LA GESTION DEL AGUA ANTE LOS 
DESAFIOS CLIMATICOS Y AMBIENTALES 
 
 
Acta de Trabajos Completos 
de Congreso 

 
      CÓRDOBA, REPÚBLICA ARGENTINA 
 

 
Organizadores:  
 
Facultad de Ciencias Exactas, Físicas y Naturales – 
Universidad Nacional de Córdoba 
Gobierno de la Provincia de Córdoba: Ministerio de Agua, 
Ambiente y Servicios Públicos 
Empresa Provincial de Energía de Córdoba (EPEC) 
Comité Permanente del Congreso Nacional del Agua 
 

 
 

 
 

   
                
   
‐4‐ 
 
 LA PARTICIPACIÓN EN LA GESTIÓN POR CUENCAS
CONAGUA 2017. CÓRDOBA, ARGENTINA, 2017
Mauricio E. Pinto
Facultad de Ciencias Agrarias, Univ. Nacional de Cuyo. Instituto de Investigaciones de la Facultad de Ciencias Económicas y Jurídicas,
Univ. del Aconcagua. Padre Contreras 1300, Ciudad, Mendoza; Teléfono: 0261- 4299986
ticio2006@gmail.com
RESUMEN
El presente artículo tiene como objetivo indagar sobre la participación en las estructuras de gestión del agua, particularmente
a escala de cuenca. Para ello se brindará un esquema conceptual general sobre las diversidades institucionales posibles y la
participación en materia hídrica, y a partir de ello se procurará describir el estado y tendencia con que se ha configurado la
participación en la Administración Hídrica –y dentro de ella la que se estructura en base a la gestión de cuencas–, bajo el
régimen jurídico argentino. Este análisis se efectuará en tres niveles distintos, estructurados a partir de las experiencias
locales, regionales e internacionales.
ABSTRACT
This article aims to investigate the participation in water management structures, particularly at the basin scale. For that will
provide a general conceptual outline of possible institutional diversities and participation in water, and from this will try to
describe the state and trend with which the participation in the Water Administration has been configured –and within it
Structure based on basin management–, under the Argentine legal regime. This analysis will be carried out in three different
levels, structured from the local, regional and international experiences.

INTRODUCCIÓN
La participación en los asuntos públicos es un principio que ha enriquecido el contenido de las
democracias modernas, permitiendo que los representantes que se encuentran a cargo del gobierno se
acerquen a los intereses reales de sus representados.

En materia de gestión de aguas, la participación ha estado históricamente ligada desde antiguo a los
usuarios, muchas veces organizados en consorcios hacia los que se descentralizan aspectos operativos
de la distribución del agua. Pero los mecanismos existentes son mucho más que esos, y hoy en día no
sólo incluyen la integración participativa de los interesados en los entes de gobierno, sino también una
apertura y ampliación de quiénes se consideran dentro de ese concepto de interesados.

La identificación de las tendencias existentes en Argentina en relación a la participación en torno a los

Organismos de cuenca puede ser muy rica en conceptos y casos. Las características políticas de ese
país, basadas en un régimen federal de gobierno, llevan a que puedan analizarse múltiples ejemplos a
escala local, regional e internacional, otorgando ello una diversidad de situaciones válidas a los fines
de comparar experiencias.

El presente estudio, consiguientemente, luego de brindar un esquema conceptual general sobre las
diversidades institucionales posibles y la participación en materia hídrica, procurará reseñar el estado
y tendencia con que se ha configurado la participación en la Administración Hídrica –y dentro de ella
la que se estructura en base a la gestión de cuencas- bajo el régimen jurídico argentino.

DIVERSIDAD DE ORGANISMOS DE AGUAS: INTERNACIONALES, INTERPROVINCIALES Y

PROVINCIALES
Analizar las tendencias acerca de la participación en los Organismos de aguas en la República
Argentina, y dentro de ellos los propiamente de cuenca, tiene como presupuesto considerar la
diversidad de situaciones institucionales que se presentan en un país donde, en razón de su régimen

246
constitucional federal, existe una gran variabilidad de regulaciones institucionales que reflejan un
amalgama de competencias y políticas diversas.

El 88,96% de las aguas continentales no marítimas que fluyen por el territorio argentino provienen de
cuencas internacionales que geográficamente resultan compartidas Chile, Bolivia, Paraguay, Brasil y
Uruguay (Cano, 1979); y a su vez, internamente el país se encuentra conformado políticamente a
través de una estructura territorial dividida en 24 Estados o jurisdicciones locales autónomas
denominadas Provincias –incluyendo la llamada Ciudad Autónoma de Buenos Aires-, en la que el
91,3% de las aguas que escurren pertenecen a cuencas interprovinciales (Consejo Federal de
Inversiones, 1969).

Consiguientemente, la generalidad de las aguas resultan de naturaleza interjurisdiccional, lo que

conlleva que distintas necesidades de actuación se superpongan sobre los cursos de agua y los
sistemas de distribución y uso a ellos asociados, generándose un sistema institucional complejo.
Desde un punto de vista general, la organización constitucional argentina ha adoptado un sistema
federal en el que las Provincias detentan –junto al dominio- la generalidad de competencias para la
regulación y la gestión hídrica, incluso en aquellas situaciones en que las escorrentías abarcan más de
una provincia. Ello se traduce en la existencia de diversos regímenes locales sobre uso y
administración hídrica, que se aplican en cada una de las Provincias en relación a la gestión del agua
en los territorios de las mismas.

Sin perjuicio de la regulación y gestión local del recurso hídrico, en muchos casos la
interprovincialidad del mismo ha llevado a que los Estados provinciales presenten necesidades de
coordinación, y -en ciertos aspectos- de gestión común. En este sentido, los artículos 121, 122, 124,
125 de la Constitución Nacional establecen la posibilidad de que las Provincias celebren tratados
entre sí para fines de utilidad común, e incluso generen regiones para el desarrollo económico y social
y establezcan órganos para las mismas con facultades suficientes para el cumplimiento de sus fines. Y
bajo ese régimen se han celebrado diversos tratados estableciendo reglas de gestión y estructuras
burocráticas interprovinciales1.

