10 Años de La Ley 388 de 1997 - Urbanismo en Colombia PDF

Incluye sección especial de los 10 años de la
Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia

Incluye sección especial de los 10 años de la
Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia
1
Año III | Número 7 | junio 2008
ISSN on-line: 1886-4805
ISSN papel: 1234-5678
Depósito Legal: B.43924-2006
Marca registrada
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Michael Oxley (Reino Unido)
Susana Ruiz (País Vasco y Navarra)
Apoyo Administrativo:
Carme Salvat Andrés (Administradora)
Esther Balboa Gómez (Secretaria)
2
Índice
EDITORIAL
Editorial. 6
Luís Molina López
Sección de artículos
Rupturas, imaginarios y utopías: contribución a la visión crítica

de la arquitectura y la ciudad. 13
Daniel González Romero
¿Cuánto estamos dispuestos a pagar por el silencio?: un análisis

contingente para la ciudad de Barcelona. 21
Carlos Marmolejo Duarte y Agustín Frizzera
Sección especial de los 10 años de la Ley de Desarrollo

Territorial 388 de 1997 de Colombia
La ley 388 de 1997 en Colombia: Algunos puntos de Tensión en el

proceso de su implementación. 43
María Mercedes Maldonado Copello
Los instrumentos de planeamiento urbanístico en la Ley 388 de 1997. 67

Luis Molina López y Carolina Albarracín Granados
Bogotá, D.C. Primera experiencia de recuperación de plusvalía urbana

para la colectividad, en el marco de la Ley de Desarrollo Territorial. 79
María Clara Vejarano Alvarado
Impactos en las regulaciones del precio de suelo no urbanizado:

Caso de estudio Bogotá. 107
Oscar Borrero Ochoa y Carlos Morales Schechinger
3
Problemática de los procesos de valoración urbanística
en términos de la Ley 388 de 1997. 117
Jorge Gaitán Torres y Jorge Delgado Amaya
Avances del modelo de urbanismo colombiano: Una mirada

retrospectiva al análisis de su estructura planteado por
García-Bellido en 1998. 135
Augusto Cesar Pinto Carrillo
Debilidades del nivel regional en el ordenamiento territorial

colombiano. Aproximación desde la normatividad política
administrativa y de usos del suelo. 145
Gustavo Adolfo Carrión Barrero
Sección especial del encuentro realizado en la ciudad de

Barrancabermeja Colombia. “Los 10 años de la Ley de
Desarrollo Territorial: una lectura desde las regiones en
Colombia”.
Enajenación de inmuebles en el marco de la Ley 388 de 1997. 169

Hernando Acuña Carvajal
Ley 388 de 1997: Una década de fortalecimiento legal del

ordenamiento ilegal. 177
Miguel Antonio Espinosa Rico
Eco-región Eje Cafetero: Una experiencia de desarrollo regional en

Colombia. 199
Oscar Arango Gaviria
Modelos de ocupación y zonificaciones territoriales en el Norte de

Santander, Colombia (Región Catatumbo). 221
Guillermo Quintana Machado
Ordenamiento territorial en el Departamento del Atlántico:

Estado del arte. 243
Javier Quitian Quintero
Comuna 7 de Barrancabermeja: Una propuesta participativa de

ordenación territorial en barrios de origen informal. 259
Luis Molina López
4
Sección de tesis y tesinas
Modelli di urbanizzazione costiera: morfologia e complessità

strutturale, a scala urbana e territoriale, nella Regione
Metroplitana di Barcellona. 273
Nicola Colaninno y Josep Roca Cladera
Aportaciones a la diagnosis territorial de Menorca.

Comparación con las directrices del Plan Territorial
Insular (2003). 295
Aina González Puig y David Carreras Martí
Sección de notas
Breve reseña: Exposición: 5X50 Cinco paisajes por cincuenta años. 313
Magda Ulied Seguí
Abstracts
Resúmenes de los artículos en inglés. 315
5
6
Editorial
La edición número 7 de la revista ACE, es producto del trabajo

mancomunado entre la Universidad Politécnica de Cataluña y el Instituto
Universitario de la Paz (Unipaz), específicamente, a través, del Centro de
Política de Suelo y Valoraciones, y del Grupo de Estudios Urbano-
Regionales del Magdalena Medio (GEURM). Asimismo, se debe resaltar
el inestimable apoyo de la Arq. Esperanza Durán, corresponsal de la
Revista ACE en Colombia, y de la Arq. Carolina Albarracín, en la
coordinación y logística necesaria para la preparación del monográfico. El
presente número, pretende ofrecer un análisis de los avances, retos y
perspectivas futuras de la Ley de Desarrollo Territorial (LDT) en Colombia,
así como proporcionar elementos para su debate y reflexión, con motivo
de los 10 años de su expedición.
Además de la habitual sección de artículos generales, la sección

monográfica sobre la LDT incluye 13 contribuciones en dos grandes
secciones: una de artículos generales, y otra, dedicada especialmente a
las comunicaciones del encuentro realizado en la ciudad de
Barrancabermeja Colombia, los días 18 y 19 de julio de 2007, con motivo
de la celebración de los 10 años de la Ley 338 de 1997.
En la sección Artículos se presentan 7 aportaciones. En la primera, La Ley

388 de 1997 en Colombia: algunos puntos de tensión en el proceso de su
implementación, la profesora María Mercedes Maldonado, Abogada
investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional
de Colombia, examina los contenidos y puntos de discusión, del proceso
de implementación de políticas públicas de ordenamiento y suelo en
Colombia, así como sus principales tensiones en torno a 3 aspectos
centrales: 1) las relaciones entre niveles de gobierno o la distribución de
competencias, 2) el régimen jurídico-urbanístico de la propiedad y 3) la
articulación entre políticas de suelo y políticas de vivienda de interés
social; todo ello, desde el interés creciente que en América Latina se
verifica en torno a estos temas, y aportando elementos para la discusión
sobre las mejores condiciones de intervención en el mercado del suelo en
las ciudades Latinoamericanas. Posteriormente, el profesor y director del
GEURM de la Unipaz Luis Molina López y la Arquitecta, asesora del
Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT), Carolina
Albarracín, en su artículo Instrumentos de planeamiento urbanístico en la
Ley 388 de 1997, abordan la estructura general de dicha Ley, así como,
explican la jerarquía de los componentes en los planes de ordenamiento,
concluyendo con un análisis de la eficacia de los diferentes instrumentos
de planeamiento urbano. En el tercer artículo, Bogotá, D.C. Primera
experiencia de recuperación de la plusvalía urbana para la colectividad, en
el marco de la Ley de Desarrollo Territorial, la Arquitecta y profesora de la
Universidad Nacional de Colombia, María Clara Vejarano, expone la
primera experiencia de recuperación de plusvalías en la ciudad de Bogotá,
al tiempo que desarrolla un pormenorizado análisis de la participación de
7
las plusvalías en el marco de la Ley 388. Seguidamente, el Economista y
avaluador Oscar Borrero Ochoa y el profesor Carlos Morales Schechinger,
de la Universidad Nacional Autónoma de México, en su aportación Los
impactos de las regulaciones en los precios de suelo no urbanizado: caso
de estudio Bogotá, desarrollan un análisis del comportamiento de los
precios individuales de suelo en áreas no urbanizadas, demostrando que
estos tienden a bajar individualmente, pese a las cargas regulatorias
impuestas, de manera contraria a la opinión generada a priori por los
demás agentes inmobiliarios. En la quinta aportación, los ingenieros
Catastrales y Geodestas, Jorge Gaitán y Jorge Delgado, director de
proyectos de ordenamiento territorial y subgerente técnico,
respectivamente, de la firma Recaman Koppel, analizan los aspectos
técnicos y problemáticos de los procesos de valuación en suelos de
expansión, así como en el cálculo del efecto de las plusvalías urbanas, al
tenor de lo contemplado en la Ley de Desarrollo Territorial. En la sexta
contribución, el Arquitecto Augusto Pinto Carrillo, subdirector de Vivienda
y Desarrollo Urbano del Departamento Nacional de Planeación de
Colombia, en su artículo Avances del modelo de urbanismo colombiano:
Una mirada retrospectiva al análisis de su estructura planteado por Javier
García-Bellido en 1998, aborda de forma reflexiva, la implementación de
la Ley 388 conjuntamente con las críticas y recomendaciones planteadas
por García-Bellido en 1998, acerca de las perspectivas del nuevo
urbanismo colombiano. En el último artículo de esta sección, el ingeniero
Catastral y Geodesta, asesor del MAVDT, Gustavo Carrión Barrero,
realiza en profundidad en su contribución, Debilidades del nivel regional
en el ordenamiento territorial colombiano. Aproximación desde la
normatividad político administrativa y de usos del suelo, un análisis crítico
de la puesta en práctica de la legislación referente a los aspectos
regionales del ordenamiento territorial colombiano, con un enfoque desde
la organización político administrativa y de usos del suelo propuestos,
para las diferentes entidades territoriales.
La segunda sección del monográfico, dedicada a las comunicaciones del

encuentro 10 años de la Ley de Desarrollo Territorial: Una lectura desde
las regiones de Colombia, está compuesta por 6 contribuciones.
La primera, del profesor Hernando Acuña Carvajal, coordinador de la

Especialización en Avalúos de la Universidad Distrital de Bogotá, acerca
de la Enajenación de inmuebles en Colombia en el marco de la Ley 388
de 1997, explicita los grandes inconvenientes técnicos, a la hora de
realizar las valoraciones de inmuebles, para ello aborda los conceptos de
enajenación forzosa y voluntaria, lucro cesante y daño emergente, como
aspectos centrales de conflicto en el cálculo técnico de los avalúos
inmobiliarios con fines de uso público, en este contexto, el contraste de
este articulo con los presentados en la primera sección, proporcionará al
lector, una visión más amplia de las distintas posiciones, dificultades
técnicas y formas de solución, en la aplicación de ciertos instrumentos
contemplados en la Ley de Desarrollo Territorial colombiana. La segunda
contribución, Ley 388 de 1997: Una década de fortalecimiento legal del
ordenamiento ilegal, del profesor Miguel Espinosa Rico, subdirector del
GEURM, desarrolla un balance crítico, de la aplicación de la Ley 388 en
los departamentos de Huila y Tolima, y de cómo en algunas ocasiones la
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Ley ha sido objeto de manipulaciones inescrupulosas en el favorecimiento
de grandes propietarios de tierras urbanas y rurales, de igual forma,
señala algunas experiencias positivas llevadas a cabo en el Departamento
del Huila y su articulación interinstitucional, en pro de resultados
claramente observados en la implementación de los instrumentos
contemplados en la Ley. Seguidamente, el profesor Oscar Arango Gaviria,
director del Comité Técnico Alma Mater, en su artículo Ecorregión Eje
Cafetero: Una experiencia de desarrollo regional en Colombia, expone la
propuesta de desarrollo regional de la Ecorregión Eje Cafetero, haciendo
especial énfasis en los procesos urbano-regionales y de metropolización,
acorde con el marco general de la Ley 388, así como de los principales
componentes de las agendas para el desarrollo propuestas para la
Ecorregión. La cuarta aportación, del ingeniero Catastral y Geodesta,
Guillermo Quintana Machado, investigador del GEURM, en su
contribución sobre Modelos de ocupación y zonificaciones territoriales en
Norte de Santander, Colombia (Región Catatumbo), realiza una
caracterización general del estado actual del ordenamiento municipal en el
Departamento de Norte de Santander, al tiempo que sintetiza las
zonificaciones y modelos de ocupación en la región del Catatumbo, con
una visión integral, que aborda el papel actual y futuro de lo institucional y
los retos en los distintos niveles e instancias territoriales de decisión.
Posteriormente, la contribución sobre el ordenamiento territorial en el
Departamento del Atlántico: Estado del arte, el ingeniero Catastral y
Geodesta, Javier Quitian Quintero, asesor de la Secretaría Distrital del
Hábitat de Bogotá, desarrolla una lectura actualizada de la formulación y
revisión de planes de ordenamiento territorial en la región Caribe, con una
perspectiva ambiental y desde la ordenación de cuencas hidrográficas.
Finalmente, en el último artículo, Comuna 7 de Barrancabermeja: Una
propuesta participativa de ordenación territorial en barrios de origen
informal, el profesor Luis Molina, cierra esta sección de la Revista ACE,
presentando una experiencia novedosa de planeamiento participativo,
desarrollada por un grupo de líderes comunitarios, que han utilizado los
instrumentos contemplados en la Ley 388, para construir una propuesta
local de ordenación territorial con perspectiva regional.
La sección de artículos generales está formada por dos aportaciones. La

primera está firmada por el Dr. Arquitecto Daniel González Romero del
Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Diseño. En concreto el autor
realiza una reflexión sobre la teoría de la arquitectura en un momento en
el cual la arquitectura y el urbanismo están envueltos en procesos de
mercado global y consumo, está colmada de símbolos monopólicos
formales y estructurales, que producen unas dinámicas en cuyos
extremos se producen asimetrías que derivan en la dualidad pobreza-
riqueza, inclusión-exclusión y estética-ética. Dicho análisis deriva en la
comprensión de que la arquitectura, en tanto hecho histórico, forma parte
de la autogeneración de la sociedad, y expresa, en tanto manifestación
física, la complejidad de las contradicciones sociales. Es por tanto la
síntesis estético-técnica, social-histórica que no solo es consecuencia sino
también causa de interpretaciones ideológicas. El segundo artículo
elaborado por el Dr. Carlos Marmolejo y el Sociológico Agustín Frizzera,
tiene un enfoque más específico y pragmático. A través del uso de la
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valoración ambiental, y más específicamente de la valoración contingente,
los autores pretenden encontrar el valor que, para el conjunto de la
sociedad barcelonesa, tiene el silencio ambiental. Sus resultados dejan
ver que el ruido ambiental, en una ciudad compacta, diversa y que utiliza
intensivamente el espacio público como Barcelona, produce un impacto tal
sobre el bienestar de las personas, que incluso éstas estarían dispuestas
a pagar por reducirlo. Así, la disposición a pagar (DAP) media se equipara
a un 0,28% de la renta familiar disponible, una cifra bastante parecida a la
encontrada por otros estudios en el Estado Español, pero inferior a lo
reportado en otras ciudades europeas.
Finalmente la sección de artículos de tesis resume el trabajo del

Arquitecto Nicola Colaninno, dirigido por el Dr. Josep Roca, sobre el
análisis de la forma urbana mediante el uso de información derivada de la
interpretación de imágenes del satélite Landsat. A través de un conjunto
de indicadores cuantitativos llegan a medir la influencia que, sobre los
patrones de urbanización, a escala territorial y urbana, tiene el sistema
costanero en la Región Metropolitana de Barcelona. Sus principales
conclusiones señalan que a medida que nos alejamos de la costa la
densidad, continuidad y complejidad formal disminuyen de manera
sistemática a lo largo del sistema metropolitano. Y las aportaciones a la
diagnosis territorial de Menoría. Comparación con las directrices del Plan
Territorial Insular (2003) de Aina González y David Carreras.
Y en la sección de notas encontramos una breve reseña de la Exposición:

5X50 Cinco paisajes por cincuenta años organizado por el Ministerio de
Vivienda.
Luís Molina López
10
Sección de artículos
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ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | RUPTURAS, IMAGINARIOS Y UTOPÍAS: CONTRIBUCIÓN A LA VISIÓN CRÍTICA DE LA
ARQUITECTURA Y LA CIUDAD.

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RUPTURAS, IMAGINARIOS Y UTOPÍAS: CONTRIBUCIÓN A LA VISIÓN
CRÍTICA DE LA ARQUITECTURA Y LA CIUDAD.
Daniel González Romero1

Centro Universitario de Arte, Arquitectura y Diseño.
División de Artes y Humanidades.
Universidad de Guadalajara.
Remisión Artículo: 26-2-2008 Remisión definitiva: 23-4-2008
Palabras Clave: teoría de la arquitectura, López Rangel, modernidad.
Resumen: En este documento se realiza una reflexión sobre la teoría de la arquitectura en un

momento en el cual la arquitectura y el urbanismo están envueltos en procesos de mercado
global y consumo, está colmada de símbolos monopólicos formales y estructurales, que
producen unas dinámicas en cuyos extremos se producen asimetrías que derivan en la
dualidad pobreza-riqueza, inclusión-exclusión, estética-ética. Dicho análisis deriva en la
comprensión de que la arquitectura, en tanto hecho histórico, forma parte de la autogeneración
de la sociedad, y expresa, en tanto manifestación física, la complejidad de las contradicciones
sociales. Es por tanto la síntesis estético-técnica, social-histórica que no solo es consecuencia
sino también causa de interpretaciones ideológicas.
En primer lugar es para mí una muy grata ocasión el tener la oportunidad de compartir algunas
ideas con una persona a quien respeto y aprecio, maestro y amigo, lo mismo el que nos
encontremos entre estimados colegas compañeros de viaje en el debate acerca del proceso y
espacio arquitectónico-urbano, ahora confinado entre los nacientes paradigmas y recurrencias
epistemológicas de la sustentabilidad y la globalización. Momento que nos permite reflexionar
en conjunto acerca de un cada vez más complejo tema: la teoría de la arquitectura y lo que de
esto desde hace casi un siglo se desprende con la modernidad. La misma connotación que le
hemos impuesto al Seminario nos induce a introducirnos en el ya imprescindible y urgente
debate sobre la cultura material que implican a la arquitectura y la ciudad, a las prácticas
urbanísticas y su indisoluble vínculo con el ambiente natural y lo que se ha dado en denominar
como sustentabilidad.
En el titulo de esta participación me he permitido tomar una parte del titulo de un trabajo
puntual en la historia de la arquitectura en México, en que ya se prevenían los cambios
conceptuales que procedían de los cambios que se observaban en la realidad de la cultura
edificada y en la reconfiguración de las estructuras económico sociales del mundo. Se trata del
libro “Contribución a la visión critica de la arquitectura” del maestro Rafael López Rangel,
publicado en 1977, cuyo contenido puede considerarse uno de los textos fundacionales, entre
los que por entonces dieron impulso a un nuevo tratamiento de la arquitectura y el urbanismo,
su clave histórica bajo una caracterización conceptual critica, que situó una vertiente teorizante
que se aparto del reduccionismo teórico-ideológico en boga anclado por la vía pedagógica en
pretendidos ideales redimidos del baúl de las “Academias”, bajo definiciones universales
decimonónicas, incluso renacentistas – recordemos la repetida formula del catecismo vitruviano
–, en la subjetividad moralista del bien común, cuando no en la encrucijada de las expectativas
1
Persona de contacto Daniel González Romero, correo: dgonzalez@cencar.udg.mx
13

racional-funcionalistas que dieron margen a los primeros debates en la producción
arquitectónica y urbana de la era del nacionalismo y el privilegio de las clases en el poder.
En esos tiempos López Rangel sentaba en sus trabajos y conferencias – gracias a una de las
cuales lo conocí y me alentó – las bases del conocimiento arquitectónico de raíz dialéctica, en
consecuencia histórico-social, para poder comprender la construcción de la cultura material, de
la arquitectura y el ámbito urbano, como un proceso vivo de la realidad. En su contenido se
avizoraba ya la complejidad de la modernización plantada en las sociedades dependientes bajo
la égida de las metrópolis dominantes del capitalismo, y la caracterización y efecto particular de
este fenómeno en nuestros territorios y comunidades.
Con el énfasis de los tiempos en que se estableció el tema de la lucha y estructura de clases,
manifiesta en la arquitectura y la ciudad, se fueron reuniendo las contradicciones la utopía
moderna, se recordaban las posturas que surgieron con la reivindicación social, como en
aquella de los arquitectos mexicanos, del lapidario y ya paradigmático "Resumen pragmático"
de la conferencia de Juan Legorreta, sustentada en la Sociedad de Arquitectos Mexicanos
(SAM) en 1933: "Un pueblo que vive en jacales y cuartos redondos no puede hablar de
arquitectura. – Haremos las casas del pueblo, Estetas y Retóricos –. Ojalá mueran todos, harán
después sus discusiones".2
Desde los años en que a pareció la contribución critica de López Rangel, en el contenido de su
trabajo, éste puso énfasis en el análisis de un tema que hoy día se ha convertido en un asunto
central. La formula de los valores que utilizaron ampliamente los círculos que dominaban la
práctica de la enseñanza de la arquitectura en lo que se conocía en la teoría de arquitectura de
José Villagrán, en la que concurrían los cuatro valores: útil, lógico, social y estético, que fue
entresacado de su concepción idealista de la modernidad arquitectónica y de la identidad
regionalista para encadenarlo, sin aislarlo de lo demás, a una visión consecuente con los
grupos de poder intelectual de las escuelas de arquitectura, y llevarlo a su esencialidad como
manifestación objetiva de sus cualidades estéticas y éticas en la realización de los ideales
sociales de la arquitectura, bajo la irreductible fórmula concluida en la frase de que la
arquitectura es (era) “el arte de construir la morada integral del hombre”, según la versión local
de Ignacio Díaz Morales.
Apunto por entonces, que “La arquitectura, como hecho histórico, forma parte de la
autogeneración de la sociedad y expresa por lo tanto, a su manera (como producción social del
espacio), el complejo de contradicciones sociales. La arquitectura no es en consecuencia –
agrego aquí la ciudad – un simple hecho técnico, o estético en el sentido de la romantik (es
decir, ideal-puro) sino que constituye una organización formal estético-técnica, social-histórica,
que a su vez juega un papel en la producción y en las forma ideológicas, por medio de las
especificidades de su lenguaje”… Es a través de este enfoque, que podremos comprender el
verdadero carácter y esencia de la arquitectura a través de su historia, y entenderla como un
proceso real (valga la expresión). Y de esta manera, la arquitectura deviene en hecho histórico
en si mismo, conformado y conformador de la historia” (López Rangel, R. 1977:17)
Este breve texto de López Rangel se hace patente la importancia y contenido de la vigencia de
su pensamiento. Vale aquí recordar, para comprender la tendencia crítica y perturbadora del
maestro, otros trabajos que cuestionaban los sucesos de su tiempo desde y en otros puntos de
la geografía. Por aquellos años, de entre el pensamiento emergente en aquel inquieto mundo
modernizante, Henry Lefebvre – un referente básico en los estudios urbanos cuya vigencia
sorprende hoy día –, desde Francia, se abordaba uno de los problemas que ya desde entonces
se convirtió en un presente ineludible en la sociedad, en especial hacia el futuro que preveía la
2
Tomada de Pláticas Sobre arquitectura. México, 1933. Sociedad de Arquitectos Mexicanos. Editor Arq. Alfonso
Pallares. Impreso en Editorial Lumen, México, 1934.
14

dinámica urbanización y los conflictos que se encerraban en esto: la ciudad como el punto
neurálgico de la sociedad moderna y contemporánea, sitio dominante de la producción social.
Su obra El derecho a la ciudad (Editorial Península, 1978), nos anunciaba la problemática que
ya se fermentaba en el seno de la modernidad urbana.
Las tesis de ambos – Lopéz Rangel y Lefevbre – se encontraban en el margen de las ideas
que alimentarían las propuestas intelectuales progresistas de aquellos días en sus particulares
contextos. Pensamiento que era al mismo tiempo nutridos por otros significativos estudiosos
(Benevolo, Harvey, Castells, Topalov, Rossi, Folin, Segre, Waismann, Hardoy, etc.), con sus
particularidades, que dieron impulso al pensamiento y la respuesta crítica sobre la arquitectura
y la ciudad, en los tiempos en que se articulaban dinámicamente sus primeras consecuencias y
contradicciones sociales, para condensar el estudio de la complejidad del hábitat humano en
desarrollo y su definición respecto de la visión de un progreso sin finitud, tiempos que se
anunciaban con los primeros llamados que se desprendían del Informe del Club de Roma y el
sentido malthusiano de su contenido. Ello puso en evidencia la esencia política, por lo tanto
ideológica, no solo estética, artística o económica de los hechos arquitectónicos y urbanísticos.
“La estructura social figura en la ciudad, y en ella se hace sensible y significa un orden –
escribió Lefevbre –… En su nivel específico, la ciudad contiene así la proyección de éstas
relaciones” (Lefebvre, Henry, 1978: 78), y de esta manera el resultado histórico de su
organización y funciones, el corolario de los imaginaros y las utopías acumuladas en el cambio
cultural, político y económico de los siglos XIX y principios del XX. Tiempos de consolidación
conclusiva de la burguesía dominante moderna y de reconstrucción de la identidades y relatos
modernos de los países y regiones del mundo, con lo que se reafirmaba una etapa del
capitalismo y sus condiciones para la recomposición de la geografía económica del planeta,
especialmente luego de las guerras mundiales y la remodelación cultural del arte y las
adopciones culturales de las comunidades, vendría entonces hacia los ochentas la proclama
fundada desde el discurso: democracia igual a mercado, desplegado desde la denominada
globalización, tiempos que trajeron consigo la formula actualizada y los prolegómenos del
nuevo siglo, con la recuperación del valor simbólico de la forma, signo que definen
posmodernos o hipermodernos como tiempos y era del consumismo (Bauman, Harvey, Alonso,
García Canclini).
Frampton explica que “El desarrollo de la arquitectura moderna después de la ilustración

parece estar dividido entre utopismo de vanguardia, formado por primera vez a principios del
XIX en la ciudad ideal y fisiocrática… desde entonces, en su esfuerzo por trascendir la división
del trabajo y las crudas realidades de la producción y la urbanización industriales, la cultura
burguesa a oscilado entre los extremos de las utopías totalmente planificadas… y por otra una
negación de la efectiva realidad histórica… Si bien todas las artes están limitadas en cierto
grado, por los medios de producción y reproducción, esto ocurre por partida doble en el caso
de la arquitectura, que no sólo está condicionada por sus propios métodos técnicos, sino
también por fuerzas productivas que se encuentran fuera ella. En ninguna otra parte ha sido
esto más evidente que en el caso de la ciudad… El éxito y el fracaso de la moderna
arquitectura hasta hoy, y su posible papel en el futuro, deben ser evaluados definitivamente
ante este fondo más bien complejo. En su forma más abstracta, la arquitectura ha
desempeñado, desde luego, un cierto papel en el empobrecimiento del entorno” (Frampton,
Kenneth. 1987: 9). La ruptura fue ya entonces por los años de la denominada década perdida
clave del debate.
Este tratamiento crítico que hace Frampton nos lleva así a los ochenta, tiempos que se
calificaron como los de la década perdida, en el que se comienzan a razonar abiertamente y se
hacen claras las acumuladas desde las tendencias progresistas puestas en duda, las
frecuencias activas que se han seguido hasta el presente (pensemos en Jacobs, Morin,
Braudillard, Bourdieu, Berman, Wallerstein y las más recientes en Jameson, Harvey, Borja,
15

Alonso, Bauman y Ulrich, entre otros ), cuando explica que: “La vulgarización de la arquitectura
y su progresivo asilamiento de la sociedad han concentrado últimamente la disciplina en si
misma… esta tendencia reduce los elementos arquitectónicos a signos puramente sintácticos
que nada significan aparte de su propia operación “estructural” y en la más nostálgica celebra
la perdida de la ciudad a través de propuestas metafóricas e irónicas las cuales son
proyectadas en “yermos astrales” o fijadas en el espacio metafísico [que nos confinan ahora ya]
del esplendor urbano del siglo XIX” (Frampton, Kenneth. 1987: 10).
Las condiciones de la arquitectura y la ciudad se encontraron entonces como una fórmula

básica de la existencia moderna a escala mundial, y por lo tanto de la modernización de todos
los esquemas y costumbres de la sociedad, lo que Lefebvre planteó como derecho a la vida
urbana. En tal circunstancia lo que López Rangel planteaba desde entonces, comprendía la
esencial relación entre arquitectura y sociedad, la ciudad. Así se produjo una confrontación
conceptual que partía del hecho arquitectónico y la realidad urbana que demandaba nuevas
opciones de análisis e intervención y por lo tanto en la elaboración y la transmisión de
contenidos educativos, en la vertiente conceptual de la enseñanza, de sus pautas teóricas y las
practicas recurrentes; intentar vías de análisis que acercaran la compresión y conocimiento de
un fenómeno que se conformó con la modernidad dependiente, como el espacio más
significativo del desarrollo social particular de América Latina: la ciudad y, por lo tanto, su
arquitectura y ambiente, intentar la necesaria toma de una nueva conciencia, aún entre la
presencia dominante en las instituciones de enseñanza por parte de los sectores intelectuales
que permanecían en la corriente tradicional.
En esta noción el urbanismo y el “medio ambiente” pasaron a ser considerados como una
forzada parte de la temática, con las excepciones del caso como fueron las islas de los talleres
Autogobierno en la UNAM, o los esquemas particulares de las universidades públicas como las
de Guadalajara, Autónoma de Sinaloa, Autónoma de Coahuila, Michoacana de San Nicola de
Hidalgo, Autónoma de Guerrero, etc., cuyas corrientes teóricas progresistas que surgieron
desde la relación entre arquitectura, la ciudad y la realidad social que resultaba del modelo
capitalista, se vieron reformadas a modo, aligeradas, reprimidas o eliminadas del programa y
estigmatizados los profesores que se encontraban ubicados en este pensamiento.
Anoto aquí de manera crítica, para asumir un primer compromiso como clave del tiempo de la
ruptura que nos ha transportado hasta el presente, algo que ya desde los años setentas
afirmaba Fernández Alba y cuyo eco aún se escucha, como encuentro con las condiciones
actuales, “… los arquitectos aún no se atreven a aceptar en todo su rigor un axioma recogido
hace algún tiempo por los analistas de la sociedad post-industrial, y que es: «una gran parte de
los temas culturales a los que da valor nuestra civilización no tienen origen en la actividad
profesional, sino en los productos de ésta actividad»” (Fernández Alba, Antonio, 1980:63).
Es sabido que hace cerca de un siglo la arquitectura – décadas antes si tomamos en cuenta su
fragua – se encontró la nueva disyuntiva de su racionalidad, de su papel funcional en el fragor
del pensamiento de los arquitectos que dieron paso a los esquemas conceptuales y prácticas
de la modernización que anticipaba ya entonces la proyección del carácter urbano de las
arquitecturas. La movilidad y el desplazamiento necesarios descargados en las tecnologías del
transporte para que los procesos productivos se encausaran, el ferrocarril y el automóvil
principalmente, convirtieron las estructuras arquitectónicas en elementos formales y
funcionales que se agregaban a la continuidad urbana, a las necesidades de urbanización
extensiva, que se requerían para la remodelación de la sociedad. Las propuestas del CIAM en
sus diferentes versiones con las innegables influencias de las aportaciones lecorbusianas (se
desconoce en gran parte que el tema de la planta libre fue iniciado por Victor Horta en la Casa
de Hierro en 1896 en Bruselas), y el ejemplo de la edilicia del aparador estadounidense,
sumado más tarde a la recuperación patrimonialista desprendida desde la Europa de la
reconstrucción, incidieron en nuestro recetario formal y técnico. La parte del imaginario de
16

imitación y cierto apego conceptual llego posteriormente desde de la Bauhaus redimida en
Chicago por Walter Gropius luego de su entrega al Nazismo. Ese panorama estructuró la
formación, la visión, la experimentación si se quiere, de la modernidad propia, o “apropiada”
según argumentaba por entonces críticamente Christian Fernández Cox desde Chile (1980).
El desarrollo de las tecnologías para la edificación y el transporte, como para la producción

reelaboraron por entonces las nuevas estrategias de modelación de la ciudad y la arquitectura,
se pasó de aquel urbanismo especulativo que recordaba al Hausmman que supuso la
construcción de un nuevo espacio para el capital inmobiliario, como campo de la incipiente
formación capitalista de la sociedad y sus hitos arquitectónicos que representaban el poder de
la floreciente burguesía. De esta manera el espacio racionalizado, funcionalista de la ciudad y
de la arquitectura moderna, comprendió un nuevo estatus para la ciudad y la arquitectura y
quienes cercaron en su dominio las ideas por aplicar. De ello formaron parte paso a paso la
enseñanza y su transmisión hacía la práctica profesional proyectual y edificatoria para la
realización del imaginario de la sociedad modernizadora dependiente, que condensaban la
utopía de un estado de progreso sin cotas y de una dimensión paradigmática que a partir de los
años sesenta comienza a entrar en crisis, hasta confrontarse con los nuevos paradigmas que
portaban su visión sobre el medio ambiente, la ecología y, más tarde en años recientes, con los
de la gobernanza, la democracia, la constatación de la ciudadanía y la sustentabilidad, todo
esto inmerso en la reformulación de las teorías de la complejidad y los avances del
conocimiento científico y la tecnología.
En resumen el siglo XX fue una etapa en la que la aceleración de los cambios ha descargado
huellas importantes sobre las sociedades del mundo, muchas indelebles aún en el contexto de
la contradicción o negación de lo permanente de la condición moderna, condiciones que
impactan especialmente a los habitantes de las regiones de economías y desarrollo relativo,
deficitario o dependiente, con efectos en el medio natural y construido. Sobre todo bajo la
asechanza de las tendencias de un marco mundializado en el que la aceleración de las
transformaciones en el umbral del siglo XXI, que nos muestran un horizonte de intensa
complejidad e aceleradas transiciones, de cambios profundos, que nos anuncian escenarios de
nueva especie y contenido, no obstante desde la planeación funcional y sus métodos
fundamentados en las practicas del zonning, y las arquitecturas del mercadeo consumista que
se insertan en modulaciones a manera de proyectos urbanos, siga minimizando sus
concreciones en función del marketing prevaleciente ya desde el siglo pasado. Como dice
Fernández Güell: el “… catálogo de transformaciones puede desdramatizarse argumentando
que, históricamente la ciudad ha estado expuesta a los cambios del entorno”. (Fernández
Güell, José Miguel, 2006:28), tesis que aborda la denominada planeación estratégica de tipo
empresarial posfordista, de la denominada “competitividad” “toyotista” y las pautas de la
creciente especulación formal y funcional que ha cubierto la enseñanza, la conceptualización y
las prácticas especulativas e imitaciones extrapoladas y aplicadas a la arquitectura y la ciudad.
Ya la utopía funcionalista e internacional del urbanismo y la arquitectura, que gravitó a partir de

los cincuentas sobre el pensamiento y la utopía moderna de los arquitectos y planificadores
urbanos, concibieron el ser moderno como un arma expresiva que apoyado por el aparato
estatal burocrático vio crecer personalidades y corporaciones que se consideraron custodios de
los avances del bienestar humano. Fueron las épocas del “estado benefactor”, que trascendida
a nuestras realidades constituyó un instrumento de validación y soporte de la nueva nación
posrevolucionaria y a su vez generaron la renovación de los espíritus de las personalidades
dominantes cercanos al poder político y económico. En esta concurrencia entre contradicciones
que dieron pauta a los movimientos sociales de fines de los sesentas y principios de los
setentas, los proyectos modernizadores aparecieron también en esta línea de pensamiento,
considerada la utopía en la enseñanza en las escuelas de arquitectura y el urbanismo ya
entonces incluido. Más como afirma Harvey “Pero las transformaciones radicales que se
produjeron en el paisaje social y físico de las sociedades capitalistas a menudo tenían poco
17

que ver con esas pretensiones. En primer lugar, la valoración de terrenos y propiedades
(obtener renta de la tierra y construir con ganancias, de manera rápida y barata) era una fuerza
dominante para una industria de la construcción, arma fundamental de la acumulación del
capital” (Harvey, David, 2004:90). La transformación de la arquitectura y el proyecto urbano
dominante en espectáculo en consonancia con la verificación del tiempo que ya deducía y
proponía en Aprendiendo de las Vegas, de Robert Venturi, Denisse Scott Brown y Steven
Izenour.
“Los años setenta reflejaron y amplificaron los valores que nacieron los movimientos políticos
de protesta. Incluso aunque estos eran fundamentalmente minoritarios, su fuerte visibilidad se
tradujo en un cambio en los discursos de dominación hegemónica… En los ochenta aparece un
clima social y cultural diferente que va a ser, en cierta forma la antítesis precedente. Se
desarrolla el pensamiento progresivo del consumo de «culturas privadas»… De hecho, se
asiste a la emergencia irresistible del hedonismo como valor fundamental y a la primacía del
concepto del narcisismo. La emoción y la sensualidad tienden a prevalecer sobre la
racionalidad. El consumo no es ya algo que se valore por la opulencia… Con los últimos años
noventa asistimos a una nueva orientación social, en la que el trabajo y la posición profesional
han perdido parcialmente su papel de significante” (Alonso, Luis Enrique, 2006:87).
Con esto me permito entrar en el centro de lo que ahora me o nos preocupa respecto a la
arquitectura y la ciudad. Luego de la asunción de las aglomeraciones urbanas y sus
consecuencias, tomo aquí un texto de Humberto Eco: “La situación conocida como cultura de
masas tiene lugar en el momento histórico en que las masas entran como protagonistas en la
vida social y participan en las cuestiones públicas. Estas masas han impuesto a menudo un
ethos propio, han hecho valer en diversos periodos históricos exigencias particulares, han
puesto en circulación un lenguaje propio; han elaborado, pues, proposiciones que emergen
desde abajo. Pero, paradójicamente, su modo de divertirse, de pensar de imaginar, no nace de
abajo: a través de las comunicaciones de masa, todo le viene propuesto en formas de
mensajes formulados según el código de la clase hegemónica. Tenemos, así, una situación
singular: una cultura de masas en cuyo ámbito se consumen modelos culturales creyéndolos
una expresión propia. (Eco, Humberto, 1995: 42).
En tal circunstancia, pasar de la retórica anterior y rebasar la ambigüedad ideológica

prevaleciente, marcada por los procesos del mercado global y el consumo, colmada de
símbolos monopólicos formales e estructurales, nos introducen en un esquema de dinámicas
complejidades en cuyos extremos se producen las asimetrías que pueblan el mundo de hoy, el
de la globalización, en la dualidad pobreza-riqueza, su repertorio de inclusión-exclusión, la
cauda de resultados estético-ética, la resultante de la depredación ambiental consumo-
sustentabilidad, y el preludio sobre lo endeble de la estabilidad social-gobernanza, que al caso
de la arquitectura y la ciudad, su reserva educacional política-ideológica, convergen
sistemáticamente como factores que requieren de una reflexión de nuevas cualidades. La
recuperación, por lo menos conceptual, de las variables que pueden intervenir en los procesos
de proyectación arquitectónica y urbana y en la construcción de las ciudades (metrópolis, e-
topolis, tecnopolis, zoopolis, megalópolis), en boga bajo la producción de ciudades y
arquitecturas globalizadas en competencia, nos introduce en “… la sensación de estar
atrapados en una vorágine en la que todos los hechos y valores se arremolinan, explotan, se
descomponen, se recombinan, y de incertidumbre básica sobre lo que es lo fundamental, lo
que es valioso, hasta lo que es real” (Berman, Marshall, 1991:119).
La nota y el discurso de que otro mundo es posible situado en los ejes de las transformaciones
que se suceden hoy día nos regresan a los temas que décadas atrás expresan y nos conducen
a redefinir un desafío de carácter nada neutral. La notoria revolución tecnológica que revisten
los nuevos escenarios en construcción, la egida del mercado y las tendencias que claman a
modificar los procesos de deterioro del planeta, auguran imaginarios que revaloran los
18

espectros teóricos que en el pasado causaron temor a las ideologías del cambio conceptual. La
nueva coherencia que puede reunir los ámbitos de la arquitectura la ciudad y el ambiente, se
encuentra entre bastidores, en espera de ser incluida en la discusión y en su tratamiento. El
lenguaje de la imagen prevaleciente, de rancia esencia neoconservadora, no obstante ha
generado amplia militancia, no ha resuelto su permanencia social ante los problemas
cotidianos de las mayorías y su dimensión, sin que ponga en peligro otras realidades
particulares, y sus acciones beligerantes preventivas. La sociedad del riesgo (Hans-Ulrich
Beck) y el miedo, recupera sin que sea expreso mediante lo que Bauman llama como un
esquema y proceso de modernidad liquida, algunos elementos del equilibrio social.
Como explica Lipovetsky (2006:68-91), “la desintegración de las utopías políticas de la «crisis
del futuro». Ya no ha fe en un futuro necesariamente mejor que el presente. .. Es innegable que
al exaltar el disfrute del aquí-ahora y la novedad perpetua, la civilización consumista contribuye
sin cesar al deterioro de la memoria colectiva, acelerar la desaparición de la continuidad y la
repetición de la ancestral. Sin embargo, hay que decir que, lejos de estar enclaustrada en un
presente que se ha cerrado él mismo con llave, la época es escenario de un frenesí patrimonial
y conmemorativo y de un hervidero de identidades nacionales y regionales, étnicas y
religiosas… Los modernos querían hacer tabla raza del pasado, nosotros los rehabilitamos.
Ultramodernidad que revela sin embargo el creciente hincapié en el impacto económico de la
conservación del patrimonio, en criterios de rentabilidad directa o indirecta en el seno de una
esfera antaño animada por el culto a la Nación y al espíritu de la utilidad pública. La
consagración de calles y el levantamiento de estatuas han sido reemplazados por
conmemoraciones explotadas por empresas.
Cabe recuperar aquí entonces lo que en el inicio de este trabajo citamos de López Rangel: “La
arquitectura, como hecho histórico, forma parte de la autogeneración de la sociedad y expresa
por lo tanto, a su manera (como producción social del espacio), el complejo de contradicciones
sociales. La arquitectura no es en consecuencia – agrego aquí la ciudad – un simple hecho
técnico, o estético en el sentido de la romantik (es decir, ideal-puro) sino que constituye una
organización formal estético-técnica, social-histórica, que a su vez juega un papel en la
producción y en las forma ideológicas, por medio de las especificidades de su lenguaje”.
Especialmente ante el vacío y el envanecimiento formalista que se ha infiltrado en las escuelas
de arquitectura y urbanismo.
19

Bibliografía:
Alonso, Luis Enrique. 2006. La era del consumo. Siglo XXI. Madrid.
Bauman, Sygmunt, 2002. Modernidad Liquida, Fondo de Cultura Económica, México.
Berman, Marshall, 1991. Todos los sólidos se desvanece en el aire. La experiencia de la

modernidad. Siglo XXI, Madrid.
Eco, Humberto, 1995. Apocalípticos e integrados. Lumen/Tusquets. Barcelona.
Fernández Alba, Antonio, 1980. Arquitectura: entre la teoría y la práctica. Editorial Edicol,
México.
Fernández Güell, José Miguel, 2006. planificación estratégica de ciudades. Editorial Reverté.
Barcelona.
Frampton, Kenneth. 1987. Historia crítica de la arquitectura moderna. Gustavo Gili. Barcelona.
Harvey, David, 2004. La condición de la posmodernidad. Investigación sobre los orígenes del
cambio cultural. Amorrortu editores. Buenos Aires.
Lefebvre, Henry, 1978. El derecho a la ciudad, Ediciones Península, Barcelona.
Lipovetsky. 2006. Los tiempos hipermodernos. Anagrama. Barcelona.
López Rangel, Rafael, 1977. Contribución a la visión critica de la arquitectura, Departamento de

Investigaciones Arquitectónicas y Urbanísticas, Instituto de Ciencias, Universidad Autónoma de
Puebla, Puebla.
20

¿CUÁNTO ESTAMOS DISPUESTOS A PAGAR POR EL SILENCIO?: UN
ANÁLISIS CONTINGENTE PARA LA CIUDAD DE BARCELONA.
Carlos Marmolejo Duarte1 y Agustín Frizzera.

Departamento de Construcciones Arquitectónicas I Centro de Política de Suelo y Valoraciones.
Universidad Politécnica de Cataluña.
Remisión artículo: 20-04-2008
Palabras Clave: valoración contingente, valoración del ruido, Barcelona.
Resumen: El municipio de Barcelona posee un modelo de ciudad compacta caracterizado por

una elevada densidad, en la que conviven diversas actividades económicas y residenciales, lo
cual aunado a un diseño adecuado de los espacios públicos altamente utilizados debido al
clima mediterráneo, produce niveles sónicos graves. Este problema tiene una especial
incidencia no sólo en el uso del espacio público, sino también, en el nivel de bienestar
experimentado dentro de las viviendas. La investigación que se reporta en este artículo intenta
conocer el valor que, para el conjunto de la sociedad barcelonesa, tendría una eventual
reducción del ruido urbano. A tales efectos se han realizado dos análisis contingentes que
intentan conocer: 1) el nivel de importancia del ruido en relación a otros problemas y atributos
urbanos y 2) la disposición a pagar por una eventual reducción del ruido. La importancia de la
ausencia del ruido está en un 6º lugar dentro de 11 características urbanas propuestas
relacionadas con la accesibilidad, la jerarquía social y la calidad ambiental. De hecho el 50,7%
de los 405 respondedores/as declaró que el ruido tenía mucha o bastante importancia a la hora
de elegir su localización residencial; mientras que el 50,8% dijo que éste le provocaba bastante
o mucha molestia. Sin embargo, cuando se les preguntó por el nivel de prioridad que tenía su
reducción a través de políticas públicas éste quedó en 4º lugar dentro de un conjunto de 5
acciones propuestas. De media las personas estarían dispuestas a pagar por la reducción
sónica ofrecida 3,39 euros por mes y persona, es decir, aproximadamente el 0,28% de la renta
familiar disponible. El análisis econométrico de las respuestas, con ayuda de un SIG, sugiere
que detrás de la DAP está el nivel de perjuicio producido por el ruido, el nivel de renta, la
percepción de otros factores ambientales, y el nivel de aislamiento de sus viviendas contra el
ruido. Estos resultados son coherentes con la teoría y muy similares a los de otras
investigaciones de valoración contingente.
1
Autor de contacto: carlos.marmolejo@upc.edu
21
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |¿CUÁNTO ESTAMOS DISPUESTOS A PAGAR POR EL SILENCIO?: UN ANÁLISIS
CONTINGENTE PARA LA CIUDAD DE BARCELONA.

