POLTICA SOCIAL.

MANUELA MENCHN

CAPTULO I: ORGENES, EXPANSIN Y CRISIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

1. INTRODUCCIN (no hay motivo para mencin alguna).
2. LA INTERVENCIN DEL SECTOR PBLICO EN CUESTIONES DE REDISTRIBUCIN (EX)

La respuesta que suministra el mercado a la cuestin de para quin producir? es para el que puede pagar el
precio exigido en el mercado. Sin embargo, esta capacidad de pago depender, a su vez, del reparto funcional
de renta suministrado por el propio mercado de factores.

No obstante, puede ocurrir que el mercado pueda dar lugar a un reparto que no es justo porque lo justo sera
recibir, no en funcin de lo aportado, sino de lo que se necesita; o porque haya que tener en cuenta el reparto
inicial de los recursos; o porque de la igualdad en la distribucin se deriven efectos externos positivos como
puedan ser el disfrute de una mayor estabilidad social y/o cohesin poltica; o porque el redistribuir la renta a
favor de los ms desposedos puede aumentar la produccin y la renta, por lo que, al final, todos ganan si se
corrige el reparto de renta proporcionado por el mercado, con el fin de hacerlo ms igualitario.

Por eso, un elemento importante para explicar el crecimiento de la presencia pblica en la economa es el
desarrollo del Estado del Bienestar cuya evolucin ir unida a la propia evolucin de la economa.

Por ello, se ha requerido la intervencin continua del Estado como regulador y gestor, dando lugar a la
asuncin de responsabilidades con el fin de lograr determinados objetivos, la direccin estatal de la demanda
agregada o la influencia sobre la misma como instrumento de gestin econmica, el crecimiento del sector
pblico al asumir nuevas tareas y competencia y la necesidad de instaurar la concertacin social como prctica
generalizada para resolver conflictos en el seno del aparato productivo, que ha supuesto la mejora de la
cohesin social y la pacificacin de los conflictos al atenuar las desigualdades entre sus miembros.

De este modo, la intervencin pblica en la economa se ampla y se legitima, especialmente en lo relativo a la

consecucin del pleno empleo, la redistribucin ms equitativa de las rentas, la generalizacin de la proteccin
social e, incluso, en aspectos meramente productivos.

3. GNESIS DEL ESTADO DEL BIENESTAR

No existe acuerdo unnime al sealar los orgenes del Estado del Bienestar (EB), aunque el antecedente
prximo de lo que modernamente se conoce como tal es fechado por la mayora de los autores despus de la II
Guerra Mundial y se considera como una forma ms de intervencin del sector pblico en la economa. Sin
embargo, es posible encontrar antecedentes remotos en las denominadas Leyes de pobres o en la legislacin
social alemana promulgada por el Canciller Bismarck e, incluso, en el siglo XI en China con el primer ministro
Wang Anshi.

Algunos autores distinguen en la evolucin de los sistemas de bienestar tres momentos diferenciados en el
tiempo:
El perodo de experimentacin (1870-aos 20 del siglo XX)
El perodo de consolidacin (1930-940)
El perodo de expansin (1940-960)

Un lugar comn entre los estudiosos del tema es la consideracin del Estado de Bienestar como una
necesidad histrica que ha permitido dar respuesta adecuada a una serie de disfunciones que el Estado liberal
no era capaz de resolver, contando con el apoyo del desarrollo cultural y tecnolgico inherente al proceso de
industrializacin de las economas.

Su gnesis tiene lugar en un momento en el que las instituciones existentes no fueron capaces de resolver
satisfactoriamente los problemas derivados de una sociedad en la que la pobreza y la desigualdad pasaron a
convertirse en cuestiones de ndole social y poltica.

De este modo, los procesos de distribucin de rentas surgidos de la acumulacin de capital generaron la
necesidad de que el Estado interviniera activamente en la economa con el fin de ejercer en la misma una
accin compensatoria que atenuara los desequilibrios y aliviara o evitara las tensiones sociales.

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As, el Estado social se erige en la extensin de la poltica social a las clases medias y a otros campos del
bienestar social, transformando la poltica social sectorial en poltica social generalizada.

A esta extensin y aceptacin social de la intervencin pblica en la economa contribuyeron algunos

acontecimientos de ndole extraeconmica tales como la generalizacin del sufragio universal, pero tambin
otros de naturaleza econmica como la Gran Depresin de 1929, que puso de manifiesto la debilidad del
modelo de produccin capitalista y los efectos perversos que el mismo poda provocar.

El deseo de atenuar los efectos negativos del sistema capitalista o los de la industrializacin, o la mayor
movilidad social y geogrfica, propiciaron la aparicin de nuevos problemas que el Estado del Bienestar tratara
de resolver.

