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n 16 2007

Tema:
LA COOPERACIN TCNICA PARA EL DESARROLLO
PRESENTACIN
Antonio de Cabo de la Vega
PRLOGO
Jos Antonio Alonso Cambios en la ayuda internacional: su orientacin y
limitaciones.
LA COOPERACIN TCNICA PARA EL DESARROLLO.
Anna Ayuso Retos para la renovacin de la cooperacin tcnica en
Amrica Latina.
Koldo Unceta Cooperacin al desarrollo y asistencia tcnica: el
papel de la Universidad.
Antonio Montiel Globalizacin, subdesarrollo y responsabilidad internacional.
El papel de la cooperacin descentralizada en el
desarrollo humano global.
Luis Alberto Rivas Herrero El proceso de globalizacin: anlisis de las propuestas
alternativas al consenso de Washington.
ACTAS DEL I CONGRESO SOBRE COOPERACIN TCNICA PARA EL
DESARROLLO EN AMRICA LATINA (VALENCIA, 13, 14, Y 15 DE DICIEMBRE DE 2006).
Mbuyi Kabunda Cooperacin al desarrollo con referencia a la cooperacin
tcnica: luces y sombras.
Ximo Revert Roldn La cooperacin tcnica universitaria: rasgos del
mbito valenciano.
Antoni Snchez La cooperacin descentralizada desde los municipios.
Ehidaura Castao Marn, Una mirada a la cooperacin desde el sur: una
Rosmerln Estupin Silva, experiencia de procesos colombianos.
Hernando Martnez Surez y
Mauricio Pinto
Alejandra Boni Aristizbal Las propuestas del enfoque de la ayuda inclusiva.
Revisando el poder y las relaciones del sistema
de cooperacin internacional.
Lorenzo Fernndez Franco y Problemtica social y movimientos sociales: el marco
Daniel Francisco Garca Gonzlez de la cooperacin al desarrollo con Amrica Latina.
Jos Manuel Martnez Sierra La cooperacin en materia jurdica.
Gonzalo Fernndez Cooperacin tcnica para el gobierno vasco: una
herramienta de transformacin
Diego Jimnez Mirayo Tomamos la palabra. Una experiencia de intercambio
Sur-Norte para la solidaridad.

FUNDACIN CEPS
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GORA
REVISTA DE CIENCIAS SOCIALES
Centre dEstudis Poltics i Socials
Fundacin CEPS

DIRECTOR
Antonio de Cabo de la Vega

COORDINADORA
Fabiola Meco Tbar
Angela Muoz Ballester

CONSEJO DE REDACCIN CONSEJO ASESOR


Aurora Pedro i Bueno PRESIDENTA
Profesora Titular de Economa Aplicada Dulce Contreras Bayarri
Catedrtica de Anlisis Econmico
Francesc La Roca Cervign
Profesor Titular de Economa Aplicada VOCALES
Carlos L. Alfonso Mellado
Amat Snchez Velasco Profesor Titular de Derecho del Trabajo
Profesor Titular de Economa Aplicada y Seguridad Social

Roberto Viciano Pastor Juan Torres Lpez


Profesor Titular de Derecho Constitucional Catedrtico de Economa

Isabel Lujn Gimeno Joan del Alczar i Garrido


Tcnica de Proyectos Profesor Titular de Historia Contempornea
de la Universitat dEstiu de Ganda
Nuria Tabanera Garca
Magdalena Lpez Precioso Profesora Titular de Historia Contempornea
Profesora Titular de Trabajo Social
Lorenzo Prats Albentosa
Jess Olavarria Iglesia Catedrtico de Derecho Civil
Profesor Titular de Derecho Mercantil
Jos Asensi Sabater
Rubn Martnez Dalmau Catedrtico de Derecho Constitucional
Profesor de Derecho Constitucional
Ramn Reig Garca
Alberto Montero Soler
Profesor Titular de Periodismo
Profesor de Economa Aplicada

Jos Mara Tortosa Blasco


Catedrtico de Sociologa
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Indicaciones de entrega de originales


para su publicacin en
gora-Revista de Ciencias Sociales

Los artculos tendrn una extensin de entre veinte y veinticinco


pginas A4, por una cara, preferiblemente escritas en Times 11 a espacio y
medio. Se remitir un original acompaado del archivo en soporte
informtico, preferiblemente disquette, y un resumen del artculo de no ms
de 150 palabras. La extensin de la recensiones ser de entre una y dos hojas.

Las notas irn numeradas y colocadas a pie de pgina.

La cita de fuentes se realizar de la siguiente manera:

Libros:
Dowse, Robert E. y Hughes, John A., Sociologa Poltica, Madrid, Alianza, 1975.

Revistas:
Pace, Alessandro, El derecho a la propia imagen en la sociedad de los mass
media, en Revista Espaola de Derecho Constitucional, n 52, enero-abril
1998, pp. 33-52.

Los libros colectivos se citarn como Autores Varios (AA.VV.)

Todas las colaboraciones irn acompaadas de un breve currculum del


autor, donde haga constar los mritos ms relevantes.

Los trabajos deben ser inditos o, en caso contrario, mantener


informado al Consejo de Redaccin. La recepcin del trabajo no compromete
a su publicacin.

Las colaboraciones deben ser dirigidas a:

gora-Revista de Ciencias Sociales


Sr. Secretario
Fundacin CEPS
C/ Carniceros n 8, bajo izquierda. E-46001 Valencia
Correo electrnico: ceps@ceps.es
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GORA SUMARIO
REVISTA DE
CIENCIAS SOCIALES Presentacin
Nueva poca Antonio de Cabo de la Vega . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
n 16-2007
Prlogo.
Edita: Jose Antonio Alonso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
Cambios en la ayuda internacional: su orientacin y limitaciones.
Fundacin CEPS
C/ Carniceros n 8 bajo-izq. La cooperacin tcnica para el Desarrollo.
46001 Valencia-Espaa Anna Ayuso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19
Tel. 963 926 342 Retos para la renovacin de la cooperacin tcnica
Fax 963 918 771 en Amrica Latina.
www.ceps.es Koldo Unceta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
E-mail: ceps@ceps.es Cooperacin al desarrollo y asistencia tcnica:
el papel de la Universidad.
Antonio Montiel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53
Globalizacin, subdesarrollo y responsabilidad internacional.
El papel de la cooperacin descentralizada en el desarrollo
humano global.
Luis Alberto Rivas Herrero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83
El proceso de globalizacin: anlisis de las propuestas
alternativas al consenso de Washington.
Actas del I Congreso sobre Cooperacin Tcnica para el Desarrollo en
Amrica Latina (Valencia, 13, 14 y 15 de diciembre de 2006).
Mbuyi Kabunda . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
Cooperacin al desarrollo con referencia a la cooperacin tcnica:
luces y sombras.
Ximo Revert Roldn . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
La cooperacin tcnica universitaria:
rasgos del mbito valenciano.
Antonio Snchez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
La cooperacin descentralizada desde los municipios.
Ehidaura Castao Marn
Rosmerln Estupin Silva
Hernando Martnez Surez y
Mauricio Pinto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181
Una mirada a la cooperacin desde el sur:
una experiencia de procesos colombianos.
Alejandra Boni Aristizbal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
Las propuestas del enfoque de la ayuda inclusiva. Revisando
el poder y las relaciones del sistema de cooperacin internacional.
Lorenzo Fernndez Franco y
Daniel Francisco Garca Gonzlez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 209
Problemtica social y movimientos sociales: el marco
de la cooperacin a desarrollo con Amrica Latina.
Esta publicacin
no comparte Jos Manuel Martnez Sierra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 225
necesariamente
La cooperacin en materia jurdica.
las opiniones firmadas Gonzalo Fernndez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241
Cooperacin tcnica para el gobierno vasco:
una herramienta de transformacin.
Diego Jimnez Mirayo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253
Tomamos la palabra. Una experiencia de intercambio Sur-Norte
para la solidaridad.
Colabora: Diputacin de Mlaga
Dep. Legal: V-3.272-1996 Diputaci de Valncia
ISSN n 1139-2134 Fons Valenci per la Solidaritat
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COLABORAN EN ESTE NMERO

JOSE ANTONIO ALONSO


Catedrtico de Economa Aplicada de la Universidad Complutense de Madrid y director del
Instituto Complutense de Estudios Internacionales
ANNA AYUSO
Profesora de Derecho Internacional Pblico de la Universitat Autnoma de Barcelona
y coordinadora del Programa Amrica Latina de la Fundacin CIDOB
KOLDO UNCETA
Catedrtico de Economa Aplicada de la Universidad del Pas Vasco
ANTONIO MONTIEL
Secretario del Ayuntamiento de Albal (Valencia) y profesor de Derecho Constitucional
en la Universidad de Valncia
LUIS ALBERTO RIVAS HERRERO
Doctor en Economa, licenciado en Derecho y profesor en la Facultad de Comunicacin
de la Universidad Pontificia de Salamanca
MBUYI KABUNDA
Profesor de Relaciones Internacionales en la Universidad de Basilea y miembro
del Instituto de Estudios Africanos de la Universidad Autnoma de Madrid
XIMO REVERT ROLDN
Jefe Tcnico del Patronat Sud-Nord de la Fundaci General de la Universitat de Valncia
ANTONIO SNCHEZ AGUADO
Jefe de rea de Proyectos de Cooperacin Fons Valenci per la Solidaritat
EHIDUARA CASTAO MARN
ROSMERLIN ESTUPIN SILVA
HERNANDO MARTNEZ SUREZ
MAURICIO PINTO
Miembros de ONG y organizaciones colombianas
ALEJANDRA BONI ARISTIZBAL
Licenciada en Derecho, profesora de Cooperacin al Desarrollo y miembro
del Grupo de Estudios en Desarrollo del Departamento de Proyectos de Ingeniera
de la Universidad Politcnica de Valencia
LORENZO FERNNDEZ FRANCO
Profesor de Sociologa de Amrica Latina, en la Universidad Complutense de Madrid
DANIEL FRANCISCO GARCA GONZLEZ
Experto en Cooperacin y Desarrollo y Consultor Internacional
JOS MANUEL MARTNEZ SIERRA
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Complutense de Madrid
y subdirector del Instituto Complutense de Estudios Jurdicos Crticos
GONZALO FERNNDEZ ORTIZ DE ZRATE
Asesor Tcnico de la Direccin de Cooperacin al Desarrollo del Gobierno Vasco
DIEGO JIMNEZ MIRAYO
Responsable de Cooperacin con Centroamrica de ACSUD Las Segovias, Pas Valenci
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Presentacin

ANTONIO DE CABO DE LA VEGA

El presente nmero de la revista gora aborda con carcter mono-


grfico la cuestin de la cooperacin tcnica. Ello no habra sido posi-
ble de no haber contado con la colaboracin de la Diputacin de Valen-
cia y del Fons Valenci per la Solidaritat, que financiaron la publicacin
de las actas resultantes del I Congreso: La cooperacin tcnica para el
desarrollo en Amrica Latina que se realiz en Valencia durante los
das 13, 14 y 15 de diciembre de 2006 y que cofinanciaron ambos orga-
nismos junto con la AECI.
Nuestra intencin es la de subrayar cmo cooperacin tcnica no
quiere decir necesariamente cooperacin inocente o cooperacin sin
consecuencias sociales, polticas o econmicas. Efectivamente, una cier-
ta versin del pensamiento posmoderno que vino a sumarse a la oleada
neoliberal y al desprestigio de lo estatal y lo poltico como mbitos de
regulacin de la convivencia, extendieron la creencia con frecuencia
injustificada de que era preferible actuar desde una incontaminada
sociedad civil (en forma de ONGs) y desde la pureza de la decisin tec-
nocrtica.
La experiencia ha demostrado que tales supuestos eran inexactos.
Ciertamente, la cooperacin tcnica lo es en cuanto que aborda cuestio-
nes que exigen el dominio de ciertos saberes y capacidades tcnicas,
pero ello no excluye sus consecuencias de todo orden, incluidas las pol-
ticas, ni consecuentemente la necesidad de su control democrtico.
As, pues, desde la conviccin de que no hay una cooperacin tc-
nica sino muchas, dependiendo de los fines, los medios y las creencias
que la impulsen, en este nmero hemos tratado de ofrecer una panor-
mica del mundo de la cooperacin tcnica denunciando, en unos casos,
sus falacias ideolgicas, en otros, sealando su nivel de acierto y, en
general, tratando de abrir nuevas vas de reflexin pero tambin de
accin para una cooperacin tcnica orientada hacia la emancipacin.

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La Cooperacin Tcnica
para el Desarrollo

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Cambios en la ayuda internacional:


su orientacin y limitaciones

JOS ANTONIO ALONSO

En los ltimos aos se han producido cambios importantes en el


sistema de cooperacin internacional para el desarrollo que afectan no
slo a la dimensin cuantitativa del compromiso asumido por los
donantes, sino tambin a las formas de orientar y de gestionar la ayuda.
Algunos juzgan esos cambios como exponentes de un cambio radical en
la arquitectura de la ayuda. Un juicio ms desapasionado apuntara, sin
embargo, a que no todo son luces en el proceso y que, en todo caso, resta
mucho para propiciar un cambio sustantivo de la ayuda.

LA CRISIS DE LA AYUDA

El sistema de ayuda internacional lleg a la ltima dcada del siglo


pasado sumido en una de sus ms profundas crisis. El exponente ms
visible de esa situacin la ofreca la manifiesta regresin que haban
experimentado los recursos a lo largo de la dcada de los noventa. En
concreto, la ayuda que haba alcanzado los 61 mil millones de dlares
en 1992, termin la dcada con cifras que apenas superaban los 53 mil
millones. Los problemas generados por la desigualdad internacional se
haban agravado y los donantes se haban hecho ms ricos a lo largo de
esa dcada que Stiglitz denomin los felices noventa, pero la ayuda
haba retrocedido en trminos absolutos. Como consecuencia, el coefi-
ciente de la ayuda sobre el PNB promedio del conjunto de los donan-
tes retrocedi hasta situarse en sus mnimos histricos, con un 0,22%,
en 1997 y en 2000: una cifra muy alejada del 0,7% que supuestamen-
te constitua la meta asumida por la comunidad internacional.
Dos factores emergen como los principales elementos explicativos
de este proceso. El primero hace alusin al efecto que el final de la gue-
rra fra tuvo sobre la ayuda internacional. Para algunos donantes, la
disolucin del bloque socialista haca desaparecer una de las motivacio-
nes geoestratgicas bsicas para mantener la ayuda internacional. sta
haba nacido, en el entorno de la dcada de los cincuenta, con el ino-

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JOSE ANTONIO ALONSO

cultable propsito de establecer mecanismos de cohesin en el seno de


cada uno de los bloques en conflicto. Se trataba de evitar que la desi-
gualdad internacional, en un contexto de imparable descolonizacin,
alimentase la desafeccin de los nuevos pases recin independizados, y
promoviese su pase al bloque rival. Rostow, conocido asesor de la
Administracin Kennedy y reputado historiador del desarrollo, lo for-
mul de una manera inequvoca: Estados Unidos est obligado a hacer
ayuda internacional para evitar el ascenso del comunismo en los pases
en desarrollo. Ahora bien, si ya no exista el bloque comunista, para
qu seguir haciendo ayuda?
El segundo factor tiene relacin con la desconcertante imagen que
emanaba de los estudios sobre la eficacia de la ayuda. Tras unos ensayos
rudimentarios, a partir de la dcada de los ochenta empezaron a proli-
ferar los estudios que se proponan estimar el impacto agregado atri-
buible a la ayuda. La pregunta clave era: tras recibir ayuda a lo largo de
un cierto perodo, el pas receptor haba logrado crecer ms, reducir la
pobreza a mayor velocidad o incrementar su capacidad inversora? Los
resultados de estos estudios condujeron a resultados poco definidos,
cuando no abiertamente contradictorios. Tras ms de cincuenta aos de
historia, no se estaba en condiciones de afirmar que la ayuda al desa-
rrollo tuviese un impacto positivo y estadsticamente significativo
sobre las posibilidades de crecimiento de los pases receptores. Enton-
ces, para qu seguir haciendo ayuda?
Tales eran algunos de los factores contextuales que explican el
retroceso experimentado por la ayuda en el perodo. Vale la pena sea-
lar que esa tendencia se produjo en el mismo momento en el que la
comunidad internacional pareca tomar conciencia de los importantes
desafos que el proceso de globalizacin estaba planteando a la gober-
nabilidad del sistema internacional. De hecho, es en esa misma dcada
de los noventa cuando se pone en marcha la dinmica de grandes Cum-
bres de Naciones Unidas, que debaten, en convocatorias sucesivas,
diversos problemas de la agenda de desarrollo a escala global. En pocos
aos se convocan Cumbres de tanta relevancia como la de Jomtien, de
1990, sobre educacin, renovada en Dakar, en el ao 2000; la de Nueva
York, de 1990, sobre la infancia; la de Rio de Janeiro, de 1992, sobre
medio ambiente, renovada en Johannesburgo, en el ao 2002; la de
Viena, de 1993, sobre derechos humanos; la de El Cairo, de 1994, sobre
poblacin; las de Copenhague sobre desarrollo social y de Beijing sobre
la mujer, ambas de 1995; y, en fin, las de Estambul sobre asentamien-
tos humanos y la de Roma sobre alimentacin, ambas de 1996. A lo
largo de estas Cumbres no slo se identificaron las carencias ms acu-
ciantes de la agenda del desarrollo, sino tambin se definieron objetivos
que comprometan al conjunto de la comunidad internacional. Ni lo
uno ni lo otro comport cambio alguno en la declinante tendencia de
la ayuda en el perodo.

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CAMBIOS EN LA AYUDA INTERNACIONAL: SU ORIENTACION Y LIMITACIONES

EL NUEVO MILENIO

A comienzos del nuevo milenio se produce un cambio sustancial en


esta situacin. El exponente ms manifiesto de este cambio lo motiva la
Cumbre que, en el ao 2000, convoca Naciones Unidas en su sede de
Nueva York. Como resultado de esa Cumbre, cerca de 190 jefes de
Estado o de gobierno aprueban la llamada Declaracin del Milenio, que
tiene como propsito poner en marcha un esfuerzo cooperativo para
vencer la pobreza. Como resultado de esa Declaracin, la comunidad
internacional se compromete a hacer realidad, en un plazo determina-
do (generalmente, el ao 2015), una serie de objetivos los llamados
Objetivos de Desarrollo del Milenio relacionados con la reduccin de
la pobreza, la mejora de la educacin y de la salud y con logros en mate-
ria de equidad de gnero y de sostenibilidad ambiental. Adems, se
incorpora en la relacin de objetivos uno el octavo que se refiere a la
necesidad de crear una asociacin global para el desarrollo, implican-
do operar sobre los marcos normativos globales en los mbitos del
comercio, la deuda o la difusin del conocimiento, para favorecer el
acceso de los pases en desarrollo a los potenciales beneficios de un mer-
cado globalizado.
Dos aos despus, en 2002, Naciones Unidas convoc, en Monte-
rrey, una Conferencia sobre Financiacin para el Desarrollo. Se preten-
da debatir qu cambios era necesario promover en las relaciones eco-
nmicas internacionales para ampliar las posibilidades de financiacin
del desarrollo, creando las condiciones para hacer efectivos los Objeti-
vos de Desarrollo del Milenio. La agenda de la Conferencia era muy
amplia, recorriendo el amplio arco que iba desde el comercio a la deuda
externa, de la inversin extranjera a la ayuda internacional y de las
corrientes migratorias a la movilizacin del ahorro domstico. La con-
vocatoria de la Conferencia se enfrent a las indisimuladas resistencias
de la recin estrenada Administracin Bush, que no vea con buenos
ojos que Naciones Unidas se implicase en mbitos tan sensibles como
los que se refieren a la regulacin de las relaciones econmicas interna-
cionales: un mbito tradicionalmente reservado a las instituciones de
Bretton Woods y a la OMC.
La declaracin que eman de la Conferencia de Monterrey el lla-
mado Consenso de Monterrey result para muchos un tanto frustran-
te. Aunque el documento recorre muy diversos temas, son pocos en los
que se definen acuerdos precisos que comprometan a la comunidad
internacional. Incluso aspectos que haban generado notables expecta-
tivas, como la proscripcin de los parasos fiscales o la conveniencia de
instaurar alguna figura impositiva global para financiar el desarrollo
(sea la tasa Tobin o algn impuesto alternativo sobre emisiones de car-
bono), fueron desalojados de la declaracin final. Pese a ello, la Confe-
rencia consigui un logro difcil de discutir: estimul a los pases a fijar
ciertos compromisos respecto a la ayuda internacional. As, la UE fue a

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JOSE ANTONIO ALONSO

la Conferencia con el compromiso previamente asumido de situar su


ayuda al desarrollo, en 2006, en un mnimo del 0,33% del PNB en
cada pas miembro; y de una tasa promedio para el conjunto de la UE
del 0,39%. Tambin Estados Unidos se comprometi a incrementar su
ayuda, si bien condicionando su concesin a las circunstancias polticas
y econmicas que rigiesen en el pas receptor.
Pese a los compromisos asumidos, haba razones para el escepticis-
mo. No era la primera vez que los donantes se comprometan a incre-
mentar su ayuda, sin que en las anteriores ocasiones sus solemnes pro-
mesas llegasen a convertirse en realidad. No obstante, y frente a la
opinin de los escpticos, lo cierto es que, en esta ocasin, la realidad
parece confirmar que algo ha cambiado. En apenas un lustro, entre
2000 y 2005, la ayuda se duplic, pasando de 53 a 106 mil millones de
dlares. Se trata de uno de los periodos de ms intenso crecimiento de
la ayuda, que progres a una tasa de crecimiento anual promedio de casi
el 15%. Lo que ha hecho que el ltimo ao del que se tienen datos
cerrado sea, adems, el que marca el mximo histrico en los nueve lus-
tros de historia del Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de la OCDE.
Es cierto que en la expansin de la ayuda de estos ltimos aos
influyeron operaciones circunstanciales, relacionadas con importantes
operaciones de alivio de deuda (Nigeria e Irak) y con complejas tareas
de reconstruccin motivadas por catstrofes naturales (tsunami en el
Ocano ndico) o derivadas de conflictos blicos (Irak o Afganistn).
Ahora bien, ms all de estos factores episdicos, se aprecia el efecto que
ha tenido el compromiso adquirido por buena parte de los donantes de
hacer crecer la ayuda internacional. Un compromiso que, en gran medi-
da, responde a una creciente exigencia de sus respectivas ciudadanas
por someter el proceso de globalizacin a una accin correctora que
evite sus tendencias ms excluyentes y polarizadoras. La presin de los
movimientos sociales alter-globalistas son el exponente ms visible de
esa demanda.
Por el modo en que se tomaron los acuerdos, se gener adems una
especie de sentido de misin, de emulacin mutua, que ha ayudado a
generalizar una cierta exigencia compartida entre los donantes (o parte
de ellos, al menos). Una de las consecuencias de este proceso es que
buena parte de ellos han establecido un calendario de expansin pauta-
da de los recursos que programa dedicar a la ayuda internacional en los
prximos aos. Espaa es un ejemplo de este proceder, al comprome-
terse Rodrguez Zapatero a hacer llegar la ayuda al 0,5% del PNB al
final de esta legislatura y remontar hasta el 0,7% en la siguiente. Pues
bien, si se toman en cuenta estos compromisos del conjunto de los
donantes, la AOD alcanzara los 128 mil millones de dlares en 2010,
lo que supondr un coeficiente de ayuda sobre el PNB promedio de los
donantes cercano al 0,36%. Es interesante observar que estas previsio-
nes responden a los compromisos explcitamente asumidos por los
donantes que hoy son miembros del CAD, sin considerar, por tanto, las

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CAMBIOS EN LA AYUDA INTERNACIONAL: SU ORIENTACION Y LIMITACIONES

contribuciones que en el futuro se deriven de pases que tienen progra-


mada su inminente incorporacin a este organismo, como es el caso de
la Repblica Checa, de Polonia o de Corea del Sur.

CAMBIOS EN LA AYUDA

Ahora bien, no slo han crecido los recursos de la ayuda, algunas


decisiones adicionales apuntan hacia una reforma de cierta entidad en
el sistema de cooperacin internacional, que afecta al modo de decidir
y de gestionar la ayuda. Sin pretender ser exhaustivo, los cambios ms
relevantes seran los cuatro siguientes:
En primer lugar, el propsito de subordinar la ayuda a la previa
definicin por parte de los pases receptores de unas Estrategias de
Reduccin de la Pobreza (ERP), elaboradas por los gobiernos con
participacin de la sociedad civil. De este modo se pretende garan-
tizar el protagonismo de los receptores en el diseo de su propio
desarrollo, al tiempo que se le otorga a la ayuda un marco de pro-
gramacin de medio plazo en el que poder insertarse.
En segundo lugar, el recurso ms intensivo a formas de instru-
mentar la cooperacin ms ambiciosas e integrales, como las que
comporta la ayuda programtica. Se pretende con ello acotar la
excesiva fragmentacin de la ayuda que deriva del predominio abu-
sivo de los proyectos de desarrollo, reduciendo los costes de tran-
saccin de la ayuda y propiciando, al tiempo, una mayor coordina-
cin de los donantes.
En tercer lugar, el trnsito hacia nuevas formas de financiacin,
como las que suponen el apoyo directo al presupuesto del pas en
desarrollo. De este modo se pretende fortalecer el control del recep-
tor sobre la gestin de los recursos, al tiempo que se articulan for-
mas de ayuda menos disruptivas respecto a los procedimientos
administrativos del pas implicado.
Finalmente, la aplicacin de una serie de principios para orien-
tar la gestin de la ayuda, de modo que se propicie una mejora en
sus niveles de eficacia. Semejantes principios quedaron definidos en
la Conferencia que el CAD convoc en Pars, en 2005. Estos prin-
cipios aluden a los criterios de apropiacin de las polticas de desa-
rrollo por parte de los receptores, a la armonizacin de las polticas
de los donantes, a la alineacin de stas con las polticas y procedi-
mientos de los receptores, a la mutua rendicin de cuentas de
donante y receptor y a someter la ayuda al principio de gestin por
resultados.
En su conjunto, se trata de cambios de notable entidad, que afec-
tan a mbitos que conectan con alguna de las recomendaciones que
emanan de los estudios sobre la eficacia de la ayuda. Hasta el punto de
motivar que el Comit de Ayuda al Desarrollo proclamase, con un cier-
to aroma de los sesenta, que los tiempos estn cambiando.

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JOSE ANTONIO ALONSO

Sin pretender decepcionar a los ms entusiastas, es preciso recono-


cer que las evaluaciones realizadas hasta el momento acerca de la evo-
lucin de esta nueva orientacin de la ayuda obligan a contener el opti-
mismo. Es posible que se haya mejorado el control de las estrategias de
desarrollo por parte de los gobiernos implicados, pero es ms dudoso
que ese proceso de apropiacin haya alcanzado propiamente a las socie-
dades receptoras. No slo porque los procesos de participacin social
han sido, en buena parte de los casos, muy deficientes, sino tambin
porque la propia elaboracin de las Estrategias de Reduccin de la
Pobreza (ERP) se han sentido como una demanda ms inducida desde
el exterior que emanada de las necesidades programadoras del pas. Por
lo dems, el afn exigente y comprehensivo que se demanda a las ERP
est, con frecuencia, por encima de las capacidades locales, lo que obli-
ga a los gobiernos a la bsqueda de apoyos externos para su diseo. Un
factor que tampoco contribuye a favorecer la apropiacin. En relacin
con los antiguos planes de ajuste estructural, las actuales Estrategias de
Reduccin de la Pobreza otorgan mayor relevancia a las dimensiones
sociales del desarrollo, pero no es claro que ello se haya traducido en
resultados inequvocos en materia de reduccin de la pobreza. Es ms,
los mayores logros en este mbito en los pases en desarrollo parecen
derivados de una estrategia de intenso crecimiento con alta capacidad
de generacin de empleo (como en China o Vietnam): aspectos que, sin
embargo, no forman parte central de las ERP. Es posible, por ltimo,
que la nueva orientacin de la ayuda haya potenciado una mayor coor-
dinacin de los donantes, pero a costa de generar unas estructuras de
negociacin y seguimiento altamente demandantes para las limitadas
capacidades institucionales y tcnicas de los receptores.
En general, cabra suponer que uno de los objetivos bsicos de la
nueva orientacin de la ayuda debiera ser dilatar los espacios de auto-
noma de los pases implicados. Es difcil afirmar, sin embargo, que ese
objetivo se haya conseguido: no slo por el carcter complejo de los
compromisos que comportan las ERP, sino tambin por las frmulas
intrusivas de ayuda a que dan lugar. Las consecuencias, en todo caso,
son diferentes segn los regmenes polticos implicados. En concreto,
las ERP han funcionado de forma relativamente eficaz en aquellos pa-
ses que disponen de Estados fuertes y desarrollistas, con experiencia y
capacidad para el control de los procesos decisorios: es el caso, por ejem-
plo, de Vietnam. En el otro extremo se encuentran aquellos pases con
Estados dbiles y estructuras sociales altamente fragmentadas, como es
el caso de algunos pases de Amrica Latina. En estos casos la experien-
cia demuestra que es muy difcil salvaguardar a las ERP de los embates
de la contienda poltica. Por ltimo, un tercer grupo est formado por
aquellos pases con reducida experiencia democrtica, Estados frgiles y
limitada capacidad de dinamismo de la sociedad civil: Mozambique
podra ser el ejemplo. En este grupo, las ERP en lugar de vitalizar la
vida democrtica, tienden a producir un achicamiento de la escena pol-

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CAMBIOS EN LA AYUDA INTERNACIONAL: SU ORIENTACION Y LIMITACIONES

tica. Si las polticas ms relevantes (como la salud, la educacin o el


desarrollo rural) son presentadas por los gobiernos con el aval de los
donantes qu espacio poltico le queda a la oposicin? En realidad, los
que asumen la labor de crtica y vigilancia a los gobiernos son los
donantes (y no la oposicin), lo que tiene costes efectivos sobre la vita-
lidad de la democracia.

CONSIDERACIONES FINALES

Las crticas formuladas en los prrafos precedentes no son suficien-


tes para impugnar el contenido de novedad que encierran las ERP.
Entre sus logros se cuenta la ms efectiva orientacin de los esfuerzos a
la lucha contra la pobreza, los avances en la armonizacin y en el aline-
amiento de los donantes o la mayor implicacin y transparencia de los
receptores en la gestin de los recursos. Ahora bien, la evaluacin de
casos revela que el alcance de la reforma ha sido menor de lo que algu-
no de sus defensores admite. La experiencia cosechada hasta el momen-
to sugerira la necesidad de adoptar un enfoque ms pragmtico y gra-
dualista, con menor presencia de los donantes y ms reducida
condicionalidad, dejando que los receptores definan los contenidos de
forma ms autnoma y que adapten el alcance de las ERP a las condi-
ciones propias de cada pas, no slo en funcin de sus capacidades ins-
titucionales, sino tambin de los condicionamientos que impone su
dinmica poltica.
Ahora bien, ms all de las limitaciones de su puesta en prctica,
cabe cuestionar si las ERP agotan las posibilidades de reforma del sis-
tema de ayuda. Aqu el principal desafo consiste en vencer el cmulo
de incentivos perversos que derivan de un sistema, como la ayuda, que
se asienta sobre relaciones no recprocas. Frente a la accin unilateral
del donante, el receptor slo puede aportar su gratitud, sumisin o fide-
lidad. Pero la ayuda pretende promover el desarrollo, lo que comporta
aumentar la autonoma y el empoderamiento de los pases en desarro-
llo. He ah una de las contradicciones bsicas de las que parte la ayuda.
Para superarla sera necesario asentar la ayuda no en la unilateralidad,
sino en la interdependencia; no en relaciones discrecionales, sino en el
ejercicio de derechos.
Mientras esto no sea una realidad, habr que combatir los incenti-
vos inadecuados que derivan del sistema de relaciones no recprocas
propio de la ayuda. Se trata, en definitiva, de limitar el espacio para el
comportamiento oportunista, el riesgo moral y la seleccin adversa pro-
pios del entorno de informacin asimtrica en que se gestiona la ayuda.
Avanzar en esa lnea comporta, cuando menos, tres objetivos: I) meca-
nismos ms objetivos y reconocibles de asignacin de los recursos, a
poder ser ligados a incentivos compatibles con el desarrollo; II) menor
presencia del donante en la definicin de los contenidos especficos de
la ayuda, para garantizar el alineamiento de las acciones con los objeti-

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JOSE ANTONIO ALONSO

vos del receptor; y III) mayor implicacin del receptor en el sosteni-


miento efectivo del sistema.
Un ejemplo que se aproxima a ese ideal lo proporcionan los Fondos
Estructurales de la UE, que operan como un mecanismo corrector de las
desigualdades regionales en el seno de la Unin. Tal vez se piense que
avanzar hacia un sistema como el sugerido comporta una reforma
demasiado radical y poco plausible del sistema de ayuda. En todo
caso, se podran dar pasos en esa direccin, limitando la intrusin de los
donantes en la decisin sobre los contenidos de la ayuda e implicando
de manera ms activa a los receptores en el sostenimiento del sistema
de cooperacin. Una va modesta para avanzar en esa lnea sera abrir el
CAD a la presencia institucional de los receptores de ayuda; y romper
la disociacin radical entre donante y receptor, a travs del apoyo ms
activo a la cooperacin Sur-Sur y del estmulo a la cooperacin triangular.

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Retos para la renovacin


de la Cooperacin Tcnica en Amrica Latina.

ANNA AYUSO

El futuro de la cooperacin tcnica en Amrica Latina atraviesa un


periodo de redefinicin e incertidumbres que est relacionado con cam-
bios en las polticas de cooperacin internacional para el desarrollo, con
la reorientacin de objetivos y prioridades y con la consecuente adapta-
cin de los instrumentos. Es un debate vinculado con el discurso sobre
la mejora de la eficacia de la ayuda, tanto en lo referente a los criterios
de su localizacin, como a la adecuacin de los canales y formas de dis-
tribucin, que parece podra perjudicar a la regin como destino de la
cooperacin en general y de la asistencia tcnica en particular. Sin
embargo, los retos que enfrentan los pases de Amrica Latina son
muchos, diversos y complejos, y es por ello que es conveniente una
reflexin sobre las oportunidades de complementariedad de los diversos
instrumentos disponibles y de su adecuacin a realidades tan heterog-
neas como las que se dan en Amrica Latina.

1. Cooperacin internacional en Amrica Latina en el marco de


una estrategia global de desarrollo.
La Cooperacin para el Desarrollo es, con toda seguridad, uno de los
mbitos de las relaciones internacionales que est sujeto a un mayor
escrutinio y debate. Las razones son diversas, pero entre ellas se puede
destacar, en primer lugar, la propia evolucin de las teoras y estrategias
de desarrollo dominantes en cada poca que condicionan las polticas de
los donantes. En segundo lugar, la politizacin de la que ha sido obje-
to en el contexto de las relaciones Este/Oeste y Norte/Sur, as como
otras razones geoestratgicas vinculadas a la Seguridad. En tercer lugar,
los intereses ligados a cualquier actividad econmica que, en el caso de
las relaciones entre pases de diferente grado de desarrollo, estn
muchas veces condicionados por relaciones post-coloniales o neo-colo-
niales. A estos determinantes tradicionales hay que unir ahora el rea-
bierto debate sobre la eficacia de la ayuda.

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 19


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ANNA AYUSO

A comienzos de la dcada de los noventa, la prdida de valor estra-


tgico de la cooperacin tras la guerra fra y la influencia de las graves
crisis econmicas y financieras gener la denominada fatiga de la
ayuda. sta fue acompaada por un descenso generalizado de la Ayuda
Oficial al Desarrollo (AOD) que la situ en mnimos histricos en tr-
minos relativos, llegndose incluso a una disminucin en trminos
absolutos. Sin embargo, a finales de la dcada, un renovado discurso
sobre las polticas de desarrollo liderado por los principales organismos
de coordinacin de la cooperacin internacional, la Organizacin de
Naciones Unidas (ONU) y el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD) de
la Organizacin de Cooperacin y Desarrollo Econmico (OCDE)
inyect nuevo vigor al sistema. La lucha contra la pobreza pas a con-
vertirse en el objetivo central al que deberan coadyuvar todas las pol-
ticas de cooperacin internacional para el desarrollo y en funcin del
cual se deberan reordenar los instrumentos disponibles.
La concrecin de dicha orientacin cristaliz en la Declaracin del
Milenio aprobada por la Asamblea General de la ONU en el ao 2000.
sta acord unas metas cuantitativas universales denominadas Objeti-
vos del Milenio (ODM)1, con los que se comprometan, tanto los pases
en desarrollo como la comunidad donante en un horizonte temporal
alrededor del ao 2015. Desde entonces se ha desatado una polmica
acerca de la mejor forma de alcanzar esos objetivos que afecta a la loca-
lizacin de la ayuda y la idoneidad de los instrumentos. El enfoque en
la consecucin de dichos objetivos cuantitativos ha llevado a defender
la priorizacin de la cooperacin en el continente africano, que es el que
presenta los peores indicadores de partida. En efecto, la concentracin
geogrfica de la ayuda en frica o en los Pases Menos Avanzados
(PMA) como mejor opcin para la consecucin de los ODM ha sido
defendida, entre otros, por el Informe Sachs, encargado por el secreta-
rio General de Naciones Unidas a un amplio equipo de expertos
(SACHS, J; 2005). En ste se recomendaba la eleccin de una docena de
pases de va rpida para lograr resultados de gran impacto para el logro
de las metas establecidas.
Estas propuestas parecen relegar a Amrica Latina a un segundo
plano como receptora de AOD. No obstante, eso no quiere decir que se
trate de opciones excluyentes; la propia Declaracin del Milenio esta-
blece que no se trata nicamente de objetivos globales, si no que su
consecucin debe darse en todos los pases en desarrollo independiente-
1
Algunos de estos indicadores bsicos son, adems de la proporcin de poblacin
con menos de un dlar por da: poblacin por debajo del consumo mnimo alimenta-
rio; desnutricin infantil de menores de 5 aos, proporcin de escolarizacin primaria;
ratio de estudios primarios completados; proporcin de nios y nias en educacin pri-
maria y secundaria y superior; tasa de mortandad de menores de 5 aos; tasa de mor-
tandad materna, proporcin de nios menores de 1 ao vacunados contra enfermedades
infecciosas; proporcin de nacimientos atendidos por profesionales sanitarios cualifica-
dos; reduccin de la propagacin del VIH/SIDA; prevalencia de tuberculosis y palu-
dismo; proporcin de personas con acceso a agua potable.

20
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RETOS PARA LA RENOVACIN DE LA COOPERACIN TCNICA...

mente del punto del partida, aunque recomendaba elaborar diferentes


tipos de estrategias segn las caractersticas de pas. Tampoco el infor-
me Sachs abogaba por una concentracin total de la AOD en los ODM
y dejaba un margen para otros objetivos de desarrollo2. Esta cuestin de
la localizacin de la cooperacin debe insertarse en un debate ms
amplio sobre el papel de la cooperacin en los pases de renta media
(PRM), mayoritarios en Amrica Latina. Frente a otros donantes que
apuestan decididamente por la concentracin en los PMA, Espaa, que
concentra ms del 40% de su ayuda en la regin, ha venido defendien-
do la necesidad de no relegar a este grupo de pases. Su vulnerabilidad
ante las crisis, por una parte, y las altas probabilidades de xito por otra
exigen mantener el compromiso internacional.3
La primera razn de peso que se suele esgrimir para defender el sos-
tenimiento de la ayuda es que en el conjunto de PRM vive el 70% de
la poblacin con menos de 1 dlar al da y 2/5 de la totalidad de per-
sonas que viven con menos de 2 dlares, por lo que no pueden quedar
al margen de los esfuerzos de cooperacin internacional por alcanzar los
ODM. Segn estimaciones de la Comisin Econmica para Amrica
Latina y el Caribe (CEPAL), en el ao 2005 un 40,6% de la poblacin
de la regin segua viviendo en situacin de pobreza y hasta un 18% en
la pobreza extrema (CEPAL, 2006a) lo que se acercara a 100 millones
de personas en situacin de indigencia. No obstante, estos promedios
que se utilizan para medir la pobreza ocultan grandes disparidades,
tanto entre los territorios, como entre grupos tnicos y estratos sociales.
La diversidad de situaciones entre los pases de la regin y de los medios
con los que cuentan para afrontarlos obliga a adaptar el papel que pueda
tener la cooperacin a los diversos contextos. A pesar de que en con-
junto, Amrica Latina parte de unos indicadores ms favorables que
otras regiones en desarrollo, los avances en la lucha contra la pobreza y
la consecucin de los ODM estn siendo muy limitados, especialmente
por la persistente inequidad social y la marginacin de algunos grupos
sociales. Amrica Latina es la regin que ha mantenido las tasas de desi-
gualdad social ms altas en las ltimas dcadas y los pases, territorios
y poblaciones en peor situacin son los que menos avanzan en la reduc-

2
Por ejemplo propone que en el ao 2015 los donantes dediquen el 0,7% del PIB
a AOD, del cual nicamente el 0,54% destinado a la consecucin de los ODM.
3
Al respecto, el Ministerio de Asuntos Exteriores y Cooperacin de Espaa en conjun-
cin con la Organizacin de Naciones Unidas organizaron en Madrid los das 1 y 2 de marzo
de 2007 una conferencia intergubernamental sobre Pases de Renta Media con la finalidad de
reflexionar sobre los fundamentos, enfoques e instrumentos de la cooperacin con estos pa-
ses. Para ver el documento de base http://www.mae.es/NR/rdonlyres/E8D115EB-9CE4-
4475-BEA4-CDB16D1FF638/0/MicrosoftWordDOC1ESP.pdf . El estudio previo fue reali-
zado por un equipo del Instituto Complutense de Estudios Internacionales dirigido por el
profesor Jos Antonio Alonso (ver bibliografa).

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ANNA AYUSO

cin de la pobreza y la desigualdad4, pero incluso pases con tasas de


indigencia relativamente bajas se enfrentan a grandes problemas para
acabar con la pobreza y son muy vulnerables a la recesin de los avan-
ces obtenidos en posteriores momentos de crisis. En este sentido otro de
los argumentos a favor de mantener la ayuda a estos pases es contribuir
a hacer irreversibles los logros alcanzados (ALONSO, J. A., 2007).
Es evidente que no puede tener el mismo papel la cooperacin en
pases como Brasil, con un nivel de desarrollo medio, que en Nicara-
gua, que entra dentro de la categora de pases de renta baja. En los
PRM situados en las franjas ms altas el papel de la cooperacin tende-
r a ser marginal, pero todava puede ser un importante catalizador de
dinmicas favorables a la reduccin de la pobreza. Adems, como se ha
sealado, algunos de estos PRM alta son polos de desarrollo regional y
los efectos de sus avances repercuten en los pases vecinos de diversas
maneras (ALONSO, J. A., 2007). De forma directa mejorando las
corrientes de intercambios y dinamizando los mercados comercial y
laboral, pero tambin de forma indirecta proyectando un efecto induc-
tor hacia la adopcin de reformas y experiencias positivas. Incluso su
ejemplo puede servir para establecer mecanismos de cooperacin sur sur
con la finalidad de difundir las buenas prcticas5.
La medicin de los indicadores para valorar la consecucin de los
ODM tambin ha sido objeto de controversia6. Los indicadores genera-
les de medicin de progresos en la lucha contra la pobreza que se basan
en criterios mayoritariamente cuantitativos son tiles a la hora de
medir los avances en la cobertura de determinadas necesidades bsicas,
estos criterios pero resultan poco apropiados para valorar las deficien-
cias cualitativas, mucho ms comunes en los pases de renta media. Un
problema adicional es la propia fijacin de la lnea de pobreza extrema
en menos de 1 dlar diario, un estndar que no se ajusta al contexto
socioeconmico de la mayora de pases de Amrica Latina, donde es
imposible subsistir dignamente con bastante ms que esa cantidad. Un
mtodo alternativo es, por ejemplo, el propuesto por la CEPAL que se
basa en el coste de satisfacer la necesidades alimentarias mnimas en
cada pas7.

4
El informe regional sobre el avance de los ODM en Amrica Latina, al analizar
los resultados en la lucha contra la pobreza extrema muestra cmo los pases con Desa-
rrollo Humano alto y medio alto haban alcanzado un logro por encima del 75%, mien-
tras los de Desarrollo Humano medio y medio bajo estaban por debajo del 35%. En
otros indicadores se mantienen las diferencias aunque varen los porcentajes (ONU, 2005).
5
En este sentido el documento de base de la conferencia de PRM de Madrid de
2007 seala la conveniencia de eliminar las fronteras abruptas entre pases receptores y
donantes, ya que un PRM puede ser a la vez donante y receptor.
6
De entrada, algunos estudios cuestionan la capacidad, con los instrumentos dis-
ponibles, de hacer una correcta medicin y seguimiento de los indicadores cuantitati-
vos propuestos por los ODM, aunque esa es una crtica extensible a cualquier sistema
de medicin de la pobreza y no slo a los ODM (OLIVI, 2005:2).
7
Descrito en Panorama social de Amrica Latina 2002-2003, Publicacin de las
Naciones Unidas, agosto 2003.

22
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RETOS PARA LA RENOVACIN DE LA COOPERACIN TCNICA...

Para hacer diagnsticos ms adecuados a la realidad de los pases de


Amrica Latina se necesitan anlisis e indicadores con un espectro ms
amplio8. No se trata de rechazar la incorporacin de los ODM en las
estrategias de desarrollo de los pases de Amrica Latina en la lucha
contra la pobreza, sino de situarlos en la realidad nacional y regional
atendiendo a los recursos y las potencialidades disponibles. Lgicamen-
te, los instrumentos adecuados debern ser diferentes segn las condi-
ciones de cada pas o regin. En los PRM, la lucha contra la pobreza,
ms que una transferencia masiva de recursos, parece necesitar una coo-
peracin que incida en el buen desempeo de las polticas pblicas ten-
dentes a reducir la fragilidad de las instituciones y dirigidas a la lucha
contra la desigualdad en la distribucin de la riqueza, as como a forta-
lecer el Estado en sus instituciones democrticas y en sus instrumentos
financieros, humanos y jurdicos. Mejorar su insercin en la economa
mundial y disminuir la vulnerabilidad de sus economas son tan nece-
sarios como invertir en el fortalecimiento de la sociedad civil y en la
construccin de capital social que faciliten el acceso a mayores oportu-
nidades de las capas de poblacin ms desfavorecidas. Las polticas de
cooperacin adecuadas a la consecucin de estos objetivos a medio y
largo plazo son de carcter sectorial y amplia base, por tanto es impres-
cindible una completa vinculacin a las polticas nacionales y adecuar-
se a diagnsticos especficos para cada pas, regin o subregin.
S la cuestin de la aplicacin de los ODM en Amrica Latina se
enmarca en el debate sobre las prioridades y la localizacin de la ayuda,
el otro frente, que afecta a la eleccin de los instrumentos adecuados,
hace referencia a los esfuerzos de mejora de la eficacia. La Declaracin
de Pars sobre Eficacia de la Ayuda adoptada en 2005 incorpor los
resultados de los debates sobre la necesidad de que los donantes adap-
ten las modalidades de gestin de la ayuda a las estrategias de desarro-
llo, y recomend avanzar en la armonizacin y racionalizacin de las
actividades de cooperacin para evitar duplicidades y la adopcin del
principio de mutua responsabilidad. Los compromisos de Pars estable-
cieron cinco grandes objetivos para la mejora de la eficacia de la ayuda:
a) Apropiacin de las estrategias por parte de los pases en desarrollo; b)
Alineacin de los donantes con las estrategias nacionales; c) Armoniza-
cin de los donantes; d) Gestin en base a resultados; e) Responsabili-
dad mutua de los compromisos. Para avanzar en todos esos mbitos se
establecieron indicadores de eficacia y se acordaron algunas metas para
esos indicadores. En concreto, respecto a las fuentes de financiacin
entre los objetivos destacan: la entrega puntual de los compromisos
para mejorar la predecibilidad, la asistencia en forma de programas, el

8
Por ejemplo diagnsticos ms detallados para el seguimiento de los resultados de
las polticas de desarrollo que podran aplicarse a la medicin de la reduccin de la
pobreza los ofrecen los Informes de Desarrollo Humano (IDH) nacionales, regionales y
locales del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).

23
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ANNA AYUSO

apoyo coordinado de los donantes para mejorar las capacidades de los


PVD, la armonizacin de procedimientos, especialmente en caso de
Estados frgiles, la no utilizacin de estructuras paralelas e intercambio
de anlisis y la desvinculacin de la ayuda. De hecho, las propuestas de
la Declaracin de Pars estiman que, en el ao 2010, un 90% de los flu-
jos de ayuda deberan repercutir en el presupuesto nacional y como
mnimo el 75% estara liberado en programas adoptados dentro de
marcos anuales o plurianuales, lo cual hace la ayuda ms predecible.
El documento final de la Cumbre mundial organizada por la ONU
en 2005 para el seguimiento del logro de los ODM inst a adoptar
medidas concretas, efectivas y oportunas para cumplir todos los com-
promisos convenidos sobre la eficacia de la ayuda, con un seguimiento
y plazos claramente establecidos. Es decir, se asuman los principios de
la Declaracin de Pars y se incorporaban al seguimiento en relacin al
cumplimiento de los ODM. En esta misma lnea la Resolucin 60/265
de julio de 2006 de seguimiento de los resultados de la Cumbre pidi
que se utilizasen con eficiencia los mecanismos de seguimiento, fomen-
tando la capacidad institucional y concentrndose en los resultados. En
concreto, en relacin a los PRM se pidi la promocin de nuevas alian-
zas, acuerdos bilaterales y foros multilaterales regionales e internacio-
nales en apoyo de las estrategias nacionales de desarrollo.
La incorporacin de todos estos criterios a la cooperacin interna-
cional con Amrica Latina exige un cambio en la gestin de los instru-
mentos hasta ahora utilizados. El principal cambio es el de pasar de la
planificacin en base a proyectos a la financiacin a travs de programas
sectoriales y ayuda directa a presupuesto. El segundo es el paso de la
programacin basada en inputs y outputs a la planificacin y evaluacin
en base a resultados. Ante estos cambios radicales se suscitan dudas
sobre la forma de adaptar la cooperacin tcnica a estos denominados
nuevos instrumentos. Pudiera parecer que existe cierta contradiccin
entre el principio de apropiacin y la cooperacin que incorpora tecno-
loga y recursos humanos de los pases donantes propia de la coopera-
cin tcnica. No cabe duda que algunas prcticas, como la de ligar la
concesin de la cooperacin a la compra o uso de tecnologa y servicios
del donante, son contraproducentes y contradicen el principio de efica-
cia, generando gastos ms elevados de los necesarios y costes de tran-
saccin, y por tanto deberan ser erradicadas. sta es una medida reite-
radamente demandada por el CAD y que ya han adoptado muchos
donantes. No as Espaa, que aunque ha disminuido la prctica conti-
nu ligando el 13,5% de la ayuda en 2005 (OCDE-CAD, 2007).
Sin embargo, la cooperacin tcnica todava sigue siendo un ins-
trumento fundamental para aspectos tan necesarios en los PRM como
la transferencia de tecnologa, la formacin y capacitacin de recursos
humanos y la difusin de buenas prcticas dirigidas a reformas polti-
cas e institucionales. Los PRM son adems los que ofrecen mejores posi-
bilidades para incorporar ms rpida y eficientemente estndares de

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RETOS PARA LA RENOVACIN DE LA COOPERACIN TCNICA...

rendimiento ms altos e incorporar tecnologa de mayor nivel. Adems


son, en general, pases con una estructura institucional que permite
aplicar procesos ms avanzados de alineacin de donantes en base a pol-
ticas nacionales9 y por tanto conseguir ms rpidamente resultados
verificables y a la vez generar experiencias de buenas prcticas que per-
mitan reforzar el intercambio y la cooperacin sur-sur. Este mayor desa-
rrollo institucional y educativo les proporciona adems una alta capaci-
dad de absorcin y la posibilidad de sacar mayor rendimiento de los
recursos obtenidos, cuya experiencia puede ser de utilidad a pases con
menor desarrollo relativo. Se tratar pues de cambiar la forma cmo se
planifica y se gestiona la cooperacin tcnica adaptndola a las circuns-
tancias de cada pas, sin exclusin o determinacin de los instrumentos
a priori. La eleccin de los instrumentos ms adecuados debera venir de
la identificacin previa de los objetivos y de las carencias diagnostica-
das para su alcance satisfactorio.

2. Amrica Latina como regin receptora de Ayuda al Desarrollo


El Consenso de Monterrey adoptado en la conferencia de Naciones
Unidas sobre financiacin del desarrollo de 2002 renov el compromi-
so de incrementar los fondos de AOD basndose en el esperado efecto
catalizador de la declaracin sobre los ODM. En efecto, en los ltimos
cinco aos se ha revertido la tendencia del anterior decenio y una buena
parte de los donantes han incrementado sus recursos. De esta forma, el
porcentaje general de los flujos de AOD sobre el PIB ha pasado del
0,22 % en 2000 a 0,33% en 2005 recuperando valores que no se cono-
can desde 1992. Pero durante los ltimos aos Amrica Latina no ha
tenido las de ganar en el reparto geogrfico de la AOD. Slo Espaa la
mantiene como principal zona receptora con porcentajes siempre por
encima del 40%, los dems pases donantes le dedicaron en 2005 por
debajo del 15% del total de su AOD.
La proporcin en el conjunto de AOD que se le ha destinado est
en disminucin constante y ningn pas del continente est entre los
principales receptores. Por el momento la aportacin relativa a la regin
no ha disminuido dramticamente, ya que se mantuvo durante la dca-
da de los 90 en torno al 13%, pero ha iniciado un declive evidente en
el perodo 2003-2005 hasta situarse en un 9,3%. En un escenario de

9
Como seala el Informe del Gurpo de Trabajo sobre la eficacia de la Ayuda del
CAD Armonizacin, Alineacin, Resultados: Informe sobre progreso, retos y oportu-
nidades, preparado para la el Foro de Alto nivel de Pars de 28 de febrero a 2 de marzo
de 2005, pp. 83, nicamente en las situaciones nacionales ms avanzadas los pases en
desarrollo estn en condiciones de introducir los principios de gestin orientada a resul-
tados en todo el ciclo del proceso y establecer las modalidades de cooperacin que dese-
an recibir. Sin embargo, en casi todas las circunstancias una coordinacin y armoniza-
cin de los donantes puede ampliar el efecto de la ayuda, reducir sus costes y ascender
en la pirmide de aplicacin de los principios de Apropiacin, Alineamiento y Armo-
nizacin. (p. 17)

25
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ANNA AYUSO

crecimiento de la AOD, por el momento no ha supuesto una disminu-


cin en trminos absolutos, e incluso hubo un ligero aumento de la
AOD per capita entre 2003 y 2004. Pero la tendencia es a un estanca-
miento y es muy probable que el porcentaje relativo contine dismi-
nuyendo.

Aunque los porcentajes que dedican los donantes a la regin suelen


mantener cierta continuidad ya que obedecen a prioridades de la pol-
tica exterior y vnculos histricos o econmicos, se observan algunos
cambios destacables en pases que tradicionalmente han tenido gran
importancia para la regin. As, los Estados Unidos han reducido su
porcentaje en el ltimo decenio de ms del 20% a mediados de los 90
a slo un 9,6% en 2004. Canad pas de un 18,6% al 14,7%, Pases
Bajos de un 23,8% al 11,6% y Reino Unido del 9,1% al apenas 3,2%.
En otros pases la disminucin es menor, pero apenas se dan casos con
un ligero incremento. Incluso Espaa ha tendido a disminuir la propor-
cin, aunque mantenindola como zona prioritaria. Tambin la AOD
multilateral procedente de organismos internacionales ha seguido una
trayectoria descendente, especialmente la procedente de la ONU.

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RETOS PARA LA RENOVACIN DE LA COOPERACIN TCNICA...

Adems se est procediendo a una reorientacin y concentracin en


determinados pases. La AOD a la regin en los ltimos aos se ha diri-
gido mayoritariamente a los pases ms pobres, como Hait, que es un
PMA, Nicaragua, de renta baja y Bolivia, Guatemala y El Salvador de
renta media baja. Colombia y Brasil, que estn en la franja alta de dicha
categora tambin se encuentran entre los diez primeros receptores de
la regin. En el primer caso se debe a la ayuda de los Estados Unidos
que ascendi a 1.072 millones de dlares entre 2003 y 2004 y est vin-
culada a la aplicacin del denominado Plan Colombia de lucha contra
la guerrilla y el narcotrfico. En el caso de Brasil, el principal donante
es Japn pero tambin recibi recursos significativos de Alemania y
Francia. En estos casos las razones de la cooperacin se relacionan ms
con intereses de carcter econmico.

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ANNA AYUSO

A pesar de la disminucin progresiva en los ltimos aos el princi-


pal donante en la regin siguen siendo los Estados Unidos, que supone
un 35% del total de la ayuda del CAD. Aunque su cooperacin est
muy concentrada en determinados pases con intereses estratgicos,
mantiene la presencia en toda la regin. A mucha distancia y con pro-
medios entre el 10 y el 12% del total siguen Espaa, Alemania y Japn.
El resto de donantes est por debajo del 5% e incluye a la mayora de
pases que estn disminuyendo su ayuda.

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RETOS PARA LA RENOVACIN DE LA COOPERACIN TCNICA...

Por sectores desde inicios de los 90 ha habido una progresiva ten-


dencia a dirigir la ayuda hacia el sector social. ste ha pasado de menos
de un 20 por ciento a comienzos de la mencionada dcada hasta ms del
43% en el ao 2004. Dentro de este sector individualmente destacan la
educacin, con un 7,9% del total (del cual slo un 2,8 va dirigida a la
educacin bsica) y gobierno y sociedad civil, con un 9,3%, aunque la
infraestructura social en general, sin especificar, se lleva ms del 16%.
Sin embargo el porcentaje del total de su ayuda que dedican los dife-
rentes donantes a este sector es muy diverso, desde ms del 76% de
Irlanda, o el ms del 50% que le dedican Canad, Finlandia, Grecia,
Pases Bajos, Portugal, Reino Unido y Estados Unidos a apenas por
encima del 25% de Alemania o Suiza. Sin embargo, para todos los prin-
cipales donantes es el sector prioritario, con diferencia. El incremento
de la cooperacin en los sectores sociales se ha asociado a un intento de
compensar las consecuencias que la aplicacin de las polticas de ajuste
estructural durante la pasada dcada tuvieron en los sectores de pobla-
cin ms vulnerables. Pero tambin est vinculado al papel central que
la lucha contra la pobreza ha adquirido en las polticas de cooperacin
e incrementado por la presin en relacin al cumplimiento de los indi-
cadores establecidos para el cumplimiento de los ODM.

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ANNA AYUSO

Por el contrario, el sector que ms ha visto disminuir la AOD de


manera generalizada en la regin es el econmico, que incluye trans-
porte, energa y banca. La contraccin de este sector est seguramente
propiciada por varios factores, pero entre ellos no se puede obviar la
influencia de las privatizaciones que acompaaron a las polticas de
ajuste estructural durante los aos noventa. stas incrementaron el peso
de las inversiones privadas y la disminucin del sector pblico y en con-
secuencia de la ayuda destinada a ese sector. Tampoco en los ODM, apa-
recen esos sectores como prioritarios, por lo que no son objeto de segui-
miento especfico. Sin embargo no se puede negar la influencia que
tienen la infraestructura de transporte y la energa como factores de
desarrollo y de acceso a los servicios, a los mercados y al empleo de los
sectores de poblacin excluidos. De hecho, algunos donantes, mayori-
tariamente multilaterales y en concreto el Banco Interamericano de
Desarrollo, mantienen el sector de infraestructuras como una de las
prioridades.
El sector de produccin tambin ha mantenido una tendencia
decreciente, aunque menos pronunciada. Slo la agricultura mantiene
un nivel de atencin destacado, en cambio la industria, minera y cons-
truccin o el comercio y turismo slo reciben la atencin de algunos
donantes. La ayuda de emergencia y las operaciones de deuda externa
han incrementado su peso en el conjunto de la AOD, pero son dos ins-
trumentos con una dosis de volatilidad importante. Especialmente la
primera, porque depende de las catstrofes o conflictos que puedan
desatarse o agravarse. Pero tambin en el caso de la deuda ya que depen-
de de los acuerdos que se tomen en los foros internacionales sobre tra-
tamiento de la deuda. Esto hace que en los pases individualmente con-
siderados se den importantes variaciones de un ao a otro respecto a los
componentes de la ayuda internacional que reciben.
A pesar de las variaciones que se dan entre los diferentes sectores de
asignacin de la AOD, la cooperacin tcnica es un instrumento que se
mantiene de manera bastante estable en trminos absolutos a lo largo
del tiempo y tambin en trminos relativos en funcin de cada donan-
te. Los cambios en el porcentaje que representa en el conjunto de la
AOD en general o de los flujos externos que recibe un pas en particu-
lar dependen ms de los cambios que se dan en otros instrumentos, que
a variaciones en las cifras totales que se le dedican. As mientras en
2004 se dedicaron a la cooperacin tcnica un total general de 18.672
millones de dlares que supusieron un 12% de los flujos totales netos a
los pases en desarrollo, en 2005 la cifra de cooperacin tcnica ascen-
di a 20.926, pero slo supuso el 7% del total de flujos. La cooperacin
tcnica se configura as como un instrumento estable y al tiempo flexi-
ble para amoldarse a diferentes sectores y pases. Sin embargo, para
poder adaptarse a las nuevas prcticas deber incorporar a su planifica-
cin y ejecucin los criterios de eficacia internacionalmente adoptados
y superar las inercias del pasado.

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RETOS PARA LA RENOVACIN DE LA COOPERACIN TCNICA...

Algunos pases de Amrica Latina estn siendo voluntariamente


sometidos a un seguimiento de las practicas de armonizacin de donan-
tes. As ocurre con Nicaragua, Honduras y Bolivia, que son todos pa-
ses beneficiarios de la iniciativa HIPC (Pases Pobres Altamente
Endeudados, por sus siglas en ingles) y cuentan con un PRSP (Estrate-
gias para la reduccin de la pobreza, por sus siglas en ingls). Los tres
son pases altamente dependientes de la cooperacin externa, con insti-
tuciones dbiles y con presencia de un gran nmero de donantes inter-
nacionales. Los primeros seguimientos muestran avances en la aplica-
cin de algunos instrumentos de co-financiacin y se est elaborando
una agenda de seguimiento de resultados pero, aun siendo pases pilo-
to, distan mucho de ofrecer prcticas ptimas.

3. Retos de la Cooperacin Tcnica en Amrica Latina.


Como se ha sealado antes, un cambio fundamental en el diseo de
las polticas de desarrollo respecto a dcadas anteriores reside en la cer-
teza de que no existen frmulas genricas que garanticen resultados.
Problemas similares en los diversos contextos de cada pas y regin
requieren diferentes soluciones (RODRIK, 2006:6) y eso se traslada a
las polticas de cooperacin para el desarrollo y a los instrumentos a
emplear. Aunque pobreza y desigualdad sean un problema comn en
Amrica Latina, ni las magnitudes, ni las condiciones en las que los
diversos pases han de afrontar las dificultades son comparables en la
mayor parte de los casos, por lo que debern disearse diferentes pol-
ticas de desarrollo y la cooperacin internacional, en aplicacin del cri-
terio de apropiacin, deber adaptarse a ellas. Pero adems, las polticas
de cooperacin al desarrollo, en Amrica Latina y en cualquier lugar del
mundo, no puede orientarse nicamente a la consecucin de los ODM,
sino que es necesario contemplar otras polticas que contribuyan a crear
un clima favorable a la consecucin de esos objetivos, esto incluye la
coherencia de otras polticas, especialmente las comerciales, las finan-
cieras y las de inmigracin.
Aunque la lucha contra la pobreza sea el objetivo central de las
polticas de desarrollo, las soluciones son complejas y es necesario bus-
car un equilibrio entre un enfoque holstico, que aborde las causas pro-
fundas, y la adaptacin de las polticas pblicas a las circunstancias
especficas nacionales y regionales. Los resultados de aplicar polticas
focalizadas de lucha contra la pobreza y centradas en las necesidades
bsicas slo pueden mantenerse si van acompaados de mejoras en la
estabilidad poltica de los Estados, la garanta de unas instituciones
democrticas, la proteccin de los derechos humanos, las polticas
sociales de reduccin de la exclusin y marginacin social y tambin un
clima de crecimiento econmico sostenible que ofrezca oportunidades a
los ms pobres y reduzca la vulnerabilidad a las crisis. Todas esas con-
diciones, necesarias en la lucha contra la pobreza, adolecen de graves

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ANNA AYUSO

carencias en la mayora de pases latinoamericanos sean PMA o sean


PRM baja o alta. sta puede ser adems una razn para explicar la para-
doja de que, pese a experimentar significativos logros en muchas de las
metas de los ODM, la lucha contra la pobreza est estancada en Am-
rica Latina (CEPAL, 2006b).
Con este punto de partida es difcil hacer generalizaciones y cabe
preguntarse sobre la idoneidad de la definicin de reas de concentra-
cin a priori y sobre la extendida prctica entre los donantes de esta-
blecer los objetivos de la poltica de cooperacin en base a sus priorida-
des y no en funcin de las necesidades de los receptores. Sin embargo,
s se pueden identificar algunos sectores en los que se manifiestan defi-
ciencias generalizadas en Amrica Latina y que, lgicamente, deberan
ser objeto preferente para la cooperacin tcnica. As, la mejora de la
distribucin de la riqueza, las polticas de cohesin social, la creacin
de empleo digno, la mejora de la calidad de las instituciones, el fomen-
to de la democracia, el respeto de los Derechos Humanos y el acceso a
la justicia, la eficiencia de los mercados y la seguridad jurdica o la
mejora de las infraestructuras son todas reas que, si se abordan desde
la perspectiva de reduccin de las desigualdades, tienen una incidencia
directa en la lucha contra la pobreza.
Como se mencion, la enorme desigualdad en la distribucin de la
renta generalizada en la regin10 constituye el principal reto para ase-
gurar la eficiencia de las polticas de desarrollo. En el ltimo decenio
Amrica Latina, no slo no ha reducido la inequidad, sino que en algu-
nos casos incluso se registra un deterioro en los ndices del coeficiente
Gini11, a pesar de haber gozado de periodos de bonanza econmica. Los
efectos nocivos de tal desigualdad adems frenan los esfuerzos por man-
tener el crecimiento econmico sostenido necesario para crear empleo
de calidad y financiar las polticas pblicas. La desigualdad no slo res-
tringe el acceso de una parte de la poblacin a oportunidades que mejo-
raran su nivel de vida, sino que les impide tener un papel productivo.
La sensacin de injusticia que provocan los altos ndices de inequidad12
genera conflicto, violencia e inseguridad para el conjunto de la pobla-
cin, y mina la credibilidad de las instituciones.
Sin un cambio en los parmetros de distribucin en Amrica Lati-
na ser imposible para muchos pases alcanzar los objetivos de reduc-
cin de la pobreza. Pero para lograr una mejor redistribucin de los
recursos es necesario incorporar la correccin de la desigualdad entre los

10
Uruguay, el pas menos desigual en cuanto a distribucin de renta en la regin,
tiene una diferencia de cinco veces entre el quintil ms rico y el ms pobre, an por
encima de cualquier pas de la OCDE, o Europa Oriental. Brasil llega a 20 veces y Bol-
via a 26 veces.
11
Argentina, Costa Rica, Ecuador y Paraguay, experimentaron deterioros a
comienzos de la dcada actual.
12
Segn el Latinobarmetro, el rechazo de la poblacin a la desigualdad en Am-
rica Latina, se sita entre el 80% y 90% de los encuestados.

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RETOS PARA LA RENOVACIN DE LA COOPERACIN TCNICA...

objetivos estratgicos de las polticas pblicas en general, incluyendo la


educacin y la salud, pero tambin en la estructura del sistema fiscal, el
acceso a la propiedad, el desarrollo productivo y los cambios institucio-
nales que impulsen la democratizacin del poder poltico y econmico.
Todos esos aspectos requieren de una accin decidida del Estado a tra-
vs de polticas pblicas, pero adems precisa de la participacin activa
de los actores sociales privados, no slo como objeto de las polticas,
sino como protagonistas activos. Del conjunto de instrumentos que tra-
dicionalmente dispone el Estado para ejecutar polticas para hacer fren-
te a la desigualdad se pueden destacar tres grandes vas complementa-
rias: el papel de las polticas fiscales; la distribucin del gasto pblico;
y la mejora del mercado laboral junto al fomento de la productividad.
En la mayora de pases de Amrica Latina los niveles de tributa-
cin fiscal son insuficientes e impiden incluso el gasto pblico impres-
cindible para atender los servicios pblicos bsicos. La recaudacin
suele tener una estructura regresiva: predominan los impuestos indi-
rectos, la propiedad y las rentas estn infragravadas y perviven un gran
nmero de tratamientos preferenciales que benefician a los sectores de
mayor ingreso. La necesidad de modelos de tributacin ms equilibra-
dos y eficientes, que garanticen la financiacin bsica de las institucio-
nes y establezcan mecanismos de redistribucin progresivos es un
campo idneo para la cooperacin tcnica. Otro componente funda-
mental para asegurar la eficacia del sistema tributario es aumentar su
capacidad de recaudacin y mejorar el efecto progresivo, asegurando el
cumplimiento de las obligaciones fiscales y reduciendo la tasa de eva-
sin fiscal y la fuga de capitales. En algunos pases, slo con disminuir
el alcance del fraude fiscal se conseguira un incremento notable de los
recursos sin necesidad de incrementar la presin fiscal. Fortalecer una
administracin tributaria eficaz y fiable que afronte la corrupcin y el
fraude es uno de los grande retos que adems tiene consecuencias en la
credibilidad de las instituciones. El control y la rendicin de cuentas se
convierten en un elemento imprescindible de cualquier reforma fiscal.
Del lado del gasto pblico, tambin se han de encauzar reformas en
los principales sectores de atencin a las necesidades bsicas como edu-
cacin, salud o vivienda. En estos sectores son necesarias polticas que
garanticen una cobertura universal en los niveles bsicos, la garanta de
una calidad mnima adecuada y polticas especficas para los sectores
excluidos. Las polticas de inclusin social destinadas a las situaciones
de pobreza extrema, justifican una discriminacin positiva a favor de
determinados sectores a travs de acciones focalizadas. Pero no pueden
olvidarse los efectos sistmicos de esas acciones, que deberan estar vin-
culadas al fomento de la igualdad de oportunidades permitiendo que
esos grupos marginales se incorporen a una ciudadana plena. La coo-
peracin en estos sectores no slo debe ser financiera, sino que tiene un
componente importante de cooperacin tcnica para la planificacin, la
gestin, la evaluacin y el intercambio de experiencias.

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ANNA AYUSO

Quizs el cambio ms importante en la orientacin de la ayuda y el


que plantea los mayores retos es la incorporacin plena de la planifica-
cin en base a resultados. Ello implica el reto de elaborar indicadores de
resultado y ser capaces de medir los impactos sistmicos de las polti-
cas de cooperacin. A la vez stos permiten identificar mejor las nece-
sidades financieras en los diferentes sectores y facilitan la financiacin
en comn. El establecimiento de fuentes de verificacin fiable en
muchos pases en desarrollo es una empresa a medio plazo con no pocas
dificultades. En la actualidad todava se trabaja con un registro limita-
do de indicadores que, si bien permite hacer comparaciones globales,
resulta excesivamente estrecho para medir cambios cualitativos, sobre
todo en polticas sociales y esto va ligado a la elaboracin de las Estra-
tegias nacionales de Desarrollo. Todo ello deja un gran campo abonado
para la cooperacin tcnica.
Otro sector en el que se hacen necesarias reformas sectoriales de
manera generalizada es el de las polticas de empleo y el mercado labo-
ral. El trabajo remunerado es el mecanismo bsico de acceso a la renta
de los grupos sociales menos favorecidos y el incremento del empleo
tiene una fuerte incidencia en la disminucin de la pobreza. La creacin
de empleo en condiciones dignas es una de las importantes asignaturas
pendientes en toda Amrica Latina. Incluso en periodos de crecimiento
la creacin de empleo ha sido insuficiente y la tendencia ha sido al
incremento de la precariedad y el descenso de los estndares mnimos.
Al tiempo ha crecido la economa informal, y con ello se disminuye la
cobertura social de los trabajadores que quedan fuera de aquellos siste-
mas de proteccin restringidos a los asalariados. As, las reformas labo-
rales en Amrica Latina han sido poco efectivas en la creacin de empleo
y la mayora de los trabajadores ha quedado excluida de los derechos
bsicos laborales y de la red de proteccin social, que responde princi-
palmente a criterios retributivos. Esta inseguridad ante cualquier con-
tingencia, reduce la integracin y cohesin social y afecta a la salud
democrtica, por ello es necesario vincular la creacin de empleo digno
a las polticas de desarrollo (ONU; 2005) y a la defensa de los derechos
polticos y sociales.
El papel de la cooperacin internacional en esta materia no puede
limitarse a establecer condicionalidades, ni a exigir la adopcin formal
de los acuerdos internacionales vigentes. Adems es necesario apoyar
con cooperacin financiera y tcnica procesos de reforma que garanticen
una incorporacin efectiva de los principios fundamentales y eso inclu-
ye reformas legales, pero tambin el control de las polticas de las gran-
des transnacionales y la promocin de la responsabilidad corporativa y
polticas transparentes de gestin de los recursos humanos. El dilogo
social como forma de resolver los conflictos, la negociacin colectiva y
el acceso a una administracin de justicia eficiente.
Otro diagnstico que se puede generalizar en la regin, aunque con
distinta intensidad, es la debilidad institucional. sta se refleja tanto en

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RETOS PARA LA RENOVACIN DE LA COOPERACIN TCNICA...

deficiencias de los procesos democrticos, como en carencias en recur-


sos financieros y humanos para disear y gestionar las polticas pbli-
cas. La aplicacin de las polticas pblicas de cohesin requiere de la
creacin de instituciones sociales participativas y su fortalecimiento.
(STEIN et alt, 2006). stas son una condicin indispensable para la
construccin de un concepto de ciudadana que incorpore la dignidad
de las condiciones de vida, un mnimo de igualdad de oportunidades y
la solidaridad como base de las polticas redistributivas. En esta lnea
las polticas de cooperacin tcnica tienen que quedar totalmente vin-
culadas a este diseo y actuar de forma coordinada superando el esque-
ma bilateral que ha dominado las relaciones. Aunque, como se mencio-
n, ya se han iniciado los procesos de concertacin de donantes a nivel
nacional y regional, an se est muy lejos de una accin conjunta imbri-
cada con las prioridades nacionales. Eso requiere un esfuerzo de modi-
ficar las prcticas inductivas y la excesiva condicionalidad que an hoy
prevalece en las relaciones donante receptor y situar el fortalecimiento
institucional como un elemento esencial de cualquier accin de coope-
racin internacional.
Obviamente el tema de la creacin de empleo no puede desvincu-
larse del necesario crecimiento econmico y la diversificacin de la pro-
duccin, la mejora de la productividad y la insercin en el mercado
internacional. La cooperacin internacional tambin puede jugar un
papel complementario para la transferencia de tecnologa, el fomento
de las inversiones privadas, tanto nacionales como externas y la creacin
de un entorno econmico y jurdico favorable. En este mbito se debe-
ra incluir, desde luego, la cooperacin tcnica para la participacin en
las negociaciones comerciales multilaterales y la celebracin de acuer-
dos comerciales, pero tambin la capacitacin de recursos humanos
tanto para la empresa privada, como para las instituciones pblicas
encargadas de la gestin de las polticas y de las negociaciones.
Dado el amplio espectro de actores implicados en las polticas y sec-
tores mencionados sin nimo de exhaustividad, cabe mencionar otro
debate abierto referente a las ventajas comparativas de los donantes a la
hora de orientar la concentracin sectorial de las polticas de coopera-
cin. Esta cuestin est recogida en la declaracin de Pars sobre la efec-
tividad de la Ayuda de 2005, pero ha sido especialmente desarrollada
en el marco de la Unin Europea (MURLE, H. 2007). La idea bsica es
avanzar hacia una divisin del trabajo entre los diversos donantes aten-
diendo a sus capacidades y experiencia, que constituiran sus ventajas
frente a otros posible actores, con el fin de mejorar la eficacia de la
ayuda y evitar solapamientos. Es un tema intrnsecamente ligado con la
coordinacin y la complementariedad de las acciones y, en principio,
forma parte del proceso de reforma del sistema de la ayuda. Sin embar-
go, existen algunos riesgos derivados de un exceso de rigidez a la hora
de establecer la ventajas comparativas.

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ANNA AYUSO

Un primer riesgo es el prevalecimiento de los intereses de los


donantes en un determinado sector o pas sobre los del receptor a la
hora de establecer las ventajas comparativas. Otro, muy vinculado, es
que la presin de la oferta sobre el receptor tenga un efecto inductivo
en el diseo de las polticas. Ambas situaciones van en contra del prin-
cipio de apropiacin que sita a las instituciones de los PVD como res-
ponsables del diseo de las estrategias y polticas. Lo ms apropiado
sera definir las prioridades sectoriales de los donantes partiendo de las
propias capacidades, pero dentro de un contexto flexible de coherencia
de polticas, buscando complementariedad entre los recursos e instru-
mentos disponibles y las necesidades identificadas previamente. El di-
logo paritario y participativo se presenta como la va ms idnea. La
incorporacin de mecanismos de consulta social con las instituciones y
agentes sociales en el dilogo poltico, tanto en el nivel nacional como
en el regional es una va para identificar las necesidades, obtener infor-
macin de los resultados, controlar el cumplimiento de los acuerdos y
fomentar el liderazgo local. Tambin es una va para fortalecer las ins-
tancias de dilogo nacional y contribuir al consenso social, as como
impulsar una evolucin de las instituciones en funcin de las necesida-
des y objetivos. La cooperacin tcnica debe incorporar el dilogo social
e institucional como una parte esencial de las polticas de desarrollo.
En el debate sobre los instrumentos y actores se pueden destacar
otras dos cuestiones que afectan a la cooperacin tcnica y a los actores
en ella implicados. Uno es el papel de las Organizaciones Internaciona-
les como proveedoras de cooperacin, pero tambin como mecanismos
de coordinacin. Los organismos especializados de Naciones Unidas y
otros de mbito regional han tenido tradicionalmente un peso impor-
tante en la provisin de cooperacin tcnica, pero su experiencia y sus
capacidades no estn suficientemente aprovechadas por las reticencias
de los donantes a perder el control de su cooperacin. El aumento de
fondos globales sectoriales para la gestin de recursos puestos a dispo-
sicin de estos organismos pone ms nfasis en su capacidad de movili-
zar fondos que en la provisin de conocimientos y experiencia que les
proporciona el capital humano acumulado.
Otra cuestin es la referente al papel de la cooperacin sur sur, espe-
cialmente en relacin al rol de la cooperacin en los PRM en el sistema
de cooperacin al desarrollo.
Como se seal, las barreras entre pases en desarrollo y pases desa-
rrollados son cada vez menos ntidas. Amrica Latina es un ejemplo de
dicha heterogeneidad de situaciones y la existencia de procesos de inte-
gracin regional que incorporan pases con diferentes niveles de desa-
rrollo. La cooperacin tcnica debera contribuir a un mayor intercam-
bio entre pases latinoamericanos y al fortalecimiento de redes que
favorezcan relaciones de interdependencia y solidaridad en beneficio
mutuo y al tiempo traten de reducir las asimetras dentro de la regin.

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RETOS PARA LA RENOVACIN DE LA COOPERACIN TCNICA...

La mayora de los retos no son nuevos, lo que est en transformacin es


la forma de abordar las respuestas en la bsqueda de cambios en las
estructuras de la arquitectura de la ayuda internacional que conduzcan
a una mayor eficacia en la consecucin de los objetivos.

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Cooperacin al desarrollo y asistencia tcnica:


El papel de la Universidad.

KOLDO UNCETA

LOS NUEVOS PROBLEMAS DEL DESARROLLO


EN EL MARCO DE LA GLOBALIZACIN.
La cooperacin al desarrollo, surgida hace ms de medio siglo en
condiciones bien diferentes a las que existen hoy en da en el mundo, se
ha visto afectada durante los ltimos tiempos por diferentes factores,
que han modificado en buena medida el marco en el que la misma se
desenvuelve. El primero de estos factores es sin duda el cambio opera-
do en las relaciones internacionales, tiene que ver fundamentalmente
con el fin de la llamada guerra fra y la confrontacin Este-Oeste, asun-
to que, como ha sido muchas veces sealado, ha operado decisivamente
sobre la cooperacin al desarrollo, como consecuencia de la prdida de
importancia geoestratgica de muchas zonas del mundo que, en otros
momentos, fueron destino de importantes paquetes de ayuda. No me
extender sobre esta cuestin pero s parece importante dejar constan-
cia una vez ms de la incidencia que este asunto ha tenido en la menor
relevancia que la cooperacin al desarrollo tiene hoy en da en la agen-
da poltica internacional.
El segundo de los temas apuntados, el de los cambios operados en
la concepcin del desarrollo, est relacionado con la ruptura del con-
senso existente en otro tiempo sobre la necesidad de un compromiso
explcito con el desarrollo por parte de las instituciones pblicas tanto
en el mbito nacional como internacional, y la sustitucin de dicho
consenso por un nuevo pensamiento favorable a que el mercado sea el
encargado de asignar los recursos y lograr una mayor eficiencia econ-
mica que, supuestamente, habra de traducirse en mayores cotas de pro-
greso. De una concepcin del desarrollo basada en buena medida en la
accin de los poderes pblicos y los organismos multilaterales, se ha
pasado a otra en la que la liberalizacin econmica y el progresivo des-
mantelamiento del Estado constituyen las principales seas de identi-
dad. En consecuencia, de una concepcin de la AOD basada en el for-
talecimiento de las polticas de desarrollo, se ha pasado a otra en la que

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 39


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KOLDO UNCETA

la accin humanitaria o paliativa ocupa cada vez mayores esfuerzos,


todo lo cual ha trastocado, en buena medida, tanto los instrumentos
como el papel que los distintos agentes desempean en la tarea de la
cooperacin, afectando de manera directa a los gobiernos y a las
ONGDs.
Pero probablemente sea el proceso de globalizacin el que en mayor
medida ha modificado las condiciones en las que se desenvuelve la coo-
peracin al desarrollo. Sin entrar a describir aqu el complejo entrama-
do de relaciones que vinculan la globalizacin con los procesos de desa-
rrollo, subrayaremos que dicha globalizacin ha generado, entre otras
cosas, un notable incremento de la interdependencia existente entre los
procesos econmicos, polticos, sociales, ecolgicos y culturales en unas
y otras partes del mundo. Nos encontramos ante una creciente transna-
cionalizacin de la actividad humana que se traduce en una mayor pre-
ocupacin e implicacin de las distintas instituciones y agentes sociales
por lo que sucede ms all de su mbito ms cercano.
Hasta hace bien poco tiempo, las condiciones en las que se desen-
volva la vida de las personas dependan en buena medida de la capaci-
dad de las instituciones, organizaciones y grupos sociales de cada pas
de promover acciones que pudieran incrementar el bienestar de la
gente. Los gobiernos, las empresas, los sindicatos, las universidades o
las organizaciones sociales del ms diverso signo, desarrollaban sus
acciones en un marco determinado en lo fundamental por reglas esta-
blecidas en el interior de cada pas. En el caso de los pases ms desfa-
vorecidos, la cooperacin al desarrollo, u otros instrumentos de coope-
racin econmica o financiera, deban servir para posibilitar que los
mismos pudieran acelerar su propio desarrollo sin que ello cuestionara,
al menos formalmente, su capacidad de avanzar en una u otra direccin
y establecer sus propias polticas econmicas y sus propias normas de
organizacin social. Hoy, por el contrario, las condiciones del proceso
de globalizacin y muy especialmente los procesos de liberalizacin
econmica y financiera puestos en marcha dibujan un panorama en el
que los precios de los bienes y servicios, los salarios, los tipos de inte-
rs, los impuestos, las inversiones o el gasto pblico vienen determina-
dos en gran medida por factores exgenos, propios del marco global en
el que se desenvuelven las actividades econmicas. Y, en ese contexto,
las instituciones y organizaciones sociales de los ms diversos pases se
ven enfrentadas a problemas globales, y obligadas por tanto a tener en
cuenta los mismos a la hora de concebir y desarrollar sus propias estra-
tegias de desarrollo.
En estas condiciones, se va produciendo, poco a poco, una crecien-
te internacionalizacin, no slo de los problemas que afectan al desa-
rrollo, sino tambin de las preocupaciones y las estrategias de institu-
ciones y organizaciones de unos y otros pases, cuestin que afecta de
lleno a la cooperacin internacional en sus diversas vertientes y tam-
bin, especficamente, a la cooperacin al desarrollo. sta no puede ser

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COOPERACIN AL DESARROLLO Y ASISTENCIA TCNICA: EL PAPEL...

ya por ms tiempo concebida como mera transferencia de recursos tc-


nicos y financieros, pues es evidente que muchas polticas puestas en
marcha por distintos gobiernos tienen impacto internacional y resultan
contradictorias con los objetivos del desarrollo.