Introducción
Nuestras vidas están repletas de sonidos, los sonidos nos elevan, nos enaltecen; sin embargo,
cuando un sonido resulta excesivo y molesto para quien lo oye se convierte en un “ruido” (del
latín rugitus, rugido). El problema de la valoración del ruido en los ambientes urbanos es
complejo por dos razones: en primer lugar porque el valor es una construcción social
ampliamente influida por la percepción, y en segunda porque el silencio es un bien público, y
por tanto no tiene precios explícitos. La percepción a su vez en si misma compleja porque está
influida por aspectos físicos, culturales y subjetivos propios de la persona que percibe el sonido
(Daumal, 2001).
Dentro de las herramientas de la valoración ambiental, dos han sido las aproximaciones a la
valoración del ruido: de la familia de las preferencias reveladas, el método de precios
hedónicos (en lo sucesivo PH); y de la familia de las preferencias declaradas, la valoración
contingente (VC). Mientras que el método de PH intenta inferir, por medio de técnicas de
análisis multivariante, el precio implícito de las variables ambientales, la VC extrae
directamente la disposición a pagar (en lo sucesivo DAP) por ellas, en tanto se entiende
modifican el nivel de bienestar de los individuos. En definitiva mientras que el primer método
utiliza el mercado de los bienes privados como mecanismo de valoración de los públicos, en el
segundo se realiza una emulación de un hipotético mercado de provisión de bienes
ambientales (Riera, 1994). A pesar de que ambos métodos intentan llegar a un mismo fin,
existen diferencias sustanciales tanto en su aplicabilidad como en el valor que son capaces de
capturar. Así, mientras el método de PH requiere de la existencia de un mercado de bienes
privados, por ejemplo el inmobiliario, sobre el cual se reflejen las externalidades de los bienes
públicos, en el segundo método este supuesto no es necesario. Más en el fondo, mientras que
el método de VC es fácil que se aprehendan valores de no uso, como los de oportunidad,
existencia y legado, en el método de los PH básicamente se internalizan valores de uso. Esto
abre una brecha importante sobre los ámbitos en los que se pueden utilizar estas metodologías
y sobre los resultados que ambas arrojan, véase a Brookshire et al. (1982).
Cabe señalar que en la economía ambiental la DAP no es más que una vía para conocer en
qué medida las personas valoran el incremento en el nivel de bienestar que origina un
incremento en el nivel de un bien público. En ningún momento el método asume que
efectivamente las personas tengan que pagar por beneficiarse del bien propuesto cuando se
valora la desaparición de externalidades negativas emitidas por otros. Quizás, en este caso,
sería más coherente utilizar la vía de la disposición a ser compensado (DAC), siendo el que
paga el emisor de las externalidades, y el que recibe quien tiene derecho a disfrutar de unas
condiciones ambientales adecuadas. Sin embargo, esta última aproximación, a pesar de que
tiene el mismo significado teórico que la DAP, es decir encontrar la variación compensatoria
suele arrojar sesgos más difíciles de controlar, y por tanto su utilización es escasa. La
variación compensatoria es la cantidad monetaria que pagaríamos por disfrutar de un
incremento en la calidad ambiental manteniendo nuestro nivel de utilidad, y que además, haría
indiferente la alternativa de no pagar nada, mantener el estado de la calidad ambiental y
mantener nuestro nivel de utilidad (Riera, 2005). En definitiva esta variación mide, en unidades
monterías, lo que se gana o se pierde con un cambio en el nivel de bienestar.
22

En este artículo se reportan los resultados de una investigación basada en una VC que intenta
conocer, para la ciudadanía del municipio de Barcelona: 1) la importancia relativa que el ruido
tiene en la elección de la localización residencial y 2) la DAP por una eventual reducción del
nivel de ruido. Este trabajo ha sido desarrollado en el contexto del Curso de Valoración
Ambiental de la UPC2. El resto del artículo se estructura así: primero se hace una pequeña
revisión de las dos técnicas utilizadas en la literatura de la valoración del ruido, luego se explica
la estructura de la encuesta utilizada, enseguida se exponen los resultados del análisis de
ranquin contingente y finalmente se hace lo propio con el análisis de la DAP. El artículo
concluye sintetizando el trabajo realizado y los principales hallazgos encontrados.
1. La valoración hedónica y contingente del silencio.
El método de PH asume que el precio de mercado de los activos inmobiliarios internaliza los
precios implícitos de las externalidades ambientales. De manera que las localizaciones mejor
provistas de servicios ambientales, manteniendo igual todo el resto de factores, tienen un
mayor precio, en tanto proveen de una utilidad mayor a sus usuarios. Por tanto, el valor del
suelo no es más que la integración del valor marginal de los atributos locacionales como la
accesibilidad, la jerarquía social y la calidad del medio ambiente (natural o antropeizado).
Precisamente por este carácter multivariante, el método de los precios hedónicos parte de la
utilización de la estadística para inferir el valor de cada uno de estos factores, máxime cuando
en la práctica lo que se utiliza no es el precio del suelo, sino el de los edificios acabados, y en
este sentido es necesario controlar otros factores como la tipología, el estado de conservación,
la calidad de los acabados, etc.
La metodología asume que los hogares, al adquirir o alquilar una vivienda, son plenamente
conscientes no sólo del nivel de ruido al que estarán expuestos sino sobre todo del nivel de
merma que éste provocará sobre su nivel de bienestar. Esto es mucho asumir, porque las
asimetrías informativas en el mercado inmobiliario, en tanto los bienes no son perfectamente
sustituibles entre sí, son enormes, y porque la percepción es compleja en tanto es difícil
evaluar el impacto que producirá un evento que aún no se ha experimentado. Estas
situaciones pueden provocar inestabilidad en la DAP implícita (Becker y Lavee, 2003). En
teoría si los hogares viesen insatisfechas sus expectativas tendrían que vender
inmediatamente el activo y buscar otro, reajustando de esta manera el precio, lo cual no ocurre
exactamente así en la realidad, debido a los significativos costes de transacción (mudanzas,
impuestos, comisiones, servicios jurídicos, gastos registrales, etc.). Adicionalmente en países
en donde el cambio residencial a lo largo del tiempo es escaso, como históricamente lo ha sido
en España, el ajuste del precio por esta vía es dudoso. Por otra parte el método asume que
los hogares, en aras de maximizar su función de utilidad, eligen la localización residencial
donde el nivel de cada atributo es tal que su disposición marginal a pagar para cada uno se
equipara a su precio implícito (Rosen, 1974). Lo cual, de hecho, es difícil que ocurra debido a
2
Este curso forma parte de los actuales estudios de Máster Oficial de Investigación en Gestión y Valoración Urbana.
Esta investigación se implementó con la ayuda del alumnado de la edición 2006 de dicho curso el cual participó en la
definición de la encuesta y su aplicación: Carlos Roca, César Sánchez, Claudia Pérez, Eileen Tuñón, Irune Sacristán,
Jimena de Gortari, Natalia Romero, Núria Romera, Mariela Offermann y Paulina Monreal. Asimismo, se contó con la
asesoría de los profesores doctores Francesc Daumal y Josep Roca, especialistas en acústica y valoraciones
respectivamente. La georeferenciación de las encuestas en el sistema de información geográfica corrió a cargo de Luis
Miguel Llamas. A todas estas personas los autores agradecen sus aportaciones y eximen de cualquier error en el
diseño, implementación, análisis e interpretación de los resultados.
23

que los hogares difícilmente pueden evaluar simultáneamente y con suficiente profundidad
todos los atributos que componen la propiedad, y además tener a su disposición una oferta
amplia donde elegir precisamente aquel inmueble cuyos precios implícitos se equiparan a las
disposiciones marginales de pago. A pesar de estas fronteras teóricas y prácticas el método de
los PH ha sido el más utilizado en la valoración marginal del silencio tanto en ambientes
urbanos como rurales.
Para medir el impacto del ruido sobre el valor de los inmuebles Walters (1975) desarrolló el
Noise Depreciation Sensibility Index (NDSI). El NDSI representa la reducción porcentual en el
precio de los inmuebles por cada unidad de variación del sonido. Habitualmente esta unidad de
variación es un indicador simple de la intensidad sónica medida en dBA (con patrones como el
Leq, Ldn o el L10), y excepcionalmente es un indicador compuesto como el NEF, ANEF o el
NNI3.
A efectos de estimación directa del NDSI en la literatura los modelos utilizados son del tipo (1).
LnP = C + ∑i Bi X i
n
(1)
En (1) LnP es el logaritmo neperiano del precio de mercado de los bienes privados (usualmente
el precio de las viviendas), C es la constante del modelo, y B es el coeficiente de cada una de
las i covariables o factores X dentro de los que se incluyen los indicadores de la calidad
ambiental, como la intensidad del sonido. En otras palabras (1) mide la elasticidad del precio de
mercado de los bienes privados ante la variación de las variables independientes. Diferentes
estudios empíricos han puesto de relieve la variación del NDSI en diferentes geografías en
Marmolejo (2008) se ha realizado una revisión de ellos para el caso del ruido vehicular
(principal causante del ruido urbano ambiental). En síntesis los estudios revisados por él han
encontrado que el NDSI adopta un valor medio de 0,8% con un recorrido de 0,08% a 2,36%. Es
decir de media el valor de los inmuebles analizados se reduce en un 0,8% por cada unidad
(p.e.: dBA Leq) que incrementa la intensidad del sonido. Es interesante ver como algunas
investigaciones reportadas en dicho estudio como el de Becker y Lavee han detectado que el
impacto del ruido vehicular es más alto en los entornos suburbanos en comparación con los
entornos urbanos; lo cual sugiere una mayor apreciación del silencio en aquellas áreas que se
espera sean, por antonomasia, silenciosas. Para el caso del ruido aeroportuario el NDSI
adopta valores más severos. En una revisión de estudios de PH Marmolejo y Romano (2008)
han reportado que el NDSI en entornos residenciales afectados por instalaciones
aeroportuarias varía entre el 0% y el 10% con una media de 3%, un recorrido y una media más
amplia, y que resulta coherente con el efecto esperado que tiene este ruido tan específico y de
un impacto más localizado.
A diferencia del método de PH la VC ha tenido una menor aplicación empírica en la estimación

del valor marginal del silencio. Este hecho puede ser explicado por el mayor coste para aplicar
la encuesta y la mayor dificultad para evitar los sesgos estratégicos que puede conllevar el uso
de esta metodología, y por tanto el escepticismo de algunos investigadores para utilizarla. Sin
embargo, el informe Blueribbon de la National Oceanic and Atmospheric Administration de
3
Estos indicadores combinan el tono, la intensidad, el número de eventos (p.e.: aterrizajes o despegues en el caso del
ruido aeroportuario)
24

EEUU de 1993 ha avalado el uso de la VC en la valoración de las externalidades ambientales,
y en general, de los bienes públicos.
Vainio (2001) ha aplicado el método de VC en Helsinki, mediante 418 encuestas válidas,

encontrando que la DAP media es de 22 euros (de dicho año) por dB de reducción (por encima
de 55 dBA) por hogar y por año. Navrud (2000) ha encontrado, en un estudio aplicado en Oslo
que la DAP por beneficiarse de una reducción del ruido viario por hogar y por año variaba
entre 165 y 275 euros, asumiendo que dicha reducción ofrecida equivalía a 10 dBA. En su
encuesta las personas entrevistadas estaban expuestas a ruidos de 65 dB y más; sin embargo,
el autor no encontró una correlación significativa entre el nivel de perturbación sónica y la DAP.
Al contrario Bjorner (2004) en un análisis aplicado en Copenhague ha encontrado una
correlación clara entre el nivel de perturbación declarado por los respondedores/as y su DAP.
Asimismo este autor encontró que las personas con altos niveles de educación y con niños
viviendo en el hogar estaban dispuestas a pagar más por la reducción sónica ofrecida,
manteniendo igual el resto de factores. Estos hallazgos son coherentes con la teoría porque es
previsible que las personas con mayores niveles educativos empleen el tiempo doméstico en
actividades como la lectura, la realización de trabajos en casa, es decir actividades fácilmente
perturbables por el ruido, de la misma manera que lo es el sueño de los infantes.
En España, Barreiro et al. (2005) han realizado un estudio de VC en Pamplona mediante el uso
de 600 encuestas. Su aproximación novedosa utiliza el one and one-half bounded method
desarrollado y aplicado por Cooper and Hanemann en 1995 y Cooper et al. en el año 2001
para encontrar el valor marginal a pagar por una reducción sónica. La principal ventaja de esta
innovación es la minimización de los sesgos estratégicos. Los resultados muestran que la DAP
está entre los 26 y 29 euros por hogar y por año para una reducción sónica equivalente a pasar
de la intensidad de un día laboral a una hora laboral a otra equivalente a un día laboral a las
21:30; o de pasar de un día laboral a una hora laboral a otra equivalente a un domingo por la
mañana. Los autores argumentan que, más allá del nivel de perjuicio provocado por el ruido,
hay factores socioeconómicos que influencian la DAP. En su estudio el hecho que los
respondedore/as tuviesen estudios universitarios afecta positiva y significativamente la DAP,
así como la credibilidad del vehículo de provisión ofertado.4 En términos de proporción con la
renta la DAP representa un 0,27% del ingreso medio anual familiar, que es un tanto menor que
el 0,32% reportado por el trabajo de Vainio (2001). Sin embargo, al igual que en el caso de los
resultados del método de los PH, se ha de tener en cuenta que detrás de la DAP hay factores
como la cultura, el nivel de exposición a los espacios exteriores -fuertemente influido por la
climatología- y otros aspectos edificatorios que pueden hacer variar esta valoración.
En Barcelona Daumal y de Gortari (2006) han realizado un estudio sobre la relación que existe
entre el ruido y el precio de la vivienda. Sobre la base de 207 encuestas de tipo sociológico
aplicadas en el Eixample, uno de los distritos centrales más diversos y densos de la ciudad,
han encontrado que un 66% de los respondedores/as consideran molesto el ruido de la calle.
Asimismo, reportan que los residentes cuyas viviendas dan hacia el interior de las manzanas
valoran más el silencio, en tanto están menos expuestos al ruido, y además se consideran
privilegiados frente a las personas cuyas viviendas tienen frente a las vías públicas. Sin
embargo, los respondedores/as a pesar de reconocer alguna existencia entre el valor de la
4
La encuesta incluía una pregunta que evaluaba cuan eficaz crean los respondedores eran las políticas de lucha
contra el ruido ofrecidas como vehículo de provisión.
25

vivienda y el nivel de ruido; dijeron que el valor del suelo estaba más influido por otros factores
como las comunicaciones o la oferta de servicios.
Más allá de la versión más habitual de la VC otros autores como Saelensminde (1999) o
Scarpa y Willis. (2006) han usado modelos de elección discreta para extraer la DAP por la
reducción del ruido, a efectos de minimizar los sesgos estratégicos.
2. Magnitud del problema sónico en Barcelona y diseño de la valoración.
Barcelona (1,6 millones de personas, 100 Km2 de los cuales 64 urbanizados) es el corazón de
la segunda área metropolitana de la península Ibérica. Como ciudad mediterránea y compacta
que es, sufre de problemas de ruido considerables, en tanto el denso tejido urbano está
caracterizado por una gran diversidad de usos que conviven espacialmente en un esquema de
actividades mixtas. Además, el buen clima de la región y el diseño de los espacios públicos,
favorece la realización de actividades al aire libre, dentro de las cuales, las ejercidas por el
turismo han ganado de manera progresiva protagonismo. Todo esto, aunado a una
relativamente escasa presencia de áreas verdes favorece la generación y propagación del
sonido.
2.1 El problema del ruido urbano en Barcelona.
El penúltimo mapa sónico realizado en 1997 ayuda a ilustrar la magnitud del problema. En
dicho ejercicio se realizaron 95 mediciones de 30 minutos y 4.715 mediciones de 10 minutos
durante días laborables sin vientos ni lluvias obteniendo los resultados de la tabla 1. En dicha
tabla se observa cómo la mayor parte de las mediciones diurnas se encuentran según los
autores del estudio en un nivel “tolerable” (de 65 a 75 dB diurnos), mientras que un 37,2% de
las mediciones nocturnas se han de mejorar. En cambio, si se tomasen como referencia los
niveles recomendados por otras organizaciones como la de la OCDE la cual considera que a
partir de 55-60 dBA el ruido causa molestia, entre 60-65 dBA la molestia es considerable, y por
encima de los 65 dBA surgen perturbaciones en el comportamiento y síntomas de daño grave
(García y Garrido, 2003, pág. 98), tendríamos que en horario diurno el 76,6% de los puntos
podrían comprometer gravemente el comportamiento y la salud, mientras que en horario
nocturno un 91,5%. Este es uno de los costes sociales de vivir en una ciudad compacta,
diversa y densa. Ante este panorama la administración local ha realizado una sería de políticas
públicas como: campañas de concienciación ciudadana, vigilancia sónica, peatonalización,
inversión de prioridad de tránsito y repavimentación de los principales viales, en tanto, es el
tráfico viario, según han demostrado los estudios, el principal causante de este mal.5
5
Si se comparan los resultados del mapa acústico de 1990 con el de 1997 se ve el resultado de alguna de estas
políticas municipales y de la propia mejora de las emisiones sónicas del transporte, en concreto la intensidad sónica ha
disminuido en 7 distritos entre -2,0 dB y -0,2 dB y sólo en 3 distritos ha incrementado en menos de +0,05 dB.
26

Tabla 1 Intensidad sónica en Barcelona en 1997 según 95 mediciones del mapa sónico
municipal
Tolerancia % puntos
% puntos
Intensidad Intensidad según los medidos en
medidos en
diurna nocturna autores del horario
horario diurno
estudio nocturno
< 65 dB < 55 dB Buena 23,4% 8,5%

65 a 75 dB 55 a 65 dB Tolerable 63,8% 54,3%
> 75 dB > 65 dB a mejorar 12,8% 37,2%
100,0% 100,0%
Fuente: elaboración propia sobre la base de los resultados del Mapa Acústico 1997 (Ajuntament de Barcelona
2.2 Estructura de la encuesta contingente
La estructura de la encuesta realizada en esta investigación está formada por tres partes: 1)
contextualización, 2) ranquin contingente, valoración contingente DAP, y 3) Información
socioeconómica y de control. La parte de contextualización tiene el objetivo de hacer recordar a
las personas encuestadas la experiencia cotidiana que tienen con el ruido ambiental. En este
sentido se les pidió que mencionaran, dentro de una escala ordinal ad hoc, el nivel de molestia
que les provoca el ruido que proviene del exterior de su vivienda; además se les preguntó a
qué hora del día, durante los días de la semana y los fines de semana, dicha externalidad les
provocaba una mayor perturbación. Asimismo, se les pidió que especificaran la fuente emisora.
De acuerdo con Barreiro et al. (2005) esta primera fase de contextualización prepara a los
encuestados para la valoración contingente propiamente dicha, en tanto, les permite recordar la
perturbación que éstos experimentan cuando el ruido exterior irrumpe sus actividades
domésticas.
La valoración contingente es la segunda parte de la encuesta. La reducción de ruido ofrecida

equivale a pasar del “nivel actual de ruido en un día laboral durante una hora punta a otro nivel
inferior como el que se experimenta en un día laboral a las 21:00 hrs”. Este ofrecimiento
permite evaluar la reducción en función de la propia experiencia de las personas, a costa de no
poder concretar una cantidad precisa del ofrecimiento medida en dB. En todo caso el
ofrecimiento por una reducción específica de la intensidad en dB sería artificioso, en tanto las
personas encuestadas no son expertas en la mensuración de esta faceta del sonido. Nótese
que una eventual reducción del ruido que se suscita en una hora punta a otro en un horario
nocturno comporta no sólo la reducción de la intensidad, sino también implica un cambio de las
fuentes emisoras, de las frecuencias, de la intermitencia de emisión, y también de las
actividades que son perturbadas en la actividad cotidiana de los encuestados.
Para reducir la tasa de rechazo, se pensó en que el vehículo de provisión partiese de una
directriz europea y no fuese, en origen, una iniciativa local. En concreto los encuestados
fueron informados de la existencia de un programa de reducción del ruido en los principales
centros urbanos formado por una repavimentación con materiales de baja sonoridad, la
27

instalación de paneles sono-absorbentes, el incremento de las barreras verdes, el
soterramiento de algunas vías de alta velocidad y la optimización sónica del tránsito vehicular.
Dicho programa, sería implementado por los ayuntamientos y financiado a través de una tasa
mensual por persona. La razón para elegir este vehículo de pago es sencilla y responde al
hecho que en España la ciudadanía está bastante habituada a realizar contribuciones de esta
naturaleza destinadas a financiar servicios específicos, en este caso la reducción del ruido
ambiental.
Una vez expuesto el escenario de provisión y explicado el vehículo de pago, se procedió a

extraer la DAP. La escala de la disposición de pago es continua basada en una aproximación
de subasta: primero se preguntó si se estaría dispuesto a pagar más o menos que un valor de
salida, en seguida se volvió a preguntar si se estaba dispuesto a pagar más o menos que un
segundo valor de referencia, finalmente se pidió que se concretase de manera abierta la
cantidad. Tanto el valor de salida, como el de segunda referencia fue producto de la calibración
previa de la encuesta. En el caso de negativa de pago, y con el objeto de identificar las
respuestas de protesta, se pidió que se motivase la indisposición a pagar.
Alternativamente a la valoración contingente DAP se realizó una valoración por el método de

ranquin contingente. Primero las personas encuestadas valoraron ordinalmente el grado de
importancia que le darían al nivel del ruido en el evento que pudiesen elegir una localización
para vivir. Luego se pidió que se valorase ordinalmente la importancia que tienen diferentes
atributos espaciales en la elección residencial, tales como: la proximidad al transporte
ferroviario, las buenas comunicaciones viales, la presencia de parques y equipamientos, el
estado y la calidad de la urbanización, la disponibilidad de comercios de conveniencia, la oferta
de bares, restaurantes y terrazas de ocio, la seguridad pública, el prestigio social de la zona, la
ausencia de ruido y la ausencia de actividades industriales molestas. Para conocer la
importancia relativa del ruido como problema ciudadano, frente a otros problemas, se realizó
una segunda aproximación. En concreto se pidió a los encuestados que fijasen el nivel de
prioridad con el cual el Ayuntamiento tendría que atender problemas relacionados con: la
mejora de la política de vivienda, la mejora urbanística de los barrios con la dotación espacios
verdes, la construcción de equipamientos, la mejora del transporte público y la reducción del
ruido.
La tercera parte de la encuesta tiene por objeto recoger aquellos aspectos socioeconómicos y
de la vivienda de las personas que podrían explicar la valoración del ruido. En lo relativo a la
vivienda se recogieron los factores que pueden potenciar la exposición de las personas al ruido
exterior cuando éstas están en su vivienda. En concreto se recogió el tipo de carpintería y
vidrios, las posibles obras de aislamiento acústico6, el nivel real de la vivienda en relación a la
vía pública, el hecho que las viviendas tuviesen frente a la vía, al patio de manzana o ambos, lo
mismo en relación al dormitorio de la persona encuestada y el tipo de vía pública en el que está
su vivienda (p.e.: avenida, calle, vía rápida, etc.), asimismo se pidió se declarase el número de
años que el o la respondedora llevaba viviendo en su domicilio actual.
6
Nótese que el nivel de aislamiento tiene dos significados, por una parte, se espera que las personas más sensibles al
ruido hagan obras de aislamiento siempre y cuando éstas estén dentro de sus posibilidades, y por otra, las personas
que residen en viviendas aisladas es probable estén menos afectadas por el ruido anterior.
28

Desde la perspectiva socioeconómica se recogió la edad, el tipo de hogar y en su caso de
familia, el número de hijos, el número de hijos menores de 15 años, la relación con la actividad,
en su caso la escala socioprofesional, el nivel de estudios y el sexo. Factores todos ellos que
potencialmente podrían tener alguna relación con la perturbación percibida por el ruido. La
encuesta fue aplicada7 en la primavera del 2006 con 405 unidades válidas que fueron
respondidas por personas mayores de 18 años.
3. Resultados del ranquin contingente.
En general el ruido es considerado como una molestia por el 64% de los respondedores, la
mayor parte considera que el ruido les perturba bastante. Asimismo, casi la mitad (50,6%) de
los/as respondedores dijeron que el nivel sónico de la zona sería importante ante una eventual
elección residencial como se detalla en la tabla 2. De hecho la tabla 3 documenta, a través del
análisis de la chi-cuadrada de Pearson y del rho de Spearman que el nivel de molestia del
ruido está correlacionado positivamente con cuán importante es para las personas el ruido a la
hora de elegir el sitio donde vivir, esto soporta la idea que las respondedoras/es fueron
coherentes en sus respuestas a lo largo de la encuesta.
Tabla 2 Nivel de molestia del ruido e importancia de éste en la elección residencial.
7
113 encuestas fueron telefónicas, mientras que 292 presenciales.
29

Tabla 3 Relación entre el nivel de molestia del ruido y la importancia de éste en la
elección residencial.
Nivel importancia ruido elec res

Nivel
molestia
ruido Ninguna Alguna Normal Bastante mucha
nada 13 35 42 38 16 144
poco 4 14 24 11 4 57
bastante 0 15 35 51 30 131
mucho 1 3 14 25 30 73
18 67 115 125 80
Pearson Chi-Square Tests Spearman's rho 0,360

Chi-square 71,54 Sig. (2-tailed) 0,000
df 12
Sig. 0,000
The Chi-square statistic is significant at the 0.05 level.

Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).
Fuente: elaboración propia
La tabla 4 resume el resultado de la valoración relativizada de la ausencia del ruido frente a

otros atributos espaciales a la hora de elegir la localización residencial. En general los
respondedores/as dijeron que la seguridad pública8 es el primer factor decisivo, seguido de la
ausencia de industrias molestas, de la accesibilidad tanto en transporte público como privado, y
de la dotación de equipamientos. En sexto lugar quedó el ruido, aunque indirectamente este
está representado por la ausencia de industrias que, entre otras externalidades negativas,
generan ruido. Ahora bien, cuando la muestra se segmenta en función de la molestia del ruido
se observa que las personas que dicen que el ruido les molesta priman más la ausencia de
ruidos (posición 5 del ranquin) por sobre la buena comunicación vial (que para este grupo
queda en la sexta posición). Esto podría indicar que las personas más afectadas por el ruido
viven cerca de las vías de comunicación principales y por esta razón tienen una mayor
perturbación acústica, que las hace valorar más el silencio en vez de las comunicaciones
viales. El test ANOVA compara la similitud estadística de las medias, y para este caso
demuestra que solamente en la valoración del ruido y de los jardines-equipamientos, las
respuestas son significativamente diferentes entre las personas perturbadas y las no
perturbadas por el ruido. El hecho que las personas perturbadas por el ruido valoren más la
presencia de jardines y equipamientos en comparación con las no perturbadas refuerza la
hipótesis anteriormente expuesta, por cuanto estos sitios suelen generar menos ruido que las
vías de comunicación.
8
Este atributo podría estar sobrevalorado porque justo en la época de encuestamiento salió a la luz un conjunto de
asaltos y robos a viviendas unifamiliares, seguramente magnificado por los medios informativos.
30

Tabla 4 Valor relativo del silencio frente a otros atributos locacionales (0= sin
importancia, 4= muy importante)
Le molesta el ruido Test ANOVA
Ranquin No SI F Sig.
general
Proximidad a estación metro o tren 3 3,2 3,2 0,00 0,98
Buena comunicación vial 4 3,2 3,1 0,57 0,45
Presencia de jardines y equipamientos 5 3,0 3,2 5,94 0,02
Buena calidad y conservación de la urbanización 7 3,0 3,1 0,80 0,37
Disponibilidad de comercios de conveniencia 9 2,9 2,9 0,15 0,70
Disponibilidd de bares, restaurantes y terrazas 11 2,0 1,9 0,83 0,36
Seguridad pública 1 3,4 3,5 1,79 0,18
Prestigio social de la zona 10 2,3 2,2 0,57 0,45
Ausencia de ruidos molestos 6 2,9 3,2 5,44 0,02
Proximidad a los servicios sanitarios 8 2,9 3,0 0,03 0,86
Ausencia de act. industriales molestas 2 3,3 3,4 1,49 0,22
* Estadísticamente significativo al 95% de confianza
La segunda aproximación es la prioridad de actuación del Ayuntamiento, como se había dicho

antes, los/as respondedores/as declararon cual, según ellos, era el orden de apremio en la
solución de problemas en la agenda municipal. La tabla 5 inferior detalla que el acceso a la
vivienda es la prioridad principal, seguida de la mejora en el transporte público, y el
mejoramiento de las áreas verdes. Por su parte la reducción del ruido quedó en cuarto lugar
sólo antes de la mejora de los equipamientos. A diferencia del análisis anterior en este caso, el
análisis ANOVA no revela diferencias estadísticamente significativas en la forma en cómo
respondieron las personas separándolas en dos grupos según la molestia. Ambas
aproximaciones sugieren que si bien a efectos de decisión individual la calidad sónica del
ambiente tiene un papel moderado, cuando las problemáticas actuales de la ciudad se
enfrentan, la mejora acústica ambiental queda en la cola.
Tabla 5 Prioridad declarada de actuación municipal (1=más prioritario)
Le molesta el ruido Test ANOVA
Ranquin No SI F Sig.
general
Mejora política de vivienda, p.e: más VPO y alquiler 1 2,5 2,4 1,32 0,27
Apertura de nuevos espacios verdes, como parques
3 3,0 2,9 0,86 0,46
y jardines
Construcción de más equipamientos, como
5 3,2 3,5 1,83 0,14
bibliotecas y centros de acogida
Mejora del transporte público, como el incremento
2 2,8 2,9 0,44 0,73
de la frecuencia de paso
Reducción del ruido ambiental, como la instalación
4 3,5 3,2 1,00 0,39
de elementos sonoabsorbentes
31

4.- Resultados de la DAP.
De las 405 encuestas válidas 110 son de protesta, es decir, el 27% de las personas
encuestadas no manifestó su disposición a pagar como una medida de rechazo al ejercicio.
Esta tasa de protesta está ligeramente por encima de lo que es normal en esta clase de
valoraciones (Riera, 1994). Lo cual se debe al hecho que los encuestados que protestaron
piensan, legítimamente, que no han de pagar por una externalidad generada por otros (aunque
ellos/ellas puedan ser parte también del problema); y en todo caso, piensan que el problema
tendría que solucionarse con los tributos generales pagados. Lo significativo es que a pesar de
este razonamiento general el 73% de los respondedores haya manifestado su valoración por el
silencio, lo cual no hace sino refrendar la magnitud del problema que representa esta
externalidad urbana. La DAP promedio del resto de encuestados (ceros verdaderos incluidos)
es de 3,39 euros por persona y mes, con una desviación estándar de 3,39 euros. De hecho un
30% estaba dispuesto a pagar más de 5 euros/persona/mes.
Figura 1 Nivel de hogares con ruidos en el exterior de su vivienda (izq.) y

georeferenciación de las encuestas.
Para explicar la disposición a pagar se ha realizado un análisis de regresión múltiple. A priori se

esperaría que la DAP fuese una función del nivel de renta, del perjuicio producido por el ruido,
de la consideración del ruido como un agente patógeno, de la edad, del nivel de formación.
Toda esta información, como se ha explicado antes, fue recabada en la propia encuesta. Sin
embargo, afectos de complementarla se decidió extraer más información contextual del Censo
de Población, Vivienda y Locales del Instituto Nacional de Estadística del año 2001. Por esta
razón las encuestas fueron geoposicionadas en un sistema de información geográfica, al cual
se le añadió una capa de información con datos relativos a: la ocupación socioprofesional de
los residentes, el nivel de estudios terminados, el número de hogares que consideran que su
vivienda tiene problemas de ruido exterior, el número de locales de diversas actividades
32

económicas, y el estado de conservación de las viviendas. A través de una consulta
geoespacial los datos del Censo, georeferenciados a escala de sección censal, fueron
transferidos a un buffer de 300 metros de radio dibujado a partir del domicilio aproximado de
cada persona encuestada. La figura 1 anterior detalla este proceso, en el mapa izquierdo se
observa el porcentaje de hogares, por sección censal, que declaró en el Censo tener
problemas de ruido en su entorno residencial, mientras que el otro mapa detalla la posición de
cada encuesta.
La tabla 6 sistematiza los estadísticos descriptivos de la información utilizada para explicar

inferencialmente la DAP de las personas encuestadas. Diferentes variables de control fueron
utilizadas, como el nivel de aislamiento en tanto todavía un 25% de los encuestados vive en
casas con carpintería de madera, y solo un 24% ha realizado obras para protegerse del ruido.
Asimismo, se incluyeron variables de percepción como el nivel de molestia (tanto del
encuestado como de los hogares del entorno), la percepción del ruido en relación con la salud,
la importancia del ruido como factor locativo a la hora de elegir el sitio de residencia, y su
importancia en relación con otros problemas ciudadanos. El nivel de exposición potencial al
ruido exterior también fue controlado, porque un 57% de los encuestados tienen viviendas que
dan a la vía pública, y un 75% de éstas son calles, mientras que un 49% tiene su dormitorio
hacia la vía pública, el nivel de la vivienda en relación a la calle también fue controlado. Para
analizar la influencia del nivel de renta se utilizó como proxy la ocupación socioprofesional del
encuestado, y del entorno en el cual vive (con datos del Censo), en tanto existe una
estratificación social marcada en el cual el nivel de renta está asociado a la posición que las
personas tienen dentro de la jerarquía laboral.
33

Tabla 6 Estadísticos descriptivos de la información utilizada en la construcción del

modelo econométrico
N Min Máx Mean Std. Deviation
E El ruido perjudica la salud (1=si) 405 0 1 90% 0,3
Nivel molestia ruido (3=mucha) 405 0 3 1,3 1,1
Carpintería aluminio (1=si) 405 0 1 56% 0,5
Carpintería plástico (1=si) 405 0 1 18% 0,4
Carpintería madera (1=si) 405 0 1 25% 0,4
vidrio doble (1=si) 404 0 1 50% 0,5
Ha realizado obras contra ruido (1=si) 405 0 1 24% 0,4
Nivel importancia ruido elec res (4=mucha) 405 0 4 2,4 1,1
Niv imp próx metro (4=mucha) 404 0 4 3,2 1,0
Niv imp com vial (4=mucha) 405 0 4 3,2 0,9
Niv imp equipamientos (4=mucha) 405 0 4 3,1 0,9
Niv imp calidad y conser urbani (4=mucha) 405 0 4 3,1 0,9
Niv imp comercio conveniencia (4=mucha) 405 0 4 2,9 0,8
Niv imp presencia de rest, terraza, bar (4=mucha) 405 0 4 2,0 1,1
Niv imp seguridad pub (4=mucha) 405 0 4 3,5 0,7
Niv imp prestigio social (4=mucha) 405 0 4 2,2 1,1
Niv imp ausencia ruido (4=mucha) 405 0 4 3,1 0,9
Niv imp prox serv sanit (4=mucha) 405 0 4 3,0 1,0
Niv imp ausencia industria (4=mucha) 405 0 4 3,3 0,9
Niv prioridad vivienda (1=más prioritario) 404 1 5 2,5 1,6
Niv prioridad área verde (1=más prioritario) 404 1 5 2,9 1,2
Niv prioridad equipamiento (1=más prioritario) 404 1 15 3,4 1,4
Niv prioridad transporte público (1=más prioritario) 403 1 5 2,9 1,3
Niv prioridad reducción ruido (1=más prioritario) 404 0 5 3,3 1,4
Vive junto a calle (1=si) 402 0 1 75% 0,4
Vice junto a avenida (1=si) 402 0 1 15% 0,4
vive junto a ronda (1=si) 402 0 1 2% 0,1
vive junto a peatonal (1=si) 402 0 1 3% 0,2
vive junto a plaza (1=si) 402 0 1 4% 0,2
Nivel vivienda 387 0 12 3,7 1,9
viv da a via pública (1=si) 401 0 1 57% 0,5
viv da a patio de manzana (1=si) 401 0 1 16% 0,4
viv da a via y patio de manzana (1=si) 401 0 1 27% 0,4
dormitorio da a via pública (1=si) 384 0 1 49% 0,5
dormitorio da a patio de manzana (1=si 384 0 1 45% 0,5
dormitorio da a via y patio de manzana (1=si) 384 0 1 5% 0,2
Propietario (1=si) 402 0 3 59% 0,5
casado o pareja de hecho (1=si) 403 0 1 66% 0,5
soltero (1=si) 403 0 1 21% 0,4
divorciado (1=si) 403 0 1 8% 0,3
viudo (1=si) 403 0 1 5% 0,2
tiene hijos (1=si) 401 0 1 53% 0,5
Estudiante (1=si) 400 0 1 10% 0,3
Ocupado (1=si) 400 0 1 71% 0,5
Parado (1=si) 400 0 1 3% 0,2
Amo de hogar (1=si) 400 0 1 5% 0,2
Pensionado (1=si) 400 0 1 11% 0,3
Nivel de estudios (3=licenciatura) 405 0 3 1,8 0,8
Hombre (1) 403 0 2 46% 0,5
Edad 400 13 89 42,8 15,3
Escala_profesional (7 =directiva) 358 0 7 4,2 1,7
Cualificado (profesional o directivo) 405 0 1 21% 0,4
Niños <15 años viviendo en el hogar 173 0 3 0,85 0,8
Locales de act económica/1.000 personas 396 0 802 100,29198 106,0
C % directivos en el entorno 395 3% 27% 11% 0,0
% profesionales en el entorno 395 5% 38% 22% 0,1
% técnicos en el entrono 395 9% 20% 17% 0,0
% administrativos en el entorno 395 7% 17% 13% 0,0
% dependientes en el entorno 395 6% 26% 14% 0,0
% operarios en el entorno 395 2% 15% 6% 0,0
% no cualificados en el entorno 395 3% 22% 8% 0,0
% analfabetas en el entorno 395 5% 12% 6% 0,0
% sin estudios en el entorno 395 5% 22% 11% 0,0
% personas con primaria en el entorno 395 10% 32% 20% 0,0
% personas con secundaria en el entorno 395 31% 48% 42% 0,0
% personas con est universitarios o FP en el entorno 395 4% 42% 21% 0,1
% hogares con problemas de ruido exterior 395 21% 62% 45% 0,1
% viviendas en el entorno en estado ruinoso 395 0% 21% 2% 0,0
% viviendas en el entorno en estado malo 395 0% 44% 4% 0,1
% viviendas en el entorno en estado deficiente 395 0% 45% 16% 0,1
% viviendas en el entorno en buen estado 395 19% 100% 78% 0,1
Elaboración propia sobre la base de la encuesta ( E)y el Censo de Población, Vivienda y Locales ( C) (INE 2001)
34

Para analizar la influencia del nivel de formación se utilizó el nivel de estudios tanto del/a
encuestado/a como del entorno. Otras características sociodemográficas como el tipo de
hogar, el sexo, la edad y la presencia o no de infantes en el hogar también fueron
considerados.
Con el objetivo de medir la elasticidad de la DAP ante la variación de las variables explicativas
se utilizó el siguiente modelo:
LnDAP = C + ∑i Bi X i
n
(2)
En (2) LnDAP es el logaritmo natural de la disposición a pagar, en euros por mes y persona, y
X es cada una de las i covariables y factores descritos en la tabla 6.
Tabla 7 Modelo DAP
Model Summary
Adjusted R Std. Error of the
Model R R Square
Square Estimate
7 ,663(g) 0,439 0,43 0,65
h Dependent Variable: LNDAP
Predictors: (Constant), Nivel molestia ruido, El ruido perjudica la salud, Niv imp ausencia ruido,
Cualificado (profesional o directivo), Carpintería aluminio, Mayores_64, Niv imp ausencia industria
ANOVA
Model Sum of Squares df Mean Square F Sig.
7 Regression 90,86 7 12,98 31,11 0,000
Residual 115,98 278 0,42
Total 206,84 285
Coefficients
Unstandardized Standardized
t Sig.
Model Coefficients Coefficients
B Std. Error Beta B Std. Error
7 (Constant) ‐ 0,42 0,18 ‐ 2,31 0,022
Nivel molestia ruido 0,32 0,04 0,44 9,01 0,000
El ruido perjudica la salud 0,42 0,12 0,17 3,40 0,001
Niv imp ausencia ruido 0,13 0,05 0,13 2,53 0,012
Cualificado (profesional o
directivo) 0,26 0,09 0,13 2,77 0,006
Carpintería de aluminio 0,22 0,08 0,13 2,81 0,005
Mayores_64 ‐ 0,29 0,13 ‐ 0,10 ‐ 2,21 0,028
Niv imp ausencia industria 0,09 0,04 0,10 2,00 0,047
Proceso propio en SPSS 15,0 Método pasos sucesivos
El mejor de los modelos, resumido en la tabla 7, es capaz de explicar el 43% de la DAP. El

signo de los coeficientes es el esperado y todas las variables mostradas son significativas al
95% de confianza, mientras que el modelo en conjunto es significativo al 99% de confianza. El
signo de los coeficientes sugieren lo siguiente: cuanto mayor es la molestia ocasionada por el
ruido mayor es la DAP, si los respondedores piensan que el ruido perjudica la salud la DAP
incrementa, cuanto mayor es la importancia del silencio a la hora de elegir la localización
residencial mayor es la DAP, el nivel de renta medida como el hecho o no de que los
respondedores fuesen profesionales cualificados incrementa la DAP, mientras que si son
35

mayores de 64 años la DAP disminuye, finalmente el nivel de importancia que tiene la ausencia
de industria en el entorno residencial incrementa la DAP.
El coeficiente B de la variable nivel de molestia del ruido indica que la elasticidad de la DAP
ante la variación del perjuicio es del 32%, es decir, por cada escalón que incrementa el nivel de
ruido percibido dentro de la escala ordinal propuesta en la encuesta (por ejemplo, por pasar de
una afección media a otra alta), la DAP incrementa en la proporción antes indicada. Los
coeficientes beta construidos con las variables tipificadas detallan que el nivel real de afección
sonora y la percepción del ruido como un factor maligno para la salud son la principal
explicación de la disposición de las personas a pagar por una eventual reducción del ruido
ambiental.
Según el modelo las personas de 65 años están menos dispuestas a pagar. La correlación
lineal de Pearson entre la edad y el nivel de molestia del ruido es negativa debido a que la
presbiacucia produce una pérdida gradual de la audición a medida que envejecemos,
especialmente en lo que se refiere a los tonos altos. Según el National Institute of Deafness
and Other Communication Disorders entre el 30 y el 35 por ciento de las personas entre 65 y
75 años tiene una pérdida de audición, mientras que este porcentaje se eleva hasta el 50 por
ciento para los mayores de 75 años. Por tanto, el hecho que en el modelo de regresión
múltiple, que teóricamente controla el efecto del nivel de molestia, la edad avanzada continúe
teniendo un signo negativo, es representativo del menor nivel de renta que se percibe tras la
jubilación. En consecuencia el efecto parcial de este factor debe entenderse como un
indicador de renta estructural.
En cuanto a la carpintería de aluminio se sugiere una causalidad bidimensional, por una parte
es de esperar que los hogares más sensibles al ruido tiendan a reformar su vivienda aislándola
a través de la sustitución de las ventanas de madera por otras más eficientes en términos
acústicos y térmicos, pero también este factor puede estar asociado al nivel de renta, en tanto
las viviendas mejor equipadas son también las más caras. Finalmente resulta relevante el
hecho que la preocupación por otras externalidades como la ausencia de actividades
industriales esté correlacionada con la DAP por reducir el ruido, con lo cual la consciencia
ambiental parece ser un fenómeno multidimensional.
Figura 2 prueba de normalidad de los residuos y homocestaicedad
36