Para hacer frente a los primeros se justificaron medidas de poltica econmica intervencionistas.

Estas normas seran ampliadas aos despus con la actuacin del Informe Beveridge de 1942 que prevea la
constitucin de un sistema de beneficios sociales que fuera capaz de proteger a los ciudadanos desde la cuna
hasta la tumba y que atacara los cinco grandes males de las sociedades modernas:
la indigencia
las enfermedades
la ignorancia
la suciedad
y la ociosidad
Para ello, el Programa inclua:
un sistema de seguridad social
un servicio nacional de salud
y un sistema de asistencia nacional

Los objetivos del modelo de Lord Beveridge eran garantizar a los ciudadanos:
un nivel mnimo de ingresos
prever riesgos futuros
completar la previsin individual frente al riesgo
articular un sistema unificado de Seguridad Social basado en tres pilares:
1. El Seguro Social
2. La Asistencia Nacional
3. Los Seguros Voluntarios
y fomentar el pleno empleo.

As, el incipiente Estado de Bienestar encontrara tras la IIGM, el contexto adecuado para consolidarse y
generalizarse, fruto:
de la necesidad de reconstruir las maltrechas economas europeas tras el conflicto blico,
del recuerdo de los nocivos efectos del desempleo padecido tras la Gran Depresin,
del crecimiento econmico que se produce a raz de los programas de reconstruccin (Plan Marshall)
y de la aceptacin y el xito de las teoras econmicas de Keynes.

Despus de la IIGM, Keynes se da cuenta de que se han producido cambios polticos, sociales y econmicos.
La guerra ha puesto en conocimiento de todos que es posible consumir y que el ahorro no es tan virtuoso
como se pensaba.

As, se produce un notable cambio en la orientacin de la economa ya que el motor de la misma es la

demanda y no la oferta, por lo que el sector pbico debe intervenir activamente en aqulla con el fin de
reactivar la inversin aumentar la capacidad de consumo de sus ciudadanos mediante la implementacin de
programas y polticas de contenido social tendentes a mejorar la capacidad de compra, pero tambin de las
personas en activo.

De ah que el objetivo primordial de la intervencin pblica fuera aumentar el volumen de empleo con el fin
de favorecer una mayor capacidad de consumo y de gasto que propiciaran el aumento de la demanda y la
necesidad de producir ms. As, la mayor intervencin pblica en la economa, va organizacin directa de las

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inversiones, fue un instrumento adicional para legitimar la presencia pblica y para favorecer la aparicin y
ulterior expansin del Estado de Bienestar moderno.

4. CONCEPTO DE ESTADO DE BIENESTAR

I.Gough define el Estado de Bienestar como un conjunto tanto de actividades, como de normas:
Actividades de provisin de determinados servicios sociales
y normas de reglamentacin de actividades privadas de forma que se utiliza el poder estatal para
modificar la reproduccin de la fuerza de trabajo y para mantener a la poblacin no trabajadora
en las sociedades capitalistas.

J.L. Monereo seala que el Estado de Bienestar es aquella forma de organizacin del poder poltico en la
comunidad que comporta una responsabilidad de los poderes pblicos en orden a asegurar una proteccin
social y el bienestar bsico para sus ciudadanos.

R. Muoz de Bustillo lo define como el conjunto de actuaciones pblicas tendentes a garantizar a todos los
ciudadanos de una nacin, por el hecho de serlo, el acceso a un mnimo de servicios que garanticen su
supervivencia.

El Estado de Bienestar es una realidad cambiante y da lugar a diferentes modelos que comparten la idea de
combinar la provisin pblica y/o los servicios de financiacin pblica con una economa de mercado, aunque
el equilibrio entre ambas cambie con el tiempo y difiera de unos pases a otros, habiendo llegado a
convertirse en un elemento de la estructura poltica y social de las sociedades desarrolladas como
consecuencia de que cada vez un mayor nmero de personas depende de sus prestaciones, erigindose para
alguno en una realidad inevitable y ello por tres razones:
1. por su rentabilidad al contribuir a la reduccin de los conflictos
2. porque la historia demuestra que sus prestaciones no han llegado nunca a desaparecer
3. y porque es necesario adaptar las viejas instituciones a las nuevas necesidades.

5. OBJETIVOS DEL ESTADO DE BIENESTAR: PRINCIPALES ACCIONES

La seguridad y la igualdad son las dos dimensiones bsicas del Estado de Bienestar.