Además de esos dos niveles, en torno a los cursos internacionales, el Estado Nacional detenta la
facultad de celebrar los tratados y negociaciones para el mantenimiento de buenas relaciones con las
naciones extranjeras (arts. 75 inc. 22 y 99 inc. 11 CN). De esta posibilidad se derivan acuerdos que
instrumentan la cooperación internacional en materia hídrica, incluyendo ello la configuración de
organismos internacionales diversos.

Este panorama, hace que las estructuras burocráticas vinculadas a la gestión de aguas hayan sido
organizadas en distintas escalas, a nivel provincial o local, interprovincial o regional, e internacional.
La casuística en este sentido es enorme, sin que exista un modelo único a considerar, sino que cada
organismo dependerá de la ley provincial o del tratado interprovincial o internacional que lo genera.

LA PARTICIPACIÓN INFORMADA EN LA GESTIÓN DEL AGUA

1
Algunos de los principales organismos de cuenca efectivamente constituidos en la República Argentina mediante tratados
interprovinciales debidamente ratificados son: a) el Comité Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO); b) la Comisión
Regional del Río Bermejo (COREBE); la Autoridad Interjurisdiccional de las Cuencas de los Ríos Limay, Neuquén y
Negro (AIC); la Autoridad de Cuenca del Río Azul (ACRA); y la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR).
Una caracterización de los mismos puede verse en Pinto (2010).

247
La participación e información han irrumpido en las últimas décadas en torno a diversos asuntos de la
vida pública, y por ello no resulta para nada extraño que -entre esos asuntos- lo haya hecho en
relación a ciertos bienes públicos y colectivos de gran trascendencia social, como resultan los recursos
hídricos y en general el medio ambiente.

En los modelos decimonónicos, los individuos no tenían la trascendencia que hoy han adquirido
frente a la gestión de los intereses generales. Las Constituciones bajo las cuales se organizaron los
Estados modernos, entre ellas la Constitución Nacional argentina de 1853, generaron la estructura
estatal bajo mecanismos representativos, en los que los representantes elegidos por el pueblo ejercían
casi de manera absoluta el derecho de expresar la opinión de sus representados, al punto tal de
excluirse normativamente a la deliberación popular vinculada a las decisiones de gobierno, y calificar
como delito la existencia de una reunión de personas que peticione en nombre de la comunidad2.

La crisis del Estado moderno ha roto ese paradigma, superándose la lógica del gobierno
representativo que limitaba los derechos políticos de la ciudadanía únicamente a la designación de
representantes, desposeyendo a los ciudadanos de la realidad del poder; para avanzar hacia una
concepción en la que los mismos pueden influir en las estrategias colectivas al involucrarse
directamente en la elaboración de políticas (Chevalier, 2011).

En relación a la gestión del agua, la importancia de la participación informada ha sido puesta en valor
en los Principios de Dublín3, avanzándose más allá de los enfoques previos que limitaban la
participación a modelos de descentralización de ciertos aspectos hacia organismos de usuarios, para
también dar lugar a una demanda de mecanismos diversos de participación efectiva de la ciudadanía
(Embid Irujo, 2008).

Solanes y González-Villareal (2002) reseñan en este sentido que la participación en el proceso de

toma de decisiones sobre aguas tiene lugar a través de audiencias públicas, participación de los
interesados en cuerpos administrativos, organización de asociaciones de usuarios y un mayor
permisivismo en las reglas de legitimación substancial activa en los foros administrativos o judiciales,
lo que puede ser alentado por los gobiernos a través de acceso a la información.

Sobre ese último aspecto, el acceso a la información es un presupuesto para el disfrute, ejercicio y
protección de determinados derechos, especialmente en su configuración participativa (Martín Mateo,
1991; Falbo, 2003), afirmándose que en materia de derechos de incidencia colectiva su importancia
alcanza un nivel superlativo, pues se vincula precisamente con la efectividad de estas prerrogativas y
2
El artículo 22 de la Constitución Nacional argentina es un ejemplo de ello: “El pueblo no delibera ni gobierna, sino por
medio de sus representantes y autoridades creadas por esta Constitución. Toda fuerza armada o reunión de personas que se
atribuya los derechos del pueblo y peticione a nombre de éste, comete delito de sedición”.
3
En la Conferencia Internacional de Dublín sobre Agua y Medio Ambiente de 1992, se aprobó la Declaración de Dublín
sobre el Agua y el Desarrollo Sostenible, la que contenía cuatro grandes principios sobre los recursos hídricos. En particular,
a los fines del tema que se analiza interesa de sobremanera el segundo de ellos: “El aprovechamiento y la gestión del agua
debe inspirarse en un planteamiento basado en la participación de los usuarios, los planificadores y los responsables de las
decisiones a todos los niveles”. Esta concepción fue reafirmada ese mismo año en el Principio 10 de la Declaración de Río
sobre Medio Ambiente y Desarrollo: "El mejor modo de tratar las cuestiones ambientales es con la participación de todos
los ciudadanos interesados, en el nivel que corresponda. En el plano nacional, toda persona deberá tener acceso adecuado a
la Información sobre el medio ambiente de que dispongan las autoridades públicas, incluida la Información sobre los
materiales y las actividades que ofrecen peligro en sus comunidades, así como la oportunidad de participar en los procesos
de adopción de decisiones. Los Estados deberán facilitar y fomentar la sensibilización y la participación del público
poniendo la Información a disposición de todos. Deberá proporcionarse acceso efectivo a los procedimientos judiciales y
administrativos, entre éstos el resarcimiento de daños y los recursos pertinentes".

248
hace que, en los hechos, las mismas no se transformen en meras declaraciones de principios sin
mayor trascendencia (Benavente, 2004).
LA PARTICIPACIÓN DE USUARIOS EN LA GESTIÓN HÍDRICA PROVINCIAL
Aunque el análisis que se realiza tiene su eje conceptual en la participación en los Organismos de
cuenca, una advertencia inicial que no puede obviarse es que en las regulaciones provinciales
argentinas la cuenca como unidad de gestión no es un principio implementado de manera uniforme.
La organización administrativa muchas veces no toma la cuenca como unidad de gestión, sino que se
estructura sobre el territorio en general, o a veces aparece desconcentrada en función de ciertas
unidades políticas en las que se subdivide el territorio provincial4. Solo en algunas provincias, la
cuenca como unidad de gestión se ha instrumentado, en lo que hace a su estructura burocrática, de un
modo efectivo.

Aumentando esta variedad de situaciones, resalta que la forma en la que las regulaciones han
implementado en cada provincia la participación en materia de aguas es diversa, según el régimen
vigente en cada una de ellas.

En parte, podría distinguirse cierta forma de participación vinculada al grado de descentralización que
la gestión del agua presenta, llegándose en muchos casos a un nivel muy cercano al usuario. Así, en
numerosas provincias las regulaciones contemplan la existencia de consorcios de usuarios
conformados como entes públicos no estatales, los que presentan como competencia todas las labores
de operación y mantenimiento del sistema de canales que utilizan5, generándose una participación
orgánica destacada de los usuarios en la gestión del agua en el nivel del servicio que reciben de
manera más inmediata. En ese marco, eligen a sus autoridades, designan a sus empleados, y
establecen en Asambleas integradas por todos los usuarios los costes que afrontarán y qué destino se
les dará; aunque la actuación de los mismos no se enfoca en una escala propia de la cuenca, sino -en
realidad- del subsistema de distribución por el que reciben el agua.

En algunos otros casos, independientemente de la existencia o inexistencia de los referidos consorcios

de usuarios, se generan mecanismos de integración de los usuarios en las estructuras de
funcionamiento de la autoridad estatal. Dentro de la casuística existente, resaltan dos casos que
merecen su detalle como modelos alternativos.

En uno de ellos, existente en la Provincia de San Juan, aunque la norma contempla una intensa
organización participativa de los usuarios a través de Comisiones de Regantes, Juntas
Departamentales y el Consejo de Hidráulica, ellos realmente no conforman un consorcio, ni actúan en
función del concepto de cuenca. La gestión de los sistemas de distribución, en realidad, aunque con
una importante participación de los usuarios, está en manos del organismo estatal (Departamento de
Hidráulica); el que actúa a través de dos funcionarios (el Inspector Técnico y el Delegado Habilitado),
los que a la vez que se interrelacionan con las estructuras de usuarios6, son los que en definitiva
gestionan el sistema de distribución tanto en sus aspectos económicos como operativos7.
4
Esta posibilidad, por ejemplo, está prevista en el Código de Aguas de la Provincia de Catamarca, donde en territorio
provincial se divide en Intendencias de Aguas.
5
Este es el caso, por ejemplo, de las Provincias de Mendoza (Ley 6405), Salta (Ley 7017), Entre Ríos (Leyes 9172 y
9757), Jujuy (Ley 161), La Rioja (Ley 6342), Catamarca (Ley 2577), Neuquén (Ley 899 y Decreto 890/99), entre otras.
6
El Inspector Técnico es el Secretario de la Junta Departamental y el Delegado Habilitado el Asesor Administrativo de la
misma (artículo 38 Ley LP 13-A).
7
Según la Ley LP 13-A, el Inspector Técnico representa al Departamento de Hidráulica en cada Departamento municipal
(artículo 36), siendo el Jefe inmediato del personal de compartidores, llaveros y celadores, y por medio del personal a sus
órdenes tiene a su cargo la vigilancia permanente de toda la red de riego y desagües del Departamento y su normal

249
La participación de los usuarios, sin embargo, es intensa en el complejo sistema burocrático
sanjuanino. Para conformar esa participación, la Ley LP 13-A establece la elección por parte de los
usuarios de una Comisión de Regantes de tres miembros para cada canal o grupo de canales que
sirvan más de trescientas hectáreas y cuenten con un mínimum de seis concesionarios; los integrantes
de esa Comisión participan a su vez en la elección de una Junta Departamental por cada
Departamento de la Provincia. Del mismo modo, los integrantes de las Juntas Departamentales eligen
a tres regantes para que se desempeñen como Consejeros en el Consejo de Hidráulica8.

Esta configuración orgánica participativa permite que cada Comisión de Regantes delibere y
proponga aspectos elementales de la gestión (como el proyecto de presupuesto para afrontar los
gastos de cada canal, o la contratación del personal necesario para el canal de su injerencia) y lo
remita a la Junta Departamental respectiva, la que a su vez -y en base a los trabajos de las diversas
Comisiones de Regantes existentes en su ámbito de injerencia- eleva a consideración y eventual
resolución al Consejo de Hidráulica las correspondientes propuestas para el sistema hídrico existente
en cada Departamento; siendo el Consejo el que en realidad adopta tales decisiones, las que serán
ejecutadas por la Dirección de Hidráulica a través del Inspector Técnico y el Delegado Habilitado. De
este modo, los usuarios actúan integrados en la estructura estatal con un nivel elevado de participación
indirecta -a través de representantes elegidos por los mismos-9, pero sin que la gestión se encuentre
realmente descentralizada hacia los mismos.

El otro caso que merece un detalle, es el que corresponde a la Provincia de Mendoza. En la misma, la
participación de los usuarios encuentra un desarrollo sumamente intenso, en la medida en que la red
de distribución se encuentra descentralizada en su gestión hacia consorcios de usuarios (denominados
Inspecciones de Cauce), los que siendo entes autárquicos, fijan sus propios presupuestos a través de la
Asamblea de usuarios, y los ejecutan mediante sus propios dependientes, según regula la ley 6405.
Al margen de ello, los usuarios también se encuentran integrados, de distintas maneras, en la
estructura estatal10, con una vinculación estructurada a partir de la noción de la cuenca como unidad
en función de la cual se participa.

Por una parte, a pesar de que a partir de 1900 dejó de ser un requisito explícito en la legislación
mendocina que los Consejeros que integran el Consejo y el Tribunal Administrativo del

funcionamiento (artículo 38). El Delegado habilitado es designado por el Departamento de Hidráulica (artículo 36), siendo
un agente de la Tesorería del Departamento de Hidráulica sujeto a la fiscalización permanente de la Contaduría Central de
la repartición, con la atribuciones de encargarse del manejo de los fondos destinados a las necesidades de una Junta
Departamental (artículo 38).
8
El Consejo de Hidráulica está conformado por cinco Consejeros y el Director de Hidráulica. Para ser
Consejero se requiere ser regante; tres Consejeros son elegidos por las Juntas Departamentales y dos por el
Poder Ejecutivo, debiendo uno de estos últimos ser ingeniero civil o hidráulico y el otro ingeniero agrónomo.
9
Esta es una distinción importante con respecto a la participación que se produce en los Consorcios de usuarios
a través de sus Asambleas. En el régimen sanjuanino, los usuarios como colectivo se limitan a elegir tres
representantes para que integren la Comisión de Regantes. A partir de allí, son esos representantes (y no el
conjunto de usuarios) los que eligen a los integrantes de la Junta Departamental, proponen presupuestos, obras,
etc.
10
En la Provincia de Mendoza, por mandato constitucional la gestión hídrica se encuentra exclusivamente a
cargo de un Departamento General de Irrigación, ente autárquico que dicta y ejecuta su propio presupuesto, y
que presenta como autoridades superiores un Superintendente y cinco Consejeros, designados por el Poder
Ejecutivo con acuerdo del Senado. Bajo la dependencia del Superintendente, existen Subdelegaciones de
Aguas, las que ejercen la función administrativa en cada una de las cuencas provinciales.

250
Departamento General de Irrigación resulten ser usuarios, a razón de uno por cada cuenca de la
provincia, ha existido desde entonces una verdadera conciencia de obligatoriedad en cumplir con esa
exigencia tradicional, no sólo en la designación de esas autoridades, sino en el ejercicio del cargo por
cada una de ellas. Esto ha llevado a que se sostenga que en el régimen mendocino existe una
obligación proveniente de la costumbre como fuente de derecho que impone la integración de
usuarios de todas las cuencas en los órganos de la autoridad estatal (Cano, 1967; Pinto et al, 2006).

Junto a ello, la participación de los usuarios también ha sido introducida mediante una función
consultiva que se desarrolla en cada cuenca. Los Subdelegados de Aguas, que bajo dependencia del
Superintendente tienen por función la gestión de cada cuenca provincial, son acompañados por un
órgano de asesoramiento denominado Junta Honoraria de Inspectores de Cauce. Este órgano
consultivo fue creado inicialmente por Resolución 1041/1982 de Superintendencia, aunque su actual
perfil se consolidó a partir de la Resolución 238/1993 HTA.

Desde entonces su objeto ha quedando definido en relación a supervisar la distribución del agua y las
obras de riego de su Río, tomar conocimiento del Presupuesto de la Subdelegación de Aguas
respectiva, dinamizar y sugerir prioridades en las obras a realizarse; participar en los actos licitatorios
y de adjudicación de las mismas y en todo otro acto que signifique un beneficio para la comunidad de
regantes. Y su conformación incluye al Consejero correspondiente al Río (que la preside), el
Subdelegado de Aguas, y dos Inspectores de Cauce11 por cada zona de la cuenca.

Complementando este sistema participativo, desde hace casi dos décadas existe una tendencia a
sumar en el sistema otras opiniones más amplias que la de los usuarios, permitiendo que intereses de
otros sectores sociales también puedan expresarse frente a las decisiones que deben adoptarse en la
materia, aunque hasta el momento no puede afirmarse que esta ampliación de la participación hacia
otros sectores de la ciudadanía y la sociedad civil se encuentre consolidada. Por Resoluciones 963/98
y 230/99 HTA se dispuso dentro del ámbito del Departamento General de Irrigación la creación de
Consejos Asesores de Cuenca en los distintos ríos provinciales, con participación de municipios,
ONGs, cámaras empresariales y demás organismos públicos y privados.

Aunque los referidos Consejos fueron inicialmente conformados, e incluso en algunos casos
inicialmente actuaron exitosamente, coordinando intereses intersectoriales sobre los que debían
resolver los Subdelegados de Aguas (como por ejemplo, el programa anual de erogación desde los
diques, donde además de las necesidades de los usos consuntivos concurren otros diversos intereses
económicos, sociales, ambientales), existió una resistencia de los sectores tradicionales12 que –
posiblemente- influyó en una dilución de la acción política y administrativa, hasta la pérdida de
eficacia del régimen. Un intento de reciclar este mismo sistema ha sido impulsado por Resolución
681/12 del Superintendente General de Irrigación, aunque alterando la integración en exclusión de las
ONGs y los intereses municipales, sin que el mismo tenga una verdadera materialización efectiva en
el tiempo.

11
El Inspector de Cauce es el usuario elegido por sus pares en cada canal o conjunto de canales, para
desempeñar la administración del consorcio de usuarios que los aglutina.
12
Un ejemplo de estas resistencias es la Nota N° 3060-91, sustanciada ante la Subdelegación de Aguas del Río
Mendoza (rechazada formalmente por Resolución 650/99 SARM) mediante la cual las Asociaciones de
Inspecciones de Cauce del Río Mendoza rechazaban la conformación del Consejo Asesor para dicha Cuenca
bajo la base de que ya existía la Junta Honoraria de Inspectores de Cauce.

251
LA VARIABLE AMBIENTAL Y LA AMPLIACIÓN DE LOS MECANISMOS PARTICIPATIVOS HACIA LA
CIUDADANÍA
La transversalidad que presentan los recursos hídricos hace que todos y cada uno de los instrumentos
de participación ciudadana resulten idóneos para su defensa13. En particular, con el advenimiento de
las normas sobre tutela del ambiente se han generado diversas instituciones que potencian la
participación ciudadana desde esta perspectiva, con efectiva incidencia en la gestión de las aguas14.

En el régimen argentino, la información ambiental ha sido estipulada en el régimen constitucional

como contenido del derecho al ambiente que debe ser proveído por las autoridades. Sobre tal base, las
Leyes 25675 y 25831 han regulado el acceso a la información ambiental con procedimientos
administrativos específicos, susceptibles de tutela judicial sumaria.

De igual manera, la Ley 25675 ha estipulado presupuestos básicos sobre participación ambiental,
especificando que toda persona tiene derecho a opinar en procedimientos administrativos que se
relacionen con la preservación y protección del ambiente, que sean de incidencia general o particular,
y de alcance general; debiendo asegurarse principalmente la participación en los procedimientos de
evaluación de impacto ambiental y en los planes y programas de ordenamiento ambiental del
territorio, en particular, en las etapas de planificación y evaluación de resultados.

A su vez, bajo este régimen las autoridades deben institucionalizar procedimientos de consultas o
audiencias públicas como instancias obligatorias para la autorización de aquellas actividades que
puedan generar efectos negativos y significativos sobre el ambiente; y aunque la opinión u objeción
de los participantes en tales procedimientos no será vinculante, en caso de que la resolución que se
adopte sean contraria a los resultados alcanzados en la audiencia o consulta pública, las autoridades
deberán fundamentar públicamente sus decisorios.

También se ha extendido la posibilidad de participar en procesos ambientales al ampliarse el alcance

de la legitimación activa para interponer reclamos ambientales (artículo 43 CN y Ley 25675),
estableciéndose una legitimación hacia todo “afectado”, es decir, hacia aquellos que presenten un
interés de naturaleza colectiva en la tutela del bien afectado, superándose así la clásica legitimación
vinculada a derechos subjetivos individuales; junto a ello, la Ley 25675 ha legitimado a toda persona
–incluso no afectada- para procurar la cesación de daños ambientales, lo que importa la introducción
de una acción popular sui generis en el sistema jurídico argentino (Lorenzetti, 2010).

De este modo, desde la materia ambiental, existe una extensión de los mecanismos de participación
informada que llega mucho más allá de los tradicionales usuarios, realzando la figura de los
ciudadanos como interesados en el disfrute de los bienes colectivos, incluyendo en ellos a los recursos
hídricos y su tutela efectiva.

13
García Pachón (2010) grafica la posibilidad de participar en la tutela hídrica a través de la oposición
formulada en un trámite de concesión de aguas o cuando se solicita audiencia pública en un trámite de
licenciamiento ambiental.
14
Un ejemplo significativo de esta afirmación se encuentra analizado infra, al referir a los procesos judiciales y
la instrumentación orgánica que se ha generado en torno al problema de contaminación de la Cuenca Matanza
Riachuelo.

252
LA PARTICIPACIÓN EN ORGANISMOS DE CUENCA INTERNACIONALES
Existen diversas estructuras burocráticas creadas en torno a las aguas interjurisdiccionales argentinas,
sean estas correspondientes a cursos internacionales o interprovinciales.

Desde el punto de vista internacional, la República Argentina ha suscripto diversos Tratados con sus
países vecinos, generando distintas instituciones de ordenación de las aguas internacionales, con
ciertas estructuras de administración. En estos tratados es posible encontrar ejemplos de valor en
cuanto a la organización institucional en torno a las cuencas compartidas, destacando en particular el
complejo sistema organizado sobre la cuenca del Plata15.

Sin embargo, en los organismos vinculados a la gestión de cuencas internacionales en los que
interviene Argentina no existen mecanismos regulados que garanticen como un deber jurídico
exigible la materialización prácticas de información y participación pública, y aunque existen
referencias que muestran ciertos esfuerzos desde los gestores en desarrollar acciones en la materia16,
no puede afirmarse que exista actualmente una tendencia de variación de tal realidad.
Esta situación es entendible si se aprecia que, desde una concepción clásica, sólo los Estados y las
organizaciones por ellos constituidas resultan sujetos del sistema jurídico internacional que regula las
aguas17, y por ello los mecanismos de participación e intercambio de información usualmente están
dirigido únicamente a esos sujetos. Aun así, esta afirmación hoy en día puede ser una verdad a media,
generándose diversas manifestaciones en el Derecho Internacional que incorporan a sujetos no
estatales dentro del campo de acción regulado.

En este sentido, el Derecho Internacional contemporáneo ha avanzado hacia una humanización de su

contenido que se manifiesta desde varias ópticas, no sólo en la subjetivización de los individuos en

15
A partir del Tratado Cuenca del Plata suscripto en 1969 por Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y Uruguay, con el objeto
de mancomunar esfuerzos para el desarrollo y la integración física de la cuenca referida, se ha estructurado un complejo
sistema institucional para la cuenca internacional que abarca los siguientes órganos: i) Conferencia de Cancilleres; ii) el
Comité Inergubernamental Coordinador; iii) las Comisiones Nacionales de cada Gobierno; iv) la Secretaría General del
CIC; y v) Comisiones Ad-hoc y Grupos de Expertos. Además de esa estructura general, mediante tratados sectoriales
suscriptos cada uno de ellos sólo por algunos de los Estados de la cuenca, se han estipulado los siguientes organismos: a)
Comisión Mixta Uruguayo-Brasileña para el Desarrollo de la Cuenca del Río Cuareim y sus áreas de influencia; b)
Comisión Binacional Administradora de la Cuenca Inferior del Río Pilcomayo; c) Comisión Trinacional para el Desarrollo
de la Cuenca del Río Pilcomayo; d) Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río Bermejo y el Río
Grande de Tarija; e) Comisión Técnica Mixta de Salto Grande; f) Comisión Mixta Argentino-Paraguaya del Río Paraná; g)
Entidad Binacional Yaciretá; h) Entidad Binacional Itaipú; i) Comisión Técnica Mixta del Frente Marítimo; j) Comisión
Administradora del Río de la Plata; k) Comisión Administradora del Río Uruguay; y l) Comisión Acuífero Guaraní.
16
Pochat (2005), reseña que con el apoyo financiero del Fondo Mundial para el Medio Ambiente y la participación del
Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente, como agencia de implementación, y de la Organización de los
Estados Americanos, como agencia ejecutora, la Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río Bermejo
y el Río Grande de Tarija ha elaborado un Programa Estratégico de Acción con el objetivo de promover el desarrollo
sostenible de la cuenca, en el que ha impulsado el establecimiento de mecanismos de participación y consulta pública. Genta
y Rafaelli (2012), señalan como parte del contenido -aprobado por el Comité Inergubernamental Coordinador de la Cuenca
del Plata- del Programa Marco de Acciones Estratégicas a la “Participación Pública, Educación y Comunicación, como
componente transversal orientado a fortalecer la activa participación de la sociedad civil, aumentando el conocimiento y la
interacción entre las organizaciones de la cuenca y el involucramiento de actores sociales clave a fin de promover una mayor
y mejor participación de la sociedad civil en la gestión sostenible de sus recursos naturales y en el desarrollo, considerando
en particular la equidad de género”.
17
Explica Caponera (2014) que el Derecho Internacional de Aguas es una rama del Derecho Internacional Público que
regula las relaciones entre los Estados, o entre los Estados y las organizaciones internacionales, en materia de aguas.

253
ciertos casos, sino también en el nuevo rol que comienza a otorgarse a ciertos actores no estatales que
integran la sociedad civil internacional. Salinas Alcega (2001) ha observado al respecto que estos
actores, aunque no son tenidos como sujetos del derecho internacional, indudablemente tienen
intereses afectados por el crecimiento material del mismo, y ello los ha llevado a realizar esfuerzos en
obtener una capacidad operativa en ese nivel a efectos de hacer oír sus opiniones y puntos de vista; y
aunque en la actualidad esos actores presentan un rol marginal, existe hacia el futuro una
preocupación de establecer una vía de participación para los mismos que debe ir acompañada como
corolario por el derecho de esos actores a la información adecuada para poder participar de la mejor
forma posible en la adopción de decisiones.

En la historia reciente, la falta de ductos participativos que encaucen la expresión de los intereses
sociales en las relaciones orgánicas que existen entre los países de las cuencas en las que participa
Argentina ha generado fuertes tensiones sociales, que han escalado en conflictividad a niveles
llamativos, con un destacable nivel de participación de la sociedad civil. Un ejemplo paradigmático
de esta situación es el conflicto suscitado a causa de la instalación de fábricas de pasta de celulosa en
la margen del río Uruguay18, donde más allá de la solución judicial alcanzada –y la crítica realizada
en Salinas Alcega y Pinto (2011)- en torno al derecho de los Estados sobre el curso de agua
internacional, existió una fuerte resistencia ciudadana con tal magnitud que incluso alteró el
funcionamiento normal de las áreas de frontera, con afectación en el libre tránsito de bienes y
servicios estatuido en el régimen del Mercado Común del Sur (MERCOSUR)19.

Es indudable, entonces, que uno de los más nuevos elementos que se ha sumado al análisis de la
gestión de los recursos hídricos internacionales, es el de la inclusión de la participación pública en los
procesos decisorios (Newton, 2007). En experiencias como la reseñada, donde los actores de la
sociedad civil muestran una capacidad clara de influir en las relaciones y responsabilidades
internacionales, resulta indudable que la construcción de los -hoy inexistentes- mecanismos de
participación social que permitan prevenir conflictos aparece como una necesidad práctica20.

LA PARTICIPACIÓN EN ORGANISMOS DE CUENCA INTERPROVINCIALES

En relación a las aguas interprovinciales, en la actualidad la situación no es uniforme, sino que ha
existido una evolución que avizora una tendencia hacia los modernos valores de participación e
información pública en los sistemas burocráticos.

Los organismos de cuenca interprovinciales han sido constituidos en Argentina a partir de la década
de 1970 mediante tratados interprovinciales; y en su diagramación jurídica inicial, en coincidencia
con el paradigma de la época, no se contemplaban mecanismos de participación ni de información

18
Una descripción y análisis de este conflicto puede verse en Cortassa en tal (2013).
19
El Tribunal Arbitral Ad Hoc de MERCOSUR constituido para entender en la controversia presentada por la República
Oriental del Uruguay a la República Argentina sobre “Omisión del Estado Argentino en Adoptar Medidas Apropiadas para
Prevenir y/o Hacer Cesar los Impedimentos a la Libre Circulación Derivados de los Cortes en Territorio Argentino de vías
de Acceso a los Puentes Internacionales Gral. San Martín y Gral. Artigas que unen la República Argentina con la República
Oriental del Uruguay”, entendió que la República Argentina debió haber tomado medidas para prevenir, ordenar o corregir
los cortes de ruta efectuados por vecinos de la ribera argentina del Río Uruguay, entendiendo que ello es incompatible con el
compromiso de libre circulación de bienes y servicios que existe entre las partes. Este decisorio fue mantenido por el
Tribunal Permanente de Revisión del MERCOSUR en Laudo N° 02/2006. Los referidos laudos se encuentran disponibles
en http://www.mercosur.int/innovaportal/v/375/2/innova.front/laudos (Consultados: 10 de enero de 2017).
20
Salinas Alcega (2001), observa que el desarrollo de capacidades de influencia internacional de los actores privados que
integran la sociedad civil implica una serie de cambios importantes en el ordenamiento jurídico internacional y aconseja, en
primer lugar, la existencia de canales de participación de esos actores en las relaciones internacionales.

254
ciudadana. Eran estructuras que vinculaban a los Estados provinciales que las integraban, en forma
similar a cómo se vinculan los Estados en las relaciones internacionales (Cano, 1984), y en ese
concepto los únicos que participaban inicialmente en sus órganos y procedimientos eran esos Estados.
Sin embargo, la moderna práctica administrativa que se desarrolla en algunos casos, ha introducido la
información y consulta a aquellos interesados que se ven afectados con las decisiones que se adoptan
en esos ámbitos, aunque con un marco de debilidad institucional que impone la falta de un régimen
orgánico y legal obligatorio. En este sentido, por ejemplo, aunque en el ámbito del Comité
Interjurisdiccional del Río Colorado (COIRCO) no existen previsiones estatutarias que generen un
mecanismo obligatorio y estable de información o participación pública hacia los usuarios y otros
interesados, tales procesos se verifican de manera efectiva en ciertas oportunidades de alto impacto
social, como cuando se ajustan temporariamente los caudales a distribuir ante los efectos de las
sequías21, aunque signados de un contexto informal que diluye la eficacia participativa.

Un salto cualitativo significativo se ha producido, sin embargo, en la conformación del último

Organismo de cuenca, en el año 2006: la Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR)22.
Posiblemente, este progreso en la participación se ha producido no solo por la consolidación en la
sociedad de los modernos valores participativos al momento de conformarse ese ente, sino además
por la influencia que en el momento de su diagramación tuvo sin dudas el paradigma ambiental
impuesto por la jurisprudencia activista de la Corte Nacional, que en sus decisorios extendió aspectos
de implementación más allá de los conceptos clásicos23.

En el referido proceso judicial, formulado en base a las instituciones modernas que irradia el Derecho
Ambiental, la Corte no sólo introdujo novedosos mecanismos de información y consulta a lo largo de
su sustanciación24, sino que además, en la implementación de la sentencia ha promovido tales
prácticas hacia el actuar de la ACUMAR, al considerar que25:

21
El Estatuto del COIRCO, aprobado en 1977, aunque contempla en su artículo 5 la posibilidad de que dicho ente ajuste
temporariamente los caudales derivados a las provincias ribereñas cuando las variaciones del derrame así lo impongan, no
contempla en tal proceso procedimiento alguno que permita el acceso a la información a los interesados, o la participación
de los mismos a efectos de expresarse; sin embargo, según un reciente análisis de caso “cabe aclarar que estas decisiones son
tomadas con la participación de las comunidades de regantes, municipios y otros sectores afectados” (Conf. Cirone (2014)).
22
La técnica empleada para conformar este ente, acorde a las exigencias de los arts. 122, 124 y 125 CN, consistió en la
celebración de un tratado por adhesión. A tal efecto, conforme un acuerdo suscripto el 28/08/2006 por las jurisdicciones
involucradas en la negociación, las mismas adoptaron como metodología de conformación del ente interjurisdiccional el
dictado de una norma nacional y la posterior adhesión legal a la misma por las jurisdicciones locales. En ese marco, la
Nación dictó la Ley 26168, dando el régimen del organismo e invitando a las otras partes a adherir por ley a dicha
disposición; la Provincia de Buenos Aires adhirió por Ley 13264 y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires por Ley 2217,
conformándose de esta manera un acuerdo de voluntades que equivale a un tratado, cuya vigencia se alcanzó recién al
reunirse las voluntades comunes mediante las normas de adhesión referidas.
23
El proceso de conformación de ACUMAR se realizó en el contexto de una causa estructural sustanciada ante la Corte
Suprema de Justicia de la Nación con motivo de la contaminación de río Matanza Riachuelo, caratulada “Mendoza, Beatriz
Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/daños perjuicios - daños derivados de la contaminación ambiental del Rio
Matanza Riachuelo”. Un análisis al respecto puede verse en Cafferatta (2012).
24
En la referida causa Mendoza, la Corte ha dado lugar de manera activista a la concreción de mecanismos participativos,
mediante la realización de numerosas audiencias públicas. Abramovich (2013) analiza el desarrollo de las audiencias
públicas en el ámbito de la Corte Suprema, y en torno al tema en consideración reseña que “en las audiencias sobre la
limpieza del Riachuelo en el caso Mendoza, las audiencias mostraron en muchos casos la ausencia de diagnósticos y la
debilidad técnica de las propuestas y estrategias planteadas”.
25
Corte Suprema de Justicia de la Nación, resolución del 19 de diciembre de 2012, in re “Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/
Estado Nacional y otros s/daños perjuicios - daños derivados de la contaminación ambiental del Rio Matanza Riachuelo”,
considerando 8.

255
 Que, finalmente, en aras de asegurar la transparencia en esta nueva etapa de cumplimiento de
la sentencia y posibilitar el más amplio acceso a la información, la ACUMAR deberá
confeccionar una agenda de ejecución con certificados de avance basados en parámetros
objetivos y con control de metas intermedias mediante la celebración de audiencias
semestrales; deberá también publicar un calendario de audiencias, de fechas de vencimiento
de mandas judiciales de todo otro dato o documentación relevante.

EVOLUCIÓN RECIENTE Y CAMBIO DE PARADIGMA: LOS MECANISMOS DE INFORMACIÓN Y

PARTICIPACIÓN IMPLEMENTADOS EN LA AUTORIDAD DE CUENCA MATANZA RIACHUELO
El diseño institucional de la ACUMAR ha contemplado desde un inicio la existencia de mecanismos
de participación, lo que muestra un cambio de paradigma con respecto a las estructuras clásicas con
las que se conformaban los Organismos de cuenca.

El régimen del ente expresamente contempló en el seno del mismo la existencia de una Comisión de
Participación Social, con funciones consultivas, integrada por representantes de las organizaciones
con intereses en el área (artículo 4 Ley 26168).

El funcionamiento de este órgano estable de participación se encuentra implementado y reglamentado

mediante la Resolución ACUMAR N° 1/2008, donde se estipula que la referida Comisión tendrá
como objeto integrar a la gestión de la ACUMAR los aportes de las organizaciones de la sociedad
civil, a partir de las definiciones contenidas en el Plan Integral de Saneamiento Ambiental de la
Cuenca Hídrica Matanza Riachuelo (PISA). A tal efecto, se especifica que sus funciones resultan
consultivas, aunque también de monitoreo social del avance de las acciones desplegadas por el
organismo, para lo cual deberá estar adecuada y oportunamente informada.