Conclusiones
Uno de los principales costes que pagamos cotidianamente por vivir en ciudades densamente
urbanizadas es el ruido ambiental. Esta externalidad tiene efectos no sólo en el nivel de confort,
que experimentamos cuando nos desplazamos por los espacios públicos como cuando
descansamos en nuestros hogares, sino también tiene repercusiones sobre nuestra salud. En
definitiva el ruido, es decir, el sonido que por sus características nos resulta molesto, produce
una pérdida de bienestar que se traduce en una reducción de calidad de vida. Aunque en
ocasiones esta externalidad es en realidad el producto de otros factores que en el fondo son
positivos y aumentan las prestaciones urbanísticas de ciertos entornos, como por ejemplo la
compacidad y la diversidad de los tejidos urbanos de la ciudad. En este artículo reportamos los
resultados de una investigación que tiene por objeto conocer en qué medida la pérdida de
bienestar producida por el ruido ambiental se traduce en un valor económico social. Así, el
impacto sobre el nivel de bienestar residencial se ha valorado a través de un ejercicio
contingente doble que intenta conocer: 1) el nivel de importancia del ruido en relación a otros
problemas y atributos urbanos y 2) la disposición a pagar (DAP) por una eventual reducción
del ruido. La DAP debe entenderse como un vehículo para valorar el impacto del ruido y no
como una propuesta para que las personas afectadas efectivamente contribuyan a mitigar una
externalidad negativa originada por terceras personas; aun cuando eventualmente, el ruido
urbano es producido de manera colectiva, y en esa medida tendríamos que contribuir en la
parte que somos responsables.
La importancia de la ausencia del ruido está en un 6º lugar dentro de 11 características

urbanas propuestas relacionadas con la accesibilidad, la jerarquía social y la calidad ambiental.
De hecho el 50,7% de los 405 respondedores/as declaró que el ruido tenía mucha o bastante
importancia a la hora de elegir su localización residencial, mientras que el 50,8% dijo que el
ruido le provocaba una bastante o mucha molestia. Estos resultados dejan ver que desde la
perspectiva de la percepción de las personas el ruido ambiental es una externalidad negativa
que afecta con cierta severidad a casi la mitad de la población barcelonesa. Sin embargo,
cuando se preguntó por el nivel de prioridad que tenía su reducción a través de políticas
públicas éste quedó en 4º lugar dentro de un conjunto de 5 acciones propuestas.
El 73 por ciento de las personas encuestadas revelaron su DAP, siendo ésta de media
equivalente a 3,39 euros por persona y día para una reducción sonora equivalente a pasar de
un nivel de ruido característico de una hora punta de un día laborable a otro característico del
nivel que se experimenta a las 21:00 horas del mismo día. Esta DAP equivale,
aproximadamente9, a un 0,28% de la renta bruta familiar disponible del municipio de
Barcelona, Barreiro et al. (2005) han reportado para un nivel de reducción sónica similar un
porcentaje muy parecido (0,27%) para el caso de Pamplona. Para analizar el comportamiento
de los participantes su DAP fue analizada mediante un análisis de regresión múltiple. Mediante
la ayuda de un sistema de información geográfica, la información individual de cada
respondedor/a fue complementada con otros datos provenientes del contexto de la vivienda
del/a respondedor/a definido por un buffer de 300 metros de radio. El modelo econométrico
capaz de explicar el 43% de la DAP es coherente con la teoría en tanto, la DAP aumenta a
medida que incrementa el nivel de molestia producido por el ruido, cuando se cree que éste
9
La renta bruta familiar disponible de referencia es del año 2002 es decir la última publicada por el Departament
d’Estadística de l’Ajuntament de Barcelona.
37

perjudica la salud, cuando el ruido es un determinante en la elección residencial, así como
también lo es la ausencia de industria. En sentido contrario la DAP disminuye en el caso de los
respondedor/a de más de 64 años debido a que las rentas del trabajo también disminuyen tras
la jubilación, considerando el hecho que la menor perturbación producida por el ruido en las
personas mayores ya ha sido controlado por la variable que mide el nivel de molestia que
produce el ruido.
Cabe concluir señalando la importancia de avanzar en este tipo de investigaciones que

permitan conocer en toda su magnitud el impacto económico social del ruido, por ejemplo el
que se produce, más allá de la vivienda, sobre la habitabilidad del espacio público. Esta
debería ser la base para la generación de políticas urbanísticas socialmente más rentables;
fundadas más que en el control, en la conciencia de preservación colectiva de nuestro entorno
ambiental más inmediato: la ciudad.
“Pues ¿qué? ¿No será alguna vez más cómodo estar libre de todo tumulto? […] ¿Qué
necesidad de torturarse más tiempo, si Ulises encontró tan fácilmente para sus
compañeros el remedio adecuado contra las sirenas?”
Lucio Anneo Séneca
38

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40

Sección especial de los 10 años de la
Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia.
10

11

LA LEY 388 DE 1997 EN COLOMBIA: ALGUNOS PUNTOS DE TENSIÓN EN
EL PROCESO DE SU IMPLEMENTACIÓN
María Mercedes Maldonado Copello1

Instituto de Estudios Urbanos
Universidad Nacional de Colombia
Palabras Clave: Régimen jurídico-urbanístico de la propiedad, políticas de suelo, políticas de

vivienda de interés social, derecho urbanístico, ordenamiento territorial.
Resumen: La experiencia colombiana de expedición e implementación de la legislación de

ordenamiento territorial y suelo constituye un buen ejemplo sobre el tipo de debates, tensiones
y resistencias que en la coyuntura se movilizan en América Latina en este aspecto crucial de la
gestión urbana. Varias décadas de esfuerzos para contar con un marco constitucional y legal
que ha sentado bases consistentes para la intervención en el mercado del suelo y ha dotado a
los gobiernos municipales de herramientas para contar con nuevas fuentes de financiación de
la urbanización a partir de la movilización de plusvalías y para apoyar las políticas de vivienda
de interés social, las ambientales o las de movilidad entre otras. La legislación ha sido
precisada y desarrollada por una amplia e innovadora jurisprudencia, en particular producida
por la Corte Constitucional y desde principios de 2000, cuando empezaron a ser aprobados los
planes de ordenamiento, atraviesa la etapa más difícil de implementación a nivel municipal,
donde se enfrentan problemas que van desde la definición de competencias para adoptar
decisiones políticas en este campo, el fuerte arraigo patrimonialista en relación con la
propiedad del suelo; hasta la construcción de capacidad institucional pública y privada y la
adaptación a un cambio fuerte en las reglas de juego relacionadas con la asignación de las
normas de uso y edificabilidad. Tomando en cuenta que la Ley de Desarrollo Territorial llegó el
año pasado a sus diez años de vigencia sin mayores modificaciones, el artículo examina tanto
los contenidos jurídicos como los puntos de discusión y tensión de este proceso centrado en
tres aspectos: 1) las relaciones entre niveles de gobierno o la distribución de competencias, 2)
el régimen jurídico-urbanístico de la propiedad a partir de la revisión del significado y alcance
de la función social de la propiedad y 3) la articulación entre políticas de suelo y políticas de
vivienda de interés social. El artículo aporta elementos para la discusión sobre las mejores
condiciones de intervención en el mercado del suelo en las ciudades latinoamericanas dadas
sus particulares condiciones en términos de exclusión, desigualdad o inequidad.
1
Persona de contacto: María Mercedes Maldonado, correo electrónico: mmmaldonadoc@unal.edu.co
43
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | LA LEY 388 DE 1997 EN COLOMBIA: ALGUNOS PUNTOS DE TENSIÓN EN EL PROCESO
DE SU IMPLEMENTACIÓN
1. Introducción
En un entorno de cuestionamiento, por diversas motivaciones, a la planificación urbana, de

preferencia por los (grandes) proyectos urbanos y las intervenciones estratégicas sobre los
planes, tildados de inflexibles y pesados, bien sean que provengan de ejercicios burocráticos o
tecnocráticos, que por igual reciben todo tipo de críticas. En un entorno global de predominio
de la regulación de los distintos procesos sociales a través de mecanismos de mercado, el
surgimiento y aplicación de legislaciones urbanísticas nacionales, como está ocurriendo en
países como Brasil y Colombia no deja de resultar extraño, pero al mismo tiempo estimulante
para la discusión sobre las perspectivas de gestión y de políticas urbanas en la región. Dichas
legislaciones contemplan la formulación obligatoria de planes urbanísticos (planes directores se
les denomina en Brasil y de ordenamiento territorial en Colombia), e intentan dar contenido y
alcance concretos a la función social de la propiedad, una categoría propia del discurso político
por mucho tiempo confinada a la retórica y a un discurso un tanto difuso, que en América
Latina se ha convertido en una categoría jurídica con diversas trayectorias y expresiones;
además, están actualizando o renovando los institutos convencionales de regulación del
mercado del suelo e incluso se insertan en el discurso o enfoque –también hoy en boga con
todas sus ambigüedades- de los derechos.
Para algunos este proceso es visto como una vuelta al pasado, o un nadar contra la corriente,
o sería una moda más, quizás pasajera. Los representantes del sector inmobiliario y, sobre
todo de la construcción, tienden a manejar posiciones adversas y a movilizar argumentos,
ligados a los efectos nocivos sobre los mercados del suelo de este tipo de medidas, la
afectación a los derechos de los propietarios o incluso problemas de estabilidad jurídica o de
discrecionalidad que supuestamente terminaría afectando uno de las actividades con mayor
dinámica en la economía de las ciudades.
En todo caso, y en medio de las críticas, simultáneamente con los procesos, no

necesariamente fáciles, de implementación del Estatuto de la Ciudad en Brasil o la Ley 388 en
Colombia, en varios países latinoamericanos, distintos actores, públicos o privados, movilizan
la necesidad de adoptar leyes de ordenamiento territorial, de mejorar la tributación sobre el
suelo o de adoptar políticas de suelo, y, en general, la necesidad de enfrentar el problemático
comportamiento de los mercados del suelo en los centros urbanos, donde coexisten
situaciones de concentración de la tierra con una veloz movilización de la misma, en procesos
formales e informales, así como baja tributación, escasas obligaciones a cargo de los
propietarios del suelo, precios del suelo muy altos, sobre todo en relación con el nivel de
ingresos de la población, informalidad persistente y una segregación residencial especialmente
aguda, así como relaciones patrimonialistas con la tierra2.
La legislación colombiana, acompañada de una rica y consistente producción jurisprudencial y

de experiencias de aplicación en varias ciudades, aún en proceso de maduración y
consolidación, conjuntamente con la brasilera ha marcado la pauta en América Latina de
transformación legal, de creación de nuevos ámbitos de discusión de lo jurídico y lo urbano, de
replanteamiento del papel que la planeación territorial puede y debe cumplir para asegurar
2
Para un desarrollo de estos argumentos, ver: Smolka Martim O., Mullahy, Laura. Perspectivas urbanas. Temas
críticos de políticas de suelo en América Latina. Cambridge, 2007. También consultar los trabajos de Martim Smolka,
en http://www.lincolninst.edu/
44
mejores condiciones de vida y de integración urbana para una población creciente que ha
decidido o ha sido empujada a vivir en centros urbanos.
Teniendo en cuenta esta circunstancia y recordando que la Ley 388 se inspira en cierta medida
de la legislación española del suelo en su versión de 1992, este artículo examina algunos de
los puntos de tensión entre la expedición de un texto legal y el proceso de implementación
como pretexto para revisar la manera cómo circulan ideas, categorías e instrumentos
trabajados por décadas por el urbanismo y cómo son interpretadas y adaptadas en el contexto
de cada país, aportando a la discusión sobre las mejores condiciones de intervención en el
mercado del suelo en las ciudades latinoamericanas, con sus particulares condiciones en
términos de exclusión, desigualdad y con uno de los peores índices a nivel mundial en materia
de distribución del ingreso.
Los aspectos que serán abordados son: 1) las relaciones entre niveles de gobierno o la
distribución de competencias, 2) el régimen jurídico-urbanístico de la propiedad a partir de la
revisión del significado y alcance de la función social de la propiedad, y 3) la articulación entre
políticas de suelo y políticas de vivienda de interés social.
2. Relaciones entre niveles de gobierno y distribución de competencias

referidas al ordenamiento territorial
Colombia se organiza como una república unitaria, descentralizada y con autonomía de sus
entidades territoriales. La Constitución Política reconoce como tales a los departamentos, los
municipios y distritos3 y los territorios indígenas, y establece la posibilidad de que una Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), que aún no ha sido expedida, pueda darles el
carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias.
La relación entre unidad y autonomía es ambigua desde el mismo texto constitucional, y no ha

sido del todo fácil de resolver en el ejercicio concreto de la actividad estatal de cada nivel de
gobierno, sobre todo entre las autoridades nacionales y municipales la tensión ha sido
permanente. En cualquier caso, las entidades territoriales tienen un relativo margen de libertad
para manejar los asuntos a su cargo y detentan derechos reconocidos constitucionalmente: de
gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan,
administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus
funciones y participar en las rentas nacionales, particularmente en los ingresos corrientes de la
nación en porcentajes predeterminados y de transferencia automática.
La dirección general de la economía, según la Constitución, está a cargo del Estado. La

producción legislativa, evidentemente competencia exclusiva del Congreso de la República,
como es propio de un estado unitario, permite ejercer, entre otras la función de intervención
económica, precisar los fines, alcances y los límites a la libertad económica. Dicha intervención
se extiende a la explotación de los recursos naturales, el uso del suelo, la producción,
3
Municipios con régimen especial, como el Distrito Capital de Bogotá y algunas ciudades de la Costa Caribe
consideradas como Distritos turísticos. Para efectos urbanísticos la diferencia no tiene mayor relevancia.
45
distribución, utilización y consumo de los bienes, y en los servicios públicos y privados, y, en
general, en la racionalización de la economía.
De acuerdo con la Constitución Política corresponde a los Concejos Municipales “Reglamentar

los usos del suelo y, dentro de los límites que fije la ley, vigilar y controlar las actividades
relacionadas con la construcción y enajenación de inmuebles destinados a vivienda” (art. 313
numeral 7). La tributación sobre la propiedad inmueble también es competencia exclusiva de
los municipios4, igualmente dentro de los límites de la Constitución y de la Ley.
La distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales, de acuerdo con la

Constitución (Art. 88) se establecerá a través de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial,
que hasta el momento no ha sido expedida, a pesar de trece o más intentos, porque sus
contenidos afectarían intereses electorales regionales y abrirían la puerta a un necesario
replanteamiento en la distribución de los recursos fiscales. También porque tendría que
avanzar en temas como el reconocimiento de los derechos territoriales de comunidades
indígenas y afro-descendientes, de comunidades campesinas y el sistema de áreas protegidas,
en especial los parques nacionales naturales, territorios todos que son justamente el escenario
del conflicto armado. Aunque muchas leyes, incluso ordinarias, han definido distintas
competencias sectoriales, el artículo de la Ley 388 de 1997 que establecía las competencias
entre niveles nacional, departamental, metropolitano y municipal fue declarada
inconstitucional5, por considerar la Corte que este tema era materia exclusiva de la Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial.
Aún así, es posible afirmar que las competencias referidas al urbanismo que se trabajan en el
presente artículo –ordenamiento físico del territorio, políticas de suelo, construcción y vivienda-
han sido tradicionalmente municipales, bajo la imprecisa denominación de reglamentación de
los usos del suelo, que, como ya se indicó, es competencia de los Concejos Municipales. La
Ley 388 de 1997 asume el ordenamiento territorial como una función pública de competencia
municipal o de las áreas metropolitanas, y según su artículo 5, “El ordenamiento del territorio
municipal y distrital comprende un conjunto de acciones político-administrativas y de
planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos o áreas
metropolitanas6 en ejercicio de la función pública que les compete…”. El mismo artículo
establece que el ordenamiento del territorio se hará tomando en cuenta las relaciones
intermunicipales, metropolitanas y regionales, pero varias disposiciones de esta Ley reiteran el
carácter municipal de la función pública del urbanismo. Decidir sobre el uso del suelo y sobre
su tributación, dentro del marco general definido por la Ley, implica un margen de actuación
4
Con excepción de la contribución de valorización (conocida en muchos países como de mejoras) que puede ser
aplicada por otros niveles de gobierno, incluso por entidades como las Corporaciones autónomas regionales, como se
denominan las autoridades ambientales y eventualmente la participación en plusvalías (a la cual se hace referencia
más adelante), aunque la ley 388 estableció que sería reglamentada exclusivamente por los concejos municipales
5
Ante una demanda que cuestionaba la intromisión en materia de ordenamiento territorial en las atribuciones de las
autoridades indígenas, es decir, en una discusión que no tenía que ver con las competencias propiamente urbanísticas
6
Según la Ley 128 de 1994, Ley Orgánica de las Áreas Metropolitana. Las Áreas Metropolitanas son entidades
administrativas formadas por un conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o
metrópoli, vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y
coordinación de su desarrollo y para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración
coordinada. Están dotadas de personalidad jurídica de derecho público, autonomía administrativa, patrimonio propio
autoridades y régimen especial. Pueden ser creadas por iniciativa de los Alcaldes de los Municipios interesados, la
tercera parte de los Concejales de dichos municipios, o el cinco por ciento (5%) de los ciudadanos que integran el
censo electoral totalizado de los mismos municipios.
46
muy importante de los gobiernos locales (alrededor de 1.100 municipios existen en Colombia,
unas 50 ciudades mayores de 100.000 habitantes, y cinco áreas metropolitanas formalmente
organizadas) para cumplir con sus obligaciones de orientar el desarrollo y asegurar condiciones
de vida adecuadas para la población en términos ambientales y de acceso a las
infraestructuras de servicios públicos domiciliarios, vivienda digna y espacio público en general.
Para ello, los gobiernos municipales disponen de las siguientes herramientas: un plan de
ordenamiento territorial vinculante para actores públicos y privados, la aplicación del impuesto
predial7 de la contribución de valorización o de la participación en plusvalías y una serie de
mecanismos e instrumentos, que serán comentados en el punto siguiente, que permiten
movilizar las plusvalías o precios del suelo socialmente creados para producir suelo urbanizado
que permita mejorar las condiciones materiales de vida y la integración socio-espacial. La
participación de la colectividad en las plusvalías derivadas de la acción urbanística del Estado,
al igual que en España, tiene rango constitucional, y hace parte del capítulo de los derechos
colectivos y del medio ambiente.
La solución jurídica a la articulación de las decisiones entre el nivel nacional, e incluso

instancias regionales, y las autoridades municipales en materia de ordenamiento territorial,
habida cuenta que muchos de los procesos espaciales exceden el ámbito político-
administrativo municipal, fue la de los determinantes de superior jerarquía que deben tener en
cuenta los planes de ordenamiento territorial municipal. Dichos determinantes tienen que ver
con los distintos aspectos ambientales (desde la gestión de riesgo hasta los sistemas de áreas
protegidas), con el patrimonio cultural, incluyendo el histórico, artístico y arquitectónico, con el
señalamiento y localización de las infraestructuras relativas a la red vial nacional y regional,
puertos y aeropuertos, sistemas de abastecimiento de agua, saneamiento y suministro de
energía, así como las directrices de ordenamientos para sus áreas de influencia y los
componentes de ordenamiento territorial correspondientes a hechos metropolitanos, cuando
exista esta figura.
Cuando inició la aprobación e implementación de los planes de ordenamiento territorial, el

ámbito en el cual había relativamente reglas claras era el ambiental, en tanto existía un sistema
nacional ambiental8 y existían marcos normativos previos que orientaron la definición de los
contenidos de los planes. Este marco abrió paso a discusiones y decisiones interesantes en la
no siempre fácil relación entre los objetivos ambientales y los de desarrollo urbano. Solo a
manera de ejemplo, la discusión entre el alcalde de Bogotá y las autoridades ambientales,
asesorada por un grupo de expertos ad-hoc para dirimir el conflicto designado por el
Departamento de Planeación Nacional, sobre el uso de 1.600 has localizadas en el norte de
Bogotá, en la zona tradicionalmente destinada para usos más rentables, que finalmente quedó
calificada como zona de protección ambiental, abrió paso a una reforma legal que convirtió la
autorización previa por parte de las corporaciones autónomas regionales de los asuntos
ambientales de los planes de ordenamiento, a una simple concertación, que en la práctica
resulta ser lo mismo.
Con el paso del tiempo el panorama se ha ido volviendo menos claro: las instancias nacionales
han venido produciendo normas de manera un tanto caótica, en respuesta a conflictos
7
O impuesto territorial o a la propiedad inmobiliaria.
8
Hoy un tanto desdibujado con la fusión del Ministerio de Medio Ambiente en uno solo que tiene a cargo, además, las
actuaciones en materia de vivienda y desarrollo urbano.
47
coyunturales o problemas puntuales e incluso a intereses particulares, de manera que una
figura como la de los determinantes de superior jerarquía, dirigida a armonizar, ha derivado en
imposiciones del nivel nacional no del todo sustentadas jurídicamente ni necesariamente
adecuadas desde el punto de vista técnico, que han producido una creciente incertidumbre
relacionada con la vigencia de las normas de usos del suelo y con la primacía de las mismas.
Decretos nacionales, y no leyes, han determinado que la ejecución de obras o proyectos de
utilidad pública definidos por y a cargo de la Nación, pueden ser ejecutados sin que les puedan
ser oponibles las decisiones de los planes de ordenamiento municipal; han intentado, sin mayor
claridad, calificar como tributos las disposiciones dirigidas a establecer cargas u obligaciones
urbanísticas a cargo de los propietarios de suelo y han llegado al extremo de establecer no solo
normas mínimas9 para viviendas de interés social, sino remitir directamente a los curadores
urbanos10 para que apliquen directamente, aún por encima de las disposiciones municipales,
estándares que llegan a determinar un lote mínimo en vivienda unifamiliar de 35 m2, 70 m2 en
vivienda bifamiliar y en agrupación de 120 m2, manteniendo porcentajes fijos de cesiones para
áreas verdes y equipamientos11, lo que está conduciendo a elevadas densidades y a precarias
condiciones de habitabilidad.
Recientemente, la Ley Nacional del Plan de Desarrollo12 (que cambia cada cuatro años en
tanto recoge el programa de gobierno de cada presidente) ha establecido la posibilidad de
desarrollar proyectos nacionales de interés social que podrían llegar a pasar por encima de las
normas municipales de usos del suelo.
Más allá de la simple discusión jurídica, está la discusión política. La primera guarda relación,
en primer término, con los efectos adversos de esta superposición de normas nacionales
emitidas por fuera de los procedimientos legalmente establecidos de revisión de los planes de
ordenamiento territorial, y que invaden la órbita de la regulación de los usos del suelo por parte
de las autoridades municipales, en una interpretación problemática de la jerarquía normativa
que rige los ordenamientos jurídicos occidentales. Los efectos se traducen en incertidumbre
jurídica como resultado de la vigencia simultánea de dos disposiciones diferentes o
contradictorias válidamente expedidas por dos o más autoridades públicas, cuya presunción de
legalidad se mantiene para una y otra. En segundo lugar, remite a una discusión sobre el
alcance de la actuación municipal: hay una posición proclive a que el control del tema del
ordenamiento del territorio esté en buena medida en el nivel nacional, que indica que solo lo
que esté previsto de manera específica y detallada en la Ley nacional puede ser aplicado por
las autoridades municipales, y otra que plantea que la Ley nacional establece un marco
general, en particular en lo que respecta al régimen urbanístico de la propiedad privada del
suelo, dentro del cual las autoridades municipales, titulares de la competencia de regulación de
los usos del suelo, podrían desarrollar con un margen relativamente amplio de libertad sus
actuaciones. Por efecto de la primera posición, por ejemplo, la Ley 388 adolece de un excesivo
puntillismo y está recargada de formalidades, que han entorpecido la aplicación de muchos de
los instrumentos sin crear necesariamente mayores condiciones de estabilidad jurídica. Los
productores de legislación y en general los distintos operadores jurídicos, parecen comprender
aún mejor el garantismo respecto a los derechos individuales que de los colectivos.
9
Lo cual sería admisible como parte de las funciones nacionales, pero el problema es que termina equiparando los
mínimos a máximos, reduciendo las normas municipales vigentes
10
Particulares en quienes se ha delegado la función pública de otorgar licencias de urbanismo y construcción
11
Ver Decreto 2060 de 2004, por el cual se establecen normas mínimas para Vivienda de Interés Social Urbana.
12
Ley 1151 de julio 24 de 2007, por la cual se expide el Plan nacional de desarrollo 2006-2010.
48
La discusión política remite a las salidas prácticas a la armonización de dos principios
constitucionales de la organización política colombiana, que no han alcanzado suficiente
claridad: la unidad y la autonomía de las entidades territoriales. Puede ser razonable la
preocupación del nivel nacional ante la resistencia o negativa de los alcaldes a que se
construya vivienda social en sus territorios o las dificultades crecientes frente a la localización
de sistemas de disposición o tratamiento de residuos, entre otros aspectos, pero no parece
conveniente que se invada o interfiera en una competencia municipal de larga tradición en
nuestros países, como es la regulación de los usos del suelo. No es posible en este artículo
detenerse en la justificación elemental para esta consideración: la conveniencia de que sean
las comunidades políticas locales, con sus distintas expresiones y fuerzas, las que decidan
sobre el ordenamiento de sus territorios.
Por ahora, lo que tendría que ser resuelto a través de mecanismos de coordinación y de
complementariedad, se ha venido abordando mediante una estrategia de imposición del nivel
nacional sobre el municipal. La tensión está lejos de ser superada, tiene un camino largo por
recorrer y no es un asunto banal, habida cuenta de la concreción que ha venido tomando la
categoría de la función pública del ordenamiento territorial13, donde más allá de la clásica visión
de las prerrogativas del poder público, estamos ante un deber de las autoridades municipales
de ejercer dicha función, a través de una serie de acciones urbanísticas establecidas en la Ley,
con el fin de garantizar derechos colectivos y sociales (como el del medio ambiente sano, el
espacio público, la participación en las plusvalías derivadas de la acción urbanística del Estado,
la producción de suelo urbanizado de manera ordenada o la vivienda digna). Cuando la tensión
entre autoridades de distintos niveles de gobierno es por el cumplimiento de obligaciones o
acciones positivas ante la ciudadanía, la discusión adquiere una nueva dimensión.
3. El régimen jurídico-urbanístico de la propiedad a partir de la revisión

del significado y alcance de la función social de la propiedad
La Ley 9 de 1989, titulada de reforma urbana, es el antecedente inmediato de la Ley 388 y el

primer estatuto de planeación y regulación del mercado del suelo en Colombia, expedida luego
de cuatro décadas y numerosos proyectos de ley dirigidos a adoptar herramientas para
enfrentar los diversos problemas urbanos relacionados con el acceso generalizado a toda la
población al suelo urbanizado y las condiciones de financiación de su producción, en ciudades
como las colombianas, dominadas por fuertes disparidades en la disponibilidad de suelo
urbanizado, por precios del suelo particularmente altos, si se comparan con el nivel de ingresos
de la población, y por una importante presencia de las ocupaciones informales.
La Ley 9 contemplaba la formulación de planes de desarrollo municipal para los municipios con
más de 100 mil habitantes, inspirados sobre todo en el modelo de la planeación del desarrollo
en boga en América Latina desde la década de 1960, que debían incluir planes sectoriales de
obras públicas y un reglamento de usos del suelo y cesiones obligatorias, bajo el enfoque de la
asignación estática de las normas de usos y edificabilidad. Además contemplaba una serie de
instrumentos apenas descritos, tomados de diferentes sistemas urbanísticos: el reajuste de
13
Tomada del sistema urbanístico español.
49
tierras, inspirado en la experiencia japonesa, el derecho de preferencia a favor de bancos de
tierra, según la práctica francesa, la transferencia de derechos de construcción y desarrollo un
tanto al estilo norteamericano.
Estos instrumentos se acompañaban de algunos otros de inspiración más local: la extinción del
dominio para los terrenos ubicados dentro del perímetro urbano declarados como de desarrollo
prioritario que no se urbanizaran o construyeran en un término de dos años; la expropiación sin
indemnización14 para los propietarios que vendieran, prometieran en venta promovieran o
simplemente toleraran ocupaciones informales de sus terrenos, sin ajuste a las normas
urbanísticas municipales15. Se contemplaba adicionalmente, la disposición de no tener en
cuenta en la determinación de la indemnización en caso de expropiación, para evitar un
enriquecimiento sin causa, el simple anuncio de proyectos u obras públicas o su ejecución o las
compras públicas de suelo realizadas dentro de los cinco años anteriores, o el cambio de
normas urbanísticas dentro de los tres años anteriores16 y, por último un tributo denominado
contribución del desarrollo municipal, que permitía convertir en ingreso fiscal municipal la
tercera parte de los incrementos en los precios del suelo producidos por cambios en los usos
del suelo o en la destinación de los inmuebles, aumento de densidad o ejecución de obras
públicas.
La noción de función social de la propiedad está ligada, en el largo plazo, y en esta etapa de
expedición de la Ley 9 de 1989, a la representación de una propiedad sobre la tierra inmóvil –
vinculada incluso a un discurso sobre rezagos feudales- que debe ingresar a la explotación
agrícola o urbana, en el marco de estrategias modernizadoras de construcción del capitalismo.
En ocasiones este discurso estuvo ligado a enfoques de corte más social, dirigido a enfrentar la
concentración de la tierra, particularmente a nivel rural.
En el terreno urbano, este enfoque se traduce en la reglamentación –usual en los países

latinoamericanos- de tarifas más altas del impuesto predial para los lotes de engorde y en
figuras como la urbanización o construcción obligatorias, con diversos tipos de sanciones,
incluida la pérdida de la propiedad sin compensación alguna. En un segundo momento, el
significado de función social de la propiedad se enriquece, en particular con los aportes de la
jurisprudencia constitucional y con la discusión ambiental, y se convierte en el conjunto de
obligaciones o responsabilidades que se pueden imponer a la propiedad, en particular del
suelo. Es decir, que adquiere mayor peso la segunda parte de la fórmula constitucional “la
14
Este mecanismo se conservó en la Ley 388, recortado en detalles y con supresión de los términos de tres y cinco
años, pero aún así, se ha convertido en uno de los mecanismos más importantes de control de los precios del suelo y
de soporte a los instrumentos de gestión asociada y distribución equitativa de cargas y beneficios, porque permite
además, establecer el precio del suelo despojado de expectativas para determinar los aportes de suelo o el cálculo de
la participación en plusvalías.
15
Expropiación que se limitaba al suelo, sin extenderse a las construcciones o mejoras realizadas por los ocupantes,
quienes tenían derecho a que les fueran escriturados los terrenos sin realizar pagos adicionales al loteador informal o
pirata y con la posibilidad de exigir a este la restitución de las sumas pagadas (para comprender este instrumento hay
que tener en cuenta que en Colombia predomina la práctica de la comercialización de lotes por parte de agentes que
incluso manejan stocks muy importantes de suelo y por regla general cobran sumas relativamente elevadas por lotes
sin ningún tipo de servicio ni equipamiento)
16
Expropiación que se limitaba al suelo, sin extenderse a las construcciones o mejoras realizadas por los ocupantes,
quienes tenían derecho a que les fueran escriturados los terrenos sin realizar pagos adicionales al loteador informal o
pirata y con la posibilidad de exigir a este la restitución de las sumas pagadas (para comprender este instrumento hay
que tener en cuenta que en Colombia predomina la práctica de la comercialización de lotes por parte de agentes que
incluso manejan stocks muy importantes de suelo y por regla general cobran sumas relativamente elevadas por lotes
sin ningún tipo de servicio ni equipamiento)
50
propiedad es una función social que implica obligaciones”. A continuación se desarrollan dos
temas: el del papel que juega en la delineación de cualquier sistema urbanístico la discusión
sobre la movilización de la tierra y, el régimen jurídico urbanístico de la propiedad en la
legislación colombiana.
La Ley 9 de 1989 fue demandada casi en su totalidad y declarada constitucional casi en su

totalidad por la Corte Suprema de Justicia. Un importante conjunto de sentencias de esta
corporación y posteriormente de la Corte Constitucional, creada en 1991, han contribuido en
buena medida a construir el derecho urbanístico colombiano, enviando una señal clara de que
se ha producido un cambio importante en las reglas de juego. Una de ellas declaró
constitucional la extinción del dominio, una de las medidas más extremas que el poder público
puede tomar en relación con un propietario de suelo.
Esta decisión judicial y la intención de aplicación de este instrumento por parte de algún
gobierno municipal, fue uno de los aspectos que contribuyó a crear el consenso político
necesario para la expedición de la Ley 388, asumida como un ajuste de la Ley 9 de 1989 a la
Constitución de 1991. Para el sector inmobiliario tenía una gran importancia, aún simbólica,
replantear la extinción del dominio, para afirmar las prerrogativas y el margen de libertad del
propietario del suelo, respecto a la utilización dada a su propiedad. Es así como fueron
aceptados sin mayor oposición otros instrumentos –como la participación en plusvalías-, y se
mantuvo la declaratoria de desarrollo prioritario sujeta a venta forzosa en pública subasta,
tomando como valor base el precio del suelo en el momento de la declaratoria de desarrollo o
construcción prioritaria17. Una nueva preocupación acompaña la construcción de consenso
sobre la expedición de la Ley 388 y es la búsqueda, antes bien, de mecanismos que agilicen y
faciliten la incorporación de tierra para usos urbanos, es decir, una preocupación desarrollista,
que vendrá a ser matizada por el conjunto de responsabilidades incorporadas a la propiedad y,
en parte, por el surgimiento de la legislación y de las preocupaciones ambientales urbanas.
El régimen jurídico-urbanístico de la propiedad será analizado teniendo en cuenta los principios

o regulaciones generales y los instrumentos de planeación y de gestión del suelo.
La principal concepción de la función social de la propiedad18, la asume un elemento

constitutivo o esencial del derecho de propiedad y no un elemento externo a él, y que dicha
función compromete a los propietarios con el deber de solidaridad plasmado en la Constitución
y permite conciliar los derechos del propietario con las necesidades colectivas, debidamente
fundamentadas. De este principio se desprende que lo que el ordenamiento jurídico
colombiano garantiza es el núcleo esencial de la propiedad, entendido como el nivel mínimo de
goce y disposición de un bien que permita a su titular obtener utilidad económica en términos
de valor de uso y valor de cambio que justifiquen la presencia de un interés privado.
Además, según la Corte Constitucional, “…la configuración legal de la propiedad, como

traducción de la función social, puede apuntar indistintamente a la supresión de ciertas
facultades, a su ejercicio condicionado o, en ciertos casos, al obligado ejercicio de alguna de
17
Es decir, un mecanismo de recuperación de plusvalías.
18
Concretada por la jurisprudencia constitucional (derivada de acciones de constitucionalidad y de tutela o amparo, que
pueden ser ejercidas por cualquier ciudadano). El lector interesado en conocer en detalle la jurisprudencia y las
sentencias organizadas temáticamente, puede consultar a: Pinilla, Juan. Recopilación de la jurisprudencia colombiana:
Derecho urbanístico 1991- 2004, en http://www.territorioysuelo.org/legislacion.
51
ellas.”19. En la misma sentencia se indica que (...) el usus, en el esquema clásico, facultad
esencial derivada de la propiedad, se subordina a la concreta determinación, general y
específica de las instancias públicas de planeamiento y desarrollo urbano. Vale la pena insistir
entonces, que la función social no remite a simples límites externos impuestos a la propiedad
por la acción administrativa del Estado, sino a una redefinición profunda de su naturaleza y
contenido, que se concreta a través de planes de ordenamiento territorial municipal, los cuales
no estarían limitando o coartando un derecho originalmente absoluto o ilimitado, sino que
establecerían hasta dónde y bajo qué condiciones puede llegar el ejercicio de ese derecho en
el terreno del urbanismo, es decir, de los procesos de transformación, consolidación,
conservación o protección de los distintos territorios que componen un municipio.
Las categorías que constituyen la base de las responsabilidades asignadas a los propietarios
de suelo y que concretan el régimen urbanístico de la propiedad son: 1) la clasificación del
suelo, 2) la calificación de suelo para vivienda de interés social (VIS) y de áreas críticas para la
prevención de desastres, 3) el establecimiento de cargas o responsabilidades a cargo de los
propietarios de suelo, como condición previa a la asignación de los derechos o
aprovechamientos urbanísticos, 4) la actuación o gestión asociada del suelo urbanizable o de
renovación, mediante unidades de actuación urbanística que se ejecutan a través de reajustes
de tierras, integración inmobiliaria o cooperación entre partícipes, 5) la participación de la
colectividad en las plusvalías derivadas de la acción urbanística del Estado, y 6) la previsión
constitucional, de que para la indemnización, en los casos de expropiación, se tendrán en
cuenta los intereses del afectado y de la colectividad, y la previsión legal, que establece que la
indemnización corresponde al precio comercial del terreno, pero teniendo en cuenta la
reglamentación urbanística vigente en el momento de la oferta de compra, es decir, sin
incorporar expectativas, así como la destinación económica del terreno y la factibilidad de
prestación de servicios públicos domiciliarios, vialidad y transporte, además dispone, que a
dicho valor comercial se le descontará el monto correspondiente a la plusvalía o mayor valor
generado por el anuncio del proyecto u obra que constituye el motivo de utilidad pública para la
adquisición, salvo el caso en que el propietario hubiere pagado la participación en plusvalía o la
contribución de valorización, según sea del caso.
No es posible desarrollar un análisis detallado de cada una de ellas, en tanto no es el objetivo

de este artículo, pero nos detendremos en algunas de ellas: la clasificación del suelo,
mecanismo básico y más importante de configuración de la propiedad, en tanto establece
regímenes diferentes de derechos y obligaciones, y procedimientos urbanísticos, según el tipo
de procesos de ordenamiento territorial previstos para cada clase de suelo. El suelo se clasifica
en urbano, rural y de expansión urbana. El suelo rural puede incluir la categoría de suelo
suburbano. En cualquier clase de suelo puede establecerse la categoría de suelo de
protección.
El suelo de expansión urbana es el que será habilitado para uso urbano durante la vigencia del
plan de ordenamiento, según lo determinen los programas de ejecución20 mediando la
formulación de un plan parcial y establecida la “factibilidad de extender o ampliar las redes de
servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio público, así como los
procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su realización efectiva…”. En la
categoría de suelo de expansión pueden incluirse áreas de desarrollo concertado, a través de
procesos que definan la conveniencia y las condiciones para el desarrollo de las mismas,
mediante su adecuación y habilitación urbanística, las cuales estarán a cargo de los
propietarios. El desarrollo de estas áreas está condicionado a su adecuación previa. Mientras
la conversión de esos suelos en urbanos no se concrete mediante un plan parcial y la
19
Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz.
20
A los cuales se hace referencia más adelante.
52
subsiguiente ejecución de las obras de urbanismo, el suelo continuará teniendo el régimen
rural y solo le podrán ser asignados usos agrícolas o forestales, previsión que no solo está
contemplada en la Ley sino que ha sido ratificada por varios planes de ordenamiento territorial
municipal.
Las obligaciones o responsabilidades urbanísticas que pueden ser impuestas a los propietarios
de suelo, según lo concrete cada plan de ordenamiento territorial, son:
1. Las cesiones urbanísticas con destino a vías locales e intermedias de cualquier tipo,
equipamientos colectivos o comunitarios, áreas verdes y recreativas y espacio público
en general, que se definan en las reglamentaciones municipales. Por lo general los
planes de ordenamiento municipal traducen esta obligación en un porcentaje (mínimo
del 25% para áreas verdes y recreativas y equipamientos, más los suelos para vías
locales y en algunas ciudades se ha empezado a expresar en metros cuadrados por
habitante, sin bajar del mínimo indicado. Un decreto nacional establece como mínimo
de espacio público efectivo por habitante que deben asegurar las regulaciones
municipales 15 m2 por habitante.
2. Las cesiones o aportes de suelo y la ejecución de obras públicas correspondientes a

redes matrices, secundarias y domiciliarias de servicios públicos domiciliarios
(particularmente acueducto y alcantarillado) y de vías principales.
Las cargas correspondientes al costo de infraestructura vial principal y redes matrices

de servicios públicos se podrán financiar por medio de tarifas de servicios públicos,
contribución de valorización, participación en plusvalías y en caso de que no esté
previsto ninguno de estos sistemas tributarios, mediante la financiación por parte de los
propietarios de suelo a través de la técnica de distribución equitativa de cargas y
beneficios, concretados en los planes parciales.
3. La gestión o actuación asociada a través de unidades de actuación urbanística, cuando

así lo disponga el respectivo plan de ordenamiento territorial
4. La destinación de un porcentaje del suelo útil de cada proyecto de desarrollo urbano a

la producción de vivienda de interés social y,
5. La conservación ambiental o arquitectónica, para la cual existe una reglamentación un

tanto confusa y que no ha sido posible aplicar, consistente en el reconocimiento de
compensaciones, en el caso de inmuebles particularmente afectados por este tipo de
declaratoria en zonas urbanas ya construidas. Dichas compensaciones pueden
consistir en reducción en las tarifas de servicios públicos domiciliarios o del impuesto
predial; en otros estímulos económicos o en la transferencia de derechos de
construcción.
Los instrumentos de planeamiento contemplados en la legislación nacional son el plan de

ordenamiento territorial, sujeto a los determinantes de superior jerarquía a los que se hizo
referencia en el punto anterior, el programa de ejecución y el plan parcial. El programa de
ejecución es un componente del plan de desarrollo económico y social, y de programación de
inversiones en el que cada alcalde plasma el programa de gobierno con base en el cual fue
elegido, y que define, con carácter obligatorio, las actuaciones previstas en el plan de
ordenamiento, que serán ejecutadas durante el período de la correspondiente administración
municipal o distrital, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades
responsables y los recursos respectivos. Este documento de planeación deberá incluir varios
contenidos importantes: la localización de los terrenos necesarios para atender la demanda de
53
vivienda de interés social en el municipio o distrito, la delimitación de las zonas de
mejoramiento integral, la indicación de los instrumentos para su ejecución pública o privada, y
los inmuebles y terrenos cuyo desarrollo o construcción se consideren prioritarios21.
El plan parcial22 es el instrumento mediante el cual se desarrollan y complementan las

disposiciones de los planes de ordenamiento, para áreas determinadas del suelo urbano,
según lo defina cada plan de ordenamiento y para las áreas incluidas en el suelo de expansión
urbana, además de las que deban desarrollarse mediante unidades de actuación urbanística,
macroproyectos u otras operaciones urbanas especiales. El plan parcial incluye las previsiones
relacionadas con las directrices de planeamiento y diseño urbanístico de la respectiva área o
proyecto, la definición específica de usos e intensidad de usos y la adopción de los
instrumentos de gestión del suelo, captación de plusvalías, reparto de cargas y beneficios,
procedimientos de gestión, evaluación financiera y programación de las obras de urbanización.
A continuación se realiza una revisión general a los instrumentos de gestión del suelo23,
clasificados de la siguiente manera: aquellos relacionados con la producción de suelo
urbanizado o reurbanizado y con la movilización de plusvalías para financiar los costos de
urbanización; los que sirven de soporte a la adquisición pública de suelo o a la movilización de
suelo para los procesos de desarrollo urbano y los instrumentos tributarios de financiación con
base en suelo.
En el primer tipo la legislación colombiana contempla básicamente dos alternativas: los bancos
de tierra o bancos inmobiliarios, y los reajustes de suelo (en suelo con tratamiento de
desarrollo) o integraciones inmobiliarias (en suelo urbano, es decir, en proyectos de
redesarrollo o renovación). Como es conocido, los dos apuntan a enfrentar un problema
recurrente de los mercados del suelo, cual es la fragmentación de los terrenos producida por
los movimientos y transferencias en un régimen en el que domina la propiedad privada, y se
basan en la conformación de globos de terrenos lo suficientemente amplios para contar con
condiciones adecuadas de diseño y de uso más eficiente del suelo. Los dos involucran
movilización de plusvalías, pero se diferencian en que los bancos de tierra se basan en la
adquisición pública de suelo para producir los englobes, bien sea a través de compras directas,
de expropiación o mediante la utilización del derecho de preferencia o de preémption24, bajo la
premisa de la adquisición del suelo a precios lo suficientemente bajos o descontaminados de
toda expectativa de urbanización, con el fin de financiar los costos de urbanización con la venta
del suelo urbanizado y, también, para regular el mercado del suelo gracias a la capacidad de la
administración pública de movilizar patrimonios públicos de suelo o una oferta lo
suficientemente importante de suelo urbanizado, bien sea para reducir los precios a nivel global
o para desarrollar programas de vivienda social y otros de interés para la colectividad.
21
En la actualidad el Decreto 2181 de junio 29 de 2005, reglamenta parcialmente las disposiciones relativas a planes
parciales contenidas en la Ley 388 de 1997.
22
Como base para luego aplicar la venta forzosa en pública subasta.
23
Se puede ampliar la información en: Maldonado, María Mercedes; Pinilla Juan; Rodríguez, Juan y Valencia, Natalia.
Planes parciales, gestión asociada y mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios en el sistema
urbanístico colombiano. Bogotá: Lincoln Institute of Land Policy, 2006. Se puede revisar artículos relacionados con el
tema en http://territorioysuelo.org/
24
Apenas enunciada, de manera escueta, en la Ley 9 de 1989, pero cuya utilización hasta el momento ni siquiera ha
sido discutida o prevista por ningún gobierno municipal.
54
El reajuste de terrenos, por contraste, es una alternativa a la expropiación y, sobre todo, al
ingreso de suelos al patrimonio público25 y al mismo tiempo, y sobre todo, un mecanismo de
financiación de la urbanización que puede ser adelantando por iniciativa de los particulares, sin
intervención pública o con intervención de agencias estatales, por lo general municipales. La
premisa básica es que con la venta de una porción de los terrenos urbanizados o
reurbanizados o de los aprovechamientos urbanísticos o derechos de construir se financian los
costos de urbanización que viabilizan la respectiva operación. Gracias a la utilización
complementaria de la técnica del reparto equitativo de cargas y beneficios, en últimas, todo el
suelo, independientemente de su destinación final, es pagado a un mismo precio, aquel
resultante del reparto, aplicando así el principio de equidad entre los propietarios involucrados
y, lo que es más importante, entre éstos y la colectividad. La principal finalidad de los planes
parciales, que son a la vez instrumento de planeamiento e instrumento de gestión, es servir de
base para la conformación de unidades de actuación urbanística26 para su ejecución posterior a
través de reajustes de suelo o integración inmobiliaria.
En los primeros años de vigencia de la Ley 388 se ha verificado una tensión en la utilización de
estos instrumentos: la creación en 1998 de un banco de tierras en la ciudad de Bogotá, como
parte del conjunto de medidas e intervenciones urbanas adoptadas durante el gobierno de
Enrique Peñalosa, convirtió este instrumento en protagonista y desde entonces ha sido
promovido prioritariamente por el gobierno nacional, en desmedro del reajuste de tierras y la
técnica de la distribución equitativa de cargas y beneficios, que a nuestro juicio constituían la
esencia de la reforma legal de 1997. Esta promoción se ha hecho incluso desconociendo los
diversos problemas de los bancos de tierra: la compra de suelo por parte de las entidades
públicas, a pesar de la existencia de normas explícitas dirigidas a controlar los avalúos y a
descontar los incrementos de precio ligados a la especulación, termina por lo general en altos
precios por dos razones: en nuestra legislación se contempla como obligatoria una etapa previa
a la expropiación de enajenación voluntaria dirigida a lograr un acuerdo entre propietario y
poder público y, además existe por regla general la expropiación por vía judicial ante los jueces
civiles y de manera excepcional, por vía administrativa, cumplidas ciertas condiciones respecto
a los motivos de utilidad pública y de urgencia justificada, adelantada directamente por parte de
autoridades públicas municipales.
En este marco, ha predominado la idea, equivocada a nuestro modo de ver, de que es mejor
pactar precios en la etapa de enajenación voluntaria fácilmente aceptables por el propietario,
para evitar las demoras de un proceso judicial y, sobre todo, el riesgo de que los jueces civiles,
imbuidos por la concepción civilista de la propiedad, y que por lo general restringen la idea de
justicia a la protección del propietario afectado por el poder público, definan indemnizaciones
altas. Detrás de esta lógica se esconde una tendencia usual en la utilización de la expropiación,
la de pagar precios altos, reconocer simples expectativas y convertir este instrumento,
particularmente cuando se trata de adquirir suelo, en una fuente injusta de ganancia a favor del
propietario.
25
Obviamente distintos a aquellos destinados a infraestructuras y equipamientos.
26
La Ley 388, en su artículo 39, define las unidades de actuación urbanística como “…el área conformada por uno o
varios inmuebles, explícitamente delimitada en las normas que desarrolla el plan de ordenamiento que debe ser
urbanizada o construida como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo,
garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a sus propietarios, de la
infraestructura para el transporte, los servicios públicos domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto
equitativo de las cargas y beneficios…”.
55
De otra parte, como los recursos de que disponen los gobiernos municipales habitualmente son
escasos, solo pueden adquirir terrenos aislados y de extensión reducida, por lo general en
zonas periféricas, con lo cual terminan actuando como un factor de inflación del precio de los
terrenos vecinos, no solo por las indemnizaciones comparativamente altas que reconocen sino
en razón de las obras de infraestructura que deben realizar para habilitar los suelos para usos
urbanos. De esta manera se pierde el factor de control y regulación de los precios del suelo, sin
contar, además, con que las entidades públicas asumen todos los riesgos y costos de la
titularidad de suelo, y se presentan –como ha ocurrido en el caso de Metrovivienda en Bogotá-
costos indirectos especialmente altos, factores todos que redundan en que el precio del suelo
urbanizado termine siendo más alto que el que logra tramitar directamente un promotor
privado, o que haya que reconocer aprovechamientos del suelo excesivamente elevados para
facilitar su comercialización, afectando la calidad de vida de los beneficiarios de programas de
vivienda de interés social.
Por el contrario, el reajuste ha sido tildado de complicado, demorado y difícil de entender, se