Todos los Estados de Bienestar han estado al servicio de tres prioridades fundamentales:
1. Proporcionar seguridad econmica a los ciudadanos
2. Reducir las desigualdades sociales
3. Combatir la pobreza

Objetivo: la seguridad econmica

Se persigue el mantenimiento de un estndar de vida a los ciudadanos, no como gesto caritativo, sino como
derecho poltico. Para ello se prev
la garanta de una renta mnima,
la reduccin de la inseguridad econmica y social ante ciertos imprevistos
Este objetivo ha sido compartido,
tanto por el modelo profesional (bismarckiano),
como por el universal (de Beveridge)

Objetivo: la reduccin de la desigualdad

Se persigue modificar el reparto de la renta entre los miembros de la sociedad. La poltica de redistribucin de
renta implica siempre una decisin poltica sujeta a juicios de valor y un posicionamiento tico-normativo.
Determinar la cantidad de ingreso que debe ser redistribuido es un problema tico que las diversas sociedades
han resuelto de modo muy distinto en diferentes pocas y es el juicio tico central que ha de resolverse en la
formulacin de cualquier poltica social.

El Estado puede llevar a cabo este reparto mediante los impuestos y las transferencias y a travs de la
provisin pblica de determinados bienes que cubren las necesidades bsicas.

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No es fcil en la prctica trazar una lnea divisoria ntida entre los objetivos de igualdad y redistribucin, sobre
todo si la igualdad se concibe en trminos de un progresivo acercamiento de las rentas de los diferentes
ciudadanos. La reduccin de la desigualdad puede hacerse en sentido vertical y horizontal.

Objetivo: la lucha contra la pobreza

El propsito, en este caso, es permitir la integracin social de los excluidos.

Para ello es necesario hacer frente a la pobreza surgida como consecuencia
de las crisis econmicas,
los proceso de feminizacin de la pobreza
y los cambios sociales y demogrficos que han dado lugar a fenmenos como:
el envejecimiento de la poblacin
la proliferacin de familias monoparentales
o la falta de integracin de la inmigracin.

Con el fin de conseguir estos objetivos, los Estados de Bienestar han previsto un conjunto de prestaciones:
a) Prestaciones para conseguir la seguridad econmica

Son fundamentalmente de carcter econmico: pensiones, prestaciones de desempleo, etc. o acciones

consistentes en el suministro pblico y gratuito de bienes preferentes como educacin, sanidad,
vivienda, cultura.

Su justificacin reside en la incertidumbre sobre los flujos de ingresos que provocan situaciones
esperadas o inesperadas. Esta incertidumbre puede reducirse mediante la concertacin de seguros
privados o mediante una obligacin pblica de contribuir para hacer frente a este tipo de situaciones.

b) Prestaciones para atenuar la desigualdad

Estas prestaciones tienen por finalidad

reducir el nivel de concentracin de la renta,
aumentar la cuanta de la misma en los grupos con menores ingresos
y conseguir la igualdad de oportunidades o de resultados finales

Sin embargo, los logros en este campo no siempre han sido evidentes porque la distribucin de la renta
ha experimentado una mayor concentracin de los ingresos ganados en el mercado y al acceso
restringido de algunos grupos sociales a dicha renta.

La extensin y ampliacin de estas polticas al conjunto de la poblacin parece haber beneficiado en

ltima instancia a las clases medias y no tanto a las ms marginadas del sistema que quedan excluidas
del mismo, muchas veces por un problema de informacin.

Todo ello tiene tambin consecuencias de cara a la legitimidad del Estado de Bienestar a medida que
ste aumenta porque cuando se universaliza ms el gasto, ms gente tiene que ser coaccionada a
pagar impuestos ms altos para lograr un menor impacto redistributivo sobre las rentas y, por lo tanto,
se puede empezar a cuestionar la deseabilidad de prestaciones que no se perciben, pero que s se
financian.

c) Prestaciones para luchar contra la pobreza

Estas prestaciones pretenden favorecer la integracin de los excluidos mediante
programas de lucha contra la pobreza,
prestaciones no contributivas,
reconocimiento de un salario mnimo de insercin
o el pago del subsidio de desempleo.

Para ello se articulan

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polticas de desempleo,
polticas de proteccin a la familia
y servicios sociales

La justificacin de estas acciones reside en la importancia concedida por los individuos al

comportamiento altruista, en la existencia de externalidades positivas como consecuencia de la
eliminacin de la pobreza y en el logro de la mayor estabilidad poltica y social que de ellas se deriva.

Sin embargo, la mezcla de objetivos perseguida por los sistemas de bienestar seguridad econmica,
reduccin de la desigualdad y lucha contra la pobreza puede dar lugar a efectos perversos en la mediad
en que la extensin del Estado del Bienestar debe financiarse ms generosamente, pudindose
producir un desfase entre los objetivos redistributivos del gasto social y los de los tributos que lo
sostienen econmicamente, ya que stos son la principal fuente de financiacin del mismo.