EL SURGIMIENTO DE NUEVOS ACTORES


EN LA COOPERACIN AL DESARROLLO.
Hasta hace bien poco, los Gobiernos y las ONGDs eran los casi ni-
cos protagonistas de los programas y proyectos de cooperacin. A tra-
vs de ellos se canalizaban paquetes de ayuda financiera, de asistencia
tcnica o de ayuda humanitaria, sin que el resto de las instituciones y
organizaciones sociales tuviera apenas presencia en este mbito. Ello era
congruente con una concepcin de la cooperacin en la que, como se ha
sealado, lo fundamental era la transferencia de ayudas para fortalecer
los procesos de desarrollo propios de los distintos pases. En lnea con
esta forma de entender la cooperacin al desarrollo, las sociedades de los
pases donantes delegaban en Gobiernos y ONGDs la preocupacin y
la responsabilidad sobre los problemas del desarrollo a escala interna-
cional, concretada bsicamente en la mencionada transferencia de ayu-
das. En los primeros a travs de los impuestos, y en las segundas a tra-
vs de aportaciones de carcter voluntario canalizadas por muy diversas
vas.
Sin embargo, en la actualidad, son cada vez ms las instituciones y
agentes sociales que se involucran en la tarea de la cooperacin al desa-
rrollo. Hoy en da, Comunidades Autnomas, Ayuntamientos, Sindica-
tos, Universidades, Colegios Profesionales, Empresas y una amplia
gama de organizaciones y colectivos sociales, se han sumado, de diver-
sas maneras, a la cooperacin al desarrollo, estableciendo relaciones con
contrapartes en distintos pases con el objetivo de llevar a cabo progra-
mas y proyectos.
Lo anterior tiene que ver con muy diversos factores, de entre los
cuales podemos destacar los siguientes: a) la creciente proyeccin inter-
nacional del trabajo de numerosas organizaciones e instituciones lo que,
unido a las posibilidades existentes actualmente en el campo de las tele-
comunicaciones, ha facilitado el establecimiento de mltiples relacio-
nes con contrapartes de otros pases, incluidos los pases en desarrollo;
b) vinculado a lo anterior, la conciencia de interdependencia entre los
problemas que ocupan a los agentes sociales de distintos pases, lo que
ha provocado un acercamiento en las preocupaciones de unos y otros
sobre algunos efectos negativos del actual proceso de globalizacin; c)
la cada vez mayor importancia otorgada al fortalecimiento de la socie-
dad civil como condicin bsica del desarrollo y a la participacin del
conjunto de actores sociales en los procesos de transformacin asociados
al mismo; d) la mayor complejidad y variedad de las demandas de coo-
peracin provenientes de las sociedades receptoras, cuya especificidad

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KOLDO UNCETA

dificulta que puedan ser atendidas correctamente por las ONGDs, y


facilita la incorporacin de otros agentes con mayor experiencia y cono-
cimiento del trabajo en diversos campos, generando adems menores
costos; y e) la creciente dedicacin de muchas ONGDs a tareas relacio-
nadas con la ayuda de emergencia en detrimento de programas de desa-
rrollo a medio y largo plazo, en los cuales, por el contrario, se involu-
cran tambin, como ya se ha sealado, otros agentes sociales.
Todo esto ha generado un nuevo panorama en el mundo de la coo-
peracin, que, probablemente, no ha sido analizado an con suficiente
atencin, y que habr de incidir en el futuro en la redefinicin, tanto de
los instrumentos, como de las polticas en este campo. Problemas como
la coordinacin y complementariedad entre agentes de cooperacin, los
instrumentos de cofinanciacin pblica de programas y proyectos, el
partenariado, o la participacin de distintos agentes en los foros en los
que se disean las estrategias globales de cooperacin, habrn de ser sin
duda objeto de debate en los prximos aos.
La Universidad no ha sido en modo alguno ajena a este proceso de
incorporacin general de instituciones y organizaciones sociales a la
tarea de la cooperacin, incrementando notablemente su participacin
en la misma, y ello no slo a travs de los cauces tradicionales de coo-
peracin acadmica, sino poniendo en marcha nuevas experiencias de
gran inters en muy diversos campos.

EL DESARROLLO HUMANO COMO INCREMENTO


DE CAPACIDADES.
A lo largo de los ltimos aos y, particularmente, desde la publica-
cin del primer Informe sobre el Desarrollo Humano por parte del
PNUD en 1990, ha ido ganando terreno, tanto en la comunidad aca-
dmica como en crculos sociales y polticos, la idea de que el desarro-
llo es un proceso complejo en el que el incremento de las capacidades
productivas es decir el crecimiento econmico no es el nico factor a
tener en cuenta y que incluso, en ciertos contextos, puede no ser siquie-
ra el ms importante. Por el contrario, la nocin de desarrollo humano
como proceso de ampliacin de oportunidades de la gente concretadas
en un incremento de sus capacidades y libertades ha puesto sobre la
mesa la necesidad de atender diversos factores que inciden en los pro-
cesos de cambio social a la hora de plantear las estrategias de desarro-
llo. Ello ha sido recogido tambin por aquellos planteamientos basados
en la creacin de capital social o capital humano, como por ejemplo los
que se derivan del Marco Integral de Desarrollo propuesto por el Banco
Mundial.
La consecuencia de todo ello para la cooperacin internacional es
importante, ya que la prioridad no aparece vinculada de manera exclu-
siva a la transferencia de recursos tcnicos o financieros, sino a un
amplio abanico de factores como la expansin de los conocimientos, de

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COOPERACIN AL DESARROLLO Y ASISTENCIA TCNICA: EL PAPEL...

las libertades, de la salud, de la participacin y, por supuesto, a la satis-


faccin de las necesidades materiales bsicas.
De entre los elementos ms importantes a la hora de impulsar las
capacidades humanas como aspecto esencial del desarrollo destaca el
relativo al conocimiento. La formacin de las personas constituye as un
factor crucial del desarrollo cuya incidencia se deja sentir en todos los
aspectos de la vida social. Ello afecta prioritariamente a los eslabones
inferiores del sistema educativo, pero tambin a la formacin universi-
taria, cuyo impulso resulta trascendental para incrementar las cacapi-
dades de desarrollo de las distintas sociedades, con especial incidencia
en la cualificacin de los recursos humanos. Sin embargo, este ltimo
aspecto no ha encontrado, como analizaremos ms adelante, la suficien-
te concrecin a la hora de fijar la posicin de gobiernos e instituciones
multilaterales sobre el papel que la universidad puede jugar en las
estrategias de cooperacin a favor del desarrollo humano, en las que
finalmente la atencin tiende a concentrarse, en la prctica, en otros
eslabones inferiores del sistema educativo.

LA UNIVERSIDAD, LA PROMOCIN DEL DESARROLLO Y


LA COOPERACIN.
A pesar del general reconocimiento que, tanto la investigacin
como la promocin del conocimiento, tienen en el tratamiento de la
cooperacin al desarrollo por parte de gobiernos, agencias e institucio-
nes multilaterales, el debate sobre la participacin de las universidades
en la cooperacin suele abordarse normalmente de forma parcializada,
tratndose algunos aspectos concretos del problema, pero sin abordar
una reflexin global sobre las distintas cuestiones que inciden en este
tema. Sin embargo, lo cierto es que la Universidad constituye un mbi-
to privilegiado para la promocin del conocimiento, la investigacin, el
debate y la difusin de los problemas y retos fundamentales del desa-
rrollo, es decir de aquellas cuestiones que estn o deberan estar en la
base de las estrategias de la cooperacin.
Ya desde los inicios de la cooperacin al desarrollo el papel de las
universidades y los centros de investigacin, principalmente anglosajo-
nes, result fundamental en la definicin de las prioridades del desa-
rrollo y de las estrategias de cooperacin. Las propias polticas de las
principales agencias y organismos internacionales estuvieron en sus ini-
cios muy influenciadas por el debate acadmico de la poca y por las
investigaciones y propuestas sobre el desarrollo impulsadas desde uni-
versidades y otros centros de estudio. Con posterioridad, los departa-
mentos y centros de investigacin universitarios siguieron teniendo un
gran protagonismo en el debate acadmico sobre el desarrollo, tanto en
lo relativo a aspectos conceptuales como en lo que se refiere a la defini-
cin de estrategias. Hoy en da Gobiernos, Agencias de Desarrollo, Ins-
tituciones Internacionales y ONGDs siguen siendo en buena medida

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KOLDO UNCETA

tributarias de los avances de investigacin que, referidos a distintos


aspectos del desarrollo, se llevan a cabo en universidades de todo el
mundo.
Sin embargo, en la actualidad, los problemas del desarrollo y la coo-
peracin se han hecho ms y ms complejos y requieren de esfuerzos de
investigacin mayores que nunca. En este contexto, la funcin de la
universidad en el anlisis de la compleja y polidrica problemtica del
desarrollo abarca todas las reas de conocimiento, constituyendo al
mismo tiempo una tarea pluridisciplinar. Hoy en da, la consecucin de
un escenario en el que las personas de unas y otras sociedades puedan
incrementar sus oportunidades de desarrollo, requiere de nuevos con-
sensos acordes con las nuevas condiciones en las que vivimos. Esos nue-
vos consensos deben abarcar diversos campos, que podramos dividir
entre los tecnolgicos, los sociales, y los ticos.
Por una parte, se precisa un avance en el conocimiento tcnico-
cientfico acorde con las necesidades de un desarrollo humano y soste-
nible, lo que afecta a la investigacin en un amplio abanico de campos
relacionados con la tecnologa, las ciencias experimentales, las ciencias
de la salud, etc. Tambin, en segundo trmino, se hace necesario un
avance en el campo de las ciencias sociales y de las humanidades. Aun-
que, ciertamente, son precisos los cambios en la manera de producir y
de atender las necesidades humanas, en la actualidad existen tambin
importantes obstculos para el desarrollo en la esfera social, en la orga-
nizacin de la sociedad y de la produccin, la distribucin del poder, la
capacidad de orientar el progreso tcnico hacia las necesidades de las
mayoras, en definitiva, en las posibilidades de establecer mecanismos
de participacin y control democrtico capaces de asegurar la distribu-
cin de los recursos y el progreso humano. Pero, a su vez, ello requiere,
en tercer lugar, un nuevo consenso tico sobre los valores civilizatorios
en los que debe basarse la convivencia entre las personas y las socieda-
des, lo que plantea la necesidad de elaborar propuestas en torno cues-
tiones tales como el concepto de ciudadana, la interculturalidad, los
derechos humanos, el control y difusin del conocimiento, la solidari-
dad intergeneracional, etc. El campo de debate abarca pues a todas las
reas de conocimiento, y la universidad tiene una enorme responsabili-
dad en alentarlo y promoverlo, una responsabilidad acorde con su pro-
pia definicin universalista.

EL IMPULSO DEL DESARROLLO HUMANO


Y EL FORTALECIMIENTO DE LA EDUCACIN SUPERIOR.

Como se ha sealado ms arriba, la educacin constituye uno de los


sectores ms importantes a la hora de impulsar el Desarrollo Humano.
Ciertamente, los niveles inferiores del proceso educativo, empezando
por la propia alfabetizacin, constituyen las piezas esenciales del incre-

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COOPERACIN AL DESARROLLO Y ASISTENCIA TCNICA: EL PAPEL...

mento de capacidades humanas. Sin embargo, la anterior consideracin


no devala en modo alguno la importancia y el significado de la edu-
cacin universitaria como instrumento fundamental de las estrategias
orientadas a impulsar el desarrollo humano. Por el contrario, la ense-
anza superior constituye una importante herramienta para que las dis-
tintas sociedades puedan dotarse de los conocimientos y las capacidades
que les permitan impulsar procesos de transformacin y afrontar en
mejores condiciones los retos del desarrollo en los ms diversos campos.
De hecho, dentro de las tipologas de la cooperacin al desarrollo, la
cooperacin y asistencia tcnica ha venido constituyendo uno de los ins-
trumentos con mayor tradicin y arraigo, lo que est en consonancia
con la dificultad de muchas sociedades desfavorecidas de contar con
personas suficientemente cualificadas para hacer frente a las necesidades
planteadas, dificultad que, por otra parte, limita considerablemente la
autonoma de los procesos de desarrollo.
Desde esta perspectiva, el concurso de las universidades de nuestro
entorno resulta fundamental para el fortalecimiento de los sistemas de
educacin superior en los pases del sur. Nadie mejor que las propias
universidades para contribuir a esta tarea, pues en ellas se concentran
tanto la experiencia como los recursos humanos y tcnicos que pueden
ayudar a dicho fortalecimiento con mayores posibilidades de xito.
Ello no obstante, la tarea de fortalecer los sistemas universitarios de
los pases receptores de ayuda requiere de un conocimiento de dicha
realidad que an es bastante insuficiente. Las universidades de muchos
pases, especialmente las de carcter pblico, han sufrido las conse-
cuencias de duros programas de ajuste que han limitado considerable-
mente sus recursos, contribuyendo al deterioro de su actividad y a una
creciente dificultad para llevar adelante su misin. Por ello, diagnosti-
car con mayor precisin las necesidades, tanto generales de dichos sis-
temas como particulares de las distintas universidades con las que se
coopera, constituye un importante reto de cara al futuro y la llave para
pasar de la definicin de objetivos ms o menos genricos a la elabora-
cin de estrategias de apoyo ms precisas.

LA UNIVERSIDAD COMO SUJETO Y COMO MBITO DE LA


COOPERACIN AL DESARROLLO.

Sin embargo, y con ser muy importante, la cooperacin interuni-


versitaria con los sistemas de educacin superior de los pases en desa-
rrollo no es el nico campo en el que nuestras universidades pueden
jugar un papel en la cooperacin al desarrollo y el impulso de la soli-
daridad internacional. La universidad, por el contrario, constituye un
espacio privilegiado desde el que poder contribuir al desarrollo huma-
no y la sostenibilidad poniendo en juego su enorme potencial en dos

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KOLDO UNCETA

mbitos fundamentales: la promocin de valores solidarios y universa-


listas por un lado y el aprovechamiento de sus recursos tcnicos y
humanos por otro.
Cuando hablamos de la universidad y su papel en la cooperacin al
desarrollo pocas veces somos conscientes de dos cuestiones fundamen-
tales: por un lado, que en nuestras universidades se concentra una parte
muy importante de nuestra juventud casi un milln y medio de per-
sonas que est llamada a jugar en el futuro un rol esencial en la toma
de decisiones que afectan de lleno al desarrollo. Una juventud que, por
otra parte y segn la mayora de las encuestas de opinin, valora de
manera muy positiva la cooperacin al desarrollo y las tareas que
desempean las ONGDs, implicndose directamente una parte de ella
en labores de solidaridad y/o voluntariado social. Y, por otra parte, que
en nuestras universidades se concentra, ms que en ningn otro espacio
social, una gran cantidad de recursos humanos altamente cualificados
que abarcan todas las reas del conocimiento tcnico y cientfico. Tn-
gase en cuenta que en las universidades espaolas trabajan unos 85.000
docentes e investigadores, adems de varios miles de tcnicos altamen-
te cualificados como personal de administracin y servicios que realizan
labores en diversos campos como bibliotecas, laboratorios, sistemas
informticos, sistemas de gestin, etc...
Por lo que se refiere al primero de los aspectos mencionados, el de
la promocin de valores solidarios y universalistas, las universidades
pueden desempear una importante labor, tanto hacia el interior de las
mismas, como hacia el resto de la sociedad, mediante la incorporacin
de las preocupaciones de la equidad, el desarrollo humano, y la sosteni-
bilidad a sus programas docentes y de investigacin, mediante la pro-
mocin del voluntariado, mediante la creacin de espacios de debate y
sensibilizacin sobre los principales problemas de nuestro tiempo, o
mediante su participacin en programas y proyectos de cooperacin al
desarrollo.
Y por lo que afecta al segundo de los aspectos apuntados, el del
aprovechamiento de sus recursos tcnicos y humanos para ponerlos
tambin al servicio de la cooperacin al desarrollo, el potencial de las
universidades es notable, tanto cuantitativa como cualitativamente,
abarcando, como ya se ha dicho, todas las reas de conocimiento. Es un
hecho que gran parte de los profesionales que prestan servicios en pro-
gramas y proyectos de cooperacin al desarrollo llevados a cabo por
diferentes organizaciones, agencias, e instituciones, provienen de las
universidades, pero no es menos cierto que la institucin universitaria,
como tal, no est apenas presente ni se hace visible en los mismos. Ade-
ms, en no pocas ocasiones, la ausencia del clima institucional y de los
cauces adecuados para la participacin del personal universitario en
dichos programas y proyectos, hace que la misma sea mucho ms limi-
tada que lo que podra llegar a ser.

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COOPERACIN AL DESARROLLO Y ASISTENCIA TCNICA: EL PAPEL...

LA COOPERACIN UNIVERSITARIA AL DESARROLLO


(CUD).
Lo apuntado ms arriba se encuentra relacionado con la indefini-
cin existente sobre el propio concepto de cooperacin universitaria al
desarrollo, lo que complica el anlisis sobre el papel que las universida-
des pueden llevar a cabo. El problema tiene que ver, en buena medida,
con la dificultad de establecer una clara delimitacin entre algunas de
las actividades que las universidades llevan a cabo en el plano interna-
cional y aquellas que pudieran formar parte, de manera ms estricta, de
una estrategia de cooperacin al desarrollo.
Las universidades, por propia definicin y vocacin, tienen una
amplia trayectoria de colaboracin a escala internacional con institu-
ciones acadmicas de muy diversos pases. Dado que el conocimiento es
algo universal, la universidad debe necesariamente internacionalizarse
para poder cumplir con la funcin social que tiene encomendada. En el
momento presente, en el que las posibilidades abiertas por los cambios
operados en el mbito del transporte y, sobre todo, de las telecomuni-
caciones, han modificado radicalmente los mecanismos de difusin del
conocimiento, la proyeccin internacional de la universidad como ins-
titucin se ha hecho ms intensa que nunca, abarcando un creciente
nmero de campos de actuacin: programas de becas y de movilidad de
profesores y alumnos, redes de investigacin, docencia virtual, acceso a
redes de documentacin, programas docentes interuniversitarios,
publicaciones conjuntas de carcter internacional, cooperacin institu-
cional entre universidades, reconocimiento mutuo de titulaciones,
apoyo al fortalecimiento de universidades de pases en desarrollo, etc.
El notable incremento y la ampliacin de la tipologa de acciones
de carcter internacional emprendidas por las universidades han dado
lugar a una cierta confusin conceptual que dificulta la necesaria acota-
cin de lo que puede constituir, en un sentido estricto, la cooperacin
universitaria al desarrollo. En el caso espaol, esta confusin puede
observarse tanto en lo que han sido los instrumentos tradicionales de la
cooperacin universitaria o cientfico tcnica por parte de la adminis-
tracin, como en el tratamiento que las distintas acciones de interna-
cionalizacin suelen tener en el seno de las universidades.
Todo ello plantea la necesidad de avanzar en una mayor diferencia-
cin del conjunto de las acciones que las universidades llevan a cabo en
el plano internacional, sin perjuicio de reconocer que, a veces, dicha
delimitacin es difcil pues existen, en no pocos casos, tipologas de
acciones que pueden pertenecer, al mismo tiempo, a uno y otro campo.
Cabra distinguir en primer trmino la existencia de estrategias de
internacionalizacin de las distintas universidades, en el seno de las
cuales pueden tener cabida programas y proyectos de cooperacin al
desarrollo. Incluso las propias estrategias de cooperacin al desarrollo
pueden ser una parte de las necesariamente ms amplias estrategias

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KOLDO UNCETA

de internacionalizacin. Estas estrategias globales de internacionaliza-


cin pueden plantearse tanto en el marco de acuerdos interguberna-
mentales de cooperacin acadmica entre pases, como a partir de acuer-
dos bilaterales o multilaterales entre distintas universidades, abarcando
un amplio abanico de aspectos relacionados con la docencia, la investi-
gacin o la cooperacin institucional. Es posible acotar tambin lo que
suele generalmente denominarse cooperacin interuniversitaria de
carcter internacional, que constituye una parte de las mencionadas
estrategias de internacionalizacin y que implica la voluntad de llegar
a acuerdos entre universidades de distintos pases para el fortalecimien-
to mutuo y el desarrollo de actividades conjuntas en el mbito que les
es propio, voluntad que generalmente suele quedar expresada en con-
venios especficos de carcter bilateral o multilateral. Las actividades
que se engloban en la cooperacin interuniversitaria de carcter inter-
nacional son muy diversas, abarcando diversos campos vinculados a la
docencia y la investigacin, y gozan de un reconocimiento generaliza-
do por parte de las autoridades acadmicas, que ven en ellas un mbito
de actuacin consustancial a la propia universidad.
Sin embargo, el campo de la cooperacin universitaria al desa-
rrollo es algo mucho ms novedoso y que solo recientemente ha comen-
zado a dotarse de un perfil diferenciado respecto del resto de la coope-
racin internacional de las universidades. El Codigo de Conducta de las
universidades espaolas en materia de cooperacin al desarrollo define
la misma como el conjunto de actividades llevadas a cabo por la comu-
nidad universitaria y orientadas a la transformacin social en los pases
ms desfavorecidos, en pro de la paz, la equidad, el desarrollo humano
y la sostenibilidad medioambiental en el mundo, transformacin en la
que el fortalecimiento institucional y acadmico tienen un importante
papel.

LAS ACTIVIDADES DE COOPERACIN AL DESARROLLO


LLEVADAS A CABO POR LAS UNIVERSIDADES
Durante los ltimos aos se ha producido un notable incremento
de la participacin de la universidad en tareas relacionadas con la coo-
peracin al desarrollo. Ello se ha plasmado en un amplio abanico de
acciones que han sido estudiadas en diferentes trabajos de investigacin
llevados a cabo1. De manera general, la actividad universitaria en este
campo puede agruparse en torno a cuatro grandes bloques:

1 Un proyecto de investigacin dirigido por Koldo Unceta en 2005 estudi ms


de 5000 acciones relacionadas con la cooperacin al desarrollo y llevadas a cabo por las
universidades entre 2000 y 2005. Algunos de los resultados de dicha investigacin pue-
den verse en Koldo Unceta (Dir.): La cooperacin al desarrollo en las universidades
espaolas. AECI. Madrid, 2007.

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COOPERACIN AL DESARROLLO Y ASISTENCIA TCNICA: EL PAPEL...

Actividades en el campo de la formacin de grado y postgrado.


Acciones en el campo de la investigacin.
Asistencia tcnica y proyectos de desarrollo llevados a cabo en
otros pases.
Actividades de difusin y sensibilizacin.
El primer bloque, que comprende las acciones que se llevan a cabo
en el mbito de la formacin curricular, est conformado por activida-
des como las asignaturas de libre eleccin y asignaturas optativas rela-
cionadas con el desarrollo y/o la cooperacin, el Practicum llevado a
cabo en actividades y/o proyectos de cooperacin al desarrollo, los Pro-
yectos de Fin de Carrera relacionados con propuestas de asistencia tc-
nica y/o cooperacin al desarrollo, los Cursos de postgrado orientados a
la formacin de personas especializadas en desarrollo y cooperacin
internacional, y los Cursos de doctorado, includos en diferentes pro-
gramas, cuyo contenido est referido a la temtica del desarrollo y/o la
cooperacin.
El segundo bloque comprende aquellas actividades que tienen que
ver con el mbito de la investigacin. Como es sabido, las actividades
universitarias en el plano de la investigacin se dividen entre aquellas
relacionadas con la formacin doctoral y aquellas otras de carcter post-
doctoral. Las primeras estn vinculadas a la propia carrera acadmica y
se concretan en la realizacin de una tesis doctoral, por lo que suelen
tener un carcter individual. Las segundas, por el contrario, responden
a una variada gama de impulsos y circunstancias, y son de muy diverso
tipo (individuales o colectivas, con o sin financiamiento externo, etc.).
Lo cierto es que, tanto en uno como en otro caso, parte de la investiga-
cin que se lleva a cabo en las universidades afecta a mbitos muy rele-
vantes para la cooperacin al desarrollo que podramos dividir en tres
grandes campos: estudios de la realidad de los pases en desarrollo, o de
grupos de pases, desde cualquier perspectiva o disciplina cientfica;
estudios sobre la propia cooperacin al desarrollo, las estrategias, las
polticas, la gestin o los actores de la misma; y estudios tericos sobre
el desarrollo en sus distintas vertientes y de la incidencia de los fen-
menos globales en los procesos de desarrollo
El tercer bloque es el relativo a las acciones de la cooperacin uni-
versitaria llevadas a cabo en pases en desarrollo o expresamente dirigi-
das a ellos. Estamos hablando en consecuencia de programas y proyec-
tos de cooperacin que tienen como objetivo especfico la asistencia
tcnica y la contribucin a los procesos de desarrollo en diferentes con-
textos sociales y geogrficos. En el caso de las universidades, esta con-
tribucin toma cuerpo en dos tipos de acciones diferentes. Por un lado,
estn aquellas que son especficas de la universidad como son las orien-
tadas a fortalecer los sistemas de educacin superior de los pases en
desarrollo. Se encuadran aqu proyectos destinados a fortalecer las capa-
cidades del personal universitario (formacin del profesorado, de gesto-

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KOLDO UNCETA

res, ...), a asesorar en el quehacer docente e investigador (diseo de titu-


laciones, proyectos de apoyo a la investigacin, ...), a dotar de equipa-
mientos (informtica, laboratorios, material bibliotecario...) o incluso a
financiar nuevas infraestructuras universitarias. Y, por otra parte, se
encuentran aquellas acciones cuyos objetivos de desarrollo trascienden
del marco universitario, orientndose a diferentes aspectos de la vida
econmica y social. Nos encontramos aqu con una variada gama de
proyectos de cooperacin al desarrollo impulsados por las universidades
y realizados con diversas organizaciones contrapartes en un buen nme-
ro de pases distintos.
Finalmente, el cuarto bloque es el que agrupa al conjunto de accio-
nes que se llevan a cabo en las distintas universidades y que tienen
como objetivo la difusin y/o la sensibilizacin en torno a la problem-
tica del desarrollo y la cooperacin internacional. Algunas de estas
acciones tratan de dar a conocer problemas existentes en diferentes con-
textos geogrficos, sociales y culturales; otras pretenden iniciar a los
miembros de la comunidad universitaria en el conocimiento formal de
algunas cuestiones del desarrollo y la cooperacin; y las hay que tratan
de difundir y dar a conocer trabajos o proyectos ya realizados. En cual-
quier caso, todas estas actividades buscan impulsar y fortalecer la coo-
peracin al desarrollo de las universidades mediante la propaganda, la
sensibilizacin y la difusin.
Uno de los aspectos ms relevantes que se observan en todas estas
actividades es el relativo a la implicacin en la misma de los distintos
sectores que conforman la comunidad universitaria (personal docente e
investigador, personal de administracin y servicios, y alumnado). La
participacin de unos y otros es diferente segn el tipo de acciones, pero
en general se ha ido incrementando a lo largo de los aos. Adems,
dicha implicacin se ha ido extendiendo a los distintos campos de cono-
cimiento (enseanzas tcnicas, ciencias experimentales, ciencias socia-
les, humanidades) permitiendo as la incorporacin a las tareas de la
cooperacin de personas especializadas en muy diversos aspectos de la
realidad del desarrollo.
Otro aspecto a mencionar es el importante papel que en muchas
universidades ha jugado la creacin de estructuras estables para el
impulso o la coordinacin de las actividades llevadas a cabo (oficinas o
servicios de cooperacin al desarrollo), lo que ha servido no slo para
apoyar muchas acciones desde el punto de vista tcnico o financiero,
sino tambin para legitimar la cooperacin al desarrollo entre el con-
junto de la comunidad universitaria, superando as su consideracin
como algo marginal o perteneciente nicamente al mbito de lo priva-
do.
Finalmente, es preciso hacer constar el fortalecimiento que para la
cooperacin universitaria al desarrollo ha supuesto el trasvase de expe-
riencias entre unas y otras universidades, el conocimiento mutuo de las
acciones puestas en marcha y de los problemas surgidos y, en algunos

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COOPERACIN AL DESARROLLO Y ASISTENCIA TCNICA: EL PAPEL...

casos, la coordinacin de algunas actividades y la puesta en marcha de


proyectos conjuntos.

POTENCIALIDADES Y RETOS DE LA COOPERACIN


UNIVERSITARIA AL DESARROLLO.
El anlisis de la trayectoria seguida por las universidades espaolas
en materia se cooperacin al desarrollo a lo largo de los ltimos aos,
permite fijar algunas ideas preliminares sobre este tema.
Mirando hacia el futuro, lo que la universidad pueda llegar a signi-
ficar en este terreno depender, en buena medida, de su capacidad para
contribuir al fortalecimiento de la cooperacin al desarrollo en general
y conectar con las preocupaciones de otros agentes sociales que trabajan
en este campo. La trayectoria de los ltimos aos ha puesto de mani-
fiesto una elevada coincidencia entre los pases en los que los universi-
tarios han estado trabajando y cooperando y aquellos que forman parte
de las prioridades de la cooperacin espaola. Es el caso de pases como
Per, Nicaragua, El Salvador, Bolivia, Guatemala, Ecuador, Sahara
Occidental, Marruecos, Honduras, Cuba o Colombia. Tambin se ha
dado una importante concentracin de esfuerzos en programas y pro-
yectos relacionados con las necesidades bsicas y la lucha contra la
pobreza (abastecimiento de agua, salud, desarrollo rural, infraestructu-
ras bsicas...), en definitiva con los temas asociados a los Objetivos del
Milenio, lo que da muestra de las posibilidades existentes a la hora de
aprovechar los recursos tcnicos y humanos existentes en la universidad.
Adems de profundizar en los aspectos ms positivos de la trayec-
toria seguida a lo largo de los ltimos aos, el gran reto que tienen por
delante las universidades espaolas en materia de cooperacin al desa-
rrollo es el de su articulacin en el conjunto del sistema de cooperacin
y su relacin con otros agentes sociales, especialmente las ONGD. En
la actualidad an existe bastante desconocimiento sobre la potenciali-
dad de la universidad en este campo, lo que dificulta el acercamiento
del trabajo de unos y otros. Ello no obstante, cada vez son ms las acti-
vidades y proyectos conjuntos realizados.
Finalmente, las universidades debern afrontar el reto de delimitar
el campo de la cooperacin al desarrollo, diferencindola en la medida
de lo posible de otras actividades llevadas a cabo en el plano interna-
cional, de manera que la misma pueda legitimarse y ganar credibilidad,
no slo ante el conjunto de la comunidad universitaria, sino tambin
ante el resto de los agentes sociales. El Cdigo de Conducta de las Uni-
versidades en materia de cooperacin al desarrollo aprobado a princi-
pios de 2007 por la Conferencia de Rectores constituye un magnfico
punto de partida para ello.

51
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KOLDO UNCETA

BIBLIOGRAFIA

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Globalizacin, subdesarrollo
y responsabilidad internacional.
El papel de la cooperacin descentralizada
en el desarrollo humano global.

ANTONIO MONTIEL

SUMARIO

I. LA GLOBALIZACIN. APROXIMACIN
A SUS PRINCIPALES RASGOS Y EFECTOS.
II. DESARROLLO Y SUBDESARROLLO. LAS PLAGAS DEL
SUBDESARROLLO.
III. OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN ORDEN AL
DESARROLLO HUMANO GLOBAL. 1. Informes, declaracio-
nes y recomendaciones. 2. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio
de Naciones Unidas. 3. Una mirada a la Ayuda Oficial al Desarro-
llo: condicionantes y limitaciones.
IV. LOS ENTES SUBNACIONALES Y LA COOPERACIN
DESCENTRALIZADA. LA EXPERIENCIA ESPAOLA. 1. El
enfoque europeo, nociones diversas de Cooperacin Descentralizada.
2. Fortalezas y ventajas comparativas de la Cooperacin Descentrali-
zada. 3. Debilidades y riesgos. 4. Marco normativo de la Cooperacin
Descentralizada.
V. LA SINGULARIDAD DE LOS FONDOS DE COOPERACIN
Y SOLIDARIDAD PARA UNA COOPERACIN AUT-
NOMA Y DE CALIDAD.
VI. UNA VA DE SOLIDARIDAD INTER PARES DE GRAN
EFICIENCIA POTENCIAL: LA COOPERACIN DESCEN-
TRALIZADA TCNICA DIRECTA.

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 53


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ANTONIO MONTIEL

I.LA GLOBALIZACIN. APROXIMACIN A SUS PRINCI-


PALES RASGOS Y EFECTOS
Los trminos globalizacin y mundializacin han alcanzado una
enorme extensin y uso sin que ello permita afirmar la existencia de una
previa unanimidad siquiera en cuanto a la atribucin de un significado
unvoco a la expresin.
Pero an admitiendo la multiplicidad de dimensiones que abarca el
trmino, existe un elemental acuerdo en orden a la identificacin del
que sera su elemento bsico constituido por un proceso continuado de
integracin de los mercados nacionales en un mercado global que abar-
cara tanto a productos como a factores de produccin, entendidos estos
conceptos en su ms amplio sentido.
Es cierto que han existido otros momentos histricos de integracin
internacional de mercados que permiten sostener que la globalizacin,
o al menos la tendencia a la misma, no constituyen un fenmeno nuevo
ni exclusivo de este periodo histrico, pero es evidente que el proceso
actual presenta sustanciales diferencias con cualquier otro momento de
auge comercial y financiero de la historia1, diferencias que hacen que la
integracin actual, por efecto en gran parte del salto tecnolgico en
transportes, informacin y comunicacin, sea mucho ms profunda y
amplia que la experimentada en cualquier otra poca2.
Segn el anlisis meramente descriptivo realizado por Requeijo,
pueden identificarse, sin nimo de exhaustividad, como rasgos caracte-
rsticos de la actual economa globalizada: 1) el aumento rpido de los
flujos de comercio (visible e invisible), y muy especialmente de los flu-
jos transfronterizos de capital; 2) la importancia creciente de las empre-
sas multinacionales; 3) la deslocalizacin productiva; 4) la recurrencia
de las crisis financieras; 5) la competencia a escala mundial para casi
todo tipo de productos, no financieros y financieros; 6) la escasa opera-
tividad de las polticas nacionales3.
Ghose profundiza en algunos aspectos de la nueva situacin, sea-
lando cmo el crecimiento del comercio mundial viene acompaado de
1
Los costes de transporte, las barreras exteriores y las asimetras informativas difi-
cultaban el comercio visible; la proporcin de bienes y servicios no comercializables
internacionalmente era mucho mayor; la inversin directa era importante, aunque su
influencia no era comparable con la actual, al igual que suceda con los movimientos de
capital a corto plazo, son las diferencias en perspectiva comparada apuntadas respecto
del periodo de globalizacin que podramos situar cien aos atrs (aprox. 1870-1913),
tal y como las seala REQUEIJO, J.: Economa mundial, (2 edicin). McGraw-Hill,
Madrid, 2002, pg. 337.
2
Adems de facilitar el comercio en general, la mayor fluidez y el menor coste
del transporte de carga, de los viajeros y de las comunicaciones, cuentan con el poten-
cial para reestructurar la divisin internacional del trabajo. Y ello porque permiten y
hacen rentable la escisin de los procesos de produccin en distintos componentes que
pueden llevarse a cabo en mltiples unidades desperdigadas a lo ancho del mundo.
GHOSE, Ajit K.: Empleo y rentas en un mundo globalizado. Ministerio de Trabajo y Asun-
tos Sociales. Subdireccin General de Publicaciones. Madrid, 2004, pg. 20.
3
REQUEIJO, J.: op. cit., pg. 338.

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GLOBALIZACION, SUBDESARROLLO Y RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL...

importantes cambios en su estructura que, entre otros rasgos, se mani-


fiesta en el fuerte incremento del comercio de productos manufactura-
dos frente a la reduccin del comercio de productos bsicos4, con mati-
ces en lo tocante al petrleo y sus derivados, consecuencia, en su
opinin, de un crecimiento de la renta mundial que estara generando
una demanda en aumento de manufacturas en un contexto creciente-
mente liberalizador no extendido, por cierto, al comercio de productos
bsicos.
Otro rasgo detectado por dicho autor son las transformaciones en
los mercados de trabajo, tanto en el interior de los distintos pases,
donde se observa la transferencia de mano de obra de la manufactura a
los servicios, en los desarrollados, y de la agricultura a la manufactura,
en los pases en desarrollo, como en el contexto global donde se apre-
cian importantes transformaciones en la divisin internacional del tra-
bajo.
Con todo, el rasgo ms llamativo para Ghose del actual proceso de
globalizacin sera el crecimiento del comercio de productos competi-
dores (es decir, productos manufacturados) entre los pases industrializa-
dos y un grupo de pases en desarrollo. Por primera vez en la historia,
hay competencia Norte-Sur en el mercado global de productos (tradi-
cionalmente, la competencia se ha producido Norte-Norte y Sur-Sur)5.
Aunque donde el mencionado acuerdo inicial se torna en contro-
versia es al analizar los extensos y complejos efectos del proceso globa-
lizador, los cuales tan slo podemos apuntar ahora de forma breve y
estrictamente limitada al tema que nos ocupa.
Tal y como Ghose seala, el trabajo manufacturero que, por razones
ligadas a cambios tecnolgicos y otras de carcter estructural que afec-
tan a los viejos pases industrializados, viene disminuyendo y perdien-
do calidad, estabilidad y seguridad en trminos globales, estara pasan-
do a distribuirse entre dichos pases y tan slo a un reducido nmero de
pases en desarrollo que se habran incorporado a la produccin y expor-
tacin de manufacturas6, limitando as las expectativas de crecimiento
econmico de los restantes, consolidando la polarizacin entre exporta-
dores de productos manufacturados y los dependientes de la tradicional
exportacin de productos bsicos, al tiempo que se agudiza la desigual-
dad de la renta mundial.

4
A finales de los aos 90, el comercio de productos manufacturados representa-
ba casi dos tercios del comercio total de bienes y servicios y cerca del 80% del comer-
cio total de mercancas. GHOSE, Ajit K.: op. cit., pg. 26.
5
Op. cit., pg. 35.
6
La investigacin de Ghose en base a datos de evolucin de la estructura del com-
ercio mundial y de la distribucin de exportaciones de productos manufacturados por
pases, evidencia que tan slo 24 pases habran alcanzado un gran aumento de tales
exportaciones entre principios de los 80 y finales de los 90 del siglo XX, existiendo
otros 17 pases posicionados como importantes exportadores de petrleo, frente a 90
que integraran el pelotn de los excluidos. Op. cit., Pg. 29.

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ANTONIO MONTIEL

Las transformaciones en la divisin internacional del trabajo expli-


can buena parte de las causas del contraste entre la disminucin del por-
centaje de poblacin que vive con menos de un dlar diario en la regin
Este de Asia-Pacfico (sin China) y en el Sur de Asia, de un 26,6% a un
15,3% y de 44,9% a 40,0%, respectivamente; frente a la persistencia
de los ndices de pobreza extrema en Latinoamrica y Caribe y en el
frica Subsahariana, donde ha oscilado del 15,3% al 15,6% y del
46,6% al 46,3%, respectivamente, segn mediciones tomadas del
periodo 1987 a 1998. Pero an ms significativas y alarmantes son las
tendencias que apuntan los datos expuestos y otros disponibles, en base
a los cuales el Banco Mundial ha proyectado para el periodo 1998-2015
una reduccin potencial de la poblacin en situacin de pobreza extre-
ma superior al 60% para las regiones de Este de Asia-Pacifico y de
China y de ms de un 20% para el Sur de Asia; una mejora que sera
de tan slo un 5% en Latinoamrica y Caribe, mientras que la estima-
cin del porcentaje de poblacin condenada a sobrevivir con menos de
un dlar diario aumentara en frica Subsahariana en un 30%7.
El hecho de que la mayora de los habitantes de los pases menos
desarrollados vivan en zonas rurales y sigan dependiendo de algn tipo
de actividad agrcola para sobrevivir y que sean Latinoamrica y frica
las regiones que presentan un mayor porcentaje de campesinos sin tierra
cuyo medio de subsistencia depende forzosamente de ricos terratenien-
tes ligados a los mercados agrcolas mundiales y a las grandes empresas
del sector de los pases ricos, ayuda a explicar, junto a los argumentos ya
expuestos anteriormente, algunas de las razones de la desigualdad de
renta mundial actual y de la pesimista perspectiva futura.
Directamente relacionado con la actividad agrcola en los pases
menos desarrollados se manifiesta otro gran efecto de la globalizacin,
la denominada por Kerbo perturbacin de la agricultura, de tal forma
que Antes la agricultura tradicional se orientaba hacia el consumo
local y no existan incentivos para introducir mtodos agrcolas inten-
sivos en capital (ahorro de mano de obra). Con los mtodos de agricul-
tura tradicional y la falta de un mercado amplio para los productos agr-
colas se ceda algo de tierra a los campesinos pobres, los alimentos eran
ms baratos y haba ms empleos. Pero con la agricultura para la expor-
tacin y los mtodos agrcolas intensivos en capital, el alimento es ms
caro, los campesinos pobres son expulsados de la tierra, de manera que
se puede cultivar ms tierra para el mercado mundial, y el trabajo lo
hacen ms maquinas, proceso que reduce los empleos para los campesi-
nos pobres. () los beneficios van a parar a un pequeo grupo de terra-
tenientes ricos y a grandes empresas multinacionales agrcolas, los cam-
pesinos pierden su empleo (una mayora de habitantes del pas),

7
Banco Mundial: World Development Report, 2000/2001, Oxford University Press,
New York, 2001 y World Development Indicators, 2001 Wold Wiew, Oxford University
Press, New York, 2001.

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GLOBALIZACION, SUBDESARROLLO Y RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL...

ingresos y tierra, de modo que tampoco pueden ser los consumidores


activos que requiere naturalmente el desarrollo de una economa8.
Por ltimo es importante destacar entre los efectos perversos del
proceso globalizador en la forma en que actualmente se conduce, dos
aspectos que, por otra parte, evidencian las falacias del mismo discurso
ultraliberalizador. El primero apunta a la inexistencia de una libertad
real de los flujos transfronterizos de mano de obra, contrastando las
facilidades otorgadas por muchos pases para la mano de obra muy cua-
lificada, frente al control y reduccin de la entrada de trabajadores no
cualificados9.
En segundo lugar, hay que referirse a la desigualdad de partida de
los pases menos desarrollados y al desequilibrio de poder existente en
el sistema global que hace que las reglas del juego de los llamados
mercados libres, fijadas y administradas por los pases centrales
directamente o a travs de agencias internacionales, acaben por ser
autnticos impedimentos para un desarrollo econmico y social unifor-
memente distribuido de los pases perifricos10. Tal y como explica
Kerbo, los mercados libres y abiertos pueden contribuir a la compe-
tencia y a la eficiencia econmica en los pases que ya son ricos hoy da.
Sin embargo, a los pases pobres que luchan por desarrollarse, la econo-
ma mundial actual no les proporciona el mismo mercado abierto que
a las naciones ricas. Esencialmente los mercados abiertos no siempre
ayudan a los pases pobres cuando todava tienen pases ricos abiertos a
ellos, pases ricos capaces de distorsionar los mercados abiertos con
miles de millones de dlares en subsidios para sus propias grandes cor-
poraciones, impidiendo a las pequeas industrias de los pases pobres
tener una sola oportunidad de sobrevivir. () As, las naciones ricas
pueden comprar recursos a bajo precio y vender sus bienes manufactu-
rados especialmente a los pases pobres. El comercio mundial ha
aumentado cerca de un 60 por 100 en los ltimos 10 aos, pero ha dis-
minuido en las naciones menos desarrolladas debido a las barreras
comerciales que las naciones ricas han levantado a sus bienes11.
Esta realidad resulta especialmente sangrante en lo que respecta al
mercado de productos agrcolas, el nico al que podran acceder
muchos pases subdesarrollados, en tanto que, segn datos estimados
por la agencia Oxfam y citados por Kerbo, los pases ricos subsidian

8
KERBO, Harold R.: Estratificacin social y desigualdad, McGraw-Hill, Madrid,
2003. Pg. 368.
9
GHOSE, Ajit K.: op. cit., pgs. 22 y 38.
10
Galbraith denunciaba la propensin de los adalides del libre mercado a eludir
su disciplina cuando la presin de aquel les es adversa al tiempo que reclaman la inter-
vencin del Estado, mostrando la hipocresa del neoliberal R. Reagan que, en los aos
ochenta, vena deponiendo una y otra vez su retrica de mercado libre para acudir en
auxilio de bancos en quiebra y de los exportadores necesitados, y sobre todo, a un coste
sin precedentes, para proteger a los agricultores contra el mercado libre. GAL-
BRAITH, John K.: Historia de la economa (7 edicin), Ariel, Barcelona, 1993.
11
KERBO, Harold R.: op. cit., pg. 369.

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ANTONIO MONTIEL

sus propios negocios agrcolas por un importe que ronda los mil millo-
nes de dlares diarios e inundan el mercado mundial de alimentos bara-
tos, mientras el FMI presiona a los pases menos desarrollados para que
mantengan sus mercados abiertos a estos productos agrcolas12.
En conclusin, no se puede responsabilizar de toda la desigualdad
del mundo al sistema mundial y a las corporaciones multinacionales. La
cultura, el clima y la falta de recursos, entre otros muchos factores no
directamente relacionados con la estratificacin mundial, pueden ayu-
dar a producir y mantener la pobreza. Sin embargo, en buena medida,
todas las regiones del mundo estn cada vez ms interrelacionadas en
un sistema econmico mundial. Y debido a los diferentes intereses eco-
nmicos que existen en este sistema, y a las diferentes cantidades de
poder para garantizar que se satisfacen esos intereses, hay un sistema de
estratificacin mundial que produce desigualdad entre las naciones y
desigualdad entre las clases dentro de esas naciones. Los datos indican
con claridad que desde que la globalizacin se ha acelerado en el lti-
mo siglo, las desigualdades de la renta y la riqueza han aumentado de
forma considerable13.

II.DESARROLLO Y SUBDESARROLLO. LAS PLAGAS DEL


SUBDESARROLLO
Durante demasiado tiempo los economistas ortodoxos han dado por
supuesto que las distintas naciones del mundo seguiran una pauta de
desarrollo econmico similar a la vivida por las naciones desarrolladas,
de tal forma que a partir de una acumulacin e inversin inicial de capi-
tal, las sociedades transitaran de una realidad agraria preindustrial a la
industrializacin a travs de un proceso ascendente.
El error de tales esquemas simplistas es evidente en cuanto que las
sociedades no desarrolladas y en vas de desarrollo de hoy afrontan rea-
lidades muy diferentes de las que vivieron las naciones desarrolladas en
sus respectivos procesos, entre las cuales cabe mencionar que existen
menos recursos naturales, una poblacin ms numerosa y un clima ms
pobre. Y lo que quiz es ms importante, las naciones que completaron
su desarrollo econmico carecieron de otras naciones desarrolladas con
las que competir para alcanzar su desarrollo econmico. El resultado es
que las naciones que hoy no pertenecen al centro tienen mayores difi-
cultades para lograr su desarrollo, hasta el extremo de que, como sea-
la Kerbo citando estudios recientes, numerosas naciones perifricas
que disponen de mucha ayuda e inversin procedente del centro tienen
un menor crecimiento econmico a largo plazo, de forma que el creci-
miento puede verse limitado a corto plazo y las perspectivas de creci-
miento a largo plazo pueden verse obstaculizadas realmente por el tipo
de ayuda e inversin exterior que reciben14.
12
Op. cit., pg. 371.
13
Op. cit., pg. 394.
14
Op. cit., pg. 367.
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GLOBALIZACION, SUBDESARROLLO Y RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL...

Existen voces que demandan la revisin de un concepto de desarro-


llo deudor de una concepcin occidental etnocntrica que pretende eri-
girse en lgica civilizatoria y econmica nica segn la cual todas las socie-
dades del mundo se moveran en un continuo que har factible que las
sociedades hoy subdesarrolladas alcancen un estado de desarrollo simi-
lar al que disfrutan las actualmente desarrolladas15. Una visin del
desarrollo en la que el Producto Interior Bruto (PIB) se constituye en
el indicador bsico para determinar la posicin de las sociedades en el
trnsito hacia un futuro de bienestar definido, fundamentalmente, en
trminos de una capacidad de produccin y consumo aparentemente no
sujeta a lmite absoluto alguno.
Una concepcin cuestionada desde diversos ngulos, tal y como,
con profusin de referencias, seala E. Garca, y entre las que destacan
las diversas teoras de la dependencia y del desarrollo a escala humana16 y
que, adems, encuentra su principal quiebra en la constatacin de los
propios lmites medioambientales que hacen materialmente imposible
extender al conjunto del mundo unas pautas de consumo de recursos
naturales como las que actualmente practican las sociedades industria-
lizadas. De lo que resulta que el debate acerca de la superacin del sub-
desarrollo de una parte del mundo habr de incorporar, ms pronto
que tarde, el examen crtico de la nocin de desarrollo hasta ahora
admitida y la identificacin de sus lmites naturales, as como un deba-
te profundo acerca de las transformaciones a introducir en el modelo
socioeconmico y los patrones de consumo vigentes en el mundo desa-
rrollado.
En ausencia de tan pertinentes reflexiones, podemos identificar
algunos de los males o plagas del subdesarrollo, segn descripcin de
Requeijo, del cual tomamos las citas del presente epgrafe17, que las sis-
tematiza como sigue:
La primera y ms evidente es la pobreza generalizada, algunas de
cuyas escalofriantes cifras reseamos ms adelante al detallar los Obje-
tivos de Desarrollo del Milenio fijados por la ONU en su Asamblea
General de 2000.

15
A la renovacin experimentada en la teora del desarrollo se refiere ALONSO,
J. A. Componentes de una nueva agenda en la poltica de cooperacin al desarrollo
en Cooperacin para el Desarrollo (Mdulo II), V Curso de especializacin en coopera-
cin para el desarrollo de asentamientos humanos en el tercer mundo. Univ. Politcni-
ca de Madrid, ETSAM, mimeo, 2001. Pgs. 220 a 242.
16
Las primeras ponen el acento en que los obstculos al despegue no radican slo
en las resistencias tradicionales a la modernizacin dentro de cada sociedad, sino tam-
bin en una estructura econmica internacional adversa, marcada por relaciones de
dominio y de intercambio desigual (Cardoso y Faletto 1969; Wallerstein 1979; Spybey
1992). Las segundas extienden su crtica a la visin convencional del desarrollo, por
centrarse de modo unilateral en los aspectos econmicos, desatendiendo las dimensio-
nes sociales o humanas (Furtado 1987; Max-Neef 1994; Anand y Sen 1994). Sin embar-
go, su adecuacin en tanto que objetivo a perseguir slo ha sido cuestionada en el perio-
do ms reciente (Sachs 1992a); Larouche 1993; Escobar 1995; Rahnema y Bawtree
1997). GARCIA, E.: Medio Ambiente y sociedad. La civilizacin industrial y los lmi-
tes del planeta. Alianza, Madrid, 2004. Pg. 197.
17
REQUEIJO, J.: op. cit., pgs. 162 y 163.
59
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En segundo lugar se seala la inestabilidad poltica, ya que en pa-


ses acosados por la pobreza los gobiernos se mantienen, casi siempre, a
duras penas y las frmulas democrticas se transforman con facilidad en
dictaduras encubiertas o explcitas. Pero ni siquiera las dictaduras resis-
ten, porque las tensiones originadas por la pobreza son mltiples y per-
manentes, de forma que, en muchos casos, la situacin poltica descan-
sa sobre la guerra intermitente o continuada.
La tercera plaga sera el crecimiento demogrfico rpido, acerca del
cual estimaciones recientes prevn que casi un 98% del aumento de la
poblacin mundial se concentrar en los pases en desarrollo en los pr-
ximos treinta aos, un crecimiento rpido que actuara simultnea-
mente como efecto y causa del subdesarrollo. Efecto porque la natali-
dad slo desciende cuando aumenta el nivel de vida general, incluyendo
el acceso a la educacin, al mercado laboral y a la participacin para las
mujeres, y causa, por cuanto no parece posible elevar los niveles de
vida, de manera sostenida, si los aumentos del producto total son absor-
bidos y sobrepasados por el crecimiento de la poblacin, al menos, aa-
dimos nosotros, bajo los parmetros econmicos actuales.
La cuarta plaga seran los desplazamientos de poblacin. La huida
de realidades donde abundan y se entrelazan los males ya sealados est
en el origen de buena parte de las corrientes migratorias actuales. Pero
los pases de destino no suelen favorecer la entrada indiscriminada de
migrantes que, en la mayor parte de los casos, accedern bajo el estig-
ma de la ilegalidad, convertidos en los nuevos parias del mundo pola-
rizado.
Relacionado con la anterior reaparece, en quinto lugar, la fuga de
cerebros, ya que quienes posean un alto nivel educativo podrn, por el
contrario, ver facilitada su admisin y adaptacin en los pases desarro-
llados que se apropiaran as, tambin, de un capital humano necesario
para los procesos de desarrollo de los pases de origen.
La sexta de las plagas se identifica con los problemas medioam-
bientales, en tanto que las preocupaciones medioambientales no suelen
ocupar un lugar preeminente en la agenda de sociedades acosadas por la
pobreza y donde la mera subsistencia se convierte en la principal prio-
ridad para muchas personas, ocultando as, adems, que la degradacin
medioambiental local y sus efectos en la escala global, constituye tam-
bin un menoscabo de posibilidades productivas, tanto existentes como
potenciales. Aspecto ste que, como ya apuntamos ms arriba, enten-
demos que debe ser contemplado de manera ms integrada a fin de
incorporar en el anlisis al mundo desarrollado y su responsabilidad en
el consumo de recursos y la generacin de residuos a escala mundial.
Como sptima plaga, aade el repetido autor la baja pulsacin eco-
nmica del mundo en desarrollo, que no slo condena a la pobreza a
una proporcin importante de esa poblacin, sino que limita las posi-
bilidades de crecimiento del mundo en su conjunto. Sin la expansin de
esos mercados, en los que existen enormes demandas potenciales, la
capacidad de crecimiento del conjunto mundial ser ms reducida.
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GLOBALIZACION, SUBDESARROLLO Y RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL...

Finalmente, Requeijo concluye sealando con rotundidad que la


facilidad de propagacin de los fenmenos sociales y la capacidad de
fragmentacin de los males sealados no slo afectan al mundo subde-
sarrollado, sino que son enfermedades transmisibles a las que nadie es
ajeno, lo que hace que el subdesarrollo sea, ms que ninguna otra enfer-
medad de la economa mundial, un problema de todos18.
Un extremo en el que coinciden la prctica totalidad de los autores,
algunos de los cuales aaden a su anlisis, con evidente acierto, los pro-
blemas que el subdesarrollo y de la pobreza extrema generan, no slo a
la gobernabilidad interna de los pases que la sufren sino, tambin, al
conjunto de la comunidad internacional. Tal y como afirma el profesor
Alonso: No cabe concebir la pobreza como un mal exclusivo de quien
directamente la padece, sino como un problema que afecta a las condi-
ciones de gobernabilidad del sistema internacional. La comunidad
internacional est obligada a desarrollar, por tanto, un nuevo marco
normativo e institucional para afrontar la gestin de los bienes (y para
la prevencin de los males) pblicos globales, entre los cuales figuran la
pobreza y sus consecuencias. La ayuda al desarrollo puede constituirse
en un instrumento til a ese objetivo19.

III.OBLIGACIONES INTERNACIONALES EN ORDEN AL


DESARROLLO HUMANO GLOBAL

1. Informes, declaraciones y recomendaciones.


Son numerosos los informes, pblicos y privados, y las declaracio-
nes de todo tipo que abundan en la denuncia del subdesarrollo y sus
secuelas, especialmente en lo que se refiere a la pobreza y la ausencia de
alternativas humanas para millones de personas (acceso a la salud, a la
educacin, a los recursos bsicos y a la participacin en la vida de la
comunidad). Pero la miseria es ms tenaz y ms constante en su empe-
o que esos gobiernos del mundo desarrollado firmantes de acuerdos
solemnes que, adems de constituir, a sabiendas, instrumentos carentes
de contenido obligacional desde el punto de vista jurdico, con reitera-
da frecuencia son postergados en aras de la satisfaccin de otras priori-
dades de poltica domstica o regional.
Ilustran esta afirmacin los datos relativos al escaso y desigual
grado de cumplimiento del compromiso de los pases desarrollados de
dedicar el 0,7% de su Producto Nacional Bruto a la ayuda al desarro-
llo, en los trminos del acuerdo adoptado por la Asamblea General de
las Naciones Unidas de 1970.

18
Op. cit., pg. 165.
19
ALONSO, J. A.: op. cit., pg. 238.

61
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ANTONIO MONTIEL

En efecto, a las fechas de elaboracin del Informe sobre Desarrollo


Humano 2004 por el Programa de la Naciones Unidas para el Desa-
rrollo (PNUD), del conjunto de pases integrantes del Comit de
Ayuda al Desarrollo (CAD)20, 17 destinaban menos del 0,5 de su PNB
a esta ayuda y de ellos 11 no alcanzaban ni siquiera el 0,3%. Tan slo
Dinamarca, Pases Bajos, Noruega, Suecia y Luxemburgo haban supe-
rado los compromisos de Naciones Unidas en el ao 2000, mientras
descendan, en una tendencia continuada de aos, las aportaciones de
Japn, Canad, Francia, Alemania, Italia y otros de entre los cuales
EEUU consolidaba el peor lugar en cuanto a su aportacin sobre el
PNB, retrocediendo de un 0,21% al 0,13%, de 1990 a 2002.
Ms llamativo resulta an el dato aportado en el expresado Informe
en tanto que seala cmo el promedio de Ayuda Oficial al Desarrollo
(AOD) destinada a los pases menos adelantados (PMA) se redujo en el
periodo 1990-2002, pasando de un 28 a un 26 por ciento del total21.
Aunque debe constatarse como dato positivo que el porcentaje sobre la
ayuda total destinada a servicios sociales bsicos (enseanza, salud, etc.)
se duplic durante dicho periodo, pasando del 8,1 al 17,3 por ciento.

2. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Naciones Unidas


El ao 2000 la Asamblea General de las Naciones Unidas tras cons-
tatar, una vez ms, las enormes desigualdades del desarrollo humano en
el mundo, resolvi declarar una responsabilidad colectiva respaldar los
principios de la dignidad humana, la igualdad y la equiparacin a nivel
mundial.
Adems de apoyar expresamente en dicha Asamblea la libertad, la
democracia y los derechos humanos, la ONU fij ocho objetivos, conoci-
dos como Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), desarrollados a su
vez en metas especficas susceptibles de ser controladas y medidas cuanti-
tativamente para evaluar su progreso, para ser alcanzadas en el ao 2015:
Erradicar a la mitad el porcentaje de poblacin en situacin de
pobreza extrema (son 2.800 millones las personas que subsisten con
menos de dos dlares diarios, de ellos 1.200 millones malviven con
menos de un dlar diario) y de las que padecen hambre (815 millones
de personas desnutridas).
Lograr la matriculacin y terminacin de un ciclo completo de
primaria de todos los nios y nias del mundo (113 millones no estn
siquiera matriculados).

20
A fecha actual la situacin permanece en parmetros similares a los expuestos, sin
que pueda decirse que el Estado Espaol hubiese experimentado hasta ahora algo ms que
un crecimiento lento que le llev del 0,20% el ao 1990 al 0,22% en el 2000. Aunque
el Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008 se ha fijado como objetivo pasar
a un 0,33% en el 2006 y alcanzar en 2008 el 0,5% del PIB.
21
Merece destacarse no obstante que en la reunin celebrada a nivel de altos funcio-
narios del CAD en Pars los das 6 y 7 de diciembre de 2005, se aprob una nueva lista
de beneficiarios de AOD para un periodo de tres aos organise selon des critres plus objec-
tifs fonds sur les besoins, segn sus redactores, los cuales afirmaron que laide est de plus en
plus concentre sur les pays plus pauvres http://www.oecd.org/cad/stats/listecad.
62
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GLOBALIZACION, SUBDESARROLLO Y RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL...

Promover la igualdad de los gneros y potenciar a la mujer (el


637% de los 854 millones de adultos analfabetos funcionales son
mujeres y el 60% de los pequeos no matriculados son nias).
Reducir al menos en dos terceras partes las tasas de mortalidad
infantil (11 millones de nios mueren cada ao por causas que se podr-
an prevenir con mejoras en nutricin, saneamiento, enseanza y salud
materna).
Reducir las tasas de mortalidad materna, al menos en tres cuar-
tas partes (el nmero de mujeres que mueren cada ao como resultado
de embarazos y partos asciende a un milln).
Luchar contra el VIH/SIDA (el ao 2000 concluy con 22 millo-
nes de muertes por SIDA; 13 millones de nios haban perdido a su
madre o a ambos progenitores a causa de la enfermedad y, con ms de
40 millones de personas infectadas, el 90% de ellos en pases en vas de
desarrollo), el paludismo y otras enfermedades (cada ao ms de 60
millones de personas contraen la tuberculosis y se producen ms de 300
millones de casos de paludismo, el 90% de ellos localizados en el fri-
ca subsahariana).
Asegurar la viabilidad medioambiental reduciendo a la mitad el
porcentaje de personas que carecen de agua potable de modo duradero
logrando en 2020 una mejora importante para la vida de al menos 100
millones de personas que viven en aglomeraciones insalubres, adems
de la integracin de los principios del desarrollo sostenible en normati-
vas y programas nacionales e invertir la tendencia a la prdida de recur-
sos medioambientales.
Instituir un rgimen de alianzas a escala mundial en favor del
desarrollo.
Para el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio el
Informe sobre Desarrollo Humano 2002, elaborado por el PNUD, ya
apuntaba una estimacin aproximada entre 40.000 y 60.000 millones
de dlares adicionales de asistencia anual. Lo que, tomando como refe-
rencia los 56.000 millones aportados por los pases desarrollados en el
ao 2000, obligara a duplicar esa cifra, lo que significa aumentar la
aportacin de los pases del CAD hasta el 0,5%, como promedio, de su
PNB.
Se ha demostrado ilusorio confiar en la simple accin de los gobier-
nos para alcanzar tales objetivos, a causa, entre otras importantes razo-
nes, de la inexistente vinculacin jurdica de declaraciones y resolucio-
nes, incluso de las adoptadas al ms alto nivel internacional y de las que
la declaracin de 1970 de Naciones Unidas acerca del 0,7 constituye
uno de los episodios ms vergonzantes22. La sensibilizacin y moviliza-
22
Los principales partidos polticos espaoles, a raz de las movilizaciones popu-
lares precedentes suscribieron en 1995 un Pacto de la Solidaridad, por el que se com-
prometieron a alcanzar el 07% en la legislatura 1996-2000, comenzando por el 0,5%
en 1996, sin que se hayan cumplido tales compromisos.

63
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ANTONIO MONTIEL

cin de la sociedad civil, de la que son buen ejemplo la reaccin ciuda-


dana con ocasin de la crisis de los grandes lagos y las movilizaciones
por el 0,7% de mediados de los aos noventa, junto a la incorporacin
de nuevos actores institucionales y sociales, as como la implementacin
de nuevas prcticas de calidad, transparencia, eficiencia e independen-
cia de la cooperacin de otros intereses comerciales o geoestratgicos,
son imprescindibles para erradicar el subdesarrollo y sus secuelas.

3. Una mirada a la Ayuda Oficial al Desarrollo: condicionantes y


limitaciones
Tradicionalmente la ayuda al desarrollo fue entendida como una
materia incluida en las relaciones internacionales y, por consiguiente,
propia de los gobiernos estatales que la ejercan de forma directa o a tra-
vs de instancias internacionales, lo que permiti sustentar durante
mucho tiempo la exclusin de otras administraciones del mbito de la
cooperacin internacional.
No obstante, como la experiencia ha tenido ocasin de demostrar,
la cooperacin al desarrollo no es, ni debe ser, responsabilidad ni pre-
rrogativa exclusiva de los gobiernos e instancias gubernamentales o
interestatales, sino que la sociedad civil y los entes autonmicos y loca-
les pueden ser agentes de solidaridad, desde su compromiso con los ciu-
dadanos y su libertad para definir sus propios criterios de trabajo,
menos mediatizados por condicionamientos ajenos a las necesidades de
sus beneficiarios.
De hecho, entre las abundantes crticas realizadas a la cooperacin
protagonizada por los gobiernos centrales, cabe sealar:
1.La escasa orientacin a la satisfaccin de necesidades bsicas, si
bien sta es una situacin en la que cabra esperar que se consolidase
una tendencia a mejor, apuntada por algunos de los datos ms arriba
aportados.
2.La eleccin de los pases beneficiarios no suele priorizar a las
regiones ms necesitadas, ni confirma la voluntad de establecer un tra-
bajo continuado con los que existen vnculos singulares, abundando las
elecciones ligadas a intereses estratgicos o comerciales, especialmente
criticados en el caso del Estado espaol ya que, bajo el ttulo de Ayuda
Oficial al Desarrollo se esconde una poltica de apoyo a los intereses
empresariales espaoles en el extranjero. Es el caso de los Fondos de
Ayuda al Desarrollo (FAD), crditos () que constituyen un compen-
dio de todos los errores de la cooperacin centralizada: ayuda a gobier-
nos (no a organizaciones de base ni a entidades locales), ayudas en forma
de crdito (no a fondo perdido, con lo que aumentan el endeudamien-
to de los pases receptores), ayuda no orientada a las necesidades bsicas
(estos crditos suelen servir para financiar grandes infraestructuras) y
ayuda ligada a intereses comerciales23. Adems de las limitaciones que
23
CONFEDERACIN DE FONDOS DE COOPERACIN Y SOLIDARIDAD:
Municipalismo y solidaridad. Gua sobre la cooperacin descentralizada. CFCS, Barcelona,
2001. Pg. 21
64
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GLOBALIZACION, SUBDESARROLLO Y RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL...

encuentran algunos gobiernos para orientar sus ayudas a los pases ms


desfavorecidos en razn de las presiones polticas a que aquellos suelen
estar sometidos.
No se trata tan slo de reproches sobre aspectos metodolgicos o de
gestin, es constatable cmo la evolucin reciente de la AOD experi-
menta una tendencia desfavorable al incremento de flujos financieros
que no parece revertir, an a pesar de recientes declaraciones y compro-
misos como los adoptados en la Cumbre mundial sobre financiacin del
desarrollo celebrada en Monterrey en 2002; al tiempo el deslizamiento
del discurso sobre el desarrollo hacia el de la pobreza parece ser una
muestra de realismo por parte de la cooperacin internacional, pero
puede ser interpretado tambin como el reconocimiento de un fracaso
inocultable; finalmente, su eficacia est severamente cuestionada y
aunque se reconoce que debe acompaar el esfuerzo interno hay que
constatar que esta misma cooperacin ha acompaado el quiebre de
esfuerzo interno en los ltimos veinte aos y que inevitablemente ha
debido posicionarse en la regencia, la ayuda humanitaria y la pobreza24.
Lo cierto es que puede hablarse sin tapujos de un notorio fracaso de
la ayuda al desarrollo en sus formas centralizadas tradicionales a causa
de diversos factores, algunos son de carcter estructural, pues resulta
difcil alcanzar por la va de la subvencin lo que se niega por el cami-
no de la poltica econmica25. Entendiendo que esta contradiccin no
niega la posibilidad de alcanzar algunos resultados, la crisis de los pro-
gramas de desarrollo tiene sus races en la propia concepcin de los
objetivos propuestos y en su instrumentalizacin interesada. Pues la
ayuda oficial de los Estados ha estado normalmente condicionada a la
aplicacin de medidas econmicas de ajuste, a la compra de productos
del pas donante o a la poltica de alianzas. Pero en lo concreto los pro-
yectos de desarrollo a menudo resultaron un despilfarro en manos de
burocracias altamente ineficientes y corruptas, cuando no acciones dis-
persas difcilmente evaluables o errores de diseo al proponer objetivos
slo asequibles mientras duraba la ayuda.
Aunque, como tambin seala Gonzlez Parada, no debe descono-
cerse que la influencia neoliberal ha jugado un papel determinante en
la construccin del discurso del abandono por parte de los grandes

24
SALDOMANDO, ngel: Qu papel para la cooperacin descentralizada?,
Revista Contactar, edicin electrnica, nm. 11, octubre, 2003.
25
Un reciente informe periodstico ilustra bien esta contradiccin oculta tras la
falsa retrica neoliberal del libre comercio, desvelando cmo mientras Burkina Faso,
uno de los pases ms pobres del planeta en el que el 80% de sus pobladores se dedican
a una agricultura cuyo producto estrella es el algodn y que supone entre el 60% y 70%
de sus ingresos por exportaciones, encuentra dificultades para colocar sus cosechas en
los mercados internacionales, los Estados Unidos mantienen ayudas por valor de 3.500
millones de euros al ao a unos 25.000 norteamericanos exportadores de algodn, posi-
bilitando as que stos puedan exportar el 70% de su produccin a un precio por deba-
jo de sus costes reales de produccin, con lo que ocasionan una cada general de los pre-
cios internacionales en ms de un 10% y la erosin de un punto porcentual (41 millones
de euros/ao) al PIB de Burkina Faso. GUALDONI, F.: Algodn: competencia desleal de
Estados Unidos. EL PAS, domingo, 11 de diciembre de 2005.
65
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donantes de la idea de que el Estado deba ser el impulsor del desarro-


llo en los pases del Tercer Mundo, como coartada para traspasar la
responsabilidad del desarrollo de los estados al mercado26.
Segn conclusiones de Alesina y Dollar,27 la mayor parte de la
ayuda bilateral responde a condicionantes polticos y estratgicos. Es
verificable, por ejemplo, que EEUU y algunos otros pases occidentales
tienden a canalizar buena parte de su cooperacin bilateral haca Israel
y Egipto para reforzar sus intereses estratgicos en esa zona, mientras
que Francia y Gran Bretaa se ocupan, ante todo, de sus antiguas colo-
nias y Japn tiene muy en cuenta a quienes defienden sus propuestas en
Naciones Unidas, mientras que tan slo los pases nrdicos parecen
tener en cuenta, ante todo, las necesidades de los pases receptores.
Por lo que hace al Estado espaol, un examen al marco presupues-
tario del Plan Anual de Cooperacin Internacional (PACI) para 2004
revela que la suma de la denominada AOD reembolsable (Crditos
FAD y microcrditos)28, sumada a las aportaciones espaolas a Orga-
nismos Internacionales de carcter financiero, representa la cuarta parte
del total de ayuda no descentralizada, exactamente un 21,64 % del
85,39% que resta al descontar de la AOD total las aportaciones de las
administraciones autonmicas y locales. Al tiempo que en la distribu-
cin geogrfica del conjunto de la AOD, excluida la parte de los cita-
dos crditos FAD y microcrditos, se observa que el volumen de la
ayuda a una de las zonas geogrficas ms desfavorecidas del planeta
como es el frica Subsahariana se limita al 12,44% de la AOD total,
en tanto que en la distribucin sectorial de la ayuda tan slo aparece
identificado como atencin a Necesidades Bsicas un 13,8% del total
de la ayuda29.
A pesar todo no podemos dejar de constatar las nuevas tendencias
que apunta el Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005-2008 y
que ya han supuesto la incorporacin al PACI 2005 de ciertas noveda-
des entre las que se encuentra la gradual implementacin de algunos
criterios para la concentracin geogrfica y sectorial de la AOD con vis-
tas a aumentar su eficacia y coordinacin: la pobreza del pas, el com-
promiso del receptor con los Objetivos del Milenio, las ventajas com-
parativas espaolas y la existencia de tratados bilaterales de
cooperacin. Al tiempo que se van incorporando instrumentos especfi-
cos para la planificacin, desarrollo y evaluacin de las polticas, tanto

26
GONZLEZ PARADA, J. R.: La cooperacin descentralizada. Un enfoque
europeo en J. R. Gonzlez Parada (coord.) Cooperacin descentralizada Un nuevo modelo
de relaciones Norte-sur? Los libros de la Catarata, Madrid, 1998 pgs. 31 y 36.
27
Who gives foreign aid, to whom an why? NBER, WP 6612. junio 1998. Citado
por REQUEIJO, J.: op. cit., pg. 160.
28
Un cuestionamiento de la AOD basada en crditos reembolsables y de la deuda
externa en general, puede verse en los materiales de la Campaa de Deuda Externa
2005. http://www.quiendebeaquien.org
29
Plan Anual de la Cooperacin Internacional 2004. Secretara de Estado para la
Cooperacin Internacional y para Iberoamrica, Ministerio de Asuntos Exteriores.

66
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GLOBALIZACION, SUBDESARROLLO Y RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL...

en su vertiente territorial como sectorial, con vistas a alcanzar en un


futuro prximo una planificacin objetiva por resultados30.

IV.LOS ENTES SUBNACIONALES EN LA COOPERACIN


DESCENTRALIZADA. LA EXPERIENCIA ESPAOLA

1. El enfoque europeo, nociones diversas de Cooperacin Des-


centralizada
Sera ingenuo pensar que la aparicin y auge de la cooperacin des-
centralizada obedece tan slo al convencimiento terico de que la coo-
peracin al desarrollo debiera extenderse tambin a la sociedad civil y
los entes autonmicos y locales como agentes de solidaridad y a la posi-
tiva evaluacin de su potencial libertad para definir sus propios crite-
rios de trabajo, libres de condicionamientos polticos y/o comerciales.
Es obvio que el proceso descentralizador en materia de cooperacin
se ha visto favorecido por la constatacin del fracaso de las formas esta-
talistas y centralizadas a las que antes nos referimos y que, como agu-
damente seala Gonzlez Parada, los procesos de descentralizacin, es
decir, de un nuevo reparto de poderes, tienen mucho que ver con la apa-
ricin de las corrientes y actividades de cooperacin de la Administra-
cin local, regional y autonmica, hasta el punto de que el modelo y las
funciones que se otorguen los poderes descentralizados y el nivel de
interaccin logrado con su tejido social, influirn decisivamente en su
poltica de cooperacin al desarrollo31.
En ese contexto de crisis y reformulacin de las polticas de ayuda
al desarrollo, la Unin Europea adopt su primer Reglamento, (CE)
1659/98 del Consejo, de 17 de julio de 1998, sobre cooperacin des-
centralizada, estableciendo que sta constituye un nuevo enfoque de la
cooperacin al desarrollo que coloca a los agentes en el centro mismo de
ejecucin y por lo tanto persigue el doble objetivo de adaptar las ope-
raciones a las necesidades y a hacerlas viables.
Con esta finalidad, como posteriormente confirmaran los Regla-
mentos (CE) 955/2002, de 13 de mayo de 2002 y Reglamento (CE)
625/2004, de 31 de marzo de 2004, ambos emanados del Parlamento

30
Con los citados criterios se han formado tres grupos de pases: prioritarios, de
atencin especial y preferentes de cooperacin focalizada de tal forma que se pretende
concentrar un 70% de la AOD bilateral bruta en el grupo de los veintitrs pases decla-
rados prioritarios, para los cuales se elaborarn, con metodologa nueva, especficos
Documentos Estratgicos Pas (DEP) al tiempo que al menos un 20% de la AOD se
dirigir al conjunto de los PMA y un 40% a Amrica Latina. Sealndose tambin la
necesidad de proceder a la elaboracin, con metodologa renovada, de Planes de Accin
Especial (PAE) a travs de los cuales poder determinar los objetivos estratgicos secto-
riales y los resultados esperados de sus actuaciones en los grupos de pases de atencin
especial y preferentes de cooperacin focalizada. Plan Anual de la Cooperacin Interna-
cional, 2 borrador de 25.02.05. Secretara de Estado de Cooperacin Internacional,
Ministerio de Asuntos Exteriores y de Cooperacin
31
GONZLEZ PARADA, J. R.: op.cit., pg. 29.
67
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Europeo y del Consejo, la Unin Europea viene apoyando acciones e


iniciativas que lleven a cabo agentes de la cooperacin descentralizada
de la Comunidad y de los pases en desarrollo, centradas en la reduccin
de la pobreza y el desarrollo sostenible, en especial en situaciones de
asociacin difcil en las que no puedan utilizarse otros instrumentos
con vistas a la promocin de un desarrollo ms participativo, que res-
ponda a las necesidades y las iniciativas de las poblaciones de los pases
en desarrollo y una contribucin a la diversificacin y al refuerzo de
las sociedades civiles y a la democratizacin desde abajo en estos pa-
ses, segn nueva redaccin dada al art. 1 del Reglamento (CE)
1659/98 por el Reglamento (CE) 625/200432.
Los expresados Reglamentos identifican como operadores de la
cooperacin, entre otros, a los poderes pblicos locales (incluidos los
municipales), as como las organizaciones (incluidas redes) locales que
operen en el mbito de la cooperacin descentralizada, consagrando el
reconocimiento de la actividad de las entidades locales europeas y sus
asociaciones en el mbito de la cooperacin internacional al desarrollo.
Se consagr mayoritariamente en Europa una nocin laxa de coo-
peracin descentralizada que incluye junto a los entes subnacionales de
carcter territorial, como administraciones autonmicas y locales, a
otros agentes pblicos y privados, desde los que seran expresin de la
sociedad civil organizada hasta otras instituciones como sindicatos, par-
tidos polticos, organizaciones empresariales o Universidades. En tanto
que la nocin de cooperacin descentralizada comnmente aceptada en
el Estado espaol abarca, exclusivamente, a la cooperacin bilateral pro-
movida por las entidades pblicas territoriales diferentes del gobierno
y otras instituciones centrales, dotadas de autonoma y capacidad para
tomar sus decisiones y poner en prctica las polticas por ellas decidi-
das, como son las comunidades autnomas, provincias, islas, munici-
pios y sus distintas formas asociativas tales como comarcas, mancomu-
nidades y reas metropolitanas, as como los fondos de cooperacin y
solidaridad cuando sean fruto de la asociacin de entes de tal naturale-
za. Y ello con independencia de que algunas de las modalidades de coo-
peracin que desarrollen, como luego veremos, se canalicen a travs de
ONGs que trabajan en el campo de la cooperacin al desarrollo.
Esta forma de entender y desarrollar la cooperacin descentralizada,
considerada en razn a la naturaleza pblica y subnacional del ente
financiador y no tanto desde el punto de vista del ente o agente bene-
ficiario, constituye uno de los rasgos especficos y diferenciadores de la
cooperacin descentralizada en el Estado espaol. Representando por
ello el primer pas europeo por volumen de cooperacin ejercida a tra-
vs de entidades pblicas descentralizadas, como recogi el ya citado

32
Para la gestin de esta poltica comunitaria fue creada tambin la Unidad de
Cooperacin Descentralizada y de Cofinanciacin con las ONGs adscrita a la DG
VIII/B/2.

68
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Informe sobre Cooperacin Descentralizada aprobado por el Senado en


la VII legislatura33.
As, puede constatarse un incremento creciente de la participacin
de los entes subnacionales en la cooperacin al desarrollo, consolidando
una tendencia iniciada a mediados de los noventa. An a pesar de la
actual fragmentacin de la informacin disponible sobre el volumen de
esta cooperacin en el conjunto de la AOD y con independencia de que
aqulla no desagregue las actividades de sensibilizacin y cooperacin y
de que sta, a su vez, pueda verse canalizada mediante subvenciones a
proyectos de ONGs (cuatro de cada cinco proyectos parece que son eje-
cutados mediante esta modalidad), se lleve a cabo mediante cooperacin
tcnica directa (prctica an muy minoritaria) o incluya las aportacio-
nes a Fondos de Cooperacin, en el caso de los entes locales, puede apre-
ciarse el ritmo de crecimiento de la cooperacin descentralizada (COD),
as como su progresiva importancia en la AOD espaola en el cuadro
que presentamos a continuacin:

(1) Las cifras se expresan en millones de euros, despreciando las fraccio-


nes.
Fuente: Elaboracin propia a partir de los datos del Informe de la
Ponencia de estudio sobre Cooperacin descentralizada, aprobado por el
Pleno del Senado en sesin de 26.03.03, completado con las previsio-
nes del PACI 2005.

