FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA / AUSENCIA DE

CALIDAD DE SUJETO PROCESAL EN PROCESO DISCIPLINARIO - Quejoso /

IMPROCEDENCIA DE LA ACCIÓN DE TUTELA CONTRA PROVIDENCIA
JUDICIAL POR INCUMPLIMIENTO DEL REQUISITO DE SUBSIDIARIEDAD -
Existencia de otro medio de defensa judicial / MEDIO DE DEFENSA IDÓNEO
CONTRA PROVIDENCIA QUE DISPUSO ARCHIVO DE PROCESO
DISCIPLINARIO - Nulidad simple

[E]n el presente asunto la accionante está controvirtiendo la valoración probatoria

efectuada por la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional, para lo cual no
tiene legitimación en la causa por activa, por lo siguiente: La accionante no se
encuentra dentro de las excepciones planteadas por la Corte Constitucional en la
sentencia C-014 de 2004 para ser tenida como sujeto procesal, puesto que la falta
disciplinaria por la cual se inició la investigación, esto es, el acoso laboral, no se
encuentra dentro de las faltas indicadas en los numerales 5 a 11 del artículo 48 de
la Ley 734 de 2002 (…) De igual forma, se observa que no todas las vulneraciones
al derecho internacional de los derechos humanos implican automáticamente que
el quejoso se convierta en sujeto procesal, pues deben ser de tal entidad que
impliquen una grave afectación (…) Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que
la accionante dispone de otro mecanismo de defensa judicial ante la jurisdicción
de lo contencioso administrativo, como lo es el medio de control de nulidad simple,
siempre y cuando demuestre el cumplimiento de los requisitos exigidos (…) para
solicitar la nulidad de actos administrativos de contenido particular. En esa línea de
pensamiento, la acción de tutela resulta improcedente no sólo por la falta de
legitimación en la causa por activa de la [actora] sino por la existencia de otro
medio de defensa judicial que impide realizar un pronunciamiento de fondo en
sede de tutela, debido al carácter subsidiario que la caracteriza.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA - ARTÍCULO 86 / LEY 1437 DE

2011 - ARTÍCULO 137 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 1 / LEY 734 DE 2002 -
ARTÍCULO 48 / LEY 734 DE 2002 - ARTÍCULO 89 / LEY 734 DE 2002 -
ARTÍCULO 90 / DECRETO 2591 DE 1991 - ARTÍCULO 10 / DECRETO 2591 DE
1991 - ARTÍCULO 32

NOTA DE RELATORÍA: En relación con los sujetos procesales dentro de los

procesos disciplinarios y las excepciones en las cuales los quejosos ostentan
calidad de víctimas y sujetos procesales, consultar, la sentencia C-014 de 2004,
M.P. Jaime Córdoba Triviño, de la Corte Constitucional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., veinticinco (25) de septiembre de dos mil diecisiete (2017)

Radicación número: 25000-23-42-000-2017-03908-01(AC)

Actor: MARÍA PAULA BARBOSA PRADA

Demandado: PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN, PROCURADURÍA
DELEGADA PARA LA POLICÍA NACIONAL

ASUNTO

La Subsección “A” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sede

de tutela, decide la impugnación presentada por la parte accionante en
contra de la sentencia del 24 de agosto de 2017 proferida por el Tribunal
Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A.

HECHOS RELEVANTES

a) Investigación disciplinaria por acoso laboral

La señora María Paula Barbosa Prada afirmó que el 13 de febrero de 2013

presentó queja disciplinaria por acoso laboral y otros ante la Procuraduría
General de la Nación. El 10 de octubre la Procuraduría Regional de
Cundinamarca abrió indagación preliminar.

Señaló que el 3 de julio de 2014 la mencionada Procuraduría ordenó la

terminación de la actuación y dispuso el archivo definitivo del proceso, por lo
cual el 24 del mismo mes y año interpuso recurso de apelación. El 28 de
julio de 2014 el ente investigador rechazó el recurso instaurado por
extemporáneo.

Indicó que en vista de lo anterior el 30 de julio de esa anualidad interpuso

recurso de queja. El 3 de febrero el Procurador Delegado para la Policía
Nacional revocó la decisión del 3 de julio de 2014. En consecuencia, el 5 de
marzo de 2015 la Procuraduría Regional de Cundinamarca abrió
investigación disciplinaria y ordenó la práctica de pruebas.

Realizó un recuento de las actuaciones que se efectuaron dentro de la

investigación disciplinaria, entre ellas, una solicitud de recusación y decreto
de pruebas, y manifestó que el 24 de mayo de 2016 se profirió auto de
terminación de la actuación y archivo definitivo.

Expuso que frente a la anterior decisión el 31 de mayo de 2016 y el 6 de

julio de ese año interpuso recursos de apelación y queja. El primero fue
declarado desierto y el segundo fue rechazado por improcedente, por lo
cual presentó solicitud de reconsideración frente a la decisión de rechazar el
recurso de queja. El 9 de agosto de 2016 se negó la anterior petición.

Comunicó que instauró acción de tutela por los anteriores hechos y el 9 de

diciembre de esa anualidad el Tribunal Administrativo de Cundinamarca
amparó sus derechos fundamentales al debido proceso y acceso a la
administración de justicia. En consecuencia, ordenó dejar sin efectos los
autos a través de los cuales se declaró desierto el recurso de apelación, se
rechazó el recurso de queja y se resolvió la solicitud de reconsideración.

Informó que en atención a la orden de tutela, el 24 de mayo de 2016 se

dictó fallo de primera instancia, en el que se ordenó la terminación de la
actuación disciplinaria y el archivo del proceso. La anterior decisión fue
confirmada en segunda instancia el 14 de febrero de 2017.

b) Inconformidad

Consideró que la Procuraduría Delegada para la Policía Nacional vulneró su

derecho fundamental al acceso a la administración de justicia al ordenar la
terminación de la actuación disciplinaria y el archivo del proceso.

PRETENSIONES

Solicitó revocar la decisión del 14 de febrero de 2017 y, como consecuencia,

se ordene la continuación de la investigación disciplinaria hasta lograrse la
sentencia o la decisión equivalente que ponga fin a su queja.

CONTESTACIONES AL REQUERIMIENTO
Procuraduría General de la Nación (ff. 25 y 26)

La asesora de la Oficina Jurídica, Blanca Stella Enciso Morales, sostuvo

que si bien la señora María Paula Barbosa presentó una queja disciplinaria,
no por ello es un sujeto procesal dentro del proceso disciplinario.

De allí que el artículo 89 de la Ley 734 de 2002 determine que los sujetos
procesales son el investigado, su defensor y el Ministerio Público y el
artículo 90 de la misma Ley disponga que la intervención del quejoso se
limita a presentar y ampliar la queja, aportar pruebas y recurrir las
decisiones de archivo y fallo absolutorio.

Agregó que la accionante no busca la protección de un derecho

fundamental vulnerado o amenazado, sino satisfacer pretensiones
personales. Al respecto, recordó que no todas las discrepancias con las
decisiones judiciales constituyen una vía de hecho susceptible de ser
analizada en sede constitucional.

SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El 24 de agosto de 2017, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca,

Sección Segunda, Subsección A, declaró la improcedencia de la acción de
tutela de la referencia.

Para adoptar la anterior decisión, afirmó que el juez de tutela no puede

involucrarse en actuaciones judiciales cuya competencia es de la
Procuraduría. Indicó que la acción de tutela es un mecanismo subsidiario,
por lo cual los conflictos jurídicos deben ser resueltos previamente por las
vías ordinarias administrativas y jurisdiccionales.

Señaló que si la accionante consideraba que se vulneró su debido proceso

por no haberse ordenado pruebas, tenía la oportunidad impugnar las
decisiones del proceso, como en efecto lo hizo y, en esa medida, hicieron
tránsito a cosa juzgada.

IMPUGNACIÓN

El 30 de agosto de 2017 la señora María Paula Barbosa Prada impugnó la

sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección
Segunda, Subsección A, porque consideró que la decisión no se ajustó a los
hechos que motivaron la tutela ni se sustentó en prueba alguna, ya que ni
siquiera se solicitó el expediente disciplinario. Manifestó que se desconoció
su calidad de víctima y, por ende, de sujeto procesal en el proceso
disciplinario, contrario a lo que afirmó la entidad accionada.

Agregó que la acción de tutela instaurada es procedente, puesto que se

agotaron todas las etapas y los recursos previstos por la ley e inclusive
presentó recusación en contra del procurador regional de Cundinamarca.
Expuso que no existe otro instrumento judicial que le permita reclamar sus
derechos y que la tutela cumple con los requisitos exigidos para su
procedencia contra providencias judiciales.

CONSIDERACIONES

- Competencia

La Subsección “A”, de la Sección Segunda del Consejo de Estado es la

competente para conocer del asunto, de conformidad con lo dispuesto en el
artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de
1991, el cual regula que: “[…] Presentada debidamente la impugnación el
juez remitirá el expediente dentro de los dos días siguientes al superior
jerárquico correspondiente […]”.

Problema Jurídico
El problema jurídico en esta instancia puede resumirse en la siguiente
pregunta:

1. ¿La señora Paula Barbosa Prada está legitimada en la causa por

activa para solicitar el amparo de su derecho fundamental al acceso a
la administración de justicia ante la decisión de la Procuraduría
Delegada para la Policía Nacional de confirmar la terminación y
archivo del proceso disciplinario adelantado en contra de Paula
Cortés Torres?

Para resolver el problema así planteado se abordarán las siguientes

temáticas: I. legitimación en la causa por activa, II. Los sujetos procesales
en los procesos disciplinarios y III. Análisis de la legitimación en la causa por
activa de la accionante. Veamos:

I. Legitimación en la causa por activa

El artículo 86 de la Constitución Política dispone que todas las personas

pueden interponer acción de tutela, por sí mismas o por quien actúe en su
nombre, para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus
derechos fundamentales.

Por su parte, el artículo 10 del Decreto 2591 de 1991 determina la

legitimidad e interés para ejercer la referida acción constitucional, en los
siguientes términos:

“La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por
cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos
fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante. Los
poderes se presumirán auténticos.

También se pueden agenciar derechos ajenos cuando el titular de los

mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal
circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud.
 También podrán ejercerla el Defensor del Pueblo y los personeros
municipales”

De lo anterior se sigue, que la acción de tutela puede ser presentada por: 1.

La persona que considera vulnerados o amenazados sus derechos
fundamentales, 2. Su representante legal, 3. Su apoderado judicial, 4. El
agente oficioso y 5. El defensor del pueblo y los personeros municipales. En
ese orden de ideas, el juez debe estudiar en cada caso concreto si quien
presenta la acción de tutela se encuentra legitimado en la causa por activa.

II. Sujetos procesales en los procesos disciplinarios

El Estado está obligado a velar por una correcta administración y ejercicio

de la función pública, por lo cual es el titular de la potestad disciplinaria, de
conformidad con el artículo 1º de la Ley 734 de 2002.

En relación con el proceso disciplinario es importante indicar que su

finalidad es garantizar que la función pública se ajuste a los principios que le
son propios y a la ley, para lo cual los titulares de la acción disciplinaria
pueden iniciar investigaciones cuando adviertan de oficio, por queja o por
información de servidor público o de otro medio que tenga credibilidad, la
posible comisión de una falta disciplinaria por parte de los servidores
públicos y los particulares que cumplan labores de interventoría en los
contratos estatales, ejerzan funciones públicas, presten servicios públicos a
cargo del Estado y administren recursos de aquel.

De allí que lo que se investiga y sanciona dentro de un proceso disciplinario

es la extralimitación u omisión de funciones de quienes ejercen la función
pública. Así las cosas, no puede perderse de vista que si bien es cierto
todas las personas pueden presentar quejas por la comisión de una falta
disciplinaria, también lo es que el objetivo de la acción disciplinaria que se
adelanta no es el amparo de los derechos del quejoso, sino la protección de
la función pública.
Al respecto, el artículo 89 de la citada Ley dispone que los sujetos
procesales en la actuación disciplinaria son el investigado, su defensor y el
Ministerio Público, cuando la actuación sea adelantada por el Consejo
Superior o Seccional de la Judicatura o en el Congreso de la República.

Adicionalmente, el artículo 90 ibidem establece las facultades de los sujetos

procesales y en su parágrafo determina que la intervención del quejoso se
limita únicamente a presentar y ampliar la queja, a aportar pruebas que
tenga en su poder y a recurrir la decisión de archivo y el fallo absolutorio.

En cuanto a la participación del quejoso, es relevante mencionar que la

Corte Constitucional en la sentencia C-014 de 2004, al analizar la
constitucionalidad de algunos apartes de los artículos 123 y 125 de la Ley
734 de 2002, reiteró que el quejoso no actúa como sujeto procesal, ya que
el proceso disciplinario se fundamenta en la infracción de deberes
funcionales y no en la vulneración de derechos de terceros.

Así mismo, aclaró que el único caso en el que actúan como verdaderos
sujetos procesales es cuando se trata de faltas disciplinarias que
constituyen violaciones del derecho internacional de los derechos humanos
o del derecho internacional humanitario, las cuales según el análisis de la
Corte son las contempladas como gravísimas en los numerales 5 a 11 del
artículo 48 de la Ley 734 de 2002.

De allí que sostuviera que cuando se investigan faltas disciplinarias por

genocidio, desaparición forzada, tortura, desplazamiento forzado o
violaciones del derecho internacional humanitario, se involucra no sólo el
incumplimiento de los deberes del servidor, sino la afectación del derecho
internacional de los derechos humanos y del derecho internacional
humanitario.

En ese orden de ideas, se colige que un quejoso no tiene la calidad de

sujeto procesal dentro del proceso disciplinario, debido a la finalidad de este
tipo de acciones, por lo cual su intervención en el proceso se limita a
realizar las actuaciones antes mencionadas, salvo en los casos antes
descritos.

- Análisis de la legitimación en la causa por activa de la

accionante

La señora María Paula Barbosa Prada instauró acción de tutela en contra

de la Nación, Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada
para la Policía Nacional porque consideró que vulneró su derecho
fundamental al acceso a la administración de justicia al terminar y archivar
la investigación disciplinaria por acoso laboral en contra de la señora Paula
Cortés Torres, en la cual actuó como quejosa, sin valorar la totalidad de las
pruebas obrantes en el expediente.

Así las cosas, procedería realizar un análisis de fondo de las

inconformidades planteadas. Sin embargo, es necesario determinar si la
accionante está legitimada en la causa por activa.

Al respecto, debe reiterarse que el quejoso no tiene la calidad de sujeto

procesal dentro del proceso disciplinario, pues la finalidad de dicho proceso
no es proteger los derechos de quien presenta una queja, sino garantizar
una correcta administración y ejecución de la función pública, como se
expuso en el acápite precedente.

En esa medida, las personas legitimadas en la causa por activa para

controvertir la decisión de sancionar o terminar la investigación dentro de un
proceso disciplinario son los sujetos procesales, a través del medio de
control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Ahora bien, como quiera que la intervención del quejoso dentro del trámite
procesal se limita a presentar y ampliar la queja, aportar pruebas y recurrir
la decisión de archivo y el fallo absolutorio, únicamente podría existir una
vulneración del derecho al debido proceso cuando el ente investigador le
impida o no garantice alguno de esos derechos.
No obstante, en el presente asunto la accionante está controvirtiendo la
valoración probatoria efectuada por la Procuraduría Delegada para la
Policía Nacional, para lo cual no tiene legitimación en la causa por activa,
por lo siguiente:

La accionante no se encuentra dentro de las excepciones planteadas por la

Corte Constitucional en la sentencia C-014 de 2004 para ser tenida como
sujeto procesal, puesto que la falta disciplinaria por la cual se inició la
investigación, esto es, el acoso laboral, no se encuentra dentro de las faltas
indicadas en los numerales 5 a 11 del artículo 48 de la Ley 734 de 2002, las
cuales fueron específicamente señaladas por el máximo tribunal
constitucional como transgresoras del derecho internacional de los derechos
humanos, ni del derecho internacional humanitario.

De igual forma, se observa que no todas las vulneraciones al derecho

internacional de los derechos humanos implican automáticamente que el
quejoso se convierta en sujeto procesal, pues deben ser de tal entidad que
impliquen una grave afectación. De allí que la Corte Constitucional enlistara
faltas gravísimas relacionadas con genocidio, torturas, desaparición forzada,
ejecuciones extrajudiciales, entre otras.

Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que la accionante dispone de otro

mecanismo de defensa judicial ante la jurisdicción de lo contencioso
administrativo, como lo es el medio de control de nulidad simple, siempre y
cuando demuestre el cumplimiento de los requisitos exigidos en el artículo
137 de la Ley 1437 de 2011, para solicitar la nulidad de actos
administrativos de contenido particular.

En esa línea de pensamiento, la acción de tutela resulta improcedente no

sólo por la falta de legitimación en la causa por activa de la señora María
Paula Barbosa Prada, sino por la existencia de otro medio de defensa
judicial que impide realizar un pronunciamiento de fondo en sede de tutela,
debido al carácter subsidiario que la caracteriza.
Por último, se aclara que uno de los argumentos expuestos y reiterados en
el recurso de impugnación consistió en que el Tribunal que conoció el fallo
de primera instancia no podía decidir sin estudiar el expediente disciplinario,
por lo cual la accionante solicitó decretar la remisión del mismo.

Sobre el particular, debe indicarse que en esta instancia tampoco se

accedió a decretar esta prueba, ya que al no existir legitimación en la causa
por activa no había lugar a pronunciarse sobre las inconformidades
planteadas sobre la decisión adoptada dentro del proceso disciplinario.

Además, no puede olvidarse que el artículo 22 del Decreto 2591 de 1991

dispone que el juez puede dictar fallo sin necesidad de practicar las pruebas
solicitadas, una vez llegue al convencimiento respecto de la situación
litigiosa.

En consecuencia, se confirmará la sentencia del 24 de agosto de 2017

proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda,
Subsección A, mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de
tutela instaurada por la señora María Paula Barbosa Prada en contra de la
Nación, Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para la
Policía Nacional, pero por las razones aquí expuestas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo

Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”,
administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la
ley,

FALLA

Primero: Confirmar la sentencia del 24 de agosto de 2017 proferida por el

Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A,
mediante la cual se rechazó por improcedente la acción de tutela instaurada
por la señora María Paula Barbosa Prada en contra de la Nación,
Procuraduría General de la Nación, Procuraduría Delegada para la Policía
Nacional, pero por las razones aquí expuestas.

Segundo: Notifíquese a las partes en la forma prevista en el artículo 30 del

Decreto 2591 de 1991. Contra la presente decisión no procede recurso
alguno.

Tercero: Envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual

revisión dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta
providencia.

Cuarto: Háganse las anotaciones correspondientes en el programa “Justicia

Siglo XXI”.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS