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Goinia
2011
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Goinia
2011
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CDU: 36(043)
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BANCA EXAMINADORA:
DEDICATRIA
AGRADECIMENTOS
Prof Dra. Sandra de Faria, pela presena competente, pelo compromisso tico e
pela segura orientao e contribuio aos desafios de construo dessa dissertao.
Aos amigos Heitor, Sandra e Marilene, com quem compartilhei essa jornada.
Aos meus filhos Luiza e Lucas, pela presena constante na minha vida, pelas
crticas, sugestes e contribuies nesse processo.
Aos demais familiares: minhas irms, irmos e sobrinhos, pela presena constante
em minha vida.
A todas (os) que contriburam de forma direta e indireta para a concluso desse
processo, em especial, s estimadas mestres Marilene Aparecida Coelho, pela
disponibilidade na leitura e reviso do projeto inicial e Walderez Loureiro Miguel,
pela fora e colaborao para a insero nesse mestrado.
0
RESUMO
ABSTRACT
LISTA DE QUADROS
LISTA DE TABELAS
Tabela 8 Recursos gastos com a Proteo Social Bsica nos municpios no ano
2010 ..................................................................................................... 90
2
LISTA DE ABREVIATURAS
SUMRIO
INTRODUO .......................................................................................................... 01
REFERNCIAS....................................................................................................... 111
INTRODUO
O Brasil, ao longo dos anos de 1970 e 1980, teve seu crescimento realizado
base de emprstimos externos, o que culminou com a imposio da hegemonia do
capital financeiro e que, segundo Sader (1995, p.35-36), desembocou no
neoliberalismo, iniciado no final da dcada de 1980, no governo de Jos Sarney.
Ainda, segundo afirmaes do autor,
1
Constitudo pelas cidades industriais paulistas de Santo Andr, So Bernardo do Campo e So
Caetano.
2
A esse respeito ver Cardoso (1995), Pereira (2008), Couto (2008) e Carvalho (2005).
7
incorporando, nessa rea, a assistncia social como uma poltica social de natureza
pblica.
Esta dissertao inscreve-se no processo e movimento do servio social no
Brasil de imprimir de modo sistemtico os estudos direcionados para a anlise do
processo de efetivao da proteo social bsica pelo Sistema nico de Assistncia
Social (Suas). Especificamente, o estudo realizado compreendeu os dados
coletados em 14 Cras, localizados em seis municpios de Gois, incluindo a capital,
Goinia.
Os fundamentos terico-conceituais e histricos sistematizados sobre a
trajetria dos direitos sociais no Brasil informam a problematizao do objeto de
estudo, ou seja, a implementao e implantao dos Cras em Gois com foco na
efetivao estratgica da proteo social bsica. A pesquisa desenvolvida prioriza o
novo marco regulatrio da assistncia social e pauta-se pela seguinte hiptese
diretriz: o Cras, como unidade pblica municipal, descentralizada, responsvel pela
organizao e oferta de servios da proteo social bsica do Suas, nas reas de
vulnerabilidade e risco social dos municpios, materializa uma das estratgias de
efetivao da assistncia social como poltica social.
Assim formulada a hiptese do estudo, a investigao sobre as diretrizes da
Poltica Nacional de Assistncia Social, o Suas/Cras e a materializao da proteo
social bsica objetivou conhecer e analisar os avanos e as dificuldades presentes
na gesto dos Cras, em relao s diretrizes, orientaes administrativas, recursos
materiais e humanos. Buscou apreender a poltica de financiamento dos Cras,
verificar o montante das verbas provenientes das trs esferas de governo, mapear a
poltica de monitoramento e avaliao quanto responsabilidade e ao papel das trs
esferas de governo e apreender tendncias entre a proteo social bsica e as
condies de vida da populao referenciada no territrio.
A configurao do campo de pesquisa e os procedimentos metodolgicos
foram estabelecidos considerando os aspectos de implantao e implementao do
Cras/Suas em Gois, definindo, para a pesquisa emprica seis municpios,
selecionados conforme o seu porte. Foram considerados para a seleo os
seguintes municpios: uma metrpole: Goinia (Regio Metropolitana de Goinia);
um municpio de grande porte: Aparecida de Goinia (Regio Metropolitana de
Goinia); um municpio de mdio porte: Senador Canedo (Regio Metropolitana de
Goinia); um municpio de pequeno porte II: Itabera (Regio do Noroeste Goiano);
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CAPTULO 1
A PROTEO SOCIAL COMO DIREITO
governo Getlio Vargas a manter atrelado sua tutela o campo dos direitos relativos
ao trabalho, organizando, assim, as relaes entre capital e trabalho.
Os estudos de Couto (2008) demonstram ainda que o excessivo centralismo
estatal e o uso da represso para manter alinhados os movimentos reivindicatrios
do Brasil comearam a ser questionados, ocorrendo vrias manifestaes pblicas,
exigindo a volta da democracia e do governo constitucional. Essa situao agudizou-
se com a chegada das tropas brasileiras que compartilharam, na Europa, das lutas
que colocaram fim s ditaduras dos pases do eixo, na Segunda Guerra Mundial.
Enfraqueceu-se ento o governo de Getlio Vargas, e, em 1945, ele foi deposto por
uma junta militar.
No ano de 1946, j no governo de Eurico Gaspar Dutra, foi promulgada a
nova Constituio, que criou condies para a redemocratizao do pas,
garantindo, no campo dos direitos sociais, a liberdade de associao sindical e o
direito de greve, estabilidade no emprego, assistncia aos desempregados, seguro
para acidente de trabalho e outros (COUTO, 2008).
O governo do Presidente Eurico Gaspar Dutra estabeleceu como meta a
implantao do Plano Salte, planificando sua atuao nas reas de sade,
alimentao, transporte e energia. Assinala Couto (2008) que foi o primeiro plano
governamental a introduzir a perspectiva de atendimento questo social nas
preocupaes do governo, incorporando, no campo do planejamento, poltica de
cunho econmico e social. No entanto, a literatura existente sobre o assunto mostra
que foram poucos efetivamente os avanos conseguidos com o referido plano.