enfrenta a problemas de capacidad de gestión en el sector público al tiempo que enormes
resistencias entre los propietarios de suelo, en tanto les transfiere de manera explícita buena
parte de las obligaciones urbanísticas y los obliga a asociarse con otros propietarios. No se ha
contado con suficiente capacitación o apoyo técnico del nivel nacional para su implementación
y ha implicado un proceso de aprendizaje más largo de lo conveniente, lo cual ha afectado su
alcance y eficacia y redundado en la persistencia de las resistencias.
Los impactos del cambio en las reglas de juego respecto a la apropiación y distribución de las
plusvalías, o rentas del desarrollo urbano que la utilización de este instrumento implica, ha
llevado a que por ahora las intervenciones de los gobiernos locales han sido tímidas y en
muchas ciudades de escaso alcance. Aún así, algunas ciudades como Bogotá, Pereira y
Medellín avanzan en la aplicación de la técnica de la distribución equitativa de cargas y
beneficios, para contar con alternativas más racionales a la obtención de suelo para fines
colectivos y sociales, y con fuentes alternativas de financiación de los costos de urbanización.
El segundo grupo de instrumentos está conformado por:
1. La expropiación, a la que ya se hizo referencia y de la que se destaca la existencia de la vía

judicial o la vía administrativa, y la amplitud, de todas maneras, de los motivos de utilidad
pública para recurrir a la vía administrativa, así como la posibilidad de descontar los
incrementos en los precios del suelo producidos por el anuncio del proyecto u obra, que
constituye el motivo de utilidad pública que justifica la expropiación. Respecto al pago se
prevé la posibilidad de pagar en varios contados (entre un 40% y un 60% del valor al
momento de la adquisición voluntaria y el valor restante en cinco contados anuales
sucesivos e iguales, con un interés anual igual al interés bancario vigente en el momento de
la adquisición voluntaria), y de realizarlo en efectivo, en títulos valores, derechos de
construcción y desarrollo, de participación en el proyecto o permuta, siempre y cuando
constituyan efectivamente un medio legal de pago, en documentos fácilmente negociables,
que puedan ser convertidos en dinero en cualquier momento e irrevocables
unilateralmente27.
27
Una sentencia de la Corte Constitucional de 2002 precisó algunos de los alcances de la indemnización, de la cual se
pueden derivar, entre otras, las siguientes conclusiones: una interpretación integral de las normas sobre la materia
permite establecer que el valor de la indemnización no es equivalente al valor de mercado del bien expropiado y
determina que la indemnización se caracteriza por ser un pago reparatorio por los daños causados por una actuación
legítima del Estado y que en ningún caso se pueden reconocer pagos adicionales que supondrían un enriquecimiento
56
Está contemplada también la expropiación a favor de terceros, que puede ser un
mecanismo adecuado para apoyar la gestión asociada u otros proyectos de interés
colectivo, en el caso de propietarios renuentes, sin tener que comprometer recursos
públicos en el pago de las indemnizaciones, que pueden provenir de la venta anticipada de
los lotes urbanizados o de derechos de construcción, a través de los fideicomisos que se
constituyan para la gestión de los reajustes de suelo o las integraciones inmobiliarias. No
obstante, presenta el riesgo de la utilización del poder público en el proceso expropiatorio
para desplazar población socialmente vulnerable, sobre todo teniendo en cuenta que es
motivo de utilidad pública, incluso para la expropiación por vía administrativa, la ejecución
de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de
unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración
inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en la Ley 388, sin ninguna otra
calificación como que sean proyectos destinados a la producción de vivienda social u otros
similares de interés colectivo.
2. La declaratoria de desarrollo prioritario sujeta a venta forzosa en pública subasta, a la cual

ya se hizo referencia.
El último grupo está conformado por los instrumentos tributarios. Además del impuesto predial,
que tiene potencial para recuperar plusvalías y que es utilizado para cumplir objetivos
urbanísticos como en el caso de la tarifa más elevada para los lotes de engorde y como
mecanismo de compensación de los inmuebles declarados de conservación, existen la
contribución de valorización y la participación en plusvalías. La primera permite recuperar el
costo de ejecución de obras de infraestructura, más un porcentaje para administración del
tributo, entre los propietarios de suelo o de edificaciones localizados en el área de influencia de
la obra, sobre la base de que su ejecución produce una valorización de los inmuebles. La
segunda se aplica solo al suelo, es decir a los incrementos de precio producidos por los
cambios de norma en términos de usos más rentables o mayor aprovechamiento del suelo y
también en el caso de ejecución de obras. El límite de cobro es entre el 30 y el 50% de los
incrementos en los precios del suelo, según lo decida el Concejo Municipal en el Acuerdo en
que se adopte la aplicación de la participación en el respectivo municipio. En el caso de la
ejecución de obras la administración debe decidir cuál de los dos instrumentos aplica. Teniendo
en cuenta el límite máximo del 50% sobre el incremento en los precios, como mecanismo de
financiación de obras resulta más eficaz la contribución de valorización que asegura recuperar
el costo total de la obra y ofrece mejores condiciones de programación financiera, ya que el
hecho generador es la ejecución de la obra y se puede cobrar en un periodo relativamente
corto, aún antes de la iniciación de las obras. Por el contrario la participación en plusvalía solo
se hace exigible cuando en el momento de la venta del inmueble o de solicitud de una licencia
de urbanismo o construcción.
La contribución de valorización es un instrumento con una larga tradición en varias ciudades

colombianas y con una utilización relativamente difundida. Sin embargo, presenta algunos
sin justa causa del propietario. Además establece que la expropiación tiene que ser justa, es decir, consultar los
intereses del propietario afectado y de la comunidad, como indica la Constitución, y que dichos intereses deben ser
ponderados en cada caso concreto, en particular teniendo en cuenta la situación socio-económica del afectado. Como
se acaba de indicar, la indemnización por regla general tiene un carácter reparatorio (incluye el daño emergente y el
lucro cesante, que debe ser demostrado o justificado), pero en algunos casos puede ser reducido, contemplando los
intereses colectivos, y puede tener un carácter simplemente compensatorio o en caso de especial indefensión social
del propietario o de vivienda familiar puede asumir una modalidad restitutiva.
57
problemas: que se aplica por lo general en áreas urbanas ya construidas, sobre todo para
obras de ampliación o mejoramiento vial, mientras que para suelo por desarrollar ha sido poco
utilizada, lo que encierra cierta inequidad porque las obras terminan siendo pagadas por los
usuarios finales mientras los propietarios de suelo han captado previamente las plusvalías. La
otra dificultad se relaciona con su utilización, en algunos casos, para presionar el
desplazamiento de población de bajos ingresos de zonas bien localizadas, ante la imposibilidad
de pagar el tributo, sin que la ejecución de obras se traduzca para ellos en mayores ingresos.
Para corregir en parte este problema, por lo general son exentas del pago de la contribución de
valorización las familias de menores ingresos lo que restringe el uso del tributo a las zonas con
capacidad de pago y refuerza, de otra manera, la fuerte exclusión que caracteriza las ciudades
latinoamericanas.
La principal limitación de la participación en plusvalías radica en una norma –de procedimiento

y no sustancial- que solo permite calcular los incrementos del suelo en relación con la norma
anterior y no con la situación real del inmueble. Esta disposición, introducida en el trámite en el
Congreso, no tuvo en cuenta que en la mayoría de las ciudades en el periodo previo a la Ley
388, se aplicaron estatutos de usos del suelo basados en la creencia de que el principal papel
de la planeación era el estímulo a la actividad inmobiliaria a partir de la asignación de
edificabilidades muy altas y sin ninguna contraprestación a cargo del propietario, como
supuesto factor de dinamización económica de las ciudades. En muchos casos, la
edificabilidad prevista no había sido agotada en el momento de ser expedidos los primeros
planes de ordenamiento territorial, razón por la cual el potencial de recaudo de la participación
en plusvalías en las zonas urbanas, de ciudades marcadas por fuertes procesos de
densificación y de transformación, ha resultado mínimo. Tendrá importancia solamente en las
zonas de expansión urbana, lo que de todas maneras no es desdeñable porque además se
trata de un tributo con destinación específica, y la mayoría de las destinaciones posibles
atiende fines sociales relacionadas con la vivienda social nueva o con programas de
mejoramiento.
Por último, planteamos una síntesis de lo que serían las obligaciones a cargo de los gobiernos
locales, como expresión de la función pública del ordenamiento territorial que les corresponde:
1. No pueden conceder las normas de uso y edificabilidad de manera gratuita, en

particular en los procesos de desarrollo o incorporación de suelos para usos urbanos, y
en los de renovación o redesarrollo, porque deben simultáneamente otorgar derechos e
imponer obligaciones urbanísticas a los propietarios de los terrenos, y señalar
previamente los procedimientos para establecer la factibilidad de extender o ampliar las
redes de servicios públicos, la infraestructura vial y la dotación adicional de espacio
público, así como los procesos o instrumentos mediante los cuales se garantizará su
realización efectiva y la equitativa distribución de cargas y beneficios derivados de la
correspondiente actuación.
2. Deben posibilitar a todos los habitantes el acceso a las vías públicas, las
infraestructuras de transporte y demás espacios públicos y su destinación al uso
común y hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y los servicios
públicos domiciliarios.
3. Deben asegurar la oferta de suelo para vivienda de interés social en proporción
adecuada a la composición social de la población.
4. Deben impedir que haya en su municipio población que habite en zonas de riesgo28.
28
Situación que desafortunadamente es usual en las ciudades colombianas, como una de las expresiones extremas
de la informalidad
58
5. Debe aplicar los tributos sobre el suelo de que dispone, para hacer efectivo el derecho
de la colectividad de participar en las plusvalías derivadas de la acción urbanística del
estado.
6. Debe revisar, y si es del caso, impugnar los avalúos que se realicen para la aplicación
de los distintos instrumentos de gestión del suelo.
Esta concepción de la función pública del ordenamiento del territorio, como ya se indicó, es un
aspecto muy importante, ante la creciente interferencia del nivel nacional, porque no se
estarían limitando o matizando con ese tipo de intrusiones simples prerrogativas del poder
público, sino el cumplimiento de ciertos deberes ante la ciudadanía, amparados por supuesto
de manera general en la Ley y, en muchos, casos, coartados o desdibujados por decretos
nacionales.
La relación de estas regulaciones con las políticas de vivienda de interés social, que se tratarán
en el punto siguiente, muestra que aún falta mucho por hacer para lograr que se ejerzan los
deberes, atribuciones y herramientas que la Constitución y la Ley 388 ponen a disposición y
exigen a los gobiernos locales.
4. Políticas de suelo y vivienda de interés social
La relación entre políticas de suelo y políticas de vivienda de interés social, constituyen una de
las principales paradojas que ha enfrentado la implementación de la Ley 388. Una de las
preocupaciones centrales y reiteradas de los actores que participaron en el largo proceso de
formulación de las leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, fue la búsqueda de alternativas de solución
a los problemas de acceso a la vivienda para los sectores más pobres de la población,
alternativas centradas en la solución a los problemas de pobreza e inequidad, ligados a los
mecanismos existentes de apropiación de la tierra y distribución de las rentas derivadas del
desarrollo urbano, tal como está planteado en algunos de los proyectos de ley. El rechazo
durante décadas a la aprobación de una ley de reforma urbana coincide con el periodo en el
cual se verifica un acelerado proceso de urbanización, marcado por una fuerte participación de
las ocupaciones informales.
Justo en el momento de expedición de la Ley 9 de 1989 y de la Constitución de 1991, que

incluyen las herramientas de intervención en el mercado de la tierra a disposición de los
gobiernos municipales, que se acaban de describir, se produjo una profunda reorientación de
las políticas de vivienda social, que, esencialmente, pasaron de actuaciones del lado de la
oferta de vivienda y crédito por parte de entidades nacionales, en algunos casos
complementados con entidades municipales o departamentales, a la adopción, recortada, del
sistema de subsidios directos a la demanda cuya aplicación se inició en Chile. La vivienda para
los sectores populares fue insertada en una política de incentivación económica al sector de la
construcción, en lugar de una política social.
Este cambio produjo un fuerte desmonte institucional de la actuación estatal en los diferentes
factores involucrados en la producción de vivienda (crédito, tecnologías, materiales, gestión del
suelo, entre otras), de las organizaciones y programas comunitarios o cooperativos de
autogestión, y la intervención estatal se redujo al manejo de un fondo nacional que otorga
subsidios en dinero, que cubren entre un 10 y un 30% del precio de las viviendas y en el mejor
59
de los casos el 50%, en los casos de población en condiciones extremas de vulnerabilidad29. El
resto del precio, debe ser aportado por las familias a través de un ahorro programado y de un
crédito bancario, que es muy difícil de obtener para las personas de menores ingresos o
vinculadas informalmente al trabajo.
De otra parte, se pretendió que un aporte individual en dinero en la proporción indicada, iba a
servir de estímulo suficiente para que el sector privado atendiera la producción de vivienda a
precios accesibles para un porcentaje importante de la población, que enfrenta problemas
crecientes de pobreza, altos niveles de desempleo, precarización del empleo cuando no
vinculación estructural al trabajo de manera informal.
Las políticas de suelo fueron unas de las grandes ausentes del nuevo enfoque de las políticas
de vivienda. Durante años el nivel nacional prestó mínima atención a la necesaria coordinación
y colaboración que tendría que existir entre los niveles de gobierno, para actuar en lo que
actualmente se reconoce como uno de los principales cuellos de botella de las políticas de
vivienda de interés social, la disponibilidad de suelo urbanizado y bien localizado adecuado
para la construcción de vivienda de bajo precio. No solo no se apoyó la implementación de
políticas de suelo enfocadas a la producción de vivienda de interés social, sino que la timidez y
lentitud en la adopción de los instrumentos de la Ley 388, así como la inercia de las
regulaciones de los usos del suelo, basados en la valorización del suelo de propiedad privada
sin contraprestación a cargo de los propietarios de suelo, que prevén grandes zonas para los
usos rentables, mientras las calificadas para vivienda social no guardan la más mínima relación
con la composición socio-económica de la población, ha redundado en la presencia de precios
altos del suelo a nivel de las ciudades como un todo y en fuertes procesos de especulación.
Como si esto fuera poco, el objetivo de incentivo al sector de la construcción, además de

exenciones tributarias y de los subsidios directos a la demanda, se ha acompañado de políticas
de suelo basadas en el incremento en los aprovechamientos del suelo, bajo la creencia
equivocada de que de esa manera se estimula la producción de vivienda social. Como ya se
señaló, se ha llegado al extremo de una reglamentación nacional vía Decreto, que intenta
sobreponerse a las decisiones municipales, determinando unas áreas de los terrenos
destinados a vivienda social de las más pequeñas de América Latina30. El efecto ha sido el
contrario al planteado como justificación para expedir esta norma: incremento en los precios del
suelo, de manera similar a lo que ocurre con los subsidios directos a la demanda, al habilitar o
mejorar la capacidad de pago de las familias más pobres.
Para apoyar la oferta de suelo urbanizado para vivienda de interés social la Ley 388, en su
artículo 92, contempla una disposición que refleja la preocupación por servir de soporte a este
tipo de políticas y que establece que las autoridades municipales determinarán sus
necesidades en materia de interés social y de acuerdo con las mismas definirán los objetivos
de mediano plazo, las estrategias e instrumentos para la ejecución de programas tendientes a
la solución del déficit correspondiente. En todo caso, continúa esta norma, al incorporar suelo
de expansión urbana, los planes de ordenamiento y los instrumentos que los desarrollen
29
No solo son reducidos los montos individuales asignados sino los montos globales, de manera que el impacto frente
a la informalidad ha sido reducido.
30 2
En particular el lote de 120 m para vivienda multifamiliar, donde en un sistema de agrupación se construyen hasta
siete pequeñas casas, que pueden llegar cada una a una altura de 3 pisos, pero que reducen de manera dramática los
espacios privados disponibles, en contravía con la noción de vivienda digna y además en medio de altas densidades.
60
determinarán porcentajes del nuevo suelo que deberán destinarse al desarrollo de programas
de vivienda de interés social. Igual previsión habrán de contener los planes parciales para
programas de renovación urbana. Lo anterior, sin perjuicio de que este tipo de programas se
localicen en otras zonas de la ciudad, de acuerdo con las normas generales sobre usos del
suelo. Los planes parciales correspondientes determinarán la forma de definir las
localizaciones de los terrenos tendientes al cumplimiento de los porcentajes expresados.
En la última Ley nacional del plan de desarrollo se estableció como de obligatoria y directa
aplicación, aún sin estar previsto en los planes municipales, la destinación de por lo menos un
25% del suelo útil de cualquier proyecto de desarrollo a la producción de vivienda de interés
social31, o el 15% a vivienda de interés prioritaria32. Las autoridades municipales pueden
incrementar esos porcentajes y precisar la destinación y, de no hacerlo, será el propietario del
suelo el que decida el tipo –o precio- de la vivienda que se construye dentro de las alternativas
propuestas.
La aplicación de esta disposición, aunque aparece insuficiente ante el porcentaje de población

urbana de bajos ingresos y empleo precario, podría ser el inicio de la solución al problema de la
debilidad de las políticas de suelo en este terreno, que, no obstante, está acompañado de
vacilaciones y ambigüedades, como la que permite el traslado de la obligación a otras zonas de
la ciudad, manteniendo los agudos patrones de segregación socio-espacial, o problemas en los
criterios de cálculo de las equivalencias entre las zonas originales y aquellas a donde se puede
trasladar la obligación, debilidades que pueden ser objeto de ajuste y mejoramiento. Esta
herramienta y el anuncio reciente de algunas ciudades de iniciar la utilización de la declaratoria
de desarrollo prioritario, para posterior subasta del suelo calificado para vivienda de interés
social, abriría la puerta a un avance realmente significativo en la aplicación de la Ley 388 al que
habrá que hacer seguimiento y evaluación en los próximos años, así como a la utilización de
los reajustes de terrenos con distribución equitativa de cargas y beneficios que permitan
superar las dificultades y sobrecostos de los bancos de tierra.
5. Comentarios finales
Hay dos aspectos por resaltar del proceso de implementación de la Ley 388 de 1997: primero,
que llegar a diez años sin mayores modificaciones, en un país donde incluso la temporalidad
de la Constitución se acerca o se ha vuelto incluso menor que la de las políticas públicas, es un
logro importante que refleja cierta madurez de los actores públicos involucrados en este campo
de la gestión urbana y una mediación hasta ahora adecuada ante los intereses privados. Esta
circunstancia ha proporcionado un espacio de estabilidad para el proceso de comprensión,
aprendizaje y aplicación de los instrumentos. El segundo aspecto por destacar, es simple y
llanamente, que se está aplicando, lo cual también es importante en América Latina donde es
habitual que la ley no se aplique o que se obedezca pero no se cumpla, según el conocido
dicho popular. Como se ha indicado, la aplicación de los instrumentos de gestión del suelo no
se ha generalizado en todos las ciudades, el proceso ha sido más lento de lo deseable y, sobre
todo no se ha utilizado todo el potencial que la ley permite, porque tienden a predominar ciertas
inercias, falta de visión o de compromiso político con el tema de muchos alcaldes, así como un
desbalance en el garantismo, más del lado del derecho de propiedad que de los derechos e
31
Que tiene un precio entre US 16.000 y US 31.000. definido legalmente.
32
Con precio de hasta US 16.000.
61
intereses colectivos y sociales. Aún así, el proceso de implementación está en marcha y tiene
posibilidades.
Una expresión de la indecisión o falta de compromiso de muchos de los gobiernos locales,

ahondada por las señales ambiguas del nivel nacional, que en los últimos años ha jugado más
en el sentido de poner frenos y límites que en el de estimular la aplicación, es el peso que
juega la profusa jurisprudencia, derivada de acciones ciudadanas de inconstitucionalidad, de
tutela o amparo, de legalidad o acciones populares o de cumplimiento. Ante la vacilación del
poder público nacional y local los ciudadanos han jugado un papel importante movilizando el
poder judicial en la búsqueda de efectividad de una legislación por largos años construida con
el fin de reorientar la lógica de actuación de un mercado caracterizado por la exclusión y la
inequidad. En este momento estamos en la revisión judicial de los primeros instrumentos
municipales de gestión del suelo, a la espera de que se reafirmen los principios e
interpretaciones a favor de interés colectivo hasta ahora establecidos por los tribunales. Esta
circunstancia se ha convertido, por ahora, en un factor de apoyo a la implementación.
De todas maneras, hay razones para ser optimistas: en los ámbitos de la administración
pública, académicos y ciudadanos el debate se mantiene vigente, se ha cualificado,
contribuyendo también a mejorar las condiciones que hagan más fluida el diseño y la aplicación
de los instrumentos. Es de esperar también una segunda etapa de acciones ciudadanas
dirigidas a presionar la aplicación local de los instrumentos con mayor impacto social. En
aspectos como los criterios para la elaboración de avalúos, la utilización de tributos con base
en suelo (como la contribución de valorización o la participación en plusvalías o el
fortalecimiento de las formaciones catastrales y el impuesto predial) los avances son
innegables, como lo muestran algunos de los artículos incluidos en esta publicación. Incluso en
relación con los planes parciales parece atemperarse la importancia de su aplicación, a pesar
de que han estado en el ojo del huracán porque significaron quizás el cambio más fuerte en las
reglas de juego. De la asignación gratuita e incondicionada de las normas de uso y
edificabilidad a la asignación condicionada a la financiación de las obras de infraestructuras
viales y de servicios públicos y de espacio público en general, del desarrollo predio a predio a
la gestión asociada que permite un uso más racional del suelo.
Los primeros planes de ordenamiento territorial fueron aprobados hacia el año 2000, y en ellos
se dio más fuerza al planeamiento que a la gestión del suelo, en 2003 se inició la etapa de
revisión ordinaria en varias ciudades y ahora nos aproximamos a la revisión general de los
planes, etapas en las que cada vez cobran más presencia las políticas de suelo, al igual que en
la formulación de los planes cuatrienales de desarrollo económico y social.
En un taller realizado en mayo de 200733, con funcionarios de planeación municipal de 19

municipios de diferente talla y localización regional, se elaboró un documento que señala que
existe un amplio consenso entre los participantes acerca del cambio positivo que significó
pasar del planeamiento puntual, reducido a los Códigos de Urbanismo, como ocurría antes de
la Ley 388, al ordenamiento basado en una visión del territorio en un marco al menos de
mediano plazo, con obligaciones de los gobiernos municipales ante la ciudadanía, que
permiten superar una actuación que apenas seguía el vaivén de los intereses que se
manifestaban bien sobre la administración, bien sobre los concejos municipales. La norma se
ha convertido apenas en un componente dentro de un conjunto más amplio de instrumentos
dentro de un marco regulador más estable que obliga a los distintos intereses a manifestarse
simultáneamente y pone directamente en la mesa de discusión la necesidad de un balance
general de propuestas e intereses.
33
Como parte de las actividades preparatorias del Seminario 10 años de la ley 388 de 1997: sus aportes al
ordenamiento urbano y a la consolidación de políticas de suelo. Salón Elíptico del Congreso de la República convocado
por el Congreso de la República y la Universidad Nacional de Colombia con el apoyo del Lincoln Institute of Land
Policy, Bogotá, Mayo 24 y 25 de 2007, se puede consultar el documento en http://territorioysuelo.org/eventos
62
Evidentemente existen problemas de capacidad institucional, tanto en las entidades del nivel
nacional como del municipal. En muchas ciudades la aplicación de la Ley 388 llegó en un
momento de reducción presupuestal y recortes de personal, y también es un problema la
presencia muy reducida de funcionarios de carrera administrativa, de manera que con cada
cambio de gobierno (hasta 2003 cada 3 años, actualmente 4) se inicia prácticamente de cero
por los cambios de los funcionarios y asesores. Hizo falta diseñar procesos adecuados de
transición, así como de información y formación. Como se señaló, la ley es excesivamente
puntillista y cargada de procedimientos, y presenta en varios ítems importantes problemas de
técnica jurídica en su redacción, lo cual opera como un obstáculo para su comprensión,
encarece y enrarece ciertos procedimientos y abona el terreno para conflictos, judiciales o no,
basados en simples consideraciones formales.
Como se señaló en el taller antes mencionado, los problemas de fortaleza técnica y capacidad
de respuesta ante el cambio exigido por la ley en las prácticas de planeamiento y de las
políticas de suelo no se reducen a los funcionarios públicos: los organismos de control, los
curadores urbanos, las autoridades ambientales, los jueces municipales encargados de definir
los precios indemnizatorios en los casos de expropiación o conflictos puntuales y también los
agentes privados han enfrentado dificultades para entender el nuevo marco jurídico y sujetarse
a él.
La falta de acompañamiento con procesos de formación y de capacitación y la debilidad de los

equipos municipales han implicado que en que en muchos casos la elaboración de los
proyectos de planes quedara en manos de consultores que no necesariamente contaban con
suficiente capacidad técnica y que tendieron a uniformizar y repetir recetas y formatos.
Los participantes en el taller en cuestión concluyeron que los actores políticos y

gubernamentales locales “…comienzan a entender y aplicar la Ley y los agentes privados se
van acomodando a ella con diferentes grados de resistencia. La implementación ha sido un
proceso complejo de mucho aprendizaje, en el que se va reconociendo una amplia gama de
oportunidades para el ordenamiento territorial de los municipios, enfrentada a inercias, bajo
conocimiento de la ley y conflictos propios de los dilemas entre los actores interesados”.
Los instrumentos con los que contaba el municipio frente a los actores privados eran escasos,
razón por la cual las herramientas que ofrece la ley son fundamentales para fortalecer la
gestión pública municipal. Creer en la propiedad, iniciativa y gestión privadas, no excluye la
necesidad de tener en cuenta el papel que juega el Estado y la necesidad de regular e
intervenir el mercado del suelo.
En el terreno de las discusiones conceptuales, en la coyuntura se verifica un debate que ha

estado presente en muchos de los países y ciudades que han adoptado legislaciones de
ordenamiento territorial y suelo y las han desarrollado a través políticas, actuaciones e
instrumentos: la tendencia a definir como tributario cualquier instrumento que incluya la
condicionalidad en los usos e intensidad de usos del suelo, que las someta al cumplimiento de
obligaciones urbanísticas, o que establezca diversas posibilidades de pago por el derecho de
construir, en procesos de gestión asociada o no o incluso su comercialización representada en
valores, a través de bolsa o en mercados de otro tipo. Este debate encierra una resistencia a
aceptar el profundo ajuste conceptual que han sufrido interpretaciones manipuladas de la
propiedad civilista, que supuestamente integraría todos los atributos de manera unitaria y
absoluta en cabeza del propietario del suelo. El usus (del suelo), como lo indica una de las
sentencias de la Corte Constitucional colombiana que se ha comentado e incluso buena parte
de la doctrina en una perspectiva de largo plazo, está sujeto a la determinación que de él se
haga en las instancias públicas de planeamiento o, en otras palabras, hace parte del ámbito de
la comunidad y no es un atributo exclusivo del propietario. Cuando los planes definen el
63
alcance y el contenido del derecho de propiedad, adquiere particular importancia que los
procesos de ordenamiento territorial trasciendan y se difundan en el conocimiento y debate
ciudadano, sean conocidos y controlados por un número amplio de actores urbanos.
También encierra la resistencia a reconocer la diversificación y actualización de los enfoques e

instrumentos de la hacienda pública y de la naturaleza y alcance de los recursos públicos o
ingresos fiscales, como expresión de procesos de modernización y de evolución de la gestión
pública. Los agentes inmobiliarios de nuestros países se insertan sin problema en los circuitos
globales de inversión, mientras que en sus espacios locales continúan atados a viejas prácticas
patrimonialistas y al manejo inmediatista y especulativo de sus intereses.
Esta discusión guarda además relación con aquella, ya clásica en el urbanismo, sobre los
criterios y mejores alternativas de financiación de la urbanización, sobre las posibilidades de
vinculación de los propietarios de suelo, versus alternativas de perecuación de costos entre el
conjunto de contribuyentes de la ciudad o sobre el vinculo lógico y razonable que debe existir
entre cada operación urbana y las infraestructuras y equipamientos que se financian con cargo
a aquella que remite al de las relaciones entre el aprovechamiento del suelo y los soportes
urbanos necesarios para generar ciudades en las que la calidad de vida constituya una de las
bases de la integración social y se superen rupturas profundas en el vínculo social como
aquellas derivadas de la negación para un porcentaje importante de la población del acceso a
los elementos materiales elementales que definen la ciudad y la ciudadanía, como los servicios
públicos en red, la accesibilidad y movilidad o los equipamientos sociales, sin contar con el
acceso a la vivienda digna.
La experiencia colombiana enfrenta varios espacios de tensión pero también de posibilidades

de construcción, que se espera en un futuro no muy lejano se resuelva a favor de los intereses
colectivos, de formas de hacer ciudad con menos exclusión y mayor redistribución. Recogiendo
las tensiones que se ha intentado describir y explicar en este artículo: un balance adecuado
entre las atribuciones del nivel nacional y las atribuciones de los gobiernos municipales, para
avanzar hacía una mayor colaboración en lugar de interferencias inconvenientes y juegos de
poder; un balance eficaz entre las responsabilidades de los propietarios del suelo y las de los
gobiernos locales como titulares de la función pública del urbanismo, de cara al conjunto de
ciudadanos que habitan y disfrutan cada ciudad, y mucha claridad y firmeza para que los
instrumentos construidos en un largo proceso político y jurídico contribuyan, entre otros
objetivos, a mejorar el acceso al suelo urbanizado y a la vivienda de los más pobres,
rompiendo con los múltiples círculos viciosos de la informalidad.
64
Bibliografía.
Maldonado, María Mercedes; Pinilla, Juan; Rodríguez, Juan; Valencia, Natalia. Planes
parciales, gestión asociada y mecanismos de distribución equitativa de cargas y beneficios en
el sistema urbanístico colombiano. Bogotá: Lincoln Institute of Land Policy, 2006
Smolka Martim O., Mullahy, Laura. Perspectivas urbanas. Temas críticos de políticas de suelo
en América Latina. Cambridge, 2007.
Trabajos técnicos y de investigación consultados
Maldonado, María Mercedes, Pinilla, Juan Felipe. La jurisprudencia de las altas cortes
colombianas en materia urbanística como soporte para las políticas municipales de suelo.
Documento elaborado como resultado del trabajo de investigación Construcción de las Líneas
jurisprudenciales de las altas cortes colombianas en Derecho Urbanístico colombiano, Lincoln
Institute of Land Policy, Bogotá, mayo de 2007, no publicado.
Recursos de internet consultados
Pinilla, Juan Felipe. Recopilación de la jurisprudencia colombiana: Derecho urbanístico 1991-

2004, en http://www.territorioysuelo.org/legislacion
Legislación y jurisprudencia colombiana consultada
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 9 de enero 11 de 1989, por la cual se

dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y
se dictan otras disposiciones.
República de Colombia, Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política de Colombia

de 1991.
Corte Constitucional, Sentencia C-006 de 1993, Magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 128 de 23 de febrero de 1994, por la

cual se expide la ley orgánica de las Aéreas Metropolitanas.
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 388 de 18 de julio de 1997, por la cual
se modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones.
Corte Constitucional, Sentencia C-1074 de 2002, Magistrado ponente Manuel José Cepeda.
65
República de Colombia, Decreto 2201 de agosto 5 de 2003, por el cual se reglamenta el
artículo 10 de la Ley 388 de 1997.
República de Colombia, Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, Decreto 2060

de 24 de junio de 2004, por el cual se establecen normas mínimas para Vivienda de Interés
Social Urbana.
Ministerio de ambiente, vivienda y desarrollo territorial, Decreto 2181 de junio 29 de 2005, por
el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas
en la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanística.
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 1151 de julio 24 de 2007, por la cual se
expide el Plan nacional de desarrollo 2006-2010.
66
LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO EN LA LEY 388
DE 1997.
Luís Molina López1

Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio.
Instituto Universitario de la Paz UNIPAZ.
Carolina Albarracín Granados

Dirección de Desarrollo Territorial.
Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial
Palabras Clave: Planeamiento urbanístico, ordenamiento territorial, planificación territorial, Ley

388 de 1997.
Resumen: La promulgación de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997, se convierte en un

punto de inflexión en la planificación territorial colombiana. Es por tal razón que el propósito
central del artículo, está encaminado hacia el análisis de la estructura general de la Ley 388 de
1997, así como de la eficacia de los diferentes instrumentos de planeamiento urbano. Para ello
los autores, buscaron desde una perspectiva metodológicamente cualitativa, inducir un
conocimiento reflexivo con base en la experiencia adquirida durante ocho años de trabajo en
varias regiones del país en los temas relacionados con el ordenamiento del territorio.
Finalmente el documento aclara interrogantes frente a la jerarquía de los componentes de los
planes de ordenamiento, así como en la aplicabilidad de los instrumentos de gestión del suelo
en los procesos de construcción de ciudad.
1. Introducción.
La promulgación de la Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997, se convierte en un punto de

inflexión en la planificación territorial en Colombia, ya que avanza en la reglamentación de las
disposiciones de la Constitución Política, en adelante C.P., de 1991, frente a aspectos tales
como: la función pública del urbanismo y el papel de la propiedad como función social y
ecológica, al tiempo que retoma una serie de instrumentos de gestión del suelo urbano, que
aun cuando algunos ya aparecían en la Ley de reforma urbana 9 de 1989, no se habían llevado
adecuadamente a la práctica, o sencillamente no se habían desarrollado en los primeros
ejercicios de planificación territorial.
En este contexto, el propósito central del artículo va dirigido hacia la presentación y análisis de
la estructura general de la Ley 388 de 1997, así como de la eficacia de los diferentes
instrumentos de planeamiento urbano. Para ello los autores, buscaron desde una perspectiva
metodológicamente cualitativa, inducir un conocimiento reflexivo (Bonilla y Rodríguez, 1997,
pág.73) con base en la experiencia adquirida durante ocho años de trabajo (en la formulación,
revisión y ajuste de planes de ordenamiento territorial) en varias regiones del país,
conjuntamente con el análisis de los aspectos urbanos contemplados en los paneles de
expertos realizados en el marco del encuentro nacional: 10 años de la Ley de Ordenamiento
1
Persona de contacto: Luis Molina López, correo electrónico: luis.molina@unipaz.edu.co, pdrmolina@yahoo.com
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | LOS INSTRUMENTOS DE PLANEAMIENTO URBANÍSTICO EN LA LEY 388 DE 1997 67

Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia2, buscando que no solo se presentaran
apreciaciones de casos singulares, sino que se avanzara en el análisis e interpretación de la
realidad socio-territorial desde la misma acción participante de sus autores en los procesos de
ordenación del territorio.
Fundamentalmente el artículo presenta 3 grandes apartados; el primero, desarrolla la

descripción y el análisis de la estructura general de la Ley, de los componentes de los planes
de ordenamiento territorial, y de las características de las normas urbanísticas y los
instrumentos que las desarrollan; el segundo, aborda la eficacia de los instrumentos de
planeamiento urbano, señalando la necesidad de realizar una lectura con dos escalas
fundamentales de evaluación dadas las complejidades técnico-administrativas presentadas en
la implementación de la Ley, y el ultimo, desarrolla las conclusiones de los temas tratados
construyendo una lectura integral de los instrumentos de planeamiento urbanístico y su
aplicabilidad en el contexto colombiano.
2. Estructura general de la Ley 388 de 1997
Antes de realizar un balance de la eficacia de los instrumentos de planeamiento contemplados

en la Ley 388, se presentará un análisis general de la Ley. Para ello, el presente apartado
explicara de forma detallada cada uno de los componentes de la Ley, sus principios, así como
los instrumentos específicos de planificación territorial, para después desarrollar una lectura
transversal de la eficacia de los mismos y su aplicación a los procesos municipales de
planeamiento urbano.
2.1 Acerca del concepto de ordenamiento territorial
El artículo 5, capítulo II de la Ley 388, define el ordenamiento territorial municipal como:
…un conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas,

emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, en ejercicio de la
función pública que les compete, dentro de los límites fijados por la Constitución y las
leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del
territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y ocupación del
espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en armonía
con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
Se observa que la ley define un concepto de carácter local, resaltando que corresponde a un
conjunto de acciones de planificación física concertadas, lo cual implica que debe existir una
acción participante de los actores sociales tal como lo expresa la Constitución Política de 1991
(art. 79). Por otra parte, la definición deja ver claramente que dichas acciones no son de
carácter exclusivamente urbano, aun cuando la Ley en términos generales siempre tuvo un
sesgo hacia la promulgación de instrumentos de planificación y de gestión del suelo para las
áreas urbanas prioritariamente.
Otro aspecto interesante de resaltar es su carácter vinculante con las estrategias de desarrollo
socioeconómico, base de las teorías de planificación del desarrollo y fundamento de la
planificación municipal colombiana, la cual tiene su expresión en los respectivos planes de
2
Encuentro organizado por el Grupo de Estudios Urbano-Regionales del Magdalena Medio del Instituto del Universitario
de la Paz UNIPAZ, el Sistema regional de Planeación Participativa del Magdalena Medio SRPPMM, La Corporación
Planeación del Desarrollo Regional y la Corporación Ciencia y Cultura para el Desarrollo Regional, los días 18 y 19 de
julio de 2007 en la ciudad de Barrancabermeja.

desarrollo que deben formular los alcaldes electos en los primeros meses de su gobierno3.
Además logra dejar explicita su apuesta por la prevalencia del interés colectivo cuando termina
expresando su relación de armonía con el medio ambiente y, en especial, con las tradiciones
históricas y culturales, condición que ha permitido que las comunidades campesinas y
principalmente los pueblos indígenas logren avances significativos en el respeto por su cultura,
tradiciones y por su relación especial con el territorio.
Finalmente, el concepto de ordenamiento no se aparta de las acepciones europeas, en cuanto

lo vincula con el desarrollo del territorio y con la organización física del espacio4, permitiendo
pensar la planificación territorial con una perspectiva más integral, aboliendo los viejos códigos
de urbanismo como instrumento rector del planeamiento urbanístico, los que a su vez podían
variar según intereses y conveniencia de los diferentes concejos municipales, aun cuando en la
práctica esta consideración (incorrecta por cierto) aun tiende a prevalecer en municipios
pequeños y alejados de los principales centros urbanos regionales.
2.2 Los principios de la Ley 388
Fundamentalmente la Ley de desarrollo territorial colombiana presenta 3 principios centrales a

saber:
La función social y ecológica de la propiedad

La prevalencia del interés general sobre el particular
La distribución equitativa de las cargas y los beneficios.
Adicionalmente, en sus artículos 3 y 4, la Ley resalta como principios generales, la función

pública del urbanismo y la participación democrática como ejes fundamentales en la
construcción de políticas públicas5 relacionadas con el ordenamiento del territorio municipal, en
tanto que estos permiten asegurar la eficacia de las políticas y propenden por el mejoramiento
de la calidad de vida de los pobladores.
Al respecto conviene decir que lo más relevante de estos principios en la Ley, es el hecho que
retoma dos elementos constitucionales fundamentales para el campo urbanístico: el de función
social y ecológica de la propiedad, y el de la prevalencia del interés público sobre el particular
(C.P, 1991, artículo 58). Además se incorporan otros como la función pública del urbanismo y
la distribución equitativa de cargas y beneficios, lo que permite, según Maldonado (2004, pág.
9), concretar en diferentes escalas o ámbitos geográficos la noción de propiedad como
derecho-deber.
Queda entonces definido, interpretando las disposiciones de la Constitución Política, según

Maldonado, que:
La propiedad privada ha sido reconocida no solo como un derecho sino como un deber
en tanto implica obligaciones, y en esa medida el ordenamiento jurídico garantiza no
solo su núcleo esencial, sino su función social y ecológica, que permite conciliar los
3
Los planes de desarrollo municipal son formulados por las administraciones municipales para un periodo de 4 años y
deben (según la Ley 152 de 1994) articularse con los planes de ordenamiento territorial, los cuales tienen una vigencia
de 3 periodos administrativos, ósea 12 años.
4
Para ampliar en mayor detalle, ver Carta Europea de Ordenación del Territorio (1983).
5
Según Meny y Thoenig (citado en Vargas, 2001, pág.56), la política pública se entiende como “el resultado […] de los
actos y de los no actos comprometidos de una autoridad pública frente a un problema o en un sector relevante de su
competencia”.

derechos del propietario con las necesidades de la colectividad, debidamente
fundamentadas ( 2004, pág. 7).
Adicionalmente, el principio de reparto equitativo de cargas y beneficios ha generado en el

planeamiento urbano colombiano, una nueva visión en la forma de construir ciudad,
permitiendo que el Estado, a través de las administraciones municipales, dictaminen unas
reglas de juego que permitan intervenir en el mercado de la tierra con el ánimo de garantizar
que los procesos de utilización y transformación del territorio obedezcan a los pactos políticos
expresados en los planes de ordenamiento, y acorde con un modelo de ciudad, construido
desde la acción participante de los actores sociales.
Para finalizar este tema, conviene precisar que el proceso desarrollado en estos 10 años de
vigencia de la Ley 388, no ha sido una tarea fácil, y que su lectura, en cuanto a sus avances,
debe realizarse en dos perspectivas: la primera, desde las grandes ciudades o centros
regionales de primer orden a nivel nacional, en donde ha habido una mayor difusión y debate
tanto de los instrumentos como de su aplicabilidad, y la segunda, desde los municipios
pequeños6 en donde, pese a tener sus planes aprobados, aun existen grandes dificultades
tanto en su formulación técnica, como en la comprensión de los instrumentos que brinda la Ley.
Notemos entonces, que la primera lectura deja un balance positivo, con un gran camino por
recorrer, y con avances relevantes para el proceso nacional expresados en varias sentencias
de la Corte Constitucional7 y representados en mejoras sustanciales en las revisiones y ajustes
a los planes de ordenamiento de las principales ciudades del país; mientras que la segunda,
denota la necesidad de mayor difusión y de mejoramiento de la capacidad técnica-
administrativa municipal para avanzar de forma adecuada en los propósitos centrales no solo
de la Ley, sino de la Constitución Política, situación que no ha podido ser cumplida en
cabalidad por la presencia de cacicazgos políticos que se rehúsan a su desaparición y a ceder
sus intereses particulares frente a la reivindicación de los derechos de la colectividad.
2.3 Los componentes de los planes de ordenamiento
Antes de indicar los componentes de los planes de ordenamiento, se debe resaltar el hecho de
que la Ley 388 prevé 3 tipos de planes (artículo 9): 1) Plan de Ordenamiento Territorial, son los
“elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población
superior a 100.000 habitantes”; 2) Planes Básicos de Ordenamiento Territorial, “elaborados y
adoptados por las autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000
habitantes”; y 3) Esquemas de Ordenamiento Territorial, “elaborados y adoptados por las
autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes”. En todo caso los
componentes que se tratarán a continuación son parte integral y obligatoria en cualquiera de
los planes mencionados.
En términos generales, los planes de ordenamiento presentan 3 grandes componentes, el

general, el urbano y el rural, cada uno de ellos contiene unos requerimientos claros y
representan un nivel de planificación específico, “…un poco a la manera de cascada de planes
Española, que se articulan al de gestión del suelo, de manera que dependen entre sí”
(Maldonado, 2004, pág.9), y que se condensa en un solo documento denominado Plan de
Ordenamiento Territorial.
6
Según el censo 2005, realizado por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE, en Colombia el
72,7% de los municipios tiene poblaciones en áreas urbanas por debajo de los 10.000 habitantes, y el 54,9% del total
nacional urbano está debajo de los 5.000.
7
Para ampliar más, ver Corte Constitucional de Colombia: Sentencias de Tutela No. T/427 de 1998 y T-523 de 1994;
Sentencias de constitucionalidad C-223/94 y 275 de 1996.