2. Fortalezas y ventajas comparativas de la Cooperacin Descen-


tralizada.
Son numerosos los pronunciamientos acerca de las virtudes de la
cooperacin descentralizada sustentados en la misma naturaleza de los
entes subnacionales que la sustentan es el caso de Jacques Diouf, Direc-

33
El interesante informe realizado por la Ponencia fue aprobado por la Comisin
de Asuntos Exteriores en su reunin de 10 de marzo de 2003 (publicado en el Boletn
Oficial de las Cortes Generales nm. 615 de 1.03.03), obteniendo la aprobacin del
pleno de la Cmara en sesin del da 26 del mismo mes y ao.

69
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tor General de la FAO, que en la Segunda Conferencia sobre Glocaliza-


cin celebrada en Roma en mayo de 2003, con asistencia de una repre-
sentacin de alcaldes de todo el mundo, afirmaba que las autoridades
locales, estando ms cerca de las preocupaciones y las necesidades de los
ciudadanos, consiguen juntar la autoridad institucional con la solidari-
dad ciudadana y esto puede ser un vehculo efectivo para la cooperacin
internacional34.
Pero la cuestin requiere de una reflexin ms profunda que, abun-
dando en un contexto marcado por el fracaso de la AOD en sus formas
tradicionales, al que ya nos referimos arriba, analice los rasgos diferen-
ciales de la cooperacin descentralizada y cual sea el papel que quepa
atribuirle en un futuro.
A este respecto, merecen destacarse las principales fortalezas y ven-
tajas que, a nuestro juicio, ofrece la cooperacin descentralizada, si bien
la intensidad con que se manifiesten aquellas estar forzosamente mati-
zada, entre otros condicionantes, por el nivel territorial subnacional
que, en cada caso concreto, opere:

a) Fortalezas de partida,
Denominamos as a las fortalezas que derivan de manera directa de
la autonoma que, con las diferencias directamente derivadas de su res-
pectiva configuracin constitucional, es propia de los entes subnaciona-
les, de su componente democrtico y de su cercana a la ciudadana. En
suma, las que se originan en la existencia de un mbito de decisin pro-
pio en el que no suelen incidir condicionantes geopolticos y/o comer-
ciales ni prosperar instrucciones o directrices de orden superior; de la
inmediata legitimidad de su actuacin y de la facilidad para procurar la
implicacin de sus ciudadanos tanto en las tareas de planificacin como
de control social de la actuacin (particularmente en el mbito local),
lo que reporta a su vez, en una especie de circulo virtuoso, ventajas adi-
cionales de apertura, permeabilidad y transparencia, as como avances
en la sensibilizacin y participacin ciudadanas y otros cambios benefi-
ciosos en la sociedad civil y la cultura poltica de la comunidad35.

b) Fortalezas para la gestin,


Podramos englobar en este grupo a las cualidades propias de la
escala en la que suelen operar los entes subnacionales y para la que stos
34
Programa de cooperacin descentralizada de la FAO. Materiales divulgativos.
http://www.fao.org
35
Este aspecto, junto a la capacidad de sensibilizacin, denuncia y presin polti-
ca que puede llevarse a cabo a travs de los entes locales en materia de derechos huma-
nos, la defensa de los derechos econmicos, sociales y culturales de los pueblos desfavo-
recidos, la lucha por la paz o por un orden econmico y social ms justo, entre otros,
son citados en el trabajo de CAMPS, Nuria y MART, Salvador: Las redes de solidari-
dad y las polticas locales de cooperacin al desarrollo en I. Blanco y R. Gom
(coords.), Gobiernos locales y redes participativas. Ariel, Barcelona, 2002, pgs. 233 a

70
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GLOBALIZACION, SUBDESARROLLO Y RESPONSABILIDAD INTERNACIONAL...

disponen de una evidente superioridad en tanto que su actuacin se


orienta preferentemente a comunidades y/o grupos sociales definidos
inmersos en realidades locales heterogneas y complejas, encontrndo-
se tales entes mejor dotados para comprender mejor sus problemas y
necesidades muy probablemente ms cercanos tambin al mbito
competencial y experiencial propio del ente subnacional, adems de
encontrarse en mejor situacin para identificar y cubrir espacios y aten-
der demandas surgidas desde el propio tejido social de los pases del
Sur, mal percibidas o inapropiadas para la cooperacin estatal, as como
para facilitar la implicacin y participacin de los actores sociales e ins-
titucionales locales en orden al diseo, ejecucin y resultados de los
proyectos, combatiendo as su conversin en meros receptores depen-
dientes y favoreciendo una visin concertada del desarrollo. En suma, se
trata de ventajas resultantes de su escala de actuacin, pero tambin de
una asertividad, comunicacin y confiabilidad ms frecuente entre los
entes subnacionales que en los grandes aparatos centralizados estatales,
algo que favorece, a su vez, un mejor dimensionamiento de los proyec-
tos y actuaciones y una mayor flexibilidad a la hora de su implementa-
cin y gestin.

c) Fortalezas en los resultados,


No es ocioso recordar que entre las diversas modalidades de la coo-
peracin descentralizada no se encuentra ningn tipo de ayuda reem-
bolsable y que la nica condicin que pueden esperar las comunidades
receptoras de la ayuda es la de la exigencia de la ms completa y eficaz
ejecucin del proyecto o actuacin que dio origen a la misma, factores
ambos que, de por si, ya representan sonoras ventajas frente a buena
parte de la AOD practicada por muchos Estados. De otra parte, la coo-
peracin descentralizada, tanto en razn a los entes que la impulsan
como a la escala, orientacin y destinatarios que le son ms propios y
con independencia del mayor o menor impacto y eficacia de sus con-
cretas realizaciones, comporta dos ventajas cualitativas adicionales fren-
te a la AOD estatal y/o internacional, ambas derivadas de su singular
contribucin a la valorizacin y fortalecimiento de las sociedades y
poderes subnacionales receptores: una importante incidencia en la for-
macin de capital social local a medio-largo plazo36 y una acreditada
eficiencia en orden a favorecer y cualificar el desarrollo local y los pro-
cesos de descentralizacin y democratizacin desde abajo de los respec-
tivos pases.
Estas y otras fortalezas y ventajas para una gobernabilidad demo-
crtica, cuyo contenido y alcance an podran ser desgranados ms

36
sta es una de las hiptesis que presenta Gdinez en su trabajo: Economa polti-
ca de la cooperacin descentralizada: algunas consideraciones desde Amrica Latina. GODI-
NEZ, Victor M., CEE, UNAM.

71
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extensamente, se veran multiplicadas en sus beneficiosos efectos si los


entes subnacionales, muy especialmente los entes locales, explotasen
tambin la mayor ventaja comparativa de que disponen implementan-
do una adecuada cooperacin tcnica y administrativa directa entre
entes locales del Norte y del Sur en una estrategia de cooperatio inter pares
que, adems de contribuir a un mutuo fortalecimiento, consolidase el
mbito municipal como terreno propicio para el progreso, el desarrollo
humano sostenible, la construccin de ciudadana y la convivencia
democrtica en el concierto global.

3. Debilidades y riesgos.
Paradjicamente es en algunos de los rasgos ms caractersticos de
la cooperacin descentralizada que venimos defendiendo donde se alo-
jan algunas de sus debilidades y riesgos ms notables.
As, cabe sealar como fruto de la misma pluralidad de entes dota-
dos de autonoma y, en mayor o menor medida, de capacidad de inicia-
tiva propia, la heterogeneidad en la dimensin de sus presupuestos y,
por ende, de sus actuaciones; la dispersin y descoordinacin de esfuer-
zos y recursos; la habitual ausencia de planificacin a medio y largo
plazo; la escasa capacidad para acometer acciones de cierta envergadura
y la consiguiente disgregacin de impactos de entidad y escala sufi-
ciente como para producir complementariedad y efectos ms duraderos.
Otro de los aspectos en los que se constata una gran debilidad es en
la ausencia de polticas propias y recursos regulares, no coyunturales,
para cooperacin al desarrollo, independientes de los fondos destinados
a sensibilizacin y ayuda humanitaria orientada a atender crisis y emer-
gencias puntuales. Una frecuente carencia de medios materiales y de
personal profesionalizado y dedicado de manera estable y permanente a
programas de cooperacin que afecta especialmente a los entes locales.
Es tambin notoria la ausencia de materiales tericos y metodol-
gicos, as como de un marco legal idneo que facilite la labor tanto de
los responsables polticos de tales reas, donde existan, como de los mis-
mos ciudadanos que se movilizan y/o organizan en demanda de polti-
cas de solidaridad y cooperacin con los pases del Sur y que, en ocasio-
nes, no encuentran cauces adecuados para defender sus iniciativas y
propuestas.
Ms grave resulta la ausencia de criterios tcnicos mnimamente
homogneos en orden a la convocatoria, adjudicacin, financiacin, eje-
cucin y posterior procedimiento de justificacin de las subvenciones
en que se materializa el grueso de la poltica en materia de cooperacin
descentralizada de una buena parte de entes subnacionales37. Ausencia
37
Una carencia que nos adelantamos a afirmar que no paliar la regulacin uni-
formista introducida por la ley 38/2003, de 7 de julio, General de Subvenciones en
tanto que carece de un rgimen jurdico singularizado para las ayudas a la cooperacin
en atencin a su peculiar naturaleza, especialmente en lo tocante a las condiciones y
forma de entrega de los fondos, justificacin del empleo de los mismos y de los resul-
tados obtenidos.

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que ha venido favoreciendo la falta de transparencia y de objetividad, el


clientelismo y, en el mejor de los casos, una cultura de la dependencia
entre las ONGs, adems de la inexistencia de una adecuada identifica-
cin, seguimiento y evaluacin de los proyectos ejecutados con la con-
siguiente prdida de informacin para la medicin de resultados y la
reformulacin de polticas y programas ms adecuados y eficaces.
Por ltimo, un riesgo nada despreciable es el de que la cooperacin
descentralizada, al primar el protagonismo de actores regionales y loca-
les que, con triste frecuencia, deben desenvolverse en contextos condi-
cionados por procesos de reformas econmicas e institucionales de signo
neoliberal caracterizadas por la desregulacin y privatizacin de funcio-
nes pblicas esenciales, junto a una fuerte fragmentacin social, acaba-
ra simplemente acompaando el trasvase de la satisfaccin de necesida-
des bsicas y la gestin del sistema de oportunidades al mercado, bajo
modalidades parcialmente subvencionadas o intermediadas por la coo-
peracin.
Algunas de las carencias estn en desigual medida superadas en
algunas comunidades autnomas, buena parte de las cuales cuentan ya
con normas propias en materia de cooperacin al desarrollo y con algn
aparato administrativo al efecto, mientras que muchos entes locales,
careciendo de recursos suficientes como para dedicar una asignacin
presupuestaria importante a la cooperacin y mucho menos algn per-
sonal estable a su gestin, encuentran en su participacin en los Fondos
de Cooperacin y Solidaridad, a los que ms adelante nos referiremos,
un medio idneo para el desarrollo de una poltica propia de coopera-
cin horizontal al desarrollo.

4. Marco normativo de la Cooperacin Descentralizada.


El prembulo de la Constitucin Espaola de 1978 recoge la volun-
tad de la nacin espaola de colaborar en el fortalecimiento de unas
relaciones pacficas y de eficaz cooperacin entre todos los pueblos de la
Tierra, declaracin que es admitida unnimemente como el funda-
mento constitucional de la cooperacin espaola para el desarrollo, una
nocin que no parece reducible al concreto ttulo de las Relaciones
internacionales, atribuido en exclusiva al Estado por el art. 149.1 de la
Carta Magna.
En coherencia con esta interpretacin la ley 23/1998, de 7 de julio,
de cooperacin internacional para el desarrollo, otorg carta de natura-
leza a la intervencin de los entes subnacionales en el mbito de la coo-
peracin, reconociendo as una prctica que en el mbito municipal se
remontaba a las primeras corporaciones democrticas. En concreto, su
art. 20.1 vena a declarar que la cooperacin para el desarrollo que se
realice desde las Comunidades Autnomas y las Entidades locales,
expresin solidaria de sus respectivas sociedades, se inspira en los prin-
cipios, objetivos y prioridades establecidas en la seccin 2 del captulo
I de la presente ley.

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Para aadir, a continuacin, que la accin de dichas entidades en


la cooperacin para el desarrollo se basa en los principios de autonoma
presupuestaria y autorresponsabilidad en su desarrollo y ejecucin exi-
gindose respeto a las lneas generales y directrices bsicas establecidas
por el Congreso de los Diputados y al principio de colaboracin entre
Administraciones Pblicas en cuanto al acceso y participacin de la
informacin y mximo aprovechamiento de los recursos pblicos.
En parecidos trminos han venido a expresarse las normas emana-
das de las distintas comunidades autnomas, contabilizndose a esta
fecha, adems de otras normas de menor rango, un total de diez leyes
autonmicas en la materia, desde la temprana ley riojana 1/1996 (sus-
tituida hoy por la ley autonmica 4/2002), hasta la ms reciente ley
9/2005 de Les Illes Balears, la cual, en su art. 29, no slo consagra el
papel de las entidades locales Baleares y sus organizaciones como agen-
tes de la cooperacin al desarrollo sino que, por primera vez en una
norma legal, se reconoce expresamente tal condicin a los Fondos de
Cooperacin existentes en las distintas islas38.
Por lo que respecta a la concurrencia de los entes locales a la coo-
peracin internacional, an antes de la aprobacin de la expresada ley
23/1998, ya se encontraba extendida la interpretacin favorable a con-
siderar tal actividad incluida en el mbito del art. 25.1 de la Ley
7/1987, Reguladora de las Bases del Rgimen Local, cuando afirma que
los municipios para la gestin de sus intereses y en el mbito de sus
competencias, puede promover toda clase de actividades y prestar cuan-
tos servicios pblicos contribuyan a satisfacer las necesidades y aspiracio-
nes de la comunidad vecinal.
Esta interpretacin encontraba su argumento principal en la Carta
Europea de la Autonoma Local de 1985, en vigor para el Estado Espa-
ol desde el 1 de marzo de 1989, que en su art. 3.1 dispone que se
entiende por autonoma local el derecho y la capacidad efectiva de las
entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los
asuntos pblicos, en el marco de la ley, bajo su propia responsabilidad y
en beneficio de sus habitantes. Lo que debe interpretarse con el alcan-
ce que le otorga el reconocimiento de que las entidades locales tienen,
dentro del mbito de la ley, libertad plena para ejercer su iniciativa en
toda materia que no est excluida de su competencia o atribuida a otra
autoridad y de que el ejercicio de las competencias pblicas debe, de
modo general, incumbir preferentemente a las autoridades ms cerca-
nas a los ciudadanos (apartados 2 y 3 del art. 4 de la Carta).
De otra parte, si el concepto de acceso universal es la nueva base
sobre la que se define el servicio pblico por el derecho comunitario y

38
Coincidiendo con la ltima relectura de este trabajo, el Parlamento Valenciano
en su sesin de 30 de enero de 2007, y tras un largo proceso que se haba iniciado con
la presentacin de una primera iniciativa legislativa en octubre de 2004, acord apro-
bar la Ley de Cooperacin al Desarrollo de la Comunidad Valenciana, tras incorporar
finalmente al proyecto gubernamental numerosas enmiendas de la oposicin.

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la correcta aplicacin del principio de subsidiariedad demanda el reco-


nocimiento de una capacitacin general de los municipios para actuar
en todos los mbitos no reservados de forma expresa a otras adminis-
traciones pblicas, cabe entender como lo hace el Libro blanco para la
reforma del gobierno local (2005), que en lnea con la consolidada
jurisprudencia constitucional alemana, el grueso de nuestra doctrina no
duda en reconocer que el principio de universalidad constituye el elemen-
to fundamental del ncleo duro de la garanta constitucional de la auto-
noma local. Lo que permite afirmar que las entidades locales disfru-
tan de capacidad genrica para asumir cualesquiera asuntos de la
comunidad local sin una expresa y previa habilitacin formal, sin per-
juicio de la facultad del legislador para, con ciertas limitaciones, atri-
buir tales asuntos a otro nivel de gobierno.
Resulta importante destacar que la normativa autonmica ha veni-
do creando consejos asesores de cooperacin, a semejanza del Consejo de
Cooperacin al Desarrollo estatal, como cauces de participacin social
en la cooperacin autonmica al desarrollo, aunque no puede afirmarse
que su concreto funcionamiento presente en todos los casos una prcti-
ca satisfactoria39. Son varias tambin las comunidades que, tras varios
aos de imprevisin y coyunturalidad, han dotado a su poltica en
materia de cooperacin de instrumentos diversos de planificacin que
posibilitan un ejercicio de orientacin y de compromiso pblico en el
largo plazo (Planes Directores), as como pautas concretas para la ges-
tin en el corto plazo (planes anuales), en sintona con la prctica esta-
tal, aunque se echa en falta una informacin ms completa, integrada y
accesible acerca de los resultados de sus polticas de cooperacin, as
como instrumentos para su examen pblico.
De otra parte, la opcin por una Cooperacin Descentralizada con
visin y prcticas propias, desarrollada desde la autonoma que osten-
tan Comunidades Autnomas y Entes Locales, no excluye en modo
alguno la necesaria colaboracin entre los distintos actores institucio-
nales en el marco de lneas generales de actuacin consensuadas a travs
de los procesos y rganos existentes Comisin Interterritorial de Coo-
peracin y de los que puedan desarrollarse, en la lnea apuntada por el
Informe sobre Cooperacin Descentralizada aprobado por el Pleno del
Senado el 26 de marzo de 2003 y retomado por el Plan Director de la
Cooperacin Espaola 2005-2008. Pero tal colaboracin requiere com-
prender y respetar la expresada autonoma en tanto que la misma no es
meramente un rasgo del carcter descentralizado del modelo adminis-
trativo espaol, como con cierta ligereza lo refiere el citado Plan (pg.
150), sino un componente esencial de nuestro sistema poltico, garan-
tizado constitucionalmente.
39
Tambin en el mundo local existen algunas experiencias de Consejos de Coope-
racin constituidos como rganos complementarios de mbito sectorial y naturaleza
consultiva que sirven de cauce a la participacin de los actores implicados (Girona, Llei-
da, Badalona, Sabadell, etc.).

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En resumen, el carcter compuesto de nuestra forma de Estado


exige articular la colaboracin y complementariedad de polticas en
materias en que la titularidad es compartida entre distintos niveles de
gobierno, titulares todos de su propio nivel de autonoma, a partir de
la previa asuncin de tal condicionamiento. De tal forma que tanto las
lneas generales comunes, prioridades, programas o cualesquiera ins-
trumentos que, eventualmente, pudieran establecerse, requerirn del
consenso de las partes, sin que sea admisible subordinacin alguna a
directrices o polticas de ndole estatal.

V. LA SINGULARIDAD DE LOS FONDOS DE COOPERACIN


Y SOLIDARIDAD PARA UNA COOPERACIN AUTNOMA
Y DE CALIDAD
Si el presente recorrido ha querido hacer patente la privilegiada
posicin del espacio local como mbito de cooperacin, tampoco ha
ocultado las debilidades y riesgos que la cooperacin descentralizada, y
muy en particular la local, presenta.
Tal vez por esas mismas debilidades estructurales y ante la crecien-
te sensibilizacin de la opinin pblica y la emergencia y actividad de
los movimientos de solidaridad internacional, singularmente desde la
repetida campaa por el 0,7%, numerosas entidades locales confluyeron
en la articulacin de agrupaciones creadas ex profeso para la realizacin
de actividades de cooperacin, cuya expresin ms genuina y original
la constituyen los que podemos denominar genricamente Fondos de
Cooperacin y Solidaridad que, desde la primigenia creacin del Fons
Catal de Cooperaci al Desenvolupament en 1986. no han dejado de
proliferar siendo el ms reciente de los integrados en la Confederacin
de Fondos de Cooperacin y Solidaridad, el Fondo Extremeo Local de
Cooperacin al Desarrollo, constituido en 200240.
En la actualidad los nueve Fondos agrupados en la citada Confede-
racin integran ya a 824 socios, de los cuales 711 son Ayuntamientos,
18 son Diputaciones provinciales y 3 son Consejos Insulares, adems de
otros entes locales como mancomunidades municipales y consejos
comarcales, llegando incluso en algunos casos puntuales a contar como
socios colaboradores, con el apoyo del gobierno autonmico respectivo,
adems de universidades, ONGs y otras entidades pblicas y privadas;
ofreciendo en todos los casos investigados una dinmica tendente al cre-
cimiento41.

40
Existen otras redes locales para el ejercicio de actividades de cooperacin como
son la Federacin Aragonesa de Solidaridad y otras similares, adems del soporte tcni-
co que las actividades de cooperacin, desde hermanamientos hasta otras ms comple-
jas, encuentran muchos entes locales en la Federacin Espaola de Municipios y Pro-
vincias y entidades similares de mbito autonmico.

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Desde el punto de vista jurdico los Fondos son una frmula


mediante la que diferentes municipios, con la frecuente participacin
de otras entidades locales adems de la eventual colaboracin de enti-
dades pblicas y privadas de diferente signo, crean su propia instancia
de cooperacin, bajo la forma de ONG para el Desarrollo, mediante el
ejercicio del derecho de asociacin reconocido a las personas jurdico
pblicas en la Ley Orgnica 1/2002, reguladora del Derecho de Aso-
ciacin, y singularmente a los entes locales por el art. 5 de la 7/1985,
reguladora de las Bases del Rgimen Local, que consagra la plena capa-
cidad jurdica de aqullos para adquirir, poseer, reivindicar, permutar,
gravar, o enajenar toda clase de bienes, celebrar contratos, establecer y
explotar obras o servicios pblicos, obligarse, interponer los recursos
establecidos y ejercitar las acciones previstas en las leyes, siempre que
ello sirva para el cumplimiento de sus fines y se ejerza en el mbito
de sus respectivas competencias.
Una regulacin coherente con el principio consagrado en la Carta
Europea de la Autonoma Local que reconoce el derecho de las entida-
des locales en el ejercicio de sus competencias, de cooperar y, en el
mbito de la ley, asociarse con otras entidades locales para la realizacin
de tareas de inters comn (art. 10.1); as como la posibilidad de que
aqullas puedan en las condiciones eventualmente previstas por la ley,
cooperar con las entidades de otros estados (art. 10. 3).
Tambin la disposicin adicional quinta de la citada ley 7/1985,
levemente modificada por la ley de reforma 57/2003, hace referencia a
la capacidad de las entidades locales para constituir asociaciones de
mbito estatal o autonmico, para la proteccin y promocin de sus
intereses comunes, a las que se les aplicar su normativa especfica y, en
lo no previsto en ella, la legislacin del Estado en materia de asociacio-
nes. Aadiendo a continuacin que las asociaciones de entidades loca-
les se regirn por sus estatutos, aprobados por los representantes de las
entidades asociadas, los cuales debern garantizar la participacin de
sus miembros en las tareas asociativas y la representatividad de sus
rganos de gobierno.
Sin perjuicio de la muy extendida interpretacin de que la referida
disposicin vendra a dar carta de naturaleza a las asociaciones de enti-
dades locales que, como la misma Federacin Espaola de Municipios
y Provincias, venan funcionando desde hace aos sin reconocimiento
legal expreso, debemos afirmar que nada en su texto parece autorizar
41
Junto al ya citado Fons Catal; Euskal Fondoa-Asociacin de Entidades Locales
Vascas Cooperantes; Fons Valenci per la Solidaritat; Fons Mallorqu de Solidaritat i
Cooperaci; Fons Menorqu de Cooperaci; Fondo Galego de Cooperacin e Solidarie-
dade; Fons Pitis de Cooperaci; Fondo Andaluz de Municipios para la Solidaridad
Internacional y el tambin citado Fondo Extremeo Local de Cooperacin al Desarro-
llo. Encontrndose en fase de gestacin Fondos similares en Asturias, Aragn, Castilla-
La Mancha y Portugal, segn datos de la propia Confederacin de Fondos: 10 anys de
cooperaci municipal al desenvolupament, 1995-2005, folleto informativo distribui-
do por el Fons Valenci per la Solidaritat.

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una interpretacin que permita excluir de su amparo a otro tipo de aso-


ciaciones de carcter sectorial o de finalidad especializada como seran
los diferentes Fondos Locales de Cooperacin y Solidaridad.
Resulta oportuno recordar ahora cmo en octubre de 2002, prxi-
mas ya las elecciones municipales y autonmicas del 2003, las Coordi-
nadoras y Federaciones de ONGs de Desarrollo, bajo la consigna 0,7%
MS Y MEJOR hicieron pblicas sus reivindicaciones, centradas en la
reclamacin de mayor transparencia y calidad para la Cooperacin Des-
centralizada42. Tras propugnar el incremento de la cooperacin hasta al
menos el 0,7% del presupuesto de los entes autonmicos y locales, su
orientacin exclusiva a la erradicacin de la pobreza y el fomento de la
sensibilizacin social y la educacin para el desarrollo con vocacin
transformadora las ONGs de Desarrollo, formularon una serie de
demandas que venan a evidenciar su misma concepcin de lo que
entendan como transparencia y calidad en la cooperacin al desarrollo.
Las demandas de transparencia se concretaban, resumidamente, en
la exigencia de clarificacin de asignaciones entre las distintas modali-
dades de cooperacin; estabilizacin del objetivo de lucha contra la
pobreza y orientacin de las prioridades geogrficas y sectoriales a Pa-
ses Menos Desarrollados y sectores de poblacin ms empobrecidos;
participacin de las propias ONGs en la definicin de las polticas de
cooperacin y no coyunturalidad de las mismas; publicidad y objetivi-
dad en la seleccin de proyectos e informacin pblica y actualizada de
la contribucin real de los entes subnacionales a la Cooperacin al Desa-
rrollo.
De otra parte, las referidas a una cooperacin de calidad contenan
la exigencia de introducir polticas propias, independientes y a largo
plazo, centradas en la lucha contra la pobreza; presupuestos y convoca-
torias especficas para la ayuda de emergencia y humanitaria; aporta-
ciones significativas a los servicios sociales bsicos; cualificacin ade-
cuada para el personal encargado de la cooperacin en las
administraciones; la homogeneizacin de criterios y el aseguramiento
de recursos suficientes para la identificacin, seguimiento y evaluacin
de los programas realizados por las ONGs; incorporando adems, entre
sus demandas, que se fomentase la constitucin de Fondos de Coopera-
cin al Desarrollo.
Una demanda en la que coincida poco despus la Ponencia de estu-
dio sobre Cooperacin Descentralizada de la Comisin de Exteriores del
Senado, la cual incorpor al captulo de conclusiones y recomendacio-
nes del Informe aprobado por unanimidad por el pleno del Senado el
26 de marzo de 2003, la necesidad de fomentar la constitucin de Fon-

42
Tales reivindicaciones fueron reiteradas en febrero de 2003 en el documento
Anlisis de la Cooperacin Oficial Descentralizada en el Estado espaol en el periodo 1999-
2002. Snchez Jacob, E. (coord.), Coordinadora de ONG para el Desarrollo, febrero
2003. Pgs. 21 a 23.

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dos de Cooperacin para el desarrollo como instrumentos que permitan


la suma de esfuerzos que eviten en la medida de lo posible la dispersin
y puesta en marcha de microproyectos que tengan una muy escasa inci-
dencia real entre los destinatarios de la cooperacin.
Pero las ventajas de la articulacin de la cooperacin de los entes
locales a travs del instrumento de los Fondos, a nuestro juicio, van ms
all de las recogidas en el Informe aprobado por el Senado, pudiendo ser
sistematizadas como sigue:

1) Puesta en marcha de manera concertada de programas y proyec-


tos de mayor alcance, tanto en sus objetivos, como en su dimensin eco-
nmica43 y duracin temporal, junto a una mayor eficiencia en la ges-
tin de los recursos, establecimiento de criterios y generacin de
informacin ms fiable para el anlisis, evaluacin y seguimiento de los
proyectos y control de resultados.
2) Articulacin de una plataforma de interlocucin comn y esta-
ble ante las instituciones estatales e internacionales, capaz de incidir en
la reformulacin de las teoras del desarrollo y en las concretas polticas
nacionales e internacionales de cooperacin.
3) Autodeterminacin jurdica, de objetivos y de recursos a travs
de la aprobacin democrtica de los respectivos Estatutos, programas de
actuacin y presupuestos.
4) Capacidad de captar recursos adicionales de otros entes (Unin
Europea, AECI, etc.), as como de articular equipos humanos estables,
formados y capaces que contribuyen a mejorar la calidad y eficiencia de
la cooperacin.
5) Singular especializacin y sensibilizacin respecto de la realidad
local y las necesidades y aspiraciones de poblaciones y municipios, ade-
ms de una capacidad mayor para integrar procesos innovadores de ges-
tin y de construccin de ciudadana para el fortalecimiento de una
nueva institucionalidad.
6) Favorable incidencia en la sensibilizacin de sus miembros y de
las poblaciones del Norte y posibilidad de dar articulacin estable a
procesos de reelaboracin de temticas y metodologas a partir del
intercambio de experiencias y una recproca influencia orientada a un
codesarrollo global.
7) Contribucin econmica a actividades de cooperacin por sus
miembros sin sujecin a los rgidos esquemas de la legislacin de sub-
venciones.44

43
En el ao 2004 el conjunto de los Fondos gestionaron ms de doce millones de
euros segn datos incluidos en el folleto informativo de la Confederacin de Fondos ya
referido.

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8) Posibilidad de concurrencia con otras modalidades y frmulas de


cooperacin por parte de los miembros del Fondo (hermanamientos sin-
gulares, cooperacin tcnica directa, etc.).

En resumen, los Fondos sirven as a un doble objetivo por una


parte, se trata de ofrecer a las entidades locales un instrumento de cola-
boracin en materia de cooperacin, de forma que se evite el riesgo de
atomizacin y dispersin de las iniciativas; por otra parte, se intenta
crear un programa de trabajo solidario de perfiles propios, para superar
as las limitaciones de la cooperacin descentralizada45.
Creemos demostrado que la valorizacin de la Cooperacin Des-
centralizada, en sus distintas formas, obedece no slo a su creciente par-
ticipacin en el volumen global de la AOD, sino tambin a su poten-
cial para conformar un espacio donde pueden generarse dinmicas
polticas y sociales innovadoras46 frente a la esclerosis de una coopera-
cin tradicional vertical, mediatizada e ineficiente que, tras ms de
treinta aos de vigencia, se ha evidenciado incapaz de producir resulta-
dos de entidad en trminos de crecimiento endgeno sostenible, gober-
nabilidad democrtica y desarrollo humano.
En ese contexto, los Fondos de Cooperacin, en tanto que constitu-
yen un instrumento original capaz de garantizar la autonoma local y
de posibilitar un espacio de renovacin de la prctica de la cooperacin
y de la nocin misma de desarrollo con capacidad de incidencia en la
opinin pblica de sus poblaciones y ms all y posibilidades de inter-
locucin con otros niveles de gobierno, se presentan como un instru-
mento especialmente cualificado para consolidar un espacio propio y
singularizado para la Cooperacin Descentralizada respecto de la AOD
convencional y fortalecer una opcin estratgica que, a travs de una
prctica diferenciada, site en lugar preeminente de la agenda el forta-
lecimiento de la sociedad civil y la apropiacin por los actores locales
del Sur de los recursos necesarios para favorecer las capacidades locales
y un desarrollo endgeno sostenible cuyos beneficios alcancen a todos
los sectores de la poblacin de manera equitativa, junto a la asistencia
y acompaamiento para la construccin de una nueva institucionalidad
democrtica realmente participativa en el Sur que favorezca el aprendi-
zaje y fortalecimiento de la masa crtica que pueda concurrir desde el
Norte a una profundizacin democrtica global.

44
En el dictamen emitido a instancias del Fons Valenci per la Solidaritat en julio
de 2005 ya tuvimos ocasin de exponer nuestro criterio en el sentido de que las aporta-
ciones que en forma de cuotas, ya sean ordinarias o extraordinarias, realicen los entes loca-
les a los Fondos de los que voluntariamente formasen parte, estaran excluidas del mbi-
to de aplicacin de la ley 38/2003, General de Subvenciones, por virtud de lo dispuesto
en el art. 2.3 de la misma, en relacin con la disposicin adicional quinta de la ley 7/1985,
reguladora de las Bases del Rgimen Local, tras la reforma operada por la ley 57/2003.
45
CAMPS, Nuria y MART, Salvador: op. cit., pg. 251.
46
SALDOMANDO, ngel: op. cit.
80
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VI. UNA VA DE SOLIDARIDAD INTER PARES DE GRAN


EFICIENCIA POTENCIAL: LA COOPERACIN DESCENTRA-
LIZADA TCNICA DIRECTA.
Entre las experiencias de los primeros aos de actividad de nuestros
ayuntamientos en el campo de la cooperacin se registraron manifesta-
ciones como los hermanamientos entre municipios, muchas veces con el
soporte tcnico de la Federacin Espaola de Municipios y Provincias
(FEMP) o entes similares de mbito autonmico, que sirvieron para
fomentar una cierta ayuda directa hacia municipios especialmente de
Amrica Latina.
No obstante, lo cierto es que tales procedimientos no siempre han
constituido un ejemplo real de cooperacin para el desarrollo, habin-
dose reducido actualmente, en muchos casos, a meras expresiones de
amistad y/o solidaridad cultural o poltica u otras manifestaciones de
carcter protocolario.
El objeto de nuestra reflexin es otro, queremos referirnos a la coo-
peracin que los entes subnacionales, muy especialmente los entes loca-
les, pueden ejercer de manera directa sin intermediacin de otras ins-
tancias oficiales, asumiendo la financiacin y responsabilidad directa de
la puesta a disposicin de municipios y comunidades del Sur de recur-
sos y experiencia propias, tanto de carcter tcnico como para la gestin
administrativa y de servicios, mediante la transferencia de tecnologas,
procesos y buenas prcticas; implicando a expertos, funcionarios y
directivos locales, en tareas de cualificacin profesional y de formacin
especializada, tanto para el diseo e implementacin de proyectos como
para el abordaje de reformas administrativas y de gestin eficiente;
financiando becas y consultoras a medida de las necesidades reales de
las comunidades locales destinatarias y, en definitiva, proporcionando
herramientas para construir un desarrollo social e institucional sin
dependencias indeseables.
Una Cooperacin Descentralizada, de naturaleza eminentemente
tcnica y directamente planificada, gestionada y verificada por los entes
subnacionales y sus asociaciones, como la FEMP o los mismos Fondos
de Cooperacin y Solidaridad, con la eventual colaboracin de las orga-
nizaciones sindicales de empleados pblicos locales y el apoyo tcnico
de ONGDs especializadas en la formacin y transferencia de conoci-
mientos. Una modalidad de cooperacin que hemos denominado Coo-
peracin Oficial Descentralizada Tcnica Directa (CODTD) y para la
que hemos venido reclamando la atencin de las entidades locales en
diversos foros47.

47
Algunos de estos argumentos fueron ya presentados en forma reducida en
nuestro trabajo Entes locales y Cooperacin al Desarrollo. Instrumentos singulares
para la Cooperacin Descentralizada publicado en la revista EL CONSULTOR DE
AYUNTAMIENTOS Y DE LOS JUZGADOS, nm. 13 del 15 de julio de 2006.

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Esta modalidad de cooperacin presentara como principal ventaja


el ser diseada desde el dilogo directo entre entes de similar naturale-
za, primando as la horizontalidad de la relacin, y desde un conoci-
miento real y compartido de la problemtica local que posibilite la
focalizacin de la cooperacin en los problemas estructurales de las
comunidades locales en una doble dimensin, contribuyendo a comba-
tir, ahora y all, sus efectos presentes y facilitando herramientas de tc-
nicas y de capacitacin para que las propias comunidades y asenta-
mientos humanos locales puedan construir, ahora y para maana, su
particular itinerario para un desarrollo econmico y social del que sean
protagonistas los propios ciudadanos y sus agentes.
Una cooperacin que, de manera simultnea, facilitase un acompa-
amiento a los procesos de descentralizacin poltica y administrativa,
empoderamiento ciudadano y fortalecimiento de la institucionalidad
democrtica, a travs de aportaciones no slo de carcter econmico
sino tambin tcnico y profesional para, por ejemplo, el sostenimiento
de programas especficos para la formacin de directivos locales, crea-
cin de centros estables de capacitacin de empleados pblicos y de
asistencia tcnica agrupada a entes locales sin recursos suficientes, dise-
o de gestin mancomunada de servicios bsicos, etc.
Es cierto que algn ejemplo, ms o menos estructurado, de
CODTD puede constarse ya en estos ltimos aos pero, por los ejem-
plos que hemos recogido y no existiendo registro alguno sobre su volu-
men real, podemos afirmar que aqulla no ha pasado de constituir casos
aislados de codiseo y/o coejecucin de proyectos concretos, talleres de
buenas prcticas, actividades de capacitacin, desplazamiento ocasional
de empleados pblicos locales para formacin, pasantas y similares.
A travs de esta modalidad de cooperacin consideramos posible
explotar algunas de las que hemos destacado ms arriba como princi-
pales fortalezas o ventajas comparativas de que disfrutan los entes sub-
nacionales para contribuir a la articulacin de una cooperacin autno-
ma y de perfiles propios desde los entes territoriales descentralizados
del Norte hacia sus homlogos del Sur. Para ello se hace preciso urdir
una estrategia estable de cooperatio inter pares que, adems de favorecer el
mutuo reconocimiento de las diferentes identidades, pueda servir para
tejer una potente red solidaria de ciudades que refuerce el mbito local
como terreno propicio para el progreso, el desarrollo humano sosteni-
ble, la construccin de ciudadana y la convivencia democrtica en el
contexto global.

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El proceso de globalizacin:
anlisis de las propuestas alternativas al
consenso de Washington

DR. D. LUIS ALBERTO RIVAS HERRERO

RESUMEN:

El presente trabajo tiene como objetivo exponer y plantear alterna-


tivas a las principales corrientes tericas y prcticas implementadas a
nivel mundial por el proceso de globalizacin desde el punto de vista
ms ortodoxo segn las pautas recogidas en los aos noventa en el lla-
mado Consenso de Washington. Las sucesivas crisis experimentadas,
principalmente, por las economas latinoamericanas a lo largo de los
ltimos quince aos dejan entrever que pueden plantearse alternativas
a la ejecucin de las polticas econmicas contenidas en dicho Consen-
so. As, tras la exposicin de las teoras econmicas neoliberales se desa-
rrolla una serie de propuestas y soluciones alternativas relativas al
comercio internacional, la deuda externa, la ayuda al desarrollo, la
imposicin internacional, las prestaciones pblicas y la cercana al ciu-
dadano que han surgido a lo largo de los ltimos aos procedentes de
los movimientos antiglobalizacin, los cuales no se oponen al hecho
en s de la mundializacin, sino a la forma en que sta ha sido llevada a
cabo por parte de las principales organizaciones econmicas mundiales.

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 83


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LUIS ALBERTO RIVAS HERRERO

1. INTRODUCCIN

A principios de los aos noventa las principales instituciones eco-


nmicas internacionales se propusieron desarrollar un conjunto de
medidas de poltica econmica que constituyera la base sobre la cual
orientar sus actividades. Con ello, se pretenda, adems, impulsar un
contexto de transparencia, ya que el diseo de unas reglas y objetivos
simples y claros permitira juzgar la poltica econmica de los diferen-
tes pases. De este modo, los mercados y los inversores internacionales
tendran un referente unificado en su toma de decisiones. En numero-
sos crculos econmicos el nacimiento de semejante consenso fue reci-
bido con optimismo, pues se confiaba en que, al armonizar unas pautas
bsicas de poltica econmica que enfatizaban el protagonismo del mer-
cado y la necesidad de suprimir todo tipo de barreras a la inversin, se
abrira un dilatado perodo de fuerte crecimiento a nivel mundial. Ser-
an especialmente los pases en desarrollo los que, gracias a la masiva
entrada de capitales en sus economas, se beneficiaran de este consen-
so. De hecho, el interrogante fundamental para buena parte de los ana-
listas econmicos no era si se cumpliran las expectativas sobre el creci-
miento de estos pases, sino si las naciones industrializadas seran
capaces de afrontar la creciente competencia y aprovechar las nuevas
oportunidades que surgiran.
Esta bsqueda de unas pautas comunes de poltica econmica tom
forma en el llamado consenso de Washington, cuya primera formulacin se
debe a John Williamson (1990). Para este autor, el trmino Washing-
ton se refiere al complejo integrado por los organismos internacionales
(Fondo Monetario Internacional y Banco Mundial, principalmente), el
Congreso de EE.UU., la Reserva Federal, los altos cargos de la Admi-
nistracin y los grupos de expertos. Por su parte, el consenso indica los
diez temas de poltica econmica aceptados por este grupo. Dichos
temas son: disciplina presupuestaria; cambios en las prioridades del
gasto pblico (de reas menos productivas a sanidad, educacin e infra-
estructuras); reforma fiscal encaminada a buscar bases imponibles
amplias y tipos marginales moderados; liberalizacin financiera, espe-
cialmente de los tipos de inters; bsqueda y mantenimiento de tipos
de cambio competitivos; liberalizacin comercial; apertura a la entrada
de inversiones extranjeras directas; privatizaciones; desregulaciones;
garanta de los derechos de propiedad.
De este modo, el consenso se centrara en tres aspectos fundamenta-
les: equilibrio macroeconmico; gobierno de menores dimensiones y
ms eficiente; y sector privado eficiente y en expansin. Sobre la base
de este consenso se articularon en la dcada pasada las pautas de poltica
econmica recomendadas o exigidas por los principales organismos
internacionales. Sin embargo, frente al optimismo reinante en sus ini-
cios, la realidad econmica se ha revelado ms compleja de lo esperado
por los promotores del consenso, con problemas graves como las crisis

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EL PROCESO DE GLOBALIZACION: ANALISIS...

financieras en Mxico y el sudeste asitico, el estancamiento de muchos


pases en desarrollo o las transiciones lentas y complejas en los antiguos
pases de economa planificada.
Incluso el profesor Krugman (1995) lleg a considerar el consenso
como una especie de burbuja especulativa que afectaba no slo al pro-
ceso econmico habitual, para el cual el excesivo optimismo del merca-
do puede constituir una profeca que se cumpla por s misma tempo-
ralmente, sino a un proceso poltico ms sutil, a travs del cual las
creencias comunes de los polticos e inversores demostrarn que son
mutuamente fortalecedoras. Por desgracia, cualquier proceso de estas
caractersticas tiene que enfrentarse, al final, con la realidad, y si resul-
ta que sta no es tan buena como el mito, la burbuja estalla. As, segn
Krugman, la crisis mexicana marc el principio de la decadencia del
consenso de Washington, siendo sus principales errores la liberalizacin
comercial y de capitales y la poltica cambiaria. Para otros autores, el
principal problema del consenso es que excluye la equidad; tema de suma
importancia en donde ms se aplican las polticas de ajuste derivadas de
dicho consenso, es decir, los pases en desarrollo. Adems, tambin que-
dan excluidos otros asuntos de gran importancia como el problema eco-
lgico y la necesaria tarea gubernamental de luchar para que se man-
tengan condiciones autnticas de competencia en los mercados. De
forma un tanto sorprendente, una de las instituciones ms crticas con
el consenso fue el Banco Mundial a travs de su ex Economista Jefe,
Joseph Stiglitz (2002), quien afirm que las polticas propuestas en el
consenso pueden ser necesarias, pero no son suficientes; y que, incluso,
algunas de las polticas tal vez no sean ni tan slo necesarias.
Concentrndose en un grupo excesivamente estrecho de objetivos
incremento del PIB otros objetivos, como la equidad, pueden haber
sido sacrificados. Intentando forzar una transformacin rpida, no slo
han sido minados los procesos democrticos, sino que se ha debilitado,
a menudo, la sostenibilidad poltica. As, segn Stiglitz, los objetivos
de la poltica econmica no pueden ser reducidos al incremento del
PIB, sino que tambin deben incluir la mejora de los niveles de vida
(incluyendo educacin y salud), el desarrollo sostenible ecolgica y
polticamente, el desarrollo igualitario y el desarrollo democrtico. Asi-
mismo, el propio Banco Mundial (1998) public Ms all del consenso
de Washington, donde se reconoce el fracaso relativo de estas pro-
puestas y la importancia de las instituciones, y no slo de las medidas
macroeconmicas, a la hora de impulsar el desarrollo. En definitiva, se
reconoce que no bastan las medidas macroeconmicas del consenso, sino
que tambin es necesaria la participacin ciudadana, el marco normati-
vo para la misma y la necesidad de rendir cuentas por parte de las ins-
tituciones.
La realidad es que el orden econmico internacional contina ado-
leciendo de graves deficiencias. En ltima instancia, la necesidad de

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LUIS ALBERTO RIVAS HERRERO

instrumentar polticas internacionales surge desde el momento en que


el mercado da lugar a una distribucin de la renta distinta de la social-
mente optima o deseable y/o presenta fallos a nivel supranacional. As,
en primer lugar, se constata la persistencia de las desigualdades a nivel
mundial. Pese la nueva ortodoxia aplicada en muchos pases en desa-
rrollo, lo cierto es que a lo largo de los aos noventa se mantuvo la divi-
sin porcentual de la renta mundial entre pases desarrollados (PD) y
pases en desarrollo (PED). As, mientras que los primeros cuentan con
el 14% de la poblacin del planeta, su participacin en el PIB mundial
es del 78%. Es ms, la brecha de renta per capita en paridad del poder
adquisitivo entre pases ricos y pobres se ha ampliado en la pasada dca-
da, pues si al inicio de la misma la relacin era de 1 a 5,4, en la actua-
lidad es de 1 a 7,3.
Adems, se est generando tambin un proceso de redistribucin en
el interior de los pases producto de la globalizacin, un sur en el norte
y un norte en el sur, visibles en trminos de desempleo y salarios ms
bajos en el primer caso y, en el segundo, a travs de la recepcin de
importantes beneficios en determinados grupos sociales relacionados
con procesos de privatizacin e inversiones extranjeras. Es cierto que
algunos PED han exhibido tasas de crecimiento muy elevadas que han
permitido aumentar la renta de la poblacin de forma significativa,
pero no es menos cierto que estos xitos han estado muy concentrados
en algunos pases asiticos, principalmente China, que no han sido pre-
cisamente los ms fieles seguidores de las polticas del consenso de Was-
hington. Algo similar puede decirse de los flujos internacionales de
comercio e inversin. Respecto a los primeros, las cuotas de los PD y
los PED han permanecido constantes a lo largo de la pasada dcada,
aunque ha tenido lugar una importante redistribucin entre los segun-
dos. Mientras que algunos pases asiticos y Mxico han aumentado su
participacin en el comercio mundial, otros, fundamentalmente de
frica, la han disminuido. Y al igual que suceda con la renta, quiz no
sea una casualidad que los ganadores hayan aplicado polticas muy dis-
tintas de las recomendadas en el consenso de Washington, otorgando un
mayor protagonismo al estado, a la poltica industrial, a la apertura
comercial pausada, al control de las corrientes financieras de corto
plazo, a la estabilidad laboral y al capital humano. Respecto a la inver-
sin extranjera directa (IED), en las dos ltimas dcadas los pases del
sur han pasado de emitir el 3% de la IED al 10%, mientras que lgi-
camente las cifras correspondientes del norte han pasado del 97% al
90%. En el caso de las entradas de inversin directa, los PED han
aumentado su participacin del 26% al 32%, mientras que los PD la
han disminuido desde el 74% al 68%. Sin embargo, este xito del sur
respecto a la inversin directa est muy concentrado en un pequeo
grupo de pases, en general los mismos que han tenido xito en aumen-
tar su participacin en el comercio mundial.

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EL PROCESO DE GLOBALIZACION: ANALISIS...

Adems de razones de equidad, el proceso globalizador tambin


requiere de la toma de decisiones a nivel internacional porque el mer-
cado presenta fallos a ese nivel, fundamentalmente externalidades y bie-
nes pblicos. Se hace necesario potenciar la toma de decisiones a nivel
mundial para poder hacer frente a los problemas mundiales, pues los
fallos de mercado no se limitan a las fronteras nacionales. Como botn
de muestra, basta sealar la necesidad de un consenso internacional
sobre competencia, pues mientras las empresas multinacionales operan
a escala global, la legislacin sobre competencia es fundamentalmente
nacional.
Sin embargo, pese a todo, el consenso de Washington sigue gozando
de buena salud en los organismos econmicos internacionales ms
influyentes. El G-7 en su reunin de octubre de 1998 contempl los
cambios necesarios para reorientar las polticas econmicas del consenso
despus de las crisis de Mxico y del sudeste asitico. Posteriormente,
el Banco Mundial dio por bueno el consenso de Washington pero propuso
llevarlo ms all, siguiendo el consenso de Santiago de 1998, donde se
incluan otras reas prioritarias como la educacin, la salud, las infraes-
tructuras o el sistema de justicia. Sin embargo, al tiempo que los orga-
nismos oficiales se embarcaban en la bsqueda de un consenso interna-
cional sobre poltica econmica, en los ltimos aos ha surgido un
movimiento social sumamente llamativo y de gran difusin a nivel
mundial: el llamado movimiento antiglobalizacin, aunque nos referi-
remos al mismo como movimiento alternativo, pues, en ltima instan-
cia, no se opone tanto al proceso de globalizacin cmo a un determi-
nado modo en que ste toma cuerpo. De forma genrica, podramos
incluir en el mismo los movimientos sociales surgidos como reaccin a
la globalizacin asimtrica de los mercados, centrada en los flujos de
capitales y las mercancas exportadas por los pases ms desarrollados.
Como es notorio, estos movimientos presentan un perfil muy heterog-
neo en cuanto a sus propuestas alternativas frente a las corrientes domi-
nantes centradas en torno al consenso de Washington. En la actualidad
comienzan a darse los primeros pasos de cara a la formulacin de pro-
puestas concretas en relacin con el funcionamiento de los escenarios
socioeconmicos globales. Sin embargo, el enorme potencial de dina-
mizacin que estos movimientos suponen, en parte gracias a su hetero-
geneidad, corre el riesgo de diluirse si no encuentra en sus plantea-
mientos unos ejes que los doten de coherencia y viabilidad.
El objeto del presente estudio consiste precisamente en identificar
las principales propuestas alternativas no slo al consenso de Washing-
ton, sino en general al orden econmico internacional vigente. Por
supuesto, estas propuestas, lejos de tener un origen comn, nacen, a
menudo, de contextos dispares, lo que hace necesario dotarlas de cohe-
rencia mutua y, de este modo, poder hacer realidad el conocido slogan
otro mundo es posible.

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LUIS ALBERTO RIVAS HERRERO

2. EL COMERCIO INTERNACIONAL Y LA
INVERSIN EXTRANJERA DIRECTA

Histricamente, el desarrollo econmico ha venido acompaado de


un aumento del comercio mundial superior al de la produccin. Sin
embargo, al igual que el crecimiento de sta no ha sido homogneo
entre pases, tampoco la participacin en el mercado mundial se ha
caracterizado por la igualdad internacional. Este fenmeno no ha varia-
do en los ltimos aos. Es cierto que las diversas economas estn expe-
rimentando un proceso de creciente integracin pilar fundamental de
la globalizacin pero no es menos cierto que este proceso no ha corre-
gido las fortsimas desigualdades en cuanto a la participacin de los
diversos pases. As, a lo largo de la ltima dcada, prcticamente las
cuotas de los PD y de los PED en el mercado mundial han permaneci-
do constantes. Segn los datos de la Organizacin Mundial de Comer-
cio (OMC, 2006), las exportaciones del mundo desarrollado represen-
taban el 63% del total en 1980 y en la actualidad dicha cifra apenas se
ha modificado. En el caso de las importaciones, incluso ha aumentado
del 63% al 67%. Sin embargo, tambin es necesario sealar que, a pesar
de que la participacin del mundo en desarrollo apenas ha variado, s lo
ha hecho significativamente la de los pases que componen este grupo,
destacando como ganadores algunos pases asiticos, principalmente
China e India, y como perdedores los pases africanos y de Oriente
Medio. Todo ello implica que el mundo en desarrollo no ha visto mejo-
rada su posicin comercial como resultado de la globalizacin. Pero
todava hay algo ms relevante. Los pases que dentro de este grupo s
han mejorado de forma sensible han sido precisamente aquellos que han
aplicado polticas distintas a las recomendadas por el consenso de Was-
hington, lo que plantea serias dudas sobre la eficacia de dichas medi-
das.
Sin embargo, a pesar de esta falta de consenso, las instituciones
internacionales basan su poltica en una serie de preceptos que en su
parte sustancial son homogneos para todos los pases, independiente-
mente de sus caractersticas y, en especial, de su grado de desarrollo.
Dichos preceptos se instrumentalizan fundamentalmente a travs de la
Organizacin Mundial de Comercio.
Entre las acusaciones ms frecuentes realizadas desde movimientos
alternativos a la OMC destaca, en primer lugar, la falta de tratamiento
diferenciado de sus polticas. Bsicamente, stas se dirigen a propugnar
el libre comercio y la reduccin de barreras al mismo, pues se confa en
que, de ese modo, los distintos pases aprovechen las ventajas de la espe-
cializacin y aumenten su nivel de bienestar. En el caso particular de los
PED, se promueve, asimismo, el libre comercio por medio de la condi-
cionalidad de los prstamos realizados por los organismos internaciona-
les. Sin embargo, como se ha mencionado, la relacin entre libertad
comercial y bienestar se halla lejos de estar resuelta en el mbito aca-

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dmico. Es ms, la historia muestra claros ejemplos de pases que inter-


vinieron activamente en la poltica comercial para, de este modo, con-
seguir unas pautas de especializacin distintas y mejores de las que
habran obtenido de no haber aplicado tales medidas. De sobra son
conocidos, en este sentido, los casos de Japn, Alemania o Estados Uni-
dos, pases que durante un tiempo de su proceso de desarrollo fueron
muy proteccionistas en sus relaciones internacionales, pero liberales res-
pecto a las relaciones entre sus regiones, libertad que inclua la emigra-
cin interior, que se converta, as, en el mecanismo de ajuste interno.
Por ello, deja cuanto menos lugar a la duda que se propugne la libertad
comercial sin que exista la libertad de movimiento de trabajadores a
nivel internacional. Asimismo, muchas de las polticas que facilitaron
el xito del sudeste asitico ahora estn restringidas o prohibidas por la
OMC, como la obligacin a las empresas multinacionales de adquirir
una determinada cantidad de suministros locales o las restricciones a la
inversin extranjera. En la mayora de pases en desarrollo, los proble-
mas fundamentales desde el punto de vista comercial radican en que sus
exportaciones se concentran en muy pocos productos, siendo muchos de
estos pases dependientes de la venta de unas pocas materias primas. De
hecho, ms de cincuenta PED obtienen ms de la mitad de sus ingre-
sos por exportacin de tres o menos materias primas. Adems, se trata
de productos bsicos con precios muy fluctuantes, lo que somete los
resultados de la balanza comercial y los ingresos en divisas a una varia-
bilidad excesiva. En tales condiciones, una poltica comercial pasiva
deja intactos estos problemas, pues diversificar la especializacin hacia
productos industriales es ciertamente difcil ante la competencia exte-
rior.
Por supuesto, ello no quiere decir que un determinado proteccio-
nismo garantice el desarrollo de una industria local eficiente, pero s es
cierto que el mercado por s solo no basta para que eso ocurra. Sin
embargo, las reglas de la OMC impiden polticas activas, que quiz no
tengan xito pero que es seguro que, sin ellas, la industrializacin y
diversificacin productiva es sumamente complicada. Es de sobra cono-
cido que precisamente los productos en los que los PED gozan de cier-
ta ventaja estn a menudo protegidos en los PD; lo que se exige a unos
se incumple en otros. As, segn el Trade Restrictiveness Index (Kee et al,
2005) (que abarca una escala de 1, pas totalmente abierto, a 10, pas
autrquico) diecisis pases del Africa subsahariana presentan una cifra
ms baja que la UE y diecisiete de Latinoamrica estn igual o ms
abiertos que EE.UU. Adems, los sistemas de proteccin de los PD dis-
tan mucho de ser homogneos, de modo que el arancel aplicado vara
de forma sustancial segn el tipo de producto. Como tambin la estruc-
tura de la produccin cambia de acuerdo al nivel de desarrollo del pas,
el resultado final es que dichos sistemas arancelarios, al contrario de lo
que ocurre con otros impuestos, son sumamente regresivos, de manera
que pagan ms impuestos los pases cuanto mayor es su nivel de pobre-

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za. Es ms, suele ocurrir que los aranceles aplicados a los PED sean de
tipo escalonado, gravando ms el producto cuanto mayor sea su valor
aadido. Por ejemplo, la UE tiene un arancel del 4% sobre el hilo pro-
cedente de India, sin embargo, si el hilo tiene forma de prendas de ves-
tir, el arancel es del 14%. Ello, obviamente, obstaculiza el proceso de
desarrollo de dichos pases. En este sentido, es el sector agrario el ms
criticado, pues las barreras a la importacin y los subsidios a la expor-
tacin por parte de los PD suponen un obstculo de primer orden para
que los pases pobres se beneficien del proceso de globalizacin. En par-
ticular, los PD gastan 300.000 millones de dlares anuales en subsidios
agrcolas. De hecho, segn Oxfam, la UE gasta ms de dos dlares dia-
rios por cada vaca en concepto de subsidios, mientras que la mitad de
la poblacin mundial vive con menos de un dlar al da. Quiz el ejem-
plo ms dramtico al respecto sea Hait, el pas ms pobre del hemisfe-
rio occidental, que tiene un ndice de restriccin comercial de 1 el ms
bajo y donde recientemente 80.000 familias se han visto arrojadas a la
miseria ante la imposibilidad de poder competir en su propio mercado
con unos excedentes de arroz estadounidense subsidiado, tanto en la
produccin como en la exportacin. Se ha calculado que las barreras
comerciales de los PD le cuestan a los PED 100.000 millones de dla-
res anuales, el doble de lo recibido en concepto de ayuda al desarrollo.
Bastara con que frica, el este y sur de Asia y Amrica Latina aumen-
taran en un 1%, respectivamente, su participacin en las exportaciones
mundiales lo que sera factible con una mayor apertura en los merca-
dos de los PD para que el consiguiente aumento de los ingresos libe-
rara a 128 millones de personas de la pobreza. Sin embargo, los PD con-
tinan sin abrir sus mercados agrcolas, de hecho han aumentado los
subsidios, mientras que, respecto al Acuerdo Multifibras (AMF), se ha
liberalizado menos de la cuarta parte de lo prometido en el mercado
textil, un mercado muy relevante para una buena parte de los PED.
Adems, no conviene olvidar que las subvenciones agrarias son tambin
muy regresivas respecto a los receptores de las mismas. As, el 50% de
las explotaciones ms pobres de EE.UU. recibe el 5% de las ayudas
agrarias, mientras que el 7% ms rico recibe el 50%, algo muy similar
a lo que sucede en la UE. Segn Oxfam, si el ndice de Gini para la dis-
tribucin de la renta en Brasil el pas con mayores desigualdades del
mundo es 0,6, el sistema de subvenciones agrarias de la UE y EE.UU.
presentan unas cifras de 0,77 y 0,79, respectivamente.
Otra de las acusaciones realizadas a las reglas actuales del comercio
internacional se refiere al Acuerdo sobre Aspectos de la Propiedad Inte-
lectual Relacionados con el Comercio. Este acuerdo fue una de las inno-
vaciones de la Ronda Uruguay, donde se introduca por primera vez un
sistema mundial de estndares mnimos para proteger y aplicar los
derechos de propiedad intelectual. En este sistema se incluy un perio-
do mnimo de proteccin de patentes de veinte aos, as como a los
diseos industriales, marcas y otros derechos de propiedad intelectual.

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A los PED se les concedi una moratoria hasta 2000 para introducir
nuevas normas y a los pases menos adelantados (PMA) hasta 2016. Es
decir, se introdujo en el campo de la propiedad intelectual un trata-
miento homogneo para los diversos pases, independientemente de su
posicin en la escala de desarrollo, exigiendo que se respetara dicha pro-
piedad. Sin embargo, ello es algo que los PD no han efectuado en las
primeras etapas de desarrollo y que incluso en ocasiones no lo hacen en
la actualidad. As, por ejemplo, en su primera ley sobre patentes, los
Estados Unidos rechazaron su aplicacin sobre inventos extranjeros,
algo que pretenda Gran Bretaa, entonces a la cabeza del liderazgo tec-
nolgico. En realidad, los EE.UU. aceptaron slo un siglo despus el
derecho de los extranjeros a patentar productos, cuando ya el pas se
encontraba en la vanguardia tecnolgica. Y un comportamiento similar
se observa en Alemania, Japn o Corea, por poner otros ejemplos, quie-
nes en las primeras etapas de desarrollo rehusaron conceder patentes a
extranjeros, al tiempo que copiaban y adaptaban tecnologas importa-
das. Es ms, Francia, Alemania, Japn y Canad no concedieron pro-
teccin normalizada de patentes hasta despus de 1960. Por tanto, se
est exigiendo a los PED lo que los PD no cumplieron cuando estaban
en su situacin.
Seguramente, ello es ms grave en el momento actual, donde la tec-
nologa se halla concentrada en pocas manos, pues el 90% de los gastos
de I+D a nivel mundial se hace en los pases ricos, especialmente en
EE.UU. con el 40%, donde, adems, slo 50 empresas son responsables
de la mitad del gasto total en I+D. De este modo, el Acuerdo sobre
Aspectos de la Propiedad Intelectual Relacionados con el Comercio
implica que las transferencias por pagos tecnolgicos de los PED a los
PD se multiplicarn por cuatro en los prximos aos, creando presiones
sobre la balanza de pagos. El mayor beneficiario de todo ello son las
empresas farmacuticas. De hecho, en 2005 todos los PED deben otor-
gar patentes a los nuevos productos farmacuticos, aunque algunos
PMA tienen hasta el 2016, lo que reducir la produccin de genricos,
que, a su vez, tendr importantes consecuencias sanitarias sobre unos
pases con graves problemas al respecto. En este sentido, baste como
ejemplo no slo de la falta de una asimetra favorable a los PED en el
tratamiento de la propiedad intelectual, sino de la discriminacin des-
favorable, que el gobierno de Estados Unidos en respuesta a los ataques
del 11-S anunci que no respetara los derechos de Bayer sobre los
medicamentos para el tratamiento del ntrax si esta compaa no redu-
ca los precios. Asimismo, Canad amenazo con declarar una emergen-
cia nacional y autorizar la fabricacin por empresas locales de dichos
medicamentos. Recientemente, y de forma previa a la reunin en Can-
cn de la OMC, se ha llegado a un acuerdo por el que los pases miem-
bros de este organismo han aceptado ampliar el acceso de los PED a los
medicamentos mediante la produccin de genricos. Aunque, en un
principio, dicho acuerdo fue considerado un avance importante, ha sido

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posteriormente criticado por las restricciones que contempla en cuanto


a la lista cerrada de enfermedades susceptibles de ser tratadas con
genricos, as como por las limitaciones en la elegibilidad de pases
importadores. Un problema bsico es que los pases pobres pueden
comprar una versin genrica del medicamento ms barata, pero nin-
guno puede venderla. La consecuencia es que el pas que no tenga capa-
cidad para fabricar el medicamento no puede acceder al mismo, lo que,
en la prctica, puede excluir del acuerdo a la mayora de pases africa-
nos.
Por otro lado, es interesante hacer referencia a las acusaciones de
biopiratera efectuadas al mundo desarrollado. Ello se deriva de que las
patentes otorgan un valor efectivo sobre el posible valor econmico de
los recursos genticos provenientes de cualquier pas, lo que hace que
las empresas busquen material gentico pare desarrollar medicamentos,
semillas y otros productos. Como los PED poseen el 90% de los recur-
sos biolgicos, es precisamente en estos pases donde las empresas estn
buscando recursos que patentar. La consecuencia es que los PD han con-
cedido patentes para productos y frmulas conocidos por los agriculto-
res de los PED, pero que por falta de recursos o desconocimiento no han
patentado. Es decir, la patente implicara en muchos casos el encareci-
miento de productos bsicos para la subsistencia en los PED, cuando,
adems, se trata de productos desarrollados por ellos mismos desde hace
siglos. En el caso de las plantas en particular, la Convencin Interna-
cional para la Proteccin de Nuevas Variedades de Plantas de 1991
requiere que sus miembros otorguen derechos exclusivos durante 20
aos a las plantas. Los PD estn tratando de que la adopten los PED,
con el peligro que ello podra suponer para la alimentacin mundial.
Otra de las acusaciones efectuadas a la OMC, al igual que a otros
organismos internacionales, se refiere a su funcionamiento y divisin de
poder. En principio, es una institucin que parece ms democrtica que
otras como el Fondo Monetario Internacional (FMI) o el Banco Mun-
dial (BM), pues cada pas tiene un voto, en lugar de estar stos reparti-
dos segn la cuanta de las cuotas. Sin embargo, lo cierto es que a la
hora de la verdad, existen una serie de problemas que desvirtan el con-
tenido democrtico de la OMC. Entre ellos, cabe citar que no todos los
pases tienen los mismos recursos para mantener representantes, dele-
gaciones, tcnicos, asesores, etc. Por otro lado, se ha utilizado en dema-
sa la llamada habitacin verde: un proceso de encuentros informales
entre los pases, donde se utilizan presiones para conseguir votos.
Finalmente, conviene sealar que otro de los problemas del actual
funcionamiento del comercio internacional es la ausencia de una legis-
lacin a ese nivel en materia de competencia. Al existir diferentes juris-
dicciones y legislaciones al respecto, se crean una serie de disfunciones
en el comercio entre las que cabra destacar dos de ellas. Por un lado,
las restricciones al comercio internacional efectuadas no por parte de los
estados, sino de las empresas, con objeto de explotar los diferentes mer-

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cados. Por otro, el peligro que supone utilizar la legislacin sobre com-
petencia como poltica industrial y comercial. As, por ejemplo, en
principio ni EE.UU. ni la UE consideran vlido el argumento fomen-
tar la competitividad internacional de las empresas nacionales para rela-
jar la poltica de competencia. Sin embargo, en realidad lo hacen. As,
la Comisin Europea emple dicho argumento en el caso de los fabri-
cantes de cristal lquido y fue criticada por proteccionista la decisin de
bloquear los acuerdos entre Worldcom y Sping y Time Warner y AOL.
Del mismo modo, fueron acusadas de proteccionismo las autoridades
estadounidenses en materia de competencia en el caso Boeing y McDo-
nell Douglas, donde se permiti a la primera adquirir un competidor
directo, que no estaba en quiebra, en una industria donde slo queda-
ba otra empresa (Airbus) y donde existen grandes barreras de entrada.
Respecto a la inversin extranjera directa (IED), el proceso de libe-
ralizacin impulsado desde la OMC y otras instituciones internaciona-
les se ha justificado con el argumento de que atrae recursos necesarios
en los PED para la inversin y el crecimiento. Sin embargo, cabe sea-
lar al respecto dos cuestiones importantes. Primero, en la mayora de los
casos los obstculos a la inversin no se derivan del control de capita-
les, sino de otros factores. Segundo, al igual que suceda con el comer-
cio, existe una seria divergencia entre la elevada confianza otorgada a la
IED desde los organismos internacionales y las dudas planteadas desde
los mbitos acadmicos.
En este sentido, se han exagerado mucho por parte de dichos orga-
nismos los beneficios de la IED, cuando la realidad es que tambin
puede suponer graves problemas. En primer lugar, mientras la posterior
transferencia de beneficios a los PD es muy elevada, la de tecnologa a
los PED es muy escasa. En segundo lugar, con animo de atraer IED, los
PED han competido por ella con incentivos fiscales, lo que significa
que el pago de impuestos que efectan los inversores es muy reducido.
En tercer lugar, las zonas francas estn aisladas de la economa nacional,
lo que significa entre otras cosas que el efecto positivo que podran ejer-
cer sobre el desarrollo de la industria local es muy reducido. En cuarto
lugar, las inversiones orientadas a la extraccin de recursos minerales
tienen un historial psimo, a menudo generando violencia. Finalmen-
te, los derechos de los trabajadores en las EMN (Empresas Multinacio-
nales) son muy limitados, pues aunque la mayora de EMN han adop-
tado cdigos de conducta sobre derechos laborales, stos son voluntarios.
Todos estos problemas en el comercio y la inversin internaciona-
les, que dificultan cuando no imposibilitan el desarrollo de los pases,
han provocado que desde diversos foros se planteen una serie de pro-
puestas encaminadas a cambiar las reglas del juego, es decir, a elaborar
un sistema de comercio e inversin que reduzca las desigualdades.
Entre ellas cabe destacar las siguientes: mejorar el acceso de los PED a
los mercados de los PD, reduciendo los subsidios agrarios y el dumping
por parte de los PD; eliminar la condicionalidad de los programas del

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BM y FMI orientada a forzar a los PED a abrir sus mercados; crear una
institucin sobre materias primas que estabilice los precios a niveles
adecuados; acabar con la aplicacin del modelo universal de propiedad
intelectual, permitiendo que los PED tengan una mayor capacidad de
otorgar derechos de propiedad ms breves y flexibles; eliminar las res-
tricciones de los gobiernos a regular la inversin extranjera y proteger
las industrias incipientes; adoptar y aplicar legislaciones laborales cohe-
rentes con las normas de la Organizacin Internacional del Trabajo
(OIT), incorporando la OMC normas laborales relacionadas con el
comercio internacional y reforzar la capacidad de la OIT; modificar el
funcionamiento de la OMC para alcanzar una mayor participacin efec-
tiva de los PED, reduciendo las relaciones informales entre pases y las
presiones de las EMN, que desvirtan la apariencia democrtica de
dicha institucin.
Como se deduce de todo ello, la orientacin ltima que subyace a estas
propuestas consiste en imprimir un mayor grado de flexibilidad al siste-
ma de comercio e inversin internacionales, otorgando una mayor libertad
de eleccin de polticas a los diversos pases. Ello no slo est en conso-
nancia con la falta de consenso sobre ambos temas que existe en el mbi-
to acadmico, sino tambin con la prctica seguida por los pases desarro-
llados, pues stos han gozado de una mayor flexibilidad que los PED a la
hora de aplicar medidas de comercio e inversin.
Por desgracia, las ltimas Cumbres de la OMC (Cancn, 2003 y
Hong-Kong, 2005), lejos de suponer algn avance importante en la orien-
tacin actual del proceso de globalizacin, concluyeron con un sonoro fra-
caso, siendo incapaces los representantes de los diversos pases de alcanzar
acuerdos significativos. Las discrepancias fundamentales entre los PED y
los PD se han centrado en torno al comercio agrcola y a las inversiones
extranjeras. En el primer caso, los PED han manifestado su malestar por
el incumplimiento de los compromisos de Doha por parte de los PD. En
este sentido, tanto EE.UU. como la UE han procedido recientemente a
efectuar sendas reformas de su poltica agrcola, alcanzando un acuerdo por
el que ambos contemplan la reduccin de las ayudas que causan distorsio-
nes en el comercio y la eliminacin de subvenciones a la exportacin para
los productos de mayor inters para los PED. No obstante, lo cierto es que
dichas reformas no han reducido de forma significativa el dumping agrario
por parte de los PD. La UE y EE.UU. continuarn teniendo excedentes
importantes en productos muy sensibles para los PD, lo que har muy
difcil la entrada de productos de los PED a los mercados de los PD, al
tiempo que las subvenciones de ambos gobiernos reducirn los precios
mundiales. Por otro lado, los PD, fundamentalmente la UE y Japn, han
acusado a los PED de no entablar compromisos sobre los llamados temas
de Singapur. Fue en este pas donde en la reunin de la OMC de 1996 se
decidi entablar en un futuro negociaciones sobre inversin, competencia
y contratos gubernamentales, entre otros aspectos.

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3. LAS INSTITUCIONES ECONMICAS


INTERNACIONALES

El FMI se ha convertido en uno de los principales objetos de crti-


ca al funcionamiento del actual orden econmico internacional por su
rigidez, su falta de funcionamiento democrtico y se acusa a esta insti-
tucin de servir nicamente a los intereses de los PD en especial, de
los mercados financieros desde posturas liberales, que llegan a consi-
derar al FMI como una institucin innecesaria, por cuanto no sirve a sus
objetivos, que, adems, est excesivamente burocratizada (Informe
Meltzer). Por el contrario, desde los movimientos alternativos, la crti-
ca al FMI se centra en el hecho de que ms que defender los intereses
de la comunidad internacional, defiende bsicamente los intereses de
los PD.
Lo cierto es que al margen de las crticas desde posturas extremas,
la labor del FMI ha sido puesta en entredicho por imprimir una orien-
tacin econmica en sus actividades cuya eficacia no est nada clara. Al
igual que suceda con el comercio internacional, el problema radica en
que el FMI parece dar por sentado una serie de cuestiones sobre las que
el mundo acadmico an sigue debatiendo. Como es sabido, la orienta-
cin del FMI est basada en las premisas del consenso de Washington, es
decir, bsicamente liberalizacin financiera y comercial, disciplina pre-
supuestaria, desregulacin y, en definitiva, protagonismo del mercado.
Ello ha significado, entre otras cosas, que a travs de las exigencias de
condicionalidad de sus prstamos buena parte de los PED han efectua-
do unos procesos de liberalizacin financiera para el que muchos ana-
listas dudan que estuvieran preparados y que han ocasionado graves
dificultades tanto a las economas de estos pases como al conjunto del
sistema internacional. En este sentido, debe sealarse que los mercados
financieros presentan dos problemas bsicos: la presencia de informa-
cin asimtrica e incompleta y los problemas de agencia. Estos dos pro-
blemas explican las dos caractersticas fundamentales de los mercados
financieros internacionales: 1) los inversores buscan liquidez y emplean
la salida rpida para minimizar riesgos a travs de valores cotizados o
prstamos a corto plazo; y 2) los gestores intentan controlar el riesgo no
con ms informacin, sino mediante la diversificacin de carteras. De
este modo, los flujos internacionales reaccionan de forma exacerbada
ante determinados cambios en el entorno, pudiendo la reaccin en mana-
da llegar a ser endmica. Se originaran, as, graves problemas deriva-
dos del mal funcionamiento de los mercados. En el caso de los bancos
debe tenerse en cuenta que la caracterstica que los hace especiales como
empresas es que poseen activos mucho mayores que su propio capital,
por lo que la prdida de una pequea parte de sus prstamos amenaza
su supervivencia. Esta es la razn por la que el sistema bancario est
fuertemente regulado en los diversos pases.

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Todos estos problemas han dado pie a que exista una permanente
demanda de crear un nuevo orden financiero internacional, de cara a
evitar los problemas derivados del mal funcionamiento de estos merca-
dos. Se considera que, en primer lugar, es necesario un banco central
internacional para facilitar liquidez, es decir, un prestamista de ltima
instancia. sta es la supuesta funcin del FMI, pero esta institucin no
dispone de fondos suficientes y, adems, slo tiene autorizacin para
prestar a gobiernos. En segundo lugar, sera deseable la regulacin
internacional de los intermediarios financieros para prevenir el fraude y
los prstamos poco seguros. Hasta cierto punto, esta tarea la cumple el
Banco Internacional de Pagos (BIP), pero lo cierto es que deja a la
mayora de los intermediarios financieros sin regular. En tercer lugar, se
considera necesaria la existencia de creadores de mercado a nivel inter-
nacional, que otorguen profundidad a los mercados, y, en este terreno,
no existe nada parecido. Finalmente, se demanda la creacin de un sis-
tema legal slido y transparente que asegure los contratos y facilite un
mecanismo para resolver disputas, lo que tampoco existe en la actuali-
dad.
Las dos propuestas de reforma financiera que hay sobre la mesa son
tmidas y an as fuente de desacuerdos. Por un lado, la del G22, pro-
movida por Estados Unidos a favor de formalizar las agrupaciones ad hoc
de pases industrializados y de mercados emergentes. Por otro, la pro-
puesta del Reino Unido de crear un comit internacional permanente
con el FMI, el BM, el BIP y los reguladores nacionales ms importan-
tes para supervisar los mercados internacionales e informar de las acti-
vidades de las principales instituciones financieras; es decir, consiste
bsicamente en un sistema de informacin, donde las autoridades
supervisoras seguiran siendo las nacionales.
Buena parte de las crticas anteriores son, asimismo, aplicables al
Banco Mundial. Por parte del pensamiento liberal tambin ha sido cali-
ficado este organismo de ineficiente, excesivamente burocratizado y
caro, mientras que los movimientos alternativos le acusan de operar
defendiendo bsicamente los intereses de los PD; de no ser una institu-
cin que realmente promueva el desarrollo, sino un orden internacional
que perpeta las diferencias existentes. Todo ello ha llevado a plantear
una serie de propuestas de reforma desde ambos mbitos. Las propues-
tas alternativas van encaminadas fundamentalmente en dos direcciones:
1) aumentar la financiacin real a los PED, es decir, que de algn modo
realicen una verdadera transferencia de recursos a los PED, sin que ello
suponga un endeudamiento insostenible; y 2) que dicha financiacin no
se traduzca en una condicionalidad basada en medidas cuya eficacia est
lejos de ser demostrada. Entre otras cosas, esto significa que no se exi-
jan polticas que a menudo no tienen en cuenta los efectos sobre las
capas ms pobres de la poblacin, aunque, en honor a la verdad, habra
que decir que tanto el FMI como el BM han modificado su comporta-
miento al respecto en los ltimos aos.

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EL PROCESO DE GLOBALIZACION: ANALISIS...

Lo cierto es que es que ambas instituciones tienen serios retos de


cara al futuro. En el caso del Fondo se requiere informacin perfecta,
cosa que est lejos de existir. En el caso del Banco, su mayor reto es
hacer frente de forma seria al gravsimo problema de la pobreza que
existe en buena parte del mundo, tarea donde hasta ahora no ha tenido
demasiado xito.

4. LA DEUDA EXTERNA

Uno de los problemas graves que tienen los pases en desarrollo no


slo para poder entrar en una fase de crecimiento sostenido, sino tam-
bin, y con mayor carcter de urgencia, para hacer frente con los recur-
sos actuales a las necesidades de la poblacin, es el endeudamiento
externo, pues la salida de recursos que ello supone merma tanto la nece-
saria inversin para el primer objetivo, como el consumo bsico para el
segundo. El problema de la deuda externa pas a cobrar protagonismo
a escala mundial en 1982 cuando Mxico declar la moratoria unilate-
ral de sus pagos por este concepto y, al poco tiempo, este paso fue dado
por otros pases en desarrollo.
As, en 1985 se lanz, patrocinado por el gobierno de Estados Uni-
dos, el llamado Plan Baker, cuyo ncleo central era la concesin de nue-
vos prstamos basados en la condicionalidad, pero ms tarde se consta-
t que ni se ofrecan los incentivos suficientes para las reformas ni los
bancos estaban dispuestos a conceder nuevos prstamos. Posteriormen-
te, en 1989 la administracin estadounidense propugn el denominado
Plan Brady, donde se exiga a los deudores la puesta en marcha de una
serie de polticas liberalizadoras (inspiradas en las medidas del consen-
so de Washington) a cambio de una condonacin parcial y la concesin
de nuevos prstamos, de modo que en el acuerdo tipo se perdonaba el
30-35% de la deuda externa. Sin embargo, este plan fue criticado o
bien por no considerar suficiente la condonacin o bien por pensar que
se exiga demasiado a los acreedores privados. Con todo, lo cierto es que
el nuevo plan tampoco tuvo demasiado xito.
En el mismo sentido, aunque se han seguido iniciativas de reduc-
cin de deuda especficamente orientadas a los pases menos adelanta-
dos (PMA), como en el seno del Club de Pars las Condiciones de
Toronto en 1989 (con un 33% de reduccin de deuda), las Condiciones
de Londres (50% de reduccin) en 1991, las de Npoles en 1994 (67%)
y las de Lyon en 1998 (80%), tampoco han sido de gran utilidad. En la
misma lnea, se lanz en 1996 la iniciativa del BM y FMI para pases
pobres altamente endeudados (PPAE), donde por primera vez se reco-
noci la cancelacin de deuda. Para ser candidato a esta medida, los pa-
ses deban llevar a cabo reformas orquestadas por el BM y FMI, que
incluyen privatizaciones, medidas de liberalizacin comercial, reduc-
cin del dficit pblico y una menor intervencin gubernamental en la
economa. La realidad, sin embargo, es que slo 42 pases se hallan bajo

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esta iniciativa y slo seis de ellos han recibido alguna cancelacin y, ade-
ms, de reducida cuanta. Finalmente, la campaa Jubileo 2000 consi-
gui un compromiso de cancelar 110.000 millones de dlares de deuda
impagable, en parte a travs de la extensin de la iniciativa para PPAE
y, en parte, mediante compromisos bilaterales de acreedores.
En resumen, a pesar de todas las iniciativas adoptadas hasta la fecha
desde orientaciones diversas, la realidad es que el problema de la deuda
sigue siendo muy grave para buena parte de los deudores, aunque no as
para los acreedores. En 2005 los pases africanos gastaron un quinto de
sus ingresos en el servicio de la deuda e incluso en algunos que haban
sufrido una guerra, como Sierra Leona o Angola, la deuda supuso el
90% de los ingresos estatales, mientras que en otros como Costa de
Marfil, Gana, Camern o Mauritania, el 30% del presupuesto estatal se
utiliz para el pago de la deuda.
En ltima instancia, no debe sorprender que, veinte aos despus, el
problema de la deuda siga sin solucin, pues, en realidad, las alternativas
planteadas por parte de los organismos internacionales nunca lo han ata-
cado de raz e incluso su objetivo no era tanto la solucin global del pro-
blema como la solucin parcial para los acreedores. Lo cierto es que resul-
ta obvio que buena parte de la deuda es impagable, como lo demuestran
iniciativas como las condiciones de Toronto o la Segunda Iniciativa para
los PPAE. Por ello, cualquier verdadera solucin del problema exige una
cancelacin parcial real de la deuda. En este sentido, es necesario tener en
cuenta que buena parte de la misma es, en realidad, deuda fantasma, es
decir, deuda que crece por el propio impago. Por tanto, para solventar el
problema es necesario cancelar un montante superior a las deudas fantas-
ma, pues, en caso contrario, es imposible avanzar en su solucin, ya que
cancelaciones insuficientes son slo causa de futuros problemas de endeu-
damiento. De este modo, la cancelacin de deuda obedecera no slo a
razones de justicia social y, en este sentido, conviene recordar que buena
parte de la deuda tiene su origen en prstamos hechos a dictadores con la
complicidad de EE.UU. en el marco de la guerra fra, como reconoci la
propia administracin Clinton, sino tambin por motivos de eficiencia,
de necesidad de solucionar el problema.
A la vista de lo expuesto anteriormente, el debate sobre la reduc-
cin real del endeudamiento se centra en cmo llevarla a cabo. En este
sentido, una de las propuestas ms interesantes que hay sobre la mesa
se refiere a efectuar dicha reduccin mediante un procedimiento de
declaracin de insolvencia basado en la regulacin de quiebra de las
administraciones pblicas con poderes gubernamentales, bsicamente
el conocido capitulo 9 del titulo 11 del Cdigo de EE.UU. Este pas
presenta una larga historia de morosidad de las administraciones pbli-
cas. En el siglo XX nueve Estados suspendieron pagos, as como varios
municipios importantes. Sin embargo, el paradigma al respecto quiz
sea Alemania, quien se declaro insolvente en 1953, adoptndose un
acuerdo para reducir el valor de las deudas a menos de la mitad.