A vida poltica, aps 1945, embora houvesse a existncia de outros partidos
polticos, continuava sustentada em trs partidos - Partido Social Democrata, Partido
Trabalhista Brasileiro e Unio Democrtica Nacional (PSD, PTB e UDN), os dois
primeiros criados por Getlio Vargas. O PSD vinculava-se s oligarquias rurais, e o
PTB buscava representar os interesses dos trabalhadores urbanos. De outro lado, a
UDN representava as foras de oposio ao governo de Getlio Vargas.
Apesar dos espaos formais assegurados pela Constituio de 1946 e dos
tmidos requisitos mnimos dispostos pelo Cdigo Eleitoral de 1945 para a
organizao dos partidos, Cardoso (1995, p. 241) afirma que a debilidade partidria
dos perodos anteriores levou inexistncia de qualquer organizao de carter
independente do Estado e definido sobre as bases populares sedimentadas.
15
3
Atentado causador da morte de um oficial da Aeronutica, no qual ainda foi ferido o jornalista Carlos
Lacerda.
18
4
Essa coligao inclua a Unio democrtica Nacional, o Partido Liberal, o Partido Trabalhista
Nacional e o Partido Democrata Cristo.
20
5
So uma srie de acordos produzidos nos anos 1960, entre o Ministrio da Educao Brasileiro
(MEC) e a United States Agency For International Development (Usaid), que visavam estabelecer
convnios de assistncia tcnica e cooperao financeira educao brasileira. Inseriam-se em um
contexto histrico fortemente marcado pelo tecnicismo educacional, isto , pela concepo de
educao como pressuposto do desenvolvimento econmico. Disponvel em:
<http://www.histedbr.fae.unicamp.br/navegando/glossario/verb_c_mec-usaid%20.htm>. Acessado em
14 Nov. 2011
24
6
Reunio realizada em novembro de 1989 entre os presidentes eleitos da Amrica Latina e os
representantes do Banco Mundial, Fundo Monetrio Internacional e Banco Interamericano de
Desenvolvimento, que entre as reformas de cunho neoliberal prev a realizao de reformas
estruturais para a estabilizao da economia como as privatizaes, a desregulamentao dos
mercados, a descentralizao e a retomada do desenvolvimento (COUTO et al., 2010, p.35)
27
No que concerne ao campo social, durante esse governo foi aprovada a Lei
Orgnica de Assistncia Social (Loas), em 1993. Essa lei resultou do movimento de
parcela da sociedade e de organismos de classe e da ao do Ministrio Pblico
perante a Unio. Ocorreu ainda a aprovao da legislao da previdncia rural, com
ampliao na cobertura e a agenda social da questo da fome e da misria, sendo
criado o Conselho Nacional de Segurana Alimentar (Consea).
Fernando Henrique foi eleito Presidente da Repblica em 1994, contando com
os resultados colhidos ainda na gesto Itamar Franco, com o plano de estabilizao
econmica, denominado Plano Real.
O governo de Fernando Henrique Cardoso, no primeiro mandato (1995-1998),
caracterizou-se, sobretudo, pela tensa conciliao dos objetivos macroeconmicos
da estabilizao com as metas de reformas sociais, voltadas para a melhoria da
eficincia das polticas pblicas. Os problemas de agravamento da crise fiscal do
Estado, comuns em todo o mundo na dcada de 1990, foram entendidos como
originados por gastos pblicos sociais significativos, gestados de forma excessiva e
com desperdcio de recursos.
No seu primeiro mandato, segundo Pereira (2008), Fernando Henrique
Cardoso mostrou sua identificao com o iderio neoliberal no que ele tinha de mais
ortodoxo, e elegeu como principais alvos de governo a reduo da participao do
Estado na economia e a desregulamentao do mercado. Privatizou empresas
pblicas e cedeu o carter estatal de provedor social iniciativa privada, mercantil e
no mercantil.
Em relao rea social, cabe mencionar a criao do Programa
Comunidade Solidria, no incio do governo. Esse programa segundo Pereira
(2008), fazia parte da estratgia de combate pobreza e se sobrepunha
concepo de assistncia social preconizada na Constituio Federal de 1988 e na
Loas, ferindo os princpios do comando nico e da primazia do Estado na oferta da
proteo social.
O governo Fernando Henrique, apesar dos processos de focalizao e
estabelecimento de parcerias com o setor privado, manteve alguns direitos sociais
bsicos, como a ampliao do acesso ao ensino fundamental com a criao do
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorizao do
Magistrio (Fundef). O segundo mandato de Cardoso (1999-2002) ocorreu em meio
crise externa do balano de pagamentos, com ainda maior ajuste fiscal, que
28
Sua gnese pode ser situada no incio do sculo XIX, na Europa Ocidental,
durante os primeiros anos do processo de industrializao, com preciso por volta
de 1830, perodo que Castel (2008) denomina ameaa de fratura7, representada
pelos proletrios das concentraes industriais.
De acordo com Pereira (1998), a formao de uma classe de assalariados
industriais, no sculo XIX, com a sua misria material e moral, sua conscincia de
classe e seus movimentos reivindicatrios na Europa continental, determinou, em
grande parte, o surgimento da legislao social e de um conjunto de medidas de
proteo social que passou a constituir, entre os anos 1940 e 1970, os pilares do
Welfare State, a saber: polticas de pleno emprego, servios sociais universais,
extenso da cidadania e estabelecimento de um padro socioeconmico,
considerado condigno pela sociedade, abaixo do qual a ningum seria permitido
viver.
A proteo social, organizada a partir do sculo XIX nos pases ocidentais,
instituiu no apenas benefcios e servios pblicos, mas os associou a um sistema
de obrigaes jurdicas que acabou por dar origem a novos direitos na esfera
pblica: os direitos sociais.
Pereira (1998) explicita que, para se delinear um sistema de seguridade
social, foi necessrio que um conjunto de polticas extrapolasse o contrato de seguro
para a segurana sem contrato, que caracterizou mais fortemente a concepo de
seguridade social inaugurada nos anos 1940. Com base nessa concepo mais
ampliada, em que se privilegiaram os direitos de cidadania, fortaleceu-se a idia de
contrapor-se noo do seguro, inaugurada na Alemanha por Otto Von Bismarck.
Nas sociedades modernas, a origem e organizao dos sistemas de proteo
social estiveram ancoradas na cobertura de riscos relativos perda temporria ou
permanente da capacidade do indivduo para o trabalho. Sob a matriz do trabalho,
em um cenrio de crescimento econmico e pleno emprego na Europa desde a
segunda Guerra Mundial at os anos 1970, a aquisio de protees era feita com a
inscrio dos indivduos como trabalhadores em instncias de organizao coletiva,
protagonizando importantes lutas pela garantia de direitos sociais. Com substantiva
7
Termo usado por Castel (2008), para explicar movimento representado pelos proletrios das
primeiras concentraes industriais que acampam na sociedade industrial sem estarem nela
encaixados, integrados. So as populaes flutuantes, miserveis, no socializadas, cortadas de
seus vnculos rurais e que ameaam a ordem social, seja pela violncia revolucionria, seja como
uma contaminao da misria.
32
regulao estatal no mbito econmico e poltico - seja de acesso renda por meio
do trabalho, seja de acesso a servios sociais a todos os cidados mediante as
polticas sociais - os sistemas de proteo social na Europa, decorrentes dos
Estados de Bem-estar Social ou Welfare State estavam sustentados na premissa do
equilbrio econmico em direo ao restabelecimento da acumulao capitalista.
De acordo com as formulaes citadas, com uma viso de proteo social
no contratual, a concepo de seguridade do ps-guerra apresenta as seguintes
caractersticas: integrao do seguro, benefcios e servios sociais mediante gesto
unificada, universalizao da cobertura, valendo-se da assistncia social para
incorporar no sistema os no contribuintes e preveno de riscos, infortnios e
incertezas futuras, alm de compensao de perdas e danos do presente.
Estudos de Esping-Andersen (1991) afirmam que um fato histrico que a
construo do Welfare State dependeu da edificao de coalizaes polticas e que
estas foram mais decisivas nesse processo do que as fontes de poder de qualquer
classe isoladamente. O autor defende que uma teoria do desenvolvimento do
Welfare State deve considerar a existncia de trs fatores: a natureza da
mobilizao de classe (sobretudo da classe trabalhadora), as estruturas de
coalizao poltica de classe e o legado histrico da institucionalizao do regime.
No mesmo raciocnio, Behring e Boschetti (2008, p. 64) expressam que o
surgimento das polticas sociais foi gradual e diferenciado entre os pases,
dependendo dos movimentos de organizao e presso da classe trabalhadora, do
grau de desenvolvimento das foras produtivas e das correlaes e composies de
fora no mbito do Estado.
Nesse sentido, pode-se compreender que o modelo de proteo social
universal, representado pela seguridade social, no substituiu o modelo anterior do
seguro social. A experincia internacional mostra que o conjunto dos pases
oferecem respostas diferentes s demandas por proteo social, instituindo modelos
distintos. Esping-Andersen (1991) classifica essas experincias em trs grandes
grupos, identificados como liberal, conservador ou corporativo e social-democrata.
Os anos 1970 foram marcados, contudo, pela ocorrncia de mudanas nas
condies sociais, polticas e econmicas em que a proposta de Estado de Bem-
estar Social foi gestada e desenvolvida. A crtica neoliberal atribuiu como
determinante pela crise no capitalismo os Estados de Bem-estar Social, que
considerou excessivamente generosos na concesso de benefcios e direitos.
33
8
Modelo de regulao econmica e social baseado na doutrina do economista ingls JOHN Maynard
Keynes, a qual defendia que o Estado deveria intervir na economia para garantir um alto nvel de
demanda agregada (conjunto de gastos dos consumidores, dos investidores e do poder pblico) por
meio de medidas macroeconmicas, que incluam o aumento da quantidade de moedas, a repartio
de rendas e o investimento pblico suplementar (Pereira, 2008, p.112).
9
Ver artigo Estado e Polticas Sociais. Disponvel em: http://www.ess.ufrj.br/ejornal/inde.php/
praiavermelha/article/viewFile/39/24. Acesso em: 14 nov. 2011.
34
Pereira (1998) ainda explicita em seu estudo que, no caso brasileiro, as trs
reas da seguridade social no foram unificadas e nem organizadas de forma
concertada. Cada poltica funciona isoladamente concorrendo com as demais, em
razo do processo de regulamentao que no se baseou no conceito de
38
10 O Programa Comunidade Solidria tinha como objetivo coordenar aes governamentais, visando
o atendimento da parcela da populao que no dispe de meios para prover suas necessidades
bsicas, em especial o combate fome e pobreza, conforme artigo 12 da MP n 813/95
(BRASIL,1995).
40
11
A respeito desse assunto, consultar: PEREIRA, Potyara. A. P. A assistncia social na perspectiva
dos direitos: critica aos padres dominantes de proteo aos pobres no Brasil. Braslia: Thesaurus,
1996; RAICHELIS, Raquel. Esfera pblica e conselhos de assistncia social: caminhos da construo
democrtica. 5. ed. So Paulo: Cortez, 2008; SPOSATI, Aldaza de Oliveira et al. Assistncia na
trajetria das polticas sociais brasileiras: uma questo em anlise. 10. ed. So Paulo: Cortez, 2008;
YAZBEK, Maria Carmelita. Classes subalternas e assistncia social. 7. ed. So Paulo: Cortez, 2009.
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CAPTULO 2
O NOVO MARCO REGULATRIO DA ASSISTNCIA SOCIAL
12
A primeira Escola de Servio Social do Brasil foi criada pelo Centro de Estudos e Ao Social
(Ceas), em 1936, em So Paulo, como fruto de uma iniciativa do movimento catlico laico e como
resposta a uma demanda do Estado. criao da primeira escola, precederam atividades do Ceas
que exigiam formao tcnica especializada de quadros para a ao social e a difuso da doutrina
social da igreja, levando formao da juventude feminina catlica, constituda a partir dos centros
operrios e de crculos de formao para moas. Com base nos esforos desenvolvidos por esse
grupo e o apoio da hierarquia, foi fundada a Escola de Servio Social de So Paulo (IAMAMOTO,
2008. p.173 - 174). A esse respeito tambm se pode consultar estudos de Miguel (2005 p.26-32).
46
13
A esse respeito ver site do MDS/Senarc. Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/bolsafamilia/
beneficio>. Acesso em: 18 nov. 2011
56
Outro aspecto que merece ateno, de acordo com Silva (2010), o espao
propcio para sustentao de uma concepo, subjacente aos programas de
transferncia de renda, que dissemina, na sociedade, nas instituies e entre
segmentos do pessoal responsvel pela implementao desses programas, o falso
moralismo da dependncia, do desestmulo ao trabalho e da obrigatoriedade das
famlias cumprirem condicionalidades.
A respeito das condicionalidades do PBF importante salientar o pensamento
de Standing (2010, p.66-67) segundo o qual, por trs da condicionalidade encontra-
se a simples crena dos formuladores de polticas, de que o governo e o Estado
sabem o que bom para o pblico-alvo da transferncia de renda. O autor ainda
ressalta que a maioria de famlias da classe mdia e rica veria as condicionalidades
como uma interferncia estatal em assuntos privados.
Na tentativa de superar problemas que venham a surgir acerca das
condicionalidades, Standing (2010, p 68) sugere que o melhor caminho oferecer a
cada cidado uma renda bsica modesta, na forma de uma transferncia de renda
mensal, como um direito e como parte de uma estratgia redistributiva e
emancipatria.
Como componente da proteo social bsica, o Programa Bolsa Famlia pode
ser descentralizado e sua oferta deve ser realizada o mais prximo possvel do
pblico a que se destina.
Os servios de Proteo Social Bsica so executados de forma direta nos
Centros de Referncia da Assistncia Social (Cras) e em outras unidades bsicas e
pblicas de assistncia social, bem como de forma indireta nas entidades e
organizaes de assistncia social da rea de abrangncia dos Cras (PNAS, 2005,
p. 35).
Os servios de Proteo Social Especial destinam-se a indivduos e grupos
que se encontram em situao de alta vulnerabilidade pessoal e social, decorrentes
do abandono, privao, perda de vnculos, explorao, violncia, dentre outras.
Visam o enfrentamento de situaes de risco em famlias e indivduos cujos direitos
tenham sido violados e/ou em situaes nas quais j tenha ocorrido o rompimento
dos laos familiares e comunitrios.
Os servios de proteo especial podem ser:
a) de mdia complexidade: famlias e indivduos com seus direitos violados,
mas cujos vnculos familiares e comunitrios no foram rompidos. A unidade
57
Como unidade de base municipal, o Cras deve atuar como a principal porta
de entrada do Sistema nico de Assistncia Social e responsvel pela
organizao e oferta de servios da proteo social bsica nas reas de
vulnerabilidade e risco social.
Alm de ofertar servios e aes de proteo social bsica, o Cras exerce a
funo de gesto territorial da rede de assistncia social bsica, promovendo a
organizao e a articulao das unidades a ele referenciadas.
O principal servio ofertado pelo Cras o Servio de Proteo e Atendimento
Integral Famlia (Paif), cuja execuo obrigatria e exclusiva. Consiste em um
trabalho de carter continuado que visa fortalecer a funo protetiva das famlias,
prevenindo a ruptura de vnculos, promovendo o acesso e usufruto de direitos e
contribuindo para a melhoria da qualidade de vida.
Ao reconhecer quo importante a trajetria que demarcou o campo da
assistncia social com a criao do Suas, deve-se tambm entender esse processo
nos municpios, pois, como expressa Braga (2011, p. 144) h um distanciamento
significativo entre a proposta idealizada e formulada, em relao realidade com a
69
qual deparamos nos municpios . Ainda segundo essa autora (2011, p.145) os
desafios, a crtica e os embates esto colocados na sociedade como um todo.
Esses desafios e embates esto presentes nos municpios, desde a
denominao dos rgos gestores da poltica, pois estes, muitas vezes no
traduzem corretamente o nome da poltica de assistncia social, sendo travestida de
outras denominaes, a exemplo do rgo gestor da poltica em esfera federal, o
MDS.
Outro aspecto importante na dinmica dos municpios exige situar, na
realidade do Brasil, a poltica de assistncia social em uma cidade com ate vinte mil
habitantes e que diferente de faz-la numa cidade de grande Porte. No entanto,
relevante saber que diferentes cidades e contextos apresentam demandas
diferentes aos Cras, alm da gesto da proteo social bsica no territrio e da
oferta do Servio de Proteo e Atendimento Integral Famlia (Paif).
Um eixo que tambm deve ser considerado a intensa participao do
primeirodamismo nos municpios, com repercusso nos Cras. Essa participao,
com outra perspectiva de assistncia social, leva o Cras a tornar-se espao de tudo,
menos da concepo de poltica preconizada nos marcos legais. Isto implica em no
imputar ao Cras o papel que ele deve desempenhar, que de acordo com Braga
(2011, p. 148); deve prestar servios, potencializando as mudanas significativas
para a populao, com vistas a mudar suas condies efetivas e torn-la sujeito de
sua prpria vida. A autora ainda chama a ateno para a necessidade das aes
reforarem o carter estratgico do Cras.
Vale destacar a importncia de se observar diagnsticos e indicadores
sociais, assim como de serem considerados os princpios de territorialidade, na
implantao dos Cras. Isto implica em no reproduo de modelos antigos, tendo
em vista que essa unidade deve construir a integrao de servios e benefcios
segundo a lgica do atendimento integral a que se prope.
Considerando que o Cras o lugar estratgico da articulao e da ao
intersetorial e o mais importante equipamento da proteo social bsica, tambm se
faz necessrio ressaltar o que registra Braga (2011 p. 152):
CAPTULO 3
O CRAS COMO UNIDADE ESTRATGICA DE EFETIVAO DA
PROTEO SOCIAL BSICA
16
Relatrio Sinttico de Gois, ano de referncia: 2010/Relatrio de Informaes Sociais/Sagi/MDS.
Disponvel em: <http://aplicacoes.mds.gov.br/sagi/RIv3/geral/index.php>. Acesso em: 18 ago. 2011
74
Quadro 1 - Recursos federais repassados pelo MDS para o estado de Gois em 2010
reas da
assistncia Aes Valor (R$)
social
IGD-E 124.962,00
Tabela 1 Distribuio dos municpios por porte populacional e nvel de gesto, Gois, 2010
No
Porte do municpio Plena Bsica Inicial Total
Habilitados
Pequeno porte I 0 194 - - 194
Pequeno porte II 1 31 - - 32
Mdio porte 1 10 - - 11
Grande porte 1 7 - - 8
Metrpole 1 0 - - 1
Total 04 242 - - 246
Fonte: Gois, 2011, p. 15/Secretaria de Estado de Cidadania e Trabalho/Proposta do Pacto de
Aprimoramento de Gesto, 2011
17
O Suas comporta quatro tipos de gesto: dos municpios, do Distrito Federal, dos estados e da
Unio. Na gesto municipal, trs nveis so possveis: inicial, bsica e plena. A existncia da gesto
bsica significa que a capacidade de gesto parcial, e que os municpios assumem a
responsabilidade de estruturar as aes de proteo social bsica. J os municpios em gesto plena
devem assumir a gesto total da poltica, desenvolvendo aes tanto de proteo social bsica como
de proteo social especial (BRASIL, PNAS, 2005, p. 99 e 101).
76
18
O Programa Renda Cidad visa, precipuamente, resgatar a cidadania das famlias em estgio de
extrema pobreza, atravs de auxlio financeiro mensal na compra da cesta bsica de alimentos,
objetivando o combate, em carter emergencial, fome e misria e a garantia de suas
sobrevivncias fsicas, com dignidade e respeito Lei n. 13.605 (GOIS, 2000).
77
19
Disponvel em: < http://www.ovg.org.br/index.php?idEditoria=3870>. Acesso em: 17 nov. 2011.
20
Disponvel em: <http://www.ovg.org.br/index.php?idEditoria=3891>. Acesso em 18 nov. 2011
78
21
O Fundo de Proteo do Estado de Gois Protege Gois foi institudo pela Lei n 14.469, de 16 de julho de
2003, na Secretaria da Fazenda, para fins de combate fome e erradicao da pobreza. Destina-se a
provisionar recursos financeiros s unidades oramentrias executoras de programas sociais, com o objetivo de
viabilizar populao goiana menos favorecida o acesso a nveis dignos de subsistncia, por meio de aes
suplementares de nutrio, habitao, sade, educao, reforo de renda familiar e outros programas de
relevante interesse social ( GOIS, 2003).
80
Quadro 2 Recursos estaduais orados e gastos na funo assistncia social, Gois, 2010
Unidade Valor Valor pago
Programa Ao
oramentria orado (R$) (R$)
22
Disponvel em: <http://www.transparencia.goias.gov.br/index.php?idEditoria=3665>. Acesso em: 20
nov. 2011
82
setenta e quatro mil reais, a ser gasto com o fortalecimento do controle social. No
entanto, os recursos financeiros no foram empenhados, no havendo pagamento
de aes relacionadas ao fortalecimento das instncias de pactuao e controle
social.
O conselho estadual lida ainda com dificuldades de ordem operacional, no
acompanhamento das prestaes de contas relativas ao fundo, em virtude da
complexidade e exigncia de um conhecimento especifico sobre composio e
ordenamentos de despesas e pagamentos na administrao pblica.
Em sntese, os desafios analisados em relao gesto estadual da
assistncia social em Gois, e particularmente, em relao gesto do Suas, so
persistentes e j se revelavam por ocasio da celebrao do Termo do Pacto de
Aprimoramento da Gesto Estadual, em outubro de 2007. Na ocasio, a Secretaria
de Cidadania e Trabalho comprometeu-se, no mbito de sua competncia, a
executar aes de fortalecimento da gesto do Suas, tais como: instalao e
operao do sistema estadual de informao, fortalecimento do Conselho Estadual
de Assistncia Social, coordenao e execuo de programas de capacitao de
gestores, profissionais, conselheiros e prestadores de servios, contratao de
estudos, realizao de encontro com especialistas e com gestores municipais para
organizao de regies e microrregies e estruturao e implementao das
atividades de apoio tcnico aos municpios, alm do monitoramento e avaliao. o
que prescreve o Termo do Pacto de Aprimoramento da Gesto dos Estados e
Distrito Federal, celebrado e assinado em 10 de outubro de 2007(Sect/MDS, 2007).
Ressalte-se que, para a realizao das aes do pacto, foram alocados
recursos do cofinanciamento federal diretamente do Fundo Nacional de Assistncia
Social para o Fundo Estadual, como Incentivo Gesto Estadual (IGE), no valor de
oitocentos e trinta e trs mil oitocentos e cinquenta e um reais e cinqenta e trs
centavos.
luz dos limites e desafios analisados em relao gesto do Suas em
Gois, foi elaborada uma breve caracterizao dos seis municpios selecionados,
com base em dados da rede Suas/MDS e dados obtidos em fontes e documentos
municipais. A tabela 2 identifica a distribuio dos Cras existentes e investigados por
municpio selecionado.
83
Tabela 2 Distribuio dos Cras por municpio conforme porte populacional e distribuio na
amostra.
Cras Cras % na
Porte existentes selecionados
Instituio N %
23
Sobre a cultura da benemerncia, do clientelismo e do assistencialismo, consultar Yazbek (2009) e
Couto (2008).
24
Gestores de assistncia social so aqui compreendidos como secretrios municipais de assistncia
social.
85
Inicial - 0,0
Bsica 5 83,3
Plena 1 16,7
Total
Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011)
86
Cmas 6 100,0
Fmas 6 100,0
Pmas 5 83,3
Total 6 100,0
Tabela 7 Recursos financeiros alocados na assistncia social dos municpios por esfera de
governo, Gois, 2010.
Municpios Recursos Municipais Recursos Estaduais Recursos Federais
(R$) (R$) (R$)
Abadinia 101.828,85 0,00 406.215,00
Fonte: construo da pesquisadora com base no Demonstrativo Sinttico Anual da Execuo Fisico-
Financeira do SUAS/MDS, 2010.
25
Demonstrativo Sinttico Anual da Execuo Fsico-Financeira do Suas 2010 , Site Transparncia Gois e Feas
.
90
Tabela 8 Recursos gastos com a Proteo Social Bsica nos municpios no ano 2010
Recursos Recursos
Recursos Municipais Estaduais Federais
Municpios (R$) (R$) (R$)
Abadinia Indisponvel 0,00 195.495,00
Terezpolis de Gois Indisponvel 0,00 111.627,50
Itabera Indisponvel 0,00 120.793,75
Senador Canedo Indisponvel 0,00 427.439,30
Aparecida de Goinia Indisponvel 0,00 590.081,25
Goinia Indisponvel 0,00 3.176.377,60
Total
Fonte: construo da pesquisadora com base no Demonstrativo Sinttico Anual da Execuo Fisico-
Financeira do Suas/MDS, 2010.
Prprio 9 64,3
Alugado 4 28,6
Comodato 1 7,1
Total 14 100,0
Fonte: construo da pesquisadora com base em dados empricos (dezembro, 2011).
A estrutura fsica tanto dos imveis locados como dos prprios teve que ser
adaptada, registrando-se vrias improvisaes que muitas vezes no respeitam as
orientaes para uso do espao fsico. Foram identificados Cras com estrutura muito
precarizada, outros em condies melhores, mas nenhum prdio foi construdo
exclusivamente para esse fim.
Os dados apontam que 65% dos Cras possuem espao para recepo, em
50% h sala de atendimento; em outros 50% verifica-se a existncia de sala de uso
coletivo, e em 85,8% h sala para coordenao. Existem banheiros em 100% dos
Cras, mas somente 28,6% desses, possuem condies de acessibilidade para
pessoas idosas e/ou pessoas com deficincia. Dessa forma, ressalta-se que a
adaptao de Cras aproveitando estruturas j existentes contribui para a
inadequao dos espaos fsicos, sobretudo, um espao que permita o sigilo
26
Emprstimo gratuito de objetos, prdios e valores que devem ser restitudas no tempo
convencionado (BUENO, 2007).
92
27
Refere-se procura intencional, realizada pela equipe de referncia do CRAS, das ocorrncias que
influenciam o modo de vida da populao em determinado territrio. Tem como objetivo identificar as
situaes de vulnerabilidade e risco social, ampliar o conhecimento e a compreenso da realidade
social para alm dos estudos e estatsticas (Orientaes Tcnicas Centro de Referncia de
Assistncia Social-CRAS, 2009).
96
Famlias beneficirias do Programa Bolsa Visitas domiciliares para insero no PBF e outras, cadastramento no Cadnico
Famlia (PBF), e outras famlias da rea de para insero no PBF, Acompanhamento das condicionalidades do PBF,
Paif abrangncia do Cras Acompanhamento de famlias do PBF e outras, Recepo e acolhida,
Encaminhamento para insero no PBF, Oficinas de trabalhos manuais (pintura
em tela, biscuit, pintura em tecido, bordados, bijouterias, vagonite, fuxico,
massoterapia, Curso de corte e costura; confeco de tapete de barbantes e
preparo de alimentos, costura industrial, Curso de manicure e cabeleireiro, Curso
de patcholagem e panificao, Deslocamento de equipe (Cras Volante).
Servio de Convivncia e Crianas de seis a quinze anos Atividades fsicas e recreativas (capoeira, vlei, futebol, natao), arte e cultura
Fortalecimento de Vnculos, Peti. (teatro, xadrez, msica e dana) Oficinas de artesanato, pintura em tela, tecido;
biscuit, bijouterias, Reforo escolar, Incluso digital, Campanhas socioeducativas
e alimentao.
Bombeiro Mirim (parceria com Crianas de treze a quatorze anos Salvamento aqutico, primeiros socorros, ordem unida (continncia, marchar) e
governo estadual) atividades prprias da corporao de bombeiros.
Servios de convivncia e Jovens de quinze a dezessete anos Atividade fsica e recreativa (capoeira, vlei, futebol, natao), arte e cultura
fortalecimento de vnculos (teatro, xadrez, msica e dana) Oficina de artesanato, pintura em tela, tecido;
(Projovem Adolescente) biscuit, bijouterias, incluso digital, reunies e campanhas socioeducativas,
palestras, atividade religiosa, monitoria ecolgica e alimentao.
Servios de convivncia e Pessoas com sessenta anos ou mais Danas (forr), atendimento psicolgico individualizado, passeios, hidroginstica,
fortalecimento de vnculos coral, palestras, artesanato (bordado, fuxico, vagonite), campanhas
(Idosos) socioeducativas.
Benefcios eventuais Mulheres grvidas, famlias e idosos em Doao de kit enxoval para gestantes, cestas de alimentos, po, gs, agasalhos,
situao de vulnerabilidade social. fraldas geritricas, medicamentos e realizao de casamentos comunitrios.
Atendimento demanda Famlias beneficirias do PBF e outras da Assistncia jurdica e acompanhamento a famlias demandada pela Promotoria e
judiciria rea da abrangncia do Cras; Indivduos e Vara da Famlia
famlias com notificaes judiciais.
Segurana alimentar e nutricional Famlias beneficirias do PBF Aes de segurana alimentar
BPC Pessoas idosas e pessoas com deficincia
Orientao e encaminhamento para insero,
Atividades de convivncia para pessoas idosas e pessoas com deficincia.
Fonte: construo da pesquisadora com base nos dados empricos (dezembro, 2011).
101
Quadro 5 Dados sobre a atuao das esferas governamentais quanto ao funcionamento da PNAS nos municpios
No mantm a estrutura de funcionamento do Cras (estrutura fsica, No coordena e no articula a Avanou quando criou um rgo gestor da poltica
materiais, equipamentos, alimentao, recursos humanos); poltica de assistncia social com no plano federal;
outras polticas sociais;
No democratiza informaes sobre os recursos existentes para a Apresenta insuficincia nos instrumentos de
Proteo Social Bsica; No cofinancia as aes de monitoramento das aes e dos recursos federais;
assistncia social;
No prioriza a oferta de programas, servios e benefcios de Cumpre papel no cofinanciamento da PNAS;
assistncia social; No estrutura a rea de
monitoramento e avaliao para Necessidade de um olhar na formulao de polticas
Inexistncia de instrumentos que dem transparncia aos recursos acompanhamento sistemtico das que respeite as diferenas regionais
pblicos destinados assistncia social; aes nos municpios;
Exerce papel importante na formulao da Poltica
No qualifica os profissionais; No realiza capacitao Nacional de Assistncia Social;
continuada para os profissionais;
Decises na gesto da assistncia social de acordo com os acordos Houve avanos nos marcos normativos e
eleitorais e no com vistas a construo e consolidao do Suas no Executa programas de regulatrios;
municpio; assistncia social nos municpios
sem articular com a gesto Cumpre importante funo na rea da capacitao;
Municpio cofinancia as aes, executa servios, benefcios, municipal (Renda Cidad e
programas e projetos cofinanciados pelo governo federal e ainda outros); Exerce papel importante na manuteno da renda
executa programas e projetos prprios da gesto municipal; familiar (PBF);
Interrompe a oferta de programas
No entende a poltica de assistncia social como poltica de direitos; de transferncia de renda e outros No garante poltica de pleno emprego;
da assistncia social, conforme
No planeja as aes da assistncia social articulada a outras decises de gesto; No estabelece interao entre as trs esferas de
polticas sociais consideradas importantes, como, sade e educao e governo;
no viso da totalidade; No apia tecnicamente os
municpios na estruturao da Presena de discurso entre profissionais do Cras de
No tem cumprido suas funes quanto ao cofinanciamento; poltica de assistncia social. que o Programa de Transferncia de Renda (PBF)
leva as famlias acomodao, dependncia e a
No investimento na formao de quadro de profissionais efetivos. aumentar o nmero de filhos.
CONSIDERAES FINAIS
REFERNCIAS
BRAGA, La Lucia Ceclio. O trabalho de assistentes sociais nos Cras. In: CFESS
(org.). O trabalho do/a assistente social no Suas: seminrio nacional. Braslia:
Cfess, 2011 p. 142-154.
CARVALHO, Jos Murilo de. Cidadania no Brasil: o longo caminho. Rio de Janeiro:
Civilizao Brasileira, 2001.
CASTRO, Jorge Abraho de. Poltica Social: alguns aspectos relevantes para a
discusso. In: Concepo e Gesto da Proteo Social no Contributiva no
Brasil. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome; UNESCO,
2009.
ECO, Umberto. Como se faz uma tese. Traduo de Gilson Cesar Cardoso de
Souza. 23. ed. So Paulo: Perspectiva, 2010.
MIOTO, Regina Clia Tamaso. Famlia, Gnero e Assistncia Social. In: CFESS
(org.) O trabalho do/a assistente social no Suas: seminrio nacional. Braslia:
Cfess, 2011, p. 108-117.
NETTO, Jos Paulo. Ditadura e Servio Social: uma anlise do servio social no
Brasil ps-64. 13. ed. So Paulo: Cortez, 2009.
SALAMA, Pierre. Com esta crise os pobres se tornaram mais vulnerveis? In:
COELHO, Maria Francisca P.: TAPAJS, Luziele Maria de S.; RODRIGUES, Monica
(orgs.). Polticas sociais para o desenvolvimento: superar a pobreza e promover o
desenvolvimento. Braslia: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome;
Unesco, 2010, p. 295-312.
SILVA, Maria Ozanira S. e.; LIMA, Valeria Ferreira Santos de A. Avaliando o Bolsa
Famlia: unificao, focalizao e impactos. So Paulo: Cortez, 2010.
ANEXOS
119
ANEXO I
BREVE CARACTERIZAO DO ESTADO DE GOIS E DOS MUNICPIOS
Gois
Goinia
Capital do Estado de Gois a 2 cidade mais populosa da Regio
Centro-Oeste e possui 256,8 km de rea urbana. Localiza-se no Planalto Central, a
200 km da capital do Brasil, Braslia.
A cidade possui 1.301.892 habitantes, de acordo com o Censo 2010 do
IBGE. O IDH M 0,83 (PNUD, 2000). As principais atividades econmicas so o
comercio varejista, as indstrias de alimentos e de roupas e os servios. O PIB
Goianiense, segundo dados do IBGE (2008), de 19.457.328.220,00 e o PIB per
capita R$ 15.376,50 (IBGE 2008).
A Secretaria Municipal de Assistncia Social- SEMAS o rgo
responsvel por planejar, coordenar e executar a poltica de Assistncia Social no
Municpio.
Em 2006, a estimativa de famlias pobres no perfil bolsa famlia ( PNAD,
2006) era de 46.808 com cobertura de 64,99%.
O municpio possui na proteo social bsica, 15 CRAS, todos
cofinanciados com recursos federais. Foi utilizada para a pesquisa a referncia em 6
CRAS contemplando diversas regies do municpio.
Aparecida de Goinia
Situada na regio metropolitana de Goinia, tm uma rea de 288 Km e
populao de 455.735 habitantes. Atribuem-se sua origem a doao de terras
feitas por um grupo de fazendeiros da regio Igreja Catlica.
A Lei estadual n 4.927, de 14 de novembro de 1963 eleva categoria de
municpio o distrito, modificando o nome para Aparecida de Goinia, que dada
como cidade que nasceu de Goinia.
Em seus aspectos econmicos, a criao de gado com a finalidade de
corte e leite, uma das atividades na sua pequena extenso rural. A agricultura no
expressiva, visto que conflitua em uma pequena rea territorial rural com a
indstria extrativa de areia para construes, pedras, barro comum para fabricao
de tijolos. Possui 70% do territrio ocupado por grande proliferao imobiliria, cujos
lotes e reas diversas esto ocupados por moradias e setores industriais.
121
Senador Canedo
O municpio de Senador Canedo est Localizado na Regio
Metropolitana de Goinia, tem sua origem relacionada com a estrada de ferro da
rede ferroviria federal S/A. O crescimento da cidade ocorreu na trilha aberta na
construo da ferrovia. O nome da cidade uma homenagem ao Senador Antonio
Amaro da Silva Canedo, primeiro representante do Estado de Gois em cenrio
nacional. Em 1953, o povoado foi elevado condio de distrito de Goinia e em
1988, a Assemblia Legislativa de Gois, aprovou a emancipao do municpio. A
populao de 84.399 hab. (IBGE, 2010). OIDH-M (PNUD, 2000) de 0,73. A
cidade abriga um complexo distribuidor de petrleo da Petrobrs e indstrias
relacionadas. Alm do Plo Petroqumico, destaca-se ainda o setor comercial em
ampla ascenso, bem como a expanso de empreendimentos imobilirios.
O PIB do municpio de R$ 2.304.014 e o PIB per capita de R$
30.599,01 (IBGE, 2008).
A estimativa de famlias pobres no perfil bolsa famlia (PNAD, 2006)
5.709/cobertura: 91,12%.
A Secretaria Municipal de Assistncia Social e Ateno mulher
SEMASAM a responsvel pelo atendimento na Assistncia Social. No municpio
h 3 CRAS, sendo 2 cofinanciados com recursos federais e 1 financiado somente
com recursos do municpio.
Itabera
Antigo Ponto de Pousada e descanso para tropas que vinham das minas
de ouro foi elevado categoria de vila em novembro de 1868, com o nome de
Curralinho. Em 1924 foi aprovado projeto de mudana de nome para Itabera.
A populao em 2010 (Censo IBGE) de 35.412. Seu PIB per capita
(IBGE/2008) era de 12.261,40 e o IDH-M/2000 de 0,74.
De acordo com os dados do MDS, a estimativa de famlias pobres no perfil
bolsa famlia (2006) de 2.041; cobertura: 122%.
A proteo social bsica conta com 1 CRAS, cofinanciado com recurso
federal.
O rgo gestor da assistncia social a Secretaria Municipal de
Assistncia Social e Cidadania.
Abadinia
O municpio de Abadinia foi criado em 1953. Pertence regio do
Entorno do Distrito Federal, com rea de 1.044,159 Km e populao de 15.752 hab.
(Censo IBGE/2010).
De acordo com (PNAD, 2006) a estimativa de famlias pobres no perfil
bolsa famlia eram 973 e cobertura: 80,27%. Seu IDH-M (PNUD, 2000) era de 0,72.
O seu PIB (IBGE, 2008) era de R$ 70.509,245 e o PIB per capita era de R$
5.337,97.
A Secretaria Municipal de Assistncia Social o rgo responsvel pela
execuo da Proteo Social Bsica. O municpio tem 1 CRAS cofinanciado com
recurso federal.
Terezpolis de Gois
Municpio emancipado em 1993 est situado na Regio Metropolitana de
Goinia, entre dois grandes centros urbanos, a capital, Goinia, e uma cidade de
grande porte, Anpolis. Conta com uma rea de 106.976 Km e 6.562 hab. (Censo
IBGE, 2010) e tm o IDH-M de 0,71 (PNUD, 2000).
Possui a estimativa de famlias pobres no perfil bolsa famlia (PNAD,
2006), de 503 e cobertura: 123,46%.
O rgo executor da assistncia Social a Secretaria Municipal de
Promoo Social. O municpio conta com um CRAS cofinanciado com recurso
federal.
123
ANEXO II
INSTRUMENTO DE COLETA DE DADOS
1-Caracterizao:
1.1 Nome
1.3 Populao
2 - Identificao do Cras
2.1 Nome do Cras
2.2 Endereo do Cras
2.3 Ano de implantao do Cras
2.4 Localizao do Cras: ( )Urbano Central ( )Urbano Perifrico ( )Rural
2.5 Capacidade de atendimento
2.6 Horrio de Funcionamento
2.7 Territrio de Abrangncia do Cras
124
( ) Sim ( ) No
Comissionados
Psiclogos (as)
Outros
Salrio
Nvel Mdio
Salrio:
Nvel Fundamental
Salrio:
3.2.6 Poltica de capacitao para os profissionais do Cras ( ) Sim ( ) No. Responsvel pela
execuo
3.3 Financiamento
3.3.4 Registros dos recursos prprios do municpio gastos com Assistncia Social no Fmas ( ) Sim
( ) No
3.3.5 Valor dos recursos prprios do municpio gastos com as aes de proteo social bsica ano de
2010?
3.3.6 Valor dos recursos estaduais gastos com as aes de proteo social bsica no ano de
2010
3.3.7 Valor gasto com aes de proteo social bsica pelo governo federal/MDS no ano de
2010
( ) Sim ( ) No
3.4.5 Os relatrios de atividades desenvolvidas (programas, projetos, servios e benefcios) pelo Cras
so encaminhados ao Cmas ( ) Sim ( ) No
( ) Sim ( ) No
Descrio
Descrio
Descrio
( ) Sim ( ) No
Descrio
127
4.1.6 Outros programas, projetos, servios e benefcios ofertados por esse Cras
( ) Sim ( ) No
Descrio
4.1.8 Nmero de beneficirios dos programas, projetos, servios e benefcios de Proteo Social
Bsica no ms/ano
Descrio
( ) Sim ( )No
Descrio
( ) Sim ( ) No
128
5 Articulao
5.1 Articulao entre o Cras e outras unidades pblicas da rede de Proteo Social Bsica ( )
Sim ( ) No
Descrio
5.2 Nvel de relao entre o Cras/Programa Bolsa Famlia- PBF e o Cras/Benefcio de Prestao
Continuada- BPC
5.3 Articulao com outros servios, conselhos de polticas pblicas e conselhos de direitos
( ) Sim ( ) No
Descrio
Descrio
6.2 Acesso dos usurios aos programas, projetos, servios e benefcios da Proteo Social
Bsica
129
6.3 Cumprimento pelos entes federados (municpio, estado e Unio) das suas atribuies na
conduo da poltica de Assistncia Social no municpio ( ) Sim ( ) No
Por qu?
6.4 Atuao do municpio para cumprir o seu papel de executor da poltica de Assistncia
Social
6.5 Cumprimento pelo rgo gestor da poltica de Assistncia Social no estado de suas
responsabilidades na implantao e implementao do Suas nos municpios ( ) Sim ( ) No
Por qu?
Fevereiro de 2011
130
ANEXO III
ORGANOGRAMA DA SECRETARIA DE ESTADO DE CIDADANIA E TRABALHO