En este sentido y acorde con el artículo 11 de la Ley, el componente general de los planes de
ordenamiento “estará constituido por los objetivos, estrategias y contenidos estructurales de
largo plazo”; el componente urbano “por las políticas, acciones, programas y normas para
encauzar y administrar el desarrollo físico urbano; y el componente rural “por las políticas,
acciones, programas y normas para orientar y garantizar la adecuada interacción entre los
asentamientos rurales y la cabecera municipal” (ver figura 1).
Ahora bien, cada uno de los componentes definen claramente las intervenciones tanto
estructurales como detalladas para el territorio municipal, pero se debe enfatizar el hecho que
la Ley define y detalla con mayor rigurosidad los instrumentos de gestión del suelo8 para las
áreas urbanas (retomadas por supuesto en el componente urbano), situación que implica un
avance en el planeamiento y gestión del suelo urbano, pero que no da un tratamiento igual a
las áreas rurales y pone en desventaja a los municipios con vocación rural, que como ya
señalábamos antes son más del 72,7% del total nacional.
Asimismo, la estructura de la Ley, pese a ser clara, en la práctica cotidiana de los municipios
pequeños se encuentra una fuerte tendencia a confundir las normas urbanísticas,
contempladas en el artículo 15 de la Ley, con las normas de reglamentación de usos
específicos para las áreas urbanas (componente urbano), debido a la inadecuada
interpretación que hacen los técnicos de planeación municipal sobre el término urbanístico,
relacionándolo directamente con lo urbano y no con lo territorial municipal en donde se
involucra tanto lo rural como lo urbano, que era lo que pretendía la Ley.
Otro aspecto de confusión en la formulación de los planes y de sus componentes, y debido a la

falta de preparación técnica para enfrentar el proceso, fue abordar el plan de ordenamiento al
mismo estilo del plan de desarrollo dispuesto por la Ley 152 de 19949, presentando
adicionalmente confusiones con la obligatoriedad en la utilización de las guías metodológicas
que desde los entes nacionales se empezaron a formular, hasta el punto que las autoridades
ambientales10 exigían para su aprobación y concertación el desarrollo procedimental de dichas
guías en la formulación de los planes, elevándolas al rango de obligatorias.
8
Según Maldonado (2002, pág. 7) “La gestión del suelo puede ser definida como el conjunto de intervenciones de las
entidades públicas sobre el mercado de la tierra, tendientes a corregir lo que podría conducir a evoluciones socialmente
inaceptables, ineficientes en materia económica y ecológicamente peligrosas, dada la naturaleza económica de la tierra
y, de manera aun más simple, todas las acciones tendientes a asignar una utilización a los terrenos”.
9
Dicha Ley, establece la obligatoriedad, para las administraciones municipales, de realizar un plan de desarrollo (de
carácter socioeconómico) que debe contener una parte estratégica y un plan de inversiones.
10
Las autoridades ambientales son una instancia de concertación y consulta, contemplada en el artículo 24 de la Ley
388, la cual debe emitir una aprobación concerniente a los asuntos exclusivamente ambientales de los planes de
ordenamiento territorial. El papel de estas autoridades ambientales fue, en sus primeros años, un problema adicional
que tuvieron que enfrentar los municipios para la aprobación de sus respectivos planes de ordenamiento territorial, ya
que dichas autoridades, en su mayoría, tenían muy pocos profesionales preparados técnicamente para abordar el
proceso de revisión de los P.O.T.

Figura 1 Componentes de los planes de ordenamiento territorial.
Fuente: Elaboración propia con base en la Ley 388 de 1997. R.N. Recursos Naturales. S.P.D. Servicios Públicos
Domiciliarios. U.A.U. Unidades de Actuación Urbanística. V.I.S. Vivienda de Interés Social.
2.4 Las normas urbanísticas
Cuando la Ley 388 presenta el termino de normas urbanísticas, parece referirse a la conocida
normativa de usos del suelo urbano, pero en su espíritu lo que intenta reflejar es una jerarquía
de intervención territorial, que a futuro será fundamental en el seguimiento y evaluación de los
planes, ya que no permitirá que estos pierdan su carácter de largo plazo, ni que sean
fácilmente manipulables por aquellas administraciones que no participaron en su formulación.
En este sentido la Ley, en su artículo 15, determina que las normas urbanísticas son las que
“…regulan el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo y definen la naturaleza y las
consecuencias de las actuaciones urbanísticas indispensables para la administración de estos
procesos”. Asimismo, establece su jerarquía de la siguiente manera:
1) Normas urbanísticas estructurales: “son las que aseguran la consecución de los

objetivos y estrategias adoptadas en el componente general del Plan y en las políticas
y estrategias de mediano plazo del componente urbano”. Estas normas prevalecen
sobre las demás y solo podrá emprenderse su modificación con la revisión general del
plan, o por el alcalde con base en estudios técnicamente sustentados (cursiva nuestra).
2) Normas urbanísticas generales: “Son aquellas que permiten establecer usos e

intensidad de usos del suelo, así como actuaciones, tratamientos y procedimientos de
parcelación, urbanización, construcción e incorporación al desarrollo de las diferentes

zonas comprendidas dentro del perímetro urbano y suelo de expansión”. Son las
normas de segundo nivel y las que más se relacionan con la distribución de cargas y
beneficios, contempladas en los principios de la Ley, así como las que articulan las
disposiciones de la noción de propiedad como derecho-deber, ya que otorgan derechos
e imponen obligaciones urbanísticas a los propietarios de terrenos y a sus
constructores.
3) Normas urbanísticas complementarias: Son las “relacionadas con las actuaciones,

programas y proyectos adoptados en desarrollo de las previsiones contempladas en los
componentes general y urbano del Plan de Ordenamiento, y […] todas las regulaciones
que se expidan para operaciones urbanas específicas y casos excepcionales, de
acuerdo con los parámetros, procedimientos y autorizaciones emanadas de las normas
urbanísticas generales”. Dentro de esta categoría se encuentran contemplados los
planes parciales (figura fundamental en el procedimiento de reparto de cargas y
beneficios).
Según Maldonado (2004, pág. 13) “las normas urbanísticas (clasificación del suelo, usos,
edificabilidad) en el sistema urbanístico colombiano tienen una relación directa con la
movilización de recursos ligados al desarrollo urbanístico, es decir, tienen un contenido
patrimonial ligado a un sistema de reparto”. En esta afirmación se hace referencia implícita
también a las disposiciones establecidas en la Ley (como la recuperación de plusvalías, los
bancos inmobiliarios de tierras o el derecho de preferencia) que permiten intervenir en el
mercado de la tierra, algo casi impensable antes de la expedición de la Ley de desarrollo
territorial.
Ahora bien, dentro de este marco de normas urbanísticas y de intenciones legislativas, debe
considerarse que la ausencia de un proceso serio de capacitación en el reciente tema del
ordenamiento del territorio, unido a las enquistadas prácticas alrededor de los códigos de
urbanismo, como instrumento sagrado para el planeamiento urbano, fueron algunas de las
causas principales por las cuales la interpretación de la Ley tuvo en sus inicios demasiadas
dificultades para los municipios medianos y pequeños. Dicha situación se sigue presentando
después de 10, repercutiendo seguramente, pero en menor cuantía, en graves falencias y
desaciertos en su implementación y en sus procesos de revisión.
2.5 Los instrumentos de planeamiento urbano
Los instrumentos de planeamiento urbano contemplados en la Ley se refieren en principio a

tres grandes figuras (ver figura 2): la primera, corresponde al plan de ordenamiento como tal,
especialmente al desarrollo de su componente urbano; la segunda, se refiere al plan parcial, el
que a su vez juega un doble papel tanto de instrumento de planeamiento como de instrumento
de gestión del suelo; y el tercero, corresponde a las unidades de actuación urbanística, que al
igual que el plan parcial cumple la doble función de instrumento de gestión y de planeamiento,
siendo la primera su espina dorsal frente al aprovechamiento del suelo y en la definición final
del reparto equitativo de cargas y beneficios, así como para la generación de suelo con fines de
uso público.
El plan de ordenamiento, como instrumento de planeamiento, establece específicamente para

su componente urbano, que:
…es un instrumento para la administración del desarrollo y la ocupación del espacio

físico clasificado como suelo urbano y suelo de expansión urbana, que integra políticas
de mediano y corto plazo, procedimientos e instrumentos de gestión y normas
urbanísticas (Ley 388 de 1997, articulo 13).

Con este instrumento se dejaran explicitas las políticas de uso y ocupación del suelo, la
localización de infraestructura vial y de transporte, la delimitación de áreas para la protección y
conservación de los recursos naturales, los tratamientos y actuaciones urbanísticas, las
estrategias para los programas de vivienda de interés social, las estrategias de crecimiento y
reordenamiento de la ciudad, las características de las unidades de actuación urbanística, las
directrices para la formulación de planes parciales, la expedición de normas urbanísticas y los
procedimientos e instrumentos de gestión urbana.
Por su parte, el plan parcial, es el instrumento:
…mediante el cual se desarrollan y complementan las disposiciones de los planes de

ordenamiento territorial, para áreas determinadas del suelo urbano y para las áreas
incluidas en el suelo de expansión urbana, además de las que deban desarrollarse
mediante unidades de actuación urbanística, macroproyectos u otras operaciones
urbanas especiales, de acuerdo con las autorizaciones emanadas de las normas
urbanísticas generales (Ibíd., artículo 19).
El plan parcial definirá los objetivos y directrices urbanísticas (espacio público, alternativas de
expansión, estímulos a los propietarios e inversionistas para el mejor aprovechamiento de los
inmuebles y los programas y proyectos urbanísticos entre otros), las normas urbanísticas
específicas, las características del espacio público, el trazado de vías y la adopción de
instrumentos de manejo del suelo (captación de plusvalías, reparto de cargas y beneficios,
evaluación financiera de las obras).
Finalmente las unidades de actuación urbanística, son:
…el área conformada por uno o varios inmuebles, explícitamente delimitada en las
normas que desarrolla el Plan de Ordenamiento que debe ser urbanizada o construida
como una unidad de planeamiento con el objeto de promover el uso racional del suelo,
garantizar el cumplimiento de las normas urbanísticas y facilitar la dotación con cargo a
sus propietarios, de la infraestructura para el transporte, los servicios públicos
domiciliarios y los equipamientos colectivos mediante reparto equitativo de las cargas y
beneficios (Ibíd., artículo 39) (cursiva nuestra).
Con las anteriores consideraciones se observa la integración y relación directa entre los
instrumentos de planificación con los de gestión del suelo, estableciendo claramente que los
primeros desarrollan y complementan las políticas, objetivos y estrategias del P.O.T. y
concretizan la norma urbanística en áreas específicas del suelo urbano o de las zonas de
expansión, y los segundos, permiten establecer los mecanismos para el reparto equitativo de
cargas y beneficios (los aprovechamientos específicos del suelo y el cálculo de las plusvalías).
Esta situación de jerarquización de planes y unidades de planeamiento a diferentes escalas
territoriales (ver figura 2), que no estaban muy explicitas en la Ley, ocasionaron una confusión
para muchos municipios de escala media y pequeña, hasta el punto de dejarlos, en muchas
ocasiones, solamente enunciados en sus documentos pero sin claridad alguna para su
posterior aplicación en el proceso de planeamiento urbano.

Figura 2 Jerarquía de los instrumentos de planeamiento urbano.
Fuente: Molina, L. (2006).
3. La eficacia de los instrumentos de planeamiento urbano
Como se ha expresado en otros apartes del presente documento, cuando se aborda el tema de
la eficacia de los instrumentos de planeamiento urbano en el proceso de ordenamiento
territorial colombiano, se deben contemplar dos escenarios básicos de análisis, ya que el nivel
de articulación, difusión e implementación de los diferentes instrumentos contemplados en la
Ley no han logrado el mismo grado de eficacia en todos los municipios del país.
En el primer escenario, el que corresponde a las grandes ciudades y principales centros

urbanos regionales, el proceso presenta avances considerables, a pesar que aun existen
dificultades tanto en su comprensión como en su implementación, dichos avances han
permitido que ciudades como Bogotá desarrollen intervenciones trascendentales para el
ordenamiento urbano, denominadas operaciones estratégicas. Un ejemplo claro de ello fue el
Plan Zonal Centro en donde con tan solo el 17% de inversión pública se consiguieron la
construcción de 330.000 m2 de espacio público, 335.000 m2 de nuevas zonas verdes, 42.000
m2 de ejes peatonales, 15,6 km de nuevas vías y 40,6 km de nuevas vías en el sistema
integrado de transporte, sin contar con los 4.500.000 m2 de nuevos desarrollos inmobiliarios11.
11
Datos tomados de la Ponencia presentada del P.O.T de Bogotá ante el Congreso de la República de Colombia, el 17
de mayo de 2007, en el marco de los 10 años de la Ley 388 de 1997, sus aportes al ordenamiento urbano y a la
consolidación de políticas de suelo.

Asimismo, otras ciudades como Medellín aplican los planes parciales en intervenciones de
renovación urbana y en la producción de nuevos desarrollos urbanísticos; muestra de ello es la
meta trazada, al año 2007, por el gobierno municipal frente a la planificación de 447 hectáreas
mediante la aprobación de 17 planes parciales12. En este punto vale la pena hacer una
pequeña digresión, para enfatizar que en ciertos casos, la delimitación de unidades espaciales
con áreas demasiado pequeñas no permite trascender del planeamiento particular (predio a
predio) hacia escalas espaciales mayores en donde se obtenga una mejor visión de conjunto
de los espacios estratégicos para la construcción de ciudad, situación que en principio se ha
ganado legalmente con la promulgación de la Ley 388.
Con respecto al segundo escenario, la situación es muy distinta puesto que los municipios
medianos y pequeños, haciendo la salvedad en algunas excepciones, no han logrado
trascender hacia una visión del ordenamiento territorial como un instrumento de planificación a
largo plazo, que debe ser construido como un acuerdo político a través de la acción
participante de los actores sociales, y no como una simple condición de obligatoriedad frente a
las disposiciones normativas que pueden modificarse a conveniencia de los intereses
particulares por encima de los colectivos, o desconociendo que los planes de ordenamiento
“exigen una estrecha articulación con los planes de desarrollo, pues los primeros deben
establecer el marco espacial de los segundos y estos deben formular directrices para los
primeros; sin embargo, en la práctica cada plan se maneja como una actuación independiente”
(Massiris, 2006, pág. 129).
En la revisión empírica desarrollada en los últimos 8 años en municipios de los departamentos

de Casanare, Santander, Bolívar, Cesar, Antioquia, Córdoba, Atlántico, Santander del Norte,
Valle del Cauca, Meta, Risaralda y Quindío13, se encuentra que existen planes de
ordenamiento con graves falencias tanto en su formulación como en su implementación,
llegando al punto que en departamentos como Casanare y Bolívar, los documentos finales
aprobados por el Concejo Municipal, no se encuentran completos o no corresponden con los
que revisaron las autoridades ambientales. Situación que denota la grave ausencia de una
verdadera visión del ordenamiento como proceso y como instrumento de planificación.
En cuanto a los instrumento de planeamiento urbano, es casi una regla general, que en los
municipios pequeños no se apliquen (planes parciales y unidades de actuación urbanística), ya
que estos solo se han limitado a utilizar, en el mejor de los casos, las normas de usos del suelo
contempladas en los componentes urbanos de los respectivos planes. Por su parte los
municipios de tamaño mediano han efectuado diversas aplicaciones e interpretaciones de los
instrumentos según la capacidad técnica de sus profesionales o acorde con las conveniencias
particulares de los promotores de vivienda sin importar su articulación con los planes de
ordenamiento.
En este sentido vemos que ciudades como Barrancabermeja y Yopal14, han hecho caso omiso
a las disposiciones de sus planes de ordenamiento, ya que en la primera, se han construido
12
Ibíd. P.O.T Medellín. En este caso se evidencian unidades que en promedio poseen 26,2 hectáreas, lo que puede
repercutir en la pérdida de la visión integral en la planificación del conjunto urbano.
13
Se hace referencia a estos departamentos, de los 32 que existen en Colombia, por dos razones fundamentales: 1)
porque son regiones en donde los autores han adelantado proyectos específicos de formulación, revisión y ajuste a
P.O.T., y 2) hacen parte de la información suministrada en las ponencias realizadas en el Encuentro Nacional “10 años
de la Ley de Ordenamiento Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia”.
14
Barrancabermeja tiene una de las refinerías más grandes de Latinoamérica y Yopal es capital del departamento de
Casanare y recibe cuantiosas inversiones producto de las regalías percibidas por la extracción de hidrocarburos. Las
dos ciudades contienen más de 100.000 habitantes y presentan interesantes dinámicas en su crecimiento debido a la
inversión que reciben de las regalías petroleras, por ello se toman como dos ejemplos claros de ciudades intermedias

obras de infraestructura por más de 10.000.000.000 millones de pesos en sectores para los
cuales es obligatorio formular con anticipación un plan parcial, o en la segunda, se han
desarrollado proyectos por más de 5.000.000.000 en zonas que no habían sido declaradas de
expansión urbana por el P.O.T.
Cabe concluir que los instrumentos de planeamiento urbano han logrado, en casos como
Bogotá, Cali y Medellín, y en otras ciudades de relevancia urbano regional, avanzar en la
construcción de territorios más incluyentes y con menores desequilibrios en la provisión de
servicios sociales básicos (salud, educación, servicios públicos domiciliarios, recreación), al
tiempo que han impreso una visión más integral e integradora a la hora de realizar
intervenciones urbanas en beneficio de la colectividad; pero es imperante señalar que aun,
después de 10 años, se está asimilando las disposiciones de la Ley 388 y las enormes ventajas
de los instrumentos de planeamiento en la construcción de ciudades más incluyentes y menos
segregadas15 en su espacio socio-territorial.
4. Conclusiones
Según Maldonado (2004, pág.8), la Ley 388 “fue expedida como una reforma a la Ley 9 de
1989, es decir, que pretendió dar continuidad al objetivo de una reforma urbana [de allí su
sesgo urbano] que traduce una reivindicación del papel de la planificación urbanística en sus
distintas dimensiones, articulada a la gestión del suelo o intervención en el mercado de la
tierra”, situación claramente descrita en la doble funcionalidad de los planes parciales y en las
unidades de actuación urbanística, los cuales actúan simultáneamente como instrumento de
gestión del suelo y de planeamiento urbano.
Un avance significativo en los procesos de planificación territorial en Colombia, se asocia con la

superación de la escala de trabajo del predio a predio, que acontecía de forma general en el
país, y avanza en la presentación y articulación de instrumentos de gestión que, conjuntamente
con los de planeamiento urbano, permiten trascender la escala de lo particular hacia lo
colectivo, de forma que construye una nueva lectura del territorio con mayor integralidad y
propiciando una adecuada distribución de las cargas y beneficios en las actuaciones urbanas
(parcelación, urbanización y edificación de inmuebles).
Tenemos en consecuencia que la promulgación de la Ley de desarrollo territorial, ha

proporcionado un nuevo marco instrumental y de política pública que redefine la forma clásica
de planeamiento urbanístico en Colombia. Dicha situación trae consigo la necesidad de
efectuar acciones concretas y acompañamiento directo por parte del Estado, especialmente en
la escala municipal, frente a la definición y cumplimiento de los derechos y deberes de los
distintos actores (públicos, privados y comunitarios) que asisten a la construcción de un modelo
de ciudad más incluyente y menos fragmentada. Ya que de lo contrario, los intereses
particulares y la especulación con los precios de la tierra, serán las pautas que guiaran la
organización físico-espacial del territorio.
Con todo lo expresado hasta ahora, podemos decir que la planificación territorial y en especial
la aplicación de instrumentos de planeamiento urbano, a partir de la promulgación de la Ley
en donde los instrumentos de planeamiento urbano deberían jugar un papel preponderante dentro del desarrollo
territorial municipal.
15
El termino de segregación, se ha asumido en este texto con una connotación negativa desde la base de las
diferencias económicas, ya que ha sido una de las formas más generalizadas del término en Latinoamérica, pero no se
quiere con esto desconocer que el concepto es mucho más amplio y requiere acepciones más profundas. Para ampliar
este tema en el contexto Latinoamericano ver: La segregación social del espacio en las ciudades de América Latina
(Sabatini, 2003).

388, es un tema complejo de valorar, ya que tiene matices distintos dependiendo el ámbito de
aplicación desde el cual se observe. Pero se debe resaltar que desde una perspectiva más
amplia, los fallos administrativos que se han dado desde el orden nacional, le otorga un fuerte
marco legal y mayores elementos de sustento técnico-administrativo para que los próximos
ejercicios de revisión y ajuste avancen en procesos más incluyentes y en donde se refleje una
verdadera apuesta por una visión de desarrollo compartida de los municipios y sus ciudades
Bibliografía.
Bonilla, Elssy y Penélope, Sehk. Más allá del dilema de los métodos, la investigación en
ciencias sociales. Bogotá: Uniandes, 1997.
Maldonado, María. El Proceso de construcción del sistema urbanístico colombiano: entre

reforma urbana y ordenamiento territorial. Bogotá, 2004.
Maldonado, María. Instrumentos de gestión del suelo: algunos elementos de contexto. Bogotá,
2002.
Massiris, Ángel. Políticas latinoamericanas de ordenamiento territorial: realidad y desafíos.

Tunja: Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, 2006.
Sabatini, Francisco. La segregación social del espacio en las ciudades de América Latina.
Documentos del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad de Chile, 2003, Serie Azul No
35.
Vargas, Alejo. Notas sobre el estado y las políticas públicas. Bogotá: Almudena, 2001.
Legislación colombiana consultada
República de Colombia, Congreso de la república. Ley 152 de 15 de julio de 1994, por la cual
se establece la Ley orgánica del plan de desarrollo.
República de Colombia, Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2181

de 29 de junio de 2005, por la cual se reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a
planes parciales contenidas en la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia
urbanística.

BOGOTÁ, D.C. PRIMERA EXPERIENCIA DE RECUPERACIÓN DE LA
PLUSVALÍA URBANA PARA LA COLECTIVIDAD, EN EL MARCO DE LA
LEY DE DESARROLLO TERRITORIAL.1
María Clara Vejarano

Departamento de Urbanismo.
Escuela de Arquitectura y Urbanismo.
Universidad Nacional de Colombia.
Palabras Clave: contribución de valorización, captura de plusvalías, Ley 388 de 1997.
Resumen: En América Latina, Colombia tiene reconocimiento en los medios académicos y de

la administración pública relacionada con la financiación del desarrollo urbano, como un país
que posee una experiencia importante en el empleo de la contribución de valorización2 3.
Mediante este instrumento se recuperan parte de los incrementos en el precio del suelo
derivados de la ejecución de obras públicas por parte del Estado. Es decir, actúa parcialmente
como un instrumento de recuperación de plusvalías, aunque tiene un límite de cobro,
establecido por el costo de la obra, que impide que la recuperación tenga como referente el
mayor valor adquirido por el suelo4.
El presente artículo informa acerca de la experiencia de la ciudad de Bogotá, entre los años
2000 a 2004, en la aplicación de un instrumento diferenciado, pero complementario de la
contribución de valorización, denominado participación en la plusvalía. El objetivo explícito de
este instrumento es recuperar entre el 30% y el 50% de la plusvalía generada por acciones del
Estado, ya no solo circunscritas a la ejecución de obras públicas, sino debidas a acciones
urbanísticas de las entidades públicas.
Las acciones urbanísticas a partir de las cuales la Ley de Desarrollo Territorial5 (388 de 1997)
autoriza la recuperación de la plusvalía mediante este instrumento son las siguientes: i) la
incorporación de suelo rural a suelo de expansión urbana o la consideración de parte del suelo
rural como suburbano; ii) la autorización de un cambio de uso, a uno más rentable, y iii) la
autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. Todas las anteriores
decisiones constituyen acciones administrativas de las entidades públicas, en las que aun
cuando no está comprometida la inversión de recursos económicos por parte de ellas, en
ejercicio de sus funciones en materia de urbanismo, generan un incremento en los precios del
suelo, el cual no obedece a un esfuerzo del propietario del mismo6 7 8.
1
Este artículo constituye una adaptación y versión reducida, del artículo con el mismo nombre contenido en
“Movilización social de la valorización de la tierra: casos latinoamericanos”. Vejarano, María Clara compiladora –
editora. Lincoln Institute of Land Policy Cambridge, Massachussets. 2007 CD Rom. La versión del artículo contenido en
el CD Rom fue elaborada conjuntamente por Sandra Viviana Salgado Naranjo, Alexander Sierra Leguizamón, Magda
Cristina Montaña y María Clara Vejarano.
2
En otros paises de América Latina se denomina Contribución por mejoras.
3
Vejarano, María Clara. Contribución de valorización. La experiencia de Bogotá durante la década de los 80 y 90.
Lincoln Institute of Land Policy. Sin publicar
4
Jaramillo, Samuel. La experiencia colombiana en la recuperación estatal de los incrementos del precio del suelo. La
Contribución de Valorización y la Participación en Plusvalías. En: “Recuperación de plusvalías en América Latina,
alternativas para el desarrollo urbano”. Smolka, Martim y Furtado, Fernanda, editores. Pontifica Universidad Católica de
Chile, Eurelibros, Lincoln Institute of Land Policy, 2001.
5
El texto de la Ley puede consultarse en www.minambiente.gov.co, en el enlace Normatividad.
6
Jaramillo, Samuel. Consideraciones teóricas sobre la participación de los municipios en las plusvalías urbanas. En:
“Desarrollo urbano en cifras”. Bogotá – Colombia No.4, mayo 1998. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y
Agua Potable – Cenac.
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |BOGOTÁ, D.C PRIMERA EXPERIENCIA DE RECUPERACIÓN DE LA PLUSVALÍA 79
URBANA PARA LA COLECTIVIDAD, EN EL MARCO DE LA LEY DE DESARROLLO
TERRITORIAL

La participación en la plusvalía fue consignada en el artículo 82 de la Constitución Política de
Colombia de 1991 como un Derecho Colectivo y del Ambiente. En 1997, la Ley de Desarrollo
Territorial (LDT), en uno de sus catorce capítulos9, definió e hizo precisiones conceptuales y
operativas sobre la aplicación del instrumento.
Sin embargo, sólo hasta finales del año 2003, Bogotá adoptó de manera específica este tributo
mediante el Acuerdo “Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la
participación en plusvalías en Bogotá, Distrito Capital” (Acuerdo 118 de 30 de diciembre de
2003) y, por mandato de este Acuerdo, inició su aplicación al año siguiente.
El artículo informa sobre dos períodos de tiempo, el primero entre 2000 y 2002 y el segundo
entre mediados de 2003 y el primer semestre de 2004, en los que la Administración Distrital
inició y dio continuidad a la discusión sobre la adopción de la participación en la plusvalía.
Como resultado de este proceso, durante los meses de enero a abril de 2004 y después de un
desarrollo técnico, conceptual y jurídico que puede calificarse como pionero, desarrollado por
la Administración de la ciudad, fue posible por primera vez en el país, calcular, liquidar, aplicar
la tarifa y notificar la obligación de pagar la plusvalía, a los propietarios de aproximadamente
5.575 inmuebles en los que se había configurado el efecto plusvalía, como efecto de la
aplicación de las normas del Plan de Ordenamiento Territorial (POT) de la ciudad.
A partir de esta primera experiencia, la administración pública de Bogotá ha ido involucrando

–no sin dificultades– el proceso de aplicación de la participación en la plusvalía como parte de
sus actividades rutinarias y hasta el mes de marzo de 2008, el recaudo es del orden de
aproximadamente $ 33.937 millones de pesos equivalentes a US$ 19.216.00010.
De esta experiencia interesa resaltar la manera como se superaron los diversos y aparentes
obstáculos que los opositores a la aplicación de la participación en la plusvalía argumentaban
como dificultades, en algunos casos insalvables o cuya única resolución –a su juicio– residía
en la modificación de la Ley, es decir, en su paso nuevamente por el Congreso de la
República.
La alternativa de modificar la Ley hubiera sido un proceso muy complejo y entrañaba un
peligroso riesgo de que fueran derogados o modificados los componentes esenciales de la
Ley, la cual debe considerarse como una Ley del Suelo progresista, que define el
ordenamiento del territorio como una función pública y que establece como principios del
ordenamiento territorial en Colombia, la función social y ecológica de la propiedad, la
prevalencia del interés general sobre el particular y, la distribución equitativa de las cargas y
los beneficios derivados del ordenamiento urbano.
El artículo describe la forma como, a partir de varias circunstancias favorables, fue posible
superar los argumentos que eran contrarios a la posibilidad de dar aplicación a este tributo y
desarrollar todos los procedimientos técnicos requeridos para calcular, liquidar, aplicar la tarifa
y notificar la obligación de pagar la plusvalía a los propietarios de aproximadamente 5.575
inmuebles, en un tiempo récord de tres meses.
En la primera sección del artículo se presenta información general sobre la Ley de Desarrollo
Territorial, en particular sobre el capítulo IX, Participación en plusvalía, que desarrolla los
aspectos operativos, desde el cálculo hasta el cobro, destino de los recursos, formas de pago
y otros procedimientos.
7
García Bellido, Javier. Perspectivas del nuevo urbanismo colombiano: un análisis de su estructura. En: “Desarrollo
Urbano en cifras”. Bogotá – Colombia No. 5, agosto 1998. Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua
Potable – Cenac.
8
Smolka, Martim y Furtado, Fernanda. Ensayo introductorio: Recuperación de plusvalías en Latinoamérica: ¿bravura o
bravata?. En: “Recuperación de plusvalías en América Latina, alternativas para el desarrollo urbano. Smolka, Martim y
Furtado, Fernanda, editores. Pontificia Universidad Católica de Chile, Eurelibros, Lincoln Institute of Land Policy. 2001
9
Participación en la plusvalía: Ley 388 de 1997, capítulo IX, artículos 73 a 90.
10
1US$ = $ 1766, cambio de dólares a pesos de 30 mayo de 2008
TERRITORIAL

La segunda sección describe, específicamente para Bogotá, aspectos más directamente
relacionados con la aplicación de la plusvalía: i) el contenido general del Plan de
Ordenamiento Territorial, herramienta de planeación en la que se originan los hechos
generadores de plusvalía; ii) las discusiones que se desarrollaron dentro de la Administración
Distrital en relación con la elaboración del Proyecto de Acuerdo de Adopción de la Plusvalía y
las dificultades que se consideraba no hacían viable la aplicación del instrumento; iii) la
presentación al Concejo de la ciudad de dos proyectos de acuerdo de reforma tributaria, dentro
de los cuales se incluía la participación en la plusvalía, y iv) la reglamentación o desarrollo con
mayor nivel de detalle de las normas generales del POT, en las que se precisaron e hicieron
cuantificables los hechos generadores de la plusvalía.
La tercera sección presenta el contenido del Acuerdo 118 de 2003, por medio del cual se
adopta en Bogotá la participación en la plusvalía. En la cuarta sección se describe el
procedimiento que adelantaron las tres entidades distritales que por sus funciones están
directamente involucradas con el tema de la plusvalía11, para poner en marcha el tributo entre
enero y abril de 2004. En la última sección, se plantean algunas conclusiones de este proceso,
que tienen como objetivo, subrayar y resaltar la importancia que tuvo, en el caso de Bogotá, la
confluencia de la decisión política del Alcalde de la ciudad, la sólida argumentación teórica y
jurídica, con la decisión y diligencia para superar dificultades técnicas.
1. La ley de desarrollo territorial.
En 1997, el Congreso de la República aprobó la Ley de Desarrollo Territorial (LDT o Ley

388/97), que debe ser considerada como una ley de urbanismo y suelo, equivalente a la
importancia que tiene en Brasil el Estatuto de la Ciudad. Con esta Ley finaliza un período de
casi 40 años de múltiples intentos legislativos promovidos por representantes de partidos
políticos de ideologías opuestas, interesados en que se diera cumplimiento al concepto de
propiedad establecido en la Reforma Constitucional y Política de 1936 (“la propiedad es una
función social” 12) y en que se aprobara una Ley que desarrollara y definiera instrumentos y
procedimientos prácticos para regular el mercado del suelo urbano y periurbano. A lo largo de
estos 40 años, de los aproximadamente 15 proyectos de ley presentados al Congreso,
solamente uno se convertiría en Ley con anterioridad a la Ley de Desarrollo Territorial: la Ley
de Reforma Urbana de 1989. Todos los demás intentos fueron sistemáticamente rechazados e
impedida su aprobación.
La Ley de Reforma Urbana o Ley 9ª de 1989 estableció un conjunto de nuevos instrumentos
que contribuyen de diversa manera a regular el mercado del suelo: declaratoria de interés
público, reajuste de tierras e integración inmobiliaria, expropiación –ya existente para ese
momento en la legislación colombiana–, banco de tierras, derecho de preferencia, declaratoria
de desarrollo y construcción prioritarios, y participación en la plusvalía. A esta última se le dio
el nombre de contribución de desarrollo municipal. Su aplicación no pudo siquiera intentarse,
pues fue declarada inexequible por una de las cortes, debido a un error en el procedimiento
mediante el cual se incluyeron, en el texto del proyecto de ley, algunas exenciones al pago de
esta contribución.
La Ley de Desarrollo Territorial, aprobada ocho años después de la Reforma Urbana, es

también una ley que cuestiona la propiedad privada absoluta del suelo y se compromete con la
11
Departamento Administrativo de Catastro Distrital, hoy Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital,
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, hoy Secretaría Distrital de Planeación y, Secretaría Distrital de
Hacienda.
12
Maldonado, María Mercedes. La propiedad en la Constitución colombiana de 1991.Superando la tradición del código
civil. Versión ajustada para el Curso profesional de recuperación en plusvalías en América Latina, Lincoln Institute of
Land Policy, Septiembre 2003 y 2004, de la publicada en Arocha, Jaime., compilador. 2004. Utopía para los excluidos.
El multiculturalismo en África y América Latina. Bogotá: Universidad Nacional de Colombia, Facultad de Ciencias
Humanas, Centro de Estudios Sociales CES, pp. 347-363.
TERRITORIAL

regulación pública del mercado del suelo. Desde un punto de vista político y técnico, implica un
avance en relación con la Ley de Reforma Urbana, por cuanto define unos fundamentos para
el ordenamiento urbano en Colombia y establece una relación directa y operativa entre
instrumentos de planeamiento urbano e instrumentos de regulación pública del mercado del
suelo13.
En la Ley de Reforma Urbana, a pesar de que quedaron consignados los instrumentos de
gestión pública del suelo ya mencionados, se mantuvo intacto, por omisión, el contenido
operativo predominante del urbanismo en Colombia. Esta práctica, en la que ha prevalecido
una modalidad que podría llamarse “urbanismo inmobiliario”, ha estado basada casi
exclusivamente en la asignación en el suelo de uso privado, de usos del suelo y metros
cuadrados de edificabilidad –asignación de rentas urbanas–, con exigencia de muy pocas
contraprestaciones al propietario del suelo en materia de infraestructuras públicas,
equipamientos colectivos y de redistribución de la plusvalía obtenida sin su esfuerzo. Aunque
la inclusión de los instrumentos de regulación del mercado del suelo en esta Ley produjo
efectos prácticos muy limitados, constituyó un importante avance político y propició posteriores
discusiones e intentos de aplicación, que condujeron a la elaboración de la Ley de Desarrollo
Territorial.
La Ley de Desarrollo Territorial define el ordenamiento del territorio como una función pública y
establece como principios del ordenamiento territorial en Colombia, los siguientes:
1. la función social y ecológica de la propiedad
2. la prevalencia del interés general sobre el particular
3. la distribución equitativa de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano
La Ley establece procedimientos e instrumentos concretos de planeamiento urbano y de
regulación del mercado del suelo que se integran entre sí de manera bastante precisa y
coherente, ofreciendo una plataforma operativa muy completa para garantizar el cumplimiento
de los fundamentos de la Ley14. Uno de estos instrumentos, la participación en la plusvalía,
responde estrictamente al objetivo establecido en el artículo 82 de la Constitución Política: “…
las entidades públicas participarán en la plusvalía que genere su acción urbanística y
regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano en defensa del interés común”.
1.1. La participación en la plusvalía en la Ley de Desarrollo Territorial
El capítulo IX de la LDT, Participación en la plusvalía, desarrolla de manera detallada tanto el

concepto de plusvalía que deberá adoptarse en las ciudades colombianas, como el
procedimiento operativo que deberá seguirse, desde el cálculo de la plusvalía hasta el pago de
la misma a la Administración Municipal.
Algunos investigadores, académicos y funcionarios públicos consideran que la Ley se excedió
en el establecimiento de procedimientos técnicos y plazos, condición que ha sido interpretada
como una limitación a la autonomía municipal, y como un exceso de detalle que puede estar
generando dificultades operativas y económicas para que algunos municipios pongan en
marcha el instrumento.
13
Esta asociación estrecha entre categorías específicas del urbanismo y la regulación pública del mercado del suelo,
lamentablemente, no ha sido suficientemente valorada por los urbanistas colombianos, para quienes el reconocimiento
de esta relación, parece implicar una claudicación del interés, muy válido, por defender la especificidad espacial del
urbanismo. Una cosa no implica la otra.
14
Un número importante de los instrumentos de regulación del mercado del suelo ya habían sido adoptados por la Ley
de Reforma Urbana; no así, los relacionados con decisiones de ordenamiento urbano (planes parciales, unidades de
actuación urbanística). Entre los instrumentos contenidos en esta Ley se mencionan algunos: i) Clasificación del suelo,
con incidencia en la definición de la responsabilidad de la propiedad del suelo en la asunción de cargas urbanísticas,
como requisito para acceder a los beneficios del ordenamiento urbano, representados en la asignación de usos y
edificabilidad; ii) planes parciales y unidades de actuación urbanística, como instrumentos de planeamiento y gestión
del suelo que posibilitan el reparto equitativo de las cargas y beneficios, en diferentes escalas de la ciudad –desde la
escala general hasta escalas menores–; iii) reajuste de tierras; iv) expropiación; v) desarrollo y construcción prioritaria;
vi) enajenación voluntaria, expropiación judicial y por vía administrativa; vii) participación en la plusvalía.
TERRITORIAL

El argumento contrario también es posible: de no haber quedado establecido un procedimiento
tan preciso, la aplicación del tributo se hubiera dificultado, por ausencia de reglamentación. En
el caso de Bogotá, la precisión del procedimiento establecido en la LDT contribuyó a
racionalizar y organizar la puesta en marcha efectiva de la participación.
Entre los conceptos y procedimientos contenidos en la Ley se encuentran los siguientes:
• Noción (art. 73): Se define como plusvalía, de acuerdo con lo establecido en el artículo
82 de la Constitución Política, el beneficio económico derivado del incremento de
aprovechamiento en la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano, producido por
las acciones urbanísticas de regulación que son competencia de las entidades
públicas, lo cual les da derecho a éstas a participar de este beneficio15 16.17
Para que un municipio colombiano pueda dar aplicación efectiva a la participación en
la plusvalía, no es suficiente su adopción en la Constitución como derecho colectivo, ni
la definición y procedimientos para su cálculo y cobro establecidos en la LDT. Debido a
las competencias territoriales que están establecidas en Colombia en materia de
impuestos, cada municipio debe adoptar, mediante Acuerdo aprobado por el Concejo
Municipal, las normas específicas para su aplicación en el respectivo territorio
municipal.
• Hechos generadores (art. 74): Las decisiones de las entidades públicas municipales
consideradas como generadoras del efecto plusvalía, en los términos establecidos por
la Constitución y la LDT, y que deben ser adoptadas en el Plan de Ordenamiento
Territorial de cada municipio, son tres: i) la incorporación de suelo rural a suelo de
expansión urbana o a suelo suburbano, ii) la modificación de la zonificación de usos
del suelo con autorización de usos más rentables respecto de los existentes y iii) la
autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación.
Para cada uno de los hechos generadores, la Ley establece un procedimiento de
cálculo del efecto plusvalía18. Consiste en la realización de dos avalúos comerciales
para las zonas geoeconómicas homogéneas en las que se encuentran ubicados los
predios beneficiados con el efecto plusvalía. El primer avalúo debe expresar el precio
del suelo por metro cuadrado, determinado por la norma urbanística anterior a la
generación del efecto plusvalía; es decir, según sea el caso, como suelo rural o suelo
con uso menos rentable y/o aprovechamiento en edificación menor al que ha sido
aprobado con la nueva norma urbanística.
El segundo avalúo debe expresar el precio que adquirirá el suelo por metro cuadrado,
una vez que el inmueble respectivo haga uso de la nueva norma urbanística. La
diferencia entre los dos avalúos del suelo por metro cuadrado, multiplicada por el área
total del lote, constituye el efecto plusvalía total19.
• Monto de la participación (art. 79): Se establece una tasa de participación a la

Administración Municipal en la plusvalía generada de entre el 30% y el 50% del efecto
plusvalía total; se deja a discreción del Concejo Municipal la adopción de la(s) tasa(s)
que se aplicará(n) en cada municipio.
15
Smolka y Furtado, 2001
16
Jaramillo, 2001
17
García Bellido, 1998
18
LDT, artículos 75 a 77.
19
Al lector de este texto le pueden surgir algunas preguntas acerca del tema de los dos avalúos: i) momento en que
deben realizarse cada uno de los dos avalúos, ii) conversión de los avalúos a un mismo momento en el tiempo para
hacer comparables los datos de precios del suelo, iii) aspectos metodológicos de la elaboración de los avalúos, iv)
disponibilidad de información de precios del suelo para períodos anteriores al del momento de elaboración del primer
avalúo, con el fin de eliminar incrementos del precios del suelo derivados del anuncio de la nueva norma, etc. Algunos
de estos temas serán desarrollados con algún detalle más adelante en el texto.
TERRITORIAL

• Procedimiento de cálculo y liquidación del efecto plusvalía (arts. 80, 81): La Ley define
un procedimiento y un cronograma, que deberán adoptar las administraciones
municipales desde el momento en que se acoge la norma urbanística que empieza a
configurar el hecho generador del efecto plusvalía, hasta que se notifica a los
propietarios de los inmuebles y se informa a terceros.
Este procedimiento incluye:
i) la solicitud de cálculo del efecto plusvalía por parte del alcalde dentro de cinco días
hábiles20 después de adoptada la norma urbanística que constituye el hecho
generador;
ii) las entidades a las que el alcalde puede solicitar la realización de los avalúos y por
lo tanto el cálculo del efecto plusvalía (entidades catastrales nacional y locales, y
avaluadores privados) y el plazo de tiempo que tienen para hacerlo (60 días hábiles
como máximo);
iii) los plazos de que dispone el alcalde, una vez recibe de la entidad avaluadora la
determinación del efecto plusvalía, para liquidar el efecto plusvalía, aplicar la tasa
correspondiente a cada uno de los inmuebles, expedir el acto administrativo y
notificarlo a los propietarios (45 días + 30 días hábiles);
iv) los medios que se deben emplear para notificar a los propietarios (tres avisos en
edición dominical de periódicos reconocidos en la ciudad y edicto fijado en la sede de
la alcaldía);
v) la inscripción, en el folio de matrícula inmobiliaria de los inmuebles21, de la
responsabilidad que tiene el propietario de pagar la participación en la plusvalía, como
manera de informar sobre el gravamen a un posible comprador para que sea conciente
de que asume la responsabilidad de pagar el tributo en caso de adquirir el inmueble.
• Revisión de la estimación del efecto plusvalía (art. 82): Los propietarios o poseedores
de los inmuebles pueden solicitar que la Administración Municipal revise el efecto
plusvalía estimado para la zona en la que se encuentra su predio y para que se haga
un nuevo avalúo, para lo cual tienen cinco días hábiles después de la publicación del
último de los tres avisos de periódico mediante los cuales se hace la notificación.
• Exigibilidad y cobro de la participación (art. 83): Se establecen cuatro situaciones en

las que el propietario o poseedor del inmueble deberá demostrar haber hecho el pago
de la participación:
i) solicitud de la licencia de urbanización o construcción, aplicable para los tres hechos
generadores del efecto plusvalía22;
ii) cambio efectivo de uso del inmueble, aplicable para el caso de autorización a un uso
más rentable;
iii) transferencia de dominio sobre el inmueble, aplicable al paso de suelo rural a de
expansión urbana y a la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en
edificación23;
iv) adquisición de títulos valores representativos de derechos adicionales de
construcción y desarrollo, que es un instrumento alternativo para hacer efectiva la
participación en la plusvalía.
20
Día hábil hace referencia a los días entre lunes y viernes, sin tener en cuenta sábado, domingo y días festivos.
21
Registro público nacional de la historia de la propiedad de cada inmueble.
22
El Decreto 1788 de 2004 del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial modificó esta condición,
haciendo exigible el pago de la participación en el momento de la expedición de la licencia y no en el de su solicitud,
atendiendo al concepto jurídico que establece que el hecho generador de la plusvalía está constituido por la
autorización específica para el nuevo uso y/o la mayor edificabilidad y no la norma general.
23
Este momento de exigibilidad ha sido criticado, pues en el momento de la venta del inmueble no hay seguridad de
que efectivamente el nuevo propietario vaya a hacer uso del beneficio normativo que constituye el hecho generador del
efecto plusvalía. Es decir, se podría estar exigiendo el pago, aun antes de obtener el beneficio. Bogotá no adoptó esta
situación como momento de exigibilidad del pago.
TERRITORIAL