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Es obvio que la principal disputa para instrumentar un proceso de


regulacin de quiebra de este tipo gira en torno a las personas o insti-
tuciones encargadas de tomar las decisiones y al porcentaje que debe
condonarse. En este sentido y al igual que en cualquier proceso de quie-
bra, el esfuerzo de devolucin de la deuda debe tener los lmites
impuestos por los derechos humanos, es decir, ningn pas debera
pagar ms de lo que realmente puede sin reducir el nivel de vida de la
poblacin por debajo de un umbral bsico. Esta misma idea es la plan-
teada en la campaa Jubileo 2000, donde se propuso crear un marco
para la insolvencia pblica internacional basado en el sistema legal de
EE.UU., es decir, en torno a cuatro principios: la aplicacin de la justi-
cia y la razn, lo que significa que permitir la bancarrota no es un acto
de compasin; el proceso debe proteger los derechos humanos y la dig-
nidad de los deudores, as como los derechos de los acreedores; el tri-
bunal de enjuiciamiento debe ser independiente de los pases deudores
y acreedores; los ciudadanos afectados deben tener derecho a ser escu-
chados, lo que significa transparencia y libertad de informacin.
Evidentemente, lograr un procedimiento como el expuesto para
solventar el problema de la deuda es algo complicado, tanto por razo-
nes prcticas como por la oposicin de los acreedores. Respecto a las
primeras, la principal objecin se refiere a los problemas de azar moral
que generara una medida de este tipo, lo cual reducira la financiacin
hacia los PED. Respecto a la reticencia de los acreedores, lo cierto es
que stos dominan la negociacin, lo que hace que realmente sea dif-
cil la puesta en marcha de un proceso de regulacin de quiebras si los
poderes pblicos no tienen la verdadera voluntad de llevarlo a cabo.

5. LA AYUDA AL DESARROLLO

Si bien es cierto que introducir modificaciones en el funcionamien-


to del actual sistema econmico internacional facilitara el desarrollo
sostenido del mundo subdesarrollado, no es menos cierto que, al menos
a corto plazo, esta tarea requiere de un impulso exterior en forma de
ayuda. De hecho, segn los clculos de la New Economics Foundation, en
los PPAE incluso si se cancelara toda la deuda se necesitaran 30.000
millones de dlares cada ao en concepto de ayuda para simplemente
reducir a la mitad la cantidad de gente que dispone de menos de un
dlar por da. Segn esta institucin, para alcanzar los objetivos de
desarrollo de la Declaracin del Milenio de Naciones Unidas, se nece-
sitan en los PPAE 6.500 millones de dlares anuales para asegurar una
educacin mnima, 1.200 ms de lo que gastan actualmente.
Por tanto, la realidad es que slo con un aumento de la transferen-
cia de ayuda cercano al 0,1% del PIB de los pases ricos se podran
lograr una mejora sustancial del nivel de vida de los pases pobres. Sin
embargo, la ayuda oficial al desarrollo (AOD) ha venido disminuyendo
en los ltimos aos.

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Siendo, por tanto, la primera propuesta bsica sobre la ayuda al


desarrollo su aumento, no es la nica que se plantea desde numerosos
foros, puesto que, en realidad, la AOD actual no slo no es suficiente,
sino que tampoco es eficaz. Buena parte de esta falta de eficacia se debe
al excesivo protagonismo de la ayuda bilateral en perjuicio de la multi-
lateral, contabilizando, respectivamente, dos tercios y un tercio del
total. La ayuda bilateral genera una serie de problemas importantes que
merman su eficacia. Entre ellos, cabe citar el posible solapamiento de
proyectos y, sobre todo, que al ser bilateral suele estar concebida y dise-
ada como instrumento de poltica exterior, subordinada a los intereses
del donante.
En consecuencia, una de las reformas urgentes del actual sistema de
AOD consiste en modificar una distribucin de la ayuda que no es la
ms apropiada a la hora de paliar un problema que es de dimensin
mundial, pues la pobreza al margen de razones morales ya no debe
verse como un mal exclusivo de quien la padece, sino que tambin afec-
ta al resto a travs del deterioro ambiental, la presin sobre los recur-
sos, las tensiones migratorias o los problemas sanitarios. Sin embargo,
existen importantes obstculos para que tenga lugar esa globalizacin
de las acciones contra la pobreza, como son la inercia institucional, la
oposicin de los estados a perder soberana o los intereses asociados a la
preservacin de la jerarqua internacional. Con todo, aunque parece ine-
vitable y necesario que exista la ayuda bilateral, que, no olvidemos,
refleja las preferencias de los donantes, parece ms lgica una distribu-
cin inversa, es decir, que slo un tercio de la ayuda sea bilateral.
A la par que es necesario aumentar la participacin de los organis-
mos internacionales en la distribucin de la AOD, tambin debe mejo-
rarse su funcionamiento, pues las crticas recibidas al respecto son
numerosas: falta de coherencia entre comportamientos y objetivos
declarados, solapamientos entre organismos, escasa agilidad, excesiva
burocratizacin y falta de transparencia, entre otras. Por tanto, es
urgente la coordinacin del sistema de Naciones Unidas con otras ins-
tituciones y donantes bilaterales. En este sentido, tres iniciativas pue-
den ser de mucha utilidad. En primer lugar, reforzar las funciones coor-
dinadoras del UN Economic and Social Council. En segundo lugar, llevar
a cabo propuestas integradoras a travs de programas con objetivos
compartidos. Finalmente, lograr una mayor coordinacin sobre el terre-
no en los pases receptores.
Obviamente, un problema central para conseguir recursos suficien-
tes para crear un sistema multilateral de ayuda es que necesita ingresos
coactivos. Es decir, de alguna forma es necesario un impuesto de carc-
ter mundial, como se comenta en el prximo epgrafe.

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6. LA IMPOSICIN INTERNACIONAL

Uno de los graves problemas que presenta el sistema econmico


internacional en su actual diseo es la falta de un sistema impositivo a
ese nivel, necesario para corregir fallos de mercado de ndole global,
para hacer posible las redistribuciones de renta a escala mundial y para
la constitucin de organismos internacionales autnomos y democrti-
cos. En este sentido, existen varias propuestas sobre la mesa, de entre
las cuales quiz la ms debatida es la conocida Tasa Tobin (Tobin,
1978), justificada con objeto de corregir las deficiencias de los merca-
dos financieros internacionales.
El origen de la propuesta para el establecimiento de un impuesto
que grave las transacciones financieras internacionales que implican un
cambio de moneda se encuentra en los trabajos realizados desde
comienzos de los aos setenta por el economista y ganador del premio
Nobel James Tobin, basndose en el anlisis del colapso del sistema de
tipos de cambio fijos del rgimen de Bretton Woods. El objetivo ini-
cial de este impuesto es la reduccin de la volatilidad de los tipos de
cambio en la medida en que sta sea provocada por motivos de especu-
lacin. Este mecanismo, que tiene antecedentes en la obra de Keynes,
pretende arrojar arena en los engranajes de los mercados financieros
internacionales, reduciendo la rentabilidad de los cambios de divisas
mediante la introduccin de un impuesto proporcional a la cuanta de
cada transaccin.
A pesar de que esta propuesta no cont en su momento con el res-
paldo suficiente, la tasa Tobin ha vuelto recurrentemente a ser obje-
to de debate, sobre todo desde finales de los aos ochenta. Por una
parte, las reiteradas crisis financieras (octubre de 1987; Finlandia,
Noruega y otros pequeos pases a principios de los noventa; la Unin
Europea en septiembre de 1992; la crisis del peso mejicano en sep-
tiembre de 1994; la crisis asitica iniciada en 1997; Rusia en agosto de
1998; los ltimos episodios en Latinoamrica; etc.), en un contexto de
fuerte incremento de los flujos de internacionales de capitales, han mos-
trado las debilidades del sistema, renovando la necesidad de reflexionar
sobre su transformacin de cara a dotarle de una mayor estabilidad ante
la incapacidad en este campo de los organismos internacionales y los
bancos centrales. Por otra parte, los denominados movimientos alter-
nativos han visto en este instrumento un elemento clave para la trans-
formacin del proceso globalizador (en particular ATTAC) en la medi-
da en que permite combinar la obtencin de recursos que podran
utilizarse con fines redistributivos y de desarrollo, con la introduccin
de un mecanismo para el control poltico-democrtico de las dinmicas
autnomas de los mercados financieros.
De forma sinttica, el impuesto sobre transacciones financieras
internacionales se ha convertido en un eje central del debate, abarcan-
do distintas dimensiones: por una parte, tendra la funcin de reducir

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la volatilidad de los tipos de cambio en los mercados financieros inter-


nacionales; en segundo lugar, se encuentran las motivaciones de carc-
ter fiscal; este impuesto permite la explotacin de una nueva e impor-
tante fuente de recursos e, indirectamente, permite recuperar el
gravamen de las rentas de capital; por otra parte, los recursos obtenidos
podran utilizarse para la redistribucin a nivel global (Norte-Sur),
corrigiendo as la asimtrica distribucin de beneficios atribuida a la
globalizacin, y la provisin de bienes pblicos globales (medioam-
biente, control de problemas sanitarios, investigaciones mdicas, etc);
por ltimo, desde el punto de vista institucional, esta figura impositi-
va supondra una transformacin del sistema econmico y poltico, ayu-
dando a crear estructuras multinacionales bajo control poltico-demo-
crtico de dimensin pareja a la de los mercados.
Precisamente, lo ambicioso de sus objetivos ha hecho que surjan
numerosas crticas centradas tanto en su capacidad para lograr sus
metas como en la conveniencia misma de stas. A continuacin resu-
miremos estas crticas ordenndolas en funcin de los objetivos ante-
riormente enumerados, aadiendo una referencia a la viabilidad polti-
ca de la propuesta: la estabilizacin de los tipos de cambio. Aunque ello
significa que un tipo elevado podra contribuir a desestabilizar el siste-
ma, logrando el resultado opuesto a sus propsitos, mientras que un
tipo reducido no lograra sus objetivos de desincentivo de los movi-
mientos especulativos; la explotacin de nuevas fuentes de ingresos: las
estimaciones de recaudacin podran estar sobrestimando los resultados
por diversas razones, como no tener en cuenta las reacciones de los mer-
cados, no distinguir en el volumen total de transacciones sus distintas
modalidades ni los diferentes agentes implicados, no considerar las difi-
cultades introducidas por las innovaciones tecnolgicas en el sistema
internacional de pagos; obviar las posibles estrategias de evasin, inclu-
yendo el recurso a los parasos fiscales y las distintas modalidades de
innovacin financiera; objetivos redistributivos: en este aspecto deben
tenerse en cuenta las posibilidades de traslacin del impuesto por parte
de las entidades financieras a los productores y consumidores; transfor-
macin del sistema: en relacin con este aspecto las crticas son nume-
rosas y estn basadas en la acusacin de falta de conocimiento sobre el
funcionamiento real de los mercados financieros; por ltimo, una de las
crticas transversales a todos los objetivos expuestos est relacionada
con la viabilidad poltica de la propuesta.
En respuesta a estas crticas han surgido diversas opciones de gra-
vamen que hacen el instrumento inicialmente diseado por J.Tobin
ms sofisticado. Ante la imposibilidad de entrar en profundidad en la
discusin de las mismas en el espacio de este trabajo, nicamente apun-
taremos algunos de los elementos que incorporan. As, ante las crticas
basadas en la inadecuacin a los objetivos del tipo nico, las propuestas
ms innovadoras apuestan por el establecimiento de un gravamen en
dos fases. La primera de ellas incorporara un tipo impositivo reducido

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de carcter permanente que soportaran todas las transacciones finan-


cieras, mientras que la segunda fase introducira un recargo ms eleva-
do de forma automtica ante episodios especulativos, caracterizando
stos mediante una banda de fluctuacin del tipo de cambio. Por otra
parte, la dificultad de coordinacin para introducir el impuesto a nivel
global ha provocado la elaboracin de iniciativas basadas en la combi-
nacin de un impuesto sobre las transacciones financieras internaciona-
les aplicado inicialmente slo en un conjunto (importante, en todo
caso) de pases junto a mecanismos de control de los capitales desplaza-
dos a otras plazas de negociacin exentas del impuesto.
Si bien no alcanzando el protagonismo de la tasa Tobin, debemos
reflejar la existencia de otras propuestas alternativas de financiacin,
como un impuesto mundial sobre los carburantes o las emisiones con-
taminantes, justificado por motivos medioambientales, sobre el trfico
de armas o sobre la emigracin de trabajadores de alta cualificacin,
entre otros.
Una alternativa a los impuestos medioambientales para la correc-
cin de los problemas de contaminacin es la creacin de Mercados para
el Comercio de Emisiones.
Este tipo de iniciativas tiene precedentes en legislaciones de mbi-
to estatal o local (por ejemplo en Estados Unidos, a partir de las
Enmiendas al Acta para el Aire Limpio de 1990, las cuales establecen
un sistema de comercio de emisiones para el dixido sulfrico en la
industria de la energa elctrica) y han surgido iniciativas para su apli-
cacin en un marco internacional (la propuesta realizada por la Unin
Europea a finales de octubre de 2001 o el proyecto piloto The Chicago
Climate Exchange, el cual pretende implicar, al menos, a empresas y
organizaciones de Estados Unidos, Canad, Mxico y Brasil). En todo
caso, es de destacar las muchas limitaciones a las que todava se enfren-
tan este tipo de proyectos. Por una parte estaran los aspectos tcnicos
y de regulacin pendientes de resolver. Por otra, la filosofa misma del
mecanismo es cuestionada por quienes consideran que la introduccin
de precios para la gestin de los recursos naturales de carcter global no
hara sino legitimar el actual reparto del poder econmico, extendin-
dolo al mbito medioambiental.
Por otro lado y al margen de la necesidad de crear impuestos inter-
nacionales, dentro del sistema impositivo mundial sera necesaria una
mayor coordinacin entre pases que evitara algunos de los problemas
bsicos que existen en la actualidad en este mbito. En primer lugar,
debera alcanzarse un acuerdo multilateral sobre impuestos que evitara
la competencia a la baja con objeto de atraer capitales. Por otro lado, al
margen de dichas reducciones, las empresas multinacionales han desa-
rrollado de forma notable las estrategias para evitar el pago de impues-
tos mediante el uso de los llamados precios de transferencia, es decir, los
precios de compraventa entre la casa matriz y las filiales. Aunque esta
prctica es ilegal, es muy difcil de controlar, especialmente en los PED,

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LUIS ALBERTO RIVAS HERRERO

donde buena parte del comercio exterior est en manos de las EMN. La
principal propuesta en este sentido es la de instaurar a nivel mundial
un sistema de impuestos unitarios, que consiste en adscribir beneficios
a las filiales segn ventas, capital fijo o trabajadores. De hecho, este sis-
tema unitario se utiliza en los pases que tienen un sistema de federa-
lismo fiscal, precisamente para evitar este problema de evasin.
Por ltimo, dentro de las alternativas manejadas en relacin con los
recursos financieros, se han realizado algunas propuestas relacionadas
con la utilizacin de los Derechos Especiales de Giro DEG (SDR,
Special Drawing Rights) en la financiacin (directa e indirecta, sustitu-
yendo la necesidad de constitucin de reservas) del desarrollo, un ins-
trumento inicialmente diseado en el seno del FMI para funcionar
como activo de reserva internacional.
Sin embargo, el derrumbamiento de Bretton Woods, con el paso a
un rgimen de tipos de cambio variables, junto al desarrollo de los mer-
cados internacionales de capitales, que facilitaban la obtencin de prs-
tamos a los gobiernos solventes, disminuy la difusin de los DEG.
Actualmente, la importancia del DEG como activo de reserva es limi-
tada: a fines de diciembre de 2005, el DEG representaba menos del
1,1% de las reservas de los pases miembros del FMI excluido el oro.
En todo caso, es de destacar que esta opcin se encuentra muy limi-
tada por diversas cuestiones. En primer lugar su viabilidad poltica es
muy discutible dada la mayora necesaria (un 85%) para la emisin de
DEG y el actual sistema de reparto de los fondos. Por otra parte se cri-
tica el riesgo inflacionista de la medida, el escaso potencial recaudato-
rio de las propuestas en relacin a las necesidades y su dudosa efectivi-
dad a la hora de elevar el potencial de crecimiento de los pases
beneficiarios.

7. PRESTACIONES PBLICAS:
LAS PROPUESTAS DE RENTA BSICA

Si la tasa Tobin constituye la principal bandera de transformacin


en el mbito de los ingresos, las diferentes propuestas de introduccin
de una Renta Bsica (RB) son su correlato en el campo de las alternati-
vas de cambio en relacin con los gastos y las prestaciones de carcter
pblico.
Pese a las distintas denominaciones y formulaciones que podemos
encontrar en la literatura sobre el tema (Renta Bsica, Subsidio Uni-
versal Garantizado, Renta de Ciudadana, Dividendo Social, Ingreso
Garantizado, etc.) el concepto bsico puede sintetizarse de forma senci-
lla: se trata de la propuesta de introduccin de un renta pagada por el
estado de forma individualizada a todos los miembros de la sociedad sin
ningn tipo de condicionante laboral o econmico si bien, en general,
la RB no se plantea como sustitutiva de las prestaciones en especie de
bienes bsicos como la Sanidad o la Educacin, sino que las comple-

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menta, simplificando y transformando la estructura de prestaciones


monetarias.
Pese a su aparente simplicidad, los defensores de esta va de trans-
formacin de las polticas de bienestar argumentan que su introduccin
aportara un gran nmero de ventajas en relacin a las vigentes estruc-
turas. Para la enumeracin de estas ventajas podemos agruparlas en cua-
tro mbitos: gestin administrativa; objetivos de equidad; eficiencia del
mecanismo en relacin a los incentivos; y transformacin del sistema y
las relaciones de poder entre los individuos. En relacin con la gestin,
la RB contribuira a simplificar de forma considerable la estructura de
las prestaciones de gran parte de las polticas existentes tendiendo a sus-
tituir, fundamentalmente, a las prestaciones monetarias no contributi-
vas as como a las prestaciones en especie de carcter no universal. Por
otra parte, la RB universal suprimira los problemas de pobreza al
garantizar un ingreso suficiente a todos los ciudadanos. Su diseo
garantizara que alcanzase a toda la poblacin, mitigando los problemas
de acceso a las prestaciones por los problemas de informacin o creacin
de estigmas propios de los actuales esquemas de lucha contra la pobre-
za. Adems, siempre que su financiacin no fuese regresiva en relacin
a la renta de los individuos, la RB podra contribuir a la disminucin
de la desigualdad.
Su salvaguarda de los incentivos individuales al trabajo es una de
sus principales ventajas. Los mecanismos tradicionales suponen una
prdida (total o parcial) del derecho a la prestacin al alcanzar un deter-
minado nivel de renta o al conseguir acceder a un puesto de trabajo, lo
cual incentiva dentro de ciertos mrgenes que los ciudadanos prefieran
mantenerse en una situacin de pobreza o desempleo con la seguridad
de percibir las prestaciones. La RB, al no depender de las condiciones
econmicas o laborales, elimina las denominadas trampa de la pobre-
za y trampa del desempleo.
Por ltimo, los defensores de la RB aducen que esta medida per-
mitira aumentar la autonoma y libertad individuales, contribuyendo
al reequilibrio de poderes dentro del sistema.
Frente a las potenciales ventajas, las crticas a la RB suelen basarse
en los siguientes aspectos: su justificacin tica o normativa, su efecto
sobre los incentivos al trabajo, el reparto de la carga de su financiacin
y su viabilidad financiera en la prctica, si bien en muchos casos estas
dimensiones se entremezclan dificultando el anlisis. La discusin nor-
mativa de la RB nos obliga a considerar la justicia de la medida enfren-
tndonos a su aspecto ms cuestionable: quienes no deseen trabajar
(pudiendo, por tanto, hacerlo) de forma remunerada en el mercado
deben tener derecho a la percepcin de una renta no condicionada? La
respuesta de los crticos de la RB es, obviamente, no, y su principal
argumento es la necesidad de mantener una reciprocidad entre derechos
y deberes.

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Manteniendo la discusin en el terreno de la tica y dejando a un


lado otros condicionantes que podran hacer irrelevante en la prctica la
cuestin planteada (como podran ser la no disponibilidad real de pues-
tos de trabajo o la baja calidad de stos esto es, la inexistencia de un
derecho efectivo a trabajo digno que permita imponer el deber de traba-
jar, lo que podra justificar la bondad de la RB en la realidad actual),
quiz el argumento mas adecuado para defender una respuesta afirma-
tiva sea que la RB ofrecera a todos los ciudadanos una igualdad de
oportunidades a la hora de decidir qu hacer con su vida, con su tiem-
po, dndoles as una mayor libertad real.
Una segunda crtica muy habitual a la RB es que sta disminuira
los incentivos para trabajar dada la existencia de un salario de reserva,
una cuanta de renta independiente del esfuerzo laboral. Las respuestas
a est tipo de cuestionamientos son mltiples. Por una parte, dado que
la cuanta de la RB no sera muy elevada (por ejemplo, para Espaa las
propuestas estn prximas a los 360 euros mensuales, al menos en la
primeras fases) es de esperar que, dados los actuales patrones de consu-
mo, la mayor parte de la poblacin siguiera manteniendo el inters por
trabajar y conseguir una retribucin adicional. De hecho, incluso con
salarios mucho ms elevados muchos trabajadores realizan horas extra-
ordinarias o deciden realizar actividades remuneradas tras la jubilacin.
Adems, la realizacin de un trabajo remunerado no slo tiene una
motivacin monetaria, en muchos casos es una va de autorrealizacin o
bsqueda de reconocimiento social. Por ltimo, la eliminacin de la
trampa de la pobreza y la trampa del desempleo podra conducir a un
aumento de la oferta laboral de los colectivos afectados.
Lo que s se reconoce que podra ocasionar la introduccin de la RB
es una transformacin del mercado de trabajo, sin embargo tales cam-
bios no tendran por qu considerarse negativos. As, es de esperar que
la RB fomente el autoempleo, la opcin de trabajar a tiempo parcial y
la conciliacin de la vida familiar y laboral. Por ltimo, es cierto que la
RB podra hacer que no resultasen atractivos los trabajos de peor cali-
dad, elevando con ello los salarios de equilibrio para estos empleos.
Las crticas basadas en la inviabilidad prctica de financiar una RB,
el ltimo de los aspectos que suelen concentrar las argumentaciones
contrarias a esta medida, no tienen demasiado sentido en vaco, sin
hacer referencia explcita a una propuesta concreta de RB y su correla-
to en la transformacin del sistema de gastos (sustitucin) y/o ingresos
(elevacin) pblicos. En la literatura sobre el tema abundan las pro-
puestas de aplicacin prctica que defienden la viabilidad de su aplica-
cin, lo cual sita la cuestin en el terreno del debate prctico.
Por ltimo, existen otras crticas a la RB desde dimensiones dis-
tintas a las planteadas anteriormente. As, se cuestiona cual debe ser el
criterio de ciudadana que debe dar acceso a la RB, argumentando que
un tratamiento muy generoso fomentara la inmigracin descontrolada
mientras que uno muy restrictivo resultara discriminatorio. En este

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aspecto las respuestas son variadas (basadas, por ejemplo, en la exigen-


cia de un periodo de permanencia legal en el territorio o vinculadas a
los criterios de exigencia de los impuestos de carcter personal), sin
embargo, es de destacar que los posibles problemas planteados por esta
cuestin son comunes a otras disposiciones de las polticas actuales de
bienestar y no constituiran una crtica exclusivamente dirigida a la
RB.
En resumen, la RB es defendida como un instrumento ms (no se
pretende que el nico) de ampliacin de los derechos y la libertad de los
ciudadanos, simplificacin de las prestaciones de las polticas de bie-
nestar y transformacin de las relaciones de poder. Por supuesto, su via-
bilidad es mucho mayor en los pases desarrollados, para los que se con-
figura como una transformacin relevante de las estructuras del Estado
de Bienestar. Sin embargo, tambin existen propuestas de extensin de
sus principios bsicos en el mbito internacional (vinculndolo a fuen-
tes de financiacin como la anteriormente expuesta tasa Tobin) si bien
escasamente desarrolladas. Quiz una de sus mayores virtudes, la que ha
hecho de la RB una de las banderas de los movimientos alternativos a
los actuales procesos globalizadores, es que ha motivado la discusin en
torno a elementos bsicos de la estructura socioeconmica como son el
concepto de libertad, el contenido econmico de los derechos o la corre-
lacin de poder en las relaciones laborales.

8. OTRAS PROPUESTAS ALTERNATIVAS:


LA CERCANA AL CIUDADANO

Las propuestas analizadas en los epgrafes anteriores como princi-


pales alternativas al orden econmico internacional vigente no son las
nicas existentes. En este apartado resumiremos las caractersticas prin-
cipales de otras opciones vinculadas a estos movimientos que ofrecen a
los ciudadanos una vinculacin ms activa en la transformacin del pro-
ceso globalizador: el comercio justo y el consumo tico; las inversiones
ticas y los microcrditos; y el desarrollo de la participacin ciudadana.

Comercio Justo y Consumo tico


El denominado Comercio Justo (CJ) surge como respuesta al
carcter desigual de los intercambios, fundamentalmente en los merca-
dos de exportacin de materias primas agrcolas, entre el Norte y el Sur,
marcados por el abuso del poder de negociacin de los grandes consor-
cios multinacionales frente a los pequeos productores.
Frente a esta situacin, las organizaciones de CJ plantean una rela-
cin directa entre los productores y los consumidores (de productos
agrcolas, fundamentalmente; si bien se estn desarrollando nuevas ini-
ciativas que abarquen productos manufacturados como los textiles),

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creando para ello organizaciones democrticas de pequeos productores


y una red asociada de distribucin que constituye el mercado solidario
y que nicamente permitira la participacin de grandes distribuidores
si stos admitiesen el establecimiento de controles independientes y
transparentes de su actividad.
De esta forma se pretende colaborar para la consecucin de un
reparto ms justo de los valores aadidos de la produccin, una mayor
estabilidad de precios y rentas agrcolas, y, en general, un desarrollo
productivo ms justo y equilibrado tanto desde el punto de vista social
como medioambiental. En todo caso, estas iniciativas son complemen-
tarias, que no sustitutivas, de las propuestas analizadas en el epgrafe
segundo, dedicado al comercio internacional.

Inversiones ticas y Microcrditos


Dentro del mbito financiero tambin se han desarrollado iniciati-
vas de transformacin de los mecanismos habituales. Por un lado, las
Inversiones ticas (IE), como en general la denominada Banca tica,
pretenden reorientar la filosofa y la puesta en prctica de los mecanis-
mos de ahorro e inversin, compaginando la financiacin de actividades
econmicas con un impacto social positivo (o evitando las actividades
consideradas como negativas) con la generacin de beneficios. De esta
forma se pretende ofrecer una alternativa frente al axioma de que el
objetivo econmico (en este caso del ahorrador e inversor) es nica-
mente la maximizacin de beneficios, sin importar los medios emplea-
dos, levantando el velo que oculta a ojos del ciudadano el uso que se est
dando a su dinero.
Los Microcrditos (MC) estn muy relacionados con lo anterior-
mente expuesto y de hecho constituyen una de las actividades bsicas
de la Banca tica, sin embargo su relevancia como instrumento alter-
nativo merece una atencin especial. Los MC son prstamos de (muy)
reducida dimensin que tienen como destinatarios personas o comuni-
dades que carecen de las garantas reales exigidas por la banca tradicio-
nal. Este instrumento ha demostrado ser muy eficaz tanto en trminos
de promocin del desarrollo como en relacin con los objetivos de supe-
racin de la pobreza, concediendo un rol especialmente relevante a las
mujeres (principales receptoras de los MC), dignificando a las personas
que lo reciben (gracias a la confianza en las mismas, no meramente cari-
tativa, que implica la concesin del prstamo) y constatando que la
pobreza no significa morosidad.
Algunas de las entidades de ste sector cuentan ya con una amplia
experiencia (como es el caso de la organizacin Accin Internacional,
con sede en Boston, la cual otorga MC desde 1973; el Oikocredit Inter-
nacional, una cooperativa con sede en Holanda y fundada en 1974; el
Tiodos Bank, creado en 1980, tambin en Holanda; el Graneen Bank
de Bangladesh, creado en 1983; o la Fundacin Internacional para la

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EL PROCESO DE GLOBALIZACION: ANALISIS...

Asistencia Comunitaria, que inici sus actividades en 1984) e institu-


ciones internacionales, como el Banco Mundial a travs del Grupo Con-
sultivo de Ayuda a la Poblacin ms Pobre, cuentan actualmente con
programas de anlisis, desarrollo y mejora de los microcrditos.

El desarrollo de la participacin ciudadana


Uno de los principios bsicos compartido por los diferentes movi-
mientos a favor de una globalizacin alternativa es la necesidad de pro-
fundizar en el papel del ciudadano en la toma de las decisiones como
va para una democratizacin real de las sociedades. De esta forma, se
coloca al individuo en el centro de la estructura de toma de decisiones
al igual que las teoras econmicas ms ortodoxas, si bien, a diferencia
de stas, el poder del individuo no se basa nicamente en su capacidad
de compra en el mercado, sino en su derecho a la participacin en plano
de total igualdad en la toma de las decisiones que le afectan. Para ello
se considera que las actuales estructuras democrticas no son suficien-
tes, el voto peridico en las elecciones generales es imprescindible pero
sin otras formas de participacin constituye un mecanismo incompleto
que genera desilusin y, en el lmite, desafeccin respecto a los sistemas
formalmente democrticos.
De forma paradjica, uno de los mecanismos bsicos del actual pro-
ceso globalizador, la revolucin de las tecnologas de la informacin y
comunicacin, ha generado los medios necesarios para fomentar la cre-
acin y el funcionamiento de redes y movimientos sociales no formales
que se agrupan para la defensa y promocin de sus intereses. A partir
de los mismos ha ido creciendo la conciencia de la posibilidad de
influencia que tiene la accin coordinada de los colectivos de personas
aisladas, incluso sin contar en un principio con grandes recursos econ-
micos.
A continuacin, vamos a referirnos de forma breve a una de las ini-
ciativas que ms atencin ha concitado: el presupuesto participativo. A
partir de la experiencia desarrollada en Porto Alegre (Rio Grande do
Sul, Brasil) desde 1989, el modelo de Presupuesto Participativo ha
constituido una referencia constante tanto en los estudios acadmicos
sobre la participacin ciudadana en los asuntos pblicos como en las
propuestas prcticas de innovacin democrtica.
Sus objetivos son mltiples y ambiciosos. Por una parte, pretende
salvar la distancia entre el ciudadano y el proceso de toma de decisio-
nes polticas, reforzando la participacin directa sin menoscabar la legi-
timidad de las instituciones surgidas del proceso de eleccin de repre-
sentantes. Por otra parte, se busca mejorar la eficiencia en la asignacin
de los recursos, mediante un procedimiento de consulta directo y con-
tinuo de las preferencias de los ciudadanos. Al mismo tiempo, todo el
proceso permite un mayor seguimiento y control de la actividad pbli-
ca, minimizando la posibilidad de incurrir en actividades fraudulentas.

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El proceso de instrumentalizacin conlleva, evidentemente, la aparicin


de conflictos que hacen necesario un continuo afinamiento del meca-
nismo, sin embargo el balance ofrecido por su funcionamiento hasta la
actualidad puede muy bien catalogarse de positivo.

9. SNTESIS Y CONCLUSIONES
Lo anteriormente expuesto muestra el amplio catlogo de propues-
tas surgidas como respuesta al actual proceso globalizador. En este lti-
mo epgrafe sintetizaremos las alternativas analizadas. Adems, avanza-
remos algunas consideraciones en relacin con la coherencia,
complementariedad y viabilidad del conjunto de propuestas, aspectos
que habrn de ser tratados ms en detalle en trabajos posteriores que
profundicen en la relevancia de las mismas como alternativa a las pau-
tas basadas en el Consenso de Washington. La ordenacin temtica de las
propuestas alternativas realizada a lo largo del texto certifica la apari-
cin de una visin de la realidad econmica internacional diferente de
las propuestas del Consenso de Washington. As, pese a que todava queda
un largo camino por recorrer antes de que se pueda formular una alter-
nativa global al pensamiento nico, s pueden anticiparse algunas de
sus caractersticas.
En primer lugar, este cuerpo programtico aspira a la transforma-
cin no slo del mbito econmico, sino tambin de los espacios pol-
ticos y sociales paralelos al mismo. Y todo ello sin una ruptura trau-
mtica de los mecanismos actualmente vigentes sino mediante una
aproximacin firme pero gradualista en los cambios, consciente de las
limitaciones que toda alternativa de estas caractersticas enfrenta en tr-
minos de viabilidad. Adems, no pretende imponerse, sino convencer,
combinando las acciones ms cercanas a los ciudadanos con el plantea-
miento de medidas de carcter macroeconmico.
De esta forma, podramos distinguir tres lneas de actuacin que se
apoyan y vinculan las diferentes propuestas:
1.Correccin de la estructura econmica: redistribucin y fallos
de mercado globales; la transformacin de las relaciones financieras y
laborales.
2.Democratizacin global y local de las estructuras de poder:
nuevos organismos internacionales; nuevas formas de participacin
democrtica.
3.Ampliacin de la mentalidad social en el marco global.
Dentro de la primera lnea, por una parte, se encuadra todo un con-
junto de propuestas en materia de redistribucin y correccin de fallos
de mercado globales, gran parte de las cuales no suponen sino la trasla-
cin al plano internacional de prcticas consolidadas en el mbito

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nacional. En muchos aspectos, las alternativas planteadas no slo son


ms justas (al otorgar un tratamiento equitativo a los distintos pases e
individuos) sino incluso ms realistas, al reconocer la autentica dimen-
sin de los problemas. De esta forma, las opciones propuestas para la
creacin de un sistema impositivo internacional contribuiran paralela-
mente a la generacin de recursos para las actuaciones de ayuda al desa-
rrollo (racionalizadas en su actividad) y la correccin de externalidades
negativas de carcter global (inestabilidad financiera, deterioro del
medioambiente, trfico de armas, etc.). Mientras que las opciones
apuntadas en el campo del comercio y las inversiones internacionales,
junto a las iniciativas de solucin del problema de la deuda, contribui-
ran a fomentar el crecimiento autnomo y sostenible de los pases
menos desarrollados. Por otra parte, las iniciativas de comportamiento
tico en el comercio, banca e inversiones, junto a la introduccin de una
renta bsica, se dirigiran a transformar las relaciones microeconmicas
en el mbito financiero y laboral.

La segunda de las lneas de actuacin busca reforzar la democracia.


Por un lado, se reconoce el actual desequilibrio entre el alcance nacio-
nal de los poderes polticos y la dimensin transnacional de los econ-
micos. Su recomposicin permitira a los ciudadanos, a travs de dife-
rentes rganos de representacin, recuperar el papel corrector de las
iniciativas colectivas, no para anular el mercado, sino en muchos casos
para mejorar y proteger su funcionamiento eficiente. Para ello, se pro-
pone la creacin de organismos internacionales democrticos de deci-
sin (en este sentido van las propuestas de reforma de las instituciones
econmicas internacionales) que podran vincularse a la gestin de los
recursos generados por las nuevas figuras de imposicin internacional,
lo cual redundara en su mayor eficacia y autonoma. Como comple-
mento de lo anterior, las alternativas de innovacin en la participacin
ciudadana a nivel local (como es el caso del presupuesto participativo)
acercaran los procesos democrticos a los ciudadanos, frenando los pro-
cesos de desilusin e ineficacia.

En tercer lugar, las alternativas expuestas plantean una ampliacin


de la mentalidad social en el marco global, situando al individuo y sus
agrupaciones en el centro de la estructura de toma de decisiones. A
diferencia de las teoras neoliberales esta participacin no se desarrolla
nicamente a travs de su capacidad de compra en el mercado, sino en
un plano de total igualdad, reforzando el principio de un hombre, un
voto. Esta lnea de actuacin tiene un carcter transversal e implica a
todas las propuestas planteadas, combinando la preocupacin por los
derechos y necesidades de los ciudadanos de toda condicin, con la
apertura de canales para su participacin activa en la toma de decisio-
nes. De esta forma se pretende llevar a la prctica el conocido lema
piensa globalmente, acta localmente.

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Por ltimo, merece la pena destacar que la dinmica interna de fun-


cionamiento de este movimiento se basa en la constitucin de una red
abierta de propuestas y agentes como base para el desarrollo de un deba-
te continuo, nica va real para el avance del conocimiento sin dogma-
tismos. De esta forma, las diferentes alternativas se encuentran perma-
nentemente en contrastacin tanto de forma interna como frente a los
planteamientos del denominado pensamiento nico.
En definitiva, detrs de las pancartas parece haber algo ms que
un grupo de jvenes pudientes y ociosos, junto a los denostados idea-
listas anticuados. La habitual acusacin de que los movimientos alter-
nativos al actual proceso de globalizacin constituyen una maraa de
reivindicaciones interesadas y contradictorias no se corresponde con el
crecientemente estructurado conjunto de propuestas expuesto en estas
pginas.

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EL PROCESO DE GLOBALIZACION: ANALISIS...

10. BIBLIOGRAFA

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Cooperacin al desarrollo con referencia


a la cooperacin tcnica: luces y sombras

MBUYI KABUNDA

INTRODUCCIN

Los escasos y decepcionantes resultados cosechados por la coopera-


cin al desarrollo en las tres o cuatro ltimas dcadas, sobre todo en
frica, nos lleva a poner sobre el tapete una reflexin de fondo a la que
invitamos a los responsables y a los actores del desarrollo, pues la
pobreza en este continente aumenta en la misma proporcin que la
ayuda o la cooperacin, sin excluir la responsabilidad de las recurren-
tes crisis polticas y econmicas internas regmenes depredadores,
antidemocrticos y corruptos, en particular la conversin de la depen-
dencia de la ayuda en instrumento de poder por las dictaduras postco-
loniales. En el mismo sentido, David Sogge (2003: 39) expresa sus
dudas sobre la ayuda como instrumento de desarrollo, partiendo del
caso africano donde la intensificacin de la ayuda se ha acompaado
paradjicamente del aumento negativo de las tasas de crecimiento y la
disminucin de las de bienestar, debido al hecho de que frica paga
ms en concepto de reembolso de la deuda, principal e intereses, y de
fuga de capitales que lo que recibe en el marco de la ayuda pblica al
desarrollo (Cfr. Smith, 2006: 22-24; Bessis, 2006: 108-109). Por lo
tanto, Sogge considera que la ayuda, que suele ser una mezcla de bue-
nas y malas intenciones en la que el deseo de coger supera el deber
de dar, puede empobrecer a las poblaciones si no se acompaa del
desarrollo de capacidades de los beneficiarios para conseguir los dere-
chos sociales, econmicos y polticos.
El objetivo de esta intervencin, que se inserta en esta lnea crtica,
es pues abrir algunas pistas de reflexin de las que deriva una serie de
preguntas en cuanto al destino de los fondos de desarrollo utilizados por
los distintos intervinientes, desde los donantes o los desarrolladores
hasta los beneficiarios o los subdesarrollados, en relacin con los enor-
mes medios movilizados, sin conseguir siempre la eficacia o los resulta-
dos programados. La creacin de una mentalidad de dependencia en los

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 115


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MBUYI KABUNDA

pases en desarrollo y el aumento de los intereses de los pases donantes


son los resultados palpables de esta cooperacin.
Hoy la triste comprobacin que se puede hacer es que frica sub-
sahariana es la regin ms ayudada del mundo y sigue siendo la ms
pobre. De ah la necesidad de diagnosticar los errores cometidos y la
consiguiente propuesta de alternativas.
Sin embargo, hemos de dejar constancia de que no se trata de ocul-
tar u olvidar el trabajo realizado, con sinceridad y honestidad, por la
mayora de los actores del desarrollo. Hemos de reconocer que las
poblaciones del Sur, sin sus acciones de desarrollo, no hubieran sobre-
vivido a la injusticia de su pobreza. Nuestro nico objetivo es fomen-
tar la transparencia total y la eficacia de dichas acciones. De una mane-
ra concreta, se imponen cambios a favor del desarrollo y contra la
pobreza, tanto a nivel africano como a nivel internacional, con actua-
ciones basadas en nuevas estrategias y un nuevo partenariado entre los
pases ricos y los pases en desarrollo. La respuesta est en la correspon-
sabilidad, es decir la responsabilidad mutua de los donantes y de los
beneficiarios.

LAS FORMAS DE COOPERACIN PARA EL DESARROLLO


EN LA SEGUNDA MITAD DEL SIGLO XX Y COMIENZOS
DEL SIGLO XXI

La cooperacin al desarrollo de los ltimos cincuenta aos ha pasa-


do por dos principales etapas con distintas suertes: la cooperacin bila-
teral y/o multilateral de la poca de la guerra fra y la cooperacin des-
centralizada de la post guerra fra (Diouf, 1998: 5ss), incluyendo ambos
la cooperacin tcnica.

1.1. La cooperacin al desarrollo en la poca de la Guerra Fra


La cooperacin es una forma de relacin econmica y poltica que
apareci despus de la Segunda Guerra Mundial y durante la ola de des-
colonizacin. Este perodo corresponde con la puesta en marcha de las
instituciones de cooperacin bilateral de las Naciones Unidas. Entre este
perodo y el fin de la dcada de los 70, la cooperacin internacional se
caracteriza por la rivalidad entre los dos bloques polticos e ideolgicos y
por la existencia de dos modelos de desarrollo, capitalista y socialista. Esta
situacin nos lleva a poner de manifiesto las caractersticas comunes
siguientes de la cooperacin del Norte con los pases del Sur.
La cooperacin internacional, en su forma bilateral o multilateral,
se fundamenta en las relaciones entre los Estados, siendo el objetivo
suministrar directamente la asistencia a los gobiernos y a la adminis-
tracin de los pases del Sur. Dicho de otra manera, el objetivo de la
cooperacin no es la instauracin de un partenariado comercial o finan-
ciero, sino la puesta a la disposicin de los pases pobres de los recursos
financieros, materiales o de la asistencia tcnica.

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COOPERACION AL DESARROLLO CON REFERENCIA...

La cooperacin viene dictada no por razones filantrpicas, sino por


las ideolgicas o la pertenencia a uno u otro bloque, y por los intereses
econmicos y comerciales de los pases donantes.
La lgica que prevalece en la cooperacin, en la poca, es claramen-
te la poltica, que domina los instrumentos, las orientaciones, los con-
tenidos, las formas as como el lenguaje de la cooperacin, definidos por
los pases desarrollados. Por lo tanto, existe una escasa preocupacin en
cuanto a los resultados concretos, a la evaluacin crtica y al segui-
miento e incluso a la correccin de los errores cometidos en la coopera-
cin.
Se considera la cooperacin como un instrumento del desarrollo. El
objetivo declarado es ayudar a los pases pobres a desarrollarse median-
te la mejora de sus infraestructuras y de sus recursos humanos y la pro-
mocin de sus economas. De ah el papel primordial de los Estados y
las administraciones pblicas considerados como los nicos actores o
protagonistas de la cooperacin.
La anterior consideracin est vinculada con la concepcin del desa-
rrollo prevaleciente en los pases del Sur. Se trata de una concepcin
heredada del perodo de la post Guerra Mundial, que equipara el desa-
rrollo con el crecimiento econmico y social. El principal actor del
desarrollo es el Estado y su administracin. El sector pblico se encar-
ga de controlar y promover el desarrollo socioeconmico mediante una
poltica rigurosa de movilizacin de los recursos humanos y de coloca-
cin eficaz de los recursos financieros y tecnolgicos (dictadura desa-
rrollista).
En resumen, la cooperacin al desarrollo ha ido cambiando de for-
mas segn la idea dominante del desarrollo en cada perodo (Cfr.Th-
bault, 2006: 193-195; Amprou y Chauvet, 2006: 90ss): desde finales
de la Segunda Guerra Mundial hasta comienzos de los 70, la coopera-
cin dictada por razones morales y motivaciones polticas se funda-
ment en la aportacin masiva de capitales para la construccin de
infraestructuras (era del volumen o de la cantidad) con la consiguien-
te exclusin del mundo rural; en la dcada de los 70 se produjo un cam-
bio sustancial con la llegada de Robert McNamara a la presidencia del
Banco Mundial (1968-1981), con la consiguiente prioridad dada a la
satisfaccin de las necesidades esenciales (educacin, sanidad) excluyen-
do una vez ms a la poblacin rural por la concentracin de estos aspec-
tos prioritarios en las ciudades; en la de los 80 se produjo un impor-
tante punto de inflexin por la crisis de la deuda, que condujo a la
vinculacin de la cooperacin con la condicionalidad democrtica, en
particular al buen gobierno, o sea la ayuda suministrada slo a los
gobiernos que se han dotado de buenas y slidas instituciones o los pro-
gramas de ajuste estructural (PAE), siendo el objetivo el reembolso de
la deuda externa; la desaparicin del bloque sovitico en 1992 convir-
ti la dcada de los 90 en la era de la compasin en la que la coope-
racin pierde su importancia estratgica (recuperada despus de sep-

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MBUYI KABUNDA

tiembre de 2002) y no obliga a los gobiernos, con la subsiguiente


reduccin de la ayuda a frica en un 40% entre 1992 y 1998, pasando
del 0,32% al 0,21% del PNB de los pases ricos, para slo concentrase
en la lucha contra la pobreza expresada con la adopcin de los ODM en
septiembre de 2000; desde septiembre de 2002, asistimos a un retorno
a las consideraciones geopolticas, con un cambio espectacular median-
te la duplicacin de la ayuda, pasando del 0,22% en 2001 a 0,28% en
2006, no para realizar los ODM que necesitan previas y abundantes
inversiones en aspectos como educacin, sanidad o saneamiento, sino
para la lucha internacional contra el terrorismo, la securizacin del
suministro del petrleo a los donantes, el aislamiento de los Estados
canallas y la lucha contra la inmigracin irregular. A nivel africano,
slo los pases petroleros del golfo de Guinea (Nigeria, Camern,
Gabn, Guinea Ecuatorial, Congo-Brazzaville, Angola e incluso Chad
y Sudn) se benefician de la cooperacin, junto a los pases estratgicos
en la lucha contra el terrorismo como Irak, Afganistn, Jordania, Pales-
tina, Turqua y Pakistn, en lo que a la ayuda norteamericana se refie-
re. Adems, aquel aumento est aniquilado por las subvenciones de los
pases del Norte a sus productores, subvenciones que bloquean las
exportaciones africanas y la mejora de sus producciones agrcolas.
A pesar de la evolucin del discurso, las prcticas siguen domina-
das por los intereses econmicos, comerciales o de seguridad de los
donantes, que no han renunciado al uso de la ayuda como instrumento
de poltica exterior, y despus del 11 de septiembre para la lucha con-
tra el terrorismo en detrimento de la lucha contra la pobreza.
De lo que antecede, es obvio que tanto la ayuda como la coopera-
cin al desarrollo son a menudo un soborno, destinado a ganar los
corazones y las mentes de los pases receptores (Gwin, 1996: 20-21),
al prevalecer los intereses polticos y estratgicos de los pases donantes.

LA COOPERACIN AL DESARROLLO EN EL PERODO DE


LA POST GUERRA FRA

En el perodo de la post Guerra Fra, siguiendo las ideas arriba


expuestas, asistimos a nuevas formas de cooperacin, basadas en la
lucha contra la pobreza. La cooperacin se caracteriza por la sustitucin
progresiva del Estado por otros actores como las ONG, el sector priva-
do y la sociedad civil, que juegan un papel sustancial en el diseo y eje-
cucin de los proyectos (Gwin, 1996: 20). Es decir, prevalece la idea
segn la cual el crecimiento y la vitalidad del sector privado y de la
empresa constituyen los instrumentos eficaces en la lucha contra la
pobreza.
De este modo, el comercio, la definicin de un entorno favorable a
un sector privado fuerte y los crditos comerciales han sustituido a la
cooperacin y a la ayuda pblica al desarrollo. La cooperacin se desa-

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COOPERACION AL DESARROLLO CON REFERENCIA...

rrolla en un marco dominado por las reglas de las instituciones inter-


nacionales tales como los Club de Pars y de Londres, entre otras. Es
decir, se emplean la ayuda y la cooperacin para promocionar los mer-
cados libres o el libre comercio, la inversin y las exportaciones, y para
proteger la propiedad privada.
El descenso de inters poltico y estratgico de algunos pases
receptores, en el marco de las nuevas relaciones internacionales caracte-
rizadas por el fin de la Guerra Fra, se ha acompaado de la disminu-
cin de la ayuda al desarrollo de los pases industrializados, como con-
secuencia de la devaluacin geopoltica de muchas zonas del Sur, de la
divergencia de intereses entre los donantes, de la desaparicin del sen-
timiento de culpabilidad en muchos pases del Norte, de las presiones
y restricciones presupuestarias de los pases industrializados, de la desi-
lusin y la fatiga producidas por la larga lista de fracasos por parte de
los organismos donantes y, en particular, de los gobiernos decididos a
no gastar ms en ayuda al desarrollo y en no ayudar indefinidamente a
las naciones ms pobres (para hacer frente al persistente desempleo
masivo que hay en los pases desarrollados), la ausencia de reformas sus-
tanciales de las instituciones internacionales para una mejor gestin de
la ayuda al desarrollo, con los consiguientes recortes unilaterales de los
donantes.
Sin embargo, en los ltimos aos, asistimos a la toma de conscien-
cia de la importancia de la ayuda en los pases ricos y el compromiso
por los principales donantes (G8, IFI y agencias de cooperacin inter-
nacional) para reducir la pobreza y conseguir la realizacin de los ODM.

II. Las causas del fracaso de la cooperacin oficial

La cooperacin oficial (o la ayuda pblica) al desarrollo ha sido un


fracaso por no haber conseguido la erradicacin de la pobreza, por las
razones siguientes (Gwin, 1996: 21; Sheehy, 1996: 23. Watkins,
1996: 27ss).
La cooperacin oficial al desarrollo no ha sido efectiva, porque las
ayudas se dieron en funcin de intereses geoestratgicos y polticos de
los donantes, as como por la corrupcin, el despilfarro y la mala ges-
tin de los receptores. La ayuda al desarrollo de todos los pases indus-
trializados ha sido globalmente una ayuda condicionada o ligada,
para servir a sus intereses comerciales. Han condicionado una gran
parte de sus presupuestos de ayuda a la compra de sus propios bienes y
servicios. Es el caso del 71% de la ayuda norteamericana, el 61% de la
ayuda francesa y el 54% de la ayuda italiana en frica.
Las estrategias de desarrollo se basaron demasiado en el Estado
como motor del cambio, con los consiguientes abusos en la desviacin
de los fondos por los objetivos ajenos al desarrollo.

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La cooperacin fue dedicada esencialmente al funcionamiento de la


industria de la ayuda la conversin de la ayuda en una gran industria
o en la industria humanitaria cuyos fondos se han multiplicado por
seis en los diez ltimos aos, alcanzando el monto de 10.000 millo-
nes de dlares a comienzos de este siglo, que consagra la indiferen-
cia de las autoridades de todo el mundo que se limitan a la compa-
sin en detrimento del desarrollo a largo plazo. Este espritu tiene
una larga vida por delante porque los organismos de ayuda al desa-
rrollo y los gobiernos del Sur juegan con los sentimientos de culpabi-
lidad de las naciones industrializadas.
El proteccionismo de los pases desarrollados cuesta a la economa
mundial, y en particular a la economa del Sur, un 3% de crecimien-
to. El mundo desarrollado podra ofrecer la mxima ayuda al mundo
en desarrollo abriendo sus mercados a las importaciones. Desgracia-
damente, los pases industrializados siguen ayudando a los pases en
desarrollo con una mano mientras que les deniega el acceso a sus mer-
cados con la otra (Sheehy, 1996: 26). O peor, mantienen mecanismos
de aumento de la deuda disfrazados con cancelaciones insignificantes
y destinadas a la publicidad (Bessis, 2006: 108).
En la prctica, la mayor parte de la ayuda se debe ms a inters
propio que a una preocupacin genuina de ayudar a los pases pobres.
Los programas de cooperacin al desarrollo fracasan porque, en parte,
la ayuda beneficia rara vez a los pobres. Es verdad que los pases ms
pobres nunca han formado parte de las grandes prioridades; la ayuda
que reciben representa menos del tercio del total de la ayuda pblica
al desarrollo (Sogge, 2003: 54). La sanidad primaria, la educacin
bsica, el suministro de agua, los pequeos proyectos rurales, la nutri-
cin o planificacin familiar no suelen constituir la principal preocu-
pacin de la cooperacin oficial al desarrollo, que se dedica a la cons-
truccin de elefantes blancos o de proyectos elitistas: autopistas,
grandes edificios de la modernidad, presas, centrales hidroelctricas y
hospitales (Watkins, 1996: 30-31).
En la actualidad, la cooperacin al desarrollo ha sido sustituida
por las operaciones de emergencia o humanitarias, por razones publi-
citarias, para responder a las consecuencias inmediatas de la guerra o
de la hambruna, nacidas precisamente de la ausencia de desarrollo.
No es sorprendente que, en este contexto, las emergencias se convier-
tan en situaciones permanentes, porque generan ms dinero y recur-
sos que la cooperacin o la ayuda al desarrollo.
Por todas estas razones, la ayuda pblica al desarrollo se equipar
con el despilfarro, la corrupcin y el fracaso econmico, que se plan-
te la necesidad de complementarla e incluso sustituirla por la coo-
peracin descentralizada.

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COOPERACION AL DESARROLLO CON REFERENCIA...

LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA DE LA DCADA


DE LOS 90

3.1. El concepto de cooperacin descentralizada


La cooperacin descentralizada es un proceso de institucionaliza-
cin de las estructuras pblicas, en las que se juntan a los actores des-
centralizados dotados de una mayor autonoma, tanto a nivel de la pla-
nificacin y de la realizacin de sus propias actividades como a nivel de
la participacin en el proceso de toma de decisiones gubernamentales.
Dicho de otra manera, este nuevo enfoque, diferente de la cooperacin
del pasado, nace de la necesidad de incorporar en las actividades e ini-
ciativas de desarrollo a los actores no gubernamentales (diferentes de los
gobiernos centrales) como nuevos socios en la cooperacin oficial al
desarrollo. Se trata de los actores no estatales de la sociedad civil, en
particular las ONG llamadas tambin Organizaciones o Asociaciones
de solidaridad internacional, estimadas en unas 40.000 en el mundo y
que manejaron ms de 11.000 millones de dlares de fondos de origen
privado en 2004 que, por su mejor conocimiento del terreno y de las
necesidades de los grupos ms desfavorecidos del Sur, se convierten en
los principales interlocutores de las administraciones nacionales e inter-
nacionales para dar a conocer dichas necesidades y las eventuales solu-
ciones.
Con esta nueva forma de cooperacin aparecen nuevos conceptos,
tales como: 1) el desarrollo sostenible y humano (se vincula el desa-
rrollo con la democratizacin, el respeto de derechos humanos y el pro-
greso econmico y social); 2) la autonomizacin de la sociedad civil
(el fortalecimiento de las instituciones de la sociedad civil del Norte y
del Sur); 3) la implicacin de los pueblos del Sur (para fortalecer sus
competencias y capacidades de accin), 4) el partenariado (creacin de
redes de solidaridad o de intercambios y del dilogo entre ambas socie-
dades civiles o sus miembros ms representativos sobre la base de la
igualdad y del respeto mutuo).

3.2. Los objetivos y actores de la cooperacin descentralizada


Es preciso recordar que el concepto de cooperacin descentralizada
fue utilizado por primera vez en 1985 en Francia, y existe de una mane-
ra oficial slo a partir de 1992, con la apertura por la Unin Europea de
una lnea presupuestaria denominada cooperacin descentralizada
(Cfr. Tulard, 2006: 67). El objetivo, adems de los aspectos menciona-
dos en el apartado anterior, consiste en agilizar la cooperacin guberna-
mental o internacional y hacerla ms duradera y eficiente en la lucha
contra la pobreza, la intervencin humanitaria y el respaldo a las acti-
vidades econmicas locales mediante los micro-crditos. Esta coopera-
cin, que se encuentra en la interseccin entre lo local y lo internacio-
nal, entre la descentralizacin, la democratizacin y la mundializacin,

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consiste esencialmente en la colaboracin entre los ayuntamientos y las


comunidades locales del Norte y del Sur, en el sentido de fortalecer las
competencias de estas ltimas junto a la mejora de su gestin y plani-
ficacin urbana, con una amplia implicacin de los ciudadanos de
ambas partes, comprometidos con la solidaridad internacional (Cfr.
Raffoul, 2000: 22-23).
A nivel de la Unin Europea, que le ha dotado con un presupuesto
de 18 millones de euros destinados a 20 pases pertenecientes a distin-
tas reas geogrficas para el periodo 2004-2006, los grandes objetivos
de la cooperacin descentralizada consisten en:
La realizacin del desarrollo, cercano a las necesidades identifica-
das por los grupos representativos de la poblacin;
La contribucin a una democratizacin real desde la base, sin la
cual la democratizacin desde la cumbre no tiene sentido;
La movilizacin de todas las energas tanto de los pases en vas
de desarrollo como en los pases europeos.
El principio bsico es el siguiente: las asociaciones locales africanas
o del Sur y las europeas toman la iniciativa de una accin o de un pro-
yecto de desarrollo y la someten a la aprobacin de los financiadores del
desarrollo. Es decir, es una manera especfica de ayuda al desarrollo en
la que el Estado sigue siendo presente por su control de las colectivida-
des locales en sus actividades de cooperacin.
De lo que antecede, se pueden identificar los agentes siguientes de
la cooperacin descentralizada: los poderes pblicos locales (gobiernos
y agencias oficiales de ayuda y cooperacin al desarrollo; las colectivi-
dades locales, comunidades autnomas o ayuntamientos; la multitud de
asociaciones de solidaridad (grupos confesionales o laicos comprometi-
dos con la solidaridad internacional, las Fundaciones o las ONG).
En definitiva, la gran especificidad de la cooperacin descentraliza-
da en relacin con la cooperacin en general es el peso creciente de la
sociedad civil y el retroceso del papel del Estado. Es decir, se han crea-
do nuevos espacios liberados por el Estado y ocupados por las iniciati-
vas de las asociaciones, colectividades territoriales, grupos socio-profe-
sionales e incluso empresas.

3.3. Crticas de ms de dos dcadas de la cooperacin descentra-


lizada

Una serie de crticas pueden ser formuladas contra la cooperacin


descentralizada tras reconocer sus importantes avances en relacin con
la cooperacin clsica. stas son:
1 La presencia o existencia del marco oficial constituye una clara
negacin de la cooperacin descentralizada, por el papel central de los
gobiernos en dicho proceso y por las reglas excesivamente rgidas que
dichos gobiernos imponen.

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COOPERACION AL DESARROLLO CON REFERENCIA...

2 La cooperacin descentralizada es un enfoque o un plantea-


miento poltico y no estrictamente financiero de la cooperacin, por sus
exigencias de democratizacin y de respeto de los derechos humanos.
3 Se dedican pocos recursos a la cooperacin descentralizada. Es
decir, se ha dado ms impulso a esta estrategia precisamente en el per-
odo en el que la ayuda norteamericana y la europea han sido considera-
blemente reducidas (en la segunda mitad de los 90 la ayuda a frica
disminuy en un 40%).
4 El debate sobre la cooperacin descentralizada suele concentra-
se entre los actores descentralizados del Norte. Dicho debate no existe
entre sus homlogos del Sur y las autoridades locales. Ello da una clara
connotacin eurocentrista a dicha cooperacin hacia la que los gobier-
nos del Sur suelen adoptar una actitud hostil o de reticencia, por con-
siderarla como una nueva forma de injerencia en sus asuntos internos y
una nueva estrategia destinada a debilitar los Estados locales. No exis-
te pues una concepcin compartida de la cooperacin descentralizada.
5 La cooperacin descentralizada toma cada vez ms la forma de
un sustituto de la ayuda pblica al desarrollo que ha fracasado. Es el
reflejo del vigente afropesimismo prevaleciente en muchos pases del
Norte. Adems, muchos gobiernos europeos desconfan de los eurotec-
ncratas de Bruselas a los que no quieren confiar su dinero, pues nadie
les controla. Prefieren la ayuda bilateral disfrazada de cooperacin des-
centralizada.
6 La descentralizacin as defendida ms que para conseguir la
democratizacin, obedece a la filosofa neoliberal de los PAE, para redu-
cir los gastos pblicos con el fin de rembolsar la deuda externa.

LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA A TRAVS DE LAS


ONG

El fracaso de los grandes proyectos de la cooperacin oficial ha con-


ducido a una multitud de iniciativas adaptadas a las condiciones espe-
cficas de los pases receptores. Con este planteamiento, aparecen nue-
vos actores (las ONG) y nuevos conceptos (los micro-proyectos) en la
cooperacin al desarrollo.
El inters por las ONG se debe al hecho de que la ayuda que tran-
sita por los Estados descuida las zonas rurales, excluidas y desfavoreci-
das.
La especificidad de las ONG en relacin con los organismos de coo-
peracin oficiales y las pesadas burocracias estatales consiste en la flexi-
bilidad, la creatividad, la adaptabilidad y la rentabilidad de los proyec-
tos concebidos y de las estructuras creadas para hacerlos operativos
sobre el terreno. Las ONG se han convertido as en unos instrumentos
ideales, con una clara ventaja comparativa, para evitar el gigantismo y
el despilfarro o la corrupcin pblica, las prebendas y la desviacin de

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fondos, prcticas corrientes en las economas rentistas de los pases afri-


canos (Magnard y Tenzer, 1988: 99; Pech y Padis, 2004: 23-24). De ah
su buena reputacin en las opiniones pblicas.
Tienen tambin importantes inconvenientes, entre ellos: 1) muchos
de sus proyectos no son sostenibles. Una vez que su personal se marcha
y la financiacin termina, los proyectos suelen derrumbarse y tanto los
proyectos como los beneficios no son continuos; 2) incluso si los pro-
yectos y los beneficios sobreviven, stos contribuyen poco al desarrollo
si el gobierno local sostiene un clima econmico hostil al crecimiento;
3) el xito de las ONG depende en gran medida del xito de las ins-
tituciones internacionales y de otros donantes en forzar a los gobiernos
a que tomen el camino econmico correcto (Sheehy, 1996: 26).
4.1. Evaluacin de la cooperacin descentralizada de las ONG
De una manera general, las ONG son eficientes en la denuncia de
los Estados y de las empresas y son objeto de crtica cuando no cumplen
correctamente su misin y se les exige la ejemplaridad, tanto en la
recogida de fondos como en la realizacin de sus actividades (Rubio y
Ziegl, 2006: 182). Por lo tanto, encarnan lo mejor y lo peor, lo positi-
vo y lo negativo, o segn Gmez Gil (2004: 185-186) luces y sombras.
4.1.1. Aspectos positivos
En su objetivo de concentrarse cada vez ms en los pobres y en las
organizaciones de base, as como en los movimientos que desarrollan las
alternativas y que se oponen a las estructuras que bloquean el desarro-
llo, las ONG son las nicas en atacar las causas y manifestaciones del
subdesarrollo de las poblaciones del Sur, unas veces con certeza y otras
veces con torpeza. Al ocuparse de las necesidades bsicas de las pobla-
ciones pobres del Sur (vveres, agua potable, higiene, etc.) participan de
una manera determinante en la creacin de las bases de un verdadero
desarrollo, con rostro humano y social (Cfr. Kabunda, 2006: 145), es
decir la vinculacin de la ayuda con el desarrollo y la democratizacin
mediante la implicacin de la sociedad civil y la participacin activa de
las ONG locales en el proceso de desarrollo.
En frica la retirada de la cooperacin oficial, la de los Estados y de
las organizaciones internacionales, como consecuencia de sus fracasos
(elefantes blancos y maldesarrollo), ha sido sustituida por la de las
ONG por su mejor conocimiento del terreno y su acercamiento a las
poblaciones y sus necesidades, con el consiguiente abandono de lo
macro a favor de lo micro.
En muchos casos, las ONG se han convertido en barreras contra los
excesos de la globalizacin, es decir, constituyen un contra-modelo y
una alternativa ciudadana para reducir o corregir los profundos dese-
quilibrios generados por la globalizacin neoliberal. La accin de las
ONG constituye, pues, una contribucin decisiva e irremplazable a la
lucha contra la pobreza, en particular en las zonas deprimidas.

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COOPERACION AL DESARROLLO CON REFERENCIA...

El inters por las ONG, presentes en casi todos los pases del Norte
y del Sur y sobre todo en frica donde hay en algunos pases, como
Ruanda y Burkina Faso, ms ONG por km2, se debe al hecho de que la
ayuda que transita por los Estados descuida las zonas rurales, excluidas
y desfavorecidas, mientras que a travs de las ONG como estructuras
descentralizadas utilizadas para posibilitar la intervencin pblica y
privada en la realizacin de un proyecto (Gmez Gil, 2004: 151),
dicha ayuda alcanza a las aldeas, las comunidades y las instituciones pri-
vadas locales. De este modo constituyen los intermediarios entre los
acreedores de fondos y los destinatarios locales o la ciudadana.
En resumen, varias razones explican la explosin de la actividad de
las ONG, que se han convertido en la moda de los ltimos aos, entre
ellas (Watkins, 1996: 31):

1) Por su presencia sobre el terreno, los donantes o desarrolladores


se dirigen a ellas para realizar las operaciones de emergencia.
2) Tienen la mejor consideracin a la hora de llegar hasta los
pobres, para entrar en contacto con las comunidades locales y saltarse a
los funcionarios o los gobiernos locales corruptos, gobiernos a travs de
los que sigue transitando la parte importante de financiaciones exter-
nas.
3) Se les considera ms eficientes y ms rentables a la hora de admi-
nistrar la ayuda.

4.1.2. Crticas con respecto a las ONG


Algunas ONG, con discursos y mentalidades primermundistas, se
han tornado en instrumentos de la administracin indirecta de la
mundializacin, segn Bayart (2004: 167), al servicio del neoliberalis-
mo y de la poltica exterior o del neocolonianismo de los gobiernos de
los pases donantes, e incluso en intermediarios de las multinacionales
para distribuir sus productos a travs de los micro-crditos. Muchas
ONG del Norte se han convertido as, en la opinin de Minc (2002:
134-134; Pech y Padis, 2004: 49-50), en instrumentos seculares de
programas de ayuda al desarrollo, pues sus ingresos proceden en lo
esencial de las subvenciones pblicas, mientras que otras se apegan a los
programas de ayuda internacional para financiar sus gastos de funcio-
namiento y satisfacer las ambiciones personales, sociales y econmicas
de sus dirigentes, que suelen destacar por la falta de transparencia
democrtica interna frente a sus miembros y a los donantes, convir-
tindose en actores no democrticos que exigen ms democracia a sus
interlocutores. Algunas adoptan consciente o inconscientemente el dis-
curso neoliberal, insistiendo en la falta de eficiencia del Estado, siendo
el objetivo tener acceso a las subvenciones destinadas inicialmente a los
Estados.

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MBUYI KABUNDA

De lo que antecede, unas crticas especficas pueden formularse


contra muchas ONG, a saber:
Las ONG son utilizadas como sustitutos baratos de las obligacio-
nes de los Estados o como bomberos de las polticas pirmanas de los
gobiernos del Norte en los pases del Sur. Se las instrumentaliza para
servir al neoliberalismo, contribuyendo de este modo a la lucha contra
el desorden y a favor de la injusticia. Es decir, muchas contribuyen, de
una manera inconsciente, a la consolidacin de las injusticias. No cabe
la menor duda que las ONG han crecido en importancia como gobier-
no sustituto, segn recalca Abdul-Raheem (1998: 20), pues se han con-
vertido, sobre todo en frica, en embajadas, compaas, brazos civiles
y comerciales de las polticas de sus gobiernos o, mejor dicho, en las
quintas columnas del Norte en las sociedades del Sur.
Al depender estructuralmente de los Estados del Norte y de los del
Sur, muchas ONG sirven ms sus propios intereses, los de los Estados
locales y de los acreedores de fondos, que los de las poblaciones afecta-
das. Ejecutan proyectos que fortalecen la dependencia del Sur con res-
pecto al Norte (Kabunda, 1999: 74). Es decir, se han convertido en ins-
trumentos de la imposicin de la cultura euronorteamericana en contra
de la dinmica sociocultural interna. Siguiendo a Manfred Max-Neef,
son instrumentos del Pensamiento Norteo para el Actuar Sureo, al
imponer un modelo eurocentrista de desarrollo.
Sus actividades desvan la atencin de las causas de la pobreza y de
sus soluciones, que suelen buscar desde abajo y el interior, en lugar de
desde arriba y el exterior (Petras, 1995: 7).
El oenegismo favorecido en el Norte por los gobiernos, que de
este modo desvan a su ejrcito de desempleados y desempleables
(Abdul-Raheem, 1998: 22) de los verdaderos problemas que existen en
las sociedades del Norte. Consiguen, de este modo, darles una ocupa-
cin y acostumbrarles al conformismo y a la desmovilizacin.
Las ONG hacen el trabajo que los Estados no quieren realizar. Su
presencia permite a los Estados privatizados justificar su inaccin, pues
delegan en las ONG las tareas de los sectores no lucrativos y de aspec-
tos importantes de la administracin pblica, manteniendo al tiempo
un cierto control sobre los proyectos de ayuda al desarrollo. Se les suele
acusar de consolidar situaciones polticas locales injustas (a veces inde-
fendibles) al hacer la vida un poco soportable para las poblaciones opri-
midas o en peligro (Roca, 2002: 115), a travs de actividades de coo-
peracin al desarrollo.
Sin generalizar estas crticas que se refieren ms a las ONG con
claros intereses polticos y comerciales tales como las que los anglosa-
jones llaman los MONGOs, My own NGO, los BONGOs, Business orga-
nised NGO, los DONGOs, Donors organised NGO y los GONGOs,
Governmental organised NGO o las OVG, Organizaciones Verdaderamente
Gubernamentales, que proliferan en estos tiempos de crisis se ha de

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reconocer que las ONG han destacado por su trabajo extraordinario y


desinteresado, convirtindose en las ltimas oportunidades de desarro-
llo, solidaridad y acercamiento entre la sociedad civil del Norte y del
Sur, y las nicas en encargarse de frica excluida de la mundializacin,
pues en muchas partes del continente se encargan de lo que el Estado
ha dejado de hacer, en especial por los sectores ms pobres de la pobla-
cin (Elizalde). No se trata de ocultar o despreciar el trabajo realizado,
con sinceridad y honestidad, por la mayora de estos actores del desa-
rrollo. Se debe reconocer que las poblaciones africanas, sin sus acciones
de desarrollo, no hubieran sobrevivido a la injusticia de su pobreza.
Sin embargo, ha llegado la hora de exigirles un cambio de estrate-
gia, cuyas lneas bsicas expondremos ulteriormente tras sugerir las
nuevas vas que ha de adoptar la cooperacin convencional.

PROPUESTAS PARA LA MEJORA


DE LA COOPERACIN NORTE-SUR

5.1. Propuestas para la cooperacin pblica al desarrollo


La cooperacin entre los pases del Norte y los del Sur ha de apar-
tarse del modelo de las relaciones privilegiadas con las antiguas colo-
nias, practicado por los pases de la Unin Europea, y del modelo esta-
dounidense de comercio y no ayuda (Trade, not Aid), para
fundamentarse en los conceptos de coherencia y complementariedad, y
de codesarrollo.
El concepto de coherencia consiste para los donantes o los desarro-
lladores en definir una poltica comn de relaciones con los pases
receptores en aspecto determinado y no tener cada uno su propio enfo-
que con respecto a un pas beneficiario.
La coherencia y la complementariedad, que inspiran la actual coo-
peracin canadiense con resultados notables (Alpha Barry, 2000: 30ss),
no consiste en la financiacin, de una manera puntual, de un proyecto
determinado sino en apoyar un programa de inversin en un pas y en
un sector especfico, basndose en las prioridades definidas por los
beneficiarios. La cooperacin o la ayuda al desarrollo ha de acompaar-
se de un plan de inversin en un pas, en complementariedad con los
dems pases donantes. Es decir, la cooperacin debe contribuir a la rea-
lizacin de la poltica de desarrollo definida por un pas en un sector
determinado. Se trata fundamentalmente de crear una complementa-
riedad entre las ayudas bilaterales para slo dedicar la ayuda multilate-
ral a las necesidades de urgencia o humanitarias.
Esta nueva forma de cooperacin ha de fundamentarse en tres ejes:
la satisfaccin de las necesidades humanas fundamentales, la gobernabi-
lidad, ya mencionada (no puede haber desarrollo sin democracia y sin
respeto de libertades fundamentales), y el apoyo al desarrollo cooperati-
vo y participativo a travs de los micro-proyectos y los micro-crditos.

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Para slo limitarse a la satisfaccin de las necesidades humanas


bsicas, sta consiste en dar prioridad a la seguridad alimentaria (mejo-
ra de la capacidad de produccin de las comunidades de base dotndo-
les de nuevas tecnologas y de nuevos conocimientos en la produccin
agrcola), el agua (el acceso de la mayora al agua potable), la educacin
(prioridad a la formacin tcnica y profesional) y la sanidad (prioridad
a la salud reproductiva o de las mujeres de las que es preciso potenciar
la consciencia de gnero y de acceso a las oportunidades econmicas y
polticas).
En cuanto al codesarrollo, avanzado por primera vez por el enton-
ces ministro de Cooperacin de Franois Mitterrand, Jean-Pierre Cot, y
despus elaborado y teorizado por el profesor Sami Nar en su poca de
asesor del ministro de Interior galo, Jean-Pierre Chevnement, en el
gobierno de Lionel Jospin (Cfr. el informe Nar en Le Monde del 10 de
enero de 1998) se ha vuelto de moda en los ltimos aos (Cfr. en par-
ticular Nar, 2007: 197-218; Gimnez Romero et alii, 2006). Consiste
en la puesta en comn de competencias para la rentabilidad del poten-
cial humano y financiero de los flujos migratorios en la ayuda al desa-
rrollo, una especie de partenariado entre los pases de origen y los de
acogida para el desarrollo de aqullos. Es decir, la conversin de los
inmigrantes en agentes o vectores dinmicos del desarrollo, mediante
su integracin social en los pases de acogida y su participacin al tiem-
po en la solidaridad activa con sus pases de origen, por medio de la
multiplicacin de micro-proyectos gestionados por ellos mismos, con el
apoyo de los poderes pblicos del Norte, que han de facilitarles una for-
macin adecuada para satisfacer las necesidades de sus pases donde
siguen viviendo sus familiares (proceso de formacin-reinsercin). De
ah la necesidad de su libertad de circulacin.
La apologa del codesarrollo viene justificada por el hecho de que
los inmigrantes se han revelado ser unos cooperantes eficientes al encar-
garse con sus escasos ahorros de mantener en sus tierras a los potencia-
les candidatos a la inmigracin con la ayuda que les proporcionan y al
ocuparse de los aspectos de desarrollo humano (compra de herramien-
tas agrcolas para la creacin de empresas familiares, construccin de
pozos de agua, escuelas y dispensarios que no suelen ser la principal
preocupacin de las agencias oficiales de cooperacin al desarrollo), ade-
ms de constituir sus envos de dinero la principal fuente de divisas de
pases como Marruecos, Mauritania, Senegal, Mal y Cabo Verde. Des-
graciadamente, el codesarrolo, tal y como se lleva a cabo en la prctica,
se aleja cada vez ms de estos nobles objetivos iniciales para convertir-
se en una estrategia ms de lucha o reduccin de la inmigracin, en
lugar de concentrarse en la lucha contra la pobreza y a favor del desa-
rrollo. Desde luego, segn puntualiza Sami Nar (2007: 214), la migra-
cin en s no constituye el nico factor de desarrollo. Slo es un vector,
entre muchos otros, de la poltica de cooperacin global Norte-Sur.

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5.2. La mejora de la cooperacin descentralizada de las ONG


Las ONG no deben contribuir a dar una buena consciencia a los
Estados ocupndose de lo que stos son incapaces de realizar. Han de
adoptar una serie de cambios y estrategias cuyos ejes esenciales expone-
mos a continuacin.
Las ONG han de contribuir a la creacin de un proyecto comn de
sociedad (la sociedad civil global) mediante actuaciones tanto a nivel
internacional como a nivel nacional. Es el cumplimiento de la clsica y
ya conocida funcin de abogados/grupos de presin. Es decir, cumplir
en el Norte con el papel de abogados a favor de los cambios estructura-
les, denunciando las injusticias institucionalizadas (informar al pblico
del Norte de las causas econmicas y polticas de la pobreza en el
mundo, organizar campaas de sensibilizacin y movilizacin en los
pases ricos, denunciar los efectos perversos de la deuda, del comercio
desigual, del comercio de armas, de las consecuencias de los Programas
de Ajuste Estructural y de la feminizacin de la pobreza), e incluso lide-
rando las campaas de comercio justo y de opinin a favor de los dere-
chos econmicos y sociales contra las multinacionales y las empresas
aliadas con los regmenes represivos. Y en el Sur, han de convertirse en
grupos de presin para exigir a los gobiernos establecidos la democratiza-
cin, la participacin popular y la justicia social y sobre todo favorecer
la capacidad reivindicativa de los ciudadanos, para autoorganizarse y
tener la autonoma de decisin. Han de adoptar los principios de code-
sarrollo y corresponsabilidad para luchar contra el mal desarrollo a nivel
mundial.
Las ONG deben aplicar los principios de desarrollo duradero, ocuparse
de las necesidades reales de los pobres, implicar a los beneficiarios en las
actividades de produccin, la realizacin del autoabastecimiento o la auto-
suficiencia, y la formacin de la gente en el sentido de la responsabilidad,
pasando del trabajo para el Sur al trabajo con el Sur, para no destruir las
capacidades locales a favor de la dependencia. Se trata de favorecer la apro-
piacin de las estrategias y de los proyectos por los socios locales.
El respaldo de la economa popular, mal llamada informal, para satis-
facer las necesidades bsicas de la gran mayora, que la utiliza como
modo de vida, y conseguir la autonoma popular. Dicha economa no es
slo generadora de ingresos y de trabajo, sino adems es la expresin de
la fecundidad y de la creatividad de los ms pobres, que han encontra-
do ellos mismos soluciones a sus problemas de supervivencia diaria,
mediante estrategias a medio camino entre la tradicin y la moderni-
dad. Les faltan los medios financieros y las tecnologas adecuadas y
adaptadas para convertir dicha economa en una verdadera economa de
desarrollo colectivo. En dicha economa, los pueblos han demostrado
ser capaces de muchas cosas sin la intervencin del Estado ni el apoyo
de los donantes de ayuda (Magnard y Tenzer, 1988: 100). Otro dato
significativo es que la economa popular, que nace de las iniciativas y

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alternativas locales, no se toma en consideracin en el clculo del PIB,


perdiendo de vista que el PIB del frica Occidental aumentara del 30
al 50% si se contabilizara dicha economa.
La cooperacin descentralizada de las ONG ha de dirigirse con
prioridad a las mujeres, para dotarles con las tecnologas apropiadas
(molinos, lavadoras, el uso del gas para la cocina, etc.), con el fin de ali-
viar sus excesivas tareas domsticas e incrementar su productividad ali-
menticia. Dicho de otra manera, hace falta suministrarles las herra-
mientas, la tecnologa y los crditos para permitirles enfrentarse de una
manera adecuada al trabajo productivo y reproductivo, pues si las muje-
res dispusieran de los mismos medios que los hombres, los pases en
desarrollo podran registrar un aumento considerable en su productivi-
dad agrcola e influir de una manera determinante en el desarrollo glo-
bal.
En resumen, se trata de optar claramente por lo que Walden Bello
llama el deconexionismo (de la teora de la desconexin de Samir
Amin), es decir, la desconexin de la mundializacin concebida como
mquina de guerra al servicio de la dominacin de los pases ricos, y
convertir el regionalismo y la cooperacin Sur-Sur (sociedad civil desde
abajo) estrategia utilizada por la coordinadora de federaciones nacio-
nales de ONG brasileas (ABONG), francesas (Coordination SUD),
indias (VANI) y senegalesas (CONGAD) para favorecer las dinmicas
regionales y definir la agenda de actuaciones internacionales (Cfr. Roui-
ll dOrfeuil, 2006: 154) en instrumentos de la lucha contra la pobre-
za mediante presiones sobre los Estados, las multinacionales, los inver-
sores y las instituciones financieras internacionales. Es decir, la crtica
del capitalismo bajo su nueva forma de globalizacin neoliberal hacien-
do frente a las potencias econmicas, comerciales y financieras y a los
nuevos actores o agentes privados y del mercado.

LA COOPERACIN TCNICA EN EL CONTEXTO DE LA


COOPERACIN PBLICA Y DESCENTRALIZADA

6.1. Concepto de cooperacin tcnica


La cooperacin tcnica, utilizada tanto por la cooperacin pblica
como por la cooperacin descentralizada, se caracteriza por una fuerte
presencia de expertos extranjeros y consiste fundamentalmente en las
acciones concretas en los aspectos sectoriales y prioritarios. Es decir, el
suministro y financiacin de actividades especficas de desarrollo o de
servicios claramente identificados, tales como: la formacin de cuadros
administrativos y tcnicos y de formadores locales; la transferencia de
materiales o de tecnologas; el mantenimiento o la rehabilitacin de las
infraestructuras existentes; la creacin de instituciones educativas, sani-
tarias y judiciales y el desarrollo rural integrado; el apoyo a los servicios

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pblicos; el desarrollo de capacidades tcnicas, de anlisis, de concepcin


y de organizacin local rural y urbana; el desarrollo de las competencias
de las universidades locales; el fortalecimiento del papel de las organiza-
ciones de la sociedad civil de los pases del Sur; la integracin social en
sus pases de origen de los inmigrantes que deseen regresar, etc.
En resumen, la cooperacin tcnica comparte el terreno con la coo-
peracin descentralizada, en particular, en estos aspectos: el desarrollo
urbano, econmico, agrcola, rural, las acciones sanitarias y sociales, la
accin de solidaridad, la transferencia de formacin y de competencias,
la accin de sensibilizacin y de educacin al desarrollo y el apoyo a la
gestin local institucional.

