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(CEPAL)
EL DESARROLLO ESQUIVO
Exploraciones en la poltica social
y la realidad sociopoltica
Impreso en Mxico
S eccin de O bras de E conoma
EL DESARROLLO ESQUIVO
E xp loracion es en la p o ltica social y la realidad sociopoltica
I. Introduccin
nacional y local; en que los esfuerzos que realizan los distintos centros
de poder y las fuerzas sociales tienen consecuencias distintas de las
que stos desean o esperan, y en que ,es discutible la capacidad de
las instituciones e individuos que configuran el Estado para orientar
los procesos de cambio en direccin coherente. A travs del tiempo
ha variado el nfasis de los documentos y las inquietudes han surgido
con mayor claridad, en parte como respuesta a la insatisfaccin
cada vez mayor dentro de las organizaciones internacionales en lo
que toca a la sapiencia tradicional sobre el desarrollo, y en parte
debido a que el autor ha estado expuesto al clima intelectual no
oficial de Amrica Latina, que cuestiona radicalmente el desa
rrollismo".
Los trabajos han estado dirigidos principalmente a los que
buscan prescripciones de poltica de desarrollo y no a los cientficos
sociales o al pblico en general. De acuerdo con el criterio de este
pblico previsto, el problema de los valores est resuelto, pues ellos
se han formulado en la Declaracin Universal de Derechos del Hom
bre, la Estrategia Internacional de Desarrollo y en otras resoluciones
apoyadas por los representantes de casi todos los gobiernos naciona
les. Este mismo pblico no se interesa en la exploracin de cuestiones
tericas; supone que ya se ha respondido satisfactoriamente a tales
preguntas o que las respuestas pueden esperar. Lo que se pide es
informacin concreta sobre las tendencias, as como recetas prc
ticas. Mientras ms trabaja el autor con estadsticas relativas a las
tendencias sociales, ms desconfa de su correspondencia con la rea
lidad, de modo que al tratar de describir lo que sucede siempre ha
tenido presente que tal informacin no puede dar respuesta a los
interrogantes de mayor importancia. Ha rehuido una respuesta li
teral a la demanda de recetas prcticas y, en cambio, ha procurado
distinguir, en trminos que tengan sentido para el pblico a que
estn dirigidos los trabajos, toda la gama de problemas que hay
que confrontar al proponer las prescripciones pertinentes. En otras
palabras, los documentos replantean las preguntas antes formuladas
en los siguientes trminos: si realmente se desea que el desarrollo
responda a los valores de bienestar humano y justicia social, y si las
sociedades nacionales reales y el orden internacional presentan mo
dalidades y tendencias muy diferentes, qu puede hacerse y quin
debe hacerlo? A quin se dirigen las recomendaciones? A quin co
rresponde dar asesoramiento?
Investigaciones de esta naturaleza bien pueden no ser del agrado
de quienes creen a pie juntillas en el credo del desarrollo, ni de los
crculos ms amplios cuyo status y subsistencia dependen de la per
INTRODUCCIN 9
una opcin real que debe refutarse condiciona la forma en que otras
corrientes de opinin buscan concepciones ms satisfactorias de des
arrollo. Su argumento consiste en que la bsqueda exclusiva de un
objetivo de crecimiento econmico ha resultado contraproducente.
En realidad, los ltimos 25 aos ofrecen muy pocos ejemplos con
vincentes de pases que hayan sido capaces de una bsqueda exclusiva
del crecimiento econmico durante cualquier extensin de tiempo,
aunque puede haber habido muchos dirigentes polticos y planifica
dores que creyeron estar intentndolo. Una bsqueda exclusiva de
ste tipo requiere una combinacin excepcional de fuerza y conti
nuidad del rgimen poltico, de dotacin de recursos y de una co
yuntura internacional favorable. En los pocos casos en que estos
requisitos han estado presentes, la bsqueda exclusiva del crecimiento
econmico no ha sido contraproducente en sus propios trminos, ni
en el de los intereses de los grupos que controlan el proceso, aunque
lo$ resultados estn abiertos a la crtica desde el punto de vista del
bienestar humano y de los valores de equidad y pese tambin a que
cabe dudar de la capacidad de manejar a largo plazo las tensiones
resultantes.
En los ataques contra la identificacin del desarrollo con el cre
cimiento econmico se mezclan comnmente varios tipos de argu
mentos: los costos humanos son demasiado altos; los resultados son
inevitablemente inequitativos; el tipo de sociedad de consumo a
que conduce es indeseable por naturaleza, aunque se alivien las in
equidades; las resistencias societales y las incompatibilidades estruc
turales obstaculizarn o perturbarn el propio crecimiento econmico
a menos que en el modelo de desarrollo se site en primer plano el
cambio de la sociedad; las relaciones internacionales son incompati
bles con la industrializacin acabada de los pases ahora atrasados. A
veces los proponentes de enfoques optativos del desarrollo dan la
impresin de estar inspirados por premisas de valor al rechazar como
criterio exclusivo el del crecimiento econmico pero a la vez pare
cen estar recurriendo a argumentos prcticos para tratar de con
vencer a los dirigentes polticos y a los planificadores de que no dar
resultado. A veces los propios planificadores parten de un intento
por comprender y evitar los obstculos sociales prcticos que se
suponen responsables de la frustracin de sus estrategias de creci
miento econmico, y entonces introducen premisas de valor para
reforzar sus argumentos en favor de los cambios estructurales ne
cesarios.
Las reuniones internacionales recientes dan la impresin de que
los argumentos slo han penetrado superficialmente en el pensamien
DESARROLLO: IMGENES, CONCEPCIONES, CRITERIOS 23
ras del desarrollo formuladas hasta ahora; con las caractersticas del
orden econmico y poltico mundial; con la posicin de Amrica
Latina dentro de este orden, y con los diferentes tipos de sociedades
y estilos de vida nacionales que estn surgiendo en Amrica Latina,
Se examinarn las concepciones, aspiraciones e imgenes societales
como factores capaces de ejercer verdadera influencia en lo que
sucede y no enteramente predeterminados por leyes econmicas o
intereses de clase; pero evitar reificarlos o tratar el desarrollo
como una realidad ideal que existe independientemente de lo que
las sociedades efectivamente hacen y a la cual stas pueden aproxi
marse en la medida en que amplen su conocimiento de lo que
realmente es. El presente trabajo supone que el actual clamor in
ternacional por un enfoque unificado del desarrollo, por estilos
de desarrollo autnomos y originales, etc., deriva de un justificado
rechazo de las actuales tendencias y perspectivas, y que plantea a
todos los presuntos analistas y agentes del desarrollo un desafo que
no debera ignorarse ni eludirse. Tambin supone que las mani
festaciones de este desafo son susceptibles de caer en excesivas
generalizaciones, de eludir las peores dificultades, de contentarse con
reiteraciones rituales de buenas intenciones y de inducir erradamente
a pensar que en algn lugar, a la espera de que se la descubra, hay
una solucin infalible e indolora para todos los problemas. Estas de
ficiencias guardan relacin con las muy variadas presiones y preocu
paciones, en parte incompatibles entre s, y que, en el plano del
dilogo internacional, slo puede conciliarse mediante frmulas de
transaccin. Las principales presiones y preocupaciones pueden ex
presarse as:
a) Desde los albores de la preocupacin internacional por el desa
rrollo, ciertas corrientes de opinin se han dedicado a formular de
claraciones cada vez ms amplias de los derechos humanos, entre los
cuales se incluye el derecho a determinados niveles de vida y servicios
sociales. Los proponentes de derechos humanos manejan valores ab
solutos: los derechos son los mismos en todas partes y deberan po
nerse en vigor de inmediato, cualesquiera sean las circunstancias
concretas de la sociedad. De esto se desprende que slo un estilo de
desarrollo, es aceptable y ese debe ser un estilo muy diferente
de cualquiera de los vigentes. Las normas relativas a los derechos se
han tomado principalmente de los pases industrializados de altos
ingresos, donde puede presumirse que existe la capacidad material
para cumplir con ellas y en donde poderosos movimientos polticos y
grupos de presin exigen que sean respetados. En la mayor parte
del resto del mundo no se ha dado ninguna de estas condiciones. El
44 DE QUIN Y HACIA QU?
68 D E Q U I N Y HACIA QU?
4. A MODO DE CONCLUSIONES
El examen que se ha hecho en pginas anteriores de los criterios
para el desarrollo a partir de la pregunta: De quin y hacia qu?,
ha mostrado una variedad de presuntos agentes que actan dentro
de muy diversas combinaciones de oportunidades y limitaciones en
pos de un objetivo en constante redefinicin; que recurren a forma
lismos verbales y burocrticos al no poder prever ni controlar el
curso de los acontecimientos y que a veces rechazan con violencia
la realidad porque sta no se ajusta a sus conceptos y valores. Tanto
en el mbito internacional como en el nacional, la aceptacin gene
ralizada de la necesidad de criterios de desarrollo unificados y
orientados a la persona humana se combinan con la concentra
cin real del poder, los recursos y el inters pblico en objetivos
que no guardan relacin alguna con tales criterios o son abierta
mente incompatibles con ellos. Se observa as que la promocin del
desarrollo se ha convertido en una industria en la cual la oferta
crea su propia demanda de expertos, que se diversifica continua
mente, en la cual las conferencias engendran conferencias y las decla
raciones engendran declaraciones; en la cual las principales reas
de problemas, que se encaran con diferentes concepciones acerca de
las prioridades en materia de desarrollo, continuamente generan nue
vas organizaciones, reciben un reconocimiento simblico en aos,
se expanden hasta abarcar todos los aspectos del desarrollo y dan
a luz mecanismos de coordinacin que se ramifican interminable
mente. En estas condiciones, los investigadores que han recibido la
misin de encontrar un enfoque unificado para el desarrollo corren
el riesgo de desempear simultneamente dos papeles folklricos: el
de los ciegos que describen el elefante y el de los ratones que dis
cuten cmo ponerle el cascabel al gato.
Las investigaciones de esta naturaleza son inevitablemente des
concertantes para los sustentadores de criterios utpico-normativos,
tecnocrtico-racionalistas y sociopolticos, para los revolucionarios y
tambin para los reformistas. Al final de cuentas, lo ms probable
es que todos ellos repliquen: Qu propuestas prcticas y positivas
ofrece usted? El presente trabajo no pretende desacreditar las anti
guas recetas para alcanzar el desarrollo y proponer una nueva receta
infalible, ni rechazar los anteriores candidatos societales al honor de
conducir al desarrollo para luego nombrar otros agentes que real
mente puedan cumplir con esta tarea. Como se dijo al comienzo,
conscientes de que escriben una pgina totalmente nueva de la historia huma
na. (Alberto O. Hirschman, A Bros for H ope, op. cit., p . 28.)
DE QUIN Y HACIA QU? 87
1. Introduccin
E l E stado constituye el principal marco de referencia para definir
los objetivos y aplicar las polticas de desarrollo. Este marco de re
ferencia presenta algunos de los problemas ms difciles con que se
tropieza al ir en busca de generalizaciones vlidas relativas al des
arrollo. El Estado moderno, cuyos atributos, fuentes de legiti
midad e identificacin con el concepto de nacin son reconocidos
intemacionalmente, emergi de una coyuntura concreta de factores
polticos, econmicos y culturales en una de las principales regiones
del mundo: Europa. Ha estado ligado durante toda su evolucin
histrica a dos impulsos contrapuestos pero igualmente generadores
de conflictos: el que lleva a la expansin y dominacin imperialis
ta de pueblos ms dbiles, y hacia el que lleva a la reafirmacin de la
identidad nacional, desafiando las fronteras existentes y las recla
maciones de soberana.
Durante los dos ltimos siglos las instituciones formales de la
nacin-Estado se han trasplantado a todo el mundo, y han llegado
a pueblos que antes tenan sistemas muy diferentes de organizacin
poltica y conceptos muy distintos de las fuentes y funciones de la
autoridad, o que en algunos casos no posean estructura de poder o
tradicin de lealtad que fueran ms all de la tribu, la comunidad
local o la familia. Tanto la imposicin directa de Estados conquis
tadores de imperios, como la imitacin por las lites locales de con
ceptos e instituciones polticas forneas que brindaban la esperanza
<le resistir con mayor eficacia dicha imposicin, han contribuido a
este proceso. A contar del decenio de 1940 ste ha adquirido nue
vas dimensiones, ya que un nmero sin precedentes de nuevos Es
tados independientes ha tratado de adaptar los nicos modelos
disponibles de organizacin poltica dentro del sistema de interde
pendencia mundial. Se han trasplantado no slo instituciones y
conceptos vinculados directamente con el funcionamiento del Esta
do, sino tambin un formidable acervo intelectual relativo a la
ndole de las clases sociales, los papeles de los movimientos polti
cos, los factores determinantes del crecimiento econmico, etc. Los
[90]
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLITICAS 91
lie las diferencias entre las principales regiones del mundo en lo que
toca a integracin nacional. No obstante, no puede desconocerse
que la interaccin confusa y conflictiva entre la lealtad debida al
Estado y las lealtades basadas en el idioma, la cultura, la religin, el
color, el grupo local, la tribu o la familia, impone severas limitaciones
a la capacidad de los gobiernos para integrar sus enfoques de la pol
tica de desarrollo. Puede que se tomen indispensables algunos objeti
vos que no seran vlidos en otras circunstancias, y que eso entraase
sacrificios considerables en trminos de crecimiento econmico, flexi
bilidad poltica o asignacin eficiente de los recursos pblicos:
ejemplo de esos objetivos seran la igualacin de los ingresos y
oportunidades de las minoras econmicamente dominantes, pero po
lticamente vulnerables con los del resto d la poblacin, y la con
cesin de ventajas especiales y de proteccin jurdica a gmpos
discriminados o rezagados por otras razones. En general, los lderes
nacionales que buscan consenso nacional sobre un estilo preferido
de desarrollo deben sopesar en qu medida la integracin nacional
es un objetivo viable y conveniente, y en qu medida la capacidad
permanente de existir y desarrollarse del pas tendr que depender
del equilibrio cuidadoso de la participacin poltica y econmica de
los grupos que van a mantenerse aparte en el futuro previsible.