6. EXPANSIN DEL ESTADO DE BIENESTAR

6.1. Causas de la expansin del Estado de Bienestar (Ex)

En la expansin del Estado de Bienestar han concurrido diferentes factores de ndole social, econmico y
poltico, que condicionan sus objetivos y su propia legitimacin a medad que se ha impulsado el desarrollo del
mismo. La influencia de las ideologas y el contexto socioeconmico en el que se han desarrollado los distintos
modelos de bienestar han propiciado la existencia de similitudes entre formas inicialmente antagnicas de
concebir el protagonismo del sector pblico en las cuestiones vinculadas al bienestar de su poblacin, pero al
mismo tiempo han ido debilitando el intento ideolgico del que gozaban en sus orgenes.

6.1.1. Factores econmicos

Durante la fase posterior a la IIGM, la economa de los pases desarrollados atraves por un perodo de
expansin y crecimiento. La necesidad de resolver los problemas inherentes a la falta de crecimiento o de
pleno empleo y de corregir el desigual reparto de renta suministrado por el mercado contribuy a la aparicin
y al ulterior desarrollo del Estado de Bienestar, que facilit el logro, de forma mucho menos costosa y ms
duradera que si se dejara en manos del mercado.

Adems, el Estado de Bienestar contribuy a reducir los costes laborales para el capital ya que supuso la
socializacin del coste en educacin, sanidad, formacin tcnica y un elevado grado de sustitucin de salarios
directos por salarios sociales o indirectos mediante el suministro gratuito de bienes y servicios pblicos.

El xito de la teora keynesiana avalaba, adems, los resultados derivados de la mayor intervencin pblica.
De ah que los Estados de Bienestar disfrutaran de gran auge en los Estados europeos, auge que se prolong
hasta la crisis de los aos setenta, momento en el que la precariedad de los sistemas de bienestar se puso de
manifiesto:
por un lado, se socavaron las bases financieras que los sustentaban
por otro, se dispararon algunas partidas importantes del gasto social.
Es en este momento cuando se empieza a cuestionar la intervencin del sector pblico en la economa.

6.1.2. Factores polticos

La legitimidad del Estado para intervenir en la economa se haba conseguido como consecuencia
de la propagacin de la teora keynesiana
y de los procesos de democratizacin que aseguraban derechos polticos, econmicos y sociales a los
ciudadanos
El Estado era el encargado de facilitar la integracin social mediante la progresiva extensin de servicios
como la sanidad, la educacin o las pensiones a la casi totalidad de la poblacin. As, la responsabilidad
del bienestar de los ciudadanos haba traspasado del mbito familiar, convirtindose en una de las
funciones primordiales del Estado, generalizndose lo que ha venido en llamarse esperanza de Estado.

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De este modo, la intervencin del Estado permiti la integracin de las organizaciones obreras en el sistema
capitalista, eliminando las posibilidades de transformacin brusca del sistema poltico y posibilit la sntesis
entre la libertad econmica y la igualdad social.

El Estado de Bienestar, institucionalizando los derechos sociales, habra contribuido a una mayor estabilidad
poltica y al mantenimiento de la paz social por medio de una mayor interaccin social y legitimidad del sistema
econmico.

6.1.3. Factores sociales

La incapacidad de la poblacin trabajadora para hacer frente por s misma a su mayor vulnerabilidad, la
proliferacin de una masa trabajadora cada vez ms numerosa y desprotegida y la ampliacin creciente de
todas las fuerzas sociales, han favorecido la presencia pblica en cuestiones relacionadas con el bienestar de
los ciudadanos.

La ampliacin de los derechos de los ciudadanos en el campo de lo social ha dado lugar a la extensin
progresiva del nmero de personas que pueden acceder de forma gratuita a un catlogo cada vez ms amplio
de servicios sociales. Esta universalidad hace necesario que sean las instituciones pblicas las nicas que
puedan garantizar el acceso de todos los ciudadanos y sin discriminacin a dichos servicios para poder estar as
plenamente integrados y activos en la sociedad.

Se ha pasado a ofrecer un catlogo cada vez ms amplio de servicios y prestaciones que se suministra, no slo
a quienes carecen de recursos o a los trabajadores y sus familiares, sino a toda la poblacin, al considerar
dichos beneficios como un derecho inherente a la condicin de ciudadano.

Todo esto hace que concurran histricamente en el Estado de Bienestar tres funciones, que han permitido la
legitimacin del mismo desde sus propios orgenes:
La intervencin en la economa para mantener el pleno empleo y proteger a los trabajadores
La provisin pblica de una serie de servicios de carcter universal
La responsabilidad estatal en el mantenimiento de un nivel mnimo de vida.

6.2. Teoras explicativas de la expansin del Estado de Bienestar

La doctrina ha tratado de argumentar el xito del Estado de Bienestar, elaborando diversas teoras que se
pueden agrupar en dos grandes categoras:
1. Teoras explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social:
Teora del industrialismo
Teora socialdemcrata
Teora neomarxista
Teora poltica corporatista o de grupos de inters
2. Teoras explicativas desde la perspectiva de la oferta de bienestar social:
El papel de los polticos
El papel de la burocracia
La propia forma organizativa del sector pblico

6.2.1. Teoras explicativas desde la perspectiva de la demanda de bienestar social

Se basan en factores institucionales como el aumento de renta, o el crecimiento de la poblacin.

A. Teora del industrialismo

Esta teora enfatiza los factores socioeconmicos como los principales determinantes del Estado de
Bienestar. El Estado de Bienestar es el resultado necesario del desarrollo industrial y tecnolgico de forma
que, cuanto ms alto sea el grado de desarrollo tecnolgico y ms elevado sea el nmero de ancianos
entre la poblacin total, mayor ser el gasto en bienestar. La causa de ello reside en que la
industrializacin somete a la poblacin a nuevos riesgos y a una mayor movilidad y debilita los
mecanismos asistenciales tradicionales. A ello se aaden las consecuencias derivadas de la incorporacin
masiva de la mujer al trabajo. En este contexto, el Estado responde a las nuevas necesidades de la
poblacin que sufre los efectos adversos del proceso de industrializacin.

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La base econmica de este modelo es la Ley de Wagner que afirma que el desarrollo econmico
contribuye a incrementar el gasto pblico ya que las sociedades desarrolladas son ms complejas y en
ellas surge un mayor nmero de conflictos que requieren ms intervencin del sector pblico para
resolverlos, al tiempo que la elasticidad renta de los bines pblicos es superior a la unidad.

Desde esta perspectiva, son las variables econmicas y demogrficas relacionadas con el proceso de
industrializacin las que explican el incremento del Estado de Bienestar en la medida en que concurren las
siguientes circunstancias:

Se demanda una poblacin ms preparada

Se ha producido el cambio del modelo familiar
Se ha generalizado el envejecimiento de la poblacin
Han aparecido y se han extendido nuevos riesgos
Se ha producido la modernizacin de las sociedades que, tambin se han hecho ms urbanas.

Los autores que definen esta tesis, no dudan en acudir a la teora de la convergencia para validar sus
planteamientos. Segn esta teora, los pases desarrollados con regmenes democrticos, cuando han
experimentado un proceso de crecimiento econmico, han convergido en los programas bsicos de
proteccin, en la extensin de su cobertura y provocar un rpido crecimiento del gasto social.

Las principales debilidades de esta teora son:

No permitir justificar la totalidad del crecimiento del gasto pblico
No conceder importancia a los factores polticos e institucionales que favorecen la expansin
del gasto social
No argumentar las diferencias en los programas sociales de los diferentes pases
industrializados
Ni por qu surgen grupos que se oponen a las polticas del Estado de Bienestar

B. Teora socialdemcrata o hiptesis de los recursos en el poder (Ex)

Su propsito es analizar el impacto de las ideologas sobre el desarrollo del Estado de Bienestar. Es la
teora de la movilizacin de clase y pretende mediar la influencia de la ideologa en el desarrollo del
Estado de Bienestar, as como de otras variables de carcter poltico, como el sistema electoral o el
grado de corporatismo.

Desde esta perspectiva, se consideran variables explicativas relevantes:

La ubicacin del partido gobernante en el espectro derecha-izquierda
La forma en que se articule la participacin de la clase media y baja en la poltica.

Para los defensores de esta teora, el Estado de Bienestar es el resultado de las luchas sociales y
polticas del movimiento obrero organizado, tanto a nivel poltico, como sindical. De ah que el grado
de organizacin de aqul sea la variable crucial para explicar la expansin del Estado de Bienestar y la
secuencia temporal del mismo en los diferentes pases.

La lucha por los derechos sociales como elemento desmercantilizador de la sociedad es su rasgo
fundamental.

Segn este modelo, aunque la clase trabajadora est bajo el dominio del capital, el gasto social
suministra a aqulla los recursos polticos y econmicos para contrarrestar los efectos ms perversos
del mercado. El Estado de Bienestar se entiende como un proceso de desmercantilizacin impulsado
por los movimientos obreros opuestos a la funcin mercantilizadora del mercado.

