desempeo, en tanto se sujeten tambin al presupuesto
institucional.

Precisamente la autonoma financiera es importante para garantizar que existan

adecuados recursos humanos. Esto es, para garantizar que los organismos
reguladores tengan la capacidad de atraer y retener personal especializado. Ello,
por lo dems, ha sido reconocido a autoridades que no tienen la calidad de
organismo constitucionalmente autnomo, como la Sunat, por ejemplo, tal como
se desprende de las disposiciones en materia de incentivos por desempeo 90 y
sobre escala remunerativa91, aprobados por su Ley de Fortalecimiento.

ingreso, y de Egresos por Unidad Ejecutora, de ser el caso, Funcin, Programa, Subprograma, Actividad,
Proyecto, Categora de Gasto, Grupo Genrico de Gasto y Fuente de Financiamiento, para los fines de la
aprobacin del Presupuesto Institucional de Apertura.
23.2 Los Pliegos del Gobierno Nacional presentan copia de sus Presupuestos Institucionales de Apertura,
dentro de los cinco (5) das calendario siguientes de aprobados, a la Comisin de Presupuesto y Cuenta
General de la Repblica del Congreso de la Repblica, a la Contralora General de la Repblica y a la
Direccin General del Presupuesto Pblico.

89TUO de la Ley N 28411. Artculo 73.- Prohibicin de transferencias

Los Organismos Reguladores, Recaudadores y Supervisores, as como cualquier otra Entidad que no se
financie con recursos del Tesoro Pblico y los Fondos Especiales con personera jurdica, no podrn
percibir, bajo ninguna circunstancia, crdito presupuestario alguno o transferencias financieras con cargo
a las Fuentes de Financiamiento Recursos Ordinarios, Recursos Ordinarios para los Gobiernos
Regionales o Recursos Ordinarios para los Gobiernos Locales.
90
Ley N 29816. Artculo 11. Incentivos por desempeo
La SUNAT est facultada a otorgar un incentivo anual por desempeo a sus trabajadores en funcin al
cumplimiento de los objetivos y metas institucionales vinculadas al incremento de la recaudacin,
ampliacin de la base tributaria, reduccin del incumplimiento tributario, reduccin del contrabando,
facilitacin del comercio exterior, facilitacin del cumplimiento tributario y mejora del servicio, entre otros
aprobados mediante Resolucin de Superintendencia.
Para la determinacin de tales incentivos la SUNAT deber considerar que el monto total a distribuir entre
sus trabajadores no podr exceder del equivalente a dos (2) planillas mensuales de la institucin. El monto
de los incentivos que se otorgue a cada trabajador que tenga derecho al mismo, no podr en ningn caso
superar, en cada ejercicio anual el equivalente a dos (2) remuneraciones mensuales del trabajador. Para
fines de lo dispuesto en el presente prrafo, se considerarn la planilla y las remuneraciones respectivas
al mes de junio del ejercicio al cual corresponden los incentivos.
Estos incentivos no tienen carcter remunerativo, compensatorio ni pensionable. Asimismo, no constituyen
base de clculo para el reajuste de las bonificaciones que establece el Decreto Supremo 051-91-PCM.
Mediante Resolucin de Superintendencia se dictarn las normas reglamentarias para la aplicacin de lo
dispuesto en el presente artculo, las cuales debern regular, entre otros aspectos, la periodicidad, as
como los parmetros de cumplimiento y distribucin.
91
Ley N 29816. Primera Disposicin Complementaria Final. Escala remunerativa
Las escalas remunerativas de la SUNAT se aprueban mediante decreto supremo refrendando por el
Ministro de Economa y Finanzas, a propuesta del Superintendente Nacional, las cuales deben basarse en
el modelo de gestin que apruebe la SUNAT. Para dicha aprobacin, as como para el incremento de
remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo o categora en la
escala remunerativa, no son de aplicacin las restricciones o limitaciones que pudieran contener las

127
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Por ltimo, en lo que respecta a la poltica de gastos y medidas de austeridad, los

organismos reguladores deben poder aprobar ambos conceptos de manera
autnoma, en tanto tambin se sujeten al presupuesto institucional aprobado
anualmente, considerando adems que sus recursos son directamente recaudados,
de conformidad con el artculo 73 de la Ley N28411.