El problema est ntimamente relacionado con todas las dems
cuestiones analizadas en el presente captulo. El conjunto de pro
cesos de crecimiento econmico, crecimiento demogrfico y redistri
bucin, la penetracin de modalidades culturales y de consumo fo
rneas, las imitaciones ideolgicas y el deseo de autoafirmacin na
cional, exacerban las fuentes de conflicto que estaban latentes en
condiciones previas que incluan el control poltico extranjero (o el
control indiscutido de las oligarquas locales), el predominio de los.
mercados locales o de la produccin de subsistencia, movimiento,
limitado de la poblacin, educacin formal rudimentaria, y falta de
medios modernos de informacin. En algunos casos podra sospe
charse que los conflictos polticos e ideolgicos son ms que nada
el disfraz moderno de anteriores rivalidades localistas, lingsticas ui
otras, en otros casos tal vez ocurra lo contrario. Las siguientes face
tas del problema que evidentemente se manifiesta en formas y>
grados muy diferentes en las principales regiones del mundo y en.
cada uno de los pases merecen una mencin especial como facto
res limitantes de la poltica:
i) Por razones histricas o de otra ndole algunas minoras tnicas,
o religiosas llegan a dominar la actividad comercial, la burocracia,,
las profesiones, etc. Estos grupos estn compuestos a. veces de mir
ll4 ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS
\
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 119
taurar una edad de oro legendaria, a veces como en los cargo cults
de la Melanesia10 para ofrendar a los grupos postergados la riqueza
y las fuentes de poder del mundo moderno. Este resultado se
obtendra de ordinario mediante la celebracin de rituales o actos
de masas que rechazan el viejo orden y demuestran fe en la interven
cin milagrosa.
ix) E l legdism o del E stado bienhechor. Las concepciones de esta
ndole estn muy vinculadas al populismo y han alcanzado bastante
influencia formal, sobre todo en el plano de las declaraciones de po
ltica internacional y nacional. Se centra en la formulacin e incor
poracin en la legislacin y en las instituciones pblicas de varios
derechos universales: a la educacin, la salud, la seguridad social,
el empleo, el nivel de vida mnimo, etc. Se supone que estos derechos
son aplicables con independencia del nivel y la estructura de la pro
duccin y de las relaciones de poder en una sociedad dada, o que
todas las sociedades tienen la obligacin y la capacidad de transfor
marse para convertir esos derechos en realidades.
x) E l poblacionism o. Hay dos puntos de vista opuestos que se
centran en la poblacin como el problema capital del desarrollo:
Uno afirma que el crecimiento demogrfico rpido y las poblaciones
nacionales ms numerosas son convenientes o esenciales para conse
guir poder nacional, mercados intemos ms amplios y una explota
cin ms adecuada de los recursos del territorio nacional. El otro
sostiene que la obtencin de tasas bajas de crecimiento demogrfico
es un requisito para alcanzar tasas adecuadas de aumento del ingreso
por habitante y para mitigar tensiones sociales perturbadoras. (Otros
idelogos, aunque atribuyen menos importancia a los problemas de
poblacin, invierten los argumentos mencionados: el rpido creci
miento demogrfico se convierte en un desafo que obliga a la socie
dad a desplegar esfuerzos de desarrollo ms decididos y a implantar
reformas estructurales, o en una manifestacin de contradicciones
internas que ayudan a provocar la destruccin de un orden societal
indeseable.) Hasta hace poco prevaleca en la mayora de los pases
una actitud positiva frente al crecimiento demogrfico rpido, como
corolario de las doctrinas nacionalistas, actitud que todava tiene
influencia, sobre todo en frica y Amrica Latina. La actitud con
traria se remonta a las teoras malthusianas de comienzos del si
glo xdc, pero despus del papel que stas desempearon en esa
poca en Inglaterra, en la reforma de la ley sobre los menesterosos
(Poor Law) casi no ejercieron influencia alguna en la poltica fis
cal hasta los dos ltimos decenios. Desde entonces han ocupado
10 Vase el captulo V , nota del traductor, p. 246.
ESTRUCTURAS SOCIALES Y POLTICAS 12?
Niveles Funciones
bucin de las nuevas empresas na
cionales destinadas a servir el mer
cado subregional).
Integracin de sistemas educativos, in
cluidos acuerdos entre universidades
para utilizar instalaciones y medios
comunes y evitar la duplicacin.
(Adems de las funciones correspon
dientes a las regiones del m undo).
Estados nacionales Marco de referencia para el proceso
poltico de toma de decisiones y
para la movilizacin popular.
Captacin de parte del ingreso nacio
nal mediante impuestos, etc., y su
asignacin a programas y proyectos
de desarrollo.
Mantenimiento de los servicios pbli
cos principales.
Conservacin del orden pblico.
Principales regiones internas (defini Planificacin para localizar industrias,
das por interrelaciones econmicas, sistemas de transportes y energa,
afinidades culturales o configuracio servicios pblicos.
nes geogrficas) Planificacin para distribuir los recur
sos del sector pblico y para explo
tar los recursos naturales.
Mecanismos para que los grupos de
intereses regionales participen en el
proceso de planificacin.
Principales divisiones administrativas Responsabilidades delegadas por el Es
(pueden tener o no los mismos l tado o reservadas constitucionalmen
mites que las regiones principales) te en materia de formulacin de
polticas y planificacin en algunas
esferas, captacin y asignacin de
recursos, mantenimiento de servicios
y conservacin del orden pblico.
Subregiones, regiones para fines espe Similares a las precedentes.
ciales, divisiones administrativas me
nores
Zonas y ciudades metropolitanas Planificacin del medio fsico (adems
de muchas de las funciones enume
radas para otras divisiones internas).
Localidades (comunas urbanas, distri- Autogobierno directo.
tros mrales, aldeas, barrios, etc.) Control sobre la prestacin de servi
cios de infraestructura y sociales o
participacin en ella.
Creacin y gestin cooperativa de em
presas agrcolas e industriales.
1. Introduccin
T odo estilo de desarrollo exige cambios de gran alcance en las for
mas en que las personas se relacionan entre s y con el Estado. Lo
ideal sera que tales cambios se orientaran hacia una sociedad ms
abierta y mejor integrada, en que hubiera ms libertad para elegir
y mayores posibilidades de establecer vnculos de asociacin volun
tarios, y en que todos tuviesen derecho a opinar sobre la composi
cin de las autoridades, tanto locales como nacionales. El individuo
y la familia contraen una gama ms amplia de obligaciones para con
el Estado y exigen a ste un espectro ms amplio de servicios y
proteccin. Se necesitan canales institucionales que se van estable
ciendo segn las necesidades, para la interaccin cada vez ms com
pleja de la informacin, persuasin, negociacin, presin, resistencia
y control entre el grupo local y las autoridades nacionales. En prin
cipio, los cambios de esta naturaleza deberan responder a un crite
rio mnimo para un estilo de desarrollo aceptable: el aumento de la
capacidad de la sociedad de funcionar, en el largo plazo, para el
bienestar de todos sus miembros.
Es evidente que las actuales pautas de cambios slo corresponden
de manera parcial y deformada a este cuadro ideal. Se observa casi
en todas partes que las autoridades nacionales se sienten insatisfe
chas o alarmadas por las deficiencias que presentan los mecanismos
de transmisin entre ellos y las masas de la poblacin. Tal insatis
faccin quiz sea ms pronunciada en los pases cuyos dirigentes
polticos tienen objetivos de desarrollo coherentes y sienten la ur
gencia de alcanzarlos. Entre los grupos de poblacin locales o uni
dades sociales primarias se observan en distintos contextos nacio
nales o combinaciones aparentemente incompatibles dentro de un
mismo contexto exagerada fe en la capacidad del Estado de satis
facer las necesidades locales; marcado escepticismo acerca de la
buena voluntad y competencia de las autoridades que representan
al Estado; apata o aparente rechazo ante los estilos de vida y formas
de movilizacin asociados a su estilo de desarrollo preferido; bro
tes de-violencia que muchas veces se centran en problemas que pa
recen ajenos al desarrollo o al bienestar de las personas interesadas; o
[150]
PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN 151
local sin esperar ayuda del Estado u otras fuerzas externas, y que
luego se consolid en el plano nacional para utilizar su poder elec
toral y otros medios de presin a fin de obtener del Estado un tra
tamiento favorable, se fomenta y controla de arriba hada abajo. Pese
a numerosos intentos de innovadn, la estructura orgnica formal
de las nuevas cooperativas ha seguido muy de cerca el modelo
original.