Las principales debilidades de esta teora residen en:

Las polticas redistributivas de los gobiernos socialdemcratas han tenido un escaso impacto
Olvidan otros factores relevantes que han protagonizado conflictos importantes en el
desarrollo del Estado de Bienestar (etnia, raza, religin)

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La influencia de los factores polticos y sindicales sobre el Estado de Bienestar no es

homognea.
Tampoco es homognea la influencia de la ideologa del gobierno sobre el Estado de Bienestar.
No explica el comportamiento del Estado de Bienestar en determinados perodos histricos

C. Teora neomarxista

Para esta teora, el Estado de Bienestar es funcional con los intereses de la clase capitalista, tanto
desde el punto de vista econmico, como poltico:
Econmicamente, porque permite la reproduccin y acumulacin del capital
Polticamente, porque consigue neutralizar la lucha de clases al integra a la clase trabajadora en el
sistema capitalista.
El Estado, pues, sirve a los intereses de la clase dominante y se convierte en un instrumento controlado
por los representantes de la clase dominante que se utiliza para reprimir la protesta de la clase
trabajadora, que procura la reproduccin de la fuerza de trabajo y garantiza la supervivencia del
capitalismo

Desde este enfoque, el Estado de Bienestar no tiene ninguna capacidad para reducir las desigualdades
sociales.

Las principales debilidades de esta teora residen en:

No profundiza en las causas ltimas de la crisis del sistema capitalista y la intervencin estatal.
No tiene respaldo emprico que la avale suficientemente
Margina otras formas de proteccin que no son el mercado y el Estado, como la familia o las
ONG
No explica las analogas entre los modelos de Estado de Bienestar de pases socialistas y
capitalistas.
No explica por qu el gasto en bienestar es reducido en pases como EEUU, Japn o Suiza
No explica por qu se implementan medidas sociales contrarias a los intereses de la clase
capitalista.

D. Teora poltica corporatista o de grupos de inters (Ex)

En un mundo como el actual, caracterizado por la fuerte presencia meditica, a nadie se le oculta el
importante papel que pueden jugar los grupos de presin de cara a la articulacin de las necesidades
colectivas y a la plasmacin de las correspondientes polticas pblicas.

Estos grupos organizados actan al margen del proceso electoral, pero pueden condicionar el resultado
del mismo, en la bsqueda de sus propios intereses. Lo cierto es que su existencia viene explicada, no slo
porque comparten un inters comn, sino porque han podido tener su causa en alguna otra forma de
asociacionismo previo: grupos de voluntariado, colegios profesionales, etc.

La facilidad con la que el grupo pueda constituirse guarda una estrecha relacin con la importancia del
inters compartido y con la amplitud de personas afectadas por el mismo. Por eso, suelen tener ms
poder reivindicativo los grupos muy cohesionados y no excesivamente numerosos.

Es evidente que captar el voto de estos grupos reviste un notable inters por parte del poltico, no slo
porque suele manifestarse en una misma orientacin o preferencia, por lo que no tendra que ir en la
bsqueda del voto aislado, sino que le bastara con seducir al lder del grupo para que todos sus miembros
secundaran la misma propuesta, y tambin porque el influjo del grupo se puede ampliar hacia otros
colectivos y votante que no pertenecen al mismo.

Adems, si el grupo es numrica y/o econmicamente importante, puede contribuir con sus recursos
econmicos al apoyo de las opciones polticas que defiendan sus intereses, pero tambin puede actuar,
aportando informacin a los votantes para orientar su voto.

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Segn esta teora, los siguientes elementos afectan al gasto en bienestar:

Los cambios demogrficos y econmicos
La existencia de instituciones democrticas, que facilita el logro de los intereses de grupo.
Los grupos de inters, ya que inciden en la expansin de una serie de programas sociales para su
propio beneficio y no para el de la sociedad en general

Por consiguiente, si bien es cierto que el Estado de Bienestar responde a las demandas de sus votantes,
es posible que el mismo Estado de Bienestar contribuya a acrecentar la desigualdad.

Sus principales debilidades residen en:

Resulta difcil medir el influjo de los grupos de inters sobre la accin del sector pbico
Es difcil conocer a travs de qu mecanismos polticos hacen valer sus intereses los grupos

6.2.2. Teoras explicativas desde la perspectiva de la oferta de bienestar social

Estas teoras aluden a caractersticas estructurales, vinculadas a factores como el comportamiento de los
polticos, los burcratas, la existencia de ilusin fiscal, etc. y se sustentan en diferentes argumentos como los
siguientes:

Que el crecimiento de la productividad en el sector pblico es inferior al del sector privado, aunque los
salarios siguen un comportamiento similar, por lo que se produce un aumento imparable de los costes
y, por consiguiente, tambin de los vinculados al suministro de bienes de naturaleza social
Que los polticos y los burcratas tienen autonoma para perseguir su propio inters al margan del de
los electores, por lo que propician polticas orientadas a colectivos concretos y con costes difusos con
el fin de mantener su estabilidad en el poder.

A. El papel de los polticos

El deseo de minimizar los costes de los procesos de adopcin de decisiones colectivas comporta la
atribucin de esta responsabilidad a los polticos porque ellos estn profesionalizados y se supone que
representan los intereses del grupo de votantes que les ha elegido. Sin embargo, esto no significa que los
polticos no tengan sus propios intereses en el proceso y deseen aumentar el gasto pblico, con el fin de
alcanzar o mantenerse en el poder.

Desde el punto de vista econmico, el comportamiento de los polticos se puede explicar como un caso
de oligopolio en el que unos pocos se enfrentan a muchos.

La consecucin del mximo beneficio propio se concreta en la maximizacin del nmero de votos con el
fin de alcanzar y/o mantenerse en el poder. Para ello realizan un clculo de ganancias y prdidas
potenciales que se pueden derivar de su accin poltica. Este planteamiento no significa que el poltico no
busque el beneficio para la comunidad o servir a los intereses de sta, pero siempre que su quehacer
garantice su mantenimiento en el poder.

En el anlisis de los procesos electorales, los polticos saben que el comportamiento de tres variables:
desempleo, inflacin y crecimiento econmico, es decisivo para conseguir el apoyo electoral. Por eso,
cuando disean sus programas electorales y aplican sus polticas, orientan su actuacin a mejorar la
evolucin de las mismas para ofrecer un objetivo/resultado atractivo para los votantes.

Los polticos desean maximizar su propio beneficio, es decir, el nmero de votos, con el fin de conseguir
mantenerse en el poder. Con este mismo propsito la accin poltica se orienta hacia aquellas prcticas
cuyos costes son difusos y cuyos beneficios son concentrados para obtener el voto cautivo de ciertos
colectivos (jvenes-viviendas pblicas, ancianos-polticas sociales para la tercera edad, etc.).

No es de extraar, pues, que en los perodos preelectorales, los polticos apliquen polticas expansivas
para reducir el paro e incrementar la tasa de crecimiento, aunque su coste sea elevar la inflacin. La razn
de este comportamiento reside en que los votantes valoran ms cmo evoluciona el paro o el crecimiento
de la economa, que cmo lo hacen los precios.

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El pago de este comportamiento es que una vez ganadas las elecciones hay que hacer frente al coste
derivado de la anterior poltica expansiva, para lo cual es necesario aplicar polticas contractivas. Sin
embargo, la lejana de un nuevo proceso electoral deja al poltico un marco de tiempo suficientemente
amplio para hacer el ajuste sin excesivo coste en trminos polticos y electorales. De este modo, el poltico
abandona la regla de la eficiencia econmica en beneficio al xito electoral.

Las soluciones propuestas para combatir estos efectos nocivos son muy diversas:
Que el grado de intervencin del Estado en la economa debe ser mnimo
Incrementar la informacin con el fin de que los electores conozcan las consecuencias de los ciclos
electorales
Una mayor duracin de las legislaturas con el fin de que los gobernantes dispongan de un mayor
perodo de calma electoral
Diferenciar la gestin de la poltica, dejando la gestin en manos de agentes expertos ajenos a los
vaivenes de la poltica.

B. El papel de la burocracia

En lo que se refiere a la burocracia, debido a que posee el poder monopolstico de la oferta de los servicios
pblicos, es frecuente que su objetivo sea maximizar el presupuesto. En el campo del gasto social, el hecho
de que disponga de informacin privilegiada y de que pueda ejercer una gran influencia sobre los polticos
que estn gobernado los diferentes pases hace que suela demandar un gran volumen de recursos
destinados a este fin ya que est interesada, desde el punto de vista profesional, en incrementar los
programas que ella misma administra. En muchas ocasiones, su prestigio se ve asociado y es entendido en
la medida en que maneja un amplio volumen de recursos. Por lo tanto, suele existir una mnima
preocupacin por mejorar su eficiencia.

C. La propia estructura organizativa del sector pblico

En la explicacin del incremento del gasto pblico social desde la perspectiva de la oferta tambin influye la
propia forma organizativa del sector pblico en un doble sentido:
Por un lado, porque hace que cuanto ms descentralizada sea, mayor ser aqul y
por otro, porque la llamada ilusin fiscal provoca que cuando el gasto pblico se financia mediante
impuestos indirectos sea menor la percepcin del contribuyente del coste real de los servicios
pblicos.

As el grado descentralizacin, en la medida en que tiende a aproximar la accin pblica al ciudadano,

puede hacerla proclive a atender todas sus demandas, sin preocuparse tanto por cmo se van a financiar.

7. LMITES DEL ESTADO DE BIENESTAR: SU CRISIS

Cabra pensar que el xito de los programas que dan contenido al Estado de Bienestar seguira un proceso de
expansin sin lmites, sin embargo, no es as.

El mantenimiento del Estado de Bienestar va unido a la justificacin de la propia intervencin del sector
pblico en la economa, la cual no est exenta de crticas.

Estos fallos del sector pblico se derivan fundamentalmente del hecho de que el propio proceso de adopcin
de decisiones colectivas hace que stas sean ineficientes desde el punto de vista econmico debido, tanto al
funcionamiento de los sistemas de votacin, como a la presencia de intereses de los diversos actores que
intervienen en la adopcin de aqullas, a que existen diferencias de informacin entre las empresas y el
Estado, o al hecho de que el usuario demanda cada vez ms presencia pblica y menos protagonismo del
mercado.

Al margen de los planteamientos ideolgicos que se rebelan contra esta mayor presencia pblica, se deba
hacer referencia a la sostenibilidad econmica de dicha intervencin. Desde esta perspectiva, los lmites del
Estado de Bienestar vendran condicionados por los lmites fiscales de la propia dimensin del gasto pblico y
habran dado lugar a la crisis fiscal del Estado.

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POLTICA SOCIAL. MANUELA MENCHN

Los presupuestos que han concurrido para la aparicin de la misma han sido de naturaleza dual:
Por un lado, las exigencias derivadas del cumplimiento pblico de la funcin de acumulacin necesaria
para garantizar la rentabilidad del capital privado y,
Por otro, la necesaria legitimidad de la intervencin pblica, de forma que no se rompa el consenso
social en virtud del cual la misma est justificada, es decir, la satisfaccin creciente de la demanda
social de servicios pblicos.
Si se apoya a una clase para que acumule capital a expensas de otras, perdera legitimidad y perdera apoyo
social. Pero si se renuncia a favorecer la acumulacin de capital, se agotara la fuente de su propio poder al
perderse la capacidad de la economa para sostener financieramente al Estado.

Por eso, existe una contradiccin entre la acumulacin de capital y los gastos sociales ya que el excedente
social se sigue apropiando privadamente, mientras que los costes sociales cada vez estn ms socializados.

La crisis fiscal del Estado surge como consecuencia de tres hechos concurrentes:
Que el capital monopolista socializa cada vez ms los costes del capital y los gastos de produccin,
pero no los beneficios, ya que stos tienden a concentrarse en determinados colectivos.
Que los costes salariales suben ms que la productividad en el sector estatal.
Que el Estado debe cubrir las crecientes necesidades sociales que el capital no cubre, por lo que se
produce un incremento del nmero de personas dependientes del Estado.

La prdida de legitimidad de la accin pblica conduce a la ruptura del consenso social que se haba
mantenido desde la postguerra hasta la crisis de los aos setenta. La economa y la sociedad sufren nuevos
riesgos: los derivados de la mundializacin y la globalizacin de los proceso productivos, los que surgen
como consecuencia de los cambios demogrficos y sociales, los que son fruto de las nuevas modalidades de
pobreza.

En definitiva, se modifica el vnculo entre la condicin de estar integrado en el mercado laboral y tener
derecho a recibir un conjunto de prestaciones que se consideran la proyeccin necesaria de los derechos
sociales. En el momento en el que el trabajo no garantiza la percepcin de un salario digno y el derecho a
unos niveles adecuados de prestaciones sociales, se cuestiona cul debe ser el papel que debe desempear
el Estado y cules son los nuevos retos que el Estado de Bienestar debe afrontar en el siglo XXI.

El objetivo es asegurar la sostenibilidad futura del Estado de Bienestar de modo que se posibilite la
cohesin social a largo plazo y ello se consiga en el contexto de una economa cada vez ms global.

La actual crisis del Estado de Bienestar procede, en gran medida, de su falta de adaptacin a los nuevos
problemas que surgen de las cambiantes estructuras sociales, especialmente del entorno familiar y laboral.

De todo esto se desprende que los lmites a la intervencin del sector pblico en la economa vienen
determinados por la eficiencia/ineficiencia en su actuacin ya que el hecho de necesitar ms recursos para
atender a ms personas y suministrarles ms y mejores prestaciones no est exento de costes de
oportunidad que se concretan en trminos de la dificultad para allegar ingresos suficientes con los que
financiarlas, pero que adems pueden dar lugar a la aparicin de efectos perversos en el comportamiento
de los ciudadanos, que relegan su previsin y delegan en el sector pblico la satisfaccin de necesidades
que ellos mismos podran asumir, incurriendo en un menor coste.

En todo caso, los lmites del Estado de Bienestar dependen, de la fase del ciclo econmico: cuando la
economa est en una etapa expansiva, hay ciertos componentes del gasto social que tienden a disminuir, al
tiempo que las bases financieras del mismo se refuerzan. Por el contrario, cuando la economa est en una
fase recesiva, ciertos componentes del gasto social se incrementan y es ms difcil y costoso recaudar
impuestos y obtener cotizaciones sociales.

Por ello, es conveniente defender unos lmites razonables del Estado de Bienestar
que eviten el sesgo de tener que delimitarlo segn las fases del ciclo econmico
y que obedezcan a criterios de racionalidad y de eficiencia econmica.

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