• Formas de pago (art. 84): Se establecen cinco posibles formas de pago, en las que
siempre deberá haber una equivalencia con la obligación en dinero que ha sido
liquidada y notificada a cada propietario o poseedor:
i) dinero en efectivo;
ii) porción de terreno, que puede ser parte del predio que genera la plusvalía o estar
localizado en otra área de la ciudad, manteniendo siempre la equivalencia del valor
correspondiente al pago de la participación;
iii) admitiendo como socio del proyecto inmobiliario a la administración municipal,
mediante el reconocimiento a ésta de un valor accionario equivalente al pago de la
participación;
iv) construcción de obras de infraestructura vial, de servicios públicos y/o de
equipamientos sociales en zonas de la ciudad de desarrollo incompleto;
v) adquisición anticipada de títulos valores representativos de la participación en la
plusvalía.
• Destinación de los recursos (art. 85): Los recursos provenientes del pago de la
participación en la plusvalía se pueden destinar a las siguientes acciones:
i) planes y proyectos de vivienda de interés social;
ii) adecuación y mejoramiento de barrios incompletos: infraestructura vial, servicios
públicos domiciliarios, parques y equipamientos sociales;
iii) red de espacio público: obras de recreación, parques, zonas verdes, equipamientos;
iv) infraestructura vial y sistemas de transporte masivo de interés general;
v) programas de renovación urbana;
vi) fomento de la creación cultural y del patrimonio cultural, especialmente en zonas de
la ciudad de desarrollo incompleto.
• Independencia de otros gravámenes y participación en la plusvalía por ejecución de

obras públicas (arts. 86 y 87): Se establece que la participación en la plusvalía es
independiente de otros gravámenes, que podrá utilizarse la participación para
recuperar el incremento en el precio del suelo debido a la construcción de obras
públicas, siempre y cuando no se haya utilizado la contribución de valorización..
Las anteriores precisiones constituyen, de manera general, el contenido de la Ley de
Desarrollo Territorial en relación con la participación en la plusvalía.
2. El plan de ordenamiento territorial de Bogotá
La LDT estableció la obligatoriedad de elaborar un Plan de Ordenamiento Territorial (POT) a

todos los municipios con una población superior a 100.000 habitantes24. Este Plan está
definido en la Ley como un instrumento de planeamiento de carácter marcadamente territorial:
“…conjunto de objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y
normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del
suelo”.
La estrecha articulación que establece la Ley entre principios del ordenamiento territorial,
instrumentos de planeamiento urbanístico e instrumentos de regulación pública del mercado
del suelo constituyen la esencia de los planteamientos de la Ley y su principal aporte e
innovación.
Quedó establecido un marco normativo, que impone la superación de la tradición más
influyente en el urbanismo colombiano, que debe ser llamada sin eufemismos “urbanismo
24
La Ley estableció otras dos categorías de planes para municipios con un número menor de habitantes: i) Planes
básicos de ordenamiento territorial, para municipios de entre 30.000 y 100.000 habitantes y ii) Esquemas de
ordenamiento territorial para municipios con población inferior a 30.000 habitantes.
TERRITORIAL

inmobiliario”25, practicado en Colombia durante todo el siglo XX, particularmente a partir de los
años cincuenta, cuando se desarrolló el más intenso y dinámico proceso de urbanización del
país. Esta tradición constituyó la fuente de la que aprendieron buena parte de los practicantes
de esta disciplina, representados tanto por los funcionarios públicos como por los profesionales
liberales, los propietarios del suelo, los miembros del gremio inmobiliario e incluso una
proporción importante de los docentes universitarios en el área del urbanismo.
La LDT obliga a la modificación y renovación de las ideas y procedimientos operativos en
relación con el ordenamiento del territorio urbano, en función de prácticas orientadas no
solamente hacia la mejor calidad y equipamiento general del espacio urbano, sino
inequívocamente comprometidas con procesos de mayor equidad, inclusión social y
sostenibilidad ambiental. No obstante, el proceso de cambio, aunque efectivamente está
sucediendo, es lento y subsisten prácticas inadecuadas e insuficientes que se derivan de
diversas formas de resistencia a los principios establecidos en la Ley.
A partir del caso de Bogotá se ejemplificarán algunos de estos avances e interpretaciones
equívocas.
2.1. Primer Plan de Ordenamiento Territorial para Bogotá26 - Decreto 619 de 200027
Aspectos generales28: El Plan de Ordenamiento de Bogotá merece ser estudiado y analizado

para evaluar el contenido de algunos de los intereses que manifestaron las administraciones
municipales del país en la adopción de los principios de la LDT, entre los que fue inevitable
una actitud ambigua en relación con la regulación pública del mercado del suelo, actitud
característica del inicio de este proceso.
El POT de Bogotá adoptó de manera explícita varias de las exigencias que la LDT estableció
para estos planes y fijó planteamientos específicamente urbanísticos, con la pretensión e
interés de definir un modelo de ciudad, categoría urbanística a cuya ausencia en procesos
anteriores de planeamiento de la ciudad se ha asignado la responsabilidad del fracaso del
planeamiento urbano en Bogotá29
i) Clasificó el suelo del Distrito en suelo urbano, de expansión y rural, y dentro de ellos
especificó el suelo de protección, estrecha aunque no exclusivamente representado por el
suelo que en este plan se denominó estructura ecológica principal.
25
Práctica que de manera general se caracteriza por: i) la protección implícita y explícita del derecho absoluto de
propiedad, ii) la presencia de algunas de las expresiones de este concepto, como la entrega gratuita a los propietarios
del suelo, de las plusvalías producidas por la acción del Estado, con todas las inequidades sociales y territoriales que
genera esta práctica y, iii) la producción deficitaria y muy por debajo de los estándares requeridos, de la infraestructura
urbana que hace parte esencial del proceso de urbanización: equipamientos educativos, recreativos, de salud, de
cultura, de bienestar social, etc.
26
Se trata del primer plan de ordenamiento para Bogotá elaborado con posterioridad a la expedición de la Ley de
Desarrollo Territorial y no en sentido estricto, del primer proceso de planeación urbanística de la ciudad. Bogotá, en su
condición de capital del país, es la ciudad colombiana que más tempranamente ejerció diversas modalidades de
planeamiento urbano desde los años treinta del siglo XX que se expresaron en la producción y aprobación de una
amplia normativa urbanística. Este Plan fue revisado en 2003 y la revisión fue adoptada mediante Decreto 469 de
2003. La recopilación de las normas de los Decretos 619 de 2000 y 469 de 2003 fue adoptada mediante Decreto 190
de 2004, vigente en la actualidad.
27
Debido a demoras en el trámite del Plan ante el Concejo de la ciudad, el POT de Bogotá fue adoptado mediante
Decreto del alcalde de la ciudad, Enrique Peñalosa y no mediante Acuerdo del Concejo Distrital.
28
Debe entenderse que esta descripción es una simplificación del contenido del POT y solamente señala los temas de
mayor importancia para los efectos de este artículo.
29
Esta consideración requiere un debate académico riguroso, pues ha sido progresivamente aceptada sin mayor
cuestionamiento. Detrás de ella considero que subyace un razonamiento ingenuo: el poder inherente de un modelo
urbano, como posibilidad de solución de los problemas de la ciudad, que distrae la atención sobre las causas
esenciales del fracaso del planeamiento urbano. Èstas están estrechamente asociadas con la ausencia de políticas
públicas de regulación del mercado del suelo y a la complacencia –por acción u omisión- de la Administración Pública y
de la sociedad, con los intereses privados de la propiedad del suelo; dicho de otra manera, a la adopción de un modelo
específico de ciudad: la ciudad especulativa o la ciudad mercancía.
TERRITORIAL

ii) Adoptó, bajo el concepto de modelo territorial, un conjunto de políticas y decisiones en
relación con la región y los componentes urbano y rural del territorio.
iii) En el componente urbano, a partir de la delimitación de “piezas urbanas y centralidades”
que constituyen el modelo urbano propuesto, adoptó políticas, decisiones, programas,
proyectos y normas en materia de medio ambiente y recursos naturales, expansión urbana,
vialidad y transporte, servicios públicos, equipamientos colectivos, espacio público, vivienda,
patrimonio, renovación urbana, normas para usos del suelo y tratamientos urbanísticos.
Entre estas decisiones, algunas, como la definición de áreas clasificadas como suelo de
expansión de la ciudad, empiezan a constituir hechos latentes generadores del efecto
plusvalía, debido a que autorizan la incorporación de suelo rural al de expansión urbana. El
POT establece que la incorporación concreta de este suelo a suelo de expansión se producirá
solamente cuando se apruebe un plan parcial que especifique los usos del suelo, la
edificabilidad y los requerimientos de infraestructuras públicas y equipamientos colectivos que
deberán desarrollarse en ese suelo. Por lo tanto, sólo en el momento en que haya normas
definidas, será posible y deberá hacerse el cálculo del efecto plusvalía.
Otras normas que constituirán hechos generadores del efecto plusvalía, como la autorización
de usos más rentables o de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, en zonas de
la ciudad ya consolidadas, no son especificadas en el POT; solamente se adoptarán después
de la aprobación del Plan, cuando se desarrollen otros instrumentos de planeamiento de
menor jerarquía que éste, como la reglamentación de las llamadas unidades de planeamiento
zonal (UPZ):
iv) En el componente rural adoptó decisiones y normas en materia de áreas protegidas –en
particular los cerros orientales–, asentamientos humanos, sistema vial, centros poblados
rurales y régimen de usos.
v) En una sección del Plan adoptó lo que se denominó Instrumentos de Gestión Urbana (Título
V). Allí, de manera desarticulada y con evidente incomprensión del comportamiento del
mercado inmobiliario y por lo tanto de la necesaria integración y complementación entre ellos,
de los instrumentos de gestión del suelo y, entre éstos y los instrumentos de planeamiento,
incluyó indiscriminadamente instrumentos como a) la asignación, por medio de “fichas
normativas”, de usos del suelo y edificabilidad predio a predio en las UPZ, en una reproducción
bastante fiel de la tradición del urbanismo inmobiliario practicado a lo largo de los últimos 50
años; b) los planes parciales y otras categorías de planes –maestros de equipamientos y
servicios públicos, maestros de parques, de reordenamiento, de recuperación geomorfológica
de canteras, de implantación, de regularización y manejo–30; c) algunos instrumentos de
regulación pública del mercado del suelo a los que se dio el nombre de instrumentos de
actuación urbanística: reajuste de tierras, cooperación entre partícipes, mezclados con otros
remanentes del urbanismo inmobiliario, como la urbanización y la edificación aislada; d) los
denominados instrumentos de financiación, entre los cuales se incluyó la participación en la
plusvalía31 32, los fondos para el pago compensatorio de cesiones públicas para parques,
parqueaderos y equipamientos, títulos representativos de derechos de construcción y
desarrollo, y bonos y pagarés de reforma urbana33.
30
Ninguna de estas categorías de planes se asoció de manera directa y precisa con el principio de reparto equitativo
de cargas y beneficios derivados del ordenamiento urbano, ni con los instrumentos de gestión pública del suelo
contenidos en la LDT.
31
La consideración de la participación en plusvalía como instrumento de financiación, evidencia el concepto estrecho
que ha habido respecto de este instrumento. Se le considera prioritariamente como una fuente de recursos, pero se
ignora su potencial como regulador del mercado del suelo y por lo tanto, con una importante incidencia en el desarrollo
urbanístico general de la ciudad.
32
La mención de la participación en la plusvalía en el POT no reemplazaba la necesidad de la adopción legal de este
tributo para la ciudad, que debía hacerse mediante Acuerdo del Concejo Distrital.
33
Los bonos y pagarés de reforma urbana constituyen modalidades de endeudamiento de la Administración Municipal
a partir de recursos privados, adoptados en la Ley de Reforma Urbana.
TERRITORIAL

2.2. Las discusiones sobre la participación en la plusvalía34
Después de adoptado el POT y entre 2000 y 2002, los intentos de adopción de la participación
en la plusvalía en Bogotá D.C. no tuvieron mayores resultados. Cuatro entidades distritales
tenían algún interés y responsabilidad en el tema y participaron en la discusión: i) el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital (DAPD)35, entidad responsable entre otras
obligaciones del ordenamiento territorial de la ciudad; ii) la Secretaría de Hacienda Distrital
(SHD), responsable del manejo de las finanzas públicas distritales; iii) Metrovivienda, empresa
comercial e industrial del Distrito, responsable de promover la construcción de vivienda para la
población de bajos ingresos, que en Colombia recibe el nombre de vivienda de interés social, y
iv) el Departamento Administrativo de Catastro Distrital (DACD)36, cuya función principal es el
mantenimiento actualizado del inventario físico, jurídico y económico de los bienes inmuebles
del Distrito y la realización de los avalúos comerciales que requieran las entidades públicas.
Durante este período, el interés predominante de estas entidades, particularmente de las tres
primeras –DAPD, SHD y Metrovivienda– en relación con la participación en la plusvalía, era de
carácter financiero: interesaba adoptar el tributo como fuente de financiación de los proyectos
adoptados por el POT; este interés para Metrovivienda era más específico: la financiación de
vivienda de interés social.
Aún no se entendía ni discutía la participación en la plusvalía como un instrumento de

regulación del mercado del suelo, que en asocio con los demás instrumentos que cumplen
esta función y están establecidos en la ley37 tiene efectos concretos en el ejercicio del principio
del reparto equitativo de las cargas y beneficios del desarrollo urbano en las diversas escalas
de la ciudad. Tampoco se había asimilado aún la utilidad del conjunto de instrumentos para
concretar los objetivos y proyectos del ordenamiento territorial, particularmente los
relacionados con la adecuada presencia, en términos de localización y cantidad, de los usos y
las actividades urbanas más frágiles, pero social y culturalmente esenciales, como las
infraestructuras de servicios públicos, los sistemas de equipamientos de uso colectivo, la
estructura ecológica y la sostenibilidad medioambiental y la vivienda para la población de bajos
ingresos, entre otros.
Los obstáculos y discusiones en el período 2000-2002 se concentraron en los siguientes

temas:
- Necesidad o no de adoptar la participación en la plusvalía mediante un acuerdo del Concejo
Distrital: El DAPD, a partir de un concepto jurídico contratado específicamente para este fin,
argumentó que esta participación adoptada en una ley de ordenamiento territorial en la que no
era descrita ni recibía el nombre de tributo, podía empezar a ser recaudada sin necesidad de
su adopción por parte del Concejo Distrital.
La SHD discrepaba de este concepto, por cuanto tenía claridad de que la participación sí
constituía un tributo y por lo tanto, en cumplimiento de la Constitución Política Nacional, debía
ser el órgano de representación popular –Concejo Distrital– el que lo adoptara específicamente
para Bogotá D.C. y estableciera los elementos mínimos para su aplicación. De hecho, durante
34
Esta sección se redactó con base en el texto escrito para esta recopilación por la abogada Magda Cristina Montaña,
en aquel momento subdirectora jurídico-tributaria de la Secretaría de Hacienda Distrital, y por los ingenieros catastrales
Sandra Bibiana Salgado y Alexander Sierra, de la División de Actualización del Departamento Administrativo de
Catastro Distrital.
35
Hoy Secretaría Distrital de Planeación - SDP
36
Hoy Unidad Administrativa Especial de Catastro Distrital - UAECD
37
Instrumentos hasta ese momento tampoco suficientemente entendidos y, por lo tanto, mencionados solamente de
manera formal sin ningún efecto práctico: : i) Clasificación del suelo, con incidencia en la definición de la
responsabilidad de la propiedad del suelo en la asunción de cargas urbanísticas, como requisito para acceder a los
beneficios del ordenamiento urbano, representados en la asignación de usos y edificabilidad; ii) planes parciales y
unidades de actuación urbanística, como instrumentos de planeamiento y gestión del suelo que posibilitan el reparto
equitativo de las cargas y beneficios, en diferentes escalas de la ciudad, desde la escala general hasta escalas
menores; iii) reajuste de tierras; iv) expropiación; v) desarrollo y construcción prioritaria; vi) enajenación voluntaria,
expropiación judicial y por vía administrativa; vii) participación en la plusvalía.
TERRITORIAL

este período, la SHD presentó dos proyectos de acuerdo al Concejo Distrital, cuyo objetivo era
una Reforma Tributaria Integral: “Tributar para Progresar”, en la que se incluía la participación
en la plusvalía.
- Imposibilidad de cobrar la participación, aun cuando se lograse su adopción por parte del
Concejo Distrital, pues a la fecha en que se daban estas discusiones ya había sido aprobado
el POT y, por lo tanto –era la discusión que se daba-, ya había ocurrido el hecho económico
que hacía exigible la obligación tributaria. Por lo anterior y en cumplimiento del principio de
irretroactividad para la aplicación de normas tributarias, la participación no podría ser exigida;
el hecho económico que la generaba habría ocurrido con anterioridad a la hipotética
aprobación del Acuerdo Distrital que la haría obligatoria para el Distrito38. Este argumento
empezaba a ser de común utilización por parte no solamente de funcionarios del DAPD, sino
de algunas otras ciudades del país.
- Aparente imposibilidad de calcular el efecto plusvalía para el hecho generador

correspondiente a la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación. El
método de cálculo del efecto plusvalía establecido por la Ley para este hecho generador es
equivocado (LDT, art. 77 y Decreto Reglamentario de la LDT 1599, art. 6), pues conduce a
calcular un valor económico que involucra una relación entre el costo de construir los metros
cuadrados adicionales autorizados y el área del terreno. Esta relación no tiene que ver
estrictamente con la incidencia en el precio del suelo derivada de la autorización de un mayor
potencial edificatorio o metros cuadrados adicionales de construcción.
Tanto el DAPD como la SHD consideraban en esa época que la única salida para esta
dificultad estaba en manos del Gobierno Nacional, mediante la expedición de una norma
reglamentaria de este nivel o una nueva ley –se preveía que podría ser el Proyecto de Ley de
Ingresos Tributarios Territoriales– que precisara que la forma de cálculo del efecto plusvalía
para este hecho generador solamente tuviera en cuenta la incidencia del potencial adicional de
edificación en el precio del suelo39.
- Doble tributación, entre la participación en la plusvalía y, por un lado, el impuesto de

propiedad, que es un tributo del orden municipal, y, por el otro, el de renta, perteneciente al
nivel nacional40.
- El abundante número de avalúos necesarios para calcular el efecto plusvalía y el alto costo
de su realización podría ser mayor que el recaudo de los recursos, resultando, por lo tanto,
inocuo y aun contraproducente dar aplicación al tributo41.
- El prolongado proceso establecido por la Ley de Desarrollo Territorial entre la adopción de la
norma que configura el hecho generador de plusvalía hasta su notificación a los propietarios
de los inmuebles (mínimo siete meses), que daba lugar a que durante este tiempo los
propietarios obtuvieran la licencia de urbanización y/o construcción, sin que hubieran sido
notificados de su obligación del pago de la plusvalía, por tanto, haciendo imposible su cobro.
38
Más adelante se explica la argumentación que se desarrolló para superar esta interpretación y posibilitar el cobro de
la plusvalía para todos los hechos generadores establecidos en el POT - Decreto 619 de 2000, salvo en los casos en
los que en el momento de su aplicación ya se hubiera expedido la licencia de urbanización y/o de construcción para el
respectivo inmueble.
39
Mas adelante se explicará la forma como el Acuerdo de adopción de la participación en la plusvalía en Bogotá
superó este obstáculo de procedimiento e incidió para que se adoptara la misma solución en un Decreto del nivel
nacional, es decir, con aplicación para todo el país.
40
Este argumento continuó teniendo mucha fuerza en las discusiones con la Asociación de Constructores, las lonjas de
propiedad raíz, hasta la época de los debates del Proyecto de Acuerdo en el Concejo Distrital a finales de 2003.
41
En el artículo se explicará que el uso de la metodología de zonas geoeconómicas homogéneas permite hacer
avalúos para tan solo una muestra representativa de los predios que componen la zona homogénea y no para el
universo completo de ésta. Así, se pudo desvirtuar el argumento de los altos costos derivados de la elaboración de los
avalúos.
TERRITORIAL

2.3. Primeros intentos de adopción de la participación en plusvalía en Bogotá
A pesar de que en relación con la adopción de la participación en la plusvalía, el período entre

2000 y 2002 se caracterizó más por la confusión, las dudas y un ambiente general de
escepticismo sobre las posibilidades de su aplicación, la SHD y el DAPD participaron en
iniciativas tanto específicas de Bogotá como del Gobierno Nacional, orientadas a dar solución
a algunos de los inconvenientes ya mencionados.
Durante 2001, la SHD elaboró dos proyectos de acuerdo para su discusión y aprobación en el
Concejo Distrital, cuyo objetivo era establecer una reforma tributaria, “Tributar para Progresar”,
dentro de la cual se incluyó la participación en la plusvalía. Debido a la falta de madurez y de
claridad en relación con la conceptualización sobre la participación, ninguno de los dos
proyectos de acuerdo desarrolló alternativas a los obstáculos ya mencionados y se limitaron a
hacer una transcripción casi textual del contenido de la LDT, con algunas precisiones de
carácter operativo y de procedimientos: i) el establecimiento del 50% como única tarifa de
cobro, ii) la exención para la vivienda de interés social42, iii) la obligatoriedad por parte de los
propietarios de los inmuebles beneficiados de presentar la liquidación del tributo43, iv) el
señalamiento de sanciones por la no declaración del tributo por parte de los contribuyentes, v)
reglas de procedimiento para la forma de pago mediante acciones asignadas a la
Administración Distrital en proyectos inmobiliarios y vi) la destinación específica del recaudo
dentro de los parámetros de la LDT.
Para ese momento, la Administración Distrital requería que el Concejo Distrital aprobara las
iniciativas de la Reforma Tributaria que le representaran un volumen importante de recursos e
inmediatez en la obtención de los mismos, condiciones que no cumplía la participación en la
plusvalía. Así, lo que la SHD obtuvo de esta reforma fue, entre otras medidas, el incremento y
mejoramiento del recaudo del impuesto de industria y comercio, el mejoramiento del régimen
de procedimientos de los impuestos y de sanciones por no pago y la simplificación de
beneficios en los impuestos predial y de vehículos. La participación en la plusvalía dejó de
presentarse como un tema prioritario para la Reforma Tributaria, debido a la proyección un
poco difusa del posible recaudo, a las críticas que surgieron a las normas del POT y a lo
extenso del plazo para obtener el recaudo pleno.
Para este mismo período 2000-2002, tanto la SHD como el DAPD participaron en grupos de
trabajo con la Dirección de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable del Ministerio de
Desarrollo Económico (trasladada después al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo
Territorial) en la elaboración de un decreto reglamentario de la LDT en materia de participación
en la plusvalía, y con el Ministerio de Hacienda, en un Proyecto de Estatuto de Ingresos
Tributarios Territoriales. En los dos casos y cada uno en su especificidad –territorial urbanística
y tributaria–, las propuestas desarrollaban y especificaban procedimientos operativos, sin
asumir lo que se consideraba obstáculos importantes para la aplicación del tributo44, con
excepción de la forma de cálculo del efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo en
edificación. En ese período, finalmente no se avanzó en materia de reglamentación de la
participación, ni en el nivel nacional ni distrital de Gobierno y se mantuvieron los equívocos
acerca de su aplicación.
42
En ese momento todavía era común el entendimiento equivocado de que la recuperación de la plusvalía por parte de
la Administración Pública implica su traslado al comprador final del inmueble, con una directa incidencia en el
encarecimiento del inmueble. De esta interpretación errónea se derivan las frecuentes iniciativas de ese momento, de
establecer exenciones o tarifas diferenciales para la vivienda de interés social y otras situaciones consideradas
estratégicas y que requieren incentivos, como por ejemplo, los programas de renovación urbana.
43
Este es un procedimiento utilizado con otros tributos en la ciudad, que consiste en que a partir de unos montos de
referencia que constituyen la obligación tributaria y son establecidos por la Secretaría de Hacienda, los contribuyentes
liquidan y efectúan el pago correspondiente.
44
En este artículo se presenta mas adelante la información que evidencia que Bogotá logró resolver los considerados
obstáculos que requerían una modificación de la ley, mediante el Acuerdo finalmente aprobado por el Concejo Distrital
en diciembre de 2003, a partir de una rigurosa conceptualización del tributo y sin hacer ninguna modificación a la Ley.
TERRITORIAL

2.4 La reglamentación del Plan de Ordenamiento Territorial - Decreto 619 de 2000
Una vez aprobado el POT y de manera simultánea a las discusiones que se acaban de
mencionar en relación con la participación en la plusvalía, el DAPD inició el proceso de
desarrollo y reglamentación del Plan de Ordenamiento. El área urbana y el suelo de expansión
de Bogotá ocupan aproximadamente 40.000 hectáreas (400 km²), extensión que debido a la
complejidad y número de decisiones que se deben tomar en desarrollo de un plan de
ordenamiento, obligó a que el POT de Bogotá y de otras ciudades grandes y de escala
intermedia, desarrollaran diferentes escalas territoriales de planeación y niveles progresivos de
detalle y especificación de decisiones urbanísticas.
Las directrices territoriales estructurantes en la escala general de la ciudad fueron planteadas y

desarrolladas en el documento del POT, adoptado mediante el Decreto 619 de 200045. Como
se mencionó en este documento, el POT tomó decisiones en materia de: i) clasificación del
suelo en rural, de expansión y urbano, con la subcategoría de suelo de protección en cada uno
de estos suelos; ii) políticas en relación con la región y los componentes urbano y rural del
territorio; iii) modelo urbano, mediante la delimitación de “piezas urbanas y centralidades”,
territorios en los que de manera general se adoptaron políticas, decisiones, programas,
proyectos y normas en materia de medio ambiente y recursos naturales, expansión urbana,
vialidad y transporte, servicios públicos, equipamientos colectivos, espacio público, vivienda,
patrimonio, renovación urbana, normas para usos del suelo y tratamientos urbanísticos.
En estricto sentido, ninguna de las decisiones estructurantes contenidas en el POT y

adoptadas en el Decreto constituyó un hecho generador de plusvalía acabado y completo. La
designación de suelo rural como suelo de expansión o la delimitación y asignación general de
usos del suelo más rentables para ciertas zonas de la ciudad constituían solamente una
posibilidad de incrementos en el precio del suelo respectivo. Estas decisiones adoptadas con
un amplio nivel de generalidad no permitían a la Administración de la ciudad calcular el mayor
precio del suelo, ni a los propietarios de éste hacer uso de la norma hasta tanto no hubiera una
mayor especificación del aprovechamiento posible, mediante la reglamentación de las
unidades de planeación zonal (UPZ) o el diseño detallado de los planes parciales y, en ambos
casos, su adopción mediante decreto de la Alcaldía y el DAPD46.
Es decir, la normativa de la UPZ y los planes parciales constituyen una norma urbanística de
carácter más específico, pues definen con precisión, para conjuntos de inmuebles agrupados
en “sectores normativos”, usos del suelo e indicadores de edificabilidad que permiten hacer el
cálculo del efecto plusvalía en caso de que éste se presente. Mediante estas normas de mayor
detalle se continúa configurando el hecho generador de la plusvalía, aun cuando la obligación
tributaria solamente se produce mediante el otorgamiento de la licencia de urbanización o de
construcción o autorización específica.
Durante el segundo semestre de 2000, el DAPD inició la reglamentación urbanística de las

UPZ; también empezó a trabajar en los planes parciales, pero debido a que constituía una
figura de planeación inédita, que exigía nuevos conocimientos para su diseño y gestión, como
45
Se hace referencia a las decisiones estructurantes de lo que se puede llamar el Modelo Urbano para Bogotá, es
decir, en términos territoriales o físico-espaciales. Sin embargo, como se mencionó, el POT presentaba una debilidad
muy importante en materia de instrumentos de gestión pública del suelo, que debe ser considerada una falla estructural
del Plan, en la medida en que esta ausencia se convierte en un obstáculo central para el logro del modelo urbano
propuesto.
46
Este planteamiento, desarrollado desde un punto de vista técnico y jurídico de manera más rigurosa, fue uno de los
argumentos que respaldó la presentación y aprobación del Acuerdo de Plusvalía en Bogotá. Con él se refutó el
concepto dominante hasta ese momento, tanto en la Administración Distrital como en el Gobierno Nacional, acerca de
que el POT ya había definido los hechos generadores de plusvalía y que al no disponer del Acuerdo de Adopción del
tributo con anterioridad o al mismo tiempo de la aprobación del POT, su cobro constituía un cobro retroactivo, no
autorizado por la legislación tributaria.
TERRITORIAL

la técnica del reparto equitativo de cargas y beneficios del ordenamiento urbano, su desarrollo
empezó a dilatarse. Para el momento de aprobación del Acuerdo de Adopción de la Plusvalía
en Bogotá, en diciembre de 2003, solamente se habían aprobado once planes parciales,
mientras que ya se habían reglamentado aproximadamente 16 UPZ47. (ver figura 1)
Figura 1
Las unidades de planeación zonal constituyen porciones del territorio de la ciudad ya

construida y consolidada, con origen o no en la urbanización formal, “… conformadas por un
barrio o conjunto de barrios tanto en suelo urbano como en suelo de expansión, que
mantienen unidad morfológica y funcional”. El área urbana de la ciudad fue dividida en 112
UPZ, que pueden tener en promedio una superficie de 350 hectáreas. El Plan de
Ordenamiento Zonal es el instrumento definido por el POT para precisar las normas
urbanísticas de las UPZ48.
En esencia, la reglamentación urbanística de las UPZ, si bien tuvo la pretensión de constituir

un Plan, con precisión de su estructura urbana y de programas, además de la normativa de
usos y edificabilidad, terminó siendo esto último, una norma de usos y edificabilidad que aplica
a cada uno de los predios de la UPZ, agrupados en sectores normativos, caracterizados por
una cierta homogeneidad urbanística y de usos del suelo, para los que se adoptan, mediante
“fichas normativas”, decisiones precisas en materia de:
47
En 13 de estas 16 UPZ y en algunos sectores de las mismas, las normas de usos y edificabilidad aprobadas
constituían de manera preliminar hechos generadores de plusvalía (después se constataría que en algunos sectores no
se producía tal efecto). El número aproximado de predios pertenecientes a esos sectores de las 13 UPZ era de 18.000,
que correspondían al 1% del total de predios de la ciudad.
48
Este es el concepto sobre planes de ordenamiento zonal en el Decreto 619 de 2000. El Decreto mediante el cual se
revisó el POT, al cual se hará referencia más adelante, modifica la definición de Plan de Ordenamiento Zonal.
TERRITORIAL

… normas que regulen el uso principal, los usos complementarios y los restringidos
establecidos para el sector, la intensidad y mezcla de los usos específicos, los criterios
para la localización de los usos, las exigencias de estacionamientos, las condiciones
de edificabilidad con base en la aplicación de índices de ocupación y construcción, las
alturas y aislamientos, las pautas para la determinación de los elementos relacionados
con el espacio público tales como antejardines, paramentos, rampas y escaleras, y las
demás normas necesarias para complementar el planeamiento de la zona
específica…49.
De manera adicional a los anteriores contenidos, el Decreto mediante el cual se adopta la

reglamentación de una UPZ incluye un capítulo de Instrumentos de Gestión Urbanística, uno
de los cuales es la participación en plusvalía, que se especifica en el caso de que las normas
de usos y edificabilidad adoptadas para cualquiera de los sectores normativos de la UPZ
constituya un hecho generador de plusvalía.
A manera de ejemplo de la manera como se especifica la aplicación del efecto plusvalía en un
decreto de reglamentación de UPZ, se transcribe el correspondiente a las UPZ 88/97
Refugio/Chicó Lago:
Artículo 15. APLICACIÓN DEL EFECTO PLUSVALÍA. De conformidad con lo dispuesto en los
artículos 468 a 470 del Decreto Distrital 619 de 2000, son zonas con efecto plusvalía en las
UPZ 88/97, REFUGIO/CHICÓ LAGO las siguientes:
HECHO GENERADOR SECTORES NORMATIVOS

1. Por asignación de nuevas áreas 1, 3, 8, 9, 18
de actividad con cambio de uso a
uno más rentable:
2. Por asignación de nuevo 1, 2, 3, 4, 8, 10, 11, 13, 17 y 18
tratamiento con mayor edificabilidad:
3. Acuerdo 118 de 2003 “por el cual se establecen las normas para la aplicación de la
participación en plusvalías en Bogotá, distrito capital”50
Durante el segundo semestre de 2003, la Administración Distrital, con la asesoría del LILP-
LAC51, elaboró el Proyecto de Acuerdo de Adopción de la Participación en Plusvalía para su
presentación al Concejo Distrital. El Acuerdo fue aprobado por esta corporación el 22 de
diciembre del mismo año y sancionado por el alcalde de la ciudad Antanas Mockus Sivickas el
31 de diciembre.
A finales de 2002 se presentaron unas circunstancias favorables que aceleraron la adopción

de la participación en la plusvalía en la ciudad. Hubo un importante acercamiento entre altos
niveles de la Administración Distrital, representados en el Alcalde Mayor y el DAPD y el
Programa del LILP en Colombia, concretamente de la persona responsable del mismo. En el
DAPD se había producido recientemente un cambio en su Dirección; la nueva Directora
manifestó un claro interés en la adopción de los instrumentos de regulación pública del
mercado del suelo contenidos en la LDT, entre ellos la participación en la plusvalía.
Durante 2003, la Administración Distrital, con la asesoría técnica del LILP, preparó el Proyecto
49
POT, Decreto 619 de 2000, artículo 453, Fichas Normativas.
50
El análisis del proceso de elaboración y aprobación de este Acuerdo requiere una presentación específica para este
fin, que no la constituye el presente artículo. Por lo tanto, en éste solamente se mencionarán los temas que constituyen
la mayor contribución para el desarrollo práctico de la aplicación de la participación.
51
Lincoln Institute of Land Policy - Programa para América Latina y el Caribe.
TERRITORIAL

de Acuerdo e hizo su presentación para discusión y aprobación en el Concejo Distrital, durante
los meses de noviembre y diciembre de ese año.
Para las entidades participantes en la elaboración del Proyecto de Acuerdo, el DAPD y la SHD,
ya había claridad en ese momento de que los obstáculos argumentados en el período 2000-
2002 como impedimentos para dar aplicación al tributo –a los que se hizo referencia en la
primera parte de este artículo52– podían ser resueltos sin necesidad de acudir a una
modificación de la LDT. La preparación del Proyecto de Acuerdo centró el énfasis en construir
los argumentos conceptuales de contenido tributario y establecer el respaldo jurídico
necesario, para dar adecuada salida a estos obstáculos.
La más importante contribución del Acuerdo de Plusvalías en Bogotá puede resumirse en los
dos siguientes temas53:
i) Desarrolló una argumentación acerca de que el hecho generador de la plusvalía es un

proceso que puede llamarse “acto complejo”, que no se configura en un solo momento en el
tiempo, sino mediante decisiones sucesivas. Se inicia la configuración del hecho generador
mediante la ocurrencia de decisiones de la Administración en materia de clasificación del suelo
(por ejemplo, rural a expansión), asignación de usos y edificabilidad, que constituyen normas
generales, pero el hecho se concreta y produce de manera completa mediante la expedición
de la licencia de urbanismo y/o construcción, que constituye la autorización específica. Con lo
anterior se argumentó que el proceso de cálculo, liquidación y cobro de la participación en la
plusvalía podía hacerse siempre y cuando el propietario o poseedor del inmueble no hubiera
obtenido la licencia de urbanización o construcción.
De esta manera se desvirtuó el argumento alrededor de la posible retroactividad en el cobro
de la participación, en el caso de que el Acuerdo se aprobara en 2002, 2003 o después,
debido a que cualquiera de estas fechas sería posterior a 2000, año de adopción del POT.
Siempre y cuando los propietarios de inmuebles en los que se hubiera empezado a configurar
el hecho generador de plusvalía, mediante las normas generales del POT, de las UPZ y de los
planes parciales, no hubieran obtenido las licencias mencionadas, habría lugar a todo el
proceso por parte de la Administración Distrital para hacer el cobro de la participación.
ii) Especificó que para el caso del cálculo del efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del
suelo en edificación, si bien el método que quedó consignado en la Ley era equivocado, era
posible recurrir a respaldos constitucionales y legales, con el fin de especificar que para este
hecho generador debería utilizarse el método de avalúo residual; mediante este método se
obtiene el precio del suelo como resultado de la incidencia o repercusión en éste, del número
de metros cuadrados y/o del uso del suelo autorizados a construir:
… nos soportamos en el deber de asegurar el ejercicio del derecho de la colectividad a

participar en las plusvalías derivadas de la acción urbanística del Estado, y en la
obligación que tiene de aplicar el principio de equidad del sistema tributario para
regular un tributo justo y equitativo, dentro de los límites de la Ley 388/97 y el artículo
338 de la Constitución Nacional, … para ello se incluyó en el procedimiento para el
cálculo del efecto plusvalía el elemento: “… la incidencia o repercusión sobre el suelo
del número de metros cuadrados que se autoriza a construir …”. La precisión que se
52
Para ayuda de los lectores se mencionan las tres mayores dificultades: i) El Acuerdo de Adopción de la Plusvalía en
cualquier ciudad debería haberse aprobado con anterioridad o al tiempo de la aprobación del POT y ya no había
sucedido de esta manera. Se consideraba que el POT contenía los hechos generadores. Esta circunstancia –no contar
previamente con el Acuerdo– generaría un cobro de la participación con retroactividad, condición no admisible en
términos tributarios; ii) la necesaria variación del método de cálculo del efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del
suelo en edificación, requería una modificación de la LDT, y iii) la generación de doble tributación con los impuestos
predial y de renta.
53
La explicación que se presenta no utiliza el rigor de los términos jurídicos y económicos contenidos en los conceptos
que se elaboraron en su momento. Al hacer la exposición en términos que no son estrictamente técnicos, la intención
es hacerlos de fácil comprensión para el lector.
TERRITORIAL

introduce consiste en hacer explícito lo que los avaluadores denominan precio de
incidencia o repercusión…54.
El texto del Proyecto de Acuerdo desarrolló los temas que requerían alguna aclaración o
precisión particular para el caso de Bogotá; es decir, evitó repetir el contenido del capítulo IX
de la LDT, que, como se expuso, es bastante detallado y prolijo.
El texto aprobado tiene, en términos generales, el siguiente contenido55:
• Objeto (art. 2): Establecer las condiciones generales para aplicar en Bogotá D.C. la
participación en la plusvalía, de acuerdo con la Constitución Política y la LDT.
• Hechos generadores (art. 3): Especifica que los hechos generadores están
constituidos por las autorizaciones específicas56 para destinar el inmueble a un uso
más rentable o para incrementar el aprovechamiento del suelo en edificación. En el
caso de Bogotá no se incluyó la incorporación de suelo rural a suelo de expansión
porque el POT estableció que este cambio solo tendría efectos concretos mediante la
aprobación de un plan parcial, que de hecho constituye la autorización de usos más
rentables y un mayor aprovechamiento del suelo. Es decir, los dos hechos
generadores establecidos incluyen la incorporación de suelo rural a de expansión.
La Administración Distrital decidió expresamente no incluir como hecho generador la
ejecución de obras públicas, pues la Contribución de Valorización o por Mejoras tiene
en Bogotá una tradición de uso y recuperación de costos de las obras bastante
consolidada57.
• Exigibilidad (art. 4): Especifica, en concordancia con la afirmación de que el hecho

generador se concreta en la licencia, que el pago de la participación será exigible en el
momento en que sea expedida la licencia y no antes.
• Determinación del efecto plusvalía (art. 5): Aclara que en el cálculo del efecto plusvalía
“… se tendrá en cuenta la incidencia o repercusión sobre el suelo del número de
metros cuadrados adicionales que se autoriza a construir, o del uso más rentable,
aplicando el método residual”58.
• Este artículo contiene un parágrafo que, dando aplicación a que el hecho generador
está constituido por la licencia y no por la norma general, determina que la
Administración Distrital liquidará de manera general59, dentro de un período de tres
meses a partir de que entre en vigencia el Acuerdo, la participación en la plusvalía a
aquellos inmuebles en los que el POT o los instrumentos que lo desarrollen60 hayan
dispuesto acciones urbanísticas, siempre y cuando no se haya configurado el hecho
generador, es decir, no se haya expedido la licencia.
• El Acuerdo fue sancionado por el Alcalde el 30 de diciembre de 2003, con lo cual la
54
Montaña, Magda Cristina, ex Subdirectora Jurídico Tributaria de la Secretaría de Hacienda Distrital.
55
Solo se incluyen los temas contenidos en el Acuerdo que se consideran útiles para el objetivo del artículo; algunos
son particularmente específicos y pueden confundir más que aclarar ideas o requieren una explicación extensa.
56
El texto escrito de esta manera evidencia la superación de la interpretación que establecía que el hecho generador
estaba constituido por la acción administrativa de asignar usos, edificabilidades o de incluir suelo rural como de
expansión. Se precisa que el hecho generador es la autorización específica, que es la licencia de urbanización o
construcción.
57
. La Administración prefirió no incluir este hecho generador y evitar un debate adicional a los que se pensaba iban a
suceder. La Contribución de Valorización es una forma de recuperar la plusvalía y el término para su pago es de corto
plazo, predecible en el tiempo.
58
Con esta especificación se supera la imposibilidad del cálculo generada por el texto del artículo 77 de la LDT.
59
Es decir, la Administración deberá solicitar los avalúos, revisar el cálculo y establecer el efecto plusvalía para cada
uno de los inmuebles, según la zona geoeconómica homogénea.
60
Por ejemplo, la reglamentación urbanística de las Unidades de Planeamiento Zonal UPZ y/o la adopción mediante
decreto de los Planes Parciales.
TERRITORIAL

Administración tuvo plazo hasta el 30 de marzo de 2004 para cumplir con lo ordenado
en el parágrafo del artículo 5º.
• Tarifa de la participación (art. 6): Se adoptó, dentro de los rangos establecidos por la
Ley, una tarifa progresiva: 30% para el año 2004, 40% para el 2005 y 50% de 2006 en
adelante.
• Destinación de los recursos (art. 7): Dentro de las posibilidades de destinación de los
recursos que estableció la LDT, el Acuerdo de Bogotá decidió que el 70% de todos los
recursos se destinaran a alguna de las siguientes tres modalidades de oferta de
vivienda de interés social: i) vivienda nueva o infraestructura y espacio público para
estos proyectos de vivienda, ii) infraestructura urbana para zonas de mejoramiento
integral y iii) programas de renovación urbana que incluyan viviendas de interés social.
Un 15% para espacio público de la zona que genera la plusvalía61 y el 15% restante
para compra de suelos clasificados como de protección y conservación ambiental y
para estímulos, incentivos y compensaciones para inmuebles con tratamiento de
conservación arquitectónica, histórica o cultural.
4. Primera experiencia de aplicación de la participación en la plusvalía en Bogotá
A mediados de enero de 2004 se inició el proceso para dar cumplimiento a lo establecido en el

parágrafo del artículo 5 del Acuerdo 118 de 2003, sobre la responsabilidad de la
Administración Distrital de liquidar el efecto plusvalía derivado de los instrumentos que ya
hubieran especificado algunas de las decisiones generales del POT en materia de usos y
edificabilidad, en un plazo de tres meses a partir del 30 de diciembre.
Para la fecha de expedición del Acuerdo se habían reglamentado 16 UPZ y adoptado 11
planes parciales, es decir, para estas áreas urbanas se habían especificado normas
urbanísticas más precisas en su contenido que las del POT, pero todavía de carácter general,
en el sentido de que si bien asignan usos y edificabilidades específicos y definidos para los
inmuebles de un sector normativo, solamente cuando al propietario del inmueble se le otorgue
la licencia respectiva, la norma será ya de carácter específico; dependerá del propietario hacer
uso de las posibilidades que le otorga la norma, de forma total o parcial (ver plano 1: UPZ y
planes parciales adoptados a diciembre de 2003).
En este proceso participaron funcionarios del Departamento Administrativo de Catastro
Distrital, del Departamento Administrativo de Planeación Distrital y de la Secretaría de
Hacienda; contó con la asesoría técnica y jurídica del Programa del LILP en Colombia y tuvo
seguimiento cercano por parte de los directivos de las tres entidades.
Para el desarrollo de este proceso de liquidación del efecto plusvalía fue de mucha utilidad el
procedimiento detallado que contiene la Ley en relación con la definición de plazos,
actividades y responsables de ejecutar cada una de las etapas del proceso, desde la solicitud
de cálculo del efecto plusvalía, hasta la inscripción del tributo en el folio de matrícula
inmobiliaria. No fue necesario inventarse ningún procedimiento, sino actuar con cuidado y rigor
en la aplicación de las indicaciones de la Ley, con el fin de evitar posteriores demandas en
contra del proceso por parte de los todavía numerosos opositores a la medida.
A continuación se presenta una descripción sintética de los procedimientos básicos que
desarrollaron de manera conjunta el DAPD, el DACD y la SHD para cumplir con la exigencia
del Acuerdo.
61
Esta fue una destinación que se introdujo en el texto del proyecto de Acuerdo, como resultado del debate político en
el Concejo Distrital. Desde un punto de vista teórico, reduce el objetivo redistributivo que constituye componente
esencial de la recuperación de la plusvalía.
TERRITORIAL