Los resultados han decepcionado a los patrocinadores que espe
raban un orden social nuevo y ms perfecto o el mejoramiento rpido
del nivel de vida de un gran nmero de personas; sin embargo, las
realizaciones, particularmente desde el punto de vista econmico,
han sido lo suficientemente amplias como para justificar que se siga
brindando apoyo a las cooperativas como parte de la poltica de
desarrollo. De hecho, la necesidad de que existan organizaciones
locales de esta naturaleza parece tan apremiante, que la busca de
cooperativas eficaces no se detendr ante los fracasos.
Cuando las cooperativas se conciben como algo ms que instru
mentos econmicos, sus problemas son bsicamente en aquellos que
plantean las relaciones entre tipos concretos de centros de poder na
cionales y los tipos concretos de estructuras de poder locales y de
unidades sociales subordinadas a las que se refiere el presente cap
tulo.8 En el mejor de los casos, la naturaleza de las autoridades na
cionales y los valores y actitudes paternalistas y autoritarios de los
funcionarios directamente encargados de las cooperativas son apenas
compatibles con el tipo de iniciativas autnomas que las primeras
cooperativas representaban. Cuando efectivamente surgen iniciati
vas espontneas, lo ms probable es que las exigencias burocrticas
que confrontan las estropeen en vez de ayudarlas. En muchas situa
ciones rurales, las cooperativas caen casi automticamente bajo el
dominio de quienes tienen el poder en el plano local, que son los
que mejor saben cmo manejar el mecanismo administrativo. En
trminos econmicos, stas son a menudo las cooperativas ms exi
tosas. En otras partes, quienes ejercen el poder local slo toleran
las cooperativas mientras se limiten a realizar funciones marginales
y se abstengan de molestar a comerciantes y prestamistas. Por lti
mo, hay casos en que el apremio con que el gobierno est resuelto a
producir un cambio societal controlado y la adopcin general del
8 Estas generalizaciones se apoyan en una serie de estudios de casos relativos, -
a cooperativas rurales de frica, Asia y Amrica Latina, realizados bajo los aus
picios del Instituto de Investigaciones de las Naciones Unidas para el Desarrollo
Social y publicados en 1969-1972 en una serie de monografas, bajo el titula
general de Instituciones rurales y cambio dirigido .
168 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN
funcin de los objetivos que les han fijado las esferas centrales y
sanciones por incum plim iento. Este enfoque ha sido ampliamente
criticado por contraproducente. Lo ms probable es que el Estado
se encuentre en situacin de paralizar la iniciativa local, pero no de
promover el avance de las unidades sociales locales en la direccin
deseada, y ni siquiera de controlar el cumplimiento de sus propios
agentes.16 En la prctica, la proliferacin de controles impide que
el Estado promueva los objetivos que tienen prioridad, ya que las
autoridades centrales se ven obligadas a destinar tanto tiempo a los
problemas triviales como a los importantes, y ni siquiera logran
mantenerse al da de lo que sucede en el plano local. Sin embargo,
cuando ellas resuelven acelerar el ritmo del desarrollo de la moder
nizacin y de la integracin nacional, muchos Estados siguen este
camino porque no son capaces de concebir una alternativa mejor y
porque desconfan justificadamente de las instituciones locales exis
tentes y de los que ejercen el poder local. Tal vez, un alto grado de
centralizacin cualesquiera sean sus inconvenientes parezca el
nico sistema viable para lograr una distribucin equitativa de los
servicios pblicos y de las inversiones localizadas.
ii) Introduccin de instituciones y servicios modernos por las
lites locales. Se puede adoptar deliberadamente un enfoque de esta
naturaleza partiendo del supuesto de que la mejor manera de pro
mover el desarrollo econmico y la modernizacin ser estimular a
los elementos locales ms dinmicos, cualquiera sea el costo en
trminos de justicia social. Tambin puede llegarse a l sin una
decisin deliberada: la identidad de intereses entre los que ejercen el
poder en el plano nacional y en la esfera local puede ser estrecha que
simplemente no se conciba la posibilidad de una alternativa; o tal
vez los dirigentes nacionales no tengan una idea clara acerca de los
conflictos de intereses dentro de grupos locales ni sobre la capaci
dad de las lites locales de captar para sus propios fines institucio
nes democrticas y servicios de utilidad pblica financiados por
el sector pblico. Este enfoque puede justificarse en determinadas
circunstancias como la opcin menos insatisfactoria, si se adopta
con pleno conocimiento de sus repercusiones y en combinacin con
16 Se puede tratar de modificar este estado de cosas [el monopolio del
control y de las utilidades que producen las cooperativas por los agricultores
importantes y por los magnates de la aldea] a travs de la introduccin de
fuertes controles burocrticos.. . Sin embargo, en definitiva se obtendr ms
de lo peor y no de lo mejor de ambos mundos. E l elemento burocrtico lleva
consigo su propia rigidez caracterstica.. . De hecho, no impide que dominen
los poderosos, aunque pued reducir su eficiencia al interferir. (Guy Hunter,
op. c it ) .
182 PROBLEMAS DE COMUNICACIN O PARTICIPACIN
5. Algunas conclusiones
1. E l h ist o r ia l y la s causas
Educacin
La planificacin de la educacin est relativamente muy adelantada
en su metodologa y casi en todas partes se la considera como una
institucin. El sector tiene obvias ventajas para la planificacin; la
mayora de las actividades que suelen considerarse pertinentes son
financiadas y administradas por el Estado; el resto, en principio, est
sujeto a la supervisin del Estado, que est encargado de velar por
el cumplimiento de las normas en vigencia. Se dispone o debera
disponerse de una variedad relativamente satisfactoria de indicado
res cuantitativos de las necesidades y del progreso hacia la satisfac
cin de las necesidades como subproducto del funcionamiento del
sistema de enseanza. En su mayor parte, los planificadores orien
tados hacia la economa ya estn convencidos de la importancia de
la planificacin de la educacin, tanto porque a la educacin se
asigna una mayor proporcin de los recursos pblicos que a cualquier
otro sector como porque se considera que cumple una funcin es
tratgica en la preparacin de la poblacin para el desarrollo. Hasta
la fecha la planificacin de la educacin ha logrado slidos xitos
en la racionalizacin de los sistemas en diversos pases, en sealar a la
atencin pblica las necesidades educacionales y en estimular a los
educadores a prestar una atencin ms sistemtica a las consecuen
cias que para el desarrollo tiene lo que acontece en las escuelas.
Al mismo tiempo, la ejecucin de la planificacin de la educa
cin encuentra varias y formidables dificultades:
a) La educacin formal se relaciona en forma estrecha y com
pleja con la estructura social y la cultura nacional. Es uno de los
medios ms importantes con los cuales ciertas clases o grupos de una
sociedad mantienen ventajas sobre otros o tratan de contrarrestar
esas ventajas. Puede ser una fuente de estabilidad social o de cambio
revolucionario o, con mayor frecuencia, de ambos, en desconcertan
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 207
Salud
La planificacin de las actividades de salud pblica tambin ha ad
quirido una metodologa particular y se halla ampliamente institu
cionalizada. Probablemente sea ms efectiva en trminos de resul
tados mensurables de lo que es la planificacin en cualquier otro
sector social. En la esfera de la salud, los obstculos para la imple
mentacin de los planes presentados por las resistencias y las pre
siones sociales estructurales son menos formidables que los que exis
ten en la esfera de la educacin. Una mejor proteccin de la salud
para todos, a diferencia de una mejor educacin para todos, no pone
en peligro las categoras sociales diferentes y el acceso a empleos
preferidos. En ambos sectores, sin embargo, el alcance de la plani
ficacin se ve limitado por la importancia de las inversiones fijas
en inmuebles tales como hospitales o edificios escolares, que no pue
den ser trasladados o abandonados sin prdida, y por las dificultades
de dirigir al personal profesional (con su propia inversin en aos de
formacin especializada) hacia las actividades y las zonas geogrficas
donde la planificacin indica que es ms necesario. El problema de
la planificacin de la educacin que plantean los avances tecnol
gicos en los medios de comunicacin para las masas tiene su equi
valente en la esfera de la salud en el rpido crecimiento incluso
en los pases de bajos ingresos de nuevas amenazas a la salud que
no puedan ser atacadas mediante la accin sectorial; por ejemplo, la
contaminacin del medio, las tensiones de las versiones actuales de
la vida urbana y los accidentes de trnsito.
Segundad social
Por su misma naturaleza, los sistemas de seguridad social pareceran
adaptarse bien a la planificacin sectorial dentro del marco de la
planificacin del desarrollo, y los recursos acumulados y redistribui
dos por su conducto son de una muy grande importancia potencial
para las estrategias del desarrollo, as como para el bienestar huma
no. Hasta ahora, sin embargo, la seguridad social se ha visto poco
afectada por la planificacin. Las dependencias de planificacin y
los vnculos formales con rganos de planificacin del desarrollo son
menos comunes y ms recientes en la esfera de la seguridad social
que en los dems sectores principales de la accin social pblica. En
algunos de los pases de bajos ingresos los sistemas han crecido por
acumulacin durante un largo periodo hasta llegar a una situacin
de extrema complejidad administrativa, alto costo respecto de los
niveles de salarios y anomalas en las contribuciones y beneficios para
las diferentes categoras de personas aseguradas. En un nmero ma
yor de pases, esos sistemas se introdujeron ms recientemente y en
forma ms ordenada, a travs de una legislacin amplia basada,
en normas internacionales; pero slo llegan a minoras privilegiadas
de la poblacin trabajadora urbana. Los pases que actualmente es
tn tratando de planificar y reformar sus sistemas de seguridad social,.
antes de llegar a la etapa de ejecucin de los planes, encuentran*
formidables obstculos en el complicado y rgido carcter de la le
gislacin que gobierna la seguridad social, en la presencia de clien
telas organizadas con expectativas y exigencias precisas, y en la falta:
de recursos para extender la proteccin a los estratos de la poblacin
que la necesitan ms y que no pueden sufragar una parte apreciable:
de los costos con sus propias contribuciones.
210 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES
Bienestar social
En esta esfera de la accin social pblica se habla de la planificacin
ms de lo que se la practica. La delimitacin del sector para el cual
ha de planificarse y la determinacin de su lugar dentro de la estruc
tura administrativa pblica presentan dificultades peculiares. Bienes
tar social se usa a veces en un sentido lato para abarcar la mayora
"de las actividades sociales sectoriales o de los objetivos de bienestar
que las motivan, y a veces en un sentido mucho ms restringido para
-abarcar una variedad de programas y actividades destinados a satis
facer ciertas necesidades de los estratos de la poblacin ms en si
tuacin de desventaja y ayudarlos a enfrentar y superar las desven
tajas a fin de constituir relaciones satisfactorias dentro de un orden
social. Segn la primera interpretacin, el problema de la planifica
cin sera equivalente al de la planificacin social intersectorial exa
minada ms arriba. (En tanto que la planificacin intersectorial ba
sada en un enfoque orientado hacia el desarrollo de los recursos
humanos organizara las actividades sectoriales alrededor de las ne
cesidades de personal del desarrollo econmico, la planificacin inter
sectorial basada en un enfoque orientado al bienestar organizara
idealmente estas actividades alrededor de la satisfaccin de necesi
dades que son atendidas a travs de las operaciones del mercado.)
Las actividades pertinentes a la segunda interpretacin del bienes
tar social se hallan distribuidas en la mayora de los pases entre un
considerable nmero de organismos pblicos, algunos de los cuales
disfrutan de un alto grado de autonoma con respecto a las autori
dades centrales, y de organismos voluntarios slo sujetos a una limi
tada supervisin y fijacin de normas por parte del Estado. Muchas
de las actividades cumplen un papel complementario o auxiliar den
tro de otros programas sociales o incluso dentro de empresas priva
das, como ocurre en el caso del bienestar social industrial. Las acti
vidades que se emprenden en cada pas dependen ms de las circuns
tancias histricas y de las actividades de promocin de los individuos
interesados en problemas y lneas de accin determinados ms bien
que en algn concepto nacional unificado acerca de las necesidades
del bienestar social. Difcilmente podra aplicarse en la actualidad
al bienestar social una planificacin como la que se hall en las
esferas de la educacin y la salud, con objetivos cuantitativos preci
sos y actividades sumamente pertinentes que corresponden a la ju
risdiccin de un nico ministerio o algn otro organismo. Sin em
bargo, puede concebirse que una dependencia de planificacin en la
esfera del bienestar social encuentre una funcin constructiva en
NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES 211
3. M edios de ejecu ci n
dencia con los objetivos del plan, sin encontrar el mismo grado de
resistencia ni incurrir en el mismo riesgo de desperdiciar inversiones
fijas y personal especializado que podran resultar de cambios ms
radicales en el apoyo de las actividades ya en curso. Por supuesto,
para que esto sea practicable, los recursos controlados por el sector
pblico deben estar en aumento. Si son estticos, puede esperarse
que las resistencias a la planificacin sean muy grandes, y, si estn
sujetos a amplias fluctuaciones anuales o a elevadas tasas de infla
cin, los intentos para usar el poder del dinero para la planificacin
estn destinados al fracaso, cuando no pueden cumplirse las pro
mesas.
Una vez introducida la planificacin formal, puede esperarse una
continua tensin entre varias direcciones posibles en su evolucin:
a) Una multiplicacin de los controles centralizados respaldada por
las facultades financieras y reguladoras del Estado; b) Una retirada
a clculos y proyecciones abstrusos, de modo que la planificacin se
convierte ms en una tcnica para pronosticar lo que ocurrir en
condiciones definidas que un medio de cambiar el futuro; c) Una
entrada, por parte de los planificadores, en una multiplicidad de
tareas administrativas y de preparacin de proyectos; d) Un intento
de descentralizar y de delegar en los rganos regionales o locales la
mayor parte posible de responsabilidad para la planificacin y la eje
cucin; e) Una bsqueda de medios para lograr la participacin po
pular en la planificacin.
La mayora de las experiencias nacionales en planificacin mues
tran diversas combinaciones de estas tendencias, y algunas de ellas
incluso pueden estar presentes antes de la introduccin de la plani
ficacin formal. (En especial, algunos pases han llegado a extraor
dinarios extremos de reglamentacin detallada de la vida econmica
y social simplemente a travs de la acumulacin de procedimientos
separados destinados a resolver dificultades a corto plazo o a calmar
a diferentes grupos de presin.) En ciertas circunstancias, una vez
que las autoridades nacionales se han decidido a utilizar la planifi
cacin, un alto grado de control centralizado puede ser la nica ma
nera de poner en movimiento el desarrollo planificado, de superar
la inercia burocrtica y de compensar la falta de Gobiernos locales
responsables y de grupos de inters capaces de identificarse con el
concepto oficial del desarrollo. Por otra parte, si la planificacin se
ha convertido en una institucin sin un slido respaldo poltico, pue
de ser prudente que los planificadores se limiten a diagnsticos y
proyecciones, o tratar de hallar tareas administrativas a corto plazo
que sean tiles y bien definidas. En cualesquiera de los dos casos, la
214 NOTAS SOBRE LA EJECUCIN DE PLANES
perspectivas que son tan difciles para los planificadores como para
la poblacin. Podra sospecharse que, hasta la fecha, el patemalismo
y la manipulacin rara vez han estado lejos de la superficie en los
criterios para la participacin popular en la planificacin.