Cabe indicar que anualmente las leyes de presupuesto establecen la facultad de

los organismos reguladores de aprobar sus propias medidas de austeridad92. No
obstante, a fin de evitar que esta disposicin pueda ser omitida en algn ejercicio,
se propone su incorporacin definitiva. A manera de ejemplo, esta disposicin ha
sido incorporada en la Ley de Fortalecimiento de la Sunat 93.

En lo que respeta a la Ley N27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores, el

fortalecimiento de su gobernanza debera llevar a incorporar los siguientes estndares
mnimos que desarrollen o complementen, adems, las disposiciones que se propone se
incorporen en la LOPE:

normas presupuestales en materia de ingresos de personal en los ejercicios presupuestales

correspondientes ni lo establecido en el artculo 2 del Decreto de Urgencia 038-2006.
Cualquiera sea la fuente de derecho para la determinacin de la remuneracin y beneficio de los
trabajadores, esta deber considerar necesariamente los criterios de igualdad, en igualdad de condiciones;
objetividad y razonabilidad. Asimismo, al fijar la escala remunerativa, se deber asegurar que se encuentre
debidamente financiada y presupuestada.
92
Ley N 30518, Ley de Presupuesto del Sector Pblico para el Ao Fiscal 2017
Disposiciones Complementarias Transitorias
PRIMERA. Las entidades pblicas que a continuacin se detallan aprueban disposiciones de austeridad,
disciplina y calidad en el gasto pblico y de ingresos del personal, que contienen necesariamente medidas
en esos rubros. Dicha aprobacin se efecta conforme a lo siguiente:
()
e) En los organismos supervisores y reguladores de servicios pblicos, mediante resolucin de su titular.
En materia de ingresos del personal se sujeta a lo dispuesto en esta Ley; y, en lo que corresponda, a la Ley
30057, Ley del Servicio Civil y sus reglamentos, aprobados en el marco de la Dcima Disposicin
Complementaria Final de la mencionada Ley.
()
Las disposiciones que se aprueben conforme a lo sealado en los literales precedentes deben publicarse
en el diario oficial El Peruano, en un plazo que no exceda el 31 de diciembre de 2016, y rigen a partir del
1 de enero de 2017. De no efectuarse tal publicacin, son de aplicacin las normas de austeridad,
disciplina y calidad del gasto pblico y de ingresos del personal contenidas en la presente Ley, segn sea
el caso.
93
Ley N 29816. Stima Disposicin Complementaria Final. Medidas aplicables
1. Mediante Resolucin de Superintendencia, la SUNAT aprueba sus propias medidas de austeridad y
disciplina en el gasto, no sindole aplicables las establecidas en las Leyes Anuales de Presupuesto u otros
dispositivos. Asimismo, no es de aplicacin a la SUNAT el artculo 2 del Decreto de Urgencia 038-2006,
excepto para las personas contratadas bajo el Rgimen Especial de Contratacin Administrativa de
Servicios, y las dems normas que al respecto se emitan con carcter general.
()
128
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Principio Recomendacin Propuestas

1: Claridad del Revisar los vnculos legales
rol de los reguladores Para fortalecer la autonoma de los Consejos Directivos:
econmicos con el gobierno
2: Prevencin central para reforzar su Establecer que la Comisin de Seleccin a cargo del concurso pblico para la seleccin de
de Influencia capacidad de toma de los miembros de los Consejos Directivos est conformada por representantes del Banco
Indebida y decisin. Central de Reserva, la Superintendencia de Banca y Seguros y AFP y la Defensora del
Mantenimiento Pueblo. Esto considerando que se trata de organismos autnomos que cumplen funciones
de la Confianza tcnicas y especializadas, en el mbito de sus respectivas competencias.

Establecer que la Comisin de Seleccin lleva a cabo un concurso pblico que tenga tres
fases eliminatorias: la evaluacin curricular, la evaluacin escrita, y la entrevista
personal, debiendo observar los principios de transparencia y publicidad, luego de lo cual
enva al Presidente del Consejo de Ministros una lista con un mnimo de dos y un mximo
de tres aspirantes, que hubieran obtenido las calificaciones aprobatorias ms altas, a
efecto de que el Presidente de la Repblica proceda a su designacin de entre los
aspirantes seleccionados. En el caso de no completarse el nmero mnimo de aspirantes se
llevar a cabo una nueva convocatoria. Esta propuesta tiene por objetivo garantizar que la
evaluacin y seleccin de los miembros de los Consejos Directivos se sustente en criterios
objetivos y tcnicos.

Establecer que el Secretario Tcnico de la Comisin de Seleccin es nombrado por la PCM,

a propuesta de la Comisin, a efectos de garantizar imparcialidad en el actuar del
Secretario Tcnico, sujeto a rendicin de cuentas ante el Poder Ejecutivo.

Establecer que el concurso pblico se realiza con noventa (90) das calendario de
anticipacin al vencimiento del perodo de designacin del miembro que est en ejercicio
de sus funciones. En caso no se realice la designacin dentro del plazo establecido, el
miembro del Consejo Directivo se mantendr en sus funciones hasta por un plazo mximo
de sesenta (60) das calendario posteriores al vencimiento del perodo del miembro del
Consejo Directivo. En caso el cese de las funciones del miembro del Consejo Directivo
impidiera que se alcance el qurum de las sesiones, ste continuar en funciones hasta la
designacin de su reemplazo, sin perjuicio de su derecho a renunciar. Ello, a efectos de

129
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

evitar que una demora en la designacin de los miembros de los Consejos Directivos
perjudique el normal funcionamiento del organismo regulador.

Establecer que los miembros de los Tribunales Administrativos (incluyendo a los Tribunales
de Solucin de Controversias y Reclamos) son elegidos, mediante concurso pblico, por los
Consejos Directivos. Esto debe incluir su conformacin y funcionamiento. Ello, a efectos
de uniformizar la designacin de vocales en todos los tribunales administrativos que
tienen los organismos reguladores y evitar demoras en la designacin de los mismos por
parte del Poder Ejecutivo, tal como ocurre actualmente.

Para fortalecer la autonoma funcional y tcnica:

Establecer que los organismos reguladores emiten opinin tcnica previa sobre los
proyectos normativos o reglamentarios que estn relacionados con las funciones del
regulador. Ello, a efectos de evitar que se les agregue o quite funciones a los reguladores
sin que se les consulte previamente.

Para fortalecer la autonoma administrativa:

Establecer que el Reglamento de Organizacin y Funciones de los Organismos Reguladores,

sus Cuadros de Asignacin de Personal, y dems documentos de gestin y organizacin
interna, as como sus directivas de gestin de capacitacin, son aprobados por sus
Consejos Directivos, a efectos de que puedan adecuarse a los cambios de los sectores que
regulan o supervisar y, adems, puedan atraer y retener profesionales de alta
especializacin.

Establecer que el personal de los organismos reguladores est sujeto al rgimen laboral de
la actividad privada, tal como se regula en la Ley N 27332, sin perjuicio de serles
aplicables los principios de la Ley del Servicio Civil, as como sus disposiciones sobre
organizacin del servicio civil, y el rgimen disciplinario y proceso administrativo
sancionador. Ello, a efectos de que puedan atraer y retener profesionales de alta
especializacin.

Para fortalecer la autonoma econmica y financiera:

130
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Establecer que la poltica remunerativa, incluido los incentivos por desempeo, es

aprobada por los Consejos Directivos de los organismos reguladores, mientras que la
escala salarial ser aprobada mediante decreto supremo refrendado por el Presidente del
Consejo de Ministros y el Ministerio de Economa y Finanzas, dentro de un plazo a partir
de recibida la propuesta de los Organismos Reguladores. Asimismo, no sern aplicables las
restricciones o limitaciones generales aplicables al sector pblico, en tanto se sujeten al
presupuesto institucional aprobado, sin demandar recursos al Tesoro Pblico. Esta medida
es necesaria, a efectos de que los organismos reguladores garanticen su capacidad de
atraer y retener profesionales especializados.

Establecer que los aportes por regulacin, as como los saldos de balance que se deriven
de tales aportes, constituyen recursos intangibles destinados exclusivamente al
sostenimiento institucional de los organismos reguladores. Ello, a efectos de evitar que
tales recursos sean trasferidos a otras actividades o entidades, que no estn relacionados
con las funciones de los reguladores.

Establecer que los organismos reguladores aprueban sus propias medidas de austeridad y
de disciplina en el gasto, dentro del marco de su presupuesto institucional aprobado, a
efectos de que garantizar un adecuado manejo de sus recursos.

Establecer que los viajes al exterior de los funcionario y servidores, para fines
institucionales, son aprobados por los organismos reguladores. Ello, a efectos de contribuir
a la participacin del personal en misiones o eventos institucionales, y evitar demoras o
denegatorias por parte del Poder Ejecutivo, a pesar del sustento institucional que
presentan los reguladores.

131
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Reforzar las polticas y prcticas de rendicin de cuentas para que se mejore este
mecanismo, a travs de reportes al gobierno central, al Congreso y al pblico en
general. Estos reportes deben ser peridicos e incorporar indicadores de desempeo
y de resultados operativos.

86. De acuerdo a lo sealado por la OCDE en el Estudio de la Poltica Regulatoria de Per,

los organismos reguladores realizan prcticas ms avanzadas que el resto de entidades
en lo que se refiere a la rendicin de cuentas.

87. En efecto, en la prctica los organismos reguladores rinden cuentas ante la Contralora
General de la Repblica (sobre informacin diversa respecto al funcionamiento del
organismo regulador), el MEF (sobre ejecucin presupuestal), la PCM (sobre planes
estratgicos, planes operativos, entre otros) y a ciudadana (cumplimento de
disposiciones sobre transparencia), acorde con el marco legal vigente. Sin embargo, la
OCDE seala que dichas prcticas pueden ser mejoradas94.

88. Acorde con lo anterior, el fortalecimiento de la gobernanza de los organismos reguladores

debera llevar a establecer en el artculo 32 de la LOPE, que los reguladores remiten
anualmente a la Presidencia del Consejo de Ministros y al Congreso de la Repblica un
informe de desempeo y resultados obtenidos, sin perjuicio de otras medidas de
rendicin de cuentas que deben cumplir.

89. En lo que respeta a la Ley N27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores, el
fortalecimiento de su gobernanza debera llevar a incorporar en dicha Ley, los siguientes
estndares mnimos que desarrollen o complementen, adems, la disposicin que se
propone se incorpore en la LOPE:

94
Estudio Poltica Regulatoria en el Per. Aspectos Clave, p. 26.
132

Principio Recomendacin
4: Rendicin de Reforzar las polticas y prcticas
Cuentas de rendicin de cuentas para que
se mejore este mecanismo, a
travs de reportes al gobierno
central, al Congreso y al pblico
en general. Estos reportes deben
ser peridicos e incorporar
indicadores de desempeo y de
resultados operativos.
95
Ver OECD (2016), Governance of Regulators Practices. Accountability, Transparency and Co-ordination, The Governance of Regulators, OECD Publishing, Paris, pp. 34
y 35.
Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
Propuesta
Para fortalecer los mecanismos de rendicin de cuentas:
Establecer que la Comisin de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de
los Servicios Pblicos del Congreso de la Repblica puede solicitar a los presidentes
de los organismos reguladores la sustentacin presencial del informe de desempeo
y resultados operativos. Ello, a efectos de exponer oralmente los resultados ante el
Parlamento.
Establecer que los organismos reguladores llevan a cabo anualmente una Audiencia
Pblica de Rendicin de Cuentas, en la que se informe a las empresas reguladas,
usuarios y pblico en general sobre el desempeo del regulador y resultados
obtenidos. Ello, a efectos de comunicar adecuadamente los resultados objetivos por
el regulador.
Establecer que el informe de desempeo de los organismos reguladores incorpora
como mnimo los siguientes indicadores, a efectos de mostrar lo realizado y
alcanzado y, de esta forma, materializar una adecuada rendicin de cuentas. Una
buena prctica a tomarse en consideracin es el marco de evaluacin de los
reguladores aprobado por el gobierno de Australia 95:
1. Contribucin de las acciones regulatorias a la eficiencia de los mercados.
2. Claridad y efectividad de la comunicacin y consulta pblica con las empresas
reguladas.
3. Proporcionalidad de las acciones regulatorias y de fiscalizacin en funcin del
riesgo que es enfrentado.
4. Simplificacin y coordinacin de los mecanismos de cumplimiento y monitoreo.
5. Transparencia en sus reuniones con las empresas reguladas, usuarios y el Estado.
133
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

6. Contribucin a la mejora continua de la calidad de sus regulaciones y

procedimientos administrativos.

134
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

90. Cabe indicar que la normativa vigente debe ser mejorada para elevar el estndar de
rendicin de cuentas de los organismos reguladores, por lo que la opcin de no hacer
nada no es viable. Asimismo, salvo la modificacin de la Ley N 27332, no se advierte
la existencia de otras alternativas viables.

Los reguladores deben llevar a cabo mecanismos formales, peridicos y

transparentes para involucrar a los actores relevantes. Esto debe incluir la
publicacin de guas y procedimientos para la consulta de borradores de proyectos
regulatorios y otras formas de participar con entidades reguladas. Tambin deben
de establecerse reglas de transparencia para el manejo de los comentarios hechos
por el pblico.

91. La OCDE seala en el Estudio de la Poltica Regulatoria de Per, que los organismos
reguladores publican en internet la informacin sobre sus reuniones, pero el estndar de
esta prctica vara segn cada regulador. Asimismo, seala que la comunicacin entre
los reguladores y el pblico se da principalmente a travs de procesos de consulta pblica
y reuniones con stakeholders. Por ejemplo, la existencia de Consejos de Usuarios permite
fortalecer la prctica de stakeholder engagement. No obstante, los reguladores
tambin realizan consultas con particulares para algunos casos especficos. En tal
sentido, se debe evitar cualquier tipo de captura regulatoria.

92. La OCDE tambin seala que los organismos reguladores preparan matrices que renen
los comentarios sobre las propuestas normativas. No obstante, aunque la consulta pblica
se da regularmente, en algunos casos la misma se realiza slo para algunas regulaciones.
Por tanto, la OCDE recomienda que se formalice y sistematice todas las prcticas de
transparencia y consulta que realicen los reguladores96.

93. Acorde con lo anterior, el fortalecimiento de la gobernanza de los organismos reguladores

debera llevar a establecer en el artculo 32 de la LOPE, que los reguladores, para la
emisin y modificacin de reglamentos, lineamientos o disposiciones normativas de
carcter general, realizan consultas pblicas bajo los principios de transparencia y
participacin ciudadana.

94. En lo que respeta a la Ley N27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores, el
fortalecimiento de su gobernanza debera llevar a incorporar los siguientes estndares
mnimos que desarrollen o complementen, adems, la disposicin que se propone se
incorpore en la LOPE:

96
Estudio Poltica Regulatoria en el Per. Aspectos Clave, p. 26.

135

Principio Recomendacin
4: Los reguladores deben llevar a cabo
Transparencia mecanismos formales, peridicos y
transparentes para involucrar a los
5: actores relevantes. Esto debe
Relacionamiento incluir la publicacin de guas y
con procedimientos para la consulta de
stakeholders borradores de proyectos
regulatorios y otras formas de
participar con entidades reguladas.
Tambin deben de establecerse
reglas de transparencia para el
manejo de los comentarios hechos
por el pblico.
Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
Propuesta
Para fortalecer los mecanismos de transparencia:
Establecer que los organismos reguladores publican, en sus portales
institucionales, la siguiente informacin mnima, a efectos de garantizar
transparencia en el ejercicio de las funciones y coordinacin interinstitucional:
(i) Consultas pblicas que realicen vinculadas a procedimientos normativos y
tarifarios.
(ii) Opiniones tcnicas que emitan en el mbito de sus competencias a
requerimiento del Poder Ejecutivo y el Congreso de la Repblica.
(iii) Actas de las reuniones de funcionarios y servidores de los organismos
reguladores que lleven a cabo con empresas reguladas, usuarios, funcionarios
y servidores de los ministerios y terceros en general.
(iv) Resoluciones que impongan sanciones por la comisin de infracciones
administrativas o que impongan penalidades, cuando hayan quedado firmes, o
se haya causado estado.
(v) Apelaciones interpuestas por usuarios derivadas de los reclamos presentados
contra las empresas reguladas; e
(vi) Informes de desempeo y resultados que se remiten al Poder Ejecutivo y
Congreso.
Para fortalecer el relacionamiento con los grupos de inters:
Establecer que los organismos reguladores someten a consulta pblica todos sus
proyectos regulatorios, pudiendo realizarse mediante el uso de las tecnologas de
informacin.
Establecer que los comentarios recibidos y las respuestas que se brinden por parte
del organismo regulador son sistematizados en un matriz y estn disponibles en sus
portales institucionales.
Establecer que los planes de trabajo y acciones que realicen los Consejos de
Usuarios son publicados en los portales institucionales de los organismos
reguladores.
136
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

Establecer que los Organismos Reguladores estn facultados para crear

observatorios de mercado, as como consejos consultivos temporales o
permanentes, integrados por representantes de las empresas reguladas y de los
usuarios, a fin de facilitar la recoleccin, consulta, procesamiento y diseminacin
de informacin de los mercados objeto de regulacin o supervisin, de tal forma
que pueda ser utilizada para la mejora continua de las funciones a su cargo.

137
 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

95. Cabe indicar que la normativa vigente debe ser mejorada para elevar los estndares de
transparencia y relacionamiento con stakeholders de los organismos reguladores, por lo
que la opcin de no hacer nada no es viable. Asimismo, salvo la modificacin de la Ley
N 27332, no se advierte la existencia de otras alternativas viables.

Introducir un sistema de evaluacin de impactos ex ante (Evaluacin de Impacto

Regulatorio, RIA), para los proyectos regulatorios y regulaciones sujetas a
modificaciones. Este sistema debera ser independiente del sistema del gobierno
central del Per. El sistema debe contar con un mecanismo para que distinga las
regulaciones de mayor impacto para que se les aplique un anlisis ms profundo.
Adicionalmente, se deben emitir manuales y guas de proceso de RIA y llevar a cabo
talleres de capacitacin para los oficiales de gobierno; as como disposiciones para
evaluar la calidad de las RIA. Finalmente, como parte del proceso de consulta de los
proyectos regulatorios, las RIA deben ser publicadas.

96. La OCDE seala en el Estudio de la Poltica Regulatoria de Per, que los organismos
reguladores reportan permanentemente los avances en su gestin basndose
principalmente en la ejecucin de presupuesto y progresos con respecto a sus planes de
trabajo o actividades; sin embargo, no evalan cmo su intervencin impacta en el
mercado. En tal sentido, indica que los reguladores deben incluir en sus reportes
indicadores que directamente busquen medir el progreso en la obtencin de los objetivos
propuestos.

97. Asimismo, indica que a pesar de que los organismos reguladores realizan el anlisis costo
beneficio para sus propuestas regulatorias, estos pueden ser mejorados a travs de guas
y manuales. Por tanto, la OCDE recomienda que se introduzca un anlisis de impacto
regulatorio que sea independiente al del gobierno central 97. Ello, en reconocimiento de
la autonoma funcional y tcnica que tienen los organismos reguladores por mandato
legal.