6.2. Balance de la cooperacin tcnica


En el frica subsahariana, la cooperacin tcnica desarrolla ms sus
actividades en los sectores prioritarios siguientes: la educacin, el agua,
el saneamiento, la salud, la lucha contra el SIDA, la agricultura, la
seguridad alimentaria, el desarrollo de las infraestructuras y del sector
productivo, la proteccin del medio ambiente y de la biodiversidad.
El grueso de fondos dedicados a esta forma de cooperacin, que
representa el 25% de la cooperacin pblica al desarrollo en frica, est
dedicado al pago de los sueldos de los expertos extranjeros (aunque par-
ticipan en ella cada vez ms los voluntarios de las ONG). Se le recri-
mina el no fortalecimiento de las capacidades institucionales locales y
del Estado (Van de Walle y Johnston,1999: 59) o de los recursos huma-
nos y materiales del pas, junto a la poca atencin a la educacin pri-
maria a favor de la secundaria y la superior.
Ya en 1993, el informe del PNUD denunci los resultados negati-
vos de la cooperacin tcnica en estos trminos: nos damos cada vez
ms cuenta que la cooperacin tcnica funcional mal, es ineficiente tal
y como se est concretando en la actualidad, las ventajas que ofrece son
extremadamente costosas y que, en todos los casos, tiene poco impacto
duradero.

6.2.1. Las dificultades a los que se enfrenta la cooperacin tcnica


Los insignificantes resultados cosechados por los proyectos de la
cooperacin tcnica se explican por los errores cometidos y las dificul-
tades imputables tanto a los donantes como a los beneficiarios, algunos
de ellos recalcados por Magnard y Tenzer (1988: 94ss), en particular la
falta de base social en la que deberan fundamentarse.

1. Dificultades de la cooperacin tcnica en el Sur


Los proyectos son demasiado formalistas y pretenden abarca al
conjunto de las actividades econmicas y sociales en un contexto de

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falta de anlisis y de informacin estadstica. No se sabe con exac-


titud las necesidades a satisfacer y los problemas a resolver.
Los proyectos son generalmente mal evaluados, mal jerarquizados
y presentados de forma dispersa sin una verdadera eleccin estrat-
gica. Se da prioridad a los grandes proyectos pblicos y los objeti-
vos ambiciosos sin ninguna preocupacin de realismo y del empleo
ptimo de recursos.
Muchos pases del Sur no disponen de mecanismos o de capaci-
dades institucionales que les permitan coordinar las actividades
vinculadas con la gestin financiera a corto plazo y el anlisis de las
polticas de inversin a largo plazo.
Los proyectos no suelen movilizar a los actores sociales. Apenas
acabado, los proyectos nacionales suelen caer en el olvido en los
cajones de los ministerios tcnicos.

2. Dificultades externas
Muchos proyectos han sido concebidos y supervisados por los
expertos extranjeros sin ninguna preocupacin por integrarlos en el
entorno econmico y social local.
Los proyectos suelen fundamentarse en las anticipaciones poco
realistas de la demanda, y en la explotacin de recursos inexisten-
tes. Estos proyectos han permitido la realizacin de estructuras pro-
ductivas irrealistas y desvinculadas con las realidades locales.
Los cooperantes cometen muchos errores de programacin y de
evaluacin al excluir a los beneficiarios locales.
La confusin entre la rentabilidad financiera y la rentabilidad eco-
nmica es tambin fuente del desarrollo de estructuras cuyo fun-
cionamiento ha puesto de manifiesto el costo excesivo y la inefi-
ciencia.
Muchos proyectos son de prestigio y no tienen ningn destino
econmico o relacin con los recursos econmicos del pas, como el
aeropuerto de Dar es Salaam o de Duala, el ferrocarril transgabons,
la presa hidroelctrica de Inga en la Repblica Democrtica del
Congo, el Hotel del 2 de febrero en Lom o los grandes edificios de
las nuevas capitales de Abuya en Nigeria y de Yamusokro en Costa
de Marfil, etc. Es decir, unas infraestructuras que los presupuestos
de los pases en desarrollo no pueden mantener a largo plazo.
Todos estos proyectos, financiados con la ayuda de la cooperacin
tcnica extranjera, han acentuado la dependencia econmica y tecnol-
gica de los pases beneficiarios en lugar de conseguir la autosuficiencia
de la poblacin y su participacin como principal actor, pues con la par-
ticipacin los pobres se convierten en los principales actores en la cons-
truccin de su futuro (Ocampo, 2003: 6). Al contrario, estas inversio-
nes han sido destinadas a la satisfaccin de las necesidades elitistas en
detrimento de los aspectos de justicia social. En otras palabras, se ha

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dado prioridad a los proyectos tecnocrticos reduciendo el progreso al


nico aspecto tcnico y no como un fenmeno global con importantes
aspectos sociales y culturales. Es decir, la negacin de la concepcin
pluralista del mismo.
Para tomar slo un aspecto, el sanitario, la sanidad es inseparable
del desarrollo econmico. Si la medicina es uno de los instrumentos de
la sanidad, no es el nico. Muchas enfermedades en el Sur nacen de la
crisis econmica, del hambre y del deterioro de la produccin agrcola.
La estrategia sanitaria pues ha de ser pluridisciplinar y no debe limi-
tarse al nico aspecto mdico, para incluir otros aspectos complemen-
tarios tales como los socioeconmicos, socioantropolgicos o etnolgi-
cos del medio concernido. Cualquier proyecto de desarrollo sanitario en
el Sur pasa por el anlisis y la adaptacin a la vida econmica y social
del pas en cuestin, y por la rehabilitacin de las infraestructuras sani-
tarias existentes, en deterioro sistemtico.

6.3. Pistas para el xito de la cooperacin en general y la tcnica


en particular
La cooperacin tcnica, tanto en el marco de la cooperacin pbli-
ca como en el de la cooperacin descentralizada, ha de orientarse en las
lneas siguientes:
Evitar la fuga de cerebros de los pases del Sur, favoreciendo su
repatriacin y la mejora de las condiciones de vida y de seguridad
en sus pases de origen;
La adaptacin del sistema escolar o de la enseanza a los merca-
dos internos y a las necesidades de la sociedad, dando prioridad a
los aspectos de uso inmediato, en particular a la educacin de las
mujeres y a la agricultura, que ocupa entre el 50 y el 70% de la
poblacin. Segn Sylvie Brunel (2002: 17), quien abunda en el
mismo sentido, se debe dar prioridad a la educacin, sobre todo de
las nias, la puesta en marcha de programas de salud y el fomento
y apoyo a la agricultura familiar. Desgraciadamente, la ayuda
pblica al desarrollo destinada a la agricultura ha disminuido cons-
tantemente entre 1985 y 2000 y, en el mismo periodo, dicha ayuda
ha cado en un 62% para los Pases Menos Avanzados;
La construccin de carreteras que vinculen las zonas de produc-
cin y los mercados dentro de cada pas y entre los pases vecinos
para crear economas horizontalmente integradas;
Implicar tanto al sector pblico como al sector privado en la cre-
acin de empresas competitivas y en la introduccin de nuevas tec-
nologas, siendo el objetivo mejorar las tcnicas y los mtodos de
trabajo y fabricar localmente algunos productos importados, o la
produccin de bienes de consumo corrientes o de sustitucin de
algunos productos importados, para impedir que las multinaciona-
les tengan el monopolio de los mercados africanos;

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Extender las ventajas comparativas a otros sectores de la vida


nacional como las industrias agroalimentarias para resolver los
dficits alimentarios y promover las exportaciones, aprovechando la
mano de obra barata que a los aspectos tradicionales de las minas
y del petrleo, para estimular la produccin interna y el desarrollo
econmico y social;
La repatriacin por las lites de los fondos colocados en los ban-
cos del Norte, unos 360.000 millones de dlares, es decir un
monto superior a toda la deuda africana, y que sirven para finan-
ciar las actividades econmicas y la creacin de empleo en los pa-
ses desarrollados;
La interconexin de sectores agrcolas, industriales y comerciales
con los mercados locales y despus con las exportaciones. Se apos-
tar tambin por el fortalecimiento de la cooperacin Sur-Sur, sien-
do el objetivo conseguir concesiones de los pases industrializados,
que hablan cada vez ms con una sola voz, y para que cumplan con
sus promesas;
Se debe dedicar con prioridad los fondos a la lucha contra el ham-
bre, las enfermedades y la pobreza en frica, en lugar de suminis-
trar los alimentos, que arruinan la agricultura o a los campesinos
africanos, y pagar dietas a sus cooperantes como ha prevalecido
hasta hace poco. La agricultura es un factor clave en la lucha contra
la pobreza y los pases del Sur no pueden intervenir en los merca-
dos agrcolas y no disponen de medios para subvencionar a los pro-
ductores como consecuencia de los PAE, que no han conseguido
favorecer, segn puntualiza Iglesia-Caruncho (2005:160), ni la
equidad ni la reduccin de la pobreza.
En cuanto a la cooperacin tcnica de las ONG, debe orientarse en
estos aspectos: insistir en la gestin a largo plazo tanto para los bienes
de equipo como los de servicio; el evitar imponer las normas extraas o
exgenas sin el consentimiento de los beneficiarios; el no perturbar las
relaciones de buena vecindad con proyectos que aprovechan slo a un
grupo en detrimento de otros; resistir a la desviacin de los objetivos
del proyecto para servir a otras causas por las autoridades o los activis-
tas locales; vincular el desarrollo local con el desarrollo global y vice-
versa y el desarrollo tcnico con el desarrollo humano apostando por la
mejora de las condiciones de vida de la poblacin beneficiaria; hacer
posible la asimilacin de las infraestructuras pblicas o de las ligeras
realizadas en el marco de sus proyectos por las familias o las poblacio-
nes locales, evitando las chapuzas y las improvisaciones; incorporar los
proyectos en las estructuras fsicas y mentales de la poblacin local para
su durabilidad. En pocas palabras, colocar el desarrollo humano en el
centro de sus proyectos y actividades, dando prioridad a los factores
estructurales del capital humano que son la educacin, el empleo, la
salud, el gnero, la diversidad tnica y cultural.

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COOPERACION AL DESARROLLO CON REFERENCIA...

La tecnologa punta no funcionar en un medio caracterizado por la


carencia de infraestructuras adaptadas, la falta del previo saneamiento,
el analfabetismo y la ausencia de redes de transportes eficientes. Un
proyecto de inversin puede ser rentable slo si se acompaa de inver-
siones complementarias en los aspectos de infraestructuras o de capital
humano.
En resumen, la metodologa de la cooperacin tcnica en los pro-
yectos de desarrollo debe responder a las exigencias metodolgicas
siguientes:
El previo conocimiento del medio de intervencin: estudio hist-
rico y sociolgico, y del sistema ecolgico y administrativo;
La clara definicin y formulacin de los proyectos de desarrollo;
La eleccin de hiptesis de acciones prioritarias de acuerdo con la
voluntad de los beneficiarios. Es decir, una planificacin descentra-
lizada;
La evaluacin permanente de los resultados tanto por los donan-
tes como por los beneficiarios.
Todo ello supone el fortalecimiento institucional de los pases del
Sur y de sus servicios pblicos, la buena gestin pblica y privada, el
desarrollo del capital humano y de las infraestructuras.

CONCLUSIN

Queda mucho tiempo por delante a la cooperacin pblica, en la


que seguir manifestndose la cooperacin tcnica. Por lo tanto, es pre-
ciso someter a ambas a una serie de condicionantes y recordar unas ver-
dades ineludibles, entre ellas (Gwin, 1996: 21): los pases en desarrollo
no pueden conseguir por s mismos recursos a travs del mercado y, por
lo tanto, deben tener acceso a la ayuda oficial y de las ONG para dotar-
se de infraestructuras bsicas de produccin; el desarrollo de estos pa-
ses es un factor determinante en la prevencin y resolucin de los con-
flictos internos, que nacen fundamentalmente de los problemas de
pobreza, que constituyen una amenaza seria para la paz y la seguridad
internacionales; la ayuda es una herramienta necesaria y efectiva para
promover el desarrollo, o al menos es un paliativo imprescindible a los
esfuerzos internos de desarrollo. Se trata ahora de reformarla para dotar-
la de una base social, cuya ausencia explica el fracaso de los proyectos
de desarrollo.
Como ilustran los casos del Zaire de Mobutu (Repblica Democr-
tica del Congo en la actualidad) y de Ruanda, la ayuda o la cooperacin
no siempre sirve al desarrollo o a la reduccin de la pobreza. En ambos
casos, la ayuda externa fue utilizada para el enriquecimiento de las
nomenclaturas locales y de las lites predadoras nacionales, que agre-
dieron y excluyeron a amplias capas de la poblacin o, segn puntuali-

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za Amougou (2002: 71), para los intereses de los dictadores que, con el
fin de asentar sus regmenes, utilizaron la deuda y la ayuda externas
para la corrupcin nacional e internacional, que se estima en ms de
148.000 millones de dlares anuales o el 25% del PNB de todo el con-
tinente. El resultado fue el genocidio en Ruanda y el estallido de la
guerra civil en la RDC, con la consiguiente cada de estos regmenes
apoyados por los acreedores de fondos externos. La leccin que se puede
sacar hoy es que no importa el volumen de la ayuda, sino su calidad y
su destino: la erradicacin de la pobreza y la satisfaccin de las necesi-
dades bsicas de los pobres. Es decir, ms ayuda y mejor ayuda.
Los pases donantes no deben contribuir a la profundizacin del
endeudamiento de los pases africanos o receptores de la ayuda, median-
te la cancelacin de la deuda nacida de la ayuda pblica al desarrollo, y
sustituir los prstamos en el marco de la ayuda pblica al desarrollo por
las donaciones o contribuciones, estableciendo un verdadero partenaria-
do.
Por su parte, las instituciones financieras internacionales deben
renunciar al ajuste privatizador, responsable de importantes retrocesos
en los aspectos sociales y de desarrollo humano en frica, para impli-
carse en la realizacin de los Objetivos del Milenio, mediante la inver-
sin en la agricultura, la escolarizacin, la sanidad y las infraestructuras
bsicas.
Con las prcticas vigentes tanto internacionales como de los gobier-
nos locales, frica se aleja cada vez ms de los ocho objetivos de desa-
rrollo del milenio (ODM), definidos en 2000 para erradicar la miseria
de aqu a 2015. Al ritmo actual se conseguirn dichos objetivos, segn
reconocen hoy las propias organizaciones internacionales (OIT, OMS,
UNICEF) y el ministro britnico de Economa Gordon Brown o el
administrador del PNUD Malloch Brown, comprometidos con la
reduccin de la deuda y de la pobreza en frica, en 2129 (para el acce-
so a la educacin de todos los nios), 2147 (para la reduccin a la mitad
de la pobreza), 2165 (para la reduccin de 75% la mortalidad infantil).
Aunque estas evaluaciones hayan sido revisadas a la baja en septiembre
de 2004, no se conseguirn importantes progresos en estos campos
antes de un siglo. Lo peor est por llegar, segn la constatacin del
informe de las Naciones Unidas de 2002 sobre los Pases Menos Avan-
zados, por ser los pases africanos presos de la trampa internacional de
la pobreza.

BIBLIOGRAFA

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La Cooperacin Tcnica Universitaria:


Rasgos del mbito valenciano.

XIMO REVERT ROLDN

El objetivo de este artculo es reflexionar sobre la situacin a la que


se pueden enfrentan las universidades para establecer su dimensin coo-
peradora como nuevo actor de desarrollo en la sociedad.
El marco de actuacin de las universidades en el mbito de la coo-
peracin al desarrollo humano y sostenible (DHS) viene definido en el
Plan Director de la AECI 2005-2008. En l se establece que:
La Universidad constituye un mbito privilegiado para la coo-
peracin al desarrollo, desde dos perspectivas fundamentales: en
primer lugar como institucin dotada de recursos tcnicos y huma-
nos altamente cualificados, que abarcan todos los campos del cono-
cimiento, y cuya proyeccin hacia los procesos de desarrollo de los
pases y sociedades destinatarias de la ayuda espaola puede ser de
gran importancia.
En segundo lugar, porque constituye un espacio de enorme
inters para la sensibilizacin y educacin de un segmento signifi-
cativo de la poblacin, y para la difusin de valores solidarios y uni-
versalistas en un sector de la juventud llamado a jugar un relevan-
te papel social en el futuro.
Durante los ltimos aos, la cooperacin universitaria al desa-
rrollo ha ido ampliando sus mbitos de actuacin. Reflejo de la
importancia de esta cooperacin es la Estrategia de Cooperacin
Universitaria al Desarrollo, elaborada por la Conferencia de Rec-
tores de las Universidades Espaolas, en 2000.
Sin embargo, la creciente proyeccin hacia el exterior del tra-
bajo de las universidades ha propiciado un panorama en el que se
solapan diversas actividades internacionales de carcter universita-
rio, desarrolladas en un gran nmero de pases y con diferentes con-
trapartes. Por ello, es necesario delimitar de manera precisa el
mbito de la cooperacin al desarrollo diferencindolo, hasta donde
sea posible, de otros aspectos de la cooperacin internacional de las
universidades.

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 139


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XIMO REVERT ROLDN

En este sentido, se pueden considerar como mbitos de la coo-


peracin universitaria al desarrollo los siguientes:
Investigacin para el desarrollo.
Investigacin aplicada y transferencia de tecnologa adaptada
a las condiciones locales.
Fortalecimiento institucional de las universidades de pases
en vas de desarrollo.
Educacin para el desarrollo y la sensibilizacin.
Asesora tcnica en las distintas fases del ciclo de los proyec-
tos.
Formacin de profesionales en los mbitos de la cooperacin
y el desarrollo.
Fomento del voluntariado y formacin inicial de los estu-
diantes.
Sin embargo, no debe excluirse que, dentro de su autonoma
financiera, las universidades puedan llevar a cabo proyectos propios
de cooperacin al desarrollo en aquellos sectores que resulten espe-
cialmente adecuados a las caractersticas de la universidad, como la
capacitacin profesional o la educacin social.
Asmismo, debe tenerse en cuenta que la alta capacidad tcni-
ca de las Universidades puede redundar en beneficio de las inter-
venciones de otros actores de la cooperacin, como las ONGD o el
sector empresarial, mediante el establecimiento de frmulas de aso-
ciacin.
Es necesario un mayor y ms expreso reconocimiento, por parte
de las distintas administraciones pblicas, del papel de las univer-
sidades en la cooperacin al desarrollo, lo que debera traducirse en
mecanismos de coordinacin de las actuaciones que permitan la
plena insercin de las mismas en las estrategias generales de coope-
racin. Ello implica la necesidad de fortalecer la relacin entre la
universidad y los distintos agentes pblicos y privados de la coope-
racin, as como de favorecer instrumentos y marcos que permitan
una ms estrecha colaboracin entre ellos, para la puesta en marcha
de proyectos y programas conjuntos. Para ello, las administraciones
pblicas debern promover espacios de confluencia que reconozcan
el papel de la Universidad como agente de la cooperacin, favorez-
can la complementariedad de esfuerzos y promuevan un mejor
aprovechamiento de los recursos existentes.
En este sentido, debe fortalecerse la participacin de las uni-
versidades en los Consejos de Cooperacin, tanto a escala estatal
como en el caso de las Comunidades Autnomas. Tambin en esta
direccin, el fortalecimiento de las estructuras de cooperacin de las
universidades ser uno de los objetivos de la Cooperacin Espao-
la. Para ello la Cooperacin Espaola apoyar la coordinacin entre
las distintas universidades y primar el compromiso de stas

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LA COOPERACIN TCNICA UNIVERSITARIA: RASGOS DEL MBITO VALENCIANO

mediante el apoyo a aquellas actuaciones que cuenten con aporta-


ciones de las universidades, y entre estas, las que impliquen una
mayor participacin de distintos sectores de la comunidad univer-
sitaria y una mejor coordinacin de acciones e instrumentos.
Para llegar a este punto las universidades emprendieron una inten-
so recorrido de polticas, acciones y proyectos en el mbito de la coope-
racin al desarrollo que se clarifica con la redaccin de la Estrategia de
Cooperacin Universitaria al Desarrollo (ESCUDE) y que se afianza con
el reconocimiento por parte de la Administracin Estatal y Autonmi-
ca de las universidades como actores efectivos de esa cooperacin junto
a otros actores tal y como se plasma en la redaccin de los Planes Direc-
tores respectivos.
Ante la irrupcin de la accin universitaria en la cooperacin al
desarrollo espaola fueron muchas las voces externas e internas al sec-
tor universitario que pusieron en duda la funcin de la Universidad
como un actor ms de la cooperacin tal y como todava se pudo deba-
tir en el II Congreso de Universidad y Cooperacin al Desarrollo (Mur-
cia, 2004). Hubo posturas que concedan a las universidades un papel
subsidiario al quehacer de otros actores de la cooperacin reconocidos y
consolidados. Otras voces reclamaban la definicin de un marco espec-
fico del sector universitario en cooperacin al desarrollo que eludiera
injerencias y evitara duplicidades en la accin llevada a cabo por otros
agentes. Hoy podemos decir que al finalizar el primer lustro de este
siglo ese debate ha quedado prcticamente zanjado. El trabajo de las
universidades en este sentido, sus resultados, sus revisiones y sus estra-
tegias coordinadas han puesto de manifiesto ante la sociedad, de la que
forman parte, que las universidades deben y pueden ejercer su accin
responsable para un desarrollo humano y sostenible (DHS).
El ltimo Congreso sobre Universidad y Cooperacin al Desarrollo
celebrado en Madrid en la primavera de 2006 puso de manifiesto ente
otros muchos logros que:
1.La Universidad como institucin social tiene como deber irre-
nunciable contribuir a la erradicacin de la pobreza en el mundo (difu-
sin de conocimientos crticos, investigacin para el desarrollo, contri-
bucin al desarrollo educativo y profesional en regiones que lo
necesiten)
2.En los ltimos quince aos se han creado en Espaa decenas de
estructuras universitarias de gestin de la cooperacin al desarrollo.
Estas estructuras, oficinas o servicios estn bien repartidas por todas las
universidades espaolas en forma de institutos, patronatos o fundacio-
nes, asociaciones o, mayoritariamente, servicios de cooperacin dentro
de la propia estructura organizativa y de gestin de la institucin.
3.Existe un perfil profesional identificable que se viene ocupando
de estas gestiones y que aspira a ser reconocido en sus deberes, derechos
y obligaciones.

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XIMO REVERT ROLDN

4.La propia naturaleza de la estructura universitaria resulta, bien


canalizada, una plataforma de trabajo efectiva, formal, institucional
pero tambin flexible desde donde desarrollar acciones solidarias y de
cooperacin estables, pero sobre todo, legitimables.
La tendencia de la accin cooperadora de la Universidad camina
hacia una mayor planificacin de los recursos y de las acciones o pro-
yectos, abandonando como puede su funcionamiento disperso caracte-
rizado en muchas ocasiones por una gestin basada en la atencin a
oportunidades y por la agregacin de iniciativas. Podra decirse que la
participacin de la Universidad en el sistema espaol de ayuda est rela-
cionada con el efecto de reorganizacin, autocrtica y reformulacin de
pautas de cooperacin universitaria que van quedando obsoletas. La crea-
cin de redes, plataformas y rganos conjuntos de decisin y planea-
miento generados por las propias universidades o alentados por las
Administraciones pblicas debe redundar en una eficacia y mejor des-
tino y control de los recursos disponibles. Otra cosa es, como apunta
Jos Antonio Alonso1, si cada Universidad conoce cual es su potencial
cooperador en cuanto a sus funciones bsicas docentes, investigadoras y
de gestin.

Algunos factores de incidencia a ponderar en la accin cooperadora


de las universidades pueden ser:
1.La eclosin de instituciones universitarias pblicas y privadas
creadas en los ltimos quince aos ha favorecido sin duda las opciones
de investigacin y de formacin disponibles en el mercado de la forma-
cin (estatal y europeo). Pero tambin hace que se solapen titulaciones,
currcula formativos y por tanto resultados de la investigacin y de ges-
tin de proyectos o iniciativas entre universidades de un mismo terri-
torio autonmico que se han visto en la obligacin de pujar por atra-
er hacia si la financiacin (principalmente pblica) necesaria para la
institucin y para sus proyectos. Ello ha generado cierta descoordina-
cin y distorsin en la gestin de iniciativas para el desarrollo.
2.Las universidades, especialmente las pblicas, tienen la obliga-
cin social de dar cuenta de sus resultados, de su gestin y de sus pro-
yectos. Ms aun cuando los recursos para estas acciones son de carcter
solidario y fundamentan su presupuesto inicial en la aportacin volun-
taria de miembros de la propia comunidad universitaria, o en el mejor
de los casos en la asignacin del 07 del presupuesto de la Universidad
a la cooperacin al desarrollo la Universitat de Valncia aprob en
Claustro esta prctica presupuestaria en 1995. La visualizacin de esa

1
Cooperacin Universitaria al Desarrollo. Jornadas de trabajo del Consejo Social
de la Universidad Pblica de Navarra (2003); Ed. Consejo Social de la Universidad
Pblica de Navarra, Pamplona.

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LA COOPERACIN TCNICA UNIVERSITARIA: RASGOS DEL MBITO VALENCIANO

gestin y de sus resultados tiene mucho que ver con la imagen institu-
cional que cada universidad intenta proyectar hacia su entorno (inme-
diato o mundial). Para ello necesita obtener la titularidad y las inver-
siones de los proyectos que es capaz de generar en un entorno de
competitividad que a veces dificulta la coparticipacin de diversas ins-
tituciones en un mismo proyecto integral de ms largo alcance cualita-
tivo y cuantitativo.
3.El principio de autonoma universitaria y de libertad docente e
investigadora en el seno de cada universidad, unido al afn cooperador
de los integrantes de su propia comunidad universitaria facilita la gene-
racin de iniciativas solidarias, que bien formuladas acaban constitu-
yendo proyectos singulares de inters pero que dibujan un escenario
disperso de la cooperacin universitaria al desarrollo (CUD), incluso
dentro de una misma universidad. Esto plantea a las instituciones uni-
versitarias y a sus rganos de gobierno el reto de planificar su contri-
bucin directa al sistema de ayuda, y exige en cada caso dirimir si cada
proyecto surgido en el seno de su comunidad universitaria puede o no
obtener el respaldo institucional de su propia universidad (especial-
mente en le caso de las grandes y centenarias universidades espaolas).
A nuestro entender lo que legitimara la accin solidaria surgida de los
diversos miembros de cada comunidad universitaria es su asuncin res-
ponsable por parte de los propios sistemas de participacin, representa-
cin y gobierno democrticos de la institucin cuando la disponibilidad
de efectivos humanos, de recursos materiales y econmicos, y el apoyo
de gestin se hacen con recursos pblicos de la propia universidad. La
legitimacin de esas acciones en el exterior no puede solo sustentarse en
la pertenencia de su o sus impulsores a una institucin universitaria y
su marca.
4.Existe cierta contradiccin de tendencias entre lo que supone el
modelo de financiacin de las universidades espaolas y lo que se espe-
ra de ellas. Esta contradiccin a nuestro entender se hace ms incisiva
en el caso de las estructuras solidarias de las universidades espaolas y
de los resultados de su cooperacin al desarrollo. Por una parte la ten-
dencia creciente del sistema universitario estatal viene a basarse en que
la financiacin pblica quede restringida a los servicios de docencia e
investigacin de las universidades. Ello va forzando a que muchas ins-
tituciones acadmicas deriven servicios y gestin extra-acadmicos a
terceras empresas, a Fundaciones o estructuras paralelas a la institucin
cuyo control por parte de los rganos de gobierno resulta ms difuso y
distante. Sin embargo son las mismas instancias gubernamentales
(autonmicas y estatales) las que han rescatado para su compromiso con
el desarrollo a las Universidades como un actor efectivo y eficaz en sus
planes de cooperacin. Esta asuncin gubernamental debiera derivar en
el reconocimiento concreto y explcito de las tareas y responsabilidades
encomendadas a quienes, principalmente desde el cuerpo docente e
investigador, las asumen por designacin. Se trata de un reconocimien-

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XIMO REVERT ROLDN

to no necesariamente dinerario, pero si al menos curricular y de dedi-


cacin docente.
5.En el momento actual los recursos destinados a la cooperacin al
desarrollo que gestiona una sola universidad pueden llegar a ser de tal
magnitud, junto a la proyeccin social y meditica de sus resultados,
que la cooperacin universitaria al desarrollo se ha convertido sin duda
en una plataforma interesante dentro de la poltica universitaria y de
sus responsables, que si queda fuera del control legtimo y democrti-
co del sistema de participacin, responsabilidad y de toma de decisio-
nes de las instituciones acadmicas, puede generar problemas de fun-
cionamiento y de responsabilidades a los propios equipos de gobierno
de la institucin.
6.Partimos de la conviccin de que la voluntariedad en temas
sociales y de cooperacin al desarrollo contemplan una doble dimen-
sin: el derecho personal del individuo, singular o colectivamente acti-
vo, por entregar o compartir parte de su disponibilidad, conocimiento
y habilidades a una causa que seguramente le generar un provecho en
su persona que no busca necesariamente el beneficio lucrativo; y en otra
dimensin, el compromiso personal y urgente por arrimar el hombro
ante una administracin de lo pblico que, haciendo dejadez de sus
funciones, no prioriza lo suficiente y hasta legitima problemas de
desarraigo social y eliminacin de la pobreza. El voluntarismo crtico
sabe que su accin viene a solventar la falta de responsabilidad y capa-
cidad de accin en el terreno que no quiere ocupar la accin pblica o
el negocio. El desarrollo de acciones solidarias y de cooperacin al desa-
rrollo legitimadas en la voluntariedad de sus actores y responsables
genera a estas alturas no pocos problemas de gestin, de coordinacin y
de responsabilidad, y por tanto, de trascendencia social y visibilidad de
la cooperacin al desarrollo de una institucin. Es por ello que quiz
cuanto ms y mejor est definido el marco (plan) de actuacin de coo-
peracin al desarrollo de una universidad ms sinergias se podrn crear
entorno al plan y a la misin de la institucin. Cmo canalizar, pues,
ese derecho y ese compromiso ciudadano y universal reduciendo las dis-
funcionalidades existentes? Quiz ahora ms que nunca, la Universidad
juega un rol fundamental en la formacin de una conciencia solidaria y
como instrumento de lo pblico para asistir a quienes renunciando a las
formas de la violencia deseen incorporarse a un servicio civil , regula-
do y legitimado a favor de las comunidades locales e internacionales,
tras su paso imborrable por en este caso las academias civiles por
antonomasia: las universidades.
7.Resulta evidente que el deseo de quienes elaboran los presu-
puestos de muchas estructuras solidarias es que, si fuera posible, el
100% de lo presupuestado debera estar destinado exclusivamente a la
financiacin de proyectos y acciones de cooperacin al desarrollo. Sin
embargo una cooperacin universitaria al desarrollo eficaz (ahora ya
reconocida por las Administraciones) debe contemplar equipos de ges-

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LA COOPERACIN TCNICA UNIVERSITARIA: RASGOS DEL MBITO VALENCIANO

tin que las ejecuten con garantas de formulacin, tramitacin, ejecu-


cin y evaluacin de cada actividad que permitan analizar experiencias,
devolver resultados y controlar gastos, as como dar soluciones tcnicas
a los responsables de estas acciones antes ineludibles eventualidades. Es
difcil llevar adelante una correcta cooperacin sin equipos o con equi-
pos mal conformados. En este ltimo lustro se han registrado en fun-
cionamiento ms de setenta estructuras solidarias en el sector universi-
tario espaol2. Recientemente se ha puesto de manifiesto la necesidad
del reconocimiento profesional de estos equipos ante diversas instancias
internas o externas a la propia universidad. Se trata de una evolucin
lenta pero ineludible en las universidades espaolas la que deslinda de
los tradicionales servicios de relaciones internacionales los servicios de
cooperacin al desarrollo propiamente dichos. En todo caso sin perso-
nas capacitadas, sin profesionales, sin recursos humanos en definitiva no
es posible ejecutar los recursos econmicos existentes. En alguna parte
de los presupuestos de coste de la cooperacin debe consignarse ade-
cuadamente los costes de quienes tcnicamente los ejecute por manda-
miento institucional. En la prctica, estos profesionales devienen el
soporte tcnico imprescindible para la iniciativa cooperante voluntaria
(de profesores, personal de administracin y servicios, y de los estu-
diantes), y reducen le margen de riesgo de las actividades o proyectos.
8.Las acciones de cooperacin al desarrollo universitarias son de
muy diversa tipologa. En la actualidad se estn retomando algunos
esfuerzos y voces anteriores que ponen de relieve la necesidad de tipifi-
car estas acciones. Ello contribuir, sin duda, a la mejor planificacin de
los recursos y a la ordenacin de los planes anuales de actuacin de cada
institucin en relacin con el resto de actores de la cooperacin.
9.Podramos referirnos a lo que reconocemos como dos momentos
y modelos divergentes de llevar adelante la cooperacin al desarrollo
desde las universidades: por una parte, aquellas instituciones que ini-
ciaron su andadura en la cooperacin al desarrollo singularizando un
servicio universitario para coordinar las primeras acciones. Los diversos
miembros de la comunidad universitaria que tenan iniciativas de desa-
rrollo que plantear eran dirigidos a estos servicios para obtener recur-
sos, asesoramiento o apoyo a sus proyectos. Se trata quiz de una fase
incipiente de la organizacin institucional de la CUD. La cooperacin
as, poda entenderse por el resto de miembros de la propia comunidad
como un servicio ms, una poltica universitaria ms, con poco peso en
el conjunto de polticas universitarias y sus problemas.
Por otra parte y tras aos de convulsin social por el panorama
mundial y tras dcadas de trabajo por una sensibilizacin social y de la
propia comunidad universitaria hacia lo que todos nos jugamos en este

2
Arias Careaga, Silvia; Simn Ruiz, Alfonso (2004): Las estructuras solidarias en
las Universidades Espaolas: Organizacin y Funcionamiento, Universidad Autnoma
de Madrid, Madrid. Este estudio es una aproximacin necesaria y sistemtica a la eclo-
sin de organizaciones universitarias de cooperacin al desarrollo.

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XIMO REVERT ROLDN

proceso de mundializacin y los desequilibrios del modelo predomi-


nante y neoliberal de desarrollo, muchas instituciones acadmicas han
visto crecer desde diversas instancias, departamentos, facultades y ser-
vicios de sus propias universidades acciones (la mayora sensibilizado-
ras) sustanciadas en valores solidarios, en los problemas del desarrollo y
con nimo cooperante pero no necesariamente coherentes con los cdi-
gos ticos de la cooperacin al desarrollo, ni coherentes con lo que
debieran ser la lneas directrices de la CUD establecidas por la propia
institucin.
En un trazado de ida y vuelta, sin duda positivo, la situacin actual
se diferencia ya de la inicial cuando empezaron a crearse estas primeras
estructuras solidarias de gestin de la cooperacin. La eclosin de estas
acciones en el conjunto de actividades sociales, intra y extra universita-
rias, donde los servicios de estudiantes, de cultura, de investigacin, de
planeamiento e infraestructuras, de relaciones internacionales, de
voluntariado universitario, institutos, se han lanzado a postular sus
acciones con un valor solidario y cooperador, se ha vuelto a hacer nece-
saria, ms que nunca, una coordinacin institucional que ya no vuelca
su poltica de cooperacin en un solo servicio sino que debe contar con
la diversidad de actores de la propia comunidad universitaria para
manejar una poltica coherente de cooperacin al desarrollo con mlti-
ples instancias intra-universitarias en actuacin, con nuevas demandas,
con nuevos demandantes, con nuevos colaboradores externos, y con
capacidad de adhesin real a los postulados que se establecen en redes y
foros a los que pertenece.
Las universidades que crearon incipientes estructuras solidarias han
comprobado con inters cmo se ha diversificado la naturaleza, origen
y actores de sus acciones solidarias entre su propia comunidad univer-
sitaria. Esta horizontalizacin de la prctica cooperante en el seno de cada
universidad ha puesto de manifiesto la necesidad de reordenar la CUD
e incorporarla a las razones y postulados de la propia poltica universi-
taria.
10.No en vano, algunas universidades en cumplimiento del Cdi-
go de Conducta de las Universidades en Materia de Cooperacin al
Desarrollo (CEURI, 2005), en concreto de su artculo 13, relativo a la
identidad de la Cooperacin Universitaria al Desarrollo estn incorpo-
rando a sus estatutos y a sus planes estratgicos los postulados y com-
promisos que este Cdigo invita a adoptar. Con anterioridad a la pro-
mulgacin consensuada de este cdigo algunas universidades ya haban
hecho frente a la diversidad de acciones cooperadoras al desarrollo de
sus comunidades universitarias creando rganos de asesoramiento y de
coordinacin acordes con la razn democrtica, participativa y la estruc-
tura acadmica de sus comunidades universitarias. Desconocemos si la
puesta en marcha y ratificacin de este reciente cdigo de conducta
impulsar la creacin de rganos de coordinacin plurales y copartici-
pados en aquellas universidades donde no exista, pero creemos que a

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LA COOPERACIN TCNICA UNIVERSITARIA: RASGOS DEL MBITO VALENCIANO

medio plazo ser necesario establecer comisiones o consejos emanados


de los Claustros (o parlamentos) de cada universidad a modo de Conse-
jos de Cooperacin Universitaria al Desarrollo desde donde establecer,
controlar y coordinar esa poltica de cooperacin con la estabilidad y
perdurabilidad necesarias. A nuestro entender, la cooperacin universi-
taria al desarrollo en una institucin dada, debe contemplar un rgano
de decisin, y por otro lado, un rgano de asesoramiento para el esta-
blecimiento de sus coordenadas de actuacin. Al rgano de decisin
corresponde, segn la representacin de los estamentos y fuerzas con
representacin en sus Claustros, el establecimiento de las lneas de
actuacin, de los recursos humanos y presupuestarios que la institucin
va a destinar anual y plurianualmente, del control y evaluacin de los
resultados y de su rendicin de cuentas al Claustro del que emana. Sin
embargo pensamos que este rgano debe asesorarse de expertos, tcni-
cos y agentes activos de la cooperacin de la propia universidad que
emitan informes, observen el cumplimiento de los indicadores y obje-
tivos previstos en cada accin que se proponga, que reconozca buenas
prcticas de cooperacin al desarrollo dentro y fuera de la propia uni-
versidad y sobre todo que aporte anlisis y reflexiones crticas hacia
aquellas tendencias que se alejen de un compromiso con el desarrollo
humano y sostenible desde una ptica mundial y junto a las disposi-
ciones que organismos internacionales vienen proclamando en cuanto a
las prioridades contra la pobreza.
Es decir, cuanto ms compleja, participada y contrastada quiere ser
una poltica de cooperacin al desarrollo en una universidad, ms nece-
sario se har conformar un plan director de la cooperacin al desarrollo
universitaria. No tanto en el sentido de estrategia universitaria al
desarrollo, sino ms bien en el sentido de marcar prioridades, de esta-
blecer procesos de concurrencia a recursos propios o externos en nom-
bre de la institucin debidamente contrastados y participativos, de
optar por lneas de actuacin hacia lo que propiamente pueda atender
una institucin universitaria sin despilfarrar esfuerzos o suministrando
aquellos que estn realmente a su alcance, de proponer instrumentos de
ejecucin y determinar responsables para cada accin, y de orientar a su
propia comunidad universitaria respecto de lo que la cooperacin al
desarrollo de su universidad espera de cada equipo, de cada asociacin
o entidad de su propia institucin.
11.Hasta hace una dcada, la formacin contra la pobreza y las
injusticias mundiales poda situarse en dos mbitos bien distintos:
tanto por contenidos como por suministradores de esa formacin. Por
una parte tendramos aquella formacin superior de base fundamental-
mente terica junto a otra formacin de carcter no formal, extra-aca-
dmica, y surgida de la prctica y experiencias in situ sobre cooperacin
al desarrollo que ante la demanda de formacin de nuevos cooperantes
y voluntarios ha ido cubriendo el espacio formativo que la Universidad
ha tardado en satisfacer. Con el tiempo estos dos mbitos concernientes

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XIMO REVERT ROLDN

a la formacin en cooperacin al desarrollo han convergido necesaria-


mente. El tejido social no ha tardado en exigir a las Academias que
suministren voces crticas y slidas que reformulen el conocimiento
sobre los desequilibrios mundiales y sobre los factores y responsables
que extienden la pobreza y esquilman nuestro entorno ambiental. Con
la creacin de no pocos postgrados sobre cooperacin, desarrollo, dere-
chos humanos, sostenibilidad, migraciones, resolucin de conflictos
internacionales, esta formacin ha sido legitimada y reconocida, ha
necesitado de la contribucin de quienes han estado al frente de la coo-
peracin desde plataformas activas y han generado promociones de pro-
fesionales cooperantes. Sin embargo, el reto que tiene ante si la Uni-
versidad es quiz una vez ms, horizontalizar en sus disciplinas valores
ms acordes con los retos y objetivos del milenio, reconocer que el ciu-
dadano universal debe tambin de salir de sus aulas con un conoci-
miento crtico con el modelo imperante de mundializacin y abierto a
los retos del milenio que difunde por ejemplo Naciones Unidas o la
UNESCO. Sus expertos e investigadores deben contribuir junto al teji-
do social organizado a mantener y mejorar ese debate crtico, proponer
soluciones y exponerse a la reflexin y crtica de quienes estn al otro
lado de la Academia.
Desde principios de los 90, decenas de ctedras UNESCO surgie-
ron desde el mbito universitario por todo el mundo. Ms all de su rica
heterogeneidad temtica, organizacional y presupuestaria, se trata sin
duda de una iniciativa impulsada por la UNESCO que ha establecido
en el seno de cada universidad de acogida una formacin legitimada en
materias que afectan directamente al desarrollo humano y sostenible
desde un enfoque coherente con los postulados de Naciones Unidas. En
el mejor de los casos esta formacin se ha entroncado adecuadamente
dentro de los propios ciclos formativos y de las titulaciones que emite
la institucin. En otros casos, su oferta formativa ha quedado supedita-
da a interesantes propuestas de libre opcin para los estudiantes ms
interesados. Las ctedras UNESCO como plataforma de gestin de ini-
ciativas para el desarrollo se han convertido en el germen de slidos ser-
vicios universitarios de cooperacin y solidaridad. Pero de lo que no
cabe duda es de que, con los aos transcurridos, el conjunto de Ctedras
UNESCO, a travs de sus mecanismos de reflexin conjunta, de sus
redes, de su vigor social y acadmico, han creado puntos de contacto en
todo el planeta con los que armonizar proyectos de desarrollo, de inves-
tigacin y de cooperacin interuniversitaria.
En pocos aos, en las universidades espaolas han proliferado dece-
nas de ctedras de todo tipo con financiacin y objetivos diversos cuya
constitucin ha aportado recursos a las universidades de acogida. Al res-
pecto, si los ODM se han convertido en un referente programtico
mundial para contrarrestar los argumentos y resultados del neolibera-
lismo rampante, es interesante observar cmo muchas de estas ctedras
UNESCO especializadas en desarrollo o cuestiones medioambientales

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han abierto sus propuestas hacia el Desarrollo Humano y Sostenible


(DHS) integrando en su concepto de desarrollo cuestiones de tica
social, de gobernabilidad, de distribucin de riqueza y recursos, de
democratizacin de oportunidades, y de respeto a la diversidad cultural
y medioambiental.
A nuestra consideracin este aspecto resulta interesante y ms acor-
de con lo que viene postulando la UNESCO al respecto de dinamizar la
sociedad en torno a la proteccin del patrimonio natural y cultural
como factor de desarrollo. De hecho as se viene poniendo en prctica a
escala local en aquellos municipios que se han acogido a la razonable
puesta en marcha de sus Agendas 21, que si bien en un inicio surgie-
ron como respuesta de la ciudadana y sus gobernantes por abordar de
manera organizada y conjunta propuestas corresponsables ante las ame-
nazas a la sostenibilidad del territorio, han acabado por incorporar fac-
tores de tipo social y cultural imprescindibles para re-concebir el futu-
ro de su propio entorno ante las amenazas de un modelo de desarrollo
rapaz, extenuante y desequilibrado que esquilma recursos (naturales y
tambin del patrimonio cultural) hipotecando opciones de futuro para
la regin.
Si trasladamos esta observacin al mbito de la cooperacin univer-
sitaria cabra pensar que a la hora de abordar el desarrollo humano y
sostenible, las mejores aportaciones y soluciones duraderas sern parti-
cipadas tanto por disciplinas tcnicas, sociales, sanitarias como huma-
nsticas, sin exclusin. Solo as podra superarse una prctica de coope-
racin no tan asistencial y ms prxima al desarrollo integral de
comunidades sociales en regiones determinadas, donde los modelos de
gobernanza, de recuperacin y uso de recursos culturales y naturales, de
estabilidad de entornos de justicia redistributiva y civil son cruciales.
En algunos casos, la dinmica de las Ctedra UNESCO permite la
incorporacin temporal de docentes e investigadores procedentes de
universidades de pases en vas de desarrollo generando en el seno de las
universidades espaolas de acogida enfoques contrastados desde el Sur
sobre temas de relevancia en materia de desarrollo. En no pocas ocasio-
nes, la transferencia de conocimiento y de investigacin aplicada gene-
rada en universidades del sur descubre a los equipos docentes e investi-
gadores de las universidades del mundo desarrollado enfoques o
prcticas ms razonables, ms acordes, con el desarrollo humano y sos-
tenible: no ya solo para mejorar su aplicacin en el llamado Sur, si no
tambin, para revisar los modelos de desarrollo del llamado Norte (algo
que vena reclamndose desde hace dcadas por muchas organizaciones
no gubernamentales de desarrollo). Alguna de estas experiencias acad-
micas se consolida posteriormente en lazos de cooperacin universitaria
entre grupos de investigacin, junto al establecimiento de interlocuto-
res vlidos entre universidades con afn cooperador. En esos casos, el
mbito universitario del llamado mundo desarrollado, a travs de los
profesores visitantes por las ctedras conoce de primera mano la reali-

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XIMO REVERT ROLDN

dad medioambiental, social, poltica o cultural de pases del sur. En este


sentido, las universidades valencianas han desarrollado fuertes lazos de
trabajo con el especio universitario latinoamericano, pero tienen ante s
el persistente reto de conjugar sus esfuerzos hacia el rea mediterrnea,
sus universidades y el tejido social organizado que se manifiesta en su
entorno.
Al respecto resulta especialmente relevante la prctica cooperadora
al desarrollo universitario que ha puesto en marcha la Xarxa Vives dU-
niversitats que rene a todas las universidades pblicas del rea catala-
nohablante. Esta red, a la que pertenecen las universidades valencianas
y tiene su sede central en la Universitat Jaume I de Castell, ha dife-
renciado en su organizacin el mbito concreto de relaciones interna-
cionales del de solidaridad y cooperacin al desarrollo constituyendo
una comisin especfica de trabajo que lleva adelante programas de coo-
peracin nter universitaria como el de Recuperacin acadmica de la
Universidad de Pristina en Kosovo y ahora el Programa de Cooperacin
con las Universidades de Argelia (PAU). Se trata de un programa a
largo plazo en el que todas las universidades del mediterrneo espaol
han planteado acciones o proyectos concretos a las demandas planteadas
por la propia red de universales argelinas. Una vez analizadas y evalua-
das las propuestas, stas han pasado a formar parte del Programa (PAU)
para el que se ha buscado la financiacin necesaria en su primera fase de
ejecucin. En definitiva se han armonizado esfuerzos, se han reactivado
histricos lazos de relacin nter universitaria entre las universidades de
ambos lados del mediterrneo (espaol y argelino) y se han conjugado
en un solo plan para recabar de instancias, principalmente guberna-
mentales, la financiacin necesaria en un intenso esfuerzo de organi-
zacin.
En otro orden de cosas, es necesario indicar que la presencia de
estudiantes universitarios procedentes de otras culturas y de otras
regiones del mundo en las universidades valencianas puede convertirse
en un eficaz activo para la cooperacin al desarrollo. Ms all de la
atraccin que las prestaciones y oferta formativa de las universidades
valencianas puedan tener para los hijos de aquellas familias de pases en
desarrollo que pueden enviarlos a estudiar a Europa, su incorporacin a
nuestras universidades debiera permitir alcanzar objetivos ms solida-
rios y mundializadores. En el sentido de revisar la restringida visin
desde el norte de algunas asignaturas, de facilitar el intercambio de
ideas y cosmovisiones, de estimular entre el alumnado la convivencia de
experiencias y hbitos de vida social y acadmica, de atenuar las segre-
gaciones hacia estos estudiantes que el sistema pueda inducir, y en defi-
nitiva mejorar el sistema de acogida con una perspectiva de codesarro-
llo. Es decir, son los nuevos alumnos procedentes principalmente del
sur mediterrneo y de Latinoamrica los que en su formacin en las uni-
versidades valencianas pudieran integrar en sus investigaciones hacia el
final de sus estudios, la perspectiva de desarrollo a partir de necesida-

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LA COOPERACIN TCNICA UNIVERSITARIA: RASGOS DEL MBITO VALENCIANO

des y observaciones de sus propias regiones de origen; son estos estu-


diantes quienes pueden aportar con estas investigaciones el germen de
futuros proyectos de cooperacin al desarrollo e integrarse en los equi-
pos pluridisciplinares que los lleven a cabo. El dinamismo de las aso-
ciaciones de estudiantes, los dispositivos para facilitar viviendas com-
partidas a stos, el sistema de acogida y el seguimiento acadmico de
los alumnos, su proyeccin profesional en instituciones y sector priva-
do de sus pases de origen, la tramitacin y traduccin jurada a efectos
internos de documentos, la disponibilidad de certmenes, canales y
medios de comunicacin estudiantiles donde poner de manifiesto otros
enfoques, otras sensibilidades y debates, el sistema de becas y ayudas al
estudio, tienen que ver con esa mudializacin de la vida universitaria.
Al fin y al cabo se trata de experiencias ya conocidas y exitosas para el
sistema universitario espaol a travs del programa Erasmus en el caso
de estudiantes de mbito comunitario europeo que en un futuro debe-
r extenderse a otras regiones y espacios de educacin superior de otras
regiones del mundo, como ya ha llegado a proponer alguna entidad
financiera espaola.
El afianzamiento institucional entre universidades valencianas y
otras del llamado sur, ha permitido en el ltimo lustro poner en mar-
cha otras prcticas consistentes en matricular estudiantes de pases en
vas de desarrollo como alumnos de la Universitat de Valncia sin des-
plazarlos de su lugar de residencia, y trasladar temporalmente a profe-
sorado a impartir asignaturas e integrarse en titulaciones o doctorados
de universidades del sur, cuyos estudiantes al finalizar sus estudios
obtienen su ttulo por alguna de las universidades valencianas evitando
el costoso (y en ocasiones sectario) desplazamiento de decenas de alum-
nos a tierras valencianas. As ocurre en Derecho Internacional (Bolivia)
o Economa Aplicada (Chile y Cuba) por parte del profesorado de la
Universitat de Valncia.
La incorporacin del sector universitario al sistema de ayuda al
desarrollo espaol plantea otra cuestin puesta de manifiesto en el III
Congreso, como es la participacin de estudiosos, profesores e investi-
gadores en las consultas y elaboracin de informes que exigen instan-
cias gubernamentales en materia de cooperacin al desarrollo y la eva-
luacin de proyectos. El actual sistema de consultoras se nutre de
proveedores externos, independientes y privados. Al respecto, el sector
universitario podra ser un importante suministrador de este tipo de
consultas e informes que demanda el sector gubernamental para su
poltica de cooperacin.
En una perspectiva de coordinacin entre universidades desde el
norte debemos referirnos al recientemente creado (2005) Comit Uni-
versitario Valenciano de Relaciones Internacionales y Cooperacin
(CUVRIC). Podramos decir que el germen funcional de este comit o
estructura multiuniversitaria valenciana fue la coordinacin entre res-
ponsables universitarios para la creacin de un curso de postgrado inter-

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XIMO REVERT ROLDN

universitario de cooperacin al desarrollo hacia 1998. Junto a otros


objetivos comunes, CUVRIC surge de la necesidad de coordinar esfuer-
zos hacia las regiones del mundo donde presta su apoyo, a sumar sensi-
bilidades y resultados hacia la propia sociedad valenciana, y a plantear
a la administracin valenciana estrategias y recursos comunes a la coo-
peracin universitaria al desarrollo.
Cooperar debe formar parte de la propia entidad de una universi-
dad como remarca la estimulante reflexin de ngel Gabilondo3 en su
discurso de apertura del curso de verano sobre Universidad y Cooperacin
organizado por la universidad de la cual es Rector. Y cooperar quiere
decir tambin la capacidad institucional de dar opciones. Para que esa
capacidad se manifieste de manera responsable y pblica es necesario
coordinar y organizar, lo cual no quiere decir limitar. Dar opciones al
afn cooperante de los integrantes de una comunidad universitaria
implica tambin ofrecer un marco de actuacin y unas prioridades de lo
que se hace con fondos pblicos o con la aportacin personal del 07 de
nuestras nminas. Cooperar tambin querr decir que sabemos y admi-
timos que no solo estamos (deseamos) ayudar a otros, sino que estamos
convencidos de que nos ayudamos a nosotros mismos, que la prctica de
la cooperacin es tambin una experiencia de ida y vuelta, con resulta-
dos que deben incidir en las partes que ejercen esa cooperacin, y que
el mbito universitario es como ningn otro un esplndido entorno
de posibilidades para ejercer experiencias y reflexiones sobre otra mane-
ra de estar en este mundo que nos ha tocado vivir. Intentar conjugar
estos retos, desde el Norte, facilitar sin ir ms lejos, nuestra relacin y
nuestra manera de afrontar la cooperacin al desarrollo en un Sur al que,
a menudo, dejamos perplejo con nuestras descoordinaciones tcnicas, y
nuestras asistencias apresuradas.

3
Gabilondo, ngel (2006): Misin y valores de la universidad en un mundo en
cambio, Universidad y cooperacin al desarrollo, Coleccin de Cuadernos Solidarios, Edi-
ciones de la Universidad Autnoma de Madrid, Madrid, pp. 15-28.

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LA COOPERACIN TCNICA UNIVERSITARIA: RASGOS DEL MBITO VALENCIANO

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La cooperacin descentralizada
desde los municipios.

ANTONIO SNCHEZ AGUADO

INTRODUCCIN

Agradecer la invitacin al Fons Valenci per la Solidaritat realizada


por la Fundacin Centro de Estudios Polticos y Sociales para partici-
par en el congreso La cooperacin tcnica para el desarrollo en Amri-
ca Latina celebrado en Valencia los das 13 y 14 de diciembre de 2006
y la oportunidad que nos ha brindado para presentar nuestra experien-
cia de trabajo en la cooperacin tcnica que desde la cooperacin des-
centralizada venimos realizando en la Comunitat Valenciana como ins-
trumento de la cooperacin local al desarrollo de los municipios
valencianos.
Hemos considerado importante que la ponencia realizada el da 13
de diciembre de 2006, aprovechando que se van recoger y publicar las
actas y ponencias del congreso, fuera ampliada en su redaccin, tratan-
do de exponer con mayor amplitud el marco terico de la cooperacin
descentralizada y los instrumentos para su articulacin en el Estado
Espaol.
Por todo esto, queremos realizar en primer lugar una aproximacin
a la cooperacin descentralizada, su dimensin dentro del estado, el
papel de los municipios, el marco jurdico en que se desarrolla, la nece-
sidad de sumar esfuerzos y acciones y la presentacin de los fondos de
cooperacin para centrarnos posteriormente y ms concretamente en la
presentacin del Fons Valenci per la Solidaritat y el trabajo que se
desarrolla y finalmente presentar la experiencia de cooperacin tcnica
desarrollada y que ha llevado a la aprobacin de la Ley de la Carrera
Administrativa Municipal en El Salvador, esfuerzo en el que el Fons
Valenci per la Solidaritat ha venido trabajando desde el ao 2001 y del
cual sigue acompaando el proceso de divulgacin e implementacin
de la ley.
Hay que aadir que para la primera parte de esta ponencia se ha
utilizado el documento Municipalismo y Solidaridad: Gua sobre la

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 155


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ANTONIO SNCHEZ AGUADO

cooperacin descentralizada, elaborado por la Confederacin de Fon-


dos de Cooperacin y Solidaridad, planteamientos que, desde el Fons
Valenci per la Solidaritat, y como fondo miembro de esa confedera-
cin, hacemos nuestros.

A LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA

1.Aproximacin a la cooperacin descentralizada


La cooperacin descentralizada surge desde el convencimiento de
que la cooperacin al desarrollo no es responsabilidad ni prerrogativa
exclusiva de los gobiernos o de las instancias gubernamentales o inte-
restatales, sino que tambin la sociedad civil y las instituciones auto-
nmicas y municipales pueden y deben ser agentes de solidaridad con
el Sur, desde su compromiso ciudadano y su libertad para definir sus
propios criterios de trabajo. Cooperar desde el mbito local o desde la
sociedad civil organizada supone una oportunidad de llevar a cabo una
poltica y unas acciones de solidaridad con el Sur libre de condiciona-
mientos polticos y/o comerciales, hecho que normalmente no se da con
la cooperacin centralizada.
No obstante, el concepto de cooperacin descentralizada se conci-
be, por encima de que el agente que gestiona los recursos sea una ins-
titucin u organismo no gubernamental, en la manera como se gestio-
nan estos recursos y, por tanto, en cmo se llevan a la prctica las
acciones de cooperacin sobre el terreno. As pues, la cooperacin des-
centralizada se fundamenta por su voluntad de participar en proyectos
de desarrollo humano y sostenible de los pueblos, en los que la partici-
pacin popular sea un elemento central; esto es, en la defensa y promo-
cin de los derechos y las necesidades bsicas de las poblaciones en el
mbito social, econmico y cultural, a travs de una gestin conjunta,
nacida de las propias iniciativas del tejido social del Sur, y el mximo
de respetuosa con el medio ambiente.
La cooperacin descentralizada puede ser el reflejo y el canal de las
inquietudes de la sociedad en mucha mayor medida que la cooperacin
realizada entre estados, ya que aqulla pretende promover el desarrollo
local y dar un impulso a las organizaciones y redes asociativas, a travs
de una democracia ms participativa. Por tanto, la cooperacin descen-
tralizada no se podra concebir sin la participacin de la sociedad civil,
ya que la misma es parte imprescindible en el proceso de desarrollo. De
esta manera, dicha cooperacin pone de relieve a la poblacin organiza-
da y la emplaza en la toma de decisiones de su devenir, a travs del di-
logo y la accin conjunta. As, es la sociedad civil quien determina sus
estrategias y quien decide las prioridades de su propio desarrollo, al
serle transferida tambin a ella dicha responsabilidad.
A su vez, la cooperacin descentralizada trata de encontrar meca-
nismos que permitan una estructura flexible, de manera que el desplie-

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LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA DESDE LOS MUNICIPIOS

gue del proyecto se pueda ir adaptando a las dificultades y necesidades


del momento, pudiendo as ir aprendiendo en la medida que ste se va
desarrollando. Los agentes de la cooperacin descentralizada son, por
consiguiente, tanto las instancias administrativas distintas a la del
gobierno estatal (gobiernos autonmicos, entidades de mbito provin-
cial o insular, fondos de cooperacin, ayuntamientos, mancomunidades,
etc.), como las organizaciones que surgen de la sociedad civil organiza-
da (ONG, sindicatos, entidades ciudadanas, etc.).

2.Dimensin de la cooperacin de las administraciones descentralizadas


en el Estado espaol
La realidad de la cooperacin descentralizada llevada a cabo por las
administraciones autonmicas y locales en los ltimos aos se ha visto
substancialmente reforzada por el incremento de las aportaciones de
recursos humanos y econmicos. As pues, dicha accin ha alcanzado un
papel cada vez ms destacado en el sistema espaol de cooperacin para
el desarrollo. Las aportaciones de la administracin descentralizada han
crecido, en los ltimos cinco aos, a una tasa superior a la del conjun-
to de la AOD, incrementando su cuota en el conjunto del sistema, sin
que pueda afirmarse que se haya alcanzado, hasta el momento, el lmi-
te a sus posibilidades expansivas.
La evolucin de los recursos canalizados a travs de este tipo de coo-
peracin registra una expansin continuada, pasando de los 1.399
millones de pesetas registrados en 1989, a los 30.558 millones de pese-
tas en 1999. Como consecuencia de esta evolucin de los recursos, el
peso de la cooperacin realizada por entes locales y comunidades aut-
nomas en el total de la AOD, que estaba situado en la primera mitad
de los noventa en una cuota de entre el 2% y el 3%, pasa a suponer el
14,35% en 1999. El hecho de que la cooperacin autonmica y local se
haya situado por encima del 14% de los desembolsos totales de la AOD
confiere un rasgo distintivo a la cooperacin espaola.
Un rasgo que habr de mantenerse en el futuro, pues no parece que
esta modalidad haya agotado ya sus posibilidades de crecimiento.
Desde un punto de vista cuantitativo, la aportacin de las comunidades
autnomas a las tareas de ayuda es algo superior a la propia de las enti-
dades locales. En concreto, en 1999, de los 30.500 millones de pesetas
de cooperacin realizada desde comunidades autnomas y ayuntamien-
tos, algo ms de 16.900 millones (55%) corresponda a las comunida-
des autnomas, quedando un resto de ms de 13.600 millones (45%)
para el conjunto de las entidades locales.
La permanente sensibilizacin de la sociedad espaola respecto a la
situacin del mundo en desarrollo es un elemento de presin a favor de
una creciente y ms activa implicacin de las administraciones auton-
micas y locales en las tareas de ayuda internacional. Ejemplo de ello fue
la movilizacin ciudadana que en 1994 reivindic en numerosas ciuda-

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ANTONIO SNCHEZ AGUADO

des del Estado, a travs de acampadas en las calles, el incremento de la


aportacin de las instituciones pblicas a cooperacin hasta llegar al
0,7% de sus recursos propios. Esta campaa de presin poltica logr
multiplicar casi por tres, de un ao para otro, los recursos que entonces
destinaban a cooperacin las administraciones autonmicas y locales.

3.El papel de los municipios


El municipio es el cauce de participacin ms directo e inmediato
de los ciudadanos en sus responsabilidades democrticas, una de las
cuales es la de exigir y comprometerse en polticas solidarias. Las enti-
dades locales, como institucin ms cercana a la gente, deben recoger y
estimular la creciente preocupacin social ante la crtica situacin en
que sobrevive la inmensa mayora de la poblacin. La cooperacin,
entendida como una cuestin de justicia, no es un asunto tan slo de los
gobiernos sino del conjunto de la sociedad. Es, por tanto, algo que
atae a los ayuntamientos como primera instancia poltica.
La proximidad al ciudadano confiere a la administracin municipal
la posibilidad de una participacin social mucho mayor. Por otra parte,
todo aquello que se hace desde los ayuntamientos puede tener un valor
pedaggico superior a lo que se hace desde instituciones de mbito
mayor. La sociedad puede saber poco de la cooperacin estatal o auto-
nmica; sin embargo, una gran parte de la ciudadana tendr informa-
cin de las iniciativas de su municipio. Los ayuntamientos, se ha dicho,
constituyen una especie de escuela de formacin para las personas con
inquietudes polticas.
Tambin en cooperacin deberan servir para sensibilizar a personas
que despus pudieran llevar este inters a otras instancias. Los ayunta-
mientos pueden asumir, en el terreno de la cooperacin, el papel espe-
cfico de colaboracin con las entidades locales de los pases del Sur. El
fortalecimiento del poder local es, en estos pases, una buena opcin a
favor de la democratizacin y de polticas ms dirigidas a la satisfaccin
de las necesidades humanas bsicas. Los ayuntamientos del Norte pue-
den contribuir a este reforzamiento mediante la transferencia de su
experiencia y sus conocimientos tcnicos.
Desde los ayuntamientos es posible hacer, por otra parte, una tarea
de denuncia y de presin poltica muy interesante. La defensa de los
derechos humanos, la defensa de los derechos econmicos, sociales y
culturales de los pueblos ms empobrecidos, la denuncia del armamen-
tismo o la denuncia del injusto orden econmico internacional pueden
dar lugar a muchos posicionamientos de apoyo a campaas promovidas
por la sociedad civil como son la cancelacin de la deuda externa, la
promocin del comercio justo y el consumo responsable, la prohibicin
de las minas anti-persona y de las armas ligeras, la promocin de la
banca y los fondos de inversin ticos, la aplicacin de una tasa sobre
las transacciones financieras (tasa Tobin) Los propios partidos polti-

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cos pueden expresarse en el mbito municipal de manera mucho ms


libre de limitaciones que en otros mbitos. De esta manera, estos pro-
nunciamientos sirven para sensibilizar y educar a la poblacin en la cul-
tura de la justicia y la paz, a la vez que para difundir una cultura de
denuncia poltica sobre estos temas dentro de los propios partidos pol-
ticos.

4.Marco jurdico de la cooperacin desde los municipios


La Constitucin Espaola del 27 de diciembre de 1978 seala la
competencia exclusiva del Estado en materia de relaciones internacio-
nales (art. 149.1.3). No existe normativa alguna que delegue compe-
tencias en materia de cooperacin internacional a las comunidades
autnomas o a los municipios. Sin embargo, el principio de autonoma
municipal, consagrado por la propia Constitucin (art. 140) ampara las
actuaciones que se hagan en este campo. La propia Ley Reguladora de
las Bases del Rgimen Local 7/1985, de 2 de abril, se refiere a la auto-
noma de las entidades locales para intervenir en cuantos asuntos afecten
directamente al crculo de sus intereses, atribuyndoles las competencias que pro-
ceda en atencin a las caractersticas de la actividad pblica de que se trate y a
la capacidad de gestin de la Entidad Local de conformidad con los principios
de descentralizacin y de mxima proximidad de la gestin administrativa a
los ciudadanos (art. 2.1).
La Carta Europea de la Autonoma Local del 15 de octubre de
1985, en vigor en el Estado espaol desde el 1 de marzo de 1989,
entiende esta autonoma local como el derecho y la capacidad efectiva de
las entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos
pblicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de
sus habitantes (art 3.1). La carta tambin habla del derecho de las enti-
dades locales a cooperar y, en el mbito de la Ley, asociarse con otras entida-
des locales para la realizacin de tareas de inters comn (art 10.1), y sea-
la que las entidades locales pueden, en las condiciones previstas por la Ley,
cooperar con las entidades de los otros estados (art 10.3).
La propia Ley espaola de Cooperacin Internacional para el Desa-
rrollo 23/1998, de 7 de julio, en su artculo 20 expresa que la coopera-
cin para el desarrollo que se realiza desde las Comunidades Autnomas y las
Entidades locales es expresin solidaria de sus respectivas sociedades y entien-
de que la accin de dichas entidades en la cooperacin para el desarrollo se
basa en los principios de autonoma presupuestaria y autorresponsabilidad en su
desarrollo y ejecucin. En el artculo 23 de dicha ley, en el apartado
correspondiente al Consejo Interterritorial, se contempla que reglamen-
tariamente se regular su composicin y funcionamiento garantizndose la pre-
sencia e intervencin de las Comunidades Autnomas, Entidades Locales o de
aquellas instancias de coordinacin supramunicipal en quien stos expresamente
deleguen.
En el reglamento que desarrolla la composicin y funciones de la
Comisin Interterritorial (BOE, Real decreto 22/2000 del 14 de enero)

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ANTONIO SNCHEZ AGUADO

se hace un reconocimiento explcito a los Fondos de Cooperacin al


decir, en el artculo 4, que 19 representantes de las Entidades locales que
gestionen fondos conceptuados en sus respectivos presupuestos como ayuda oficial
al desarrollo, o de instancias supramunicipales en que stas expresamente dele-
guen, en particular los Fondos de Cooperacin y Solidaridad, sern elegidos por
la asociacin del mbito estatal con mayor implantacin, de acuerdo con sus pro-
pios procedimientos internos.

5.El reconocimiento de la cooperacin desde el mbito local


Si los aos 70 son los del lanzamiento de la idea de la ayuda oficial
al desarrollo desde los pases del Norte hacia los del Sur, en los aos 80
tiene lugar el reconocimiento del papel que pueden jugar las institucio-
nes locales en este esfuerzo. Los primeros acontecimientos importantes
son la Conferencia de Florencia sobre Ciudades y Cooperacin para el
desarrollo (1983) y la I Conferencia Europea sobre Ciudades y Desarro-
llo (Colonia, 1985). En esta ltima se adopta el Llamamiento de Colo-
nia, un texto esencial en la historia de la cooperacin descentralizada:
Hacemos un llamamiento a las autoridades locales para que estimulen y apoyen
los intercambios Norte-Sur, junto con las ONG. Consideramos este proceso de des-
centralizacin como el punto de partida verdadero desafo para incrementar la
sensibilizacin de la opinin pblica hacia una mayor comprensin de los proble-
mas Norte-Sur. El Llamamiento esboza ya un programa de todo aquello
en que puede trabajar la cooperacin desde el mbito local: informacin,
educacin, hermanamientos, campaas, proyectos
En 1988 la Conferencia del Consejo de Europa sobre Interdepen-
dencia y Solidaridad, celebrada en Madrid, recomienda impulsar la coo-
peracin descentralizada. En 1989 la Comisin de las Comunidades
Europeas empieza a hablar de Cooperacin Descentralizada y abre una
lnea presupuestaria especfica, la B7-6430, de la Direccin General
VII, dedicada al desarrollo. La Conferencia Internacional Sur-Norte,
que tuvo lugar en Bulawayo (Zimbabwe) en 1990, con participacin de
poderes locales y ONG de 25 pases, acord el Llamamiento de Bula-
wayo, que enfatiza el papel que deben jugar las instituciones locales en
las relaciones Sur-Sur y Sur-Norte.
De 1992 son la Carta de Berln y su Plan de accin, resultado de la
conferencia celebrada en esta ciudad bajo el ttulo Iniciativas locales
para un desarrollo sostenible, con la participacin de ONG, autoridades
locales y movimientos sociales de 53 pases. La Carta de Berln, que
retoma el espritu de los llamamientos de Colonia y Bulawayo, es un
texto rico en ideas e iniciativas de cooperacin desde el mbito local.
Establece los principios que deben guiar las relaciones entre Norte y
Sur: democracia, sostenibilidad, justicia, equidad, tolerancia, accin
conjunta e interdependencia. Un ejemplo reciente de reconocimiento
de la especificidad y el valor de la cooperacin descentralizada por parte
de las instituciones europeas lo encontramos en el Reglamento 1659/98

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LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA DESDE LOS MUNICIPIOS

del Consejo de la CE: La cooperacin descentralizada constituye un nuevo


enfoque de la cooperacin al desarrollo que coloca a los agentes en el centro mismo
de la ejecucin y por lo tanto persigue el doble objetivo de adaptar las operacio-
nes a las necesidades y hacerlas viables.
Tambin en nuestro pas las iniciativas de solidaridad con el Sur
desde instituciones locales empiezan a crecer de forma importante en
los aos 80. Es al inicio de esa dcada cuando un grupo de entidades
coordinadas por Justicia y Paz impulsaron una campaa ciudadana de
recogida de firmas para pedir que el Estado espaol cumpliera con la
recomendacin de las Naciones Unidas de destinar el 0,7% de su Pro-
ducto Interior Bruto a la cooperacin al desarrollo. Fruto de esa cam-
paa se recopilaron ms de 200.000 firmas que, aunque no consigui
los objetivos que la originaron, s que moviliz y sensibiliz a muchos
colectivos, entidades, personas individuales y algunos ayuntamientos,
que se sumaron de forma explcita a la campaa del 0,7%. De esa cam-
paa deriv la idea de que tambin la administracin local tena una
aportacin especfica a realizar en esta tarea de solidaridad y que nadie
poda dejar de ejercerla con el pretexto de que deberan ser otras ins-
tancias las que hiciesen dicha aportacin.
Con la voluntad de hacer realidad esa idea nace en Catalua, en
1986 el Fons Catal de Cooperaci al Desenvolupament, al que seguiran
instituciones similares en el Pas Vasco, Euskal Fondoa (1988); en la
Comunitat Valenciana, el Fons Valenci per la Solidaritat (1992); en
Mallorca, el Fons Mallorqu de Solidaritat i Cooperaci (1993); en Menor-
ca, el Fons Menorqu de Cooperaci (1993); en Galicia, el Fondo Galego de
Cooperacin e Solidrocedimientos internos; en Ibiza y Formentera, el Fons
Pitis de Cooperaci (1999); en Andaluca, el Fondo Andaluz de Municipios
para la Solidaridad Internacional (2000); en Extremadura el Fondo Extre-
meo Local de Cooperacin al Desarrollo (2002)
Asimismo, en septiembre de 1995 se cre la Confederacin de Fondos
de Cooperacin y Solidaridad, marco de representacin conjunta en todas
aquellas temticas que, por su importancia, afectan los intereses comu-
nes de los distintos fondos de cooperacin y solidaridad existentes en el
Estado espaol. La Confederacin de Fondos surgi con la certeza de
que existe una amplia coincidencia de planteamientos entre los distin-
tos fondos, aunque cada uno de ellos haya nacido a partir de unos or-
genes diferentes en cada mbito territorial, y por tanto, con una iden-
tidad propia. Por eso, desde su momento fundacional se acord trabajar
de una manera coordinada pero con una total independencia entre los
distintos fondos.

6.La necesidad de coordinar esfuerzos:los fondos como respuesta


Tal como hemos visto en el captulo anterior, el mbito local es un
espacio privilegiado para tejer redes de solidaridad entre los pueblos del

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Norte y del Sur. Estas redes deben ir construyndose a partir de la par-


ticipacin ciudadana en asociaciones diversas, sindicatos, centros edu-
cativos, etc. El municipio, como instancia institucional ms cercana a
la ciudadana, tiene la responsabilidad de colaborar con estas iniciativas
sociales y de ofrecerles cauces para ejercer su vocacin de solidaridad.
Desde el municipio debe hacerse una poltica de apoyo a las iniciativas
locales, de coordinacin de esos esfuerzos y de sensibilizacin en torno
a la necesidad de una mayor equidad entre Norte y Sur. El municipio
es, pues, un lugar idneo para practicar esa cooperacin descentralizada
de que hablbamos: desligada de grandes presiones polticas, ajena a
intereses comerciales y tendente a un desarrollo sostenible desde el
punto de vista econmico, social, ambiental y poltico.
Sin embargo, la cooperacin hecha desde el municipio tiene sus
propios riesgos. El primer gran riesgo es el de la atomizacin, es decir,
el de la multiplicacin de pequeos esfuerzos dispersos tanto en el espa-
cio como en el tiempo. La proliferacin de pequeos proyectos, a menu-
do fragmentarios, en reas geogrficas lejanas unas de otras y que no
siempre tienen continuidad en el tiempo, no constituye el mejor cami-
no para un trabajo de cooperacin que aspire a consolidarse y a ser cons-
tantemente evaluado y reorientado. El segundo gran riesgo es el de la
asuncin de responsabilidades para las que no se tienen la capacitacin
y los recursos necesarios. Un buen trabajo de cooperacin requiere per-
sonal tcnico capacitado para evaluar y seleccionar proyectos, requiere
capacidad para hacer un seguimiento de su ejecucin y requiere volun-
tad de informarse y reflexionar continuamente sobre cul es el trabajo
de cooperacin que debe hacerse desde el mbito local.
Los fondos de cooperacin tienen la vocacin de dar y ser respuesta
a esas limitaciones. El anlisis y la reflexin en torno a las diversas expe-
riencias de cooperacin municipal llevadas a cabo en el Estado espaol
a partir de la dcada de los 80 mostr a los propios municipios la nece-
sidad de crear instancias que facilitaran la coordinacin supramunicipal
y optimizaran el trabajo de las diferentes administraciones locales.
Los fondos son sobre todo espacios de coordinacin entre las dife-
rentes entidades locales, que evitan, de esta manera, modelos de coope-
racin contradictorios entre ellas. La existencia de los fondos se basa,
pues, en la necesidad de coordinar la accin de diferentes instancias que
quieren hacer un trabajo de cooperacin descentralizada, un principio
recogido por la Ley de Cooperacin Internacional espaola: El alto
nmero de instituciones y entidades participantes en la poltica de cooperacin ha
propiciado el desarrollo de un programa de ayuda desconcentrado y descentrali-
zado y donde es preciso alcanzar la adecuada colaboracin, complementariedad
y coordinacin entre las diferentes Administraciones Pblicas y los diferentes
actores de cooperacin, capaz de asegurar y garantizar la mayor eficacia y cohe-
rencia del propio programa de ayuda (Exposicin de Motivos de la Ley de
Cooperacin Internacional para el Desarrollo,23/98).

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LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA DESDE LOS MUNICIPIOS

Resulta de singular importancia el hecho de que las propias ONG


que trabajan en el campo del desarrollo han recomendado la creacin de
fondos de cooperacin en las comunidades autnomas que no los tienen.
La Coordinadora de ONG para el desarrollo afirma que la propuesta de
los fondos resulta una eficaz herramienta administrativa y tcnica de coope-
racin municipal que evita duplicidades de financiacin y gastos de gestin.
Los fondos, aade, dan una mayor consistencia y continuidad a los proyec-
tos, y facilitan la relacin entre las administraciones y las ONGD (CONG-
DE, 1999).
La adecuacin de los fondos de cooperacin como respuesta al ries-
go de descoordinacin que entraa la cooperacin descentralizada ha
sido puesta de manifiesto por el Comit de Ayuda al Desarrollo (CAD),
es decir, por el organismo especializado en cooperacin internacional de
la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico
(OCDE): La descentralizacin de las actividades de ayuda bien puede llevar
a la dispersin de los esfuerzos y a cierta falta de coherencia en las acciones
emprendidas. Los fondos de cooperacin y solidaridad regional son otras carac-
tersticas interesantes y positivas de la ayuda espaola. Permiten a un munici-
pio ms pequeo, que no puede permitirse crear su propio programa de ayuda,
agruparse en Fondos de Cooperacin regionales constituidos en forma de orga-
nizaciones sin nimo de lucro (CAD, 1998).

7.Qu son los fondos de cooperacin?


Un fondo de cooperacin es un organismo sin nimo de lucro que
rene y coordina a ayuntamientos y otras instituciones pblicas y pri-
vadas con la finalidad principal de crear un fondo econmico para con-
tribuir al desarrollo de los pases empobrecidos y para realizar campa-
as de sensibilizacin sobre las causas que provocan el actual
desequilibrio en el reparto de la riqueza entre los pueblos del Norte y
del Sur. Los fondos normalmente adoptan la forma jurdica de una aso-
ciacin (aunque tambin puede tomar la de un consorcio). El mbito
territorial de los fondos es el de la comunidad autnoma, excepto en el
caso de las Islas Baleares, en las que la realidad geogrfica hizo que se
adoptara la isla como mbito territorial.
Los municipios son los protagonistas de la vida y de la accin de los
fondos. Junto a ellos, otras instancias institucionales autonmicas o
locales pueden tomar parte en los fondos: consejos comarcales, manco-
munidades, diputaciones, consejos insulares, gobiernos autonmicos,
etc. Todas estas instituciones deben colaborar en el fondo de coopera-
cin con independencia de los distintos partidos polticos que las
gobiernen.
El trabajo de los fondos no tiene que estar, por tanto, sujeto a las
constantes variaciones en el panorama poltico. sta es la nica forma
de garantizar un trabajo coherente en el tiempo. No debemos olvidar,
por otra parte, la importancia de coordinar esfuerzos con la sociedad

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civil: ONG, asociaciones, centros educativos, universidades, colegios


profesionales, partidos polticos, sindicatos, instituciones religiosas,
etc. El modo en que se articulan las relaciones entre los socios institu-
cionales y estos actores de la sociedad civil vara de un fondo a otro, pero
siempre existe esta voluntad de dilogo constante y trabajo coordinado.
Tampoco podemos olvidar que el objetivo de esfuerzo en comn no se
limita a las diferentes entidades del Norte, sino que la colaboracin con
instituciones polticas (de mbito local, fundamentalmente) y con el
tejido social de los pases del Sur es esencial para poder llevar el traba-
jo de cooperacin que se propone.
El objetivo inicial de los fondos de cooperacin es el de la gestin
conjunta de los recursos econmicos que las diferentes entidades que los
conforman destinan a la cooperacin con los pases del Sur. La expe-
riencia de los fondos, sin embargo, ha puesto de manifiesto que aquello
que realmente les da sentido es el diseo y la puesta en prctica de un
modelo propio de cooperacin. Podemos decir, por tanto, que la exis-
tencia de los fondos responde a un doble objetivo: por una parte, se
trata de ofrecer a las entidades locales un instrumento de colaboracin
en materia de cooperacin, de forma que se evite el riesgo de atomiza-
cin y dispersin de las iniciativas; por otra parte, se intenta crear un
programa de trabajo solidario de perfiles propios, para superar as las
limitaciones de la cooperacin centralizada.