1. Introduccin
L a rapidez del crecimiento urbano en Amrica Latina, su carcter
concentrado y su aparente independencia de ios incrementos relati
vamente lentos del empleo industrial vienen suscitando inters, desde
hace algunos aos, en el plano internacional. Si los centros mayores
continan creciendo al ritmo actual, con un promedio de un 5 %
anual, sus poblaciones se duplicarn cada 14 aos; el predominio de
las capitales sobre los centros urbanos de menor tamao se manten
dr o incluso se fortalecer. En Argentina y Venezuela, es ya visible
el fenmeno de la aglomeracin de unidades urbanas pues comien
zan a unirse varias ciudades en una regin predominantemente ur
bana. En algunas naciones (Argentina, Chile, Uruguay, Venezuela),
la poblacin rural, que constituye la ltima reserva para alimentar el
crecimiento urbano, es ya una minora, estacionaria o decreciente. En
otros, sin embargo, sigue predominando la poblacin rural, a la que
los altos ndices de migracin a la ciudad no le han impedido con
tinuar creciendo a tasas que oscilan en torno a un 1.5 % anual. La
capacidad de las zonas agrcolas ms antiguas para absorber este
aumento de poblacin es muy limitada, y son enormes los obstculos
que se oponen a toda ampliacin considerable del escaso nmero de
migrantes que actualmente van a las vastas extensiones despobladas
que desde hace tiempo se han sealado como justificacin de las
altas tasas de aumento de la poblacin. En Brasil, Colombia, Mxico
y Per, que en conjunto representan un 63 % aproximadamente de
la poblacin de la regin, as como en muchos de los pases ms
pequeos, las fuerzas, que impulsan la migracin a la ciudad proba
blemente sean ms potentes en el futuro que en el pasado.
Abundan las declaraciones relativas a la necesidad de una plani
ficacin amplia para abordar el problema del desequilibrio urbano-
rural; en algunos pases, rganos de planificacin o consultores han
presentado propuestas concretas y hay unos planes regionales con
finalidades especiales que ofrecen interesantes lecciones prcticas.
Pero son muy escasos los testimonios de progresos en la tarea de
aplicar la planificacin a la distribucin de la poblacin nacional o
incluso de adoptar decisiones nacionales coherentes con respecto a
[227]
228 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL
2. L as ciudades ms grandes
por ventajas del paisaje o del clima de la zona (incluido el aire puro),
la proximidad de las playas, etc. El movimiento se ve acelerado por
fuertes impulsos de innovacin y modernismo en los grupos que
pueden permitirse tomar parte en l; se demandan los estilos arqui
tectnicos ms modernos, las viviendas tpicas de unos decenios atrs
pasan de moda rpidamente y las modalidades fsicas y culturales
de la vida urbana derivadas de la herencia espaola son sustituidas
en las zonas suburbanas por las que caracterizan a la propiedad ge
neralizada de automviles en los pases de otras regiones, incluso
el gran centro comercial, el shopping centre.
En la zona central de las ciudades, muchas de las construcciones
ms antiguas, sin exceptuar las que fueron mansiones de las clases
altas, se transforman en edificios de apartamentos de una sola habi
tacin o se instalan en ellas pequeas industrias, mientras que otras,
entre ellas buena parte de las viejas unidades de vivienda de los
barrios pobres, se estn demoliendo y sustituyendo por estructuras
comerciales y apartamentos de lujo. En casi todas las ciudades, la
mayora de las familias de ingresos bajos y medios siguen viviendo
en zonas de bastante densidad de poblacin relativamente prximas
al centro pero como estos grupos, continuamente engrosados por los
migrantes, crecen de da en da y disminuye la oferta de viviendas
baratas, se dirigen a la periferia de la ciudad.
Las tendencias antes sealadas son semejantes a los procesos bien
conocidos de las ciudades europeas y norteamericanas. Sin embargo,
el movimiento centrfugo de los grupos de ingresos ms bajos adopta
formas distintas. Tales formas derivan en parte de la pobreza y de
las escasas exigencias de las familias del caso en cuanto a la vivienda,
en parte de las caractersticas geogrficas de las ciudades y en parte
de la limitada capacidad de la administracin municipal para impo
ner la observancia de normas o proporcionar viviendas baratas. Los
vastos poblados que estn levantndose actualmente en las zonas
perifricas pueden clasificarse en los siguientes tipos principales:
a ) Barrios improvisados ilegales, sin ttulos de propiedad ni orga
nizacin previa de sus ocupantes. Estos poblados albergan a los es
tratos sociales ms pobres y desorganizados, pero cuantitativamente
representan una parte del problema menos importante de lo que a
veces se supone. Son tambin menos caractersticos perifricos
que los restantes tipos enumerados a continuacin, ya que pueden
surgir muy cerca del centro de la ciudad, en terrenos desocupados,
a lo largo de las lneas de ferrocarril, de las mrgenes de los ros, en
empinadas laderas o junto a vertederos de basura. Los patios o so
lares cerrados por paredes, en los que el propietario alquila cobertizos
230 MODALIDADES DE ASENTAMIENTO URBANO Y RURAL
3 Los dilemas que enfrentan las organizaciones locales cuando han de subor
dinar sus demandas a las prioridades del desarrollo nacional tendern tambin
a asemejarse a los que han de afrontar los sindicatos. Vase un anlisis de esta
cuestin de Frank Bonilla, The Urban Worker , Contim ty and change in
Latn America, John J. Johnson, ed. (Stanford University Press, 1964): . . . e l
sindicato se halla sometido a fuertes presiones en casi todas partes para que
participe de modo responsable en el desarrollo econmico, por aventurada
que sea su programacin, y colabore en la aplicacin de las diversas medidas de
austeridad introducidas peridicamente para combatir la inflacin y otros des
equilibrios m onetarios.. . la colaboracin solicitada parece prematura o al menos
muy unilateral en las actuales condiciones. Adems, una accin laboral unifica
da en tal sentido exige un grado de control sobre las disidencias internas que es
difcilmente compatible con el fortalecimiento de las prcticas democrticas en
las organizaciones laborales.
M O D A LID A D ES D E A SE N T A M IE N T O U R B A N O Y R U R A L 239
5. C onclusiones
Un breve estudio panormico de las tendencias del reasentamiento,
en una vasta y diversificada regin en la que las invstigaciones so
ciales se hallan muy retrasadas con respecto al ritmo del cambio, no
puede indicar con seguridad si las actuales tendencias son compati
bles con el desarrollo a largo plazo o si se debe dar ms importancia
a la desorganizacin y a la marginalidad o a la nueva iniciativa popu
lar y a las formas de organizacin local que demuestran el vigor de
los seres humanos para afrontar problemas tremendos. Debe quedar
en claro, al menos, que los asentamientos perifricos de las grandes
ciudades constituyen manifestaciones concentradas de problemas mu
cho ms amplios de crecimiento de poblacin, transformacin eco
nmica, distribucin de los ingresos y oportunidades de participar en
la adopcin de decisiones polticas.
La poltica centrada en estos asentamientos, para sofocar su creci
miento o elevarlos a niveles aceptados de vivienda y servicios pbli
cos slo obtendr xitos locales y pasajeros hasta que se coordine con
una poltica nacional sistemtica que tenga en cuenta todos los fac
tores antes enumerados y los objetivos adecuados para la distribucin
geogrfica de las posibilidades de empleo y de los servicios pblicos.
Debe comprenderse asimismo que la capacidad de las autoridades
nacionales para poner en prctica tal poltica depende mucho de la
medida en que sta corresponda a demandas racionales y organiza
das de los estratos de la poblacin que la requieren, de la posesin
de energa suficiente para superar la inercia burocrtica y las presio
nes que han determinado hasta ahora la distribucin de los recursos.
IX . La seguridad social y el desarrollo:
la experiencia latinoamericana
1. Introduccin
E n la Amrica Latina de hoy, sobre pocos problemas de poltica
pblica parece haber tanto consenso como sobre las deficiencias de
los sistemas de seguridad social.1 Las tribulaciones kafkianas del ciu
dadano que quiere hacer valer sus derechos frente a la burocracia
que administra la seguridad social y los aprietos del jubilado a me
dida que la inflacin va minando el poder adquisitivo de su pensin,
se describen con las mismas palabras en la prensa conservadora, en
la reformista y en la revolucionaria. Igual consenso hay respecto a la
conveniencia de contar con un sistema de seguridad social, ya que
hasta los crticos ms acerbos comnmente dan por sentado que la
seguridad social es hoy parte de la vida nacional, y que de algn
modo se reformar y se extender a estratos cada vez ms grandes
de la poblacin. Las leyes que brindan nuevos beneficios de segu
ridad social tienen el apoyo de los partidos de derecha y de izquier
da. Los costos de la seguridad social continan elevndose en rela
cin con el producto nacional. En algunos pocos pases estos costos
alcanzan a 12 % del producto o ms; en muchos otros, se hallan en
el mismo tramo que los costos de educacin, siendo este ltimo el
sector social que irroga mayores gastos directos de recursos pblicos.2
Es sorprendente descubrir que este campo de accin social pbli
ca, pese a lo mucho que espera de l el asalariado medio, a las sumas
enormes que maneja, y a su compleja influencia en la fuerza de tra
bajo, ha permanecido casi totalmente al margen del movimiento de
1 La demarcacin de la seguridad social" en Amrica Latina plantea varios
problemas. D e un lado, algunos tipos de proteccin (por ejemplo, la compen
sacin de los trabajadores en caso de accidentes, la indemnizacin por despi
do) generalmente se consideran obligaciones directas del empleador. De otro
lado, como se explicar ms adelante, las instituciones de seguridad social co
mnmente tienen variadas actividades (proteccin de la salud, vivienda, crdito
barato, bienestar social, etc.), algunas de las cuales caen fuera de una definicin
estricta de lo que es seguridad social, y duplica parcialmente las actividades de
otras instituciones pblicas. Para los fines presentes, habr que tomar en cuenta
lo que las instituciones de seguridad realmente hacen as como su grado de co
rrespondencia con la seguridad social concebida como un sistema de protec
cin a grupos definidos de la poblacin contra contingencias tambin definidas.
2 Oficina Internacional del Trabajo, E l costo de la seguridad social, sexta
encuesta internacional 1961-63 (Ginebra, 1967) presenta los siguientes datos
sobre doce pases latinoamericanos:
[246]
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 247
Ingresos
T o tal Prestaciones
Bolivia 4.3 3.4 2.9
Colombia 2.0 2.0 1.9
Costa Rica 3.3 2.0 1.7
Chile 11.1 9.6 7.9
E l Salvador 2.3 2.2 2.1
Guatemala (1962/63) 1.8 1.8 1.7
Mxico 2.7 2.3 1.8
Nicaragua (1962/63) 22 1.7 1.6
Panam 6.0 4.4 4.1
Paraguay 3.0 2.3 2.0
Uruguay 13.3 12.8 11.8
Venezuela (1962/63) 2.4 2.4 2.3
3 E l contenido de los planes y programas se resume en el captulo V III del
Estudio Econm ico de Amrica Latin a, 1964, preparado por la Cepal . E l nico
plan nacional que incluye un captulo sobre seguridad social parece ser del Uro-
guay, que se public despus de la terminacin del resumen mencionado, pero
aun en ese plan la seguridad social se trata en uno de los captulos ms cortos
de una obra en muchos volmenes. (Comisin de Inversiones y Desarrollo Eco
nmico, Reforma de la seguridad social , tomo rv, Plan del sector pblico, Plan
naciomd de desarrollo econm ico y social 1965-1974 (Montevideo, 1965).
248 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA
/
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 249
2. Antecedentes histricos
3. P roblemas
La crisis actual de los sistemas de seguridad social se plantea en tomo
a su financiamiento, su administracin, su capacidad para cumplir
con sus obligaciones legales en cuanto a prestaciones, y su capacidad
para extender su proteccin a estratos ms grandes de la poblacin:9
9 Se estima que los contribuyentes de los sistemas de seguridad social consti
tuyeron 20.9 % de la poblacin econmicamente activa de Mxico en 1969;
22.9 % de la poblacin activa de Venezuela y 14.4 % de la poblacin activa de
Colombia. E l Per, a travs de sus sistemas separados de seguridad social para em
pleados y para obreros, abarc al 27.8 % de su poblacin activa.
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 255
Fisco 30.8
bajo de las edades en que la gente poda jubilar ayud a los intere
ses de los empleados ms jvenes, al crear vacantes y oportunidades
de ascenso, e infundir esperanzas de una independencia econmica
temprana. A medida que se extienden las funciones del sector p
blico, la carga que significan las jubilaciones de personas de 40 a
60 aos se hace ms pesada; las jubilaciones de los maestros de es
cuela, por ejemplo, amenazan absorber una proporcin absurda de
los fondos que se asignan a educacin. Actualmente, la necesidad
de financiar las jubilaciones con el ingreso corriente, hace aflorar el
choque de intereses entre los contribuyentes activos y los pen
sionados pasivos. Los primeros tratan de evadir las contribucio
nes, y los ltimos bajan los niveles de remuneraciones al buscar
nuevos empleos para complementar sus pensiones. El financia-
miento de la vivienda de los grupos de ingresos medianos con re
servas de la seguridad social tambin puede atribuirse al predomi
nio en esos sistemas de los estratos medios urbanos.
Los obreros urbanos de las actividades mejor organizadas la ma
nufactura en gran escala, la minera y los servicios bsicos difieren
en muchos sentidos de los estratos medios asalariados que se des
cribieron antes, pero tienen igual capacidad para ejercer presiones
efectivas en pro de la seguridad social y de otros servicios sociales.
Algunos grupos de obreros organizados han obtenido un grado de
proteccin que iguala o supera al obtenido por los empleados p
blicos, en tanto que otros grupos han quedado muy a la zaga; sin
embargo, todos ellos tienen derechos adquiridos que proteger. Debe
mencionarse tambin que en muchos casos la iniciativa para que
los obreros entraran en esta competencia no ha venido de sus pro
pias filas, sino de administraciones nacionales que han tratado de
consolidar su posicin en el gobierno creando nuevas fuentes de apo
yo organizado.
3) Los estratos urbanos y rurales de ingresos bajos que son ma
yora en casi todos los pases latinoamericanos. Hasta hace muy
poco tiempo, estos estratos slo reciban beneficios simblicos de
aeran las contribuciones de seguridad social. En un trabajo publicado en 1876,
el estadista uruguayo Jos Pedro Varela, atacando el dficit crnico del presu
puesto, deca: As, vemos entre nosotros hombres en el vigor de la edad y la
salud, gozando de fuertes jubilaciones; otros que han servido a la nacin algu
nos pocos aos y que, sin embargo, han sido jubilados, contndoseles como
aos de servicio los que haban pasado en el extranjero o en otras ocupaa'ones,
so pretexto de que en alguna poca fueron indebidamente separados de los
cargos que desempeaban. Las viudas se reproducen con asombrosa fertilidad...
los menores se conservan en una perpetua infancia . . . (Citado por Aldo Solari,
Estudios sobre la sociedad uruguaya, Tom o I, Montevideo, 1964, p. 27.)