4.1. Solicitud del DAPD al DACD, para que estimara el mayor valor por metro cuadrado o
monto de la plusvalía
Durante la primera semana del mes de febrero de 2004, la Directora del DAPD, mediante
comunicación escrita, solicitó al Director del DACD62 determinar el efecto plusvalía para los
sectores normativos de cada una de las 13 UPZ en los que el Decreto de adopción de la
norma respectiva había hecho esta especificación, así como para un plan parcial.
La información enviada al DACD que acompañó la solicitud de cálculo del efecto plusvalía –
norma urbanística anterior, norma urbanística vigente, planos- garantizaba que los
avaluadores tendrían la información necesaria para hacer los dos avalúos requeridos para
establecer el efecto plusvalía. Los avaluadores debieron ser asesorados por un arquitecto de
la Subdirección de Planeamiento Urbano del DAPD en la interpretación que debía darse a
indicadores como los Índices de Ocupación y de Construcción, básicos para calcular la
edificabilidad de los predios, y que con frecuencia están afectados en la norma por decisiones
muy puntuales y excepciones sobre aislamientos laterales y posteriores de los edificios,
voladizos o sobre las diversas formas de considerar los estacionamientos y los altillos63.
4.2. Elaboración de los avalúos por parte del DACD
En el DACD se vincularon al cálculo del efecto plusvalía tres oficinas distintas: i) la División de
Actualización Catastral, responsable directa de la realización de los avalúos; ii) la Subdirección
de Informática, a cuyo cargo está la base de datos predial de la ciudad64, y iii) la División de
Cartografía, responsable del plano digital de la ciudad.
De las 13 UPZ reportadas por el DAPD para el cálculo de la plusvalía, una vez realizados los
avalúos, el DACD confirmó que solamente en ocho de ellas se configuraba el efecto
plusvalía65. En estas ocho UPZ se generaba efecto plusvalía en aproximadamente 40 del total
de sectores normativos, dentro de los cuales se contabilizaron cerca de 5.575 predios. Para
determinarlo fue necesario realizar un total de 350 avalúos, utilizando el método de avalúos
masivos, también denominado de zonas homogéneas geoeconómicas, en las que para un
número superior a 250 inmuebles, pueden ser suficientes mínimo cinco puntos o avalúos de
muestra66 67.
Aproximadamente cinco semanas después de que el DAPD solicitara la elaboración de los
avalúos, es decir hacia mediados del mes de marzo, el DACD entregó al DAPD el informe
técnico de la elaboración de los avalúos y del cálculo del efecto plusvalía para cada una de las
UPZ.
62
Bogotá decidió solicitar los avalúos al DACD, en lugar de hacerlo con avaluadores privados, otra de las posibilidades
que establece la Ley.
63
El altillo lo constituye el último piso de un edificio, cuando no es un piso con entrada independiente, sino que
corresponde al segundo piso interior de los apartamentos situados en la parte mas alta del edificio.
64
Bogotá contaba para la época con aproximadamente 1.740.000 predios urbanos.
65
Esta situación se presentó debido a que los arquitectos del DAPD encargados de elaborar las normas de las UPZ
asignaron, en algunas ocasiones, unas normas que si bien aparentemente implicaban un aumento de edificabilidad,
debido a las condiciones particulares de los lotes y a las exigencias en materia de estacionamientos, hacían imposible
la aplicación de la norma y, por lo tanto, la generación del efecto plusvalía.
66
Para cada punto de muestra, de acuerdo con la metodología para calcular el efecto plusvalía, se debieron realizar
dos avalúos. El primero debe simular que se aplica la norma de usos y edificabilidad anterior a la nueva que está
autorizando la UPZ. El segundo debe simular que se aplica la nueva norma.
67
La realización de los avalúos masivos, desvirtuó uno de los prejuicios que desestimulaba la aplicación del tributo: los
altos costos de la elaboración de los avalúos. De acuerdo con este argumento, hubiera sido necesario hacer 5.575
avalúos, lo cual sí hubiera resultado muy costoso y hubiera vuelto muy complejo todo el procedimiento de cálculo,
liquidación, notificación, registro en el folio de matrícula inmobiliaria, etc.
TERRITORIAL

4.3. Liquidación de la participación en plusvalía, expedición de la resolución de
determinación y notificación a propietarios y poseedores68
Para dar cumplimiento a la ejecución de todo el proceso, hasta la publicación en periódicos de

amplia circulación en la ciudad, el DAPD realizó los siguientes procesos:
• Revisión de los informes entregados por el DACD.
• Elaboración de un informe técnico para cada UPZ, en el que se consignó la revisión

técnica realizada a los avalúos del DACD, se hizo la liquidación del efecto plusvalía y
se aplicó la tasa de cobro.
• Elaboración de los reportes mediante los cuales se consignó, para cada zona
homogénea geoeconómica y para cada uno de los inmuebles, el efecto plusvalía por
m² y se aplicaron las tasas de cobro.
• Elaboración de la resolución mediante la cual se determinó y se notificó a los
propietarios y poseedores la liquidación de la participación en la plusvalía - publicación
en ediciones dominicales de periódicos en el Distrito.
• Publicación de la Resolución en los periódicos La República, El Espectador y El

Tiempo.
a) Revisión de los informes de cálculo del efecto plusvalía por parte del DAPD: Una vez
recibidos los informes del DACD sobre la realización de los avalúos y el cálculo del efecto
plusvalía, el DAPD tenía cinco días hábiles para objetar el cálculo en caso de ser necesario y
solicitar su revisión al DACD. Con el fin de cumplir con este requisito, el DAPD organizó de
manera muy rápida dos equipos de trabajo:
i) El primero integrado por los arquitectos que habían elaborado las normas urbanísticas de las
13 UPZ (Subdirección de Planeamiento Urbanístico). La tarea de cada uno de ellos fue revisar,
en un plazo de dos días, si los avaluadores del DACD habían aplicado de manera correcta las
normas urbanísticas con base en las cuales se hicieron los avalúos y se calculó la plusvalía.
Esta revisión dio como resultado que en todos los sectores normativos se había hecho una
correcta aplicación de la norma.
ii) El segundo, integrado por los economistas de la Subdirección Económica, de Competitividad
e Innovación. Su responsabilidad fue, a partir del visto bueno de la Subdirección de
Planeamiento en relación con la aplicación de la norma, revisar los avalúos hechos por el
DACD. Para ello contaban con publicaciones especializadas y con un Observatorio del
Mercado Inmobiliario que empezaba a constituirse en esa Subdirección. Como en el caso de la
revisión de la norma, el informe de los avalúos también dio como resultado que éstos eran
correctos; es decir, el DAPD no tuvo necesidad de solicitar al DACD la revisión de los mismos.
b) Elaboración de un informe técnico para cada UPZ, en el que se consignó la revisión técnica
realizada a los avalúos del DACD, se hizo la liquidación del efecto plusvalía y se aplicó la tasa
de cobro: Con base en la anterior revisión, la coordinadora del proceso dentro del DAPD69
debió elaborar un informe para cada UPZ, en el que quedó consignado el proceso que condujo
a la liquidación del efecto plusvalía para cada uno de los inmuebles objeto de la misma y a la
aplicación de las tarifas correspondientes. La minuciosidad en la elaboración de todos los
informes sobre el proceso de cálculo y liquidación de la plusvalía tuvo como objetivo, además
68
Si bien los temas que están contenidos en este numeral constituyeron una responsabilidad técnica del DAPD, la SHD
y la asesoría del LILP apoyaron la resolución de vacíos y dudas sobre la forma de desarrollar y resolver algunos de los
procesos: i) liquidación de la participación en predios con efecto plusvalía mínimo, ii) contenido de informes técnicos, iii)
texto de la resolución de determinación de la liquidación de la participación, entre otros.
69
Arquitecta urbanista María Clara Vejarano, asesora de la Subdirección de Gestión Urbanística del DAPD y miembro
del programa LILP - LAC.
TERRITORIAL

de dar respuesta a la exigencia del Acuerdo 118/2003, documentar y respaldar de manera
detallada todo el proceso, previendo demandas contra el mismo, como efectivamente sucedió.
Este informe, mediante el cual se dio cumplimiento a lo establecido en el parágrafo del artículo
5 del Acuerdo 118/2003, es decir, mediante el cual se liquidó el efecto plusvalía, fue suscrito
por los subdirectores de Planeamiento Urbano, de Gestión Urbanística y Económica, de
Competitividad e Innovación, y entregado a la Directora el 30 de marzo de 2004.
c) Elaboración de los reportes mediante los cuales se consignó, para cada zona homogénea
geoeconómica y para cada uno de los inmuebles, la liquidación del efecto plusvalía por m² y se
aplicaron las tarifas correspondientes: Desde el 15 de marzo y de manera simultánea a la
revisión y elaboración de informes a los que se acaba de hacer referencia, la Oficina Asesora
de Sistemas del DAPD diseñó los cuadros de reporte de la liquidación del efecto plusvalía por
m² y de aplicación de las tarifas correspondientes para cada uno de los inmuebles, en cada
una de las zonas homogéneas geoeconómicas, por UPZ y aplicó el programa de computador
respectivo para producir los reportes necesarios. Este reporte se elaboró a partir de la base de
datos de los 5.575 inmuebles que la Subdirección de Informática del DACD entregó al DAPD
como parte del cálculo del efecto plusvalía. A manera de ejemplo, se incluye el
encabezamiento de uno de los cuadros de reporte.
Unidad de Planeamiento Zonal No. 30, BOYACA REAL Decreto No. 70 de 02-06-2002
Tabla No. 1
Liquidación del efecto plusvalía por asignación de nuevas áreas de actividad con
cambio de uso a uno más rentable, en relación con cada uno de los inmuebles objeto de
la misma y aplicación de las tarifas correspondientes.
Situación antes de la acción urbanística Situación después de la acción urbanística

generadora de plusvalía generadora de plusvalía
Acuerdo 6 de 1990 y Precio por m2 de Decreto No. 348 de Precio por m2 de Efecto plusvalía por m2
decretos terreno $ 238.950 08-15-2002 terreno $ de suelo $ 261.050
reglamentarios de (pesos 2002 ) Normas de uso (pesos año que sea (pesos 2002)
normas de usos
Zona homogénea física POT 6462215153121 $ 500.000
Efecto Tarifa por m2 de suelo $
Dirección Chip Matrícula Cédula Area terreno plusvalía
Inmobiliaria catastral m2 total predio 2004 2005 2004
30% 40% 50%
Cl 70 90 14 AAA0064CTK 1317964 EGU79909 240.9 62.886.945 78315 10442 13052
0 6
Siguen hacia
abajo, todos
los demás
predios de la
zona homogé
nea
geoeconó
mica.
Estos cuadros de reporte hicieron parte de la liquidación del efecto plusvalía, producida
mediante los informes que los subdirectores entregaron a la Dirección del DAPD el 30 de
marzo, así como de la publicación en tres ediciones dominicales en periódicos de amplia
circulación en Bogotá D.C.
d) Elaboración de la Resolución mediante la cual se determinó y se notificó a los propietarios y

poseedores la liquidación de la participación en la plusvalía - publicación en ediciones
dominicales de periódicos en el Distrito: Inmediatamente después del 30 de marzo, el DAPD y
la SHD iniciaron la elaboración del acto administrativo (Resolución) mediante el cual se
TERRITORIAL

determinó el efecto plusvalía, de acuerdo con los plazos establecidos por la LDT70.
La Resolución No. 0220 fue adoptada por la Directora del DAPD el 22 de abril de 2004, “por
medio de la cual se liquida el efecto plusvalía causado en relación con cada uno de los
inmuebles localizados en las zonas o subzonas objeto de dicha participación, correspondientes
a las UPZ Nos. 19, 29, 30, 39, 44, 88/97, 102, 07 y al Plan Parcial de la Magdalena, y se
determina el monto de la participación en plusvalía de conformidad con las tarifas aprobadas
por el Concejo Distrital”.
El 25 de abril, domingo siguiente a la expedición de la Resolución, se hizo la primera

publicación de la misma y de los reportes con la información para cada uno de los predios en
el periódico La República. El 2 de mayo se publicó en el periódico El Espectador y el 9 de
mayo en El Tiempo. De esta manera se completó el proceso de cálculo, liquidación,
determinación y notificación a propietarios y poseedores de la participación en la plusvalía.
Otro de los argumentos que han planteado personas y funcionarios opuestos a la aplicación
del tributo, es el relacionado con el costo que implica su puesta en marcha. En el caso de
Bogotá, la realización de los aproximadamente 350 avalúos tuvo un costo aproximado de US$
27.300. La publicación de la Resolución 0220 de 2004 y de los listados con los 5.575
inmuebles en los tres diarios fue del orden de US$ 57.000. Es decir, el costo total de los dos
procedimientos para los cuales la Administración debió hacer un pago fue de US$ 84.300. El
recaudo de la participación hasta marzo de 2006 se aproximaba a los US$9.850.00071. Las
cifras concretas son el mejor argumento para desestimar la apreciación de que puede ser más
costoso hacer el cobro, que lo que se obtendrá por el recaudo72.
4.4. Elaboración de Decreto Reglamentario del Acuerdo 118 de 2003
Mientras que el DAPD y el DACD desarrollaban los procesos técnicos de cálculo y liquidación
de la participación en la plusvalía, la SHD, con la asesoría del LILP, desarrolló y clarificó los
aspectos de técnica tributaria y jurídica necesarios para respaldar todo el proceso.
Como resultado de este trabajo, el 29 de marzo de 2004, el alcalde mayor de la ciudad, Luis
Eduardo Garzón, la directora del DAPD, Carmenza Saldías, y el secretario de Hacienda
Distrital, Pedro Rodríguez, adoptaron el Decreto No. 084 –reglamentario del Acuerdo 118–,
“por el cual se definen los lineamientos para regular la operatividad de la liquidación del efecto
plusvalía y la determinación privada de la participación en plusvalía”.
El contenido de este Decreto establece decisiones sobre la organización y competencias
institucionales frente al proceso de determinación del efecto plusvalía, cálculo del mismo,
control y administración del tributo, en relación con procesos específicos como73:
- Procesos de liquidación del efecto plusvalía, a cargo del DAPD.
- Estimación general del efecto plusvalía: Autoriza a que sin perjuicio de la responsabilidad que
tienen el DACD, el IGAC o peritos privados para establecer el mayor valor por metro cuadrado
de suelo, el DAPD podrá establecer una estimación general del efecto plusvalía en los
decretos mediante los cuales se expiden normas urbanísticas para UPZ, planes parciales y
70
De acuerdo con el artículo 81 de la Ley, la Administración dispone de 30 días hábiles –después de tener la
liquidación de la participación en la plusvalía– para expedir la Resolución que la determina.
71
Son cifras aproximadas, pues el recaudo no corresponde exclusivamente a los predios para los cuales se hizo la
liquidación en marzo de 2003. En la medida en que el procedimiento se ha vuelto rutinario para la Administración, el
recaudo de aproximadamente US$ 4.500.000 del total recaudado, incluye pagos hechos por inmuebles a los que se les
hizo la liquidación después de marzo de 2003.
72
Es necesario hacer la aclaración de que si los municipios acuden para la elaboración de los avalúos a las lonjas de
propiedad raíz, es decir, a avaluadores privados, los costos no son sustancialmente mayores. Esto ya se evidenció en
el caso de la ciudad de Pereira, en la elaboración de avalúos para la Operación Urbanística Ciudadela Gonzalo Vallejo
Restrepo.
73
En la LDT, estos procesos están asignados de manera genérica a la Administración Municipal, es decir, al alcalde.
En el momento de dar aplicación concreta al tributo, se hace evidente que no será el alcalde quien deba asumir estas
responsabilidades, sino los directores de las entidades directamente concernidas.
TERRITORIAL

otros instrumentos de planeamiento74.
- Inscripción de la liquidación en el registro público de inmuebles o historial de transferencia del
dominio: Establece que para fines de publicidad ante terceros, el DAPD ordenará a la Oficina
de Registro de Instrumentos Públicos se haga esta inscripción una vez esté en firme la
resolución de liquidación del efecto plusvalía.
- Adopción de un mecanismo de pago anticipado del tributo –declaración de autorretención o
determinación privada de la participación en plusvalía–, en tanto se expide la liquidación
definitiva del efecto plusvalía. Para esta declaración de autorretención, el contribuyente
utilizará como base para determinarla, la estimación general hecha por el DAPD en los
decretos de adopción de normas.
4.5. Continuación del proceso de puesta en marcha de la participación en la plusvalía -

Avances
Como continuación del proceso de puesta en marcha de la participación en la plusvalía en

Colombia durante el año 2004, se hará referencia a dos escenarios en los que continuaron
desarrollándose iniciativas: a) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial y b) la
misma ciudad de Bogotá.
a) Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial: Los avances logrados por Bogotá
mediante la adopción del Acuerdo 118 de 2003, en relación con algunos de los obstáculos que
se habían identificado para la aplicación de la participación en la plusvalía, tuvieron un efecto
muy importante en el Gobierno Nacional.
El 3 de junio de 2004, el Presidente de la República y los ministros de Ambiente, Vivienda y

Desarrollo Territorial y de Hacienda y Crédito Público adoptaron el Decreto Nacional No. 1788,
“Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones referentes a la participación en
plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997”. En este Decreto se logró la confirmación de
algunas de las regulaciones del Acuerdo de Bogotá, con lo cual se dio un importante soporte a
este Acuerdo y se allanó el camino para los demás municipios del país75.
Entre los temas de la experiencia de Bogotá que se puede considerar que tuvieron influencia
en el contenido del Decreto Nacional, se encuentran los siguientes:
i) Adopción, para el cálculo del efecto plusvalía por mayor aprovechamiento del suelo en
edificación, de la aclaración de que se tendrá en cuenta “la incidencia de la edificabilidad
adicional autorizada sobre el valor del suelo”. De esta manera se adoptó la medida que había
sido utilizada en el artículo 5 del Acuerdo 118.
ii) Exigencia del pago de la participación en la plusvalía, en el momento en que vaya a ser
expedida la licencia de urbanización o construcción al interesado y no en el momento de
solicitar la licencia, como establecía el anterior Decreto Reglamentario de Plusvalía. De esta
manera se ratifica el concepto de que la autorización específica (licencia) es el hecho
generador de la plusvalía76.
b) Bogotá: Las entidades distritales involucradas en la puesta en marcha de la participación en

la plusvalía –DACD, DAPD y SHD– continuaron con procesos de capacitación de los
74
Esta medida hace parte de la posibilidad de que el contribuyente haga una declaración del tributo –declaración de
autorretención– en el momento en que se le expida la licencia de urbanismo o construcción, si aún no ha quedado en
firme la liquidación y aplicación de tarifas del tributo por parte de la Administración Distrital. Es un procedimiento
tributario para impedir la evasión en el pago, debido a la asincronía entre el proceso de otorgamiento de la licencia de
urbanización o construcción y el proceso de la liquidación de la participación en plusvalía.
75
La influencia de Bogotá en el Gobierno Nacional, se logró mediante la participación en las discusiones que se daban
en los ministerios, del Secretario de Hacienda Distrital, Israel Fainboim, quien, además de su comprensión del tema,
había aceptado y compartido la asesoría del LILP.
76
Se da respaldo al argumento desarrollado por Bogotá acerca de que la generación del efecto plusvalía es un acto
complejo, que se construye sucesivamente, pero que sólo se concreta y concluye en el momento de otorgamiento de la
licencia de urbanización y construcción.
TERRITORIAL

funcionarios a la nueva responsabilidad y con la precisión de procedimientos internos en cada
entidad77.
El mayor esfuerzo de definición y adaptación a nuevas rutinas lo debió realizar la SHD.
Después de que el DAPD publicó la Resolución de Liquidación de la Participación en la
Plusvalía, era necesario precisar los procedimientos de pago por parte de los contribuyentes,
tarea específica de la SHD.
• Entre los temas en los que la SHD logró hacer avances, se encuentran los
siguientes:
i) Hacer comprensivo el tema para todos los funcionarios, debido a que es un tributo cuya
finalidad tiene horizontes urbanos más complejos que los de cualquier otro tributo, lo cual
requiere que los funcionarios encargados del control y orientación al ciudadano sean
concientes del contenido social y colectivo del tributo. Por ello se decidió capacitar a los
funcionarios en los conceptos básicos del mecanismo de recuperación de plusvalías, como un
instrumento de gestión del suelo.
ii) Atender y prestar servicio al ciudadano que solicita licencias de urbanismo o construcción
sobre inmuebles beneficiados con aprovechamientos que generan el pago del tributo de la
participación en plusvalía, en particular en la asesoría para el diligenciamiento del formulario
de declaración privada de la liquidación de la participación en plusvalía, que debe hacer el
particular con el fin de obtener la licencia.
iii) Responder las solicitudes de certificación para autorizar a los particulares a realizar cambios
en el registro del historial de propiedad sobre los bienes inmuebles en los cuales aparece
publicado el acto de liquidación del efecto plusvalía. Este procedimiento implica revisar si se ha
expedido la licencia de urbanismo o construcción y, por lo tanto, para autorizar la eliminación
de la inscripción del acto de liquidación del efecto plusvalía, debe exigirse la declaración
privada del impuesto que se debe pagar y la constancia del pago del tributo. De no haber
ocurrido la autorización específica (licencia), la Secretaría de Hacienda debe autorizar el
registro del cambio de propietario, por cuanto aún no se ha generado la exigibilidad del cobro
de la participación.
iv) Especificar formas y facilidades para el pago del tributo en dinero en efectivo78, como el
otorgamiento de plazos, antes de iniciar procesos de cobro. De esta manera se autoriza
obtener la licencia de urbanización o construcción, acreditando como mínimo el pago del 30%
del total de la deuda y garantizando el cumplimiento de la obligación restante, mediante
garantías a través de pólizas de seguro o prenda sobre bienes muebles o hipoteca sobre
inmuebles.
v) Coordinar con los curadores urbanos79, la metodología para informar a la SHD sobre el
otorgamiento de licencias en las cuales hayan autorizado mayor aprovechamiento o cambio de
uso en virtud del nuevo Plan de Ordenamiento Territorial, para verificar si ha cumplido
correctamente la obligación de declarar y pagar (control tributario) y, a su vez, certificar a las
oficinas de registro inmobiliario.
vi) Conformar, conjuntamente con el DAPD, una base de datos de los predios a los que se ha
hecho la liquidación o la preliquidación80 de la participación para posteriores controles.
• Por su parte, en el DAPD se conformó un equipo de funcionarios de las diversas

subdirecciones, Grupo de Plusvalías, con el fin de que asuma la función de realizar de manera
rutinaria las diversas etapas que son responsabilidad del DAPD y garantice que la Dirección
77
En este aparte del artículo se consignan los avances de cada entidad hasta septiembre de 2005. Es posible que con
posterioridad a esta fecha, haya habido nuevos desarrollos que no se incluyen.
78
Aún no se ha avanzado en la definición y reglamentación de las otras formas de pago autorizadas por la Ley.
79
Personas particulares en quienes la LDT delegó la función pública de expedir las licencias de urbanización y
construcción, en los municipios colombianos de más de 100.000 habitantes.
80
Preliquidación es otro nombre para designar lo establecido en el Decreto Reglamentario del Acuerdo 118/2003, en
relación con la posibilidad de que el DAPD realice una estimación general del efecto plusvalía dentro del proceso de
trámite de expedición de planes parciales, UPZ u otros instrumentos de planeamiento.
TERRITORIAL

del DAPD cumpla con los trámites necesarios en los tiempos establecidos: i) elaboración de
liquidaciones generales del efecto plusvalía durante la expedición de reglamentaciones de
planes parciales, UPZ y otros instrumentos de planeamiento; ii) solicitud de cálculo del efecto
plusvalía al DACD; iii) revisión, visto bueno y liquidación del efecto plusvalía y de la
participación; iv) elaboración de Resolución que la determina; v) publicación en periódicos,
entre otros procedimientos.
• En el DACD no ha sido necesario hacer adecuaciones particulares, ni trabajo

específico con los funcionarios. Esta entidad tiene la capacidad de responder a las exigencias
de la elaboración de los avalúos y del cálculo del efecto plusvalía, con su estructura
institucional y su funcionamiento corriente.
• De manera conjunta, entre el DAPD y la SHD se avanzó en otro dos frentes de trabajo:
i) Coordinación con la Oficina de Registro de Instrumentos Públicos, para la publicación en el
registro del historial de los inmuebles81 del acto de liquidación del efecto plusvalía y para la
comunicación que se debe establecer con la SHD, con el fin de actualizar la inscripción y
verificar el cumplimiento del pago del tributo82. De manera general, la instrucción administrativa
hace referencia a los siguientes temas:
.ii) Respuestas a demandas judiciales contra el Acuerdo 118 de 2003 y los actos de
liquidación: se ha avanzado con solidez en la defensa judicial contra el Acuerdo 118 de 2003.
Tal como se previó, cuando la ciudad comprendió que el cobro del tributo era una realidad, se
iniciaron las demandas en su contra. Los argumentos que se prepararon para defender la
presentación del Proyecto de Acuerdo en el Concejo han sido los principales argumentos para
responder a las demandas. Se considera que la defensa del tributo ya está estructurada.
5. Conclusiones
La experiencia de Bogotá en relación con la aprobación del Acuerdo que reglamenta la

recuperación de la plusvalía, así como la ejecución del primer procedimiento de cálculo del
efecto plusvalía, liquidación, notificación y cobro de la participación, se puede considerar sin
duda alguna como un importante logro de la Administración Distrital, una experiencia exitosa.
Los factores que contribuyeron al buen resultado de esta experiencia son de diverso orden.
Algunos están relacionados con condiciones muy específicas de Colombia, que no son
fácilmente reproducibles de manera literal en otros países, aun cuando tampoco constituyen
condiciones insustituibles. Otros aspectos que contribuyeron al éxito de la experiencia están
relacionados con actividades y procedimientos corrientes y cotidianos del normal desarrollo de
las entidades públicas y con el desempeño oportuno y responsable de los funcionarios de
estas entidades.
Entre las condiciones que se presentaron en Bogotá y que pueden considerarse como
derivadas de las muy particulares circunstancias de Colombia y de la ciudad se encuentran las
siguientes:
• La referencia expresa de la Constitución Política de Colombia a que las entidades públicas
deben participar en la plusvalía que genere su acción urbanística, participación que es
calificada por la Constitución como un derecho colectivo y del ambiente. Se puede decir,
por lo tanto, que en Colombia la recuperación de la plusvalía es un mandato constitucional,
lo cual otorga una clara legitimidad y vigor a su recuperación para la colectividad. Si bien
esta circunstancia constituyó un muy importante y eficiente respaldo al proceso de
aprobación del Acuerdo mediante el cual la ciudad de Bogotá adoptó la recuperación de la
plusvalía como un tributo que debía ser cobrado en la ciudad, no quiere decir que la
consideración de la plusvalía como un derecho constitucional sea condición indispensable
y necesaria para que en otros países de América Latina sea posible la puesta en marcha
81
El registro historial de los inmuebles es responsabilidad de esta oficina.
82
Según lo establecido en el artículo 81 de la LDT.
TERRITORIAL

de este tributo. Numerosos juristas latinoamericanos del derecho urbano coinciden en
afirmar que con la actual estructura, principios y contenidos jurídicos de las legislaciones
de los países de América Latina es perfectamente posible su implementación.
• La referencia explícita que la Ley de Desarrollo Territorial hace en relación con la

participación en la plusvalía, así como el detallado procedimiento que establece para hacer
operativa su implementación. De manera similar al papel que ha cumplido la Constitución
Política, la consideración de la participación en la plusvalía en la Ley de Desarrollo
Territorial constituyó un valioso respaldo al proceso de adopción del tributo en Bogotá. Sin
duda, el amplio detalle que contiene la Ley fue una condición definitiva para que en
Bogotá, dentro de un límite de tiempo bastante estrecho, se pudiera hacer el primer cobro
de la participación. Si bien un número reducido de países en América Latina dispone en la
actualidad del respaldo legislativo requerido, se observa una tendencia reciente a adoptar
legislaciones urbanísticas más progresistas y modernas en varios países de la región
(Brasil, Colombia, Panamá, Uruguay, por mencionar solamente algunos), circunstancia
que sin duda debe ser aprovechada para incluir la redistribución social de la plusvalía.
• La inequívoca y explícita actitud favorable y de respaldo político expresada por el Alcalde

de la ciudad, que se hizo evidente en su exigencia a las entidades distritales interesadas
en el desarrollo urbano de que elaboraran el proyecto de acuerdo de adopción de la
participación en la plusvalía para su presentación y debate en el Concejo Distrital. El
comportamiento del Alcalde de la ciudad es expresión de un número creciente de alcaldes
de ciudades latinoamericanas que son electos por votación directa de los ciudadanos,
mediante procesos políticos reconocidos como “voto de opinión”. El sufragio de los
votantes expresa coincidencia e identificación con las propuestas políticas de un candidato
y su comportamiento electoral se deslinda de las indeseables prácticas clientelistas y
populistas. Antanas Mockus, como candidato, estableció en su campaña a la Alcaldía de
Bogotá que incrementaría los impuestos de la ciudad, anuncio que desde el punto de vista
político resultaba sorprendente, pues propiciaba una situación en la que sus posibles
electores podrían sentirse desmotivados a darle su apoyo. Su actitud fue políticamente
responsable, aun a riesgo de que su propuesta le resultara perjudicial, desde el punto de
vista de la votación. Si bien el alcalde Mockus no era una persona especializada en
aspectos específicamente urbanísticos y tributarios, entendió la importancia de que el
Distrito adoptara la participación en la plusvalía y dio total respaldo e impulso a la
elaboración del proyecto de acuerdo y a su presentación en el Concejo Distrital.
De manera consistente y coherente con su explícito apoyo a la puesta en marcha de la
participación en la plusvalía, dio instrucciones muy concretas a los directores de las
entidades públicas de la ciudad que debían involucrarse en el proceso (Departamento
Administrativo de Planeación, Departamento Administrativo de Catastro y Secretaría de
Hacienda), para que comprometieran todos los esfuerzos de la entidad en lograr que la
medida fuera ejecutada de manera oportuna y eficiente, instrucción que permitió hacer un
trabajo muy coordinado entre las diversas entidades.
Entre los factores que contribuyeron a la buena realización de esta experiencia, y que no están
tan asociados a circunstancias específicas de Colombia y Bogotá, deben mencionarse:
• La puesta en marcha de un proceso de preparación e inducción previo a la presentación

del proyecto de acuerdo de aprobación de la participación en la plusvalía en el Concejo
Distrital, que involucró a algunos funcionarios de las entidades responsables ya
mencionadas (Planeación, Catastro y Secretaría de Hacienda) y a los miembros del
Concejo Distrital, particularmente a los concejales ponentes del proyecto de Acuerdo, es
decir a los que tuvieron la responsabilidad de presentar y dirigir la discusión del proyecto
de acuerdo ante el pleno del Concejo. Como las entidades que presentaron el proyecto de
Acuerdo al Concejo Distrital (Planeación y Secretaría de Hacienda) conocían del posible
TERRITORIAL

ambiente contrario a la adopción de la plusvalía por parte de los concejales de la ciudad, la
inducción previa se concentró en argumentar y explicar acerca de la legitimidad y
beneficios de la participación en la plusvalía, desde el punto de vista de la equidad y la
eficiencia del mercado del suelo y de las ventajas desde el punto de vista tributario.
• La discusión y concertación, previa a la presentación del proyecto de Acuerdo, con los

gremios inmobiliarios de la ciudad, a fin de contar con su adhesión, que se consideraba
necesaria por cuanto son agentes con una fuerte capacidad de incidencia y presión, y
cuyos intereses gremiales están fuertemente representados en el Concejo Distrital. Esta
concertación con los gremios inmobiliarios dio por resultado que uno de los gremios con
mayor incidencia manifestara de manera clara y concreta su apoyo, con lo cual se facilitó
la labor de discusión en el Concejo Distrital.
• Elaboración de un concepto jurídico por parte de un abogado con amplio reconocimiento

en temas tributarios, en el cual se argumentó acerca de la legitimidad y oportunidad de la
adopción de la participación en la plusvalía en las ciudades colombianas, con énfasis en
algunos aspectos específicos tanto conceptuales como procedimentales, que permitieron
que las entidades distritales responsables de la discusión del proyecto de acuerdo en el
Concejo tuvieran argumentos y defensas suficientemente bien elaboradas desde el punto
de vista conceptual, técnico y jurídico.
• El alto nivel técnico de los funcionarios del Departamento de Planeación, de Catastro y de

la Secretaría de Hacienda, quienes asumieron sus respectivas responsabilidades de
manera muy seria y eficiente. No todos los temas técnicos estaban adecuadamente
resueltos y planteados; por ejemplo, el contenido de las normas urbanísticas y
arquitectónicas correspondientes a la situación anterior al POT y las correspondientes al
POT, con base en las cuales se hacen los avalúos para el cálculo del efecto plusvalía,
evidenció una carencia de conocimiento sobre el comportamiento del mercado del suelo y
aun de las características de los procesos inmobiliarios, por parte de quienes fueron
responsables de elaborarlas. De esta manera, sobre una presunción inicial de que los
predios generadores de plusvalía de esta primera experiencia se acercaban a 18.000, se
constató que, debido a insuficiente elaboración de las normas, solamente el 31% de este
número de predios resultó ser generador de efecto plusvalía. Pero, en términos generales,
el trabajo técnico de los funcionarios se caracterizó por su compromiso, rigor y eficiencia.
De esta manera se ha presentado la experiencia de aprobación del acuerdo de adopción de la

participación en la plusvalía en la ciudad de Bogotá y se ha hecho un seguimiento al proceso
que permitió que desde un ambiente pesimista y contrario a la adopción de la plusvalía, se
pasara a una realidad concreta muy favorable, sin embargo no exenta aún de dificultades y de
intentos por echar atrás la medida. A partir de la decisión y experiencia de Bogotá,
aproximadamente 25 municipios colombianos, entre ciudades grandes, intermedias y
pequeñas, han adoptado sus propios acuerdos de adopción de la participación en la
plusvalía83.
83
Al momento de finalizar la adaptación de este artículo para la revista ACE, mayo de 2008, han sucedido cambios
importantes y no necesariamente de buen signo, a juicio de la autora del artículo, en la puesta en funcionamiento de la
participación en plusvalías en Bogotá. El análisis y evaluación de estos cambios merece una investigación específica,
que no alcanza a ser consignada en el presente artículo.
TERRITORIAL

Bibliografía.
García Bellido, Javier (1998). Perspectivas del nuevo urbanismo colombiano: un análisis de su
estructura. En: Desarrollo Urbano en cifras. Bogotá – Colombia No. 5, agosto 1998.
Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable – Cenac.
Gravagnuolo, Benedetto (1998). Historia del urbanismo en Europa 1750 – 1960. Ediciones
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Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable – Cenac.
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Maldonado, María Mercedes. La propiedad en la Constitución colombiana de 1991. Superando

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plusvalías en América Latina, Lincoln Institute of Land Policy, Septiembre 2003 y 2004, de la
publicada en Arocha, Jaime., compilador. 2004. Utopía para los excluidos. El multiculturalismo
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Mancuso, Franco. Las experiencias del zoning. Editorial Gustavo Gili, S.A. Barcelona, 1980.
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Rossi, Aldo (1982). La arquitectura de la ciudad. Editorial Gustavo Gili, S.A. Barcelona, 1982
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en Latinoamérica: ¿bravura o bravata?. En: Recuperación de plusvalías en América Latina,
alternativas para el desarrollo urbano. Smolka, Martim y Furtado, Fernanda, editores. Pontificia
Universidad Católica de Chile, Eurelibros, Lincoln Institute of Land Policy. 2001
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Vejarano, María Clara compiladora – editora (2007). Movilización social de la valorización de la

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Rom.
TERRITORIAL

IMPACTOS DE LAS REGULACIONES EN LOS PRECIOS DE SUELO NO
URBANIZADO: CASO DE ESTUDIO BOGOTÁ.1
Oscar Borrero Ochoa2

Borrero Ochoa & Asociados Ltda.
Carlos Morales Schechinger

Facultad de Arquitectura.
Universidad Autónoma Nacional de México.
Palabras Clave: Regulaciones urbanas, participación en plusvalías, precio del suelo, suelo no
urbanizado.
Resumen: Las regulaciones urbanas en Latinoamérica que crean beneficios para los
terratenientes en forma de mayores ganancias suelen ser bien recibidas, especialmente por los
que tienen tierras donde se han concentrado más beneficios; por ejemplo, cuando los planes
de zonificación autorizan la urbanización en un área pero la limitan en otra, o cuando los
códigos de construcción estimulan un tipo de vivienda y perdonan la provisión de
infraestructura. No obstante, las regulaciones urbanas que imponen cargas en la urbanización,
como la provisión de carreteras principales, la dedicación de tierras para fines
medioambientales, la inclusión de vivienda social, el reajuste de tierras con vecinos o el pago
de cargas especiales, genera una fuerte resistencia. En este contexto, el artículo aborda el
principio contemplado en la Ley 388 de 1997 de distribución equitativa de cargas y beneficios,
para presentar los resultados preliminares de la investigación, patrocinada por el Lincoln
Institute of Land Policy, que busca medir la forma en que los beneficios y cargas reguladoras
establecidas recientemente están ejerciendo un impacto en los precios de las tierras sin
urbanizar.
1. Confrontando la sabiduría convencional
Uno de los argumentos más frecuentes contra la imposición de cargas en la urbanización de

tierras, es que dichas cargas se transferirán al consumidor mediante precios más altos. No
obstante, la teoría económica de las tierras nos indica que las cargas se capitalizarán en el
precio de las tierras, y que por lo tanto serán absorbidas por el terrateniente. Esto se debe a la
falta de elasticidad relativa de la oferta de tierras bien localizadas, que tengan infraestructura y
que estén disponibles para su urbanización. La escasez relativa de dichas tierras permite al
1
Traducción al español por los autores del texto publicado en Land Lines, vol. 10, No 4, pp.14-19, octubre de 2007,
Lincoln Institute of Land Policy. https://www.lincolninst.edu/pubs/dl/1287_584_Land%20Lines%20Oct%2007%20rev.pdf
2
Persona de contacto: Oscar Borrero, correo electrónico: oscarborrero@cable.net.co
ACE© AÑO II, núm7, junio 2008 |IMPACTOS DE LAS REGULACIONES EN LOS PRECIOS DE SUELO NO URBANIZADO: 107
CASO DE ESTUDIO DE BOGOTÁ
Oscar Borrero y Carlos Morales

terrateniente cobrar el precio de licitación más alto, tomando normalmente toda la capacidad de
pago del lado de la demanda, ya sea del urbanizador o del usuario final de las tierras.
En América Latina, las partes interesadas involucradas expresan escepticismo acerca de estas
teorías, especialmente cuando se discuten las regulaciones urbanas. Son escépticos (casi
cínicos) en lo que respecta a cualquier política de suelo que imponga nuevas cargas, incluidas
nuevas leyes y la implementación de otras existentes. Este tema genera un intenso debate en
toda la región por tres razones3:
1) ignorancia: los arquitectos, que en gran medida son responsables de la planificación

urbana de la región, generalmente tienen poco o ningún conocimiento de economía, e
incluso es posible que los economistas que trabajen en política fiscal no diferencien el
comportamiento económico de tributos al suelo comparados con otros tipos de tributos;
2) ideología: los políticos de derecha prefieren mercados liberalizados, incluidos los mercados
de suelo, pero, paradójicamente, los políticos de izquierda también favorecen la
liberalización en la producción de vivienda social por razones diferentes, pero con efectos
similares; e
3) interés: los terratenientes y los urbanizadores en posesión de tierras que busquen
ganancias más altas a corto plazo en vez de beneficios menores pero más estables y
sostenibles se resisten a los costos adicionales, asustando a los consumidores con un
aumento de los precios y amenazando a los políticos con un colapso eventual del negocio.
2. Caso de estudio en Bogotá
Se han hecho pocos estudios en Latinoamérica sobre la forma en que las regulaciones ejercen
un impacto en los precios del suelo, en parte porque es difícil obtener información y porque hay
muchos problemas metodológicos cuando se trata de aislar los efectos sobre los precios que
dependen de muchas variables. Un estudio reciente en Bogotá, Colombia, patrocinado por el
Lincoln Institute of Land Policy, está produciendo ciertos resultados interesantes aunque
preliminares. Una de las finalidades clave del estudio era medir la forma en que los beneficios y
cargas reguladoras establecidas recientemente están ejerciendo un impacto en los precios de
las tierras sin urbanizar.
Colombia introdujo una nueva ley urbana general hace diez años, la Ley 388 de 1997. Uno de
sus principios fundamentales es la distribución equitativa de costos y beneficios de la
urbanización. Es decir, si un terrateniente desea recoger los beneficios de la tierra que se está
desarrollando para fines urbanos, debe correr con parte de los costos para hacerlo.
El gobierno local de Bogotá está muy avanzado en la puesta en práctica de muchos aspectos
de la Ley. Entre las iniciativas de la ciudad se encuentran: un plan urbano (Plan de
Ordenamiento Territorial, POT) con muchas regulaciones de zonificación específicas; un nuevo
tributo sobre el aumento de la plusvalía de la tierra debido a inversiones públicas o cambios en
el uso del suelo; dos regulaciones específicas que permiten una densidad adicional para
parcelas sin urbanizar que paguen por carreteras principales e incluyan viviendas sociales y
3
Tomamos de Smolka las tres “i” que tipifican la resistencia hacia políticas de suelo alternativas que se presenta en
América Latina.

espacios verdes adicionales; y dos planes zonales importantes en las áreas de expansión que
regularán la forma en que los terratenientes reúnen sus tierras en proyectos grandes, y cómo
deben compartir costos y beneficios según un Plan Parcial con múltiples usos del suelo. La
Tabla 1 organiza y resume las regulaciones para cuatro grupos de parcelas en Bogotá.
El equipo de investigación definió una muestra de 30 propiedades que comprendían 335

hectáreas, o aproximadamente un 13.6 por ciento del área urbana de Bogotá. Esta área
representa un 45.4 por ciento de las 737 hectáreas de suelo no urbanizado ofrecidas en el
mercado desde junio de 2005 hasta marzo de 2007, y el 6.2 por ciento de las 5408 hectáreas
de suelo no urbanizado regulado por los cuatro tipos de regulaciones.
Por cada parcela, el equipo de investigación hizo lo siguiente:

Estudió el precio de oferta original antes de que las regulaciones fuesen impuestas o antes
de que los terratenientes se percataran de ellas;
calculó el valor potencial de cada parcela con los beneficios adicionales de regulación
derivados de nuevas densidades o asignaciones de uso de suelo;
calculó el costo de las cargas de regulación, deducidas del valor potencial (efectivamente
calculando el valor residual del suelo), y confirmó con los urbanizadores si este era el valor
máximo que considerarían como aceptable; y
negoció el precio con los propietarios de las tierras para ver cuánto reducirían (o
aumentarían) su valor original después de argumentar que habría nuevas cargas y
beneficios regulatorios involucrados. Se usaron los precios finales reales cuando estaban
disponibles en vez de los precios negociados (hipotéticamente aceptables).
La Figura 1 muestra el comportamiento esperado en diferentes condiciones usando el valor

promedio de los 30 casos estudiados, ponderado por la superficie de cada terreno. Los
resultados muestran que los beneficios de regulación aumentan el valor potencial un 23.2 por
ciento más que el precio original. Pero estos beneficios sólo son posibles cuando se usan
teniendo en cuenta las cargas de regulación, que reducen a su vez el valor potencial en casi un
47.7 por ciento (o en un 35.6 por ciento si se comparan con el precio original). Cuando los
propietarios conocen las cargas y beneficios de regulación y negocian un precio nuevo, están
aceptando una reducción de sólo un 23.7 por ciento con respecto a su precio original.
Se trata de promedios ponderados, pero muestran una tendencia: en general, los precios no
están subiendo como normalmente esperan los interesados escépticos en Latinoamérica, sino
que de hecho están bajando. Se puede entender muy bien que si las regulaciones sobre la
tierra sólo aumentaran los beneficios, entonces los precios subirían en esas áreas que han
resultado afectadas. Pero si los beneficios regulatorios se combinan con cargas adicionales,
entonces el aumento podría ser anulado. Si estas cargas superan a los beneficios, entonces es
probable que los precios bajen. Esto parece cierto en la mayoría de los casos estudiados, pero
las excepciones también son de interés.