8.Los fondos, un instrumento al servicio de los municipios

Los fondos de cooperacin nacieron con la vocacin de ser un ins-


trumento al servicio de los municipios que dedican una parte de sus
presupuestos a la solidaridad y la cooperacin. Los fondos ofrecen a esos
municipios una experiencia y un trabajo de cooperacin, una garanta
de ejecucin y seguimiento de los proyectos y, sobre todo, la posibili-
dad de participar con otros municipios en un trabajo de cooperacin
coherente y definido conjuntamente. Asimismo, los fondos de coopera-
cin deben propiciar acciones conjuntas entre municipios, de manera
que sean posibles acciones de mayor envergadura que las que puede aco-
meter un ayuntamiento por s solo, y que se conforme una lnea estable
y continuada de cooperacin.
Para las ONG y asociaciones que llevan a cabo una tarea de solida-
ridad con el Sur, el establecimiento de los fondos tiene la ventaja inne-
gable de ofrecer una alternativa a la dispersin de microconvocatorias y
de criterios de financiacin de proyectos. Los municipios y otras insti-
tuciones que forman los fondos establecen unos criterios comunes de
trabajo de cooperacin y ofrecen unas bases nicas. Para las ONG, esto
supone una garanta y facilita en gran medida su relacin con las admi-
nistraciones con las que pueden trabajar. Para que un fondo responda a
esta vocacin de ser una herramienta al servicio de las entidades locales,

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LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA DESDE LOS MUNICIPIOS

debe satisfacer las condiciones bsicas de buena gestin, de capacidad


tcnica, de transparencia y de participacin. Para un municipio, hacer
una labor de cooperacin a travs de un fondo de cooperacin, supone
contar con eltrabajo de un equipo tcnico especializado. Este equipo es
el encargado de evaluar la idoneidad de los proyectos y de llevar a cabo
el seguimiento de su ejecucin, mediante el examen de memorias o
mediante visitas sobre el terreno. Es gracias a este equipo tcnico que
un fondo puede responder a dnde se han dirigido, y con qu resulta-
do, los recursos que un ayuntamiento ha decidido destinar a coopera-
cin. Y es este equipo tcnico, tambin, el que hace posible que se vaya
consolidando un trabajo coherente y continuado a lo largo de los aos.
Los fondos de cooperacin se marcan el objetivo de que su metodo-
loga de trabajo sea gil y de que su gestin econmica sea impecable.
Los gastos de gestin deben representar, sobre el presupuesto de fondos
de cooperacin, una cantidad inferior al 10%. La gestin debe marcar-
se el objetivo de que toda la actuacin del fondo de cooperacin se haga
con la mxima transparencia: desde la seleccin de los proyectos a su
seguimiento, pasando por los propios gastos de gestin y personal y
cualquier otra actividad que se lleve a cabo. Los fondos de cooperacin
son, en definitiva, gestores de dinero pblico, y como tal deben res-
ponder pblicamente de la utilizacin de ese dinero.
Para que un ayuntamiento sienta a un fondo de cooperacin como
la mejor frmula para desarrollar una poltica de cooperacin, el fondo
tiene que organizar su trabajo de la manera ms participativa posible.
Los socios no deben ver al fondo como el simple depositario de una par-
tida presupuestaria que se quiere destinar a cooperacin con el Sur. Los
ayuntamientos deben sentir el fondo como algo propio, como un ins-
trumento a travs del cual hacen la poltica de cooperacin que desean.
Para que ello sea posible, deben articularse frmulas para que todos los
socios participen en la definicin de las lneas de trabajo que el fondo
debe adoptar. Tambin deben buscarse frmulas para que, en el marco
del fondo, cada socio decida a qu desea dedicar su aportacin (a qu
proyecto, a qu ONG, a qu sector de actividad o a qu rea geogrfi-
ca), siempre que se cumplan las condiciones de coherencia con la lnea
del fondo y de evaluacin tcnica favorable.
Para los ayuntamientos que se implican en la solidaridad, un fondo
de cooperacin es, finalmente, una plataforma de relacin con otras ins-
tituciones. Un fondo, bien directamente o bien a travs de la Confede-
racin de Fondos de Cooperacin, se relaciona con instancias como son
las comunidades autnomas, la Federacin Espaola de Municipios y
Provincias, el Estado (por ejemplo, mediante la participacin en la
Comisin Interterritorial), la Unin Europea y diferentes organismos
internacionales. En todos estos mbitos, los fondos defienden la especi-
ficidad de la cooperacin descentralizada hecha desde las administra-
ciones locales.

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8.1.Un programa de trabajo para los fondos de cooperacin


Un fondo de cooperacin ofrece a los municipios coordinacin,
optimizacin de recursos y apoyo tcnico. Ms importante que todo ello
es el hecho de que les ofrece un programa de trabajo en el que partici-
par, una concepcin de lo que debe ser el trabajo de cooperacin hecho
desde las instancias locales. El hecho de que se pusiera en tela de juicio
el concepto mismo de desarrollo, en tanto que eurocntrico y exporta-
dor de un modelo social y ecolgicamente muy discutible, ha hecho que
aparecieran nuevos desarrollos con adjetivos como referentes acepta-
dos internacionalmente: desarrollo humano, desarrollo sostenible, desa-
rrollo con enfoque de gnero La cooperacin que se hace en el marco
de los fondos debe promover un desarrollo centrado en atender las
demandas de las personas y que se marque la meta de una sostenibili-
dad entendida en sentido amplio.
Se trata de favorecer procesos que hagan posible la transicin de
situaciones de vulnerabilidad a situaciones de sostenibilidad. En pala-
bras de Karlos Prez de Armio, el concepto de vulnerabilidad es un con-
cepto esencial para disear polticas pblicas, as como las intervenciones de coo-
peracin (). Es un frtil instrumento de anlisis de las causas profundas de
la realidad, que atiende no slo a lo econmico, como puede hacer la pobreza, sino
tambin a los vnculos sociales, el peso poltico, el entorno fsico y medioambien-
tal o las relaciones de gnero (PREZ DE ARMIO, 1999). Es, pues, un
concepto ms amplio que el de la pobreza, ya que no slo abarca una
dimensin material (falta de recursos) sino que incluye tambin la vul-
nerabilidad poltica (falta de vas de participacin poltica), la ecolgi-
ca (falta de acceso a los recursos), y la vulnerabilidad cultural y tica
(falta de valores culturales que cohesionen un tejido asociativo, incapa-
cidad de abrirse a otras culturas).
Frente a la vulnerabilidad de que se parte, debemos aspirar a la sos-
tenibilidad, entendida tambin en un sentido que vaya ms all del sen-
tido original segn el cual la sostenibilidad es la capacidad de satisfa-
cer las necesidades sin comprometer la capacidad de las generaciones
futuras de acceder a un medio y a unos recursos que les permitan satis-
facer las suyas propias. El desarrollo debe ser tambin sostenible econ-
micamente (debe promover la distribucin justa de los recursos), pol-
ticamente (debe garantizar vas democrticas y plurales de
participacin) y cultural y ticamente (debe fomentar la cohesin social
y hacer posible el dilogo entre culturas).
Es esta voluntad de sostenibilidad la que debe guiar la actuacin de
los fondos, que se orienta hacia la el desarrollo humano y sostenible,
hacia la defensa de los derechos humanos, hacia la promocin del poder
local, la democracia participativa y la descentralizacin, y hacia el dilo-
go intercultural. Este es el marco temtico en que se deben mover los
diferentes mbitos de trabajo de los fondos: cooperacin para el desarro-
llo, ayuda de emergencia, sensibilizacin ciudadana y presin poltica.

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9.Como entendemos la cooperacin al desarrollo desde la


Confederacin de Fondos de Cooperacin y Solidaridad
La cooperacin al desarrollo constituye el eje central del trabajo de
solidaridad que pueden hacer los ayuntamientos en el marco de los fon-
dos de cooperacin. Aquello que debe definir a la cooperacin al desa-
rrollo es la vocacin de resolver las necesidades estructurales que se
encuentran tras las carencias de las poblaciones del Sur, la voluntad de
actuar de manera transformadora tanto en el Sur como en el Norte
(donde debe haber una tarea de educacin y sensibilizacin) y el esta-
blecimiento de una relacin de igualdad en el trabajo, de manera que
se atiendan las demandas de la poblacin que se debera beneficiar de
estas acciones.
La cooperacin al desarrollo se traduce en la identificacin conjun-
ta de necesidades, la financiacin, la gestin, el seguimiento y la eva-
luacin de proyectos de cooperacin en los pases del Sur. Debe partir-
se de la base de que no todos los proyectos tienen un mismo impacto
sobre el bienestar de las sociedades del Sur y que hay que seleccionar
entre diferentes propuestas y definir una lnea de actuacin. Hay que
superar las limitaciones de la ayuda estatal, orientada a los grandes pro-
yectos y condicionada por intereses comerciales, y marcarse el objetivo
central de satisfacer las necesidades bsicas de la poblacin.
Tal como las definen los organismos internacionales, estas necesi-
dades son alimentacin, agua potable, sanidad, educacin y vivienda.
Los ayuntamientos y los fondos de cooperacin pueden tender a espe-
cializarse en la cooperacin municipalista, es decir, en el apoyo a las
entidades locales de los pases del Sur. Debido a la mayor cercana de
los poderes pblicos locales a la ciudadana, es ms factible que los
recursos que se gestionan a travs de los poderes locales redunden en
favor del bienestar de la poblacin que si stos se gestionan desde los
gobiernos centrales. El refuerzo de estas instituciones supone, adems,
una buena opcin en favor de una profundizacin en la democracia y de
la participacin ciudadana.
Los proyectos de cooperacin que se financien y se gestionen deben
responder a una idea de cooperacin no creadora de dependencia, aten-
ta a las demandas de los colectivos vulnerables y responsable desde el
punto de vista ambiental.
Para que la cooperacin para el desarrollo responda al objetivo de
no crear dependencia, los proyectos que se financien y gestionen deben
marcarse el objetivo de crear formas de produccin, infraestructuras o
servicios que puedan mantenerse de manera autnoma una vez que ha
finalizado el perodo de financiacin. Es decir, proyectos que creen las
bases de un futuro en que las comunidades receptoras de ayuda satisfa-
gan sus necesidades sin recurrir a la ayuda procedente del Norte.
Junto con la no creacin de dependencia, la necesidad de participa-
cin de los beneficiarios es la otra gran cuestin a la que deben atender

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los proyectos. La intervencin de las comunidades del Sur en el momen-


to de definir sus propias necesidades es bsica si se pretende alentar un
proceso de desarrollo que no caiga en saco roto por un excesivo asisten-
cialismo.
La participacin implica adems corresponsabilidad: en todo pro-
yecto debe haber una implicacin de la poblacin que puede traducirse
en aportaciones en materiales, en conocimiento o en mano de obra y en
el compromiso de respeto a unas condiciones referentes a sostenibili-
dad, formacin, situacin de la mujer, etc.
Los proyectos de cooperacin deben servir a la satisfaccin de nece-
sidades bsicas de forma directa o mediante el impulso a las condicio-
nes que hagan posible una mejor respuesta a las carencias. Reforzar el
poder local, reforzar los grupos de bases o las redes existentes favorece,
a ms corto o ms largo plazo, el bienestar de las personas y las comu-
nidades. Por otra parte, la mejora de las condiciones de vida es insepa-
rable de la lucha en favor de los derechos humanos y de la defensa de
los valores democrticos.
El respeto ambiental es otro de los imperativos bsicos del trabajo
de cooperacin. El objetivo debe ser la sostenibilidad, entendida como
la capacidad de satisfacer las necesidades de hoy sin poner en peligro la
capacidad de las generaciones futuras de satisfacer las suyas propias.
Debe entenderse que no existe una contradiccin entre el respeto
ambiental y el bienestar humano, y debe profundizarse en la bsqueda
de caminos de creacin de este bienestar humano con menos generacin
y consumo de recursos. Van en esta lnea proyectos que incorporan
aspectos como las energas renovables, la gestin forestal sostenible, la
agricultura ecolgica, la recuperacin de residuos o la reutilizacin del
agua.
El trabajo con los colectivos especialmente vulnerables, desfavore-
cidos u oprimidos debe ser otro eje bsico de toda poltica de coopera-
cin. La mejora de las condiciones de la mujer y el apoyo a su autono-
ma y a su participacin social es siempre una buena opcin a favor de
la infancia, y del futuro y el bienestar del conjunto de la comunidad. La
infancia es, obviamente, un colectivo vulnerable, con el que se debe tra-
bajar con el objetivo de su formacin y su integracin laboral y social
futura. La defensa de las minoras tnicas y los pueblos indgenas es,
finalmente, una apuesta por la diversidad cultural y por los derechos de
todos los pueblos.
Otro aspecto a destacar, tambin en el mbito de la cooperacin al
desarrollo, es el de la necesidad de que las autoridades locales sean sen-
sibles a las demandas y propuestas de la sociedad civil organizada en
este sector. En este sentido, es especialmente interesante el trabajo con
aquellos grupos de inmigrantes que se organizan para cooperar, desde
el Norte, con su comunidad de origen. Cuando estos grupos proponen
iniciativas de cooperacin es muy importante darles cobertura, ya que

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stas pueden contribuir a modificar la visin que se tiene de la inmi-


gracin, tanto en el pas de acogida como en el pas de origen de los
propios inmigrantes. Estas acciones pueden ayudar a sensibilizar a la
poblacin de acogida, al mejorar su conocimiento sobre las causas de los
flujos migratorios. De la misma manera, pueden contribuir a mejorar
las condiciones de vida en las comunidades de origen y, as, dar alter-
nativas a aquellas personas que an no han emigrado.
Es importante no confundir este tipo de acciones, propias de la coo-
peracin al desarrollo, con aquellas que se hacen para dar acogida a los
inmigrantes recin llegados a nuestras tierras. Ambas son necesarias,
por lo que es estril el debate sobre cules son ms prioritarias. Sin
embargo, s que es importante que, desde las instituciones, se entien-
dan como acciones a desarrollar desde distintos marcos de trabajo. As
pues, para abordar con xito la consecucin de acciones de solidaridad
con aquellas personas que vienen a vivir y trabajar a nuestra regin,
procedentes del Sur geogrfico, es muy recomendable que desde los
entes locales se defina, conjuntamente con las organizaciones de acogi-
da y con los propios inmigrantes, una poltica especfica de integracin
que sea diferenciada de la poltica de cooperacin propiamente dicha.
En este sentido, se hace necesario disponer de una partida presu-
puestaria especfica para dar cuerpo a esta poltica de integracin sin
que ello afecte a la aportacin municipal del 0,7%.
10.La aportacin municipal a la cooperacin
En el ao 1972, la Asamblea General de las Naciones Unidas reco-
mend que las naciones desarrolladas destinaran un 0,7% de su Pro-
ducto Interior Bruto (PIB) a la cooperacin con los pases en vas de
desarrollo. En el llamamiento original del ao 1972, se estableca el
objetivo de que las naciones industrializadas transfirieran un 1% de su
riqueza a los pases empobrecidos: un 0,7% deba ser aportado desde los
gobiernos y un 0,3% desde la sociedad civil. Desde entonces, el 0,7 ha
sido la cifra emblemtica de lo que los pases del Norte deben destinar
a los pases del Sur, una especie de compromiso moral cuyo cumpli-
miento debe exigirse a los gobiernos. La gran mayora de los pases
industrializados se han mantenido por debajo del compromiso del
0,7%: solamente Dinamarca, Finlandia, Suecia y Noruega se han situa-
do, a lo largo de los ltimos aos, por encima del objetivo. El porcen-
taje global de lo que se aporta desde todos los pases donantes creci
durante los primeros aos, pero en los ltimos aos ha experimentado
una tendencia al descenso. En el Estado espaol, el porcentaje del PIB
destinado a cooperacin lleva aos estancado en torno al 0,23%. Todo
ello resulta ms grave si se tiene en cuenta, como se dijo anteriormen-
te, que el desequilibrio entre Norte y Sur no ha hecho ms que crecer.
Ello quiere decir que si actualizramos el porcentaje del PIB en la
misma proporcin, el 0,7% de los aos 70, en estos momentos sera
muy superior.

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El 0,7% sirvi como bandera a las reivindicaciones de una mayor


implicacin de las instituciones en la cooperacin con el Sur. Como se
dijo anteriormente, las acampadas del 0,7% y ms de 1994 obtuvie-
ron una gran resonancia social y meditica en nuestro pas. Desde
entonces, ha habido muy poco avance respecto a las aportaciones del
gobierno central, pero sin duda estas movilizaciones tuvieron una enor-
me importancia en el gran salto que se dio para que las administracio-
nes locales y autonmicas tambin participasen de ese esfuerzo.
Podemos decir tambin que el 0,7% es ms un emblema que una
cifra normativa de lo que una institucin debe aportar. Lo que era un
porcentaje sobre el PIB se transforma, al aplicarlo a las aportaciones de
instituciones autonmicas y locales, en un porcentaje sobre el presu-
puesto de la propia institucin. Tiene ms carcter de lmite inferior (es
decir, de exigencia de mnimos) que de lmite superior, ya que son
muchas las instituciones locales que estn haciendo aportaciones del
0,8, del 0,9 y hasta del 1 por ciento. La importancia que ha adquirido
esta cifra no debe conducir a anteponer la cantidad a la calidad. En este
sentido, los ayuntamientos deben valorar el trabajo hecho con garant-
as y el progreso hacia la cifra del 0,7%.
Es importante que el dinero que se destine a cooperacin figure en
una partida especfica y permanente: de esta manera se establece con
claridad el objetivo de esos fondos y se promueve su continuidad en el
tiempo. El clculo del 0,7 % puede ser ledo tcnicamente de formas
diferentes. El total sobre el que se aplica el porcentaje puede incluir o
no el presupuesto de las empresas pblicas dependientes de la institu-
cin, puede tomar como referencia el presupuesto inicial del ao o
puede ir subiendo a medida que hay incorporaciones, etc.
Aun as, recomendamos que dicho clculo se haga sobre los ingre-
sos propios del ayuntamiento. As pues, excepto para aquellos entes que
se sitan dentro del mbito foral, esto significara contemplar todos los
impuestos directos (captulo I), los impuestos indirectos (captulo II), y
los ingresos patrimoniales (captulo V) del presupuesto consolidado de
ingresos. Del captulo de tasas y otros ingresos (captulo III) cabra con-
siderarlo todo excepto las contribuciones especiales (artculo 36), las
cuotas de urbanizacin (concepto 396), los reintegros (artculo 38) y las
tasas o precios por transporte urbano y por abastecimiento de agua a
domicilio (parte del artculo 34). No obstante, el porcentaje sobre el
presupuesto no es la nica medida para conocer lo que se aporta desde
un municipio. Los objetivos a alcanzar, o la comparacin entre unos
municipios y otros, puede hacerse tambin a partir de la cantidad de
dinero aportada a cooperacin por habitante y ao.

11.Los Consejos de Cooperacin


Los consejos de cooperacin son los instrumentos de coordinacin
de la poltica de cooperacin que se desarrollan tanto en el mbito

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LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA DESDE LOS MUNICIPIOS

municipal, como autonmico o estatal. En ellos participan tanto los


agentes sociales comprometidos con la solidaridad como el equipo res-
ponsable de la poltica de cooperacin en el mbito tcnico y poltico.
Los consejos, para que puedan ser realmente tiles, tienen que ser cr-
ticos si no se estn llevando a cabo las polticas que dentro de l se han
consensuado.
Estos instrumentos de participacin ciudadana son muy interesan-
tes en el mbito municipal, cuando el presupuesto que dedica una enti-
dad local a cooperacin es suficientemente importante, ya que en ellos
se puede ahondar en la democracia, a travs de la participacin ciuda-
dana en los presupuestos, y se pueden definir, entre otras cosas, las bases
que rigen la adjudicacin de proyectos, las lneas polticas a desarrollar,
las reas geogrficas y sectoriales se deben primar y el seguimiento y la
evaluacin de los programas aprobados conjuntamente. En este sentido,
en muchos municipios, el consejo de cooperacin ha sido una de las pri-
meras experiencias de democracia participativa en los presupuestos para
los agentes sociales que participan en los mismos.
Es aconsejable que el consejo de cooperacin tenga un mnimo de
paridad entre los representantes de la administracin y las ONGD y
entidades que participan en el mbito de la cooperacin. En el mbito
municipal es deseable que estn representados todos los agentes socia-
les que realizan acciones de cooperacin y solidaridad, ya que de esta
manera es ms fcil conseguir una mayor coordinacin y una poltica
ms coherente. En el mbito autonmico o insular, los fondos de coo-
peracin deben formar parte de aquellos consejos en los lugares donde
funcionen, como representantes que son de las corporaciones locales en
un mbito ms amplio.
El consejo de cooperacin debe reunirse con la frecuencia necesaria
para poder hacer un trabajo gil, serio y coordinado y, por tanto, debe
poder ser convocado por cualquiera de las partes, cuando as se consi-
dere oportuno.

B.EL FONS VALENCI PER LA SOLIDARlTAT


1. Su origen.
El compromiso para la constitucin del Fons Valenci per la Soli-
daritat lo asumieron los alcaldes de Aielo de Malferit, Alberic, Barxe-
ta, Biar, Cortes de Palls, Manuel, Pinet, Sellent, Silla, Vallada y Xti-
va y el Presidente de la Mancomunitat de Serveis Socials de Manuel,
lnova, Pobla Llarga, Sant Joan lnova i Rafelguaraf, el da 28 de
noviembre de 1992, cuando firmaron el Manifiesto Constituyente, en
la Casa de Cultura de Xtiva.
La finalidad y voluntad inicial de los socios era la de coordinarse
para poder trabajar en la cooperacin al desarrollo y salvar las dificulta-
des para la gestin de las aportaciones que encontraba cada ayunta-
miento por separado.

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ANTONIO SNCHEZ AGUADO

El Fons Valenci por la Solidaritat es la asociacin sin nimo de


lucro, con mbito de trabajo en toda la Comunidad Valenciana, de los
municipios y entidades locales que quieren trabajar conjunta y coordi-
nadamente de la cooperacin municipalista al desarrollo. Est registra-
da con el nmero 5.718, seccin primera, del Registro de Asociaciones,
con fecha de 24 de marzo de 1993 y tiene su sede en la calle Poetes
Setabenses, nmero 2 bajo, de la ciudad de Xtiva.
Actualmente, el Fons Valenci per la Solidaritat cuenta con 108
municipios socios, 6 mancomunidades de municipios y cuenta entre sus
socios colaboradores con las Cortes Valencianas, las diputaciones de Ali-
cante, Castelln y Valencia, la Federacin Valenciana de Municipios y
Provincias, el Instituto Valenciano de la Juventud,

2.Los Objetivos del Fons Valenci per la Solidaritat.


Los Objetivos del Fons Valenci per la Solidaritat son:
Contribuir desde el mbito local valenciano al desarrollo de los
pases empobrecidos, mediante la constitucin y gestin de un fondo
econmico.
Administrar y gestionar los fondos econmicos transferidos a la
asociacin para proyectos de cooperacin en pases empobrecidos y para
campaas de sensibilizacin.
Fomentar y dar soporte a los esfuerzos de las instituciones ofi-
ciales, entidades y asociaciones de la Comunidad Valenciana para crear
un clima de opinin favorable a la promocin de un nuevo orden
econmico internacional, mediante la organizacin de exposiciones,
charlas, actividades educativas, campaas, etc.
Estimular la participacin ciudadana, mediante campaas infor-
mativas sobre la realidad de la situacin de los pueblos empobrecidos y
sus causas, las relaciones Norte-Sur y los proyectos de cooperacin con
stos;
Colaborar para que sea una realidad la destinacin mnima del
07% del Producto Interior Bruto para ayuda pblica a los pases sub-
desarrollados;
Promover que las instituciones y entidades pblicas y privadas
valencianas colaboren en tareas de cooperacin al desarrollo tendiendo
al 07%.
Cada socio determina el carcter de la relacin que quiere mante-
ner con el Fons Valenci per la Solidaritat, en funcin de la propia acti-
vidad en cooperacin internacional que ya se est llevando a cabo desde
el municipio.

3.La participacin en el Fons Valenci per la Solidaritat.


Entendemos que formar parte del Fons Valenci per la Solidaritat
ofrece a los socios un marco de trabajo para:

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LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA DESDE LOS MUNICIPIOS

Participar en una iniciativa municipalista junto con un grupo de


Ayuntamientos traspasando el mbito localista en cooperacin al desar-
rollo para llegar a una accin coordinada de cooperacin desde el
mbito local, con lo que eso supone de sumar esfuerzos, compartir expe-
riencias, traspasar fronteras hacia espacios ms amplios.
Tener interlocucin ante instituciones como la Agencia Espaola
de Cooperacin Internacional (Ministerio de Asuntos Exteriores y de
Cooperacin), Generalitat Valenciana (Direccin General de Coop-
eracin, IVAJ...), la Federacin Valenciana de Municipios y Provincias,
Colegios profesionales, Universidades, Instituciones y fundaciones,
etc., con las cuales se establecen marcos de colaboracin para el desa-
rrollo conjunto de acciones de cooperacin o de sensibilizacin.
Participar en una iniciativa que garantiza la pluralidad poltica,
la independencia, la transparencia y la continuidad en la gestin de los
recursos municipales de cooperacin.
Participar en proyectos que requieran colaboraciones institu-
cionales (visitas de alcaldes, acogida de autoridades, observaciones
internacionales...).
Participar en una dinmica de cooperacin propia entre los Ayun-
tamientos valencianos que genera sinergias positivas, incrementando el
peso del municipalismo en cooperacin.
Que los costes de gestin se reducirn a un mximo del 10% de
los recursos gracias a compartir la oficina tcnica con el resto de los
socios, siempre garantizando la calidad tcnica necesaria para hacer una
buena cooperacin a la que se dedica un mnimo del restante 90%.
Que se concentren y rentabilicen recursos pudindose asumir
proyectos de ms envergadura de lo que podra hacerse desde cada
Ayuntamiento por separado.
Contar con la garanta de un agente externo e independiente que
avala la gestin en cooperacin del Ayuntamiento ante la sociedad.
Con su participacin en el Fons Valenci per la Solidaritat el Ayun-
tamiento socio podr:
Facilitar la labor de la intervencin municipal para la justifi-
cacin de las aportaciones econmicas que se trasfieren al Fons Valenci
en concepto de aportacin a una asociacin de la cual el ayuntamiento
es socio, por tanto la justificacin de la aportacin es el recibo que envi-
amos en el momento en que nos llega, dejando para la oficina del Fons
la revisin final de todas las facturas.
Tener garantizada la correcta utilizacin de los fondos por una
auditoria econmica externa anual realizada sobre las cuentas del Fons.
Ofrecer garantas ante la sociedad de una utilizacin transparente,
adecuada y tcnicamente correcta de los fondos municipales de coop-
eracin.
Disponer de profesionales que se encargarn del asesoramiento al

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ANTONIO SNCHEZ AGUADO

socio en lo que pueda necesitar en acciones de sensibilizacin y coo-


peracin internacional.
Disponer de profesionales que se encargarn del estudio, valo-
racin, seguimiento, justificacin y evaluacin de los proyectos de
cooperacin. Tanto de los presentados desde el Norte como desde el Sur,
aplicando criterios tcnicos, profesionales e independientes.
Participar en la definicin de las prioridades y caminos de la
cooperacin que lleva a cabo el Fons (propuestas, participacin en la
Asamblea, ...).
Participar en proyectos propios de carcter municipalista,
planteados y llevados a trmino desde el Fons, seleccionados desde cri-
terios tcnicos, y en los que el protagonismo lo tienen los Ayun-
tamientos, tanto del Sur como del Norte.
Facilitar las relaciones municipales con las ONGD, ofreciendo a
los Ayuntamientos un instrumento que asegura la transparencia y la
independencia.
Disponer de informacin sobre el proyecto o proyectos en los que
participa cada ao. Informes de seguimiento y finales de los proyectos
en que ha participado.
Disponer de exposiciones gratuitas y materiales de sensibilizacin
para la realizacin de actividades.
Disponer de actividades de sensibilizacin concertadas por el
Fons con ONGD, que podrn llegar a la localidad.
De publicaciones propias relacionadas con cooperacin interna-
cional, como son lInformatiu elaborado por nosotros, informacin
sobre los proyectos que ejecutamos (Fem Balan, Resumen 10 aos...),
tambin publicaciones conjuntas en el mbito de la Confederacin
Estatal de Fondos de Cooperacin y Solidaridad.
Obtener informacin sobre diferentes actividades, eventos,
encuentros, etc. que se organizan a cerca de la cooperacin internacional
a los que acudirn los tcnicos y de los cuales enviarn cumplida infor-
macin.

C.UNA EXPERIENCIA DEL FONS VALENCI PER LA


SOLIDARITAT PARA EL DESARROLLO Y
FORTALECIMIENTO LOCAL: LA LEY DE LA CARRERA
ADMINISTRATIVA MUNICIPAL EN EL SALVADOR
El proyecto Implementacin de la Ley de la Carrera Administrati-
va Municipal en El Salvador que presentamos ha venido a dar conti-
nuidad a los objetivos y actividades ya desarrolladas desde el Fons
Valenci per la Solidaritat con la ejecucin del Programa Agora para
el desarrollo de las estructuras municipales en la Repblica de El Sal-
vador iniciadas en marzo de 2002 bajo el auspicio de la Generalitat
Valenciana.

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LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA DESDE LOS MUNICIPIOS

En el origen y ejecucin inicial del proyecto se ha contado con la


participacin en el mismo de los siguientes actores: Direccin General
de Cooperacin de la Generalitat Valenciana, Fons Valenci per la Soli-
daritat y Federacin Valenciana de Municipios y Provincias, en la
Comunidad Valenciana, y en El Salvador, con la participacin del Ins-
tituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal (ISDEM), la Corporacin
de Municipalidades de la Repblica de El Salvador (COMURES), el
Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local de El Salvador
(FISDL), la Universidad Nacional de El Salvador (UES), la Universidad
Centroamricana Jos Simen Caas (UCA), la Red de Desarrollo Local
(RED), la Fundacin Salvadorea para la Reconstruccin y el Desarro-
llo (REDES), la Asociacin de Comunidades Rurales para el Desarrollo
de El Salvador (CRIPDES) y la Fundacin para la Cooperacin y el
Desarrollo Comunal de El Salvador (CORDES).
Durante la ejecucin del proyecto se incorporaron tambin formal-
mente al mismo el Colegio de Secretarios, Interventores y Tesoreros de
Administracin Local de Valencia en la Comunidad Valenciana y la Comi-
sionada Presidencial para la Gobernabilidad Democrtica a travs de la
Comisin Nacional de Desarrollo Local (CONADEL) en El Salvador.
Podemos ahora afirmar que los objetivos que se platearon con el
Programa gora se han conseguido y que, pese a la complejidad en su
desarrollo debido a los mltiples actores participantes en el mismo,
podemos considerar la ejecucin del proyecto como un gran xito y que
es ya hoy una realidad la aprobacin por parte de la Honorable Asam-
blea Legislativa de El Salvador, el pasado 29 de abril de 2006, de la Ley
de la Carrera Adminsitrativa Municipal que viene a marcar un antes y
un despus en el desarrollo, funcionamiento y autonoma de las admin-
istraciones locales salvadoreas.
Se hace evidente, por los resultados alcanzados y la implicacin de
todos los actores participantes, que siguen vigentes las ideas que han
inspirado y sustentado esta accin:
Lo local como factor esencial de humanizacin.
El poder local como elemento fundamental para una democracia
real.
Lo municipal como ncleo estructurador del poder local.
Los Derechos Humanos como condicin sustancial y objetiva
ltima del Desarrollo Humano.
La Democracia como requisito bsico para el ejercicio de los
Derechos Humanos.
El municipio como organizacin bsica del estado y cauce funda-
mental de participacin democrtica: autonoma, corresponsabilidad,
capacidad tcnica de gestin y agente bsico para el Desarrollo.
Entendemos pues y apostamos, como entidad de cooperacin de
carcter eminentemente municipalista, por que la democratizacin y
modernizacin de los Estados pasa, entre otras cosas, por la descentra-

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ANTONIO SNCHEZ AGUADO

lizacin de muchas de las competencias del gobierno central hacia los


gobiernos locales, transfirindoles a stos las responsabilidades de
gestin y decisin, junto con la transferencia de recursos tcnicos,
econmicos y capacidades humanas sificientes que puedan garantizar su
independencia y autonoma y prestar los mejores servicios a sus ciu-
dadanos.
La experiencia del trabajo desarrollado por el Fons Valenci per la
Solidaritat en el rea centroamericana y especialmente el anlisis social
y poltico realizado en El Salvador, nos han venido evidenciando la pre-
caria situacin y escasos recursos humanos, econmicos y tcnicos con
los que cuentan los gobiernos locales y con los cuales han de atender las
necesidades y demandas de sus ciudadanos para mejorar sus condiciones
de vida.
Por otro lado, se hace tambin necesario apuntar la accin negativa
que para el desarrollo local han tenido las catstrofes naturales sufridas
en el pas, con mayor intensidad, desde el ao 2001. Entre otras, como
consecuencia de estas catstrofes, se han podido visualizar las deficien-
cias en la capacidad operativa de las alcaldas para atender las situa-
ciones de emergencia producidas y se han tenido que realizar inver-
siones en infraestructuras, sobre todo en las comunidades y municipios
rurales, para recuperar muchos de los servicios bsicos que se vieron
afectados. A esto hay que aadir los daos materiales causados en
propiedades privadas como viviendas y cosechas, quedando el tejido
social y econmico mermado en sus capacidades.
A pesar de lo mencionado anteriormente, hemos de reconocer y
dejar constancia del gran esfuerzo realizado por la administracin del
Estado, los Gobiernos Locales y las organizaciones ciudadanas en la
implicacin, participacin y compromiso en la ejecucin del Plan
Nacional de Reconstruccin y Modernizacin del Estado como elemen-
to de coordinacin interinstitucional.
Por todo ello, el objeto de la actuacin del Fons Valenci per la Sol-
idaritat ha estado y est encaminada a formar y potenciar el factor
humano cualificado en la administracin municipal de acuerdo a unos
principios de objetivividad, imparcialidad y cualificacin tcnica de los
trabajadores municipales mediante la implementacin de la Ley de la
Carrera Administrativa Municipal.
Se ha conseguido y posibilitado, mediante la aprobacin de la ley,
el fortalecimiento de la estructura del gobierno municipal como cauce
de participacin democrtica fundamental siendo ste un factor esencial
para buscar un desarrollo humano, sostenible y sustentable desde los
municipios y para todos sus ciudadanos.
Con la implementacin de la ley se podr disponer progresiva-
mente de los recursos humanos cualificados y suficientes al servicio de
los ciudadanos y de la alcalda como institucin y no como instrumen-
to al servicio de los intereses partidistas o personales del alcalde. As
mismo, se dispone tambin del marco jurdico necesario que posibilita

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LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA DESDE LOS MUNICIPIOS

la independencia, estabilidad y meritocracia de todo el personal al ser-


vicio de la municipalidad.
Mediante la introduccin e implementacin de la Carrera Admin-
istrativa Municipal y la consiguiente profesionalizacin del personal
laboral que desarrolla su actividad en las municipalidades se ver incre-
mentada la capacidad de gestin, planificacin, autonoma y control de
los gobiernos locales y se fortalecer la institucionalidad de los poderes
locales en todo el pas a travs de los 262 municipios que lo conforman.
Los ciudadanos podrn tambin percibir el fortalecimiento de la
institucionalidad y de sus gobiernos locales a travs de la conformacin
de cuerpos tcnicos especializados e independientes polticamente, que
estn al servicio de las alcaldas y de sus ciudadanos y no al servicio par-
tidista del Concejo Municipal.
Las pasantas realizadas en la Comunidad Valenciana en septiembre
de 2002 y diciembre de 2005 por alcaldes, diputados y representantes
de entidades municipalistas de El Salvador han contribuido, sin duda,
a un mejor conocimiento del modelo de gobierno local y del fun-
cionamiento de las instituciones pblicas valencianas.
La presencia del Fons Valenci en El Salvador y su estrecha y estable
relacin con las diferentes entidades e instituciones de El Salvador y las
personas que las representan, comprometidas para el mejor desarrollo
de este proyecto, son una de las fortalezas ms importantes que
podemos presentar como garanta de xito en la ejecucin del proyecto.
Como ya se ha anotado anteriormente, la iniciativa que presentamos
cuenta con el respaldo de la Comisin Nacional de Desarrollo Local
(CONADEL), Instituto Salvadoreo de Desarrollo Municipal (ISDEM),
Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador
(COMURES), Fondo de Inversin Social para el Desarrollo Local de El
Salvador (FISDL), Universidad Nacional de El Salvador (UES), Univer-
sidad Centroamericana Jos Simen Caas (UCA), Red de Desarrollo
Local (RED) y las ONGs REDES, CRIPDES, CORDES.
Es importante y necesario mencionar el especial inters e impulso
que en todo momento ha brindado al desarrollo de estas acciones la
Corporacin de Municipalidades de la Repblica de El Salvador
(COMURES), especialmente al haber introducido la Carrera Adminis-
trativa Municipal dentro de su agenda gremial de trabajo anual,
aprobndose mociones al respecto en los plenarios de sus XVIII y XX
Congresos Nacionales. De otro lado, el Instituto salvadoreo de Desar-
rollo Municipal (ISDEM) ha apoyado institucionalmente estas iniciati-
vas desde el ao 2002 como institucin gubernamental al servicio de la
capacitacin de los cuadros de gobierno locales.
La incorporacin de la Comisionada Presidencial para la Gober-
nabilidad Democrtica, especialmente a travs de los trabajos de la
Comisin Nacional para el Desarrollo Local (CONADEL), ha supuesto
un gran impulso a estas acciones y la manifestacin prctica del apoyo
que se brinda a esta iniciativa desde el Gobierno de la Repblica.

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ANTONIO SNCHEZ AGUADO

Presentamos ahora un resumen cronolgico de las acciones desa-


rrolladas por el Fons Valenci per la Solidaritat que han llevado a la
aprobacin de la Ley de la Carrera Administrativa de El Salvador:
Marzo 2002: Visita y contactos institucionales en El Salvador.
Conformacin de la Comisin Consultiva gora Salvadorea: UCA,
UES, FUNDE, COMURES, ISDEM, REDES, CRIPDES, CORDES,
FISDL. Contactos con la Embajada y OTC en El Salvador. Se prepara la
actividad de presentacin del Programa para el mes de agosto: progra-
ma, participantes...
Abril 2002: Reunin Comit Municipalista convocado por la
Direccin General de Cooperacin de la Generalitat Valenciana.
Agosto 2002: Jornadas de sensibilizacin y presentacin a El Sal-
vador del Programa gora. Reunin con Diputados de la Asamblea
Legislativa. Cerca las jornadas el embajador de Espaa en El Salvador.
Septiembre 2002: Encuentro Hispano Salvadoreo de Municipa-
lismo en la Comunidad Valenciana.
Octubre 2002: Reunin Comisin Consultiva gora Valenciana.
Octubre 2002: COMURES aprueba en el XVIII Congreso
Nacional de Municipalidades la inclusin de la carrera administrativa
municipal en su agenda gremial. Contactos con las principales fuerzas
polticas del pas: ARENA, FMLN, PDC, PCN, AP... Reuniones de
trabajo con la Secretara Tcnica de la Presidencia de la Repblica, Plan
Nacin, rectores universidades...
Noviembre 2002: Incorporacin formal de la Federacin Valen-
ciana de Municipios y Provincias al Programa gora.
Noviembre 2002: Incorporacin formal al programa del Colegio
de Secretarios e Interventores de Valencia.
Diciembre 2002: Realizacin del Foro para el estudio de la
creacin de la carrera administrativa municipal en El Salvador. Parti-
cipan en el foro alcaldes, instituciones municipales y entidades muni-
cipalistas de El Salvador.
Enero 2003: Inicio de trabajos de elaboracin de los Trminos de
Referencia (TDR) por parte de la Comisin Salvadorea.
16 Marzo 2003: Elecciones a alcaldas municipales y Asamblea
Legislativa en El Salvador.
Septiembre 2003: Se aprueba el documento de TDR por las partes
implicadas (COMURES e ISDEM).
3 al 20 Octubre 2003: Plazo de presentacin de ofertas para
realizar la consultora. Se presentan 8 empresas.

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LA COOPERACIN DESCENTRALIZADA DESDE LOS MUNICIPIOS

26-29 Octubre 2003: Se realiza la seleccin de la consultora. Se


adjudica la realizacin de los trabajos al Dr. Jos Antonio Morales
Ehrlich. ISDEM y COMURES preparan el correspondiente contrato de
servicios.
Febrero 2004: Se firma el contrato con el adjudicatario de la con-
sultora, Dr. Jos Antonio Morales Ehrlich.
Marzo 2004: Inicio de los trabajos de campo, recopilacin de bib-
liografa legal y documental y redaccin de la propuesta del texto del
anteproyecto de ley de la carrera administrativa municipal.
Abril 2004: Presentacin del borrador y posterior revisin exhaus-
tiva y pormenorizada del articulado por parte de la Comisin de
Seguimiento integrada por ISDEM, COMURES, Consultora y el apoyo
del Fons Valenci. Paralelamente, COMURES va presentando los
avances del Programa gora a los 14 Consejos Departamentales de
Alcaldes (CDAS).
Noviembre 2004: Celebracin del XX Congreso Nacional de
Municipalidades, organizado por COMURES, asistiendo al mismo una
delegacin del Fons Valenci per la Solidaritat.
Se mantienen reuniones y contactos con la Comisin de Asuntos
Municipales de la Asamblea Legislativa, la Comisionada de la Presi-
dencia para la Comisin Nacional de Desarrollo Local (CONADEL),
Junta Directiva de ISDEM y Consejo de Directores de COMURES.
La delegacin del FVS se entrevista con el nuevo embajador de
Espaa en El Salvador para presentar el proyecto y las acciones real-
izadas.
Enero-octubre 2005: Continuacin de los trabajos de revisin del
texto legal del anteproyecto de la carrera administrativa municipal por
parte de la Comisin de Seguimiento.
Octubre 2005: El presidente de COMURES, Marco Antonio
Funes, visita la Comunidad Valenciana invitado por el Fons Valenci
para participar en los Encuentros de Formacin en Cooperacin Munic-
ipal y presenta las actividades y avances desarrollados en el Programa
gora.
14 Noviembre 2005: Finalizacin de los trabajos de la revisin del
articulado del texto del anteproyecto de Ley de la Carrera Administra-
tiva Municipal. Se incorporan, consensuadamente entre las partes, las
ltimas modificaciones al texto.
Diciembre 2005: Presentacin en San Salvador del texto final y
consensuado del Anteproyecto de Ley de la Carrera Administrativa
Municipal a alcaldes, diputados e instituciones municipalistas.
Del 9 al 15 Diciembre 2005: Visita a la Comunidad Valenciana
de una delegacin salvadorea conformada por diputadas y diputados

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ANTONIO SNCHEZ AGUADO

de la Asamblea Legislativa, alcaldes y representantes de ISDEM y


COMURES.
29 Abril 2006: Aprobacin de la Ley de la Carrera Adminsitrativa
Municipal.
Del 15 al 26 de Mayo de 2006: Visita a El Salvador del tcnico de
proyectos del FVS. Se mantienen reuniones y contactos con todos los
interlocutores de instituciones y entidades que han participado en el
proyecto. Se obtiene un amplio reconocimiento del trabajo desarrolla-
do y de la consecucin de los objetivos.
Se empiezan a disear las estrategias para la implementacin de la
Ley de la Carrera Administrativa.
7 Junio 2006: El Presidente de la Repblica sanciona la ley y se
publica esta en el Diario Oficial.
1 Enero 2007: Se establece, como viene recogido en la misma ley,
esta fecha para la entrada en vigor de la Ley de la Carrera Administra-
tiva Municipal en El Salvador.
Si bien es cierto que todo el proceso que ha llevado a la aprobacin
de la ley ha sido largo en el tiempo y complejo en la ejecucin, desde el
Fons Valenci per la Solidaritat creemos que significa un gran avance
en el desarrollo y fortalecimiento institucional de los gobiernos locales
y que es en este tipo de acciones en las que podemos aportar
conocimientos tericos y prcticos que puedan servir de referente para
los procesos de descentralizacin y consolidacin de los estados en el
rea centroamericana.

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Una mirada a la cooperacin desde el sur:


Una experiencia de procesos colombianos.

EHIDUARA CASTAO MARN


ROSMERLIN ESTUPIN SILVA
HERNANDO MARTNEZ SUREZ
MAURICIO PINTO

INTRODUCCIN
Los sucesos que se dan en varios lugares del mundo nos permiten
acercarnos a una etapa del modelo econmico que trasforma las relacio-
nes de trabajo, las actitudes y los patrones de comportamiento y que se
encamina a la negacin de la esencia humana como centro de las rela-
ciones, dejando en el primer plano, como motor de la dinmica mun-
dial, el capital.
Los Estados desarrollados con nfasis en la voracidad de capital,
destinan recursos dirigidos a pases en subdesarrollo como forma de
intervencin: ayudan a resolver crisis humanitarias con diferentes pro-
gramas de orden alimentario, productivo, dirigidos a poblaciones espe-
cficas dentro de las cuales se encuentran niez, mujeres, vejez, hom-
bres, etnias, pobres, refugiados, desplazados; e intervienen los Estados
receptores de la ayuda para lograr favores econmicos y favorecer inte-
reses en la explotacin de recursos naturales claves para la potencia
donante, claves para el capital.
La intromisin del modelo neoliberal ha hecho, en las ultimas tres
dcadas, que los Estados en vas de desarrollo abandonen el escenario de
bienestar que pudieron haber alcanzado, creando condiciones de des-
carga de responsabilidades sociales y de la sistemtica vulneracin de
los derechos inalienables y esenciales de la condicin humana.
Tales polticas se ejecutan a travs de diversos mecanismos que van
desde la aplicacin de modelos econmicos, leyes, nuevos modelos cul-
turales, violencia, recetas de organismos multilaterales, entre otros, que
dan paso a crisis de gobernabilidad en los pases empobrecidos y a la
incapacidad de las instituciones estatales en dar respuestas a las mni-
mas necesidades de sus respectivos pueblos, creando nuevos hitos en la
humanidad: marginalizacin, pauperizacin, exclusin, muerte, con-
flictos y todo tipo de situaciones que han contribuido u obligado a que
segmentos de la poblacin recurran a formas organizativas no estatales,
formas propias como colectivos, juntas de vecinos, hasta la consolida-

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 181


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EHIDUARA CASTAO, ROSMERLIN ESTUPIN, HERNANDO MARTNEZ, MAURICIO PINTO

cin de las conocidas ONG que se mueven en diferentes escalas, desde


el nivel local y regional al nivel nacional e internacional.
As, las ONG y otras organizaciones de similar naturaleza, se con-
vierten en un mecanismo jurdico que permite a sectores, pueblos y
organismos multinacionales visibilizar problemticas de la escala
humana y su entorno. Dichas formas organizativas son una expresin
que posibilita a quienes las crean, tener como punto de partida estar
fuera del Estado para encarar y poder hablar desde diversos sectores de
la sociedad como ciudadanos, reclamar derechos vitales, autogestionar
proyectos, gestionar recursos ante los respectivos Estados y hacer ges-
tin en el escenario internacional.
Los escenarios de la cooperacin son diversos, las experiencias var-
an segn haya sido la intencionalidad de los actores, las necesidades de
la poblacin beneficiaria, la actuacin de los intermediarios y los inte-
reses de los pases donantes. Hablar por lo tanto de cooperacin tcni-
ca implica mucho ms que verificar la existencia de proyectos y pro-
gramas de cooperacin en la zona, muchos de los cuales no slo existen
sino que llevan varios aos ejecutndose sin que la poblacin ms vul-
nerable tenga conocimiento de ellos o se haya beneficiado realmente
con su aplicacin.

1. LAS FACETAS DE LA COOPERACIN


No pretendemos desarrollar grandes teoras acerca de la coopera-
cin norte-sur debido a que se ha escrito mucho al respecto, sino ms
bien aportar algunas lecturas desde la experiencia prctica de las comu-
nidades y las contrapartes, y con tal propsito hemos acudido a expe-
riencias en Colombia, consultando a los actores involucrados y plas-
mando sus apreciaciones en temas de desarrollo, paz y derechos
humanos, entre otros.
En trminos generales la cooperacin es la materializacin de una
serie de compromisos polticos, econmicos y sociales de diferente
naturaleza contrados por los Estados con otros Estados o con su propia
poblacin respecto de terceros. Estos compromisos debieran derivar en
una relacin de solidaridad acorde con las necesidades especficas de
cada una de las partes comprometidas, con niveles de corresponsabili-
dad, coordinacin y mutuo entendimiento en la bsqueda de resultados
positivos que dignifiquen a las personas beneficiarias. Cooperar impli-
ca compartir en un plano de igualdad en dignidad y derechos y de prio-
ridades en cuanto a poblaciones y sectores ms vulnerables. Cooperar, y
esto a menudo no se entiende bien desde el norte, es mucho ms que
ayudar, porque la mano que da est siempre por encima de la mano
que recibe1.

1
Viejo proverbio africano.

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UNA MIRADA A LA COOPERACIN DESDE EL SUR: UNA EXPERIENCIA...

La experiencia de cooperacin en Colombia es diversa. Desde las


grandes misiones Kennedy de cooperacin que, sobre la dcada de los
sesenta, formaban parte de la Doctrina de seguridad nacional de Esta-
dos Unidos para controlar Amrica Latina y prevenir el contagio de los
proyectos socialistas, donde la cooperacin fue usada como arma en la
guerra fra; pasando por la presencia de Espaa primero y la Comuni-
dad Europea despus, sobre la dcada de los setenta, a travs del pro-
yecto de los pases del Pacto de Cartagena, posteriormente Comunidad
Andina de Naciones, donde el propsito fundamental de la cooperacin
fue abrir mercados y asegurar las reservas de petrleo y gas en la zona
andina. No obstante, como no se trata de revisar en detalle los efectos
de la histrica cooperacin de los pases del norte, sino de establecer
algunas de sus consecuencias positivas y negativas en la actualidad y
sobre casos concretos, no ahondaremos en el tema.
Colombia forma parte del grupo de pases con renta intermedia
segn el ndice de Desarrollo Humano, lo que lo excluye como pas
prioritario en materia de cooperacin. Sin embargo, arrastra un conflic-
to social y poltico armado de ms de cuarenta aos y se ubica entre los
pases con mayores ndices de corrupcin institucional en el mundo,
situaciones que generan una espiral de violencia econmica y social
incontenible que vuelve a situarnos dentro de los pases prioritarios
para la recepcin de ayuda oficial al desarrollo y cooperacin interna-
cional en general. Como decamos, somos receptores de la cooperacin
internacional de diferentes pases y agencias internacionales, dadas
nuestras caractersticas de vulnerabilidad por la pobreza, el conflicto
interno y nuestros dbiles sistemas polticos, que no permiten aflorar
modelos de desarrollo equitativos y justos. Es en este contexto donde la
cooperacin se hace necesaria y urgente, como herramienta para buscar
los equilibrios sociales.
La cooperacin bien entendida tiene un objetivo central implcito
que es propiciar bienestar y mejoramiento de comunidades en estado de
debilidad manifiesta por razones sociales, polticas o econmicas; como
consecuencia crea los lazos de entendimiento a futuro, relaciones de largo
plazo y de doble va donde todos se convierten en sujetos del desarrollo.
Sobre la base de la experiencia de organizaciones sociales y organi-
zaciones no gubernamentales que han sido beneficiarias y/o contrapar-
tes, a la hora de hacer el anlisis micro de los efectos de la cooperacin
al desarrollo se pueden establecer dos grandes bloques: el de los aspec-
tos positivos y el de las experiencias que bloquean el desarrollo e inuti-
lizan la cooperacin.

1.1. ASPECTOS POSITIVOS DE LA COOPERACIN


INTERNACIONAL
En general podemos decir que la cooperacin, en la faceta moderna
que apunta a desprenderse cada vez ms de los nichos institucionales y

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llegar a los beneficiarios sin intermediacin, logra mucho ms que


aquella que insiste en institucionalizarse. Los postulados de la coopera-
cin y algunas de las experiencias prcticas que aportan en positivo pue-
den resumirse como sigue:
La solidaridad entre las naciones expresada en ayudas concretas
a los pases en desventaja, a travs de la Ayuda Oficial al Desarrollo de
carcter bilateral no reembolsable y no ligada, favorece el desarrollo de
sectores y poblaciones de dichos pases.
El apoyo en las emergencias humanitarias causadas por desastres
naturales, por las guerras o por los conflictos internos, no slo es nece-
sario sino que adems ha sido fundamental para enfrentar catstrofes
que de otra manera hubieran causado muchas ms vctimas mortales y
mayores efectos devastadores en las zonas afectadas.
La cooperacin multilateral en procesos de paz y desarrollo para
poblaciones que sufren el conflicto armado ha sido importante para
revertir tendencias de desplazamiento y reclutamiento forzado de la
poblacin.
Tambin ha sido de gran ayuda el apoyo recibido en la conser-
vacin del medio ambiente y los recursos naturales, fundamentalmente
en zonas de biodiversidad nica y en peligro.
Las polticas marco en materia de cooperacin internacional por
la erradicacin y tratamiento de grandes problemas sociales y econmi-
cos como el sida, la drogadiccin, el narcotrfico, la prostitucin, la
pornografa, el maltrato, la tortura, etc., aportan lecturas ms elabora-
das para el abordaje de dichos temas.
Destacan los planteamientos modernos de la cooperacin desde
el mutuo entendimiento, en planos de igualdad y de horizontalidad
dignificantes para la poblacin beneficiaria, en experiencias positivas
con los Pases Bajos, as como experiencias de cooperacin desde los pa-
ses nrdicos que apuntan a crear un compromiso pblico, de nivel ins-
titucional en torno a la cooperacin al desarrollo.
Son valiosos los objetivos generales tendientes a la construccin
de una comunidad de naciones sin las brechas de inequidad hasta ahora
existentes y los propsitos fundamentales de sostenibilidad planetaria
en trminos sociales, econmicos y ambientales.
Es vital la globalizacin del conocimiento, la ciencia y la tecno-
loga.

1.2. EXPERIENCIAS QUE BLOQUEAN LOS ASPECTOS


POSITIVOS DE LA COOPERACIN INTERNACIONAL.
Conocidos algunos de los aspectos positivos de estos procesos, es
bueno esbozar tensiones, mxime cuando operamos con seres humanos
diversos en culturas diferentes, con cosmovisiones en muchos casos
opuestas frente a temas concretos y estamos sometidos a horizontes de

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UNA MIRADA A LA COOPERACIN DESDE EL SUR: UNA EXPERIENCIA...

dominacin econmica y poltica que en la mayora de los casos dejan


olvidado y sin el menor reconocimiento ese inmenso potencial de desa-
rrollo que es el ser humano, organizado en perspectiva de un nuevo ser
social y humano trascendente y, en consecuencia, impiden que se avan-
ce en temas cotidianos y elementales, como la eliminacin de la pobre-
za y la miseria y la construccin de un nuevo paradigma en nuestros sis-
temas de relaciones que nos pongan en camino de una nueva tierra.
Empezaremos por decir que la cooperacin, generalmente, no se
interpreta por las partes comprometidas de la misma manera. No se
entiende como un acto de solidaridad y de equidad, sino ms bien como
un acto paternalista, de caridad o de ayuda, con lo que se tergiversa
totalmente el espritu de la cooperacin. Es cierto que en la teora se
plantea una construccin horizontal y plural que apunte a procesos de
autodeterminacin de los pueblos y las naciones, pero en la prctica los
modelos son rgidos y verticales de una parte, pues el donante decide
no slo el destinatario de la ayuda, sino la cantidad, el tipo de progra-
mas en que ser ocupada y los criterios que debern regir esa inversin.
De otro lado hay un ejercicio de adhesin, de sumisin y conformismo.
A menudo los proyectos y programas de cooperacin, sobretodo
cuando se trata de un nivel institucional centralizado, no encarnan las
necesidades y el sentimiento de una comunidad determinada, por lo
que se convierten en procesos fallidos que en el futuro generan descon-
fianza y desilusin, aspectos muy nocivos para el crecimiento y desa-
rrollo de los pueblos.
Otra de las tensiones fundamentales que se presentan en los temas
de cooperacin internacional tiene que ver con la excesiva normativiza-
cin de los mismos. Se trata de una gran maraa legislativa, compues-
ta por leyes, decretos, directivas, reglamentos, programas, proyectos,
formatos y modelos que obligan a los receptores a volverse expertos en
burocracia o marginarse de la cooperacin. Por lo general, el exceso en
los aspectos normativos de los pases comprometidos, lleva a que la
aplicacin de los recursos sea extempornea e inoportuna, logrando
efectos contrarios a lo inicialmente planteado.
Los excesivos requisitos marginan a la poblacin ms vulnerable y
ms necesitada de la ayuda y fomentan la creacin de industrias de la
cooperacin que no estn en contacto real con las comunidades. La
amplia variedad de modelos y formatos para presentar proyectos, unida
a la serie de tecnicismos propia del mundo de la cooperacin interna-
cional, los vuelve inaccesibles.
Unido a esto, los excesivos trmites burocrticos restan tiempo
valiossimo en las ejecuciones de los proyectos y precisamente se sacri-
fica la validez de los procesos en aras a responder a sistemas adminis-
trativos y de control que no fueron diseados al tenor de las culturas
locales. La tramitologa de los pases donantes se ve agudizada por la
imprevisin e irresponsabilidad de los gobiernos locales, que son lentos
y no priorizan lo social. Cuando la cooperacin se ejecuta a nivel de

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Estados, un Estado centralizado como el nuestro demora mucho en irri-


gar sus recursos a los procesos regionales y municipales. Cuando llegan
los recursos de la cooperacin al gobierno central, se inicia un nuevo
calvario para las comunidades objeto de dicha cooperacin, porque se
les ponen muchas trabas para su llegada a los destinos finales, afectan-
do las agendas y los cronogramas establecidos y por lo tanto perjudi-
cando a los proyectos.
El ciudadano colombiano tiene desconfianza en el manejo de los
recursos de la cooperacin, debido por una parte a las excesivas buro-
cracias y de control, lo que va en detrimento de los proyectos y obras a
ejecutar, y por otra parte al manejo dado a los recursos por las lites
administrativas. En general tanto pases cooperantes como receptores
privilegian la rigidez de las normas sobre los procesos sociales y huma-
nos, lo cual desvirta el espritu de la cooperacin.

2. EXPERIENCIAS EXITOSAS DE COOPERACIN


INTERNACIONAL
Una de las experiencias ms enriquecedoras para las comunidades
de paz y las organizaciones de derechos humanos, por ejemplo, ha sido
la de la cooperacin descentralizada y los hermanamientos. Se trata en
este caso de un acceso directo de los cooperantes a la realidad de los
beneficiarios, previo contactos que se han hecho por lo general sobre la
base de campaas dirigidas por las organizaciones sociales del sur hacia
los sectores sociales y polticos progresistas del norte.
La primera experiencia gratificante es la receptividad. A menudo
con apoyo de las organizaciones sociales locales en los pases del norte
se logran procesos interesantes de sensibilizacin e informacin a la
comunidad sobre realidades concretas del sur. Temas como la violencia
contra las mujeres en el marco del conflicto armado, las masacres, desa-
pariciones y desplazamientos, desarrollo sostenible y medio ambiente,
soberana alimentaria, comercio justo y consumo responsable, acuerdos
humanitarios y proteccin a comunidades en riesgo, alcanzan un grado
de aceptacin y difusin que hace mucho ms sensibles a las institucio-
nes frente a la financiacin y apoyo de proyectos en estas reas.
En el caso de las comunidades de paz y resistencia de San Jos de
Apartad, Sur Cacarica, Jiguamiand y Curvarad, las comunidades de
Paz en Arauca, Barrancabermeja y Sur de Bolivar, se involucran adems
procesos de hermanamiento de comunidades enteras del norte frente a
estas comunidades del sur, hermanamientos que suponen acompaa-
mientos permanentes en terreno, gestin de proyectos, redes de denun-
cia y presin ante los organismos internacionales y nacionales entre
otros. Los laboratorios de paz del Sur de Bolvar, del Oriente Antio-
queo y Nororiente colombiano, a otro nivel, suponen una vinculacin
directa de la Comunidad Europea con un grado de intervencin alto en
la zona, en proyectos de desarrollo econmico y social, en el marco de

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UNA MIRADA A LA COOPERACIN DESDE EL SUR: UNA EXPERIENCIA...

las lneas estratgicas de la Comunidad Europea y los objetivos del


PNUD. En estos casos hay que decir que se han logrado reducir los
efectos de la guerra en esas zonas.
Otras experiencias fundamentales son las de proyectos de formacin
con comunidades en riesgo, fundamentalmente comunidades campesi-
nas, indgenas, mujeres, jvenes de barrios marginados, comunidades
afrodescendientes y sectores populares en general. Los procesos de for-
macin, apoyados principalmente por los Pases Bajos, involucran gran
cantidad de conocimientos y los ponen al servicio de las realidades loca-
les. Estos ejercicios no slo posibilitan el desarrollo comunitario sino
que sirven como espacio para el encuentro y la recuperacin de la
memoria.
Las experiencias de educacin en medio ambiente, en procesos de
soberana alimentaria y de acceso a las nuevas tecnologas de la infor-
macin y comunicacin (TIC), en zonas marginales de ciudades como
Bogot y Medelln, han generado nuevas fuentes de ingresos a comuni-
dades excluidas de la cadena productiva del capital y les vienen resta-
bleciendo la confianza en su potencial humano.
El apoyo a proyectos en perspectiva de gnero ha tenido un impac-
to muy positivo sobretodo en comunidades golpeadas por la violencia,
donde el tejido social y familiar estaba destruido.
En el plano Suramericano es interesante sealar la existencia tam-
bin de una cooperacin tcnica Sur-Sur. Se trata de un modelo de natu-
raleza solidaria y de complementariedad antes que de competitividad,
que promueve el desarrollo equilibrado frente a pases con crecimientos
menores, equitativo y armnico, segn la vocacin y la potencialidad de
cada uno de los Estados miembros. En consecuencia, se ha firmado el
Tratado de Comercio de los Pueblos (TCP) en 2006, entre Venezuela,
Cuba y Bolivia, con intercambio tcnico y cientfico en hidrocarburos,
medicina, asistencia sanitaria, educacin y agricultura, con programas
y proyectos que buscan satisfacer las necesidades de los Estados herma-
nos al margen de la expoliacin de sus recursos.
Por otra parte, la cooperacin tcnica se realiza tambin a cierto
nivel por parte de las ONG; es el caso de las Redes de ONG en temas
como los derechos humanos, el medio ambiente, entre otros, que se re-
nen peridicamente en Amrica del Sur para intercambiar conocimien-
tos, experiencias y mtodos en cuanto a presentacin de casos ante Tri-
bunales Internacionales, acompaamientos y mejoramiento de tcnicas
de produccin limpia y recuperacin de las semillas autctonas, entre
otros.
Otro tipo de cooperacin tcnica sur-sur reciente es la cooperacin
Amrica Latina- frica, que busca fundamentalmente generar coopera-
cin cultural y educativa, establecer acuerdos que den paso al inter-
cambio econmico, comercial y tecnolgico, poltico y de concertacin
en el marco de la ONU, de cuyos 191 miembros los africanos son el

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EHIDUARA CASTAO, ROSMERLIN ESTUPIN, HERNANDO MARTNEZ, MAURICIO PINTO

36%. Este tipo de cooperacin es fundamental para las prximas gene-


raciones de Amrica Latina si se tiene en cuenta que resulta indispen-
sable recuperar nuestro pasado, las races y la cultura negada de nuestro
ancestro africano.

A MODO DE CONCLUSIONES

Entre las soluciones probables para optimizar los procesos de coo-


peracin al desarrollo podran considerarse las siguientes:
Concertar con las comunidades locales, objeto de la cooperacin,
todo lo concerniente a ese propsito.
Flexibilizar las normas, acondicionndolas a los contextos donde
se desarrollan los proyectos.
Acercarse un poco ms a las culturas locales antes de tomar
determinaciones de inversin de recursos o implementacin de proce-
sos.
Cuando la cooperacin es de gobierno a gobierno, monitorear el
adecuado uso de los recursos por parte de los gobiernos centrales y
obviamente la correcta aplicacin en el sitio.
Promover ms los mecanismos de control y seguimiento desde
las comunidades locales.
Ms que una visin paternalista, la cooperacin internacional
deber entrar en una lgica de horizontalidad y equidad con los pases
en desarrollo, flexibilizando sus sistemas arancelarios para las exporta-
ciones y generando procesos de apertura de nuevos mercados con pre-
cios justos.
Un asunto de vital importancia para todos los pases del mundo
sigue siendo sin duda el tema ambiental, el cual deber ser abordado
con la responsabilidad que amerita, no sobre la base de intereses de
explotacin y saqueo de los recursos sino sobre la base de la urgencia de
proteccin de los ecosistemas como garanta para la supervivencia de la
especie humana, ya que de no ser as, indudablemente el Apocalipsis no
ser solamente un pasaje bblico, sino una dolorosa realidad. En este
tema la cooperacin internacional es una prioridad inaplazable y debe
estar concentrada en la denuncia, la educacin y el control de los gran-
des consumidores del norte.
Sabemos que entre 2004 y 2006 creci la importancia de Suram-
rica como destino de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), fundamental-
mente por la prioridad de lucha contra las drogas en la que confluyen
Estados Unidos y la Unin Europea (UE). No obstante, el hecho de
estar catalogados como pases de ingreso medio (excepto Bolivia), hace
que pases como Colombia no puedan ni deban fincar sus economas en
la AOD y, por el contrario, propugnen decididamente por la integra-
cin regional del Sur como herramienta fundamental para su desarrollo
futuro.

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UNA MIRADA A LA COOPERACIN DESDE EL SUR: UNA EXPERIENCIA...

La Integracin Suramericana es una oportunidad importante para el


replanteamiento del papel de antiguas estructuras como la CAN y el
MERCOSUR, siempre que logren desburocratizar-se, asegurar la plena
vigencia de los derechos y libertades fundamentales al interior de sus
Estados miembros, sentar las bases definitivas para un desarrollo con
equidad social, sustentable en el tiempo y sostenible ecolgicamente, y
superar los temas de la agenda negativa drogas, corrupcin, terroris-
mo y poltica de migraciones- que hasta ahora ocupan el mayor rango
dentro de las relaciones UE- Suramrica.
Ahora bien, ante el futuro de la integracin Suramericana la UE
debe aclarar su papel de apoyo en un marco de respeto, como nico
medio para consolidar la Integracin Norte-Sur-Sur que busca. Siempre
que la UE aplique el marco de asociacin estratgica reforzada, deber
considerar que existen en la zona proyectos de Integracin Sur-Sur cada
vez ms fuertes y que no pasan por el tamiz de los intereses comercia-
les y de explotacin de las reservas ambientales de la zona.
Un dilogo poltico bien encaminado y dirigido hacia el fortaleci-
miento de los pases del Sur y a la gestin de las interdependencias exis-
tentes con los pases del Norte, es sin duda el nico camino para con-
solidar alianzas estables ms all de los Tratados de Libre comercio
firmados hasta ahora en la regin y que han tenido consecuencias devas-
tadoras para las economas de los pases ms pobres.
En este contexto, si la UE busca firmar Acuerdos de Asociacin y
Libre Comercio en trminos similares a los TLC de Estados Unidos, al
tiempo que apuesta por un modelo de Integracin del Sur (la Comuni-
dad Suramericana de Naciones CSN) que recoge en esencia los tratados
del ALCA (Plan Puebla-Panam y Plan IIRSA), poca diferencia habr
entre el unilateralismo norteamericano y un multilateralismo europeo
por adhesin. Si, por el contrario, la Unin Europea promueve el forta-
lecimiento del dilogo poltico interregional en condiciones de mutuo
beneficio, como en teora plantea, la integracin Norte-Sur-Sur puede
ser el camino ms efectivo en la lucha contra la exclusin y la pobreza,
objetivos del milenio.
En cuanto al papel de las ONG en la cooperacin internacional, en
principio sabemos que han respondido a una voluntad de sectores de la
sociedad de ganar ms en la participacin directa, en el escenario comu-
nitario, poltico, ambiental, de derechos humanos y desde luego en
incidencia de la poltica pblica. Sin embargo, en algunos casos su pre-
sencia entraa riesgos, que van desde la cooptacin de sus estructuras
para los intereses del capital, la anulacin de la capacidad de moviliza-
cin de los verdaderos actores que reclaman sus derechos, la verticaliza-
cin y burocratizacin de los procesos, el alejamiento de las comunida-
des, sus realidades e intereses, la creacin de nuevas burocracias
neogubernamentales, la apropiacin indebida de los recursos destinados
a los procesos comunitarios y la intervencin directa de stas como
punta de lanza en el saqueo de los recursos en los diferentes pases, pues

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EHIDUARA CASTAO, ROSMERLIN ESTUPIN, HERNANDO MARTNEZ, MAURICIO PINTO

sus ayudas pueden estar condicionando la poltica de soberana, en la


medida en que slo se ayuda a pases o regiones donde hay recursos
naturales.
Finalmente entendemos que la cooperacin tcnica no es neutral,
hasta ahora no lo ha sido y los mltiples intentos de Estados Unidos,
Europa y recientemente Asia para penetrar nuestros mercados y apode-
rarse de nuestras reservas naturales, a travs de la cooperacin y la inver-
sin Externa Directa (IED), son muestra de ello. De este modo, la coo-
peracin tcnica puede tener mltiples repercusiones, tanto positivas
como negativas, no slo en el plano productivo, sino tambin en el de
las relaciones sociales (cohesin y equidad social, relaciones de gnero,
redes sociales, etc.). De todos depende su buen uso, no slo de los
gobiernos donantes y receptores, sino de las comunidades y las organi-
zaciones de los pases comprometidos, pues una vigilancia estrecha
sobre los destinos y los propsitos reales de la cooperacin es la nica
garanta de su transparencia.

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UNA MIRADA A LA COOPERACIN DESDE EL SUR: UNA EXPERIENCIA...

BIBLIOGRAFA

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Latina. http://europa.eu.int
Biblioteca virtual con indicacin de textos disponibles en la mate-
ria. http://biblioteca.hegoa.efaber.net/busqueda/
Real Instituto El Cano de Estudios Estratgicos www.realinstituto-
elcano.org
Pgina oficial de la Comunidad Andina de Nacionales www.comu-
nidadandina.org
Pagina oficial de las Naciones Unidas www.un.org

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Las propuestas del enfoque de la ayuda


inclusiva.
Revisando el poder y las relaciones del
sistema de cooperacin internacional.

ALEJANDRA BONI ARISTIZBAL

Este texto tiene como objetivo suscitar la reflexin sobre algunas de


las contradicciones de los actores del sistema de ayuda que se ubican en
el Norte. La tesis que se defiende es la siguiente: a pesar de las buenas
intenciones recogidas en declaraciones institucionales de los primeros
aos de este siglo, tales como la Declaracin del Milenio o la Declara-
cin de Pars, que apuntan hacia un cambio en los objetivos y en la ges-
tin de la ayuda, existen numerosas evidencias que demuestran la posi-
cin de superioridad de los donantes que marcan la agenda del
desarrollo, establecen condiciones y se relacionan de una manera verti-
cal e impositiva con los receptores de la ayuda. Para llamar la atencin
sobre estas realidades y para sugerir pistas para superar la asimetra, se
propone el concepto de ayuda inclusiva, acuado por un grupo de pro-
fesionales y acadmicos del Grupo de Participacin del Instituto de
Estudios sobre Desarrollo de Sussex. A lo largo del texto veremos en
qu consiste este enfoque y qu estrategias sugiere, no sin antes recor-
dar, de manera sucinta, cules son las prioridades de la agenda del desa-
rrollo a comienzos de este siglo XXI. Nuestra reflexin concluir con
algunos apuntes de las posibilidades que el enfoque de la ayuda inclu-
siva abre para los actores de la cooperacin valenciana.

1. LAS PRIORIDADES ACTUALES DE LA AGENDA


DEL DESARROLLO

Sin lugar a dudas, la lucha contra la pobreza aparece como una de


las prioridades ms claras en la agenda de los distintos actores que con-
forman el sistema internacional de la cooperacin al desarrollo. Los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), adoptados en el ao 2000
en la Declaracin del Milenio, recogen el compromiso de la comunidad
internacional de luchar contra la pobreza y alcanzar unas metas en el
ao 2015 relacionadas con la mejora de la calidad de vida de numero-
sos habitantes del planeta.

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 193


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ALEJANDRA BONI ARISTIZBAL

Los compromisos adquiridos a travs de la Declaracin del Milenio


han sido ratificados en todas las conferencias internacionales que han
tenido lugar desde la fecha: la Conferencia Internacional sobre la Finan-
ciacin del Desarrollo, celebrada en Monterrey en el 2002; la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sostenible, celebrada en Johannesburgo tam-
bin en el 2002; la Declaracin Ministerial de Doha, celebrada en el
2001 en el marco de la Organizacin Mundial del Comercio, la Decla-
racin de Pars de 2005, etc.
Pero no slo los ODM han colocado la lucha contra la pobreza en
primer plano; tambin el Banco Mundial y el Fondo Monetario Inter-
nacional han adoptado el Marco Integral de Desarrollo (Comprehensive
Development Framework en su terminologa inglesa) que supone un cam-
bio sustancial en el enfoque del desarrollo de estos donantes. La visin
del desarrollo que plantea es multidimensional; adems, se pone el
acento en la coordinacin entre todos los actores involucrados resaltan-
do los beneficios del partenariado entre gobiernos, agencias de ayuda,
sociedad civil, sector privado y, por ltimo, se enfatiza la importancia
de que sea el pas el que dibuje su propia estrategia de desarrollo y no
los donantes (Robb, 2004; Ferrero, 2004).
No slo la lucha contra la pobreza se ha convertido en un trmino
popular en el discurso sobre el desarrollo de este siglo, sino que tam-
bin se han difundido otras terminologas como la gobernabilidad, el
empoderamiento, el partenariado, la rendicin de cuentas o accountabi-
lity1 y la transparencia. De todas ellas, la que ha tenido mayor fortuna
es la primera. En las polticas de los donantes no se cuestiona que la
ayuda al desarrollo tiene que contribuir al aumento de la buena gober-
nabilidad reestructurando las burocracias estatales, reformando los sis-
temas legales, apoyando la descentralizacin y promoviendo la accoun-
tability.
Asimismo, a raz de los atentados del 11 de septiembre de 2001, la
palabra seguridad y lucha antiterrorista tambin ha cobrado relevancia en
las polticas de cooperacin. Evidencias de esta tendencia pueden apre-
ciarse en el contenido de los nuevos acuerdos de cooperacin que ha sus-
crito la Unin Europea en 2002 y 2003 con Argelia, Chile, Egipto y
Lbano y los pases centroamericanos y andinos, donde se han incluido
por primera vez clasulas antiterroristas.
Por otro lado, la reflexin sobre las migraciones se ha incorporado a
la agenda del desarrollo en un peligroso, a nuestro juicio, discurso de
identificar el aumento de la AOD con la disminucin de la inmigracin.

1
El trmino accountability se traduce al castellano de distintas maneras: el CAD
(2002:15) lo denomina rendicin de cuentas; el PNUD (1997:31) habla de las obligacio-
nes que tiene un funcionario de rendir cuentas a todas las partes interesadas de la mane-
ra con la que ha utilizado el poder que le ha sido confiado y sus responsabilidades. En
el Diccionario de Accin Humanitaria y Cooperacin al Desarrollo (Prez de Armio, 2000:
625) se traduce como rendicin de cuentas de la ayuda. Hemos seguido la denominacin
que emplea el PNUD, ya que consideramos que tiene ms carga valorativa ya que inci-
de en la responsabilidad y la transparencia de la actuacin de los que tienen ms poder
en el mbito del desarrollo.
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LAS PROPUESTAS DEL ENFOQUE DE LA AYUDA...

Por lo que se refiere a la gestin de los fondos del sistema de ayuda,


se ha optado por una gestin ms descentralizada2 y se ha consolidado
el apoyo directo a los presupuestos de los pases receptores como uno de
los instrumentos principales de la ayuda (Maxwell, 2005). Tambin la
condonacin de deuda externa se ha incrementado en la AOD hasta el
punto que, segn fuentes de Eurodad (2006), la condonacin de deuda
externa de Nigeria e Irak ha supuesto el 25% de toda la AOD de los
pases donantes de la UE (Eurodad, 2006).
Otro punto de inflexin en la agenda de los donantes lo constituye
la Declaracin de Pars de 2005. En esta Declaracin los pases donan-
tes se comprometen a elaborar estrategias de desarrollo operativas por
parte de los pases receptores y donantes. Se insiste en la armonizacin
de las polticas, en la gestin orientada a resultados, en la definicin de
estndares de desempeo y responsabilidad por parte de los pases
receptores en la gestin de las finanzas pblicas, en el aprovisiona-
miento consistente en medidas para realizar diagnsticos, disear refor-
mas sostenibles y supervisar implementaciones y la evaluacin ambien-
tal. Asimismo, existe una voluntad de ir desligando progresivamente la
AOD y evitar duplicidades en las intervenciones de desarrollo.
Sin embargo, a pesar de las buenas intenciones y de los nuevos ins-
trumentos que pretenden superar la asimetra del sistema de coopera-
cin, existen numerosas evidencias que demuestran la posicin de supe-
rioridad de los donantes que marcan la agenda del desarrollo, establecen
condiciones y se relacionan de una manera vertical e impositiva con los
receptores de la ayuda (Norton y Foster, 2001; Eyben, 2004).
En este panorama aparece un nuevo concepto, el de ayuda inclusiva,
desarrollado un grupo de investigadores y profesionales del desarrollo
agrupados alrededor del Grupo de Participacin del Instituto de Estu-
dios sobre Desarrollo de Sussex3. Las contribuciones ms relevantes
estn recogidas en un texto editado por Groves y Hinton (2004) y
2
Vase, por ejemplo, toda la reforma que est acometiendo el sistema de coopera-
cin de la UE desde inicios de esta dcada.
Para profundizar en este tema puede verse el documento de la Comisin Europea On the
instruments for external assistance on the financial perspectives [disponible en http://ec.euro-
pa.eu/comm/external_relations/reform/document/com04_626_en.pdf fecha de consul-
ta 15 de junio de 2006].
3
El concepto de ayuda inclusiva es muy novedoso en la literatura sobre desarrollo,
aunque algunos de los autores encuadrados en esta corriente lleven trabajando desde los
aos ochenta en el campo del desarrollo. En la pgina web del grupo de Participacin
del Institute of Development Studies http://www.ids.ac.uk/ids/particip/ [fecha de con-
sulta 21 de agosto de 2006] pueden encontrarse las publicaciones de los autores ms
relevantes de esta corriente (vase, por ejemplo, Chambers, Gaventa, Cornwall, Eyben).
Este enfoque tambin es deudor de otros autores como Paulo Freire (1970; 1973), Ste-
ven Lukes (1985), Amartya Sen (1997, 2000a), Denis Goulet (1999), David Crocker
(1991) o Chantal Mouffe (1992). En nuestro pas, los pocos autores que se han aproxi-
mado a este enfoque lo han hecho desde la tica del desarrollo, donde destacan los tra-
bajos de Martnez Navarro (2000), Conill (2004) y Cortina (2006), aunque en stos
ltimos, a diferencia de los autores ingleses, no se incide en la reflexin sobre el poder
en el sistema de ayuda. Tambin son destacables algunas de las ltimas contribuciones
de Alonso (2004a y 2004b) donde se incluye alguna referencia a este enfoque, el cual
est mucho ms presente en la reflexin sobre las metodologas de planificacin de la
AOD de Ferrero (2004).
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ampliado posteriormente en otro libro editado por Eyben (2006). En


ambos textos se recogen aportaciones de carcter terico ilustradas con
ejemplos prcticos que versan sobre la experiencia de actores pblicos y
privados del desarrollo (ONG, donantes bilaterales, instituciones finan-
cieras internacionales, gobiernos nacionales, regionales y locales, los y
las ciudadanos del Sur, etc.).
El punto de partida de la ayuda inclusiva es el siguiente: a pesar de
las manifestaciones de la comunidad internacional sobre la necesidad de
erradicar la pobreza (cuyo exponente principal son los ODM) la reali-
dad es que las metas acordadas estn muy lejos de poderse cumplir. Por
ello, es necesario mejorar la responsabilidad y la rendicin de cuentas de
todos los actores involucrados en el desarrollo. Se aprecia un salto cada
vez mayor entre las palabras y los hechos, entre la retrica del desarro-
llo y la realidad. Por consiguiente, es importante incidir en las dinmi-
cas sociales y polticas de la AOD y en el desarrollo como sistema complejo,
lejos de los planteamientos lineales y determinsticos que caracterizaron
la gensis del sistema y que an perduran.
En los siguientres tres apartados vamos a examinar algunos aspec-
tos del enfoque de la ayuda inclusiva siguiendo, principalmente, el
esquema que proponen Groves y Hinton (2004). Comenzaremos por la
discusin sobre las nuevas dinmicas del desarrollo, para seguir abor-
dando la complejidad del sistema de ayuda. Posteriormente veremos la
cuestin del poder, la poltica y los derechos y, por ltimo, los cambios
en las personas y las organizaciones.

2. EL ENFOQUE DE LA AYUDA INCLUSIVA

2.1. Las nuevas dinmicas del desarrollo


En primer lugar, las autoras llaman la atencin sobre las nuevas
dinmicas del desarrollo y sus lgicas internas. Uno de los mayores cambios
es que se ha pasado del enfoque centrado en los proyectos y la presta-
cin de servicios al lenguaje de los derechos y la gobernabilidad. Asi-
mismo, se presta cada vez mayor atencin a la necesidad de involucrar
a los miembros de la sociedad civil para que puedan defender sus dere-
chos. Sin embargo, esto sigue conviviendo, siguiendo en una lgica bas-
tante contradictoria en nuestra opinin, con la disminucin de fondos
destinados al empoderamiento de la sociedad civil y el aumento desti-
nado al apoyo a los presupuestos directos (Hinton, 2004).
Pero, si verdaderamente se apuesta por la potenciacin de la socie-
dad civil, es importante poner el acento en el partenariado y la transpa-
rencia superando intereses e inercias que siguen persistiendo en el siste-
ma de AOD y que dificultan los cambios. Para ello, son fundamentales
dos cosas: la coherencia entre la conducta individual, las normas de la ins-
titucin y la nueva retrica del desarrollo y la construccin de relaciones ti-
cas y efectivas que permitan derribar las diferencias de poder, abrir nue-
vos canales de comunicacin y desarrollar la confianza entre actores.

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Si en el pasado las organizaciones han incentivado la burocracia, la


rendicin de cuentas hacia los de arriba en la cadena de la ayuda y los
desembolsos fianacieros, la nueva retrica del desarrollo requiere de
procedimientos flexibles y novedosos, diferentes lneas de rendicin de
cuentas y el desarrollo de capacidades como el lenguaje y el entendi-
miento cultural. Internamente, han de darse entornos que favorezcan
nuevas normas organizacionales basadas en el aprendizaje, el trabajo en
equipo sustentando en el respeto mutuo y la innovacin.

2.2. La complejidad del sistema de ayuda


La segunda idea que se enfatiza es la complejidad del entorno del sis-
tema de la AOD. Frente a una visin lineal del desarrollo que busca la
obtencin de resultados mediante proyectos individuales, la ayuda
inclusiva enfatiza la importancia de la agencia individual y el liderazgo
para producir los cambios pero siendo conscientes que el desarrollo es
un fenmeno complejo donde adquieren una gran importancia las
influencias culturales y polticas. Es decir, se ha de prestar atencin a
las capacidades que tienen las personas para realizar los cambios pero a
la vez siendo conscientes del complejo entorno en el que se mueven
estos actores con unas relaciones marcadas por las dinmicas de poder.

Figura I: Elecciones crticas y dinmicas de los actores del desarrollo


Fuente: Adaptacin propia de Groves y Hinton (2004: 7).

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En la figura 1 se esquematizan de manera simplificada algunas de


las elecciones que pueden realizar los actores de la ayuda, en relacin
con diferentes aspectos de la intervencin de desarrollo. Se trata de una
generalizacin que se presenta a efectos didcticos para apreciar la com-
plejidad del sistema de AOD, el cual, debido precisamente a esa com-
plejidad, no permite catalogar a los actores en una nica columna de las
que se representan en la figura 1.

2.3. Poder, poltica y derechos


El cuarto elemento que se destaca desde la corriente de la ayuda
inclusiva es la importancia de hacer frente a los temas relacionados con
el poder, los derechos y la poltica. A pesar de la nueva retrica del desa-
rrollo que nos habla de apropiacin, participacin y partenariado, el sis-
tema de ayuda se sustenta en dinmicas de dominacin, jerarqua y con-
trol. Por lo que respecta al poder, Veneklasen y Miller (2002) se refieren
a distintos niveles de poder poltico:
Poder visible: este aspecto del poder incluye las formas visibles
y definibles de poder poltico: las reglas formales, las estructuras,
las autoridades, las instituciones y los procedimientos de toma de
decisiones (elecciones, partidos polticos, leyes, legislaturas, polt-
cas de las empresas, etc.). Hay dos maneras en las cuales el poder
visible puede discriminar a la gente: por un lado, mediante la adop-
cin de leyes y polticas tendenciosas que pueden parecer neutrales
y que claramente sirven los intereses de un grupo de personas y, por
otro lado, a travs de procedimientos para la toma de decisiones
corruptos o sin representatividad que no encarnan las voces y los
intereses de aquellas personas a las que tendran que servir.
Poder oculto: este tipo de poder se refiere al poder que deter-
minadas personas y grupos poderosos detentan a travs del control
de aqullos que toman las decisiones y deciden el contenido los
temas que han de ser discutidos, la llamada agenda del desarrollo.
Estas dinmicas excluyen y devalan los problemas y la representa-
tividad de aquellos grupos menos poderosos como las mujeres y los
ms pobres.
Poder invisible: se trata, probablemente, del ms insidioso de
los tres tipos de poder puesto que produce que problemas impor-
tantes y asuntos significativos no slo no se aborden sino que no se
perciban por los distintos actores afectados directamente por aqu-
llos. Este nivel de poder configura las creencias de las personas y su
propia autoestima y puede estar inducido por los procesos de socia-
lizacin, educacin y por las ideologas a los que les interesa perpe-
tuar la exclusin y la desigualdad a travs de la definicin de lo que
es normal, aceptable y seguro. Las escuelas, los medios de comuni-
cacin, los intereses de las corporaciones, los lderes polticos y reli-
giosos, entre otras fuerzas influyentes, pueden configurar valores y

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normas que impiden los cambios y perpetan los estereotipos nega-


tivos que limitan los roles y aspiraciones de los grupos ms desfa-
vorecidos.
En el mbito de la cooperacin al desarrollo, Groves y Hinton
(2004) subrayan que el poder est embebido en el sistema y en los tr-
minos y condiciones de las relaciones entre actores. stos se plasman en
las distintas condicionalidades de la ayuda, en el conocimiento que se
emplea, en el reparto del poder de decisin e incluso, como afirman los
tericos del postdesarrollo, en la ideologa que sustenta el concepto de
desarrollo. Nosotros no compartimos por entero la visin del postdesa-
rrollo que rechaza el propio concepto de desarrollo pero s nos interesa
llamar la atencin sobre los otros tres elementos: la condicionalidad, el
reparto del poder de decisin y la produccin de conocimiento aplica-
do al desarrollo.
Por lo que respecta a las condicionalidades, en la AOD no slo exis-
ten de tipo econmico, siguiendo el modelo del Consenso de Washing-
ton, sino tambin de tipo poltico. Por ejemplo, en el caso de la Unin
Europea que es junto a sus Estados miembros el principal donante
mundial de AOD, ya que juntos proporcionan cerca del 55% de la
AOD mundial la poltica comunitaria de cooperacin incluye condi-
ciones de tipo econmico como el crecimiento econmico, el comer-
cio, la potenciacin del sector privado, la integracin y cooperacin
regionales junto con otras de tipo poltico como el desarrollo de la
democracia y del Estado de derecho. La condicionalidad no tiene que
ser evaluada siempre de manera negativa, aunque s que estn demos-
trados sus efectos negativos en dos casos: cuando el receptor de la ayuda
no ha participado en la definicin de los objetivos que se marcan y con-
sidera las condiciones como una carga de la que intentar zafarse y
cuando se exportan valores y resultados que corresponden a una deter-
minada concepcin cultural pero que no tienen por qu ser lo ms ade-
cuado para otras sociedades (Dubois, 2000; Killick, 1997). Asimismo,
resulta paradjico que a menudo las condicionalidades impuestas a los
receptores de la ayuda tienen efectos adversos entre s; as, por ejemplo,
las condiciones polticas que presionan hacia los objetivos de buen
gobierno y de respeto a los derechos humanos, son contradictorias con
aquellas otras de ndole econmica que imponen medidas de austeridad
duras que producen una desigualdad tan profunda que slo puede con-
trolarse con medidas de corte autoritario.
Por otro lado, el reparto de poder en el sistema de cooperacin
internacional es muy favorable a los pases industrializados. Por lo que
respecta a los organismos multilaterales de ndole econmica que son
los que se ocupan de las reas duras del sistema el voto se asigna en
funcin del poder econmico. Los organismos de carcter no econmi-
co representan, para los pases con menos recursos, foros ms adecuados
para hacer or sus reivindicaciones, aunque el papel de estos organismos
es ms reducido en el sistema de cooperacin internacional ya que han

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pasado de controlar el 40,7% al 17,2% de los flujos concesionales entre


el ao 1970 a 1998, mientras que las organizaciones financieras inter-
nacionales han aumentado su participacin de un 43,2% al 50,4%.
(CAD, 2000).
Por lo que respecta a la presencia de los pases del Sur en el siste-
ma del CAD, los pases receptores no tienen ni voz ni voto, salvo a tra-
vs de un dbil procedimiento de consulta.
Lo anterior se refiere a la ayuda de tipo multilateral, pero la mayor
parte de la AOD sigue siendo bilateral, por tanto vinculada directa-
mente a los intereses estatales, y un porcentaje cercano al 25% de la
AOD total es ayuda ligada (CAD, 1999); todo ello pone de manifiesto
que los programas de ayuda a menudo son transferencias que benefician
a intereses y grupos particulares en los pases receptores, que pocas
veces son los grupos ms pobres (Sanahuja, 2001). Unas de las pocas
excepciones podran constituirla algunas ONG que, aunque manejan
muy pocos recursos, no comparten las mismas creencias y percepciones
colectivas y con ello ejercen cierta influencia en la conducta de los Esta-
dos (Alonso, 2004b).
Pero tambin el poder se ejerce a travs de acciones que se impul-
san desde fuera del sistema de ayuda; por ejemplo, restricciones a las
importaciones impuestas a los pases ms pobres o muestras del unila-
teralismo practicado por los pases ms poderosos que se niegan a sus-
cribir acuerdos internacionales (como el protocolo de Kyoto) o ejercen
el derecho de veto en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas
cuando se ponen en peligro sus intereses econmicos o geoestratgicos.
La ltima cuestin que hace referencia al reparto desigual de poder
es el asunto de la creacin de conocimiento aplicado al desarrollo. Des-
tacan Chambers y Petit (2004) que la mayor influencia del Banco Mun-
dial se debe a su capacidad de generar procesos y estudios que generan
conocimiento y dominan el debate. La revista World Development o sus
numerosas webs son una manera de legitimar su conocimiento.
Otro ejemplo del desigual reparto de poder en la produccin del
conocimiento aplicado al desarrollo es el uso de determinadas metodo-
logas muy extendidas en la cooperacin internacional como el enfoque
del marco lgico. Desde la perspectiva del empoderamiento de los ms
desfavorecidos, numerosas crticas pueden vertirse, como, por ejemplo,
la nula presencia de los pobres en los talleres en los que se elaboran los
marcos lgicos de las intervenciones, el uso casi exclusivo del ingls, la
inhibicin de la participacin, su rigidez, etc4.
Ante este panorama claramente contrario a los intereses de las per-
sonas ms desfavorecidas, la ayuda inclusiva plantea incidir en el enfo-
que del desarrollo basado en los derechos (right-based approach en su termi-

4
Una revisin de estas crticas puede encontrarse en Ferrero (2004), Chambers
(2005) o Gaspers (2000).

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nologa inglesa). Segn este enfoque, el fundamento de la reduccin de


la pobreza ya no deriva nicamente del hecho de que los pobres tienen
necesidades, sino del hecho de que tienen derechos que dan lugar a
obligaciones legales por parte de los dems (Eyben, 2003a). Supone esta
concepcin un entendimiento poltico del desarrollo y el paso del bene-
ficiario de la ayuda a ciudadano o ciudadana sujeto de derechos.
Directamente relacionado con el enfoque de derechos est la cues-
tin de la rendicin de cuentas. Segn el modelo de ayuda inclusiva, la
rendicin de cuentas principal ha de hacerse con los ciudadanos desti-
natarios de la ayuda. Eyben y Ferguson (2004) destacan algunos ejem-
plos de rendiciones de cuentas para las agencias bilaterales de los pases
donantes: 1) hacia los que pagan impuestos en los pases donantes; 2)
hacia los gobiernos de los pases donantes; 3) hacia los gobiernos de los
pases receptores; 4) hacia los ciudadanos de los pases pobres y 5) hacia
todo el sistema internacional de los Derechos Humanos.
2.4. De las organizaciones a las personas

Segn los postulados de la ayuda inclusiva, si el sistema de coope-


racin requiere cambios en la manera de relacionarse todos los actores,
uno de los modos ms adecuados de promoverlo es impulsar la reflexin
individual y el cambio. Hasta el momento, los mayores esfuerzos han
sido encaminados a propiciar el cambio dentro de las organizaciones. Lo
que se sugiere desde la ayuda inclusiva es que hay que incentivar que
los actores del desarrollo revisen sus actitudes y comportamientos y que esto sea
facilitado por parte de las organizaciones. Las personas son reacias a exami-
nar sus actitudes y comportamientos en relacin con otras culturas y su
propia cultura organizacional y prefieren resguardarse en sus entornos
familiares. Como destaca Eyben (2003b) lo que se requiere es un cam-
bio profundo en las prcticas personales de los actores del desarrollo.
Otra cuestin relevante es el cuestionamiento de las barreras que el
lenguaje provoca. El idioma de trabajo suele ser el de las agencias
donantes que raramente invierten tiempo en capacitar a sus trabajado-
res para que puedan comunicarse en los idiomas locales. Esto dificulta
el acceso a la cadena de la ayuda de los sectores ms desfavorecidos a la
vez que impide un mejor conocimiento de la realidad local.
Chambers (2005) sugiere algunos cambios que podran acometer
los actores del desarrollo para plantear soluciones que respondan a las
experiencias, condiciones, necesidades, aspiraciones y capacidades de
los ms desfavorecidos.

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Tabla I: Cambios en las condiciones, valores, normas y reglas


personales, profesionales e institucionales
Fuente: Adaptacin propia de Chambers (2005: 212).

En relacin con las propuestas que se plasman en la tabla 1, Cham-


bers y Petit (2004) identifican cuatro posibles mbitos a travs de los
cuales las instituciones pueden impulsar cambios organizacionales que
apunten hacia la ayuda inclusiva5. En primer lugar, utilizar mtodos de
reflexin y anlisis crtico que visibilicen y hagan ms transparentes las
dinmicas de poder y planteen caminos para la accin. En segundo
lugar, usar el lenguaje para reclamar significados y construir nuevas
palabras que impulsen cambios. Por ejemplo, el propio Chambers en su
texto Responsible Well-Being: a Personal Agenda for Development
(1995; 2005), reivindica dos palabras que han quedado fuera de la
agenda mayoritaria del desarrollo. Se trata de juntar el sustantivo bie-
nestar (weel being) con el adjetivo responsable (responsible). De esta mane-
ra, la consecucin del bienestar, un trmino que aplicado al desarrollo

5
Existe un amplio campo de estudio sobre el aprendizaje organizacional y sobre
las organizaciones que aprenden. En el campo del desarrollo, algunas de las reflexiones
ms interesantes se encuentran en el texto editado por Roper, Petit y Eade (2003).

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LAS PROPUESTAS DEL ENFOQUE DE LA AYUDA...

pocos discutiran, se hace responsable e incorpora el sentido de las obli-


gaciones y los deberes, sobre todo de los ms poderosos, para la conse-
cucin del desarrollo. En tercer lugar, se pueden identificar reglas y
procedimientos que puedan ayudar a equlibrar las relaciones de poder
y que permitan abrir espacios de mayor inclusin y diversidad y, asi-
mismo, reconocer cuando determinados procedimientos no son ya de
utilidad. Por ltimo, la cuarta propuesta es la transformacin de las
organizaciones de ayuda a travs de enfoques de aprendizaje. Uno de los
ejemplos ms exitosos de cambio ha sido el que ha protagonizado
ActionAid a travs de la adopcin de un sistema, Rendicin de Cuen-
tas, Aprendizaje y Planificacin (Accountability, Learning and Planning
System en su terminologa inglesa) introducido en el 2000. Se trata de
un sistema que busca aumentar la rendicin de cuentas hacia los ms
desfavorecidos y hacia las contrapartes de ActionAid, manteniendo la
tradicional accountability hacia los donantes y patrocinadores6.
El ltimo tema que nos ocupa en este epgrafe es el de la agencia
individual y colectiva. La idea es la siguiente: las personas, tanto actuan-
do de manera individual como colectivamente, pueden producir cam-
bios. Estos cambios han de tener un objetivo claro que es el de empo-
derar a los grupos ms desfavorecidos. En segundo lugar, otro elemento
importante para cultivar la agencia es el nfasis que hay que poner en
la posibilidad de produccin del cambio. La ayuda inclusiva incide en
destacar la importancia que tienen los individuos para impulsar los
cambios, lo que requiere un entorno de trabajo abierto y flexible que
pueda facilitar estos cambios y, asimismo, que las personas sean cons-
cientes de su propio potencial como actores de cambio y que aprendan
a convivir con la complejidad del desarrollo. Hay que intentar superar
el desnimo generalizado producido por la impotencia ante el sistema
e insistir en lo exitoso de recientes campaas globales (ilustradas acer-
tadamente en el texto de Edwards y Gaventa, 2001) y en las posibili-
dades que las tecnologas de la informacin y comunicacin pueden
producir.

3. PUEDE SER DE APLICACIN EL ENFOQUE DE LA


AYUDA INCLUSIVA AL ENTORNO DE LA COOPERACIN
VALENCIANA?
La pregunta que nos formulamos es si este enfoque pensado e
impulsado desde entornos anglosajones, lgicamente distintos desde el
punto de vista cultural, poltico, educativo al de la Comunidad Valen-
ciana, es aplicable a nuestra cooperacin. La respuesta es que s lo es. De
hecho, una de sus virtudes es que es adaptable a cualquier actor ya sea
de la cooperacin multilateral, bilateral, no gubernamental o universi-

6
Puede ampliarse el estudio de esta experiencia en Scott Villers (2003) y David et
al (2006).

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taria. El problema est en las resistencias que se pueden encontrar en las


personas y en las organizaciones. Los ejemplos que aparecen en el libro
editado por Eyben en 2006 ilustran propuestas acometidas desde una
organizacin no gubernamental como ActionAid donde toda la entidad
est comprometida con los cambios, experiencias que provienen de un
pequeo departamento del sistema de cooperacin bilateral ingls
donde la direccin de la institucin tolera a regaadientes las propues-
tas que provenien de ese ncleo y prcticas que nacen en el seno de la
cooperacin oficial sueca, que desde los inicios de la creacin del siste-
ma de cooperacin se ha caracterizado por estar ms libre de ataduras
polticas y por tener un compromiso claro por la justicia social.
La cooperacin valenciana es dispar, conviven actores de muy diver-
so tipo entre los cuales, a nuestro juicio, ya existen experiencias con-
cretas que se acercan a lo que propone la ayuda inclusiva. Nos estamos
refiriendo, por ejemplo, a la relacin de partenariado que existe entre la
Organizacin No Gubernamental de Desarrollo ACSUD-Las Segovias
del Pas Valenci y la asociacin de ecuatorianos Inti an, que ilustra
un proceso de largo plazo basado en la confianza y en el entendimiento
mutuo7.
Sin embargo, este tipo de prcticas no suelen estar muy extendidas
y convendra aumentar el nmero de seguidores de esta propuesta en
pos de lograr unas prcticas de cooperacin ms horizontales. Recorde-
mos brevemente algunos de los apuntes que hemos desarrollado en el
epgrafe anterior. La ayuda inclusiva propone cambios en:
El nivel individual, que pasa por la revisin de las propias
conductas y actitudes y por el establecimiento de relaciones con las
otras personas basadas en el respeto y el entendimiento cultural.
Para ello, es fundamental introducir prcticas de reflexin y anli-
sis crtico que han de ser trabajadas a nivel individual pero donde
la organizacin ha de proveer el espacio necesario para que se pue-
dan desarrollar. Este sera uno de los primeros cambios que se
podran introducir en el seno de las organizaciones que tendran
que constituirse en espacios de aprendizaje.
En el nivel organizativo, adems de lo indicado anteriormen-
te, la ayuda inclusiva recomienda el uso de procedimientos flexi-
bles, innovadores y el trabajo en equipo. Lo primero es, a nuestro
juicio, realmente complejo en nuestro entorno caracterizado por la
burocracia y el uso de procedimientos poco flexibles. Las agencias
pblicas y privadas que proveen de fondos a muchas de las ONGD
valencianas, deberan introducir un giro en la gestin de las ayudas
en esta direccin. Experiencias como la sueca, descritas en Arora-
Jonsonn y Cornwall (2006), pueden dar pistas en esta direccin.
7
Un resumen de esta experiencia puede verse en la web del Cideal dedicada al
codesarrollo http://www.codesarrollo-cideal.org/ (fecha de consulta 31 de enero de
2007).

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LAS PROPUESTAS DEL ENFOQUE DE LA AYUDA...

A todos los niveles y para todos los donantes, la ayuda inclu-


siva propone tener presente el asunto de los tres tipos del poder: el
visible, el invisible y el oculto. Este tema es capital y ha de ser con-
siderado en todas las acciones que acometa la entidad.
En estrecha relacin con el poder est la rendicin de cuentas
y el enfoque de los derechos humanos en el desarrollo. Es factible,
si existe voluntad en la organizacin para acometerlo, que la rendi-
cin de cuentas de las acciones de las entidades dedicadas a la coo-
peracin internacional se ample hasta los beneficiarios de aquellas,
los ciudadanos y ciudadanas de los pases del Sur. El cambio en la
rendicin de cuentas afecta a todos los actores de la cadena de la
ayuda, incluyendo los ciudadanos de los pases del Norte que, a tra-
vs de acciones de sensibilizacin y educacin para el desarrollo,
tendran que percibir que los cambios en el desarrollo no vendrn
por la consecucin de un resultado inmediato, sino por la construc-
cin de relaciones slidas, a largo plazo, establecidas en condiciones
de simetra y donde la ciudadana de los pases del Sur tiene voz y
voto en la determinacin de cules han de ser las prioridades de su
desarrollo.
Quizs pueda parecer, tras la lectura de las propuestas de la ayuda
inclusiva, que se trata de un enfoque demasiado utpico ya que requie-
re de transformaciones sustanciales a todos los niveles. Sin embargo, tal
y como recuerdan Chambers y Petit (2004), pequeas iniciativas pue-
den producir grandes cambios y esto sigue siendo un estmulo para los
que creen que merece la pena luchar por un sistema de ayuda ms inclu-
sivo.

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Problemtica social y movimientos sociales:


el marco de la cooperacin al desarrollo con
Amrica Latina.

LORENZO FERNNDEZ FRANCO


DANIEL FRANCISCO GARCIA GONZLEZ

A la hora de aproximarnos a la realidad de Amrica Latina, un con-


tinente y un conjunto de islas de poco ms de 520 millones de habi-
tantes y de 41 unidades polticas, lo podemos hacer desde mltiples
perspectivas y todas ellas comprensivas de esta compleja y rica realidad.
Nosotros aqu, desde una ptica eminentemente sociolgica, queremos
poner el acento en la problemtica social y los movimientos sociales,
por un lado, y, por otro, derivado de esta dimensin, en la cooperacin
al desarrollo como parte de la respuesta a los grandes problemas socia-
les de la regin.
Antes de adentrarnos en el mundo latinoamericano, conviene que
subrayemos, considerando esas mltiples miradas, que a pesar de las
numerosas homogeneidades que lo identifican como tal, nos encontra-
mos ante un mundo heterogneo tanto en su conjunto como dentro de
cada una de sus unidades poltico-nacionales. En la perspectiva global,
y desde una cierta concepcin espacial y, en parte, socioeconmica y
cultural, podramos diferenciar tres grandes reas de expresin de esa
realidad compleja: Sudamrica, Centroamrica y Mxico, y el Caribe.
Todo este conjunto espacial, an teniendo muchas homogeneidades
cada uno de ellos, a veces, es ms identificable por sus diferencias que
por sus similitudes. Por ejemplo el espacio sudamericano podra ser
contemplado en la dimensin Andina, con su eje sociopoltico y econ-
mico en la CAN (Comunidad Andina de Naciones) y en el MERCO-
SUR. Algo parecido podra ser realizado diferenciando a Mxico de
Centroamrica y, por supuesto, con la muy heterognea realidad cultu-
ral y social caribea. En definitiva, la Amrica Latina continental e
insular se presenta ante nuestra mirada cargada de matices y peculiari-
dades que no podemos desdear a la hora de comprender y explicar lo
que sucede en su seno y a la hora de buscar alternativas desde una pers-
pectiva de un desarrollo sostenible y autnomo.
En esta ponencia, puesto que no podemos abarcar toda esa amplia
y compleja realidad latinoamericana, vamos a centrar nuestra atencin

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 209


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LORENZO FERNNDEZ FRANCO, DANIEL FRANCISCO GARCA GONZLEZ

fundamentalmente en la Amrica continental, en la tambin llamada


Iberoamrica por sus races hispana y portuguesa, y en la parte caribe-
a de esa Comunidad de pueblos y naciones.

1.LA PROBLEMTICA SOCIAL

1.1. Panorama Social.


En el ltimo Informe de 2005 sobre el Panorama Social de Amri-
ca Latina de la CEPAL, que entre otros aspectos analiza las tendencias
recientes en materia de pobreza, se seala que en ese ao la magnitud
de la misma se situaba en torno al 40,6% de la poblacin y un 16,8%
estara en la pobreza extrema o en la indigencia. Es decir, el volumen
absoluto de pobreza seria de 213 millones de personas, de los cuales 88
millones son indigentes. Si consideramos que en el ao 2002 la inci-
dencia de la pobreza y de la indigencia estaban situadas en un 44% y
un 19,4% de la poblacin respectivamente, veramos que se empieza a
producir una quiebra de esa tendencia con una ligera disminucin, si
bien insuficiente teniendo en cuenta su magnitud y el crecimiento eco-
nmico que est experimentando la regin en los ltimos aos. Todo
esto nos lleva a reafirmar ese carcter estructural de la pobreza, que
asienta sus races en la desigual distribucin de los ingresos, del poder
y de la posicin social de los individuos y grupos sociales en Amrica
Latina. Desde 1990, inmediatamente despus de la llamada dcada per-
dida, hasta la actualidad, la pobreza y la indigencia, tanto en porcenta-
je como en el nmero de personas, se ha mantenido constante, pese a
las pequeas modificaciones producidas en alguno de los aos del per-
odo.
Si adems de la problemtica de la pobreza examinamos la situacin
alimentaria de la regin, nos encontramos que tambin en ese entorno
del 2000, un 11% de la poblacin latinoamericana presentaba algn
grado de subnutricin (unos 54 millones de personas) y casi un 8% de
los nios y nias menores de cinco aos registraban bajo peso para su
edad (insuficiencia ponderal). Es ms, la subnutricin estara afectando
a cerca del 22% de la poblacin si se consideran los requerimientos
calricos medios de la poblacin en lugar de los mnimos, mientras que
casi un 21% de los nios presentaba desnutricin crnica moderada o
grave. Tambin en este caso, las disparidades entre unos pases y otros
son muy pronunciadas, como se puede apreciar en los datos ofrecidos
por los organismos internacionales como la CEPAL y la FAO.
Corroborando todava ms toda esta situacin problemtica y fijn-
donos en las poblaciones urbanas y en las condiciones habitacionales de
las mismas, constatamos que aunque en el periodo que va desde 1990
a 2001 ha disminuido ligeramente el porcentaje de poblacin que vive
en tugurios, casi el 32% de la poblacin permanece morando en estas

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PROBLEMTICA SOCIAL Y MOVIMIENTOS SOCIALES: EL MARCO...

condiciones infrahumanas. De todos modos, en trminos absolutos el


nmero de habitantes en infraviviendas pas de 111 a 127 millones de
habitantes en el periodo referenciado.
Por pases, hay un conjunto de ellos que tienen ms de un 50% de
su poblacin en esta situacin (Belice, Bolivia, Guatemala, Hait, Nica-
ragua y Per) e igualmente con porcentajes superiores al 25% estaran
pases como Argentina, Brasil y Republica Bolivariana de Venezuela.
El origen de toda esta problemtica hay que situarlo en la desigual
distribucin del ingreso en la regin, pues Amrica Latina presenta los
mayores niveles de desigualdad del mundo, especialmente si nos fija-
mos en el ndice Gini. Las desigualdades mayores estn en Brasil,
Argentina, Honduras, Nicaragua, Colombia y Panam, an en el caso
de la exclusin del 10% ms rico de su poblacin.
Otro aspecto igualmente relevante es que esas mltiples manifesta-
ciones de la desigualdad social, adems de expresarse en las condiciones
de vida de los individuos y grupos sociales, se ven reforzadas en la
dimensin de gnero y raza. As, estas expresiones de la desigualdad
que acabamos de ver se agravan si las analizamos desde el punto de vista
de las mujeres, de los indgenas y de los afrodescendientes.
Como expresaba la CEPAL en el Informe sobre Panorama Social
2002-2003, la desigualdad de gnero surge de las construcciones
socioculturales e histricas que transforman las diferencias sexuales en
discriminaciones; stas se expresan en la divisin sexual del trabajo y en
un acceso diferencial y jerarquizado a recursos materiales y simblicos,
as como al poder en sus distintas expresiones1. En este sentido no
extraa, por ejemplo, que se haya producido una feminizacin de la
pobreza o que las mujeres se vean sometidas a niveles ms altos de vul-
nerabilidad social que sus compaeros hombres. Y algo similar se
podra decir de las poblaciones indgenas y de los afrodescendientes,
que tanto en trminos de estructura de clases como de posicin social,
vienen a ocupar los lugares ms desfavorecidos de la estructura social en
la mayora de las sociedades.

1.2. Panorama Laboral.


La mayora de los analistas sociales reconocen que la va natural
para superar la pobreza y todo el conjunto de problemas sociales vincu-
lados a la misma es el trabajo decente, y Amrica Latina se encuentra
an muy alejada de esta conquista social. Sin trabajo o con un trabajo
precario e inestable es imposible salir de la pobreza e igualmente no se
facilitan los procesos de integracin social. Veamos a grandes rasgos
cmo se encuentra el mundo del trabajo en la regin:

1
NACIONES UNIDAS: Panorama Social de Amrica Latina, 2002-2003. CEPAL,
Santiago de Chile, 2004, pg. 136.

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LORENZO FERNNDEZ FRANCO, DANIEL FRANCISCO GARCA GONZLEZ

En las economas latinoamericanas, como reiteradamente han


sealado la OIT y la CEPAL en sus ltimos informes, persiste la difi-
cultad para generar empleo productivo de buena calidad para todos los
que se incorporan a la fuerza de trabajo. Esto se traduce en un desem-
pleo abierto creciente y en ocupaciones de baja productividad para una
parte importante de la fuerza de trabajo.
Han surgido nuevas formas de precariedad laboral y la mayora de
los trabajadores sigue careciendo de cobertura de la seguridad social,
con persistentes reducciones de la asalarizacin, malas condiciones labo-
rales y bajas remuneraciones.
Se sigue manteniendo un incumplimiento sistemtico de la nor-
mativa laboral, aunque sta ha mejorado en los ltimos aos (edad
mnima para trabajar, formas de contratacin y derechos de sindicaliza-
cin y huelga).
En Amrica Latina el porcentaje de nios que trabaja contina
siendo alto. En los pases donde se contaba con esas cifras, la proporcin
de jvenes de 13 a 17 aos ocupados oscilaba en 1997 entre el 39 % en
Bolivia y el 6 % en Chile.
En relacin con las formas de contrato, durante los aos 90 se
observ una tendencia a reemplazar los contratos de carcter indefinido
por otros de duracin determinada.
A principios de este siglo los salarios mnimos oscilaban entre los
52 dlares mensuales de Uruguay y los 161 dlares de Chile.
En Amrica Latina slo 6 pases cuentan con seguro de desem-
pleo: Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Uruguay y Venezuela.
Segn la OIT, el empleo informal representaba un 44,4 % de la
PEA urbana en 1990 y 47,9 en 1998.
Por otro lado, el mercado de trabajo est sufriendo el impacto de la
globalizacin y el cambio que se ha producido en los ltimos aos en el
papel del Estado. En general se est produciendo en la regin un incre-
mento de las desigualdades sociales basadas en el empleo, a travs de
procesos complejos de exclusin e inclusin de trabajadores, que han
impactado de forma diferencial en funcin de la edad, el sexo, la raza y
la clase social.
El empleo informal en la regin ha experimentado un crecimiento
tan elevado en los ltimos aos que ha sumido a los trabajadores en una
constante y permanente vulnerabilidad social.
En este mbito de las relaciones laborales, tambin las mujeres y los
afrodescendientes vuelven a ocupar las posiciones ms desventajosas.
Durante los aos 90, la tasa de participacin laboral de las mujeres cre-
ci a un mayor ritmo que la de los hombres, que incluso decreci. Sin
embargo, los hombres siguen siendo la mayora de la poblacin consi-
derada econmicamente activa. La fuerza de trabajo sigue caracterizn-
dose por una fuerte segmentacin que coloca a las mujeres en los emple-
os ms precarios y peor remunerados, as como en los que perpetan los

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PROBLEMTICA SOCIAL Y MOVIMIENTOS SOCIALES: EL MARCO...

estereotipos de gnero, como el trabajo domstico. En 2002, los ingre-


sos que perciban las mujeres en el mercado de trabajo eran equivalen-
tes al 68% de los ingresos masculinos.

2. LOS MOVIMIENTOS SOCIALES.


Como respuesta en gran medida a toda esa problemtica social y a
problemas enquistados en la regin, como el de la siempre pendiente
reforma agraria, por un lado, y, por otro, el impacto que la globaliza-
cin est teniendo en la regin, en los tres ltimos decenios han surgi-
do todo un conjunto de movimientos sociales que estn incidiendo en
las ltimas transformaciones polticas de Amrica Latina. En los lti-
mos aos estn surgiendo nuevas formas de accin colectiva y nuevos
actores sociales, mientras se han ido transformando las pautas de accin
de los actores sociales clsicos.
Como deca a principios de este siglo Garretn, la idea de Movi-
miento Social tiende a oscilar entre dos polos: la respuesta coyuntural a
una determinada situacin o problema y en la encarnacin del sentido
de la historia y el cambio social o respuesta estructural. Ambos polos
pueden ser contemplados como las dos dimensiones norteadoras de los
movimientos sociales. Este ltimo, como indica Carretn, esto es, el
Movimiento Social (maysculas y singular), viene orientado a nivel his-
trico-estructural de una determinada sociedad y definiendo su conflic-
to central. El primero, es decir, los movimientos sociales (minsculas y
plural) viene constituido por actores concretos que se mueven en los
campos de los mundos de la vida y de las instrumentalidades, organi-
zacional e institucional, orientados hacia metas especficas y con rela-
ciones problemticas que se definen en cada sociedad y momento, con
el Movimiento Social Central.
En la actualidad en Amrica Latina, donde han desaparecido la
mayora de los Grandes Movimientos Sociales clsicos, de matiz nacio-
nal-popular, han proliferado los movimientos sociales de carcter
coyuntural, al tiempo que se va conformando un gran Movimiento en
la regin como respuesta a la globalizacin y a las derivaciones de la
misma en la regin. El dinamismo actual de los nuevos movimientos
sociales en Amrica Latina ha llegado hasta tal extremo que ha sido en
su seno donde ha surgido uno de los movimientos sociales ms signifi-
cativos a nivel internacional, como es el Foro Social Mundial, con sus
correlatos nacionales y regionales.
La accin colectiva en Amrica Latina, segn Garretn, reposa
sobre cuatro ejes: la democratizacin poltica, la democracia social, la
reconstruccin de la economa nacional y su reinsercin en el mercado
internacional y la reformulacin de la modernidad. En torno a estos
ejes, y sin olvidar el importante papel del llamado tercer sector, se han
ido configurando los movimientos sociales en Amrica Latina. Aunque

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gran parte de ellos an no se ha consolidado, salvo los casos excepcio-


nales del Movimiento de los Sin Tierra en Brasil y el EZLMN de Mxi-
co, se podra establecer una aproximacin clasificatoria de muchos de
ellos atendiendo fundamentalmente a las alianzas que han establecido a
nivel regional o latinoamericano. Por tanto, aqu renunciamos expresa-
mente a configurar tipologas que respondan exclusivamente al Estado-
Nacin.
Atendiendo a los planteamientos anteriores y con vistas a identifi-
car a los principales movimientos sociales no teniendo en cuenta, por
su peculiaridad, aquellos directamente relacionados con la organizacin
de trabajadores y que protagonizan la accin colectiva en Amrica
Latina, se podran considerar los siguientes:
a) Los que tienen en la tierra, en los problemas del campo y en la
reforma agraria, su principal eje de accin colectiva. Agrupados en
torno a la Coordinadora Latinoamericana de Organizaciones del Campo
(CLOC), se podran destacar los siguientes: El Movimiento de los Sin
Tierra (MST), el Movimiento de los Atingidos por Barragens (MAB),
y el Movimiento de Mujeres Campesinas (MMC) en Brasil; la Confede-
racin Sindical de los Colonizadores de Bolivia (CSCB); la Asociacin
Nacional de Mujeres Indgenas (ANAMURI) de Chile; la Asociacin
de Trabajadores del Campo de Nicaragua; la Confederacin Nacional
del Seguro Social Campesino (CONFEUNASSC-CNC) y la Confedera-
cin Nacional de Organizaciones Campesinas Indgenas y Negras
(FENOCIN) en Ecuador; la Coordinadora Nacional de Organizaciones
Campesinas (CNOC) de Guatemala; la Central Independiente de Obre-
ros Agrcolas y Campesinos (CIOAC) de Mxico; la Asociacin de los
Trabajadores del Campo (ATC) de Nicaragua; la Confederacin Cam-
pesina de Per (CCP). Junto a estos movimientos, con un nivel menor
de articulacin regional, podramos considerar tambin a: Argentina:
Movimiento Campesino de Santiago del Estero (MOCASE) y APE-
NOC; Belize: Belize Association of Producers Organization (BAPO);
Bolivia: Federacin Nacional de Mujeres Campesinas de Bolivia Bar-
tolina Sisa (FNMCB-BS) y la Confederacin Sindical nica de Traba-
jadores Campesinos de Bolivia (CSUTCB); Brasil: Confederacao Nacio-
nal dos Trabalhadores na Agricultura (CONTAG), Articulacao
Nacional de Mulheres Trabalhadoras Rurais (ANMTR), Comissao Pas-
toral da Terra (CPT) y el Movimento dos Pequenos Agricultores
(MPA): Chile: El Surco y la Confederacin Nacional Sindical Campesi-
na e Indgena de Chile (NEHUEN); Colombia: Asociacin Nacional de
Usuarios Campesinos Unid. y Rec (ANUC-UR) y Federacin Nacional
Sindical Unitaria Agropecuaria (FENSUAGRO); Costa Rica: Mesa
Nacional Campesina; Cuba: Asociacin Nacional de Agricultores
Pequeos (ANAP); Guatemala: Coordinadora Nacional Indgena y
Campesina (CONIC); Honduras: Consejo Coordinador de Organizacio-
nes Campesinas de Honduras (COCOCH); Mxico: Central Campesina

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PROBLEMTICA SOCIAL Y MOVIMIENTOS SOCIALES: EL MARCO...

Cardenista, Coordinadora Nacional Plan de Ayala (CNPA), Unin


Nacional de Organizaciones Regionales Campesinas Autnomas
(UNORCA) y la Central Independiente de Obreros Agrcolas y Cam-
pesinos (CIOAC); Paraguay: Movimiento Campesino Paraguayo
(MCP); Rep. Dominicana: Confederacin Nacional de Mujeres del
Campo (CONAMUCA).
b) Los que basan su movimiento y sus principales acciones colecti-
vas en torno a las cuestiones identitarias tnico-raciales, algunas con un
carcter regional y otras con un exclusivo carcter nacional. Aqu pode-
mos destacar, entre otras: Coordinadora Andina de Organizaciones
indgenas, integrada por Confederacin de las Nacionalidades y Pue-
blos Kichwas del Ecuador (ECUARUNARI), Consejo Nacional de
Ayllus y Markas del Qullasuyo, de Bolivia (CONAMAQ), Confedera-
cin Nacional de Comunidades del Per Afectadas por la Minera
(CONACAMI), Coordinadora de Identidades Territoriales Mapuche
(CITEM), Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC), Con-
federacin Campesina del Per (CCP); y la Confederacin Nacional
Agraria, de Per (CNA). En Bolivia, podemos destacar a: Confedera-
cin de Pueblos Indgenas de Bolivia (CIDOB), integrada por 34 pue-
blos indgenas, y las organizaciones regionales ya consolidadas y forta-
lecidas como: Central De Pueblos Indgenas del Beni (CPIB), Central
Indgena de la Regin Amaznica (CIRABO), Central de Pueblos Etni-
cos de Santa Cruz (CPESC), Asamblea del Pueblo Guaran (APG),
Organizacin de Capitanas Weehnayek (ORCAWETA), Central de
Pueblos Indgenas de La Paz (CPILAP), Central de Pueblos Indgenas
del Trpico Cochabamba (CPITCO) y Central Indgena de Pueblos
Originarios de la Amazona de Pando (CIPOAP). En Colombia, la
Organizacin Nacional Indgena de Colombia (ONIC), la Asociacin
de Cabildos Indgenas del Norte del Cauca (ACIN). En Ecuador: la
Confederacin de Nacionalidades Indgenas de Ecuador (CONAIE),
integrada por ECUARINARI y por la Confederacin de los Pueblos de
Nacional Kichua. Y, en Brasil: la Coordinadora de las Organizaciones
Indgenas de la Amazona Brasilea (COIAB), vinculada a la Coordina-
dora de las Organizaciones Indgenas de la Cuenca Amaznica
(COICA).
c) Los movimientos inspirados en la cuestin de gnero, como la
Red de Mujeres Afroamericanas y Afrocaribeas; la Red Latinoameri-
cana de Mujeres Transformando la Economa (REMTE), constituida
por colectivos de mujeres de 10 pases latinoamericanos; y la Fundacin
Rigoberta Menchu, entre otras de las muchas redes de mujeres existen-
tes en Amrica Latina.
d) Las que tienen su base en los movimientos de ciudadana asocia-
dos a las condiciones de vida de las poblaciones, como: Villa Salvador,
el Frente Continental de Organizaciones Comunales (FCOC), la Confe-
deracin Nacional de Moradores de Brasil (CONAM), la de Piqueteros
de Argentina o el Movimiento de las Fbricas y Empresas Recuperadas.

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Junto a stas podramos contemplar otras muchas como la de los Sin


Techo, la de los Nios de la Calle o la ms reciente en Mxico de la
Asamblea Popular de los Pueblos de Oaxaca. Aqu podramos situar
tambin a la Organizacin Continental Latinoamericana y Caribea de
Estudiantes (OCLAE), los Movimientos de Barrios o los Movimientos
en torno al Agua y las cuestiones ambientales.
e) Los Movimientos de carcter religioso, comprometidos con las
causas populares y los derechos de los pueblos desde sus creencias, como
las Comunidades Eclesiales de Base, la Asociacin Mundial para la
Comunicacin Cristiana en Amrica Latina y otros Movimientos Cris-
tianos relacionados con la Teologa de la Liberacin.
f) Por ltimo, aunque ya de alguna manera hemos hecho referencia
a ellos, tendramos que considerar a aquellos Movimientos Sociales
Internacionalistas Latinoamericanos, comprometidos con la integracin
de los pueblos latinoamericanos y en contra de la Globalizacin, el
ALCA y los TELCs, como la Asamblea de los Pueblos del Caribe, la
Campaa Continental contra el ALCA y el Foro Social Amricas.

3. LAS PERSPECTIVAS DE LA COOPERACIN TCNICA AL


DESARROLLO EN AMRICA LATINA Y CARIBE.
Al abordar esta cuestin, en primer lugar habra que situar varias
cuestiones ya enunciadas anteriormente.
a) Que la pobreza estructural es consustancial a la vida de la mayo-
ra de las sociedades nacionales de Amrica Latina y el Caribe y que, en
la mayora de las sociedades de ese continente, ha venido galopando
como caballo desbocado durante la coyuntura que abrieron (y que an
no se cierra) las medidas neoliberales a partir de la dcada de los 80 del
siglo pasado.
b) La desigual distribucin del ingreso (Amrica Latina como la
regin de mayor desigualdad en el mundo) es la causa fundamental de
esa problemtica social y de sus diversas consecuencias y manifestacio-
nes.
c) La relevancia que adquieren tanto la pobreza como la desigual-
dad cuando se contrasta con categoras como gnero y etnia (mujeres y
pueblos y comunidades indgenas).
d) La heterogeneidad de las situaciones nacionales o subregionales,
que expresa la compleja y diversa realidad de la regin, dentro de algu-
nos denominadores comunes esenciales, determina que no slo las dife-
rentes manifestaciones o consecuencias de la pobreza y la desigualdad
sean de tipo poltico, social o cultural, sino tambin las vas o modali-
dades de tratamiento de esas problemticas. Es decir, no es lo mismo el
enfoque para subregiones como Mxico y Centroamrica, que para
Sudamrica o para el Caribe. Ni siquiera es lo mismo el abordaje de la
cuestin en situaciones nacionales de una subregin, como Centroam-

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PROBLEMTICA SOCIAL Y MOVIMIENTOS SOCIALES: EL MARCO...

rica, donde las diferencias son obvias segn se trate de Nicaragua, Gua-
temala u Honduras o que se trate de Costa Rica.
e) El contexto poltico actual de un pas como Bolivia o Nicaragua,
frente a otras situaciones como las de Per, El Salvador o Guatemala,
donde el tipo de enfoque y alcance de las polticas pblicas puede pre-
sentar claras diferencias y/o consistencias.
f) Podramos aadir que estas diferencias en los contextos polticos
nacionales responden o proyectan convergencias o divorcios entre los
gobiernos, las polticas pblicas y los movimientos sociales o el movi-
miento social.
Frente a este panorama podemos concluir primeramente que, en lo
sustantivo, los esfuerzos y recursos de la cooperacin al desarrollo han
sido hasta ahora vanos o significativamente insuficientes. Y, a conti-
nuacin, preguntarnos cules son las realidades o tendencias actuales
de la cooperacin al desarrollo y, en ese marco, cul puede ser el papel
de la cooperacin tcnica internacional?
Para ello, habra que hacer una primera acotacin: el objeto de aten-
cin principal no se centra precisamente en la creacin de riqueza sino
en su distribucin (regin ms desigual), es decir, en la construccin de
una sociedad ms equitativa y activa (por tanto tambin en la creacin
de riqueza) y que, por consiguiente, la va de superacin de esa situa-
cin incluira entre otras medidas esenciales aquellas polticas fiscales y
de desarrollo general y sectorial, orientadas a encontrar efectos redistri-
butivos y equidad social.
Es decir, se trata de polticas fiscales ad hoc. El avance o el logro de
acuerdos o pactos sobre la consistencia y efectividad sobre ellas, implica:
una mayor y real democratizacin poltica,
un desarrollo de la estructura institucional y de la densidad de sus
capacidades,
un despliegue genuino de la democratizacin social y,
una reconstruccin y modernizacin de la economa que sea capaz
de integrar como sujetos activos a las grandes mayoras sociales (entre
ellas mujeres e indgenas) y, consiguientemente,
crear condiciones polticas, econmicas, sociales e institucionales
que gesten y hagan sostenibles los procesos para hacer reversible la
situacin de desigualdad y de pobreza estructural.
Por ello, un ejercicio bsico consistira en identificar y valorar si
hay polticas pblicas orientadas a este empeo estratgico del desarro-
llo (como superacin de la desigualdad y la pobreza). Y, por otro lado,
si la institucionalidad pblica, su densidad y capacidades son aptas y
suficientes para promover y administrar el despliegue e instrumenta-
cin de tales polticas. (Ah le cabra un bsico papel a la cooperacin
tcnica).
A continuacin habra que preguntarse si los actores y los instru-
mentos de la cooperacin internacional para el desarrollo de Amrica

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LORENZO FERNNDEZ FRANCO, DANIEL FRANCISCO GARCA GONZLEZ

Latina comparten, por un lado, ese enfoque bsico del objeto y alcance
de la cooperacin y si, por otro, permiten que los instrumentos exis-
tentes brinden la eficacia y los resultados esperados.

1) Actores Gubernamentales (sean en sus formas bilaterales o


multilaterales)
Estos actores sustantivos de la vida internacional y de la coopera-
cin muestran cada vez mayor homogeneidad en sus planteamientos y
en los objetivos y metas para abordar los grandes referentes de la coo-
peracin: pobreza, desigualdad y sus implicaciones en colectivos como
mujeres, infancia, pueblos y comunidades indgenas.
No obstante, a la hora de establecer las estrategias, mtodos y
herramientas, la variedad y la dispersin suele ser la norma.
Esta situacin tiende a ser superada a travs de algunas iniciativas
conjuntas, producto de acontecimientos coyunturales de orden catas-
trfico (huracanes, terremotos, etc.) o de orden poltico (procesos de
pacificacin, por ejemplo). La promocin de bolsas comunes o de
acuerdos de coordinacin y armonizacin para impulsar apoyos pre-
supuestarios, suele ser una muestra de este cambio, aunque todava
incipiente y con ausencias significativas (Estados Unidos, p.e) reticen-
cias de actores destacados (BM, p.e.).
En tal sentido, la experiencia que se lleva a cabo en Nicaragua es
hasta ahora la ms connotada en Amrica Latina y permite observar las
virtudes y limitaciones de este tipo de coordinacin de la cooperacin
internacional.
Los principales actores de la cooperacin internacional (por su capa-
cidad financiera), con las matizaciones del caso, como Estados Unidos,
Canad, Japn y conglomerados multilaterales como el BM, la UE y
algunas agencias del PNUD, establecen una vinculacin cada vez ms
clara entre comercio y cooperacin. De hecho, los planteamientos esen-
ciales sobre la cooperacin estn inmersos dentro de las declaraciones o
acuerdos comerciales, como los Tratados de Libre Comercio o de otras
negociaciones en curso en el marco de la Organizacin Mundial del
Comercio, OMC.
En ese sentido, se abordan las cuestiones mediante exigencias a
los interlocutores gubernamentales de los pases en desarrollo para que
se normalicen las reglas de juego para el funcionamiento del merca-
do y de las relaciones econmicas internacionales: garantas jurdicas y
legales, combate efectivo a la corrupcin, estabilidad presupuestaria y
control de las cuentas del Estado, etc. Y, en su caso, un desarrollo con-
sistente de la institucionalidad pblica, capaz de proponer y articular
polticas pblicas sectoriales y planes nacionales de desarrollo.
En contrapartida, se ofrecen acuerdos de apoyo presupuestario, glo-
bal o sectorial, una mayor y ms efectiva coordinacin de las iniciativas
de la cooperacin por parte de los diversos actores (criterio de armoni-

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zacin) y una orientacin ms clara y consistente de los recursos de coo-


peracin al refuerzo de las polticas pblicas (alineacin). Todo ello
acompaado de programas o proyectos de asistencia tcnica o, en su
caso, tambin insertando la asistencia tcnica dentro de los acuerdos de
apoyo presupuestario (global o sectorial), o a travs de programas y pro-
yectos especficos. La aplicacin de este enfoque es todava incipiente y
est lejos todava de traducirse en una verdadera estrategia concertada
de la cooperacin internacional por pases o regiones.
Lo que predomina en la prctica de la cooperacin internacional es
la dispersin de esfuerzos y el abuso de formas de feudos o enclaves
por parte de los actores ms destacados, donde los programas y los pro-
yectos siguen combinando los dos componentes esenciales de esta coo-
peracin: el aspecto financiero y el tcnico.
Por otra parte, los supuestos de que los Estados receptores cuen-
tan con polticas pblicas sectoriales o planes de desarrollo suelen ser
un entendido para conseguir en la prctica las formalidades tecnocrti-
cas necesarias para satisfacer los propsitos u objetivos comerciales o
mercantilistas de la cooperacin (incluyendo la necesidad de desembol-
sar las previsiones presupuestarias de los donantes). Mientras, carecen
en lo sustantivo de acuerdos polticos, democrticos, dentro de los pa-
ses para avanzar en las metas y objetivos del desarrollo (reduccin de la
pobreza y superacin de las condiciones de la desigualdad).
La institucionalidad pblica es tan precaria que resulta casi tarea
imposible llevar a la prctica el propsito de hacer descansar en los
beneficiarios la gestin de los recursos propios y de la cooperacin
(apoyo presupuestario).
Asimismo, cabe preguntarse si la pretensin de avanzar en la supe-
racin de los problemas de pobreza y desigualdad en Amrica Latina
mediante las medidas y condiciones ligadas a las relaciones econmicas,
comerciales y financieras internacionales, son una va adecuada para
enfrentarlos, cuando una y otra estn relacionadas en su origen y agra-
vamiento con ese contexto de relaciones.
Ser que, en definitiva, este tipo de cooperacin (gubernamental)
est en camino de subsumir la cooperacin al desarrollo dentro de los
esfuerzos de reordenar y modernizar el comercio internacional, las rela-
ciones econmicas y financieras internacionales dentro de la nueva glo-
balidad de los TLC o similares? Y que, en consecuencia, habra que
completar la reflexin en torno a la cooperacin al desarrollo como pers-
pectiva bsica de alivio de la pobreza (no de superacin de la pobre-
za) y de amortiguamiento de la desigualdad (no como avances signifi-
cativos en la equidad social).
Es decir, quedar reservada esa modalidad de la cooperacin al
desarrollo para las organizaciones humanitarias, para la cooperacin no
gubernamental, ligada a esos afanes, o para las organizaciones o funda-
ciones privadas de las grandes fortunas o empresas que as tambin

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LORENZO FERNNDEZ FRANCO, DANIEL FRANCISCO GARCA GONZLEZ

invierten en publicidad y proyeccin mercantil? Y, eventualmente, en


el camino de las migraciones y en la atencin a las problemticas que se
vinculan a ese fenmeno tan de tanta actualidad y con tantos desborda-
mientos?
Dnde queda y cmo se puede prefigurar la cooperacin o asisten-
cia tcnica al desarrollo?

2) Organizaciones No Gubernamentales.
A travs de programas y proyectos relacionados con los intercam-
bios entre ambos polos de la cooperacin, fortalecimiento de redes
temticas, bsqueda de empeos conjuntos dentro de la sociedad civil
global y mediante mecanismos o espacios del tipo del Foro Social Mun-
dial. En este mbito se dan y pueden multiplicarse las formas de coo-
peracin tcnica e intercambio de experiencias e, incluso, de estrategias
conjuntas en el marco de las diferentes redes.

3) Cooperacin Sur-Sur: modalidad de cooperacin tcnica y de


transferencia de conocimientos y saber hacer que ya cuenta
con una significativa experiencia en la regin, sobre todo a
travs de pases como Mxico, Chile, Brasil, etc.

4) La Cooperacin horizontal (descentralizada): redes universita-


rias, redes de la sociedad civil en general.

5) La cooperacin entre gobiernos locales (ayuntamientos).


Esta modalidad podra tener mucho ms envergadura e impacto
que el que realmente tiene. La va de los hermanamientos y otras for-
mas de cooperacin horizontal ha propiciado algunos avances, pero los
ayuntamientos y las entidades locales en general han concentrado sus
aportes de cooperacin en financiar proyectos de cooperacin al desa-
rrollo (productos, algunas infraestructuras y equipamientos), pero han
dedicado muy pocos recursos y esfuerzos a la cooperacin para el forta-
lecimiento de las instituciones municipales y sus capacidades, vertien-
te sta donde la transferencia de conocimientos y tecnologas de gestin
institucional, as como tambin el intercambio de experiencias en esas
materias y en lo que corresponda tambin de consolidacin democrti-
ca de esos sistemas de gobierno.
Una tal prioridad en la estrategia de cooperacin municipal sera
ms eficaz y congruente y no tendra que afectar al componente de coo-
peracin en materia de infraestructuras, de promocin del desarrollo
local, etc. Por el contrario, vendra a reforzarlo y conseguir condiciones
ms adecuadas de sostenibilidad de esos empeos y de otros de la coo-
peracin.

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PROBLEMTICA SOCIAL Y MOVIMIENTOS SOCIALES: EL MARCO...

6) El reforzamiento de la institucionalidad: el pivote de la estra-


tegia de la cooperacin tcnica con Amrica Latina, princi-
palmente en Centroamrica.
El costoso parntesis que ha supuesto el llamado, y fracasado, con-
senso de Washington, ha vuelto a colocar sobre el tapete la importan-
cia de lo pblico y, en particular, la necesidad de contar con institucio-
nes pblicas slidas y con capacidad no ya de actuar con eficacia en el
mbito de las polticas sociales y del desarrollo en general, sino tambin
de garantizar algunas condiciones y supuestos del no tan autnomo
funcionamiento del mercado.
Sin duda, ste es un mbito de atencin y desarrollo de formas y
modalidades de cooperacin tcnica. Es, principalmente, un desafo
para construir y afianzar nuevos instrumentos de colaboracin entre los
actores de la cooperacin y entre stos y los interlocutores de los pases
de Amrica Latina.
Fortalecer las instituciones pblicas pasa a ser un importante refe-
rente del nuevo consenso. Asumir que ese fortalecimiento ha de produ-
cirse desde la consolidacin del Estado de derecho y del sistema demo-
crtico es un acento que no todos los actores parecen igualmente
predispuestos a poner. Identificar y aplicar los cambios consecuentes en
las formas e instrumentos de las iniciativas de cooperacin es el camino
todava no suficientemente ponderado y, desde luego, una tarea que
supondra en sus resultados una modificacin drstica en la organiza-
cin e instrumentacin de la cooperacin internacional para el desarro-
llo (sobre todo la gubernamental, bilateral o multilateral), tarea que
muchos de ellos prefieren posponer.
En cualquier caso, parece necesario establecer algunas consideracio-
nes o reservas sobre este nuevo impulso de la institucionalizacin y del
regreso de lo pblico, del Estado. Sin nimo de ser exhaustivos ni rigu-
rosos, citaremos:
No se tratara de retomar mimticamente las formas y prcticas
del modelo estatista del desarrollismo de la segunda mitad del siglo
pasado (principalmente de las primeras dcadas de la misma). Sobreto-
do, en el impulso o permanencia de las llamadas instituciones u orga-
nismos autnomos o descentralizados, que sirvieron para impulsar for-
mas de cooptacin social y para sortear el ordenamiento democrtico,
su desarrollo y la instrumentacin coherente de su gestin y, por otra
parte, superando la relacin clientelar del estado con la sociedad civil,
impulsando y profundizando la profesionalizacin de la funcin pbli-
ca y estableciendo los espacios y mecanismos autnomos, diferenciados
del dilogo social y de la interlocucin de los mismos con el gobierno,
sin solapar el papel y el protagonismo de los poderes e instituciones del
debate poltico y de la legislacin (Parlamentos y otros), lo que supone
reconducir el proceso de renovacin y consolidacin del rgimen de
partidos polticos.

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LORENZO FERNNDEZ FRANCO, DANIEL FRANCISCO GARCA GONZLEZ

El dilogo poltico no slo se presenta como una precondicin del


lanzamiento de este tipo de procesos, sino tambin, y sobre todo, como
una herramienta imprescindible durante todo el recorrido. Dilogo que
ha de ser, primero y esencialmente, entre los actores nacionales y regio-
nales y, en segundo lugar o paralelamente, con los interlocutores de la
cooperacin internacional.
A su vez, el aporte tecnocrtico deber situarse en funcin de ese
dilogo poltico. La nueva cooperacin tcnica no podra ser la llave del
avance en el desarrollo: ni en los diseos ni en los procesos, sino una
herramienta o recurso del dilogo poltico, por muy til y trascenden-
tal que pudiera presentarse en determinadas situaciones o coyunturas.
Los consensos bsicos y los pactos sectoriales debieran aparecer
como los resultados lgicos de esa dinmica y favorecer as el encauza-
miento de los aportes tcnicos y financieros de la cooperacin interna-
cional.
La institucionalizacin debe ser el referente clave, motor de la
consolidacin del sistema democrtico y de las capacidades necesarias y
suficientes para emprender polticas y estrategias de superacin de la
pobreza, la desigualdad, etc. Y no el recurso a metforas ms o menos
ambiguas y difusas y, en todo caso, distractoras, como ha sido el caso de
la descentralizacin, el gerencialismo, alcaldismos y otras afines.
Esta va de institucionalizacin ha de verse tambin en la pers-
pectiva de la consolidacin de la institucionalidad de la integracin
regional.
El cumplimiento de stas y otras condiciones del proceso ha de
ser gradual, pero no as el acuerdo sustantivo para caminar y empren-
der el camino en esa direccin que ha de producirse en lo inmediato.
Las dificultades y precariedades del sistema poltico en la mayo-
ra de los pases acta en contra de esta premura y, en general, del con-
junto del proceso.
Las inercias y las situaciones de hecho en las que se mueve tam-
bin la cooperacin internacional tampoco parecen facilitar el ajuste en
el proceso y el cambio de ritmo.

CONCLUSIN FINAL
Aunque a lo largo de esta ponencia nos hemos limitado fundamen-
talmente a dar una serie de pinceladas en torno a la problemtica social
y a la accin colectiva de la ciudadana expresada en los nuevos movi-
mientos sociales, no cabe duda que la cooperacin al desarrollo viene a
constituir la respuesta necesaria e inaplazable a esa compleja y hetero-
gnea situacin. Ahora bien, en este contexto problemtico no vale
cualquier tipo de cooperacin si verdaderamente lo que pretendemos es
acabar con las races estructurales de la inequidad y por tanto con la
pobreza en la regin. Son necesarias nuevas alternativas, innovadoras,

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PROBLEMTICA SOCIAL Y MOVIMIENTOS SOCIALES: EL MARCO...

creativas y valientes, en la que se impliquen, de forma coordinada


gobiernos (incluyendo a las administraciones regionales y locales),
agencias internacionales y regionales de desarrollo, ONG (el Tercer Sec-
tor, en su sentido amplio) y la ciudadana organizada a travs de los
movimientos sociales.

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LORENZO FERNNDEZ FRANCO, DANIEL FRANCISCO GARCA GONZLEZ

BIBLIOGRAFA

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amrica., Madrid 2003.
AECI, Programa de Cooperacin Regional con Centroamrica, Madrid
2002.
ARAGN, J. y FERNNDEZ FRANCO, L. (Coord.): Los procesos
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de Relaciones Laborales, Universidad Complutense de Madrid,
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Alimentacin): El Estado de la inseguridad alimentaria del Mundo, 2004.
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y sus causas determinantes. CEPAL-CELADE, Santiago de Chile, 2004.
(Fundacin IPADE), Iglesias-Caruncho Manuel (Coordinador),
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desarrollo latinoamericano. Una visin estructural, una aproximacin multi-
factico. CEPAL, Santiago de Chile, 2005.
TOURAINE, A.: Amrica Latina: poltica y sociedad. Espasa-Calpe,
Madrid, 1989.

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La Cooperacin en Materia Jurdica.

JOSE MANUEL MARTNEZ SIERRA

1.INTRODUCCIN
Debido al objeto de nuestras reflexiones, consideramos pertinente,
como primersima cuestin, distinguir entre cooperacin internacional
y cooperacin jurdica internacional1, conceptos comnmente confun-
didos. Esta ltima, junto con la cooperacin judicial, es normalmente
una manifestacin especfica por razn de la materia de la primera, que
est regulada bajo forma de tratados o convenios internacionales multi-
laterales, o alguna forma especfica de acuerdos bilaterales.
La cooperacin internacional puede presentarse principalmente en
cuatro planos: entre Estados; entre Estados y organismos internaciona-
les; entre Estados y tribunales internacionales; organismos internacio-
nales entre s 2. Nuestro estudio no pretende abordar todos los planos:
se centra principalmente en la cooperacin jurdica entre Estados y
entre Estados y organismos internacionales, aunque, como pasamos a
ver, no con un objeto descriptivo o sistemtico.
Tampoco este estudio responde estrictamente a una sistemtica de
contenido tradicional. Esta sistemtica respondera a las siguientes
cuestiones: la primera de ellas tiene que ver con la razn de la coopera-
cin por qu se coopera?; la segunda se formula inquiriendo las fina-
lidades de la cooperacin para qu se coopera?; una tercera tiene que
ver con la materia de la cooperacin sobre qu se coopera?, y la lti-
ma es en relacin a la forma en que se da cmo se desarrolla la coo-

1
sta abarca, entre otras materias, reas como la extradicin, asistencia legal mutua,
reenvo/transferencia de procedimientos, juicios, de personas sentenciadas, ejecucin de
sentencias y recuperacin de fondos ilegales (congelamiento de cuentas bancarias, por
ejemplo). Vase Informe de la Oficina de Naciones Unidas contra las Drogas y el Delito,
publicado el 15 de marzo de 2004.
2
Informe de la Secretara de la Divisin de Cooperacin Internacional y Asistencia de
la Oficina del Asesor Jurdico de la OPAQ (Organizacin para la prohibicin de las
Armas Qumicas) acerca del simposio internacional sobre COOPERACIN y asisten-
cia jurdica para la APLICACIN efectiva de los acuerdos INTERNACIONALES, ce-
lebrado en La Haya del 7 al 9 de febrero de 2001.

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JOS MANUEL MARTNEZ SIERRA

peracin?. Si esta sistemtica puede considerarse el texto de la coope-


racin, un texto bastante preconcebido, podramos decir que tenemos
por objeto desbrozar el contexto o los elementos que condicionan la
predicha realidad.
Por tanto, debido a su origen sobre todo en el mbito internacio-
nal, la Cooperacin Jurdica nace como una suerte de ayuda hacia los
ms dbiles, a fin de lograr uniformidad con los pases desarrollados
o avanzados en una materia determinada, conforme a estndares
impuestos por el pas o pases que ofrecen la cooperacin y que los pri-
meros obviamente aceptan. Esto parecera precipitado asumirlo, pero la
experiencia parece ir en ese sentido. Obviamente, de lo anterior se infie-
re que la cooperacin jurdica (legal cooperation) se da normalmente en
un plano vertical, en el que el pas dominante impone los modelos con-
forme a los cuales se llevar a cabo la cooperacin y los fines a lograr, o,
como se puede apreciar en los orgenes de las oficinas de cooperacin
internacional, conforme a modelos que los sujetos pasivos y activos de
la cooperacin adoptan lgicamente los estndares suelen ser los que
stos ltimos (im)proponen.
El trabajo, a partir de esta introduccin se divide en tres momen-
tos. El primero de ellos, la justificacin de la cooperacin, englobara
una pretendida respuesta al por qu, para qu y sobre qu se coopera,
planteando los elementos metodolgicos y materiales de la cooperacin
tradicional y la forma en la que determinan una solucin condicionada.
En el segundo momento, abordaremos cmo se da la cooperacin,
tomando como parangn tres organizaciones internacionales de mbito
regional: la Organizacin de Estados Americanos, el Consejo de Euro-
pa y la Unin Europea. El ltimo momento ser el del balance final, en
l pretendemos contrastar los momentos tericos y prcticos de los dos
momentos precedentes para concluir sobre la fortaleza o debilidad de la
tesis de este estudio, a saber: la cooperacin tradicional es demasiado
rgida y demasiado condicionante lo cual dista de ser lo que demandan
la mayora de los sujetos pasivos de la cooperacin.

2.LA JUSTIFICACIN DE LA COOPERACIN


La cooperacin jurdica dista de ser objeto central de estudio en la
doctrina latinoamericana ni, por lo dems, en la doctrina jurdica con-
tempornea. Sin embargo, dicha realidad coincide con una destacada
consolidacin de axiomas sobre el particular: la cooperacin jurdico-
legal es necesaria para el fortalecimiento del estado de Derecho, y debe
moverse dentro de los parmetros tradicionales de la cooperacin en
otros mbitos3.
3
Como botn de muestra sirva el monogrfico del Center for International Legal Coope-
ration titulado Law and Development, CILC Conference, The Hague, December 16, 2003;
vid. igualmente los trabajos de Kees Kouwenaar, Hierarchy of Needs in the Develop-
ment of the Rule of Law, y Maria Dakolias, Methods for Monitoring and Evaluating
the Rule of Law, ambos en Applying the Sectoral Approach to the Legal and Judicial
Domain, CILCs 20th Anniversary Conference, The Hague, November 22, 2005.
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LA COOPERACIN EN MATERIA JURDICA

Asumir que la cooperacin jurdico-legal es necesaria implica asu-


mir que la labor de cooperacin entre distintos miembros de una comu-
nidad ya estatal, ya intra-estatal, ya internacional, forma parte de un
modo de trabajar que da por difunta la autarqua en la mayor parte de
los planos: por la convencida asuncin del principio de colaboracin en
el plano interno o internacional4; o por la superacin del Estado en el
plano internacional5. La cooperacin implica la existencia de al menos
dos partes, un sujeto pasivo de la cooperacin jurdica y un sujeto acti-
vo de la misma. Ello, claro est, presuponiendo que el sujeto pasivo, el
sujeto activo o ambos a la sazn pueden tener carcter mltiple. Aqu
entendemos que debe incluirse igual la cooperacin instrumentalizada
a travs de organizaciones internacionales, pues aunque la cooperacin
all se realice de forma multilateral, a travs de las instituciones u rga-
nos de la organizacin de la que formen parte todos los Estados parte de
la misma, siempre lleva implcita unos beneficiarios netos de la misma.
Pero, dentro de la cooperacin que nos ocupa, resulta cuantitativa
y cualitativamente ms significativa aquella que implica de por s una
referencia a los parmetros tradicionales de la cooperacin. Esta dimen-
sin de la cooperacin corporiza un desequilibrio real. Dicho desequili-
brio justifica la cooperacin de una/s parte/s con otras/s actuando dicho
desequilibrio como motor del conjunto de acciones contenidas en la
cooperacin. Es decir, frente al caso recin expuesto, el primer mbito
o dimensin implicara una cooperacin de equilibrio, una coopera-
cin selectiva en la que ambas partes se retroalimentan por igual, si no
en plenitud aproximadamente.
Decamos que la cooperacin jurdica actual asume los parmetros
tradicionales de la cooperacin en otros mbitos, ciertamente en el eco-
nmico como estrella de los existentes6. La predicha asuncin, como si

4
Una muestra en distintos mbitos la podemos encontrar en: Oran R. Young, Interna-
tional Cooperation. Building regimes for natural resources and the enviroment, Cornell Uni-
versity Press, 1989; Jeffrey W. Knopf: Domestic Society and International Cooperation. The
Impact of Protest on U. S. Arms Control Policy, Cambridge University Press, 1995; David
Craig y Douglas Porter, Development Beyond Neoliberalism?: Governance, Poverty Reduction
and Political Economy, Routledge, 2006; Vid. el n 72 de la Revista CIDOB dafers inter-
nacionals, dedicado a las Instituciones para una cooperacin internacional al desarrollo
de calidad de 2006; Tambin resulta ilustrativo atender a los trabajos que realiza la Ofi-
cina de las Naciones Unidas contra las drogas y el delito, como se puede ver en el cap-
tulo VIII de su reporte publicado el 15 de marzo de 2004 y el informe del Secretario
General sobre cooperacin internacional contra el problema mundial de las drogas de 1
de agosto de 2006.
5
En este aspecto puede consultarse Haberlas, Jrgen, Ms all del Estado nacional, Edi-
torial Trotta, Madrid, 1997; en un plano ms modesto Jos Manuel Martnez Sierra, La
Globalizacin desde la perspectiva jurdico constitucional, Actas del Congreso internacional,
Asociacin de Constitucionalistas de Chile, 2007; Jos Manuel Martnez Sierra, La
gobernabilidad democrtica entre el constitucionalismo y la politologa, Memoria del Semina-
rio Internacional Gobernabilidad Democrtica, Ed. Gobierno de Oaxaca, 2007, pp.
85-108.

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JOS MANUEL MARTNEZ SIERRA

de principio de igualdad del constitucionalismo liberal se tratara,


asume que se trata al distinto de forma dispar, en consecuencia: que el
sujeto pasivo de la cooperacin en desequilibrio recibe un morral con
ms contenido que la cooperacin requerida; recibe una cooperacin
condicionada en la que la ayuda, lejos de ser altruista, impone o espera
unos resultados condicionando la ayuda futura a la consecucin de los
mismos como condiciona la inicial a su asuncin.
Es decir, la cooperacin, en primer lugar, puede prejuzgar que en
un determinado mbito de poder pblico no se dan los parmetros del
Estado de derecho o del correcto diseo o funcionamiento del aparato
estatal: por no responder su sistema de garantas en materia de derechos
fundamentales a su estndar; por no ser fruto de una legitimidad demo-
crtica de origen; por no estar sus poderes separados conforme a la divi-
sin ortodoxa de los mismos; por ser directamente corruptos; etctera.
Y en segundo lugar, puede imponer el tipo de ayuda o cooperacin que,
segn su criterio, evite o corrija los dficit. Dicha imposicin se pro-
duce por venir esta cooperacin, o incluso la econmica, condicionada
a la actitud del pas receptor. Huelga recordar que el flujo de la coope-
racin estrella va de los pases desarrollados a los pases en vas de desa-
rrollo entre los cuales se considera incluida Latinoamrica.
La predicha realidad, que puede llevar al neocolonialismo-coope-
rativo demanda la reflexin sobre la conveniencia de la cooperacin.
Efectivamente la autodeterminacin de los pueblos, en una parte
significativa, se demuestra en la eleccin y desarrollo del sistema pol-
tico-jurdico, de tal suerte que condicionar su libre desarrollo tiene
repercusiones sensiblemente distintas a las que concurren en otros
mbitos. Es por ello que debe prestarse aqu especial atencin tanto al
continente como al contenido de la cooperacin, tanto a sus aspectos
materiales como a los formales.
Si miramos a Argentina o a Venezuela y sus relaciones con los
organismos financieros internacionales, principalmente Banco
Mundial y Fondo Monetario Internacional, no cabe duda que lo que
se ha puesto en tela de juicio es que la ayuda no es ste un con-
texto de cooperacin en sentido estricto no puede abstraerse de los
condicionantes. Con independencia de que dichos pases hayan asu-
mido, en la lnea Stiglitz7, que las condiciones impuestas por
dichos organismos aseguran la profundizacin en la desigualdad y
la miseria, se trata aqu simplemente de constatar que dichos pa-
ses tampoco asumen la ayuda condicionada.
6
Vase en este mismo nmero el prlogo realizado por Jos Antonio Alonso y, en gene-
ral, sobre el fracaso de las formas tradicionales de cooperacin econmica Jos Antonio
Alonso y Carlos Garcimartn (eds.), Comercio y desigualdad internacional, Libros de la
Catarata, Encuentros Internacionales Complutense, 2005. En el plano institucional
destacan las labores de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmicos
www.oecd.org.
7
Joseph E. Stiglitz, Globalization and Its Discontents, W.W. Norton & Company, 2002;
Joseph E. Stiglitz, Making Globalization Work, WW Norton, September, 2006.

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LA COOPERACIN EN MATERIA JURDICA

Si miramos el caso de Mxico. El movimiento liderado por Andrs


Manuel Lpez Obrador, que no es exactamente el PRD ni la coalicin
de progreso que se present a las elecciones, ha generado un proceso
constituyente y un poder constituido paralelo al oficial. Dicha realidad
se postul como un proceso no violento y alternativo frente a lo que se
consider un fraude electoral y un presidente ilegtimo8. No se trata
aqu de analizar las razones o el sentido del movimiento, se trata de que
una parte significativa de la soberana mexicana deslegitima y rechaza,
no ya su proceso nacional, sino la cooperacin en materia de observa-
cin electoral e internacional general, pues se encuentra, segn entien-
de, al servicio de un fraude. Ello ciertamente encuentra repercusiones
ms all del momento actual pues la cooperacin, situada en el oficia-
lismo y gubermentalismo, no va a alcanzar a ese sector de la poblacin
y de la poltica mexicana.
Si miramos a Bolivia podemos observar que su proceso de transi-
cin tiene como principal caracterstica la emergencia del indigenismo
como el principal sujeto constitucional, un sujeto que, pese a ser mayo-
ritario, ha sido histricamente marginado del proceso poltico y de ah
de otros muchos, y ahora, es el protagonista del proceso constituyen-
te9. Este proceso constituyente se desenvuelve, en buena medida, en la
realidad constitucional del primer mundo. Pero, como tercer elemento
del puzzle, el nuevo sujeto constituyente, precisamente por su proceso
de marginacin histrica, carece de los instrumentos tericos y prcti-
cos requeridos en el proceso. Cabra afirmar pues que la constituyente
requiere de cooperacin tcnico-jurdica econmica, comunicacional,
etc.. Pero el oferente tradicional de dicha cooperacin no asume los
presupuestos de dicha constituyente desde las nacionalizaciones a la
apertura internacional, pasando por el nuevo concepto de ciudadana,
lo que, asumiendo las premisas indicadas, presupone la imposibilidad
de que se realice la misma por no proceder una cooperacin condicio-
nada. Lo que la constituyente no puede asumir son condiciones del coo-
perante, pues si algo no se puede enajenar o desarrollar sub conditione es
el poder constituyente.
De lo dicho podemos concluir que un acercamiento a los procesos
vividos en Latinoamrica en los ltimos tiempos permite observar que
una de las caractersticas bsicas es la novedad de las situaciones y solu-
ciones generadas, ello implica siquiera parcialmente que los modelos de
los pases desarrollados difieren de los autogenerados en estos pases en
8
Ilustrativo de lo anterior es la resolucin de 5 de agosto de 2006 del Tribunal Elec-
toral del Poder Judicial de la Federacin (mexicano) en que orden un recuento parcial
de votos, as como la propia sentencia del citado tribunal de 5 de septiembre de 2006
en la que llam la atencin en cuanto a la actuacin del Ejecutivo Federal y de la ini-
ciativa privada en el proceso electoral. Vid. Dossier Alpe 16: Mxico tras las elecciones,
octubre-diciembre 2006.
9
Dunia Mokrani y Raquel Gutirrez, La composicin de la Asamblea Constituyente en
Bolivia y los procesos polticos subterrneos, Programa de las Amricas Reporte Especial, 12
de Agosto de 2006.

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JOS MANUEL MARTNEZ SIERRA

vas de desarrollo. Es decir: que vincular el modelo a la ayuda puede


castrar los procesos democrticos o endgenos. Sin embargo, ah la
paradoja, esta realidad que podemos denominar para entendernos y sin
mayores pretensiones tericas, de autodeterminacin y autogestin,
siendo rica en productividad, novedad y creatividad, sigue siendo pobre
en medios y capacidades, por ello, no parece que pueda descartarse.

3.LA COOPERACIN INTERNACIONAL


EN MATERIA JURDICA

3.1.Consejo de Europa
El Consejo de Europa es la organizacin internacional de mbito
regional que tiene como principal objeto la garanta y proteccin de los
derechos humanos. Junto con este objeto fundamental, destacan otros
entre los que se encuentra el de nuestro objeto de estudio desde la dca-
da de los sesenta10. Desde el punto de vista orgnico destaca su Comi-
t Europeo sobre Cooperacin Jurdica11. Desde el punto de visto mate-
rial destaca el programa de cooperacin jurdica y su proyecto de
elaboracin normativa. Pasamos al estudio de ambos.
La consolidacin del Comit Europeo sobre Cooperacin Jurdica se
inicia el 14 de diciembre de 200512, cuando el Comit de Ministros
adopt Resolucin Res (2005) 47 sobre comits y cuerpos subordina-
dos, sus trminos de referencia y mtodos del funcionamiento, que
prescriben reglas nuevas aplicables a la creacin y funcionamiento de
los comits del Consejo de Europa que haban funcionado con anterio-
ridad a la Resolucin (76) 3. En la reunin del Bureau del Comit
Europeo sobre Cooperacin Jurdica de 9-10 el febrero de 2006 la
Secretara inform de la adopcin de la Resolucin (2005) 4713. El
Bureau instruy a la Secretara a proponer un proyecto especfico de
referencia del Comit al Plenario, e incluir los cambios aceptados acer-
ca de responsabilidades nuevas del Comit. La Secretara remitira al

10
Vid. K. R. Simmonds, Council of Europe: The Legal Programme of the Council of
Europe, The International and Comparative Law Quarterly, Vol. 13, No. 2 (Apr., 1964),
pp. 675-680.
11
Information document concerning the CDCJ, European Committee on legal coope-
ration (CDCJ), Strasbourg, 25 January 2006 CDCJ.
12
Document dinformation concernant le CDCJ, Comite Europeen de Cooperation
Juridique, Strasbourg, le 24 fvrier 2005, CDCJ (2005) 1; Document dinformation
concernant le CDCJ, Comite Europeen de Cooperation Juridique, Strasbourg, le 31
mars 2005 CDCJ (2005) 4.
13
Mmorandum prpar par le Secrtariat concernant les reprsentants du CDCJ
auprs des comits et groupes dexperts, Document mis jour Remplace le document
CDCJ (2005) 10 rv du 11.04.05, Bureau du Comit Europeen de Cooperation
Juridique, CDCJ-BU (2006) 25.

230
225 - 240 8/4/08 07:46 Pgina 231

LA COOPERACIN EN MATERIA JURDICA

Comit el mencionado proyecto, que posteriormente sera remitido al


Comit de Ministros del Consejo Europeo para su adopcin14.
El proyecto de elaboracin normativa, desarrollado dentro del con-
texto del programa de cooperacin jurdica del Consejo de Europa, con-
siste en apoyar a las administraciones de los Estados miembros en su
esfuerzo por mejorar la calidad de la legislacin emanada de sus pode-
res constituidos. Las actividades del proyecto promueven la aplicacin
de una tcnica y estilo homogneos de desarrollo y diseo normativo.
Tambin pretende disear y desarrollar una mejor prctica del manejo
de la preparacin, discusin, adopcin y publicacin de la legislacin.
Uno de los aspectos medulares del proyecto es la consecucin de la
transparencia del legislativo, en particular en el proceso de toma de
decisiones all donde las actividades del proyecto promueven la consul-
ta de partes externas y representantes de la sociedad civil en el diseo
de leyes y proyectos legislativos. Otro tema importante del proyecto es
la evaluacin del impacto de legislacin, el cual se considera vital para
garantizar la efectividad y estabilidad de la legislacin. Finalmente, el
proyecto trata del acceso a legislacin, incluyendo el funcionamiento de
los diarios oficiales y el diseo de bases de datos electrnicas.
El mbito de las actividades del proyecto es por consiguiente bas-
tante amplio, incluyendo a la sazn: diseadores de proyectos legislati-
vos funcionarios trabajando directamente en la preparacin de proyec-
tos legislativos y oficiales responsables para la planificacin y el
desarrollo legislativo de los poderes constituidos.
Entrando en los mbitos bsicos de inters del Consejo de Europa
respecto de la cooperacin jurdica, destaca, en primer lugar, el acceso
a la norma. La organizacin considera que el acceso a la norma por parte
de los ciudadanos y los operadores del sistema polticos, econmicos,
sociales, etc., es un elemento esencial en un Estado que se considere de
Derecho. De ah que las autoridades pblicas tengan la obligacin de
proporcionar el mejor acceso posible a las normas legales. Ello implica,
parte del buen desarrollo de los medios tradicionales para ofrecer publi-
cidad a la norma, as como los Diarios Oficiales, se considera ahora
necesario tener en cuenta las posibilidades ofrecidas por las nuevas tec-
nologas de la informacin, especialmente el acceso electrnico a textos
legales. El desarrollo de un sistema oficial de publicacin legal, inclu-
so por medios electrnicos, constituye un tema de crucial importancia
en el proyecto del Consejo de Europa.
Un segundo aspecto que destaca es el de la evaluacin del impacto
de la legislacin. Su importancia se considera por la creciente impor-
tancia que las administraciones de Estados europeos le otorgan en la

14
Draft Specific Terms of Reference of the European Committee on legal cooperation
(CDCJ), European Committee on legal cooperation (CDCJ), Strasbourg, 24 March
2006 CDCJ (2006) 9 Final.

231
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JOS MANUEL MARTNEZ SIERRA

tarea de asegurar la efectividad y eficacia de sus medidas legislativas. Ya


no se considera suficiente asegurar la aplicacin propia de las normas
legales, tambin se considera importante verificar si las metas buscadas
por la legislacin se alcanzaron realmente. La evaluacin de la legisla-
cin, por consiguiente, pretende determinar si las herramientas y mto-
dos usados para condicionar el impacto de la legislacin responden a los
objetivos declarados para identificar efectos indeseables y evaluar la
coherencia de los medios para lograr los objetivos.
El aspecto cardinal del proyecto actual del Consejo de Europa es el
desarrollo de tcnicas uniformes de desarrollo legislativo y de organiza-
cin eficaz del manejo de procedimientos legislativos. Teniendo en
cuenta las oportunidades nuevas de la era de la informacin, el proyec-
to tambin explora el uso de tecnologa de la informacin en el diseo
legislativo as como en los procedimientos legislativos. Las actividades
del proyecto en este campo toman la forma de: seminarios y conferen-
cias de concienciacin; asesoramiento de las autoridades nacionales en
la preparacin de propuestas legislativas; preparacin de pautas y
manuales de buena prctica sobre la materia.

3.2. La Organizacin de Estados Americanos


La Organizacin de Estados Americanos (OEA) ha considerado
tradicionalmente que la cooperacin jurdica y judicial es emi-
nentemente un mecanismo mediante el cual la comunidad interna-
cional puede, de una manera ms efectiva, enfrentar el crimen
internacional. Esta visin ha sobredimensionado la cooperacin en
materia penal, en la dimensin relativa a la cooperacin judicial as
como bajo la ptica de la investigacin y la represin de delitos.
Esta ratio asume que el mantenimiento de la paz y el orden pbli-
co constituyen objetivos esenciales en toda sociedad organizada y
que la lucha para alcanzar esos objetivos no se puede restringir
actualmente a lmites nacionales: si la delincuencia organizada es
transnacional, si no cuenta barreras para cometer sus crmenes,
stos ya no slo afectan a los pases individualmente considerados
sino a la comunidad internacional en general15.
La forma en la que se ha diseado orgnicamente la cooperacin en
el seno de la OEA, ha sido la creacin del marco de las reuniones de
Ministros de Justicia de las Amricas (REMJA), grupos de trabajo que
se ocupan de tareas concretas, tales como los de Expertos en Asistencia
Judicial Mutua en Materia Penal y Extradicin; Grupo de Expertos
Gubernamentales en Materia de Delito Ciberntico; y Autoridades
Responsables de las Polticas Penitenciarias y Carcelarias. Grupos que
funcionan con el apoyo de la Secretara General de la OEA.

15
Al respecto vase la Convencin Interamericana contra la Corrupcin, adoptada en
1996.

232
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LA COOPERACIN EN MATERIA JURDICA

El grupo de Expertos en Asistencia Judicial Mutua en Materia


Penal y Extradicin tiene por objeto reforzar y consolidar la asistencia
judicial mutua en materia penal, para lo cual acord desarrollar tareas
concretas tales como: la inclusin de la figura de la extradicin tempo-
ral dentro del tratamiento del tema de la extradicin; la posible elabo-
racin de un plan de accin hemisfrico contra la delincuencia organi-
zada transnacional; la permanente actualizacin de la pgina web
sobre asistencia judicial mutua en materia penal y extradicin; y el
desarrollo del proyecto de correo seguro para intercambio de informa-
cin confidencial entre los integrantes de la Red Hemisfrica de Inter-
cambio de Informacin para la Asistencia Judicial Mutua y de otras
redes que se conciban en diversos tpicos como delito ciberntico o tr-
fico ilcito de armas16.
Un segundo grupo es el de Expertos Gubernamentales en Materia
de Delito Ciberntico, este grupo de trabajo de expertos tiene por obje-
to fortalecer la cooperacin entre los Estados parte de la OEA para
enfrentar mancomunadamente las conductas delictivas cibernticas,
para lo cual se ocupa de tareas tales como la realizacin de talleres tc-
nicos sobre redaccin de legislacin en materia de delito ciberntico para
los Estados, y el desarrollo de una pgina en Internet con una seccin
pblica y otra de acceso restringido, que contiene informacin sobre el
delito ciberntico y sobre la legislacin existente en la materia 17.
El tercer grupo es el formado en el mbito Polticas Penitenciarias
y Carcelarias de los Estados Miembros de la OEA. Este grupo de traba-
jo tiene por objeto fortalecer la cooperacin en polticas penitenciarias
y carcelarias entre los Estados miembros de la OEA, y para ello se ocupa
de temas tales como: sobrepoblacin carcelaria; participacin del sector
privado en la construccin y mantenimiento de centros de reclusin, as
como de dicho sector y de organizaciones no gubernamentales en la
provisin de bienes y servicios; programas de capacitacin, rehabilita-
cin y resocializacin de los reclusos; capacitacin y rgimen de los
empleados de los sistemas penitenciarios y carcelarios, con nfasis en
transparencia, sujecin al estado de derecho y respeto a los derechos
humanos; criminalidad en los centros de reclusin; alternativas al
encarcelamiento; integracin de la poltica penitenciaria en la poltica
criminal del Estado. Dentro de los acuerdos del grupo destaca la crea-
cin de un sistema de informacin a travs de Internet en relacin con
dichas polticas, en desarrollo de lo cual se ha venido manteniendo una
pgina en Internet que contiene informacin y documentos sobre la
materia, incluyendo la legislacin de los Estados Miembros18.

16
La Red Hemisfrica de Intercambio de Informacin para la Asistencia Judicial
Mutua en Materia Penal cuenta con una pgina web. Su direccin es:
http://www.oas.org/juridico/mla
17
Los documentos del Grupo de Expertos Gubernamentales en Materia de Delito
Ciberntico pueden ser consultados en la pgina web: http://www.oas.org/juridico/spa-
nish/cybersp.htm
18
Pueden ser consultados en la pgina web: http://www.oas.org/juridico/spanish/gape-
ca_sp.htm
233
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JOS MANUEL MARTNEZ SIERRA

3.3.La Unin Europea


La Unin Europea, en la medida que supone una integracin jur-
dico-poltica de mbito internacional, tanto regional como universal, se
ha movido en un plano ms elevado, tanto cualitativo como cuantitati-
vo, que el Consejo de Europa y la Organizacin de Estados Americanos.
Ello pese a que, como es sabido, los asuntos de justicia no formaron
parte de sus competencias originarias. Pasaran los Tratados Fundacio-
nales y el Acta nica Europea sin inclusin alguna en el Derecho ori-
ginario; el Tratado de la Unin europea introducira, como pilar inter-
gubernamental junto a la Poltica Exterior y de seguridad Comn, la
Cooperacin en Asuntos de Justicia e Interior.
Este nuevo pilar y su desarrollo en paulatina comunitarizacin, a
parte de los archiconocidos Eurojust, Europol o pasarelas, ha potencia-
do diferentes programas en materia de cooperacin jurdica. Estos pro-
gramas involucran a todos los Estados miembros mediante el desarro-
llo de sistemas de control, evaluacin colectiva, programas de
cooperacin en materias de corrupcin, blanqueamiento de capitales,
crimen organizado, etc. Mediante los mismos, la Unin ha tratado de
impulsar la creacin de un espacio europeo cohesionado ms all de en
el mbito econmico.
As, por ejemplo, en el mbito relativo al espacio de libertad, segu-
ridad y justicia la Comisin ha gestionado diversos programas de accin
cuyo objetivo es afrontar los desafos que plantean la inmigracin, el
asilo y la lucha contra la delincuencia y el terrorismo, problemas que
pueden encontrar una mejor solucin a escala europea que mediante
medidas tomadas nicamente a nivel nacional.
Desde 1996, el Consejo de la Unin Europea ha adoptado diversos
programas, cuyo objetivo general era contribuir a dotar a los ciudada-
nos de un alto nivel de proteccin dentro de un espacio de libertad,
seguridad y justicia, estimulando el conocimiento recproco de los sis-
temas jurdicos y judiciales, y facilitando la cooperacin judicial y penal
entre los estados miembros. Entre ellos, podemos destacar:
El programa Falcone (1998-2002), cuyo objetivo era la forma-
cin y cooperacin para los responsables de la lucha contra la delin-
cuencia organizada y la reduccin de los obstculos que entorpeciesen
la cooperacin entre los Estados miembros de la Unin Europea19.
El programa Hipcrates (2001-2002), destinado a apoyar la
estrategia europea de prevencin de la delincuencia fomentando la coo-
peracin entre los organismos pblicos y privados interesados20.

19
Vid. Accin comn 98/245/JAI, de 19 de marzo de 1998, adoptada por el Consejo
por la que se establece un programa de intercambios, formacin y cooperacin para res-
ponsables de la lucha contra la delincuencia organizada (programa FALCONE) [Diario
Oficial L 99 de 31.03.1998].
20
Vid. Decisin del Consejo, de 28 de junio de 2001, que establece un programa de
estmulo, intercambios, formacin y cooperacin en el mbito de la prevencin de la
delincuencia (Hipcrates) [Diario Oficial L 186 de 07.07.2001].

234
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LA COOPERACIN EN MATERIA JURDICA

El programa Oisin II (2001-2002), encargado de fomentar el


conocimiento de los mtodos de trabajo y los problemas de los distin-
tos organismos pblicos de los Estados miembros encargados de la
lucha contra la delincuencia21.
El programa Grotius II- Penal, cuyo objetivo era estimular la
cooperacin judicial general y penal entre los Estados miembros; as
como financiar programas de intercambios, estudios e investigacin
para la creacin de un espacio judicial europeo y para luchar contra la
delincuencia organizada22.
La accin Robert Schuman (1998-2000), encargada de mejorar
la formacin y la informacin de jueces, fiscales y abogados sobre el
Derecho comunitario23.
El programa Odysseus, que creaba un marco para acciones de
formacin, informacin, estudios e intercambios con el fin de incre-
mentar la eficacia de la cooperacin entre las administraciones de los
Estados miembros en los mbitos de la poltica de asilo, el cruce de las
fronteras exteriores de los Estados miembros y la poltica de inmigra-
cin24.
El programa Stop II, dirigido a prevenir y combatir la trata de
seres humanos y toda forma de explotacin sexual de los nios incluida
la pornografa infantil25.
Los programas Grotius II Penal, Oisin II, Stop II, Hipcrates y
Falcone fueron sustituidos por el programa marco AGIS, que fue adop-
tado el 22 de julio de 200226, y que cubra el perodo 2003-2007, con
el objetivo de promover la cooperacin policial, aduanera y judicial en
materia penal y apoyar los esfuerzos de los profesionales para contribuir
al desarrollo de la poltica europea en este campo. El programa propor-
cionaba ayuda financiera a proyectos destinados a mejorar las cualifica-

21
Vid. Decisin del Consejo, de 28 de junio 2001, por la que se establece una segunda
fase del programa de fomento, intercambio, formacin y cooperacin entre los servicios
represivos(OISIN II) [Diario Oficial L 186 de 07.07.2001].
22
Vid. Decisin del Consejo, de 28 de junio de 2001, por la que se establece una segun-
da fase del programa de fomento, intercambios, formacin y cooperacin destinado a
los profesionales de la Justicia (GROTIUS II - Penal).
23
Vid. Decisin n1496/98/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 22 de junio
de 1998, por la que se establece un programa de accin para una mayor sensibilizacin
de las profesiones jurdicas al Derecho comunitario (Accin Robert Schuman) [Diario
Oficial L 196 de 14.07.1998].
24
Vid. Accin comn 98/244/JAI, de 19 de marzo de 1998, adoptada por el Consejo
sobre la base del artculo K.3 del Tratado de la Unin Europea, por la que se establece
un programa de formacin, de intercambios y de cooperacin en el mbito de las pol-
ticas de asilo, inmigracin y cruce de las fronteras exteriores (programa Odysseus) -
(1998-2002) [Diario Oficial L 99 de 31.03.1998]. Este programa fue sustituido por el
programa ARGO para el perodo 2002-2006.
25
Vid. Decisin del Consejo, de 28 de junio de 2001, por la que se establece una segun-
da fase del programa de estmulo, intercambios, formacin y cooperacin destinado a
los responsables de la accin contra la trata de seres humanos y la explotacin sexual de
los nios (STOP II) [Diario Oficial L 186 de 07.07.2001].
26
Decisin del Consejo 2002/630 JAI (DO L 203, 1.8.2002, p.5).

235
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JOS MANUEL MARTNEZ SIERRA

ciones de los profesionales, la cooperacin entre las diversas autoridades


y organismos responsables de la lucha y prevencin de la delincuencia
transfronteriza y grave, as como la proteccin de los derechos de las
vctimas y la prevencin de la criminalidad27. El programa marco AGIS
finaliz, en 2006, una ao antes de lo previsto y fue sucedido, casi sola-
pndose con ellos, por los nuevos programas en materia penal y de
seguridad previstos para el perodo 2007-2013. Los nuevos programas
marco sustituyen la anterior multiplicidad de instrumentos sealados28:
Dentro del programa marco Seguridad y defensa de las liberta-
des, se incluyen dos programas especficos: Prevencin, preparacin y
gestin de las consecuencias del terrorismo y de otros riesgos en mate-
ria de seguridad y Prevencin y lucha contra la delincuencia.
Dentro del programa Derechos fundamentales y justicia se
inscribe el programa especfico Justicia penal.
Estos nuevos programas fueron adoptados por el Consejo el 12 de
febrero de 2007. Junto a ellos, tambin dentro del marco del espacio de
libertad, seguridad y justicia, el Consejo ha adoptado un programa
marco sobre Solidaridad y gestin de los flujos migratorios.
El programa especfico Prevencin, preparacin y gestin de las
consecuencias del terrorismo y de otros riesgos en materia de seguri-
dad tiene por objeto contribuir a los esfuerzos de los Estados miem-
bros en la prevencin y preparacin, as como en la proteccin de las
personas y las infraestructuras crticas, frente a los riesgos asociados a
ataques terroristas y otros riesgos en materia de seguridad29.
El programa Prevencin y lucha contra la delincuencia, tiene
como misin contribuir al refuerzo del espacio de libertad, seguridad y
justicia, contribuyendo a garantizar un elevado nivel de seguridad a
los ciudadanos mediante la prevencin y la lucha contra la delincuen-
cia, organizada o de otro tipo, y en particular contra el terrorismo, la
trata de seres humanos, los delitos cometidos contra nios, el trfico de
drogas, el trfico de armas, la corrupcin y el fraude30.

27
Vid. Comisin Europea. Direccin General de Asuntos de Justicia e Interior. Gua
del Programa AGIS. p. 5. Puede consultarse en la siguiente direccin:
http://ec.europa.eu/justice_home/funding/2004_2007/agis/doc/agis_2005/guide_agis
_es.pdf
28
Vid. Pgina web de la Direccin General de Justicia, Libertad y Seguridad de la
Comisin Europea:
http://ec.europa.eu/justice_home/funding/intro/funding_intro_en.htm.
29
Vid. Art. 1 Decisin del Consejo por la que se establece para el periodo 2007-2013
el programa especfico Prevencin, preparacin y gestin de las consecuencias del
terrorismo y de otros riesgos en materia de seguridad, integrado en el programa gene-
ral Seguridad y defensa de las libertades (2007/124/CE, EURATOM). DOUE L58
de 24 de febrero de 2007. P. 1. Puede consultarse en la pgina web del Consejo
http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/06/st16/st16945.es06.pdf.
30
Vid. Arts. 1 y 2 Decisin del Consejo por la que se establece para el periodo 2007-
2013 el programa especfico Prevencin y lucha contra la delincuencia, integrado en
el programa general Seguridad y defensa de las libertades (2007/125/AJAI). DOUE
L58 de 24 de febrero de 2007. P. 7. Puede consultarse en la pgina web del Consejo:
http://register.consilium.europa.eu/pdf/es/06/st16/st16945.es06.pdf.
236
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LA COOPERACIN EN MATERIA JURDICA

Por lo que respecta al programa Justicia penal, su objeto es, asi-


mismo, contribuir al refuerzo del espacio de libertad, seguridad y jus-
ticia; fomentando la cooperacin judicial para contribuir a la creacin
de un autntico espacio judicial europeo en el mbito penal basado en
el mutuo reconocimiento y en la confianza recproca; fomentando la
compatibilidad de las normas aplicables en los Estados miembros, en la
medida necesaria para mejorar la cooperacin judicial; promoviendo
una reduccin de los actuales obstculos legales al buen funcionamien-
to de la cooperacin judicial, con objeto de reforzar la coordinacin de
las investigaciones y de aumentar la compatibilidad de los sistemas
judiciales vigentes en los Estados miembros de la UE, a fin de posibi-
litar la adecuada actuacin consecutiva a las investigaciones de los cuer-
pos y fuerzas de seguridad de los Estados miembros; mejorando los con-
tactos y el intercambio de informacin y mejores prcticas entre
autoridades legislativas, judiciales y administrativas y los profesionales
de la justicia: abogados y otros profesionales que participen en la admi-
nistracin de justicia, y propiciando la formacin de los miembros del
poder judicial, a fin de aumentar la confianza recproca; y aumentando
an ms la confianza mutua, con el fin de garantizar los derechos de las
vctimas y de los acusados31.
Por ltimo, en cuanto al programa Solidaridad y gestin de los
flujos migratorios, tiene por objeto mejorar la gestin de los flujos
migratorios en la Unin Europea y reforzar la solidaridad entre los Esta-
dos miembros. Este programa se articula en torno a cuatro aspectos: la
gestin integrada de las fronteras exteriores, con la creacin de un
Fondo para las fronteras exteriores32; la poltica de asilo, con la prolon-
gacin del Fondo europeo para los refugiados33; la integracin social,
cvica y cultural de los nacionales de terceros pases, con la creacin de
un Fondo europeo para la integracin; y la lucha contra la inmigracin
ilegal y el retorno de los nacionales de terceros pases que residen ile-

31
Vid. Arts. 1 y 2 de la Decisin del Consejo por la que se establece para el periodo
2007-2013 el programa especfico Justicia penal, integrado en el programa general
Derechos fundamentales y justicia (2007/126/AJAI). DOUE L58 de 24 de febrero
de 2007. P. 13. Puede consultarse en la pgina web del Consejo http://register.consi-
lium.europa.eu/pdf/es/06/st16/st16945.es06.pdf.
32
Vid. Decisin no 574/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de
mayo de 2007, relativa al Fondo para las Fronteras Exteriores para el perodo 2007-
2013 como parte del Programa general Solidaridad y Gestin de los Flujos Migrato-
rios. DOUE L 144 de 6 de junio de 2007.
33
Vid. Decisin no 573/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de
mayo de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para los Refugiados para el
perodo 2008-2013 como parte del Programa general Solidaridad y Gestin de los
Flujos Migratorios y por la que se deroga la Decisin 2004/904/CE del Consejo.
DOUE L 144 de 6 de junio de 2007.
34
Decisin no 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo
de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para el Retorno para el perodo
2008-2013 como parte del Programa general Solidaridad y Gestin de los Flujos
Migratorios.

237
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JOS MANUEL MARTNEZ SIERRA

galmente en el territorio de la UE, con la creacin de un Fondo euro-


peo para el retorno34.

4.BALANCE
Inicialmente decamos que, debido a su origen sobre todo en el
mbito internacional, la Cooperacin Jurdica tenda a desarrollarse en
desequilibrio: nace como una suerte de ayuda hacia los ms dbiles, a
fin de lograr uniformidad con los pases desarrollados o avanzados
en una materia determinada, conforme a estndares impuestos por el
pas o pases que ofrecen la cooperacin y que los primeros obviamente
aceptan. Evidentemente, de lo anterior se infiere que la cooperacin
jurdica se da normalmente en un plano vertical, en el que el pas domi-
nante impone los modelos conforme a los cuales se llevar a cabo la coo-
peracin y los fines a lograr, o, como se puede apreciar en los orgenes
de las oficinas de cooperacin internacional, conforme a modelos que
los sujetos pasivos y activos de la cooperacin adoptan lgicamente los
estndares suelen ser los que stos ltimos (im)proponen.
El paseo por la cooperacin internacional ortodoxa del punto ante-
rior se centra en el funcionamiento de la cooperacin dentro de lo que
en la introduccin denominamos un modo de trabajar que da por
difunta la autarqua en la mayor parte de los planos. Este modo de tra-
bajar, como queda constatado del repaso de los mecanismos ms carac-
tersticos en cada uno de los mbitos estudiados, deja espacios claros a
la cooperacin sin llegar a lo que denominamos neocolonialismo.
Bien es cierto que nuestro estudio, por ir a las cooperaciones ms for-
malizadas, se ha centrado en las organizaciones de mbito regional que
mejor responden a la filosofa de la integracin, las cuales, frente a las
cooperaciones bilaterales, no estn en situacin de condicionar las pol-
ticas con la cooperacin. Pese a ello, como se ve al analizar lo que con-
venimos en denominar el momento postconstituyente, el mbito de
alcance y el mtodo rgido y poco profundo de la misma excita la lle-
gada de otra cooperacin sectorial e intensa que solamente se alcanza
con la bilateral y ah los problemas.
Otro aspecto constatable, que tambin es reflejo de la forma en la
que se entiende la cooperacin en el plano citado, es la focalizacin de
la cooperacin en un momento especfico, a saber: el Estado y la admi-
nistracin constituidos. Pero la necesidad objetiva de cooperacin no se
encuentra solamente all, son varios los momentos de la vida del Esta-
do de derecho en los que las debilidades, y las consiguientes necesida-

34
Decisin no 575/2007/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de mayo
de 2007, por la que se establece el Fondo Europeo para el Retorno para el perodo
2008-2013 como parte del Programa general Solidaridad y Gestin de los Flujos
Migratorios.

238
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LA COOPERACIN EN MATERIA JURDICA

des de cooperacin, son manifiestas. Y debe tenerse en cuenta, como


pasamos a comentar brevemente, la dependencia que el fortalecimiento
del Estado de derecho all encuentra.
En primer lugar no cabe duda que el fortalecimiento del Estado de
derecho determina la existencia de una alternativa poltica. En muchos
pases objetivamente receptores de cooperacin, uno de los factores que
condicionan la dbil estructura del sistema democrtico es la ausencia de
una alternativa poltica, de una formacin en condiciones de asumir fun-
ciones de gestin gubernamental y administrativa. Hay una pltora de
elementos donde la cooperacin no gubernamental puede incidir tanto
como aquella al fortalecimiento del sistema: la formacin de cuadros
polticos, la realizacin de estudios demoscpicos, el conocimiento y
anlisis de la sociologa electoral, la elaboracin de un programa electo-
ral y su estudio de viabilidad, etc. Si no todos estos aspectos seran estric-
tamente encuadrables en la denominada cooperacin jurdica en sentido
estricto, no es menos cierto que todos estos aspectos contribuyen al for-
talecimiento del Estado de derecho que resulta ser el elemento medular
de la misma; tampoco lo es que no formen parte de la cooperacin clsi-
ca o gubernamental que hemos analizado en el punto dos.
Otro momento que no encuentra cabida en la cooperacin clsica o
gubernamental es el momento constituyente, momento cuya sola men-
cin hace expletiva aclaracin sobre su contribucin al fortalecimiento
del Estado de derecho. Tan delicado momento tampoco forma parte de
la cooperacin estudiada. Esta realidad, nunca acertada, parece particu-
larmente desatinada en estos momentos, especialmente en la Latinoa-
mrica que nos ocupa en este encuentro, pues si algo resulta novedoso
es el afloramiento de nuevos sujetos constitucionales, o de movimien-
tos que promueven y activan la constituyente desde fuera del sistema
de partidos tradicionales.
Los ejemplos de Bolivia y Ecuador resultan del todo ilustrativos.
Desde la propia gnesis de los dos procesos ya se ponen de manifiesto
tales carencias. As, desde los sectores contrarios a estos procesos, se ha
puesto en tela de juicio la capacidad para promover la propia constitu-
yente y una vez promovida, se ha intentado justificar la necesidad de
incluir a todos los sectores en el diseo de la constituyente para otor-
garle el marchamo de originaria. Podramos seguir, pero solamente se
trata de sealar la descompensacin existente entre la importancia pol-
tica y jurdica del momento y la ausencia de respuesta de la cooperacin
internacional.
Pasemos al tercer momento, el momento postconstituyente o cons-
tituido. En este momento, como hemos visto en el apartado anterior, es
en que se desarrolla la cooperacin que hemos denominado ortodoxa o
gubernamental. Adelantbamos, al comienzo de este balance, que el
mbito de alcance y el mtodo rgido y poco profundo de la misma,
excitan la llegada de otra cooperacin sectorial e intensa que solamente
se alcanza con la bilateral y ah los problemas. Efectivamente, la coope-

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JOS MANUEL MARTNEZ SIERRA

racin estudiada, incluso la de la propia Unin Europea cuando entra


en lo que podra considerarse desarrollo de polticas o estructuras, versa
sobre lo que versa. Responde, ms que a las necesidades de todos los
Estados, al resultante de la mezcla de aquellos, es decir: a los aspectos
consensuados. Este consenso afecta tanto a los aspectos abordados como
a la profundidad y alcance en el desarrollo de los mismos, evidente-
mente aqu incluimos la dimensin orgnica: las instituciones creadas
para desarrollarlas y sus competencias.
La dimensin poltica-ideolgica no deja de tener importancia,
alcanza buena parte de los aspectos indicados y presenta algn matiz. Si
analizamos las medidas ms discutidas por los gobiernos cuestionados
internacionalmente nos daremos cuenta del mismo. Si seguimos las
polticas de nacionalizaciones en Bolivia, nos daremos cuenta de que
ningn instrumento de cooperacin jurdica internacional, dentro o
fuera de la OEA, sirvi ni poda servir al pas para afrontar la situacin.
Tampoco el sistema OEA tiene la flexibilidad, aunque hubiese habido
voluntad poltica, para ofertar una ayuda ad hoc. El sistema dejaba a
Bolivia ante la tesitura de no recibir asesoramiento o acudir a la coope-
racin bilateral, una vez all de acudir a los nicos pases que no se la
ofreceran condicionada, ciertamente por coincidir con el trasfondo
poltico ideolgico de las nacionalizaciones. Al final, el sistema de coo-
peracin que pretende condicionar para evitar un cierto tipo de deci-
siones termina empujando hacia una ayuda complementaria a ellas.
De todo lo dicho deviene una conclusin ltima: la caresta de
muchos sistemas poltico-jurdicos demanda cooperacin, pero no una
cooperacin absolutista o universalista en trminos filosficos que cree
nicamente en una verdad y la impone, sino relativista que entiende,
respeta y hasta colabora con la antpoda poltico ideolgica; no necesita
una cooperacin condicionada, sino en el peor de los casos asptica, y en
el mejor de los casos comprometida con la consolidacin real de las demo-
cracias.

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Cooperacin Tcnica para el Gobierno Vasco:


una herramienta de transformacin.

GONZALO FERNNDEZ

La cooperacin para el desarrollo no es ajena al eterno debate susci-


tado entre lo tcnico y lo poltico. Para ciertas lneas de pensamiento, exis-
te una clara delimitacin entre los enfoques y los fines de la cooperacin
tcnica, por un lado, y la cooperacin social, por el otro.
As, esta cooperacin social se centrara ms en objetivos vincula-
dos a la lucha contra la pobreza, fundamentalmente en las reas vincu-
ladas a las necesidades bsicas, mientras que la cooperacin tcnica esta-
ra ms dirigida a transferir capacidades de desarrollo especficas y de
cierta complejidad a los pases del Sur. Bsicamente, ambos instrumen-
tos se moveran en lgicas diferentes: mientras que para la lucha contra
la pobreza se utilizan herramientas sociales sencillas alimento, vivien-
da, salud bsica, educacin primaria y secundaria destinadas a los sec-
tores ms vulnerables, la cooperacin tcnica se dirige a ciertos aspec-
tos complejos de desarrollo macro, cuya poblacin meta es la lite del
pas, o al menos aqulla que no se encuentra en situacin de especial
vulnerabilidad. En definitiva, esta lnea de pensamiento prioriza la coo-
peracin tcnica sobre la social y separa ambos conceptos en cuanto a
los fines que persiguen y a las poblaciones a las que van dirigidas.
Esta divergencia casi absoluta entre lo tcnico lucha contra la
pobreza y lo poltico desarrollo en sentido amplio parte de una pre-
misa a nuestro entender equivocada, y es la de que la pobreza es un
fenmeno esttico, sin una causa-efecto directamente relacionado con el
modelo de desarrollo, y que se define nicamente como la ausencia de
la cobertura de las necesidades ms prioritarias para la subsistencia. Si,
en cambio, entendemos la pobreza desde un enfoque integral, incidien-
do en una definicin basada en la ausencia de capacidades para desarro-
llar una vida digna, nuestro debate cambia. La pobreza no es slo la
dimensin social, sino tambin la econmica, la poltica, la cultural, la
social, la de gnero, la ambiental, etc., con lo que nuestras actuaciones
se complejizan. Adems, si partimos de la pobreza desde una perspec-
tiva dinmica, con estructuras y procesos histricos que la provocan y

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 241


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GONZALO FERNNDEZ

ahondan, y no como un fenmeno aislado del desarrollo, la cooperacin


debe trazar estrategias de transformacin para generar nuevas alternati-
vas, donde todas las herramientas tcnicas, metodolgicas y estratgi-
cas son necesarias y complementarias para obtener impactos slidos y
estables.
Pero tambin desde posturas diametralmente opuestas, se converge
en este desencuentro entre cooperacin tcnica y sociopoltica. As,
ciertos enfoques de la cooperacin priorizan nicamente las dimensio-
nes sociales, culturales y polticas del desarrollo derechos humanos,
identidad cultural, fortalecimiento de la sociedad civil y de las institu-
ciones democrticas desdeando otras reas de actuacin de un perfil
transformador aparentemente menor. En nuestra opinin, esta asevera-
cin parte de una concepcin de la cooperacin tcnica muy limitada.
En primer lugar, parte de la premisa de que no es posible, ni deseable
en ocasiones, la inclusin de reas tcnicas en estrategias integrales de
lucha contra la pobreza, afirmando que es inexistente la vinculacin
entre stas y los objetivos polticos. En segundo lugar, tampoco se parte
de un concepto de desarrollo como proceso a largo plazo, donde todos los
sectores de actuacin son importantes, y donde hasta los sectores ms
polticos precisan de herramientas metodolgicas y tcnicas que hagan
avanzar progresiva y acumulativamente dichos procesos.
En definitiva, se afirma que las transformaciones estructurales se
basan nicamente en principios compartidos y en la voluntad de trans-
formacin, pero no en estrategias slidas y acumulativas, donde lo tc-
nico, entonces, carece de relevancia alguna.
La realidad de la cooperacin, por el contrario, se mueve por derro-
teros diferentes a la divergencia defendida por estas posturas enfrenta-
das. A da de hoy, y dada la envergadura de los proyectos que se mane-
jan, la delgada lnea roja entre lo poltico y lo tcnico est ms
difuminada que nunca, siendo complicado determinar dnde acaba lo
uno y dnde empieza lo otro.
Por ejemplo, qu proyecto de abastecimiento de agua sector con-
siderado generalmente como tcnico que pretenda tener un impacto
real en el territorio, no incorpora en la actualidad componentes de
gobernabilidad y gestin democrtica, incluso de incidencia poltica,
dada la importancia actual del recurso hdrico como derecho humano.
A su vez, tampoco es posible planificar, otro ejemplo, una estrategia de
fortalecimiento de la participacin de la sociedad local, sin incluir obje-
tivos ms tcnicos agua, desarrollo econmico local o sin introdu-
cir tcnicas metodolgicas especficas que fomenten realmente la parti-
cipacin de los hombres y mujeres del territorio donde trabajamos.
Por lo tanto, en nuestra opinin, tal divisin no existe, desde el
momento en el que se entiende la cooperacin, en todas sus facetas,
como un instrumento de lucha contra la pobreza. Y a sta como un
fenmeno histrico, dinmico e integral, que precisa de procesos de

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COOPERACIN TCNICA PARA EL GOBIERNO VASCO: UNA HERRAMIENTA...

cambio progresivos, acumulativos y a largo plazo, que generen alterna-


tivas de desarrollo y sujetos activos y conscientes de la necesidad de
cambio en lo local, lo estatal y lo internacional.
Como consecuencia, la cooperacin debe ser poltica, con objetivos
de transformacin de las estructuras sociales, polticas, econmicas y
culturales que provocan las desigualdades y la pobreza. Pero lo poltico
es una condicin necesaria, pero no suficiente para garantizar un impac-
to real. Estos fines ltimos necesitan de estrategias, que incluyen forzo-
samente reas y herramientas tcnicas. De esta manera, lo tcnico, den-
tro de una estrategia con objetivos polticos ltimos, se convierte en un
instrumento necesario, pero no suficiente, de transformacin, y vincu-
lado directamente a la lucha contra la pobreza. En definitiva, lo polti-
co, lo estratgico y lo tcnico son elementos complementarios e indiso-
lubles de cualquier proceso de desarrollo. Guardar coherencia entre
estos tres mbitos en pos de unos objetivos concretos de transformacin
es el gran reto de toda poltica de cooperacin, bien sea la de una insti-
tucin pblica o la de una organizacin social.
Precisamente en la presente ponencia expondremos cmo la Direc-
cin de Cooperacin del Gobierno Vasco ha establecido el papel de la
cooperacin tcnica, an sin definir definitivamente este concepto-
dentro de su planificacin estratgica, buscando en todo momento
defender esta coherencia entre diferentes modalidades de cooperacin.
As, en una primera parte expondremos el modelo de cooperacin
que impulsa el Gobierno Vasco, para acotar el papel de la cooperacin
tcnica y las premisas en las que se inserta su actuacin. En una segun-
da parte, analizaremos los principales programas ms vinculados con la
cooperacin tcnica, tanto a nivel general como en un rea prioritarias
de actuacin: el desarrollo econmico local. En una ltima parte, mos-
traremos el caso especfico de la Estrategia de Cooperacin con Cuba,
un ejemplo concreto de cmo diferentes herramientas tcnicas y
sociales se pueden complementar en un nico proceso de cooperacin
y desarrollo.

1.La cooperacin tcnica en la Planificacin Estratgica de la


Direccin de Cooperacin del Gobierno Vasco
La Direccin de Cooperacin al Desarrollo ha definido, conjunta-
mente con los diferentes agentes sociales vascos de cooperacin, una
planificacin estratgica en la que se defiende e impulsa un modelo
especfico y coherente, delimitando claramente principios, objetivos,
prioridades y directrices fundamentales. La grfica siguiente es un resu-
men de dicho modelo de cooperacin.

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GONZALO FERNNDEZ

Las principales caractersticas que lo definen, y sobre las que luego


habr que establecer el papel de la cooperacin tcnica, son las siguien-
tes:
El objetivo especfico se centra nica y exclusivamente en la lucha
contra la pobreza, con lo que la poblacin sujeto de todos los procesos
que se impulsen sern mujeres y hombres en situacin de vulnerabili-
dad, y nunca otro tipo de sectores sociales que habitan en los pases
empobrecidos.
La pobreza se entiende y se define como la ausencia de capacida-
des para una vida digna, con lo que integra las dimensiones social, eco-
nmica, poltica, cultural, de gnero y ecolgica. stas son todas nece-
sarias en cualquier estrategia de lucha contra la pobreza, y
complementarias para el objetivo ltimo.
La cooperacin impulsada por el Gobierno Vasco no genera pro-
cesos, ni sustituye responsabilidades de otras instancias. Al contrario,
acompaa los procesos endgenos de desarrollo, desde una perspectiva
de actuacin integral y a largo plazo. Por lo tanto, se suma a las estra-
tegias de lucha contra la pobreza donde la propia poblacin sujeto esta-
blece sus objetivos y prioridades de transformacin. En este sentido, se
confa en la capacidad de la poblacin sujeto, que no objeto de las pol-
ticas de desarrollo.
El acompaamiento a estos procesos se hace en funcin de una
transferencia no slo de financiamiento, sino tambin de capacidades
humanas, tecnolgicas, estratgicas, metodolgicas que fortalezcan el
proceso. De ah la importancia de establecer una transversal de fortale-
cimiento de las capacidades locales.
La pobreza no se entiende como un fenmeno concreto, puntual
y esttico, sino que es un efecto de procesos histricos y de un sistema

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COOPERACIN TCNICA PARA EL GOBIERNO VASCO: UNA HERRAMIENTA...

econmico y poltico injusto que condena a la gran mayora de hombres


y mujeres de este planeta a esta situacin. Por tanto, tanto el Norte
como el Sur tienen una responsabilidad en cambiar las estructuras que
impiden a la poblacin mundial disfrutar de la aplicacin real de los
derechos humanos, de primera, segunda y tercera generacin. La sensi-
bilizacin sobre esta problemtica comn y las acciones en el Norte son
tambin parte de la estrategia.
Una vez establecidos, a groso modo, el enfoque de cooperacin que
el Gobierno Vasco impulsa, veamos ahora qu implicaciones tiene sobre
la cooperacin tcnica, para ser coherente con la propuesta global:
1. La cooperacin tcnica slo tiene sentido si se dirige directa-
mente a poblacin en situacin de pobreza, siendo este concepto mul-
tidimensional y complejo. Por lo tanto, desde nuestro modelo, no se
impulsarn proyectos o actividades que no cumplan este requisito obli-
gatorio.
2. La cooperacin tcnica no es un fenmeno aislado del resto de
modalidades de cooperacin, sino que tiene que imbricarse dentro de
una estrategia de desarrollo a largo plazo, continua y progresiva. La coo-
peracin tcnica sirve por tanto a objetivos ltimos de transformacin,
y debe garantizar, al analizar su impacto, el avance en dichos objetivos.
En definitiva, las acciones tcnicas no pueden desarrollarse en funcin
de sus propios fines, ni con lgicas diferentes al conjunto de la estrate-
gia. Adems, estas estrategias no son individuales, sino colectivas, con
lo que la cooperacin tcnica no debe tener como fin ltimo el indivi-
duo aislado, sino el proceso conjunto.
3. La cooperacin tcnica consolida las alianzas estratgicas y las
relaciones de solidaridad, desde el momento en el que no slo se da un
apoyo financiero, sino integral, dadas unas capacidades existentes. As,
desde la asociacin entre agentes del Norte y del Sur, se pueden trans-
ferir conocimientos y experiencias que son muy tiles en otros procesos
de desarrollo.
4. La cooperacin tcnica no es slo una transferencia unidireccio-
nal de Norte a Sur, sino que el Norte tambin tiene mucho que apren-
der del Sur en aspectos tcnicos, estratgicos y polticos. Por lo tanto,
sta debe ser bidireccional, facilitando los intercambios en ambos sen-
tidos.
En definitiva, slo la cooperacin tcnica dirigida directamente a la
lucha contra la pobreza, que persigue objetivos sociales y polticos de
transformacin, y que avanza en una estrategia a largo plazo, donde lo
colectivo es el fin ltimo, tiene cabida en la cooperacin que impulsa el
Gobierno Vasco.

2.Principales Programas vinculados a la cooperacin tcnica.


Aunque ya desde el principio hemos aclarado que no existe una
clara divisin entre la cooperacin tcnica y la que no lo es dado que

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GONZALO FERNNDEZ

actualmente en cualquiera de los proyectos que se ponen en marcha


sera complicado no encontrar herramientas tcnicas s que se han
establecido una serie de programas que tienen un carcter tcnico ms
especfico.
Comenzaremos por explicar aquellas herramientas de carcter gen-
rico, para posteriormente pasar a sealar los instrumentos con los que
contamos en el rea de Desarrollo Econmico Local.

2.1.Programas Generales de Formacin y Asistencia Tcnica


2.1.1 Programa de Personas Vascas Cooperantes
Todos y cada uno de los proyectos que se financian permiten la
inclusin de personal expatriado, en el caso de que fuera necesaria algu-
na persona con capacidades especficas que las organizaciones e institu-
ciones locales en el Sur precisaran. No obstante, este personal, en
muchas ocasiones, tiene como funciones fundamentales, ms que apor-
tar un conocimiento concreto, labores de formulacin, seguimiento y
ejecucin de los proyectos. De esta manera, lo logstico prima sobre
otras tareas de fortalecimiento de las capacidades de las entidades con
las que se trabaja, fundamentales en el proceso a largo plazo.
Para posibilitar otro tipo de relaciones basadas en esta visin ms
integral y sostenida en el tiempo, y no tan centradas en la coyuntura de
la ejecucin del proyecto, se reconfigur en 2002 un programa que
financia el envo de personas vascas a diferentes procesos de desarrollo
en el Sur de lucha contra la pobreza, pero con objetivos diferentes.
El fin del programa es el de fortalecer institucionalmente a las enti-
dades locales, en aspectos que van desde lo administrativo, lo tcnico, a
lo estratgico o a componentes especficos como el gnero o los dere-
chos humanos. El cooperante no tiene por tanto que ir vinculado a nin-
gn proyecto especfico, sino que responde a una solicitud de alguna
entidad del Sur en relacin con alguna entidad vasca. Y la propuesta se
valora en funcin de las necesidades de la entidad y de la experiencia y
capacidad de la persona que se propone. sta permanece desarrollando
un plan formativo o de asistencia tcnica durante al menos un ao y un
mximo de dos.
As, por tanto, si el personal expatriado tiende ms a orientarse hacia
el proyecto en s, el programa de cooperantes se orienta hacia el fortaleci-
miento de las entidades del Sur. De esta manera se complementan ambas
iniciativas, y se avanza en la coherencia con el estilo de cooperacin que
antes hemos sealado de transformacin en el largo plazo.

2.1.2.Programa de Personas Vascas que asisten tcnicamente a


Programas de Naciones Unidas
En un formato parecido, pero esta vez centrado en la asistencia a
programas de las Naciones Unidas, se desarrolla este programa que
naci en 1995.

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COOPERACIN TCNICA PARA EL GOBIERNO VASCO: UNA HERRAMIENTA...

Diferentes instituciones de las Naciones Unidas PNUD, UNI-


FEM, ACNUR, UNESCO, UNICEF que tienen convenios de colabo-
racin con el Gobierno Vasco, presentan una serie de perfiles de perso-
nas que precisan para desarrollar programas especficos de lucha contra
la pobreza, en una multitud de reas sectoriales.
Posteriormente, certificado que son programas dirigidos directa-
mente a poblacin en situacin de vulnerabilidad, se abre una convoca-
toria entre la poblacin de Euskadi para encontrar a las personas idne-
as para participar en esos procesos y se financia su permanencia en el
mismo durante el perodo de uno a dos aos, tiempo mnimo para dejar
una capacidad instalada.

2.1.3.Programas de colaboracin con la Universidad del Pas


Vasco UPV-EHU
La formacin especfica en desarrollo y cooperacin tambin es una
necesidad para poner en marcha procesos de lucha contra la pobreza que
estn bien enfocados estratgicamente y que se soporten tcnicamente.
Por ello, desde la Direccin de Cooperacin se financian dos Master de
Cooperacin Internacional y Desarrollo en la universidad pblica, a tra-
vs del Instituto Hegoa y del Departamento de Relaciones Internacio-
nales.
Adems, y siguiendo el principio de corresponsabilidad y asocia-
cin entre Sur y Norte, en estos master, bien de manera presencial, bien
en su formato virtual, participan en un nmero creciente personas de
diferentes pases del Sur, vinculadas a entidades de desarrollo.
Pero adems de apoyar la formacin de master de formacin, exis-
ten otros instrumentos de colaboracin con la Universidad. As, existe
una convocatoria especfica para Proyectos de Asistencia Tcnica y For-
macin, al que pueden aplicar centros tecnolgicos, fundaciones espe-
cializadas y donde tienen un papel fundamental las universidades
pblicas.
A travs de este instrumento se han financiado proyectos por valor
de ms de un milln de euros anuales, con un enfoque a largo plazo y
siempre vinculado a la lucha contra la pobreza. As, diversos departa-
mentos de la UPV han participado en el mismo, en proyectos de eco-
noma popular, desarrollo informtico, educacin multicultural, salud
sexual y reproductiva, etc.

2.2.Programas Especficos en Desarrollo Econmico Local


Como ya hemos sealado previamente, las relaciones de asociacin
entre agentes en el Norte y en el Sur no slo se basan en apoyos finan-
cieros o polticos, sino que tambin deben integrarse todo tipo de inter-
cambios de experiencias y capacidades. As, cada cooperacin debe
entregar aquello en lo que cree que puede aportar a otros procesos de
desarrollo en otros pases, a la vez que recibir tambin lecciones de
dichos procesos.

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GONZALO FERNNDEZ

El pueblo vasco histricamente ha desarrollado unas capacidades


muy notables en desarrollo econmico local, con un tejido importante
de pequeas y medianas empresas, dentro de las cuales destacan diver-
sas experiencias cooperativas. Esta capacidad adquirida en la gestin
empresarial con contenido social es un valor aadido que la cooperacin
vasca puede aportar. Presentamos dos iniciativas que definen nuestra
actuacin en esta rea:

2.2.1.Programa de Intercambio con la Universidad de Arrasate:


Formacin de cooperativistas y asistencia tcnica a sus unidades
productivas

La Universidad de Arrasate (Mondragn) organiza desde hace casi


una dcada, con apoyo de la Direccin de Cooperacin para el Desarro-
llo, un programa de formacin de cooperativistas de unidades produc-
tivas del Sur que demuestren su vinculacin con la lucha contra la
pobreza. Estas personas pasan un perodo de formacin en la localidad
guipuzcoana, conociendo su conocido complejo cooperativo, as como
recibiendo un plan formativo especfico en la Universidad. Posterior-
mente, una vez superada esta capacitacin y formulado un proyecto de
transformacin en su propia unidad productiva, existe un seguimiento
y asistencia directa por parte de una Unidad Tcnica en la Universidad
de Arrasate, que garantiza la visin a largo plazo y el apoyo no puntual
sino continuado.
Posteriormente, se han ido avanzando en nuevas modalidades de
esta experiencia. Hasta 2005, la convocatoria para cooperativistas esta-
ba abierta a propuestas de cualquier pas empobrecido. Pero a partir de
ese ao, adems de mantener este formato, se genera uno nuevo, en el
que se establece un proceso especfico para algn pas en concreto o
alguna organizacin social. As, se pone en marcha un programa con el
Movimiento Sin Tierra (MST) de Brasil.
El MST es un movimiento de campesinos y campesinas que persi-
gue el derecho a la tierra y un desarrollo sostenible y equitativo para las
mayoras rurales, que viven en situacin de pobreza. En los diferentes
asentamientos del Movimiento a lo largo del pas se est empezando a
generar tejido econmico cooperativo, para lo cual precisan de asisten-
cia, que es lo que Arrasate les brinda.
Esta nueva modalidad permite obtener un impacto mayor, estable-
cer objetivos ms concretos y crear mayores sinergias entre las iniciati-
vas, al estar enmarcadas en una misma organizacin de un mismo pas.
En un futuro se piensa trasladar esta experiencia a Cuba, enmarcada en
la estrategia-pas que luego analizaremos.

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COOPERACIN TCNICA PARA EL GOBIERNO VASCO: UNA HERRAMIENTA...

2.2.2.Convenio directo HEGOA Gobierno Vasco para la for-


macin en DEL del personal tcnico de las entidades de coopera-
cin en el Sur y en el Norte
El rea de desarrollo econmico local es una lnea estratgica en
todo proceso de desarrollo y de gran tradicin en la cooperacin vasca.
En este sentido, las propuestas que se formulan son de una complejidad
creciente, desde el momento que se plantean objetivos ms ambiciosos
y con una proyeccin de mayor plazo.
Debido a ello, se detectaron ciertas carencias en la concrecin tc-
nica de estos proyectos (formulacin de planes de gestin, planes de via-
bilidad, estudios de mercado, etc.) que deban superarse para consolidar
los esfuerzos realizados.
En este sentido se plante el diseo de un plan de formacin para
tcnicos y tcnicas de las ONGD y otros agentes de cooperacin impli-
cados en estos proyectos, con el objeto de superar estas carencias. Se
firm en 2006 un convenio con el Instituto Hegoa de la UPV-EHU,
entidad con amplia experiencia en cooperacin y en economa, para
poner en marcha este plan formativo, que incluira no slo la capacita-
cin en s, sino tambin el diseo de una serie de guas y herramientas
para su uso generalizado.
A su vez, y siguiendo la lgica de que los agentes fundamentales de
desarrollo son las entidades del Sur, esta experiencia no se realiza slo
en Euskadi sino que tambin se organiza en cuatro pases estratgicos:
Guatemala, Bolivia, Per y Nicaragua. En estos pases se contara con
recursos humanos endgenos y con herramientas propias.
Esta iniciativa, que an no ha concluido, puede ser de gran impac-
to para los diferentes procesos que estn en marcha en esta rea de
actuacin.

3.El caso de Cuba. La cooperacin tcnica dentro de una


Estrategia Pas
La Direccin de Cooperacin ha establecido el compromiso de defi-
nir para cada uno de sus 20 pases prioritarios una Estrategia de Coo-
peracin que defina unos objetivos comunes, unas reas prioritarias y
una estructura de coordinacin entre el conjunto de actores, locales y
vascos, que all trabajan.
En este sentido se ha definido un primer Plan Pas en Cuba, pas
de larga tradicin para la cooperacin vasca, con el que ha ido tejiendo
slidas relaciones de solidaridad e intercambio.
La Estrategia est centrada en la soberana alimentaria y la recon-
versin del sector azucarero, dos de las necesidades ms sentidas por el
pueblo cubano. Por un lado, Cuba importa un alto porcentaje de los ali-
mentos que consume, con lo que toda estrategia de sustitucin de
importaciones, desde un modelo de desarrollo rural ecolgico y equita-
tivo, es una prioridad fundamental. Por otro lado, el sector azucarero ha

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dejado de ser, por diferentes motivos, la punta de lanza de la economa


cubana. As, han cerrado muchos Centrales, con un gran impacto social
y econmico. A pesar de que el gobierno cubano ha garantizado el sala-
rio de los y las trabajadoras a cambio de formacin universitaria, es pre-
ciso regenerar el tejido productivo de los territorios donde se asentaban
estos centros de produccin.
Por lo tanto, y partiendo de la premisa de que gran parte de la coo-
peracin vasca se centraba en el rea de Desarrollo Econmico Local, se
ha planificado de manera participativa una Estrategia con los siguien-
tes objetivos y Directrices.

Una vez garantizados unos objetivos polticos y sociales claros y una


estructura de coordinacin que asegura la generacin de sinergias y el
intercambio, veamos cul es el papel de la cooperacin tcnica y a tra-
vs de qu iniciativas sta se inserta en el conjunto de la estrategia. El
objetivo es aportar un valor aadido ms all de lo financiero y tener un
impacto mayor en los objetivos de desarrollo planteados, partiendo de
que lo tcnico tambin tiene fines sociales.

3.1.Estrategia de formacin y asistencia tcnica directa en DEL


para personas clave de las unidades productivas en las provincias
orientales de Cuba (Hegoa, Mundukide)
La estrategia pas pretende poner en marcha diferentes iniciativas
donde se trabaje con una perspectiva de 8 o 10 aos, garantizando pro-
fundidad en el impacto logrado. Las provincias orientales, de menor
desarrollo, son la prioridad geogrfica.

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COOPERACIN TCNICA PARA EL GOBIERNO VASCO: UNA HERRAMIENTA...

Cada entidad puede planificar sus propias acciones y proyectos,


pero existe un convenio firmado con Hegoa y con Mundukide (ONGD
vinculada al movimiento cooperativista vasco) para que las personas
clave de cada proyecto puedan formar parte de un plan formativo inten-
so y de una asistencia tcnica in situ (con personal de Hegoa y
Mundukide). El objetivo es fortalecer las cooperativas agrarias y otras
unidades econmicas en los mbitos de la gestin cooperativa o la
bsqueda de nuevas iniciativas econmicas, que generen ingresos,
divisas y dinamismo local.
La metodologa es coherente con nuestro modelo de cooperacin, ya
que est directamente vinculado a la lucha contra la pobreza, no es un
apoyo puntual sino a largo plazo y se imbrica en objetivos sociales ms
amplios.

3.2.Apoyo a la investigacin aplicada en DEL,


Gnero, Sostenibilidad Ecolgica (Universidad Popular de La Habana,
Universidad Popular de Holgun & HEGOA)
No slo la asistencia es importante si se quiere una cooperacin de
calidad, tambin la investigacin, y no slo la centrada en aspectos
puramente econmicos tiene cabida en esta Estrategia Pas.
As, se firma un convenio con Hegoa y las universidades cubanas
para posibilitar la publicacin de investigaciones que sean solicitadas
por los propios agentes vascos y cubanos insertos en la estrategia. As,
en un futuro se pondrn en marcha diferentes propuestas, todas cen-
tradas en la soberana alimentaria y la reconversin azucarera, pero
desde un punto de vista integral: gnero, sostenibilidad ecolgica,
economa local, etc.
Estos insumos, al nacer de los intereses de los agentes ms implica-
dos, sern insumos tiles y eficaces para el conjunto de la Estrategia.

3.3.Apoyo tcnico a la gestin eficiente del recurso hdrico ante


situaciones de sequa (Fundacin LABEIN)

Finalmente, se presenta el caso especfico de un proyecto en Hol-


gun, en el Oriente, donde hay un problema generalizado de sequa. La
Fundacin Labein, especializada entre otras cosas en la gestin del agua
de manera ecolgica, desarrolla un proyecto en el que se ana el objeti-
vo de un desarrollo econmico equitativo con unas herramientas tcni-
cas que posibilitan ahorro del recurso hdrico. Si la experiencia es exi-
tosa, y dada la estructura de coordinacin creada, se proceder a su
divulgacin entre el conjunto de proyectos que la cooperacin vasca
desarrolla actualmente y en el futuro.

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GONZALO FERNNDEZ

En definitiva, la cooperacin vasca ha destinado un papel impor-


tante, pero condicionado, a la cooperacin tcnica. Sus objetivos no son
propios, sino los que marquen las estrategias de lucha contra la pobre-
za, y su concepcin no es coyuntural e individual, sino estructural, a
largo plazo y de apoyo colectivo a un proceso de desarrollo.
Despus, con varios ejemplos, desde proyectos concretos, a progra-
mas subvencionables o incluso Estrategias Pas, hemos visto cmo se
puede llevar a la prctica, con xito, este tipo de cooperacin tcnica.

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Tomamos la palabra.
Una experiencia de intercambio
Sur-Norte, para la solidaridad.

DIEGO JIMNEZ MIRAYO

RESUMEN

En esta ponencia se presentar el proyecto Tomamos la palabra, eje-


cutado por la ONGD ACSUD Las Segovias durante los aos 2.000 y
2.003, como una experiencia de intercambio de conocimientos y apren-
dizajes entre el Norte y el Sur, a partir de una metodologa de fomento
del activismo y la participacin. Se considera que dicha propuesta se
encuadra dentro de lo que se conoce generalmente como cooperacin
tcnica, siempre que en este concepto sea posible incluir una serie de
condicionantes que son ineludibles desde el punto de vista de la aso-
ciacin, y que se irn fijando a lo largo del presente trabajo.

La presente ponencia no es, por tanto, el resultado de una reflexin


terica individual, sino el fruto de los aprendizajes colectivos adquiri-
dos durante la ejecucin del Tomamos la Palabra, principalmente en su
concrecin en el Pas Valenci.

Palabras clave: Amrica Latina, Cooperacin Internacional para el


Desarrollo, Solidaridad, Participacin Social.

gora - Revista de Ciencias Sociales n 16 - 2007 253


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DIEGO JIMNEZ MIRAYO

PRESENTACIN.

En esta ponencia se presentar el proyecto Tomamos la palabra, eje-


cutado por la ONGD ACSUD Las Segovias durante los aos 2.000 y
2.003, como una experiencia de intercambio de conocimientos y apren-
dizajes entre el Norte y el Sur, a partir de una metodologa de fomento
del activismo y la participacin. Se considera que dicha propuesta se
encuadra dentro de lo que se conoce generalmente como cooperacin
tcnica, siempre que en este concepto sea posible incluir una serie de
condicionantes que son ineludibles desde el punto de vista de la aso-
ciacin, y que se irn fijando a lo largo del presente trabajo.
El Tomamos la palabra naci y se desarroll con el fin de impulsar
una idea de solidaridad basada en la relacin entre organizaciones socia-
les del estado espaol y de Centroamrica, activas a escala local y con
una experiencia probada en la accin para vincular el desarrollo social
con la democracia participativa. Para ello, se privilegi la importancia
de la comunicacin con las organizaciones sociales centroamericanas,
que son realidades vivas, no simples demandantes de ayudas: sujetos
sociales que buscan y encuentran soluciones a problemas que sufri-
mos tanto las sociedades latinoamericanas, como las europeas.
A medida que se avanzaba en la ejecucin del proyecto, se fueron
incorporando tambin experiencias de otras regiones de Amrica Lati-
na, lo cual nos permiti desarrollar una reflexin conjunta y fructfera,
tomando como referente distintos ejemplos de participacin social,
tanto en el Norte como en el Sur.
La presente ponencia no es, por tanto, el resultado de una reflexin
terica individual, sino el fruto de los aprendizajes colectivos adquiri-
dos durante la ejecucin del Tomamos la Palabra, principalmente en su
concrecin en el Pas Valenci.

INTRODUCCIN: UNA REFLEXIN EN TORNO A LA COO-


PERACIN TCNICA.
ACSUR Las Segovias es una asociacin internacionalista, laica, plu-
ral e independiente de ciudadanos y ciudadanas que asumimos libre,
consciente y responsablemente nuestro compromiso con la transforma-
cin de la realidad desde el cuestionamiento del actual sistema de pro-
duccin y distribucin de la riqueza y la exigencia del acceso de todas
las personas al ejercicio de sus derechos humanos, tanto individuales,
como colectivos.

Para dotar de viabilidad a este compromiso:

Partimos de una visin del desarrollo universal para todas


las mujeres y todos los hombres, socialmente justo, ecolgica-
mente sostenible y en paz.

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TOMAMOS LA PALABRA. UNA EXPERIENCA DE INTERCAMBIO SUR-NORTE...

Somos conscientes del valor de la identidad y la diversidad


dentro de este marco, y reivindicamos especialmente la necesidad
de que los Pueblos Indgenas vean reconocidos y puedan ejercer sus
derechos colectivos.
Nos asociamos establemente con grupos organizados de
poblacin rural o urbana marginada de Amrica Latina en un pro-
ceso de mutuo desarrollo de capacidades y fortalecimiento organi-
zativo para el ejercicio de derechos.
Mantenemos relaciones de solidaridad basadas en el respeto a
la autonoma de las partes, la codecisin y la cogestin de acciones
de cooperacin, educacin, comunicacin, movilizacin e inciden-
cia.
Especializamos nuestra labor de acompaamiento, apoyando
prioritariamente el ejercicio del derecho a la soberana alimentaria,
al desarrollo econmico endgeno y a una gobernabilidad demo-
crtica y participativa.
Actuamos para que las personas migrantes que residen esta-
blemente en nuestro pas sean consideradas ciudadanas y ciudada-
nos a todos los efectos.
Fomentamos el desarrollo de la conciencia social crtica, el
internacionalismo, la democracia participativa y la economa alter-
nativa mediante acciones de educacin, comunicacin, moviliza-
cin e incidencia.
Trabajamos para ser una asociacin transparente en la que las
personas pueden participar en la toma de decisiones.
Apoyamos las iniciativas sociopolticas unitarias, colabora-
mos con numerosas organizaciones y colectivos y establecemos
alianzas y dinmicas de trabajo en red para el desarrollo de buena
parte de nuestras intervenciones.
Entendemos, por tanto, la cooperacin al desarrollo como una rela-
cin poltica de solidaridad, en la que organizaciones sociales del Norte
y del Sur colaboramos conjuntamente para superar una situacin injus-
ta, que nos afecta a todos y todas y en la que compartimos responsabi-
lidades y proyectos de cambio.
Desde este punto de vista, asumimos el concepto de cooperacin tc-
nica como instrumento analtico para referirse a un conjunto de activi-
dades concretas, en el marco de la cooperacin internacional; pero no
nos sentimos identificados como una organizacin que la practique. En
otras palabras: desarrollamos esta modalidad de cooperacin, pero lo
hacemos como un componente ms de esa relacin dialctica de solida-
ridad con otras organizaciones y movimientos sociales, dentro de un
marco amplio e integral de trabajo conjunto, y siempre que se cumplan
una serie de pautas concretas.
Estas caractersticas que entendemos deben cumplir las acciones y
proyectos de cooperacin tcnica internacional, surgen de la superacin del

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DIEGO JIMNEZ MIRAYO

componente asistencialista que el mismo concepto contiene, cuando


se define como el simple traspaso de conocimientos, herramientas y
metodologas del Norte (occidental y civilizado) al Sur (brbaro y
subdesarrollado).
Esta idea del flujo unidireccional de sabidura, es la que subyace en
la mayor parte de las definiciones que encontramos de cooperacin tcnica:
La cooperacin tcnica para el desarrollo incluye cualquier modali-
dad de asistencia dirigida a potenciar la formacin de los recursos
humanos del pas receptor, que mejore sus niveles de calificacin y pro-
duccin en los mbitos social, sanitario, agrcola, cultural, institucio-
nal, educativo, econmico, cientfico o tecnolgico.
La cooperacin tcnica se llevar a cabo mediante acciones, conve-
nios, programas y proyectos de educacin y formacin, de investigacin
y transferencia de tecnologas, de prestacin de expertos, de concesin
de becas, de informacin, documentacin, intercambio, asesoramiento,
consultora y estudios.

PLAN DIRECTOR DE LA COOPERACIN VALENCIANA,


2004-2007
En nuestra concepcin, entendemos la cooperacin tcnica como un
flujo de intercambio (multidireccional) de saberes variados entre dos suje-
tos colectivos en el que las experiencias de las organizaciones y los
movimientos sociales del Sur tienen mucho que aportar. Existe, por
tanto, una identificacin de visiones y una puesta en comn de conoci-
mientos, en la que todas las partes salen fortalecidas. Es decir, no se
trata nicamente de incrementar las capacidades de los pueblos de los
pases que se denominan en vas de desarrollo, sino de participar con-
juntamente en la transformacin creativa de un sistema injusto que
condena a la pobreza y a la marginacin a la mayor parte de la pobla-
cin mundial.
Y todo ello, desde la consciencia compartida de que el concepto de
progreso neoliberal, triunfante a escala global y que se quiere transpo-
lar a las sociedades de todo el mundo es, en muchas ocasiones, incom-
patible con los derechos humanos individuales y colectivos, poniendo
adems en riesgo, la propia viabilidad material y ecolgica del planeta.
Desde esta concepcin de cooperacin tcnica, es que presentamos la
siguiente experiencia.

TOMAMOS LA PALABRA, POR UNA CIUDADANA


ACTIVA Y SOLIDARIA.
Tomamos la Palabra es un programa se sensibilizacin y educa-
cin para la solidaridad, organizado por ACSUR Las Segovias, con la

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TOMAMOS LA PALABRA. UNA EXPERIENCA DE INTERCAMBIO SUR-NORTE...

participacin y colaboracin de organizaciones solidarias del estado


espaol y otros pases de la Unin Europea y Centroamrica.
arti con el objetivo de promover una idea y una prctica de la ciu-
dadana activa y solidaria, entendida como:
La intervencin efectiva de los(as) ciudadanos(as) en los asuntos
pblicos, frente a los mecanismos de exclusin poltica (o de auto-
exclusin por desinters o desmotivacin) en curso.
Un conjunto de derechos polticos, econmicos y sociales debidos
a todos los seres humanos y cuya plena realizacin debe ser una respon-
sabilidad compartida por los pueblos del Norte y el Sur.

En esta poca caracterizada por la globalizacin, la ciudadana tiene


que integrar la relacin Norte - Sur no slo en el terreno moral, sino en
la accin social, en los problemas que, all y aqu, hay que resolver para
construir un mundo habitable por todos los seres humanos. Pero, para
la mayora de los y las ciudadanas europeas, la relacin con el Sur est
ausente o deformada y slo aparece vinculada a aspectos aadidos o com-
plementarios (compasin, asistencia... cuando no inters econmico o de
seguridad...). El modo en que se est manejando el denominado pro-
blema migratorio por los medios de comunicacin en los ltimos aos nos
da una buena prueba de ello.
Consideramos que esta situacin tiene efectos muy negativos por-
que debilita la accin ciudadana en su fundamental componente soli-
daria, y particularmente, la presin y movilizacin social que es nece-
saria para transformar las relaciones Norte-Sur. Para conseguir
modificar esta concepcin mayoritaria, tenamos que conseguir que en
la visin del mundo de los y las ciudadanos europeos est presente la
huella de Europa en el Sur, es decir, qu efectos concretos, sean positivos
o negativos, tienen las acciones y omisiones, polticas y econmicas, de
las instituciones pblicas y privadas, internacionales, nacionales y loca-
les de la Unin Europea, en la vida de las gentes del Sur. Es a partir de
ello que se podr poner de manifiesto el concepto de corresponsabilidad
que perseguimos.

Qu se busca con el Tomamos la Palabra?

Se quiere impulsar una solidaridad basada en la relacin entre orga-


nizaciones sociales del Norte y el Sur, activas a escala local, en los
barrios de las grandes ciudades o en municipios de tamao medio y
pequeo, y con una experiencia probada en la accin para vincular el
desarrollo social con la democracia participativa. Para eso, es impres-
cindible la comunicacin con las organizaciones sociales de all, que son
realidades vivas, no simples demandantes de ayuda; organizaciones que
buscan, y encuentran, soluciones a problemas relacionados con los vivi-
mos aqu, que nos vendra muy bien conocer.

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DIEGO JIMNEZ MIRAYO

Organizaciones participantes.
Se trabaj en la construccin de una red local en Europa con otras
ONG, pero tambin con otras organizaciones sociales diversas (de veci-
nos, de jvenes, ecologistas, feministas, etc.) y con instituciones acad-
micas y administraciones pblicas municipales. En el Sur, trabajamos
con Alforja, red constituida por organizaciones sociales centroamerica-
nas (Panam, Costa Rica, Nicaragua, Honduras, El Salvador, Guatema-
la y Mxico) que nos asegur el conocimiento, la comunicacin y el
intercambio de experiencias con el Sur.
Constituimos un Equipo de Estudios (Norte Sur), con el objetivo de
elaborar participativamente la metodologa del programa y hacer el
seguimiento necesario para su puesta en prctica, y un Equipo de Coor-
dinacin con la representacin necesaria de todas las organizaciones par-
ticipantes, que se encargar de la direccin prctica del programa.

Dnde?

Para conseguir los objetivos con los que parti, el programa se bas
en un trabajo de investigacin participativa, simultneo y coordinado
en las localidades del estado espaol y de la regin centroamericana,
sobre las relaciones y conflictos entre la democracia, especialmente en
el plano local, y la cooperacin para el desarrollo.
Se establecieron los siguientes criterios para la seleccin de las loca-
lidades participantes en el estado espaol:

Tener presencia en la localidad como ACSUR Las Segovias, o


bien atesorar relaciones de confianza en el movimiento asociativo
local.
Existencia de organizaciones sociales activas en diversos campos
(ecologistas, mujeres, centros juveniles, medios de comunicacin loca-
les, etc.).
Departamentos municipales responsables de participacin ciuda-
dana y con los que sea posible establecer una buena relacin y recabar
apoyos.
Experiencias previas de investigacin participativa en el municipio.
Localidades de tamao medio (entre 50.000 y 200.000 habitantes).

Con estos criterios, se realiz la seleccin y la toma de contacto con


las organizaciones y movimientos sociales de las siguientes localidades:

Usera (Madrid).
Sant Feliu de Llobregat (Barcelona, en colaboracin con la
ONGD Cooperacci).
La Laguna (Tenerife, en colaboracin con el Comit de Solidaridad
con los Pueblos).
Comarca de LHorta (Valncia).

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TOMAMOS LA PALABRA. UNA EXPERIENCA DE INTERCAMBIO SUR-NORTE...

Murcia.
Xixn (Asturies).
Baracaldo (Bilbao, en colaboracin con Ondoren).
Crdoba (en colaboracin con el Ayuntamiento de Crdoba).
Santiago de Compostela (A Corua, en colaboracin con Cidadana).
En las localidades de Madrid, Valncia, Murcia y Asturies, la res-
ponsabilidad para la ejecucin del programa recaa en las delegaciones
territoriales con las que ACSUR Las Segovias cuenta a nivel autonmi-
co. No obstante, como veremos ms adelante para el caso concreto del
Pas Valenci, tambin se llev a cabo un trabajo fructfero de coordi-
nacion con otras organizaciones, movimientos sociales y administracio-
nes locales.
Por su parte, Alforja hizo el trabajo de seleccin de localidades en
las que hay organizaciones de la red y experiencias que podan ayudar
mejor al desarrollo del programa. Concretamente:
Territorio autnomo de Kuna Yala (Panam). Organizacin de
referencia: Centro de Estudios y Accin Social Panameo (CEASPA).
Puerto de la provincia de Puntarenas (Costa Rica). Organizacin
de referencia: Centro de Educacin Popular (CEP).
Ciudad Sandino (Nicaragua). Organizacin de referencia: Centro
de Comunicacin y Educacin Popular CANTERA.
El Carrizal, barrio de Tegucigalpa (Honduras). Organizacin de
referencia: Centro de Comunicacin Popular (CENCOP).
Chalatenango, Alto Lempa (El Salvador). Organizacin de refe-
rencia: Fundacin Promotora de Cooperativas (FUNPROCOOP).
Ixcn (Guatemala). Organizacin de referencia: Servicios Jurdi-
cos y Sociales (SERJUS).
Sur del Estado de Jalisco (Mxico). Organizacin de referencia:
Instituto Municipal de Desarrollo Local (IMDEL).

Tres etapas

El programa, con una duracin de tres aos, se desarroll en tres


etapas:
Primera etapa (marzo 2000-febrero 2001), destinada a la forma-
cin de los equipos de trabajo, la elaboracin de los materiales bsicos,
el diseo metodolgico concreto y la presentacin del programa a los
medios de comunicacin, movimientos asociativos, entidades acadmi-
cas y administrativas;
Segunda etapa (marzo 2001-febrero 2002), consisti en la reali-
zacin de la investigacin participativa en las localidades del Norte y su
conexin con las experiencias del Sur para extender y fortalecer una ciu-
dadana activa y solidaria.

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DIEGO JIMNEZ MIRAYO

Tercera etapa (marzo 2002-febrero 2003), con la realizacin de un


programa de educacin en centros de enseanza secundaria -apoyada en
la edicin de materiales didcticos adecuados- y en la promocin por las
organizaciones participantes de las Propuestas de Accin que surjan
como conclusin de la 2 Fase.

La Investigacin-Accin Participativa (IAP).


El programa utiliz, en su ejecucin central, una metodologa de
Investigacin-Accin Participativa (IAP), desarrollada por los equipos
de trabajo y en base a los materiales elaborados en la Primera etapa, de
la que result un diagnstico y una intervencin a escala local que per-
mitiese conectar las agendas del Norte y del Sur, en la Tercera etapa de
la ejecucin. Resulta interesante detenerse en la caracterizacin de esta
metodologa, que defini la naturaleza participativa y dialctica del
Tomamos la Palabra.
La IAP es una metodologa innovadora en el trabajo educativo. En
primer lugar, supera la dicotoma entre dos sujetos: los tericos (exper-
tos/tcnicos) y los prcticos (educadores y activistas sociales), facilitan-
do adems, los procesos de comunicacin interprofesional y el trabajo
colectivo. Y, por otra parte, es una metodologa flexible, que permite
introducir modificaciones en la medida que sean identificadas como
necesarias durante la ejecucin del programa.
El proceso de IAP que se propuso para este programa consisti en:

Identificacin de un rea problemtica por la cual est afectado


un grupo a nivel local;
Seleccin de problemas especficos que preocupen a diversos
colectivos en este mbito de trabajo (municipio, comunidad, barrio, ...);
Seleccin de hiptesis de trabajo que impliquen una meta y un
procedimiento;
Registro de la accin desarrollada y acumulacin de las evidencias;
Evaluacin de la puesta en prctica, resaltando obstculos y
modificaciones;
Redefinicin del problema y diseo de nuevas planificaciones de
accin.

La metodologa de la accin se inscribe en el mbito local ya que es


en este espacio donde:

Se puede encontrar la base social y las organizaciones que prefi-


guran una democracia enraizada socialmente.
Pueden tener un peso ms visible las propuestas de transformacin.

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TOMAMOS LA PALABRA. UNA EXPERIENCA DE INTERCAMBIO SUR-NORTE...

Se pueden vincular objetivos materiales de desarrollo (vivienda,


empleo, cultura, salud,...) con objetivos socialmente integradores.
Existen experiencias en el Sur y en el Norte que nos permiten
apoyarnos para iniciar nuestra propuesta.
Podemos establecer una comunicacin horizontal fluida entre las
organizaciones sociales seleccionadas del Norte y el Sur.

A quines nos dirigimos


El programa se dirigi a organizaciones y asociaciones de: veci-
nos/as, mujeres, ecologistas, minoras tnicas, consumidores/as y edu-
cadores/as, en aquellos territorios donde se haba puesto en marcha
alguna experiencia de desarrollo comunitario o existan condiciones
propicias para hacerlo.
Es importante sealar que el programa no pretendi construir un
movimiento social nuevo, de cuyas dificultades de estabilizacin
tenemos numerosas muestras en el pasado reciente de diversos pases
europeos. Nos basamos en organizaciones sociales con una probada
experiencia y buscamos ampliar y fortalecer su trabajo, particularmen-
te en la perspectiva Norte Sur, descrita anteriormente.
Se trabaj tambin con los medios de comunicacin local como ins-
trumentos necesarios para que la participacin ciudadana sea efectiva,
factores decisivos en la construccin de sujetos sociales y culturales y
transmisores de valores y pautas de conducta.

Tomamos la Palabra en el Pas Valenci: construyendo nuevos


lazos de solidaridad.
El programa Tomamos la Palabra, se concret en el Pas Valenci, en
dos Jornadas Internacionales, celebradas en aos consecutivos (noviem-
bre de 2001 y noviembre de 2002) en distintos municipios de la comar-
ca de LHorta.
En estos eventos, se concretaron e implementaron los instrumentos
y metodologas elaborados durante la Primera fase de ejecucin del Pro-
grama, creando un espacio Norte Sur, de intercambio de experiencias
y conocimientos entre organizaciones diversas, en torno a dos temticas
sectoriales que consideramos fundamentales:
1.La participacin juvenil; que fue la temtica abordada duran-
te las Jornadas celebradas en Silla y Burjassot en el ao 2001.
2.La educacin para la participacin; tema tratado en las Jor-
nadas de Paterna, celebradas en el ao 2003.
Para la ejecucin de las jornadas, organizadas por ACSUD Las
Segovias, Pas Valenci, se coordin con diferentes plataformas, asocia-
ciones y movimientos sociales de la comarca de LHorta, as como del
apoyo de las autoridades locales de Burjassot, Silla y Paterna. Asimis-

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mo, y atendiendo a lazos de solidaridad previos, se incorporaron al pro-


ceso las experiencias no slo de las organizaciones que forman parte de
la red Alforja, sino tambin de colectivos de otras regiones de Amrica
Latina, concretamente, Ecuador y Brasil.

Jornadas Internacionales de Participacin Juvenil.


A lo largo de tres das, se analizaron las prcticas de la participacin
juvenil con una metodologa que combinaba la presentacin de ponen-
cias marco para centrar los conceptos tericos bsicos, presentacin de
experiencias consideradas como buenas prcticas en el mbito de la par-
ticipacin juvenil, y talleres grupales participativos en los que se pro-
fundiz en las temticas objeto de las Jornadas.
Se cont con la participacin de expertos y representantes de expe-
riencias de participacin juvenil del estado espaol y de distintos pa-
ses de Amrica Latina (Ecuador, Nicaragua y Brasil).
Todo ello, nos permiti debatir conjuntamente acerca de experien-
cias de trabajo en distintos mbitos relativos a la participacin juvenil,
en el mbito de la enseanza, las administraciones locales y la coopera-
cin al desarrollo. Y conocimos las siguientes experiencias:
La participacin juvenil en los pueblos de la comarca de LHorta,
presentada por la Xarxa Joves.net (Valncia).
Los puntos de encuentro juveniles, presentada por la Red Juvenil
de Nicaragua.
Gestin municipal participativa, presentada por el Consejo de
Gobiernos Locales Alternativos (CGLA, Ecuador).
Presupuestos participativos municipales, presentada por el Ayun-
tamiento de Rub (Barcelona).
Presupuestos participativos municipales, presentada por la Muni-
cipalidad de Porto Alegre (Ro Grande do Sul, Brasil).
A partir de estas presentaciones, se abrieron espacios de intercam-
bio, en los que profundiz en el conocimiento de las alternativas de par-
ticipacin juvenil puestas en marcha, tanto en el Norte, como en el Sur.

Jornadas Internacionales de Educacin para la Participacin.


Surgieron con la necesidades de unir esfuerzos y reivindicar jun-
tos/as el derecho a la participacin democrtica. Nuevamente, se orga-
nizaron en colaboracin con la Xarxa Joves.net, contando adems con el
apoyo del Ayuntamiento de Paterna y los Consejos de la Juventud de la
Comunidad Valenciana, en el que instituciones, grupos, asociaciones y
entidades diversas pudimos:
1. EnRedarnos e intercambiar experiencias y puntos de vista.
2. Reflexionar colectivamente sobre nuestras prcticas.
3. Contribuir a la consolidacin y puesta en marcha de nuevas
iniciativas de participacin.

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TOMAMOS LA PALABRA. UNA EXPERIENCA DE INTERCAMBIO SUR-NORTE...

Para ello, se cont con la coordinacin y el aporte permanente de


las organizaciones de la Red Alforja, que presentaron las experiencias en
pases del Sur, coordinaron las distintas actividades y moderaron los
talleres.

Conclusiones y perspectivas de las Jornadas.


La metodologa empleada en las dos Jornadas celebradas en la
comarca de LHorta fue la IAP, en la que se combinaron intervenciones
en plenario con talleres grupales. Con las intervenciones en plenario se
pretenda aportar elementos tericos bsicos que centraran los temas
fundamentales y enmarcaran las experiencias concretas presentadas a
continuacin y seleccionadas por su carcter contrastado de buenas
prcticas. Por otro lado, con los talleres grupales se profundiz de forma
ms participativa y dinmica en determinados aspectos de los temas
tratados en las intervenciones anteriores, poniendo en comn experien-
cias exitosas.
De este modo, se concret nuestra propuesta institucional del flujo
multidireccional de saberes, en el que experiencias de organizaciones diver-
sas fueron presentadas, analizadas y debatidas en igualdad de condicio-
nes. Y a partir de este conocimiento dialctico fue que se propusieron
alternativas concretas de trabajo, a desarrollar tanto en el Pas Valenci,
como en las regiones de las que llegaron las organizaciones latinoame-
ricanas participantes.
Cabe destacar que las relaciones surgidas de la experiencia del
Tomamos la Palabra no quedaron limitadas al periodo de ejecucin del
programa, sino que se han mantenido e incluso fortalecido en los lti-
mos aos, constituyendo la base para el trabajo conjunto tanto en las
acciones de sensibilizacin, como en el trabajo de cooperacin interna-
cional desarrollado por ACSUD Las Segovias en Guatemala, Ecuador y
Nicaragua.

Conclusin: la necesidad de crear redes transnacionales de soli-


daridad.
El Tomamos la Palabra supone una pequea experiencia en el mbi-
to de la cooperacin internacional, que pone de manifiesto la necesidad
de romper con la imagen deformada de sociedades incapaces en el Sur,
que dependen de la ayuda del Norte para adoptar un modelo que les
saque del subdesarrollo.
Para conseguirlo, es urgente desechar o bien transformar profun-
damente los conceptos de desarrollo y progreso, que an hoy en da
siguen anclados en una concepcin etnocntrica de la realidad, segn la
cual nicamente hay un modelo viable para alcanzar el bienestar colec-
tivo: el capitalista occidental. Con la experiencia aqu planteada, se
quiere mostrar la importancia de tomar en cuenta las luchas y las pro-
puestas que surgen y se desarrollan por parte de esas sociedades que,

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errneamente, se considera incapaces. Y con la creacin de este espacio


de respeto e intercambio, se dan pasos en la construccin de una rela-
cin horizontal de solidaridad, donde todos los colectivos sociales salen
beneficiados y aprenden.
En este camino se debe superar, tambin y por tanto, el concepto
clsico de pobreza: las sociedades del Sur no son poblaciones pobres,
sino empobrecidas. Es decir, se han visto abocadas a situaciones lmite
por la puesta en marcha de un sistema excluyente a nivel global, que es
el que hay que transformar, de manera conjunta y con una responsabi-
lidad compartida.
Por tanto, la cooperacin al desarrollo debe incluir necesariamente
un proceso de transformacin tambin en los pueblos del Norte, a tra-
vs del fomento de la participacin social, la sensibilizacin, la inci-
dencia y la educacin popular. Y en este camino, es mucho lo que pode-
mos aprender de las experiencias de los movimientos sociales del Sur
que, da a da, muestran la solidez de las alternativas que proponen.
En la medida en que la cooperacin tcnica tenga en cuenta estos pun-
tos, ser en mayor medida eficaz en la superacin de la actual situacin
a escala global.

Reconocimientos
Esta comunicacin no hubiera sido posible sin la implicacin de las
personas que integran la Junta Directiva y el equipo tcnico de ACSUD
Las Segovias Pas Valenci. Asimismo, queremos resaltar la importancia
del espacio de intercambio que se propici con la puesta en marcha del
programa Tomamos la Palabra, especialmente en cuanto a la participacin
de diferentes organizaciones que, aportando sus conocimientos diversos,
comparten un mismo compromiso. Finalmente, resulta obligado recor-
dar el papel protagonista que en este proceso han jugado los pueblos, las
comunidades y los colectivos sociales de las distintas localidades en las
que desarroll el trabajo en Amrica Latina, no slo a travs de las apor-
taciones de las organizaciones con las que se han mantenido relaciones
de solidaridad y reflexin compartida, sino tambin y principalmente
mediante el ejemplo permanente de las alternativas que han construido
y siguen construyendo a diario, y que, con su ejemplo, dotan de viabili-
dad y esperanza a ese otro mundo posible y necesario.

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Ttulos publicados

1. El Estado de Bienestar. 1998 (agotado)


2. La integracin europea. Ideas para un modelo alternativo. 1999
3. Poltica Ambiental Europea. 1999
4. Visiones del feminismo y polticas de igualdad. 2000
5. Polica y sociedad democrtica. 2000
6. Economa alternativa. 2001
7. De Historia y De Amrica. 2002 (agotado)
8. Relaciones euromediterrneas I(I). 2003
9. Relaciones euromediterrneas (II). 2003
10. Informacin y desinformacin en la Era Global. 2004 (agotado)
11. Territorio, ciudad y sostenibilidad. 2004
12. Presente y futuro de la Unin Europea. 2005
13. Venezuela en transicin. La experiencia bolivariana de gobierno (I). 2005
14. Venezuela en transicin. La experiencia bolivariana de gobierno (II). 2006
15. Venezuela en transicin. La experiencia bolivariana de gobierno (III). 2006

Prximos nmeros
17. Partidos polticos, movimientos y nuevas formas de participacin.
18. Democracia y participacin en los medios de comunicacin.
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Otras publicaciones

Amrica Latina: Literatura e historia entre dos finales de siglo


Sonia Mattalia y Joan del Alczar. Volumen de Literatura. 2001
Joan del Alczar y Sonia Mattalia. Volumen de Historia. 2001

Santiago Andrade Ubidia, Julio Csar Trujillo y Roberto Viciano


Pastor. La estructura constitucional del Estado Ecuatoriano. Fundacin
CEPS - Universidad de Valencia - Universidad Andina Simn
Bolivar - Corporacin Editora Nacional, Quito, 2004

Luis Salamanca y Roberto Viciano Pastor (Coord.). El sistema


poltico en la Constitucin Bolivariana de Venezuela. Vadell Her-
manos Editores - Instituto de Estudios Polticos (Universidad
Central Venezuela) - Fundacin CEPS, Caracas, 2004

Carmen Lydia Cceres y Ana Mara Guerrero. Voces del exilio. His-
torias de vida de colombianos forzados a exiliarse por amenazas. Fun-
dacin CEPS, Valencia, 2006

Eduard S. Vila (Coord.). Pedagoga de la Alteridad, Interculturali-


dad, Gnero y Educacin. Editorial Popular - Fundacin CEPS,
Valencia, 2007

Jess Espasandn Lpez y Pablo Iglesias Turrin (Coords). Boli-


via en movimiento. Accin colectiva y poder poltico. El Viejo Topo -
Fundacin CEPS - Fundacin por la Europa de los Ciudada-
nos, Madrid, 2007

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La Fundacin CEPS es una ONGD que trabaja


en el mbito de la cooperacin, de la observacin
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