98. Acorde con lo anterior, el fortalecimiento de la gobernanza de los organismos reguladores

debera llevar a establecer en el artculo 32 de la LOPE, que los reguladores, previamente
a la emisin y modificacin de reglamentos, lineamientos o disposiciones normativas de
carcter general, realizan y hacen pblico un anlisis de impacto regulatorio, en los
trminos que establezca la ley.

99. En lo que respeta a la Ley N27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores, el
fortalecimiento de su gobernanza debera llevar a incorporar los siguientes estndares
mnimos que desarrollen o complementen, adems, la disposicin que se propone se
incorpore en la LOPE:

97
Estudio Poltica Regulatoria en el Per. Aspectos Clave, pp. 26 y 27.
138

Principio Recomendacin
7: Evaluacin de Introducir un sistema de evaluacin
Desempeo de impactos ex ante (Evaluacin de
Impacto Regulatorio, RIA), para los
proyectos regulatorios y
regulaciones sujetas a
modificaciones. Este sistema
debera ser independiente del
sistema del gobierno central del
Per. El sistema debe contar con un
mecanismo para que distinga las
regulaciones de mayor impacto para
que se les aplique un anlisis ms
profundo. Adicionalmente, se deben
emitir manuales y guas de proceso
de RIA y llevar a cabo talleres de
capacitacin para los oficiales de
gobierno; as como disposiciones
para evaluar la calidad de las RIA.
Finalmente, como parte del proceso
de consulta de los proyectos
regulatorios, las RIA deben ser
publicadas
Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores
Propuesta
Para fortalecer la eficiencia y efectividad de los organismos reguladores:
Establecer que los organismos reguladores elaboran, aprueban, publican y
supervisan sus propios sistemas de anlisis de impacto regulatorio, as como
establecen las medidas para garantizar una supervisin imparcial y una evaluacin
independiente y peridica del desempeo de los sistemas y de la calidad de sus
anlisis de impacto regulatorio.
Establecer que el anlisis de calidad regulatoria aprobado por el Poder Ejecutivo
se realiza en el marco del anlisis de impacto regulatorio, considerando que el
ACR es un anlisis de cargas administrativas, aspecto que es evaluado como parte
del anlisis de impacto regulatorio.
Establecer que los sistemas de anlisis de impacto regulatorio cumplen las
siguientes condiciones mnimas:
(i) Incorporar mecanismos para el planeamiento regulatorio de tal forma de que el
desarrollo de nuevas regulaciones, o la modificacin de las regulaciones
existentes, sea ms transparente y predecible.
(ii) Incorporar mecanismos para distinguir las regulaciones de mayor impacto a las
que se les aplique un anlisis ms profundo.
(iii) Todos los proyectos regulatorios y los anlisis de impacto regulatorio se publican
para consulta pblica por al menos 30 das.
(iv) Cuando sea necesario, la consulta pblica se lleva a cabo en las etapas iniciales
cuando las opciones regulatorias se estn definiendo y el anlisis de impacto se
est desarrollando.
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 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

(v) Los comentarios recibidos y las respuestas que se brinden por parte del
organismo regulador estn sistematizadas en un matriz y estn disponibles en el
portal institucional.

(vi) En el anlisis de impacto regulatorio, se debe abordar la evidencia sobre el

problema analizado, los objetivos y las opciones, el anlisis cuantitativo o
cualitativo de los impactos relevantes, la reduccin de cargas administrativas,
as como la identificacin de las estrategias de fiscalizacin bajo un enfoque de
cumplimiento normativo y de prevencin y gestin de riesgos, y clusulas de
revisin peridica o derogacin automtica, entre otros mecanismos de
evaluacin ex post.

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 Fortalecimiento de la Gobernanza de los Organismos Reguladores

2017 Comisin de Defensa del Consumidor y Organismos Reguladores de los Servicios Pblicos.
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