266 LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA
como los del resto del mundo, se hallan cogidos por fuerzas que, de
un lado, los apremian a encontrar soluciones rpidas a los problemas
de desarrollo y de justicia social, y de otro, les hacen muy difcil
aplicar polticas coherentes o planificar a largo plazo.
En la esfera de la seguridad social, con su plyade de intereses
creados que se escudan en embrollos legislativos y administrativos,
quiz no tengan ningn efecto inmediato los programas coherentes
que puedan preparar los organismos de planificacin conforme a
los principios enunciados antes, en los que se estableceran metas
a corto y largo plazo y se especificara la parte de los recursos pbli
cos que se destinara a la seguridad social. Como lo muestra ia ex
periencia en otros sectores, la planificacin puede transformarse fcil
mente en un instrumento ms para evadir o posponer decisiones de
poltica que pondran en peligro los compromisos polticos existen
tes, y en un medio ms de satisfacer las presiones tendientes a obte
ner empleos pblicos para los profesionales. La lentitud del avance
hacia la aplicacin de las recomendaciones formuladas aos atrs por
comisiones de reforma de la seguridad social y por expertos interna
cionales demuestran la dificultad de pasar de la planificacin a la
accin. Mientras ms elaboradas y abstrusas sean las tcnicas que
se apliquen en la programacin de la seguridad social, menor ser la
posibilidad de que tengan algn efecto prctico.
Sin embargo, la utilidad potencial de la planificacin puede mi
rarse desde otro ngulo ms optimista. John Friedmann ha hecho
una distincin muy interesante entre funciones manifiestas y la
tentes de la planificacin, con especial referencia a Venezuela.21 Las
primeras abarcan el uso de ciertas tcnicas para la distribucin de
recursos con el fin de lograr metas cuantitativas. La segundas inclu
yen la tarea de centrar la atencin pblica en la creacin de una
"sociedad de desarrollo, y de racionalizar el debate poltico sobre
21 John Friedmann, Venezuela: From Doctrine to D ialogue, National Planning
Series I, Syracuse University Press, 1965. Otra de las conclusiones de Friedmann
se aplica tambin a las oportunidades probables de planificar la seguridad
social: l a planificacin generalmente se hace y recibe apoyo poltico en con
diciones de crisis. L a racionalidad de las prcticas de planificacin, por lo tan
to, debe ser una racionalidad adaptada a sus condiciones; tiene que sacrificar
su amplitud a la urgencia de superar estrangulamientos especficos; tiene que
estar orientada a resolver problemas ms que a alcanzar metas; tiene que ser
fragmentaria ms que coordinada. Por desgracia, muchos de los presupuestos
planificadores lamentan en tal forma esta desaparicin de la racionalidad fun
cional, que no ven la racionalidad de adaptar con xito el comportamiento a
situaciones de crisis.. . Porque las crisis siempre ocurren cuando hay cambios
rpidos, y sta es precisamente la condicin del desarrollo econmico moderno .
LA EXPERIENCIA LATINOAMERICANA 277
al goce de sus frutos. Ello implica que los estratos hasta ahora mar
ginados habrn de intervenir activamente en la definicin de las
sociedades nacionales que emergern del proceso de desarrollo y que,
por lo tanto, no cabe suponer que esas sociedades futuras se calcarn
de los modelos de pases ya industrializados o desarrollados.
Tales proposiciones plantean interrogantes que rebasan los lmites
de este trabajo. Para los fines presentes, basta sealar: 1) que la in
terpretacin del desarrollo como proceso de cambio social plantea
de inmediato la necesidad de evaluar el potencial de los sistemas
educativos como instrumentos de cambio; y 2) que los sistemas edu
cativos de la regin presentan un marcado paralelismo con las eco
nomas, tanto en la ndole de su crecimiento como en el proceso de
redefinicin a que estn siendo sometidos.
Los sistemas educativos de Amrica Latina se han ampliado con
rapidez notable durante las dos ltimas dcadas. En su carrera con
tra las altsimas tasas de crecimiento demogrfico, la educacin ha
ganado posiciones, habiendo influido en su expansin postulados
muy similares a los que presiden la poltica de desarrollo econmi
co. Se ha aconsejado invertir proporciones ms altas del ingreso na
cional en la enseanza, en el supuesto de que esa inversin adecuara
el producto de la educacin a las necesidades nacionales. Al propio
tiempo se ha intentado la modernizacin interna de los sistemas e
instituciones de enseanza por medio del planeamiento y de una
mejor administracin. Al evaluar los resultados hasta ahora obteni
dos se aprecia que el crecimiento no implica el desarrollo de la
enseanza, y que en el planteamiento educativo se tropieza con sis
temas impermeables a la racionalizacin y subordinacin a objetivos
definidos, aunque ellos estn incorporados a leyes y constituciones.
En la enseanza, como en otros sectores de accin social pblica
y en las propias economas, se han tomado modelos y normas de
sociedades urbanas industrializadas y se han impuesto a realidades
diferentes: sociedades rgidamente estratificadas predominantemen
te rurales en que la tradicin educativa pone el acento en el ttulo
profesional y en los smbolos culturales que se consideran apropiados
para lites determinadas de antemano por los lazos de parentesco. En
educacin, se vienen importando modelos diferentes e incompatibles
desde mediados del siglo xix, cuando se dictaron las leyes de educa
cin universal y durante muchos aos misiones procedentes de Eu
ropa y Norteamrica trabajaron en la modernizacin de los sistemas
de enseanza. ltimamente, el estmulo y el asesoramiento tcnico
que han proporcionado a la ampliacin de la enseanza los organis
mos internacionales, han reforzado tendencias manifiestas desde ha
282 EDUCACIN, ESTRUCTURAS SOCIALES Y DESARROLLO
2. L a dem an da d e ed u ca ci n y l a r e su l t a n t e
I. Introduccin............................................................ 7
II. Desarrollo: imgenes, concepciones, criterios, agentes, op
ciones ............................................................ .... . 16
1. Imgenes del desarrollo .............................................. 16
2. Concepciones, valores y criterios para estilos de des
arrollo ............................................. . . . . 21
3. Una digresin sobre lo prctico .............................. 29
4. Opciones conducentes a un estilo aceptable y viable
de desarrollo.............................................................31
III. Enfoques del desarrollo: de quin y hacia qu? . . . 38
1. El desarrollo en entredicho: la posibilidad de una
opcin nacional entre diferentesestilos . . . . 38
2. El marco dentro del cual se presentan las opciones
de desarrollo............................................................ 50
a) Elementos centrales del consenso internacional so
bre el desarrollo orientadopor valores . . . . 50
b) Elementos centrales del consenso internacional an
terior sobre el desarrollo como proceso con re
quisitos uniformes ...................................................54
c) Caractersticas del orden mundial actual en rela
cin con los requisitos convencionalmente defini
dos del desarrollo y la posibilidad de opciones na
cionales autnomas entre estilos y estrategias . . 58
d) La posicin de Amrica Latina dentro del orden
mundial.................................... .......................62
3. Polticas para abordar el desafo de los estilos de des
arrollo unificados, originales y orientados por va
lores u orientados al ser humano ..................74
4. A modo de conclusiones............................... 86
IV. Estructuras sociales y polticas: su influencia en viabili-
i dad y alcance de una poltica de desarrollo unificada . 90
1. Introduccin .............................................................90
2. Las situaciones nacionales: una clasificacin de fac
tores pertinentes . . . . . .................... 93
309
310 INDICE