La Comisión de Participación Social se integra por todas aquellas organizaciones con intereses en el
área que se registren ante la ACUMAR, y se constituye ordinariamente cada seis meses, sin perjuicio
de la posibilidad de sesionar de manera extraordinaria cuando resulte necesario.

Complementando esa instancia de participación social, y buscando propiciar “una efectiva

participación de los sectores académicos en los procesos de gestión y toma de decisiones”, mediante
Resolución ACUMAR Nº 805/2013 se dispuso la creación de un Comité Académico Asesor como
una instancia de consulta y asesoramiento externa a la estructura organizativa de la ACUMAR,
asignándosele la función específica de elaborar informes técnicos a requerimiento del Organismo de
cuenca. Se ha invitado a integrar este Comité a las Universidades Nacionales, ya sea que éstas tengan
sede en la Cuenca o cuenten con reconocida experiencia en las temáticas relacionadas con las
problemáticas de la Cuenca Matanza Riachuelo.

Además de estos mecanismos orgánicos de participación, la ACUMAR ha instrumentado otras

destacables instituciones informativas y participativas de naturaleza procedimental. En este sentido,
ha hecho uso del Reglamento General para la Elaboración Participativa de Normas aprobado por el
Decreto Nº 1172/2003 del Poder Ejecutivo Nacional, implementando a partir de su Resolución
ACUMAR Nº 3/2007 el iter respectivo para la elaboración con intervención de los interesados del
citado régimen de reglamentario de la Comisión de Participación Social.

También mediante la Resolución ACUMAR N° 82/2016 se convocó a un procedimiento de

Audiencia Pública a los fines de permitir y promover la efectiva participación ciudadana en relación a
la actualización del Plan Integral de Saneamiento Ambiental que implementa el organismo. Este

256
procedimiento concluyó con la aprobación del informe final realizado por la Disposición ACUMAR
20/2016.

Finalmente, según informa el mismo organismo, pareciera que el acceso a la información ambiental
por parte de los ciudadanos presenta una satisfacción administrativa acorde a las previsiones de ley26.
Más allá del detalle que suministra el ente, lo importante es que el mismo refleja la existencia de
procedimientos de acceso a la información ambiental que se sustancian como parte de una
cotidianeidad en la esfera de funcionamiento habitual del Organismo de cuenca referido.

CONCLUSIONES
La participación pública se presenta como una exigencia contemporánea en la relación democrática,
donde representantes y representados mantienen un vínculo dinámico en función de los intereses que
deben ser atendidos por las estructuras gubernamentales.

En materia hídrica, la participación informada se ha potenciado conceptualmente como un

presupuesto de la toma de decisiones, existiendo una multiplicidad de posibles instituciones a tal fin.
Junto a ello, el desarrollo reciente de las preocupaciones ambientales ha ampliado el espectro
participativo desde esta óptica a la ciudadanía en general.

En el régimen argentino, caracterizado por un federalismo que da lugar a la existencia de diversas

estructuras gubernamentales locales, regionales e internacionales, la participación en la gestión del
agua se presenta en un contexto de variedad, con destacables y múltiples casos en los que la
participación adopta modalidades de alcance desigual.

En materia de estructuras burocráticas locales, propias del orden interno de cada Provincia, el
concepto de gestión por cuenca no siempre aparece reflejado en las estructuras de gobierno, y con ello
los mecanismos participativos en ocasiones refieren a ámbitos de gestión generales, o referidos a
ciertos canales o distritos políticos. En otros casos, como ocurre en la provincia de Mendoza, el
concepto de cuenca no es ajeno a la organización estatal provincial, habiéndose observado la
existencia de mecanismos de participación mediante la integración de usuarios de cada cuenca en las
estructuras de gobierno, así como en la conformación de órganos consultivos integrados por usuarios
para cada cuenca; junto a ello, existe una tendencia no consolidada en ampliar los ductos
participativos hacia sectores de interés que exceden a los usuarios, y que corresponden a las
organizaciones que representan los interese de la ciudadanía en general.

En el caso de estructuras regionales, conformadas para la gestión de cuencas interprovinciales, en

general se observa una carencia de mecanismos de participación ciudadana formalizados en las
normas; y con ello las acciones que los gestores realizan, aunque de valor en los casos en que se han
implementado, carecen de una existencia necesaria que asegure su instrumentación sistemática,
dándose lugar a un estadio de insuficiencia en cuanto a la materialización de la participación como
principio. Sin perjuicio de ello, la más reciente experiencia de conformación de un organismo
interprovincial de cuenca muestra un cambio estructural de concepción, avizorando una tendencia
hacia un nuevo paradigma organizacional, donde los mecanismos de consulta y participación social
no están ausentes.

26
ACUMAR (2016), señala que en el periodo 2010-2016 la ACUMAR tramitó 297 solicitudes de información pública
ambiental bajo las previsiones de la Ley 25681, dando respuesta al 97 % de las mismas a la fecha del informe, estando las
restantes en proceso y dentro de los términos de ley.

257
En materia internacional, los organismos conformados en relación a las aguas compartidas con otras
naciones no contemplan mecanismos de inclusión de la sociedad civil en los procesos decisorios;
aunque la participación pública en esos ámbitos es una aspecto que ha comenzado a analizarse,
especialmente ante experiencias que muestran la capacidad de los actores de la sociedad civil para
influir en las relaciones y responsabilidades internacionales, y consiguientemente en la generación o
solución de los conflictos.

En definitiva, la participación de usuarios y ciudadanos en los Organismos de cuenca regulados en el

régimen argentino, sean estos de una escala local, regional o internacional, presenta una existencia
relativa, según el caso concreto; sin embargo, es observable una tendencia en todos los ámbitos,
incluyendo el propio de los organismos referidos, a la profundización y consolidación de la
participación como principio caracterizante de las democracias modernas.

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