Tabla 1 beneficios y cargas de regulación en suelo no urbanizado de Bogotá
Grupo A Grupo B Grupo C Grupo D

Plan Zonal Nuevo Usme
Decreto 327,
para la periferia sur
2004, para Decreto 436, 2006, para Plan Zonal Norte para la
(decreto 252, 2007,
Regulación terrenos grandes terrenos grandes sin periferia norte (decreto
aprobado después de
específica sin urbanizar de urbanizar de más de 10 cuya aprobación se espera
haber hecho este trabajo
menos de 10 hectáreas. para finales de 2007).
de campo de mercado).
hectáreas.
Ninguno; ver beneficios
IC según la zonificación adicionales.
Beneficios Ninguno; ver beneficios
IC: hasta 1,0 (1) contenida en el plan urbano
básicos adicionales.
(POT)
Los derivados de reajuste

Los derivados de
Los derivados de reajuste de Los derivados del reajuste de tierras, para
descuentos al
tierras, para descuentos al de tierras, para descuentos descuentos al calcular IC
Cargas calcular el IC (1) y
calcular el IC (1), y para al calcular el IC (1), y para (1), y para instalaciones
básicas para instalaciones
instalaciones estándar del instalaciones estándar del estándar del vecindario
estándar del
vecindario (2) vecindario (2) (2)
vecindario (2)
IC adicional, IC adicional, dependiendo de Usos lucrativos de las Usos de tierras

dependiendo de la la zonificación y compartido tierras y mayor IC relativamente lucrativos y
zonificación, con vecinos mediante el establecido en un plan mayor IC establecido en
hasta: reajuste de tierras, hasta: parcial específico y un plan parcial específico
Beneficios
compartido con vecinos y compartido con vecinos
adicionales
1.75 habitacional 1.75 habitacional mediante el reajuste de mediante el reajuste de
2.0 habitacional 2.0 habitacional tierras. tierras.
2.5 mixto, oficinas 2.5 mixto, oficinas y
y comercios. comercios.
Porcentaje elevado
de vivienda social;
Vivienda social en lotes con servicios
20% de vivienda social
varias proporciones; para vivienda auto-
Pago para carreteras
usos no lucrativos de construida; usos de
principales, excepto si el
las tierras y costos de tierras no lucrativos,
100% es para vivienda
infra-estructura e costos de
20% de social.
instalaciones instalaciones
vivienda 4.0 m2 por habitante
principales principales e
Cargos social. para espacios verdes;
establecidos en un infraestructura
adicionales Pago para mínimo de 17% del área
plan parcial específico establecidos en un
carreteras total.
y compartido con plan parcial
principales Urbanización de la tierra
vecinos mediante el específico y
estableciendo sólo un
reajuste de tierras. compartido con
plan parcial específico
Participación en vecinos mediante el
imple mentado mediante
plusvalía a una tasa reajuste de tierras.
el reajuste de tierras.
del 50% (3) Participación en
plusvalía a una tasa
del 50% (3)
Fuente: Adaptado de Borrero (2007)

(1) Para un IC (índice de construcción) básico, el área sobre el cual se aplica es la superficie neta de la tierra sin
urbanizar, es decir, después de haber descontado los derechos de paso principales, las áreas medioambientales y las
áreas de urbanización no viable.
(2) Se requiere que todas las urbanizaciones otorguen cesiones de tierra y servicios estándar básicos para el
vecindario (aproximadamente el 40% del área neta).
(3) Según el Acuerdo 118, 2003, todos los terrenos están sujetos a este tributo (Participación en plusvalías). Los
terrenos en los grupos A y B resultaron virtualmente exentos del tributo porque están ubicados en áreas cuya densidad
de uso del suelo disminuyó según la nueva zonificación de los planes urbanos.

Figura 1. Promedio ponderado del efecto en precios del suelo sin urbanizar antes y
despúes de los beneficios y cargas regulatorios en Bogotá (US$/m2)
Fuente: Elaboración propia
3. Una mirada más detallada de las propiedades afectadas
Los propietarios de 18 de las 30 propiedades del estudio aceptaron reducciones de sus precios
de oferta originales a un nivel que permitiría al urbanizador absorber todas las cargas
estatutarias, sin transferirlos así al consumidor. En siete casos, los propietarios acordaron
reducir los precios, aunque no lo suficiente para incorporar todas las cargas; dos de estos
propietarios se aproximaron a menos del 5 y 7 por ciento de cubrir todas las cargas,
respectivamente. En cinco casos, los propietarios solicitaron de hecho mayores precios que
originalmente, argumentando que sus expectativas eran ahora mayores, ya fuera debido a una
mejor zonificación urbana o a diversas condiciones del mercado que redundarían en un cambio
de las regulaciones. Por otra parte, los urbanizadores no estaban dispuestos a pagar mayores
precios que los calculados por el equipo de investigación, incluso en casos en que
consideraban que el terreno en cuestión fuese considerado como bien localizado.
La diferencia en los precios originales y los negociados varía de un grupo a otro;

aparentemente esto depende del equilibrio entre beneficios y cargas regulatorios (ver
resultados del estudio en las tablas 2 y 3 y promedios ponderados en cada grupo).
En el Grupo A, donde las regulaciones permiten un índice de construcción (IC) adicional, los
beneficios pueden aumentar el valor a un promedio ponderado del 18.1 por ciento por encima
del precio de salida original. No obstante, las cargas regulatorias como viviendas sociales y
pagos para carreteras principales representan el 25.2 por ciento del valor potencial de los
terrenos una vez que se hayan incorporado los nuevos beneficios regulatorios. Como las
cargas son mayores que los beneficios, el resultado final es que los precios originales bajan en
un 12,5 por ciento como promedio.

Tabla 2 Resultados del estudio para cuatro grupos de parcelas
Superficie total de suelo
regulado sin urbanizar 909.0 ha 2,705.0 ha 1,044.3 ha 749.7 ha
(ha = hectáreas)
Superficie de suelo sin
urbanizar efectivamente en el
mercado o que se estaban
284.9 ha 129.3 ha 139.5 ha 183.7 ha
negociando durante el período
del estudio (junio 2005–marzo
2007)
Nº ha %
Nº ha % Nº ha % Nº ha %
(1) (2) (3)
Terrenos estudiados
13 27.6 3.0 9 47.1 1.7 6 99.4 9.5 2 160.3 21.4
Subgrupo de terrenos que
redujeron el precio lo suficiente
para absorber las cargas 9 20.6 2.3 4 29.5 1.1 4 80.6 7.7 1 6.3 0.8
regulatorias
Subgrupo de terrenos que no

redujeron el precio o no lo
redujeron lo suficiente como
para incorporar todas las 4 7.0 0.8 5 17.6 0.7 2 18.9 1.8 1 154.0 20.5
cargas regulatorias.
Fuente: Adaptado de Borrero y Maldonado (2007)

(1) Número de terrenos en grupo o subgrupo.
(2) Superficie total de terrenos en el grupo o subgrupo
(3) Porcentaje de superficie de terrenos en el subgrupo, comparado con la superficie total de suelo regulado sin
urbanizar en el grupo.
Tabla 3 Variaciones promedio ponderadas por superficie total de terrenos por grupo
Beneficios regulatorios
adicionales como % del 18.1% -15.2% 25.9% 142.7%
precio original
Cargas regulatorias
adicionales como % del
11.7% 28.5% 49.2% 39.3%
precio original (antes de
beneficios adicionales)
Cargas regulatorias
adicionales como % del
valor potencial (después 25.2% 15.7% 59.6% 75.0%
de los nuevos beneficios
regulatorios)
Reducción del precio

después de las nuevas
12.5% 14.3% 38.6% 10.2%
regulaciones como % del
precio original
Fuente: Adaptado de Borrero (2007)

En el Grupo B, con beneficios de regulación similares, los valores potenciales efectivamente
disminuyeron un 15.2 por ciento cuando se comparan con los precios de oferta originales,
aparentemente porque las regulaciones anteriores permitían mayores densidades y casi
cualquier uso del suelo, y por lo tanto las expectativas eran altas; la nueva zonificación urbana
ha reducido esta intensidad de urbanización debido a limitaciones de infraestructura. Las
cargas regulatorias en este grupo incluyen las del grupo anterior más espacios verdes
adicionales y reajuste de las tierras con sus vecinos, representando el 28.5 por ciento del
precio de oferta original. Cinco de los nueve propietarios de este grupo resistieron las
reducciones de precios y de hecho aumentaron su precio original. Ésta es una posible
explicación de una reducción del 14.3 por ciento del promedio ponderado del grupo, similar al
primer grupo en que las cargas no eran tan altas pero los beneficios eran similares.
La Tabla 3 muestra que para el Grupo C en el norte de Bogotá (ver figura 2), los beneficios
regulatorios aumentarán el valor de los terrenos en un promedio del 25.9 por ciento por encima
del valor original, pero las cargas regulatorias serán del 49.2 por ciento. Los precios originales
ya contenían algunas expectativas elevadas porque los terrenos están ubicados en la
tendencia de urbanización más destacada de Bogotá y en las áreas comerciales y de alto
ingreso. No obstante, en cuatro casos en que efectivamente se han cerrado las transacciones
se han aceptado completamente las cargas, y en otros dos se aceptaron reducciones
sustanciales, aunque no lo suficiente como para cubrir todas las cargas. La reducción
ponderada promedio de los precios de oferta originales fue del 38.6 por ciento para este grupo.
El Grupo D, en el área de Nuevo Usme (ver figura 3), al sur de Bogotá, representa una
situación interesante donde el gobierno está tratando de ganar la batalla contra lotificadores
ilegales que suministran terrenos sin servicios a los pobres a precios comparativamente altos
(Maldonado y Smolka 2003). Las intenciones del gobierno son proporcionar suelo servido
alternativo a precios razonables haciendo participar a los propietarios y urbanizadores en
programas de reajuste de tierras prácticamente autofinanciados. La ciudad está usando la
mayoría de las herramientas de gestión de tierras proporcionadas por la nueva ley, aunque los
lotificadores están resistiendo las nuevas regulaciones tanto como pueden.
Para entender la forma en que la regulación afecta los precios de las tierras, el equipo de
investigación pudo documentar dos casos del Grupo D: un propietario cerró el trato aceptando
una reducción del precio e incorporando el costo completo de las cargas adicionales; el otro (el
terreno más grande del estudio y del área) no lo había cerrado en el momento del estudio, pero
había reducido sustancialmente sus expectativas. El aumento promedio de valor de estos
terrenos procedente de los beneficios adicionales de usos mixtos del suelo y de una mayor
densidad representa un 142.7 por ciento con respecto al valor de oferta original; así el valor
potencial representa el 242.7 por ciento del precio original.
No obstante, las cargas adicionales en el Grupo D son también altas, al 75 por ciento del valor
potencial, o un 39.3 por ciento por debajo del valor original. El promedio ponderado muestra
que los propietarios están aceptando una reducción del 10.2 por ciento comparado con su
precio de oferta original (justo al finalizar este artículo, el propietario grande estaba negociando
una reducción adicional de este precio de oferta, que convertiría el promedio ponderado al 39.3
por ciento en vez de al 10.2 por ciento reportado en el estudio, aceptando de hecho todos las
cargas regulatorias).

Figura 2 Foto Terreno periférico en el norte de Bogotá
Fuente: Autores
Figura 3 Foto Plan Zonal Usme (Terreno periférico borde sur de Bogotá)
Fuente: Autores

4. Algunas observaciones
Uno de los resultados más importantes de estos datos, aunque sean preliminares, es que los
precios del suelo individuales tienden a bajar cuando se imponen cargas regulatorias. Estas
cargas claramente no se transfieren a los precios como afirmaron erróneamente algunos
interesados. Se espera que otros resultados del estudio de Bogotá contribuyan a este debate,
junto con otros estudios que está haciendo el Lincoln Institute en Latinoamérica. Al mismo
tiempo, es necesario hacer más preguntas.
Por ejemplo, el equipo de investigación de Bogotá encontró diversos niveles de conocimiento

de la Ley 38 de 1997 y otras regulaciones entre los terratenientes, e incluso entre algunos de
los corredores que actuaban en su nombre. Los avaluadores de propiedades y los
urbanizadores parece que han asumido mejor las implicaciones de las regulaciones. Las
autoridades locales y los gestores de política parecen tener sentimientos encontrados, aunque
lentamente están poniendo en práctica la nueva Ley. Los expertos de las universidades en
Bogotá han desempeñado una función importante en la explicación de estas cuestiones a las
partes interesadas involucradas.
Los mercados tardan en ajustarse a las nuevas regulaciones. Así, algunos casos del estudio
que han mostrado poca reducción o ninguna reducción de los precios podrían tardar más en
adaptarse. No sorprende que los terratenientes sean lentos en asimilar las nuevas
regulaciones, porque para muchos de ellos esta transacción de tierras será una experiencia
que se dará una vez en la vida. Otros interesados que representan el lado de la demanda
tendrán muchas oportunidades de este tipo y tenderán a ser más conscientes del impacto de
las regulaciones. Esta diferencia estimula aún una mayor información asimétrica de los lados
de oferta y demanda, que es característico de los mercados de suelo Latinoamericanos.
Otro punto interesante es que, excepto en lo que se refiere a la participación en plusvalía, las
regulaciones detalladas que afectan los terrenos en los grupos C y D no habían entrado
completamente en vigor en el momento del estudio. No obstante, los beneficios y cargas ya
estaban ejerciendo un impacto en los precios. Dos de las posibles razones son que algunos de
los terratenientes han estado participando en el debate sobre las nuevas regulaciones y por lo
tanto son más conscientes de las futuras implicaciones, y que ha habido un mayor compromiso
del gobierno local para sí implementar las regulaciones en estas áreas.
Un asunto relacionado tiene que ver con la estabilidad de las regulaciones, o al menos de la
política pública, y el compromiso de los políticos y funcionarios municipales. Algunos
terratenientes del estudio pidieron mayores precios originalmente, apostando a que las
regulaciones cambiarían a su favor (es decir, que se eliminarían o subsidiarían los cambios de
regulación) y que los beneficios se quedarían o aumentarían para reflejar usos más lucrativos
de las tierras, incluso cuando la demanda no pagaría por ellos a largo plazo.
En algunos casos el precio negociado fue incluso menor que el valor potencial que ya había
sido disminuido por las cargas regulatorias. Sugerimos dos posibles explicaciones. Una es una
manifestación de información asimétrica, es decir, que los propietarios podrían ser conscientes
de las nuevas regulaciones, pero no pueden calcular los impactos tan bien como los
urbanizadores. Otra explicación es que estos terrenos no han estado en el mercado lo

suficiente para que más de un urbanizador licite la tierra y empuje el precio en un valor residual
más realista. Aún se está en el proceso de hacer cumplir las regulaciones por lo que los
urbanizadores se han venido comportando de modo muy precavido. Además, muchos de los
precios negociados no son aún los precios finales. Aun cuando parece que hay cantidades
sustanciales de tierras en el mercado, en las pocas transacciones que efectivamente se han
completado, no parece que los terratenientes estén en la posición de retener sus tierras hasta
que tengan una idea más clara del futuro.
Los propietarios que retienen tierras beneficiadas por regulaciones en anticipación de una
ganancia mayor podrían imponer una carga a las ciudades que en consecuencia tendrían que
ampliar la urbanización futura en áreas desfavorables a mayores costos. Un reparto de costos
y beneficios entre la oferta y la demanda en el negocio de la tierra, un principio fundamental de
la Ley colombiana, parecer ser una alternativa constructiva. Uno de los beneficios para el
terrateniente al retener las tierras es ejercer presión en el mercado para conseguir precios más
altos.
Cuando se introdujo en Bogotá, la participación en plusvalías (un tributo sobre el incremento de

valor del suelo) incluía una tasa que aumentó durante los tres primeros años, del 30 por ciento
en 2004 al 50 por ciento a partir de 2006. Por ello, los terratenientes estaban deseosos de
vender tan rápido como les fuera posible durante los dos primeros años para impedir que
disminuyeran más sus ganancias. Una tasa del 50 por ciento en el incremento neto del precio
del suelo reduce el premio por la retención a la mitad, aunque no lo suficiente para evitar la
retención, y es ciertamente un factor atenuador.
Los gestores de políticas de toda Latinoamérica que están considerando opciones similares,
están siguiendo este caso colombiano cada vez más de cerca. Estos resultados preliminares
sobre los impactos de los beneficios y cargas regulatorias en los precios del suelo ayudarán a
arrojar cierta luz, sino es que en la gestión misma de política, al menos invitarán a que se
hagan más investigaciones sobre terrenos y condiciones adicionales.
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http://www.habitatbogota.gov.co/sdht/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=31

PROBLEMÁTICA DE LOS PROCESOS DE VALORACIÓN URBANÍSTICA
EN TÉRMINOS DE LA LEY 388 DE 1997.
Jorge Eliécer Gaitán Torres1

Dirección de proyectos de ordenamiento territorial
Recaman Koppel y Cia. Ltda. Bogotá, Colombia.
Jorge Eliécer Delgado Amaya2

Subgerencia Tècnica
Recaman Koppel y Cia. Ltda. Bogotá, Colombia.
Remisión artículo: 07-06-2008 Remisión definitiva: 09-06-2008
Palabras Clave: Avalúos, Plusvalía, Expansión Urbana
Resumen: El propósito de este artículo es presentar ante la comunidad académica y la

sociedad civil en general, un resumen de la historia valuatoria reciente en Colombia, algunas
de sus vicisitudes, experiencias y estado del arte actual que, en desarrollo de algunos de los
instrumentos de gestión de suelo previstos por la Ley 388 de 1997, presentan componentes o
requieren de procesos de valoración. El artículo abarca únicamente lo referente a avalúos en
suelos de expansión y cálculo del efecto plusvalía.
Si bien el artículo se desarrolla como un diagnóstico de los procesos de valoración para suelos
de expansión urbana y para la captura del efecto plusvalía, se presentan dentro de las mismas
posiciones personales de los autores sobre algunos elementos o componentes que, hoy por
hoy, no se encuentran plenamente definidos en la estructura normativa o jurídica del país.
1. Introducción
Parte de la historia valuatoria de Colombia puede ser analizada a través de la actividad que
hasta mediados de los 90 ejercían tanto las entidades públicas como los avaluadores
particulares dedicados a esta actividad.
Para las entidades oficiales encargadas de elaborar avalúos de inmuebles, existen

básicamente dos objetivos generales en el ejercicio de esta actividad: de una parte, la
formación, actualización y conservación catastral, y de otra la realización de avalúos
comerciales o avalúos especiales para las operaciones de adquisición y enajenación de
inmuebles puntuales de interés para el Estado, o bien para propósitos específicos señalados
en la ley.
En el primer caso, su función básica se refiere a la elaboración de las denominadas zonas

homogéneas geoeconómicas y a su vez precisar el valor de las construcciones (mediante
tablas y/o modelos de construcción) con el fin de establecer la base gravable del impuesto a la
1
Jorge Eliecer Gaitán Torres, ingjgaitan@yahoo.es, jgaitan@recamankoppel.com.co
2
Jorge Eliécer Delgado Amaya, jorged@recamankoppel.com.co, ingjda@yahoo.com
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ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |PROBLEMÁTICA DE LOS PROCESOS DE VALORACIÓN URBANÍSTICA EN TÉRMINOS
DE LA LEY 388 DE 1997.
Jorge Eliécer Gaitán y Jorge Eliécer Delgado

propiedad raíz dentro del sistema tributario nacional. La forma de desarrollar esta actividad
valuatoria se considera como una técnica masiva y se encuentra legislada por la Ley 14 de
1983 y sus decretos reglamentarios. En cuanto a la tarea de las entidades estatales para la
elaboración de avalúos comerciales de bienes cuando su intención es vender o comprar
propiedades en aplicación de objetivos específicos determinados por las leyes, por ejemplo, de
reforma agraria y de reubicación de asentamientos en zonas de riesgo, entre otros fines,
existen normas especiales que reglamentan la ejecución de este tipo de avalúos, bien sea con
técnicas de tasación individual o masiva, así como guías para la elaboración de los mismos
desarrolladas por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi – IGAC, única entidad pública
delegada para la determinación y aprobación de metodologías valuatorias, catastrales y
comerciales para fines del Estado.
En cuanto a la actividad valuatoria privada, podría decirse que los primeros avaluadores
particulares con que contó el país fueron aquellos propietarios de finca raíz o sus
representantes o intermediarios, quienes debido al conocimiento del mercado inmobiliario y a
las experiencias que habían tenido en la transacción de muchos de sus inmuebles, lograban
identificar comportamientos en los valores; y mediante técnicas básicas de comparación3,
conseguían determinar el valor de predios de terceras personas, de forma que el empirismo era
total. Fueron pocos los avaluadores empíricos que intentaron desarrollar metodologías o
técnicas que les permitieran analizar de forma coherente la información que manejaban y no se
diseñaron manuales o promulgaron normas para regular esta actividad. Sin embargo, cuando
existió un número significativo de personas dedicadas a esta actividad, en Bogotá primero4 y,
un cuarto de siglo después, en otras ciudades principales del país, se crearon agremiaciones o
colegios profesionales con miras a contribuir a la regulación del mercado y a establecer normas
de ética y competencia entre sus asociados.
Años después, con la participación de estas asociaciones en eventos internacionales y su

vinculación a organismos mundiales de profesionales inmobiliarios, se consideró necesaria una
mayor preparación y adquisición de conocimientos sobre la materia. Por tanto los gremios y
otras instituciones de investigación privadas, iniciaron la actividad de educación no formal en
este campo, a través de una serie de eventos académicos con conferencistas internacionales
que vinieron a nuestro país a contar sus experiencias5. Es así como en la década de los 80
recibimos una alta dosis de conocimiento de los brasileros, mientras en los 90 fuimos
frecuentemente visitados por avaluadores mexicanos y hoy en día observamos con atención la
técnica valuatoria de los españoles.
Posteriormente con la expedición de la Ley de Desarrollo Territorial, 388 de 1997, el tema de la

valoración de la tierra se convirtió en una actividad transversal en el proceso de ordenamiento
territorial que conllevó el desarrollo y adopción de una regulación específica en materia
valuatoria6. Sin embargo es de recordar que al gremio avaluador –en especial al privado, que
para entonces ya tenía más de cincuenta años de tradición– le resultó difícil asumir en el corto
3
Técnicas que no tenían un sustento científico o procedimiento claramente definido; su rigor estadístico era bastante
bajo.
4
La primera agremiación de este tipo constituida en 1945 en Colombia fue la sociedad anónima denominada Lonja de
Propiedad Raíz, hoy corporación sin ánimo de lucro Lonja de Propiedad Raíz de Bogotá, cuyo esquema de realización
de avalúos, denominados corporativos, siguieron las demás Lonjas y asociaciones avaluadoras que se constituyeron
posteriormente, y particularmente, a partir de la posibilidad de participar en avalúos para el Estado a partir del Decreto-
Ley 2150 de 1995.
5
Experiencias que con el paso del tiempo se convirtieron en las reglas generales aceptadas en nuestro medio para el
ejercicio valuatorio. Sin mayor adaptación a las circunstancias locales, se adoptaron normas de otros medios sociales y
económicos y se utilizaron de manera incompleta las formulas presentadas por los expositores, entre otros factores.
6
Se expidieron el Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 762 del mismo año, reglamentarios de la Ley 388 de 1997, a
efectos de determinar los métodos y procedimientos de valoración para los fines de dicha Ley.
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plazo y sin mayor preparación para el efecto la obligación de ejercer esta función pública por
delegación, en una actividad desarrollada con un alto grado de empirismo y casi siempre para
fines exclusivamente privados.
Debe tenerse en cuenta que en Colombia hasta la promulgación del Decreto-Ley 2150 en
diciembre 5 de 1995 de supresión de trámites ante el Estado7, la realización de avalúos para
las entidades estatales estaba asignada exclusivamente a los organismos públicos
especializados: el IGAC y a los Catastros descentralizados existentes8. Mediante este Decreto-
Ley, a efectos de agilizar trámites de expedientes de expropiación, y de adquisición o venta de
bienes públicos, entre otros, se autorizó formalmente a las entidades estatales interesadas a
solicitar los avalúos requeridos a entidades públicas o a avaluadores privados, según su libre
escogencia. En caso de escoger la opción privada, el perito avaluador encargado debía ser
designado por la Lonja o asociación profesional de avaluadores del lugar de ubicación del
inmueble objeto de avalúo. De esta forma, las lonjas y asociaciones similares, pasaron a
ejercer una función pública por delegación para la cual no estaban preparadas inicialmente9.
Luego, la Ley 388 de 1997, retomó para los fines en ella establecidos el procedimiento
determinado por el Decreto-Ley 2150 de 1995, haciendo mención específica al mismo10.
Es así como a través de los últimos años, al ampliar su campo de acción a los fines del Estado
el uno y a las condiciones del mercado el otro, ambos segmentos del sector avaluador privado
y público, han ido transformando tanto su forma de pensar como su técnica en la realización de
los avalúos comerciales de que trata la Ley 388 de 1997. No obstante esta transición no ha
sido rápida y en la mayoría de los casos el desconocimiento en la aplicación adecuada de los
métodos legalmente aceptados, ha conducido a errores graves que a su vez llevan a una
conclusión inadecuada de valor, siendo hoy por hoy una de las barreras que limitan la fluidez
en el proceso de ordenamiento del territorio. En algunas ocasiones las malas prácticas
valuatorias conducen a menoscabar el patrimonio o los intereses bien sean del Estado o de
particulares, provocando que alguno de los partícipes se sienta lesionado sin justa causa.
7 “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones, procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la

Administración Pública”. Fue reformado parcialmente por la Ley 962 de julio 8 de 2005, pero quedó vigente, entre otros
el artículo 27 del Decreto 2150 de 1995 relativo a avalúos.
8 El único antecedente de participación de privados en el avalúo de bienes para fines Estatales se dio poco tiempo
antes, con el Decreto 855 de abril 28 de 1994, por el cual se reglamentó parcialmente la Ley 80 de 1993 (Estatuto de
Contratación Administrativa), en materia de contratación directa, así: “Artículo 15.- Para efectos de la venta o
adquisición de inmuebles, las entidades estatales solicitarán un avalúo, que servirá como base de la negociación.
Dicho avalúo será efectuado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, previa solicitud de la entidad. Si pasados
quince días hábiles contados a partir de la solicitud, ésta no fuere atendida o el Instituto manifestare su imposibilidad
de hacerlo, la entidad contratará, con tal fin, una persona natural o jurídica experta en la materia.”
9 “ART. 27.- Avalúo de bienes inmuebles. Los avalúos de bienes inmuebles que deban realizar las entidades públicas o
que se realicen en actuaciones administrativas, podrán ser adelantados por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi o
por cualquier persona natural o jurídica de carácter privado, que se encuentre registrada y autorizada por la lonja de
propiedad raíz del lugar donde esté ubicado el bien para adelantar dichos avalúos.
Parágrafo : Si la entidad pública escoge la opción privada, corresponderá a la Lonja determinar, en cada caso, la
persona natural o jurídica que adelante el avalúo de bienes inmuebles.”
10
Fue sustituido en gran parte por la Ley 962 de julio 8 de 2005 “por la cual por la cual se dictan disposiciones sobre
racionalización de trámites y procedimientos administrativos de los organismos y entidades del Estado y de los
particulares que ejercen funciones públicas o prestan servicios públicos”, pero quedó vigente, entre otros, el artículo 27
del Decreto 2150 de 1995 relativo a avalúos y por ende su mención específica en el artículo 61 de la Ley 388 de 1997.
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Para fortuna nuestra, Colombia ha venido avanzando en su desarrollo territorial a pasos
agigantados que le han permitido posicionarse en los últimos años como uno de los líderes del
tema en América Latina. Sin embargo, parte de ese ordenamiento territorial realizado a través
de instrumentos como la plusvalía, los planes parciales y la renovación urbana, entre otros,
tienen como punto fundamental de partida la valoración de los inmuebles involucrados en cada
proceso, tarea que mal ejecutada retrasa o anula los proyectos planteados por el Estado.
Actualmente para efectos del ordenamiento, el territorio se ha dividido normativamente en

zonas urbanas, rurales, de expansión urbana, renovación urbana y protección, donde las
últimas tres denominaciones, corresponden a espacios físicos que no se enmarcan
concretamente dentro de las metodologías valuatorias legalmente establecidas11, o necesitan
de unas aplicaciones específicas, que permitan medir de manera correcta y acertada su valor
comercial.
2. Zonas de Expansión Urbana.
Con la aparición de la Ley 388 de 1997 se introdujeron o precisaron algunos términos en

materia urbanística que de una u otra forma afectarían el quehacer del gremio avaluador
privado, el cual hasta ese entonces daba mayor relevancia a los aspectos físicos y económicos
en los avalúos y dejaba un poco de lado las condiciones normativas, de situación jurídica y
urbanística que regían para los predios objeto de estudio.
Uno de los nuevos términos que introdujo la Ley 388 de 1997 fue el de Zona de Expansión
Urbana el cual corresponde a una porción del territorio que se habilitará para el uso urbano
bajo ciertas condiciones; es decir se configuró legalmente una franja de transición que permite,
de manera controlada en el tiempo y en condiciones de provisión de infraestructura, la
incorporación del suelo rural al urbano, evitando el crecimiento inoportuno y desarticulado y la
ocupación de usos urbanos en el área rural colindante con el área urbana.
De esta manera se creó para los avaluadores privados un escenario geoeconómico diferente
que –la verdad sea dicha– no tuvo mayor trascendencia hasta mediados del año 2.00312,
época en la cual el Gobierno Nacional con el apoyo del Lincoln Institute of Land Policy,
intensificó la socialización y promoción a través de una serie de conferencias a lo largo del
país13, del uso de los instrumentos de gestión del suelo, financiación y desarrollo que fueron
consagrados en la mencionada Ley de Desarrollo Territorial.14 A estas conferencias, se
invitaron diferentes actores de la sociedad, entre ellos –claro está– los avaluadores privados,
quienes empezaron a participar con algo de prevención sobre el tema, pero con curiosidad e
interés por encontrar un papel más proactivo en esta nueva etapa del ordenamiento territorial.
El inicio no fue fácil, pues las primeras veces que los avaluadores privados asistieron a las
conferencias de divulgación, flotaba en el ambiente el prejuicio del sector público y sus
asesores respecto de este gremio, considerando que tan solo pensaba en el bienestar del
particular y no asumía un alto compromiso con la comunidad; que sus dictámenes periciales
tan solo favorecían la actividad de los constructores, atentando permanentemente contra la
justa y equilibrada distribución de cargas y beneficios que demanda el desarrollo del territorio.
Incluso en una ocasión llegó a exhibirse un avalúo comercial elaborado por uno de las más
11
Decreto 1420 de 1998 y Resolución 762 de 1998.
12
Cabe mencionar que a finales de ese año se efectuó la revisión del Plan de Ordenamiento territorial de la ciudad de
Bogotá.
13
Uno de estos eventos se realizó en mayo del 2.004 bajo el título “Región, Gestión del Suelo y Participación en
Plusvalías. Los aportes de la ley 388 de 1997 a la gestión urbana y regional”
14
En aquel entonces y en casi todos los escenarios donde se tocaba el tema de ordenamiento territorial, se repetía
(como se sigue repitiendo hoy en día) que la Ley 388 de 1997, es una caja de herramientas sin explorar, que cuenta
con un importante número de instrumentos de gestión del suelo y de financiación del desarrollo del territorio, que es
hora de empezar a implementar.
120

tradicionales Lonjas del país con el ánimo de evidenciar los grandes errores15 que se estaban
cometiendo por parte de los peritos y descalificando de manera tajante el trabajo realizado.
No obstante todo lo anterior, y más allá de las fibras y sensibilidades que se tocaron en el
proceso de enseñanza de los instrumentos de la Ley de Desarrollo Territorial, existía una
dicotomía a la que debía enfrentarse el avaluador al abordar el estudio de las denominadas
zonas de expansión urbana. Por un lado, el espíritu de la nueva legislación hace énfasis en la
función social de la propiedad privada y el rechazo total al encarecimiento inapropiado del
suelo que se encuentra justamente colindando con el área urbana de la ciudad, y por el otro,
existía –y aún existe– un escenario socioeconómico que enmarca la actividad inmobiliaria en la
zonas de expansión urbana, el cual refleja que la sociedad, en el complejo mundo de sus
relaciones, acepta los valores de la tierra impuestos por el mercado; es decir, obedece al punto
de equilibrio entre la oferta y demanda existentes, sin tomar en algunos casos su ajuste a la
legalidad (normatividad).
Para el gremio avaluador privado, después del proceso de aprendizaje, quedó claro que una de
las intenciones del Estado en el nuevo esquema de ordenamiento territorial, es capturar parte
de las plusvalías o mayores valores que se generan por su actuación y evitar que los
propietarios particulares se enriquezcan de manera injustificada por esta acción. El efecto de
mayor valor o plusvalía se hace mucho más evidente justamente en las zonas de expansión
urbana que de rurales pasan a ser urbanas, incrementando su valor de terreno en forma
impactante y es allí donde podrían estar los mayores ingresos por plusvalía. Por este motivo se
reiteraba entonces, al igual que hoy, que los avaluadores no deben tener en cuenta en la
elaboración de los avalúos comerciales las expectativas futuras que se generan en las
denominadas zonas de expansión urbana y que el valor comercial de estos terrenos tan solo
debe fijarse basados en las condiciones de ubicación y fertilidad del suelo. Pese a entender la
situación anterior, al comienzo cuando el avaluador se desplazaba a las zonas de expansión
urbana y/o revisaba su archivo histórico, encontraba que los valores de transacción de la tierra
superaban de manera considerable los valores que posiblemente podría obtener si se tuviera
en cuenta tan solo la ubicación y productividad de los terrenos. Por ello la resistencia a adoptar
esta forma de valoración y preferir continuar avaluando los terrenos de acuerdo con lo
encontrado en el mercado.
Además de lo anterior, los planes de ordenamiento eran bastante imprecisos en el manejo de

los suelos de expansión urbana; algunos como en el caso de Bogotá, señalaban los índices
básicos de ocupación y construcción, así como el área de actividad, mientras otros iban más
allá y establecían normas específicas para su desarrollo; es decir en ninguna parte estaba claro
que estos suelos tendrían un uso rural y por ello debían valorarse bajo esa óptica. En esos
momentos el avaluador no encontraba ningún argumento legal preciso que le permitiera afirmar
que el suelo de expansión debía valorarse como suelo rural, y por el contrario encontraba un
mercado lleno de transacciones que superaban este valor comercial. Es decir, si no existía una
condición que cambiara el escenario, continuaría valorando el suelo de expansión urbana con
un valor intermedio entre el valor del suelo rural y el valor del suelo urbano más próximo a éste.
Fue hasta diciembre del 2003, cuando la ciudad de Bogotá requirió elaborar los avalúos
comerciales de referencia de un suelo de expansión urbana para la denominada Operación
Estratégica Nuevo Usme, que se dio nuevamente la discusión sobre la forma de valorar este
tipo de suelo. La Administración Distrital concluyó que la mejor alternativa para superar las
diferencias de criterio era establecer a través de la legislación una base jurídica que le
permitiera a los avaluadores valorar el suelo de expansión urbana como suelo rural, y fue así
como en el Decreto 469 de 200316 se incluyó un artículo que dejó en claro cual es el uso de los
15
Se tildó como error la normativa urbanística aplicada y el método valuatorio empleado.
16
Decreto Distrital por el cual se revisó el Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, D.C., adoptado mediante el
Decreto 619 de 2.000. Estos decretos fueron compilados en el Decreto Distrital 190 de 2.004.
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terrenos de expansión17 y la forma de valorarlos18, herramienta suficiente para que los
avaluadores Bogotá ejecutaran su labor sin restricción técnica alguna.
Lo anterior fue un gran avance para la ciudad de Bogotá, pero aún el resto del país continuaba
con el problema y era necesario solucionarlo; por ello de manera acertada el Ministerio de
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial tomó cartas en el asunto y a través del Decreto 2181
de 2006 estableció a nivel nacional los usos de los suelos de expansión urbana brindando
nuevamente a los avaluadores una base legal firme para su labor de valoración.
3. Estado actual y proceso de implementación del efecto plusvalía.
Para poder desarrollar un análisis de la captura que en términos de plusvalías ha

implementado y logrado recaudar el Estado colombiano, debe presentarse de manera simple el
estado actual del arte y sus antecedentes. Es así que la expedición de la Ley 388 de 1997,
marca el inicio desde el punto de vista jurídico, de los procesos del cálculo del efecto plusvalía
en nuestra estructura de ordenamiento territorial. Aunque desde la Ley 9ª de 1989 conocida
como Ley de Reforma Urbana, ya se había incluido esta figura bajo la denominación de
Contribución al Desarrollo Municipal19, ésta nunca logró ser implementada en la práctica.
En este sentido, hasta antes de la promulgación de la Constitución de 1991, al Estado parecía

importarle poco capturar el efecto que causaban sus actuaciones en el valor de los terrenos
urbanos o rurales y mucho menos observar o controlar de forma alguna los altos grados de
especulación que se originaban, bien fuera en los terrenos colindantes con el área urbana o en
aquellos terrenos desarrollados de forma ilegal20. Es hasta la aparición del artículo 82 de la
Constitución Nacional, que a su tenor establece que “Las entidades públicas participarán en la
plusvalía que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio
aéreo urbano en defensa del interés común“, cuando el Estado finalmente se obliga a medir su
aporte a la conformación del valor de los terrenos y recuperar parte de este aporte para ser
reinvertido en la sociedad.
Solo hasta el inicio del presente siglo, por parte de la academia y de algunas agremiaciones, se
inician procesos de capacitación y divulgación del tema, el cual en un comienzo –y aún
todavía– se ha fundamentado en el desarrollo teórico de la plusvalía, dejando de lado el
proceso de capacitación y formación directa de los funcionarios de entes administrativos
municipales, la rama judicial (concretamente Notariado), el gremio de avaluadores, los
constructores, y el público en general (que incluye la academia, entre otros). Solo hasta el año
2004 y por convocatoria de Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, el
Departamento Administrativo de Planeación Distrital, el Lincoln Institute of Land Policy, el
17
Una parte del Artículo 42 del Decreto 190 de 2004 establece lo siguiente: “En el caso de suelos clasificados como de
expansión urbana, de conformidad con el parágrafo 1 del artículo 89 del Decreto 619 de 2000 tendrán usos forestales y
agropecuarios hasta tanto no se incorporen al perímetro urbano mediante Planes Parciales, por tanto se valorarán
teniendo en cuenta exclusivamente criterios de localización y productividad rural”. (Subrayado fuera de texto).
18
El Decreto 190 de 2004 en su artículo 53, menciona “Artículo 53. Reglas para la elaboración de avalúos (artículo 53
del Decreto 469 de 2003).
Para dar cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 61 de la ley 388 de 1997 y en el Articulo. 21 del Decreto 1420 de
1998, las entidades distritales que realicen o soliciten la realización de avalúos para cualquier finalidad, verificarán que
se tenga en cuenta la reglamentación urbanística vigente en el momento de la realización del avalúo, y que en ningún
caso se incorporen meras expectativas en los precios de los inmuebles avaluados.
19
Ver Artículos 107 a 111 de la Ley 9ª de 1989 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal,
compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”.
20
Entiéndase desarrollos sin el lleno de los requisitos, en términos generales.
122

CIDER, la Universidad de Los Andes y Fedevivienda, se produce una de las primeras
conferencias que abandera el proceso. A partir de ese año y durante los dos siguientes se
realizaron varios eventos21 que, como se anotó antes, presentaron un alto contenido teórico,
sin entrar a precisar experiencias, limitaciones y dificultades del cálculo y la aplicación de la
plusvalía debido a la poca experiencia acumulada en el país sobre esta materia.
Por otra parte el número de municipios que ha recibo capacitación sobre el particular, no
supera la cantidad de 20, cifra que comparada contra los cerca de 1.100 municipios existentes
en Colombia, es bastante baja y muy poco representativa; sin embargo son pocos los
municipios que cuentan con elementos normativos y urbanísticos que pueden generar
Participación en la Plusvalía. A través de la experiencia de los autores y su contacto con las
administraciones municipales, se observa un grado de incertidumbre y un interés bajo o nulo en
la implementación del cálculo, liquidación y cobro de la Participación en la Plusvalía. Sin
embargo, se debe resaltar que el artículo 82 de la Constitución Política de Colombia señala
como un imperativo el hecho de que las entidades territoriales participen en la plusvalía,
excluyendo por tanto la posibilidad de que la participación sea facultativa22.
A la fecha, la implementación de la Participación en la Plusvalía, solo se ha cumplido en

algunas ciudades del país, sin tener el efecto que el Estado esperaba, tanto en el número de
municipios que hacen uso de este instrumento, como en la captura de ingresos por este
concepto. De otra parte, los cálculos del efecto plusvalía solo se han desarrollado para algunas
clases de suelo; es decir, no se ha generado este cálculo en todos los tipos de suelo. La tabla
No. 1 siguiente, muestra los municipios sobre los cuales se han desarrollado procesos de
implementación y cálculo del efecto plusvalía, así como sobre los tipos de suelo en los cuales
éstos se han aplicado.
TABLA 1
MUNICIPIOS CON CÁLCULO DE PLUSVALIA SEGÚN CLASES DE SUELO
MUNICIPIO ÁREA ÁREA DE ÁREA PLANES

URBANA EXPANSIÓN RURAL PARCIALES
BOGOTÁ SI SI NO SI
MONTERÍA SI NO NO NO
FUSAGASUGA NO SI NO NO
PEREIRA NO NO NO SI
FACATATIVA NO SI NO SI
CALI SI NO NO NO
Fuente: Elaboración propia, datos a diciembre de 2007.
Como se puede observar, la implementación y el cálculo de la plusvalía en Colombia se reduce

a muy pocos municipios y se aplica solo para algunas clases de suelo, siendo Bogotá la ciudad
que ha desarrollado en mayor número y cobertura el cálculo del efecto plusvalía. Aunque un
número mayor de municipios ha desarrollado y adoptado el acto normativo (Acuerdo del
Concejo municipal) por el cual se establecen las normas para la aplicación de la participación
en plusvalías, éstos no superan la veintena y muchos de los acuerdos ya existentes, en
algunos apartes superan las condiciones que la Ley 388 de 1997 definió en este sentido.
Si bien es cierto que el número de municipios en los que se ha implementado la Participación

en Plusvalía es bajo, también es cierto, que un buen número de municipios –ya sea por falta de
compromiso político, desconocimiento o simplemente inexistencia de interés en su aplicación–
han permitido que esos mayores valores que toma el suelo a través de su propia acción
21
Convocados básicamente por el Lincoln Institute of Land Policy, el CIDER, la Universidad de Los Andes.
22
Tomado del Concepto No. 0013 de fecha 05 de mayo de 2000, expedido por el Ministerio de Hacienda y Crédito
Público.
123

urbanística sigan siendo captados íntegramente por los propietarios del suelo, sin que se les
exija la participación parcial al Estado a la que estarían obligados. Es decir, se puede concluir
que por efecto de la no implementación del instrumento, se presenta una pérdida de captura de
plusvalías que bien podría constituirse en un detrimento patrimonial del Estado.
Otra de las situaciones observadas –posiblemente por no contar con unas reglas o técnicas
únicas de cálculo y/o procedimientos únicos para el establecimiento del efecto plusvalía, o por
existir en los elementos normativos que regulan el mismo, situaciones de ambigüedad o vacío
jurídico– han generado, ya sea por parte de las oficinas de planeación municipal o por, los
gremios o entes encargados de los cálculos, interpretaciones y/o ajustes que, en términos de la
Ley, desvirtúan el principio rector de la plusvalía, desbordan su aplicación o simplemente se
desarrollan bajo la interpretación de la persona o equipo de turno. Ante ello, el Estado ha tenido
que producir doctrina normativa que regule su aplicación y de la cual se debe decir, que, aún
siendo un avance, no es el punto final al que debe orientarse la implementación y cálculo del
efecto plusvalía.
En concepto de los autores, la Participación en la Plusvalía, debe ser analizada en función de

la relación Beneficio/Costo que ésta genere sobre la municipalidad. Bajo esta óptica, no todos
los municipios deberán desarrollar estos procesos, ya que para algunos, –probablemente los
más pequeños y/o con poca dinámica de crecimiento o cambio,– pueden resultar más altos los
costos de la implementación y cálculo que los posiblespotenciales ingresos que sea
posiblefactible o se espere percibir, en función de los hechos generadores de plusvalía que
resulten de los cambios en el planeamiento y la normatividad urbanística previstos en la
vigencia de sus planes de ordenamiento. Lo anterior hace necesario iniciar un proceso de
jerarquización de los municipios según su real potencial de desarrollo y evidenciar que la
Participación en la Plusvalía no es simplemente un recurso fácil al que puede apelarse para
aumentar sus ingresos, como parecen pensar algunos luego de las argumentaciones de las
ventajas fiscales del uso de este instrumento,; en estos casos deberán desarrollardesarrollarse
ejercicios de precalculo, precálculo de plusvalía que permitan diagnosticar la situación del
municipio, frente a la plusvalía y si debe, de acuerdosolo cuando se justifique conforme a su
evaluación técnica, implementar los procesos de cálculo y liquidación de la misma.
4. El galimatías de la plusvalía en los suelos rurales
¿Deberán los predios localizados en las zonas rurales realizar la contribución de Participación
en Plusvalía? Ante una inquietud como la referida –que no debería ser una pregunta, sino una
afirmación– se debe anotar que buena parte de los gremios, municipios, académicos y
propietarios, responden negativamente, lo cual se explica en la interpretación incompleta que al
parecer hacen de algunos artículos de la Ley 388 de 1997 relativos a la noción y acciones
generadoras de plusvalía.
En primer lugar, cuando el legislador señala en el artículo 73 de la Ley 388 de 1997: “NOCIÓN.
De conformidad con lo dispuesto por el artículo 82 de la Constitución Política, las acciones
urbanísticas que regulan la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando su
aprovechamiento, …” (subrayado fuera del texto), se realiza la lectura por una parte de los
gremios, municipios y otros, como si únicamente se estuviera haciendo referencia a las
acciones urbanísticas que tienen que ver con el suelo urbano. Pero tal y como lo señala la
Constitución Política en su artículo 82, “… Las entidades públicas participarán en la plusvalía
que genere su acción urbanística y regularán la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano
en defensa del interés común”, (subrayado fuera de texto), el principio de la plusvalía no está
dirigido a una clase de suelo en específico y solo enuncia que la acción urbanística del Estado
es generadora de plusvalía.
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Un segundo aspecto de la redacción de la Ley que ha causado polémica en relación a si los
suelos rurales son o no generadores de plusvalía, se refiere al contenido del artículo 74 de la
Ley 388 de 1997, por el hecho que éste no hace alusión expresa al suelo rural en los hechos
generadores por establecimiento o modificación del régimen o la zonificación de usos del suelo
ni a la autorización de un mayor aprovechamiento del suelo en edificación, bien sea elevando
el índice de ocupación o el índice de construcción, o ambos a la vez, interpretación que no
tiene sustento por cuanto, estos hechos generadores sí pueden configurarse en las zonas
rurales.
En concepto de los autores, los suelos rurales deben ser objeto de participaciónParticipación
en plusvalíala Plusvalía, siempre y cuando se genere una acción urbanística que signifique
para el predio modificaciones en su régimen de usos y un mayor aprovechamiento del suelo.
5. La Participación en Plusvalía controla el valor del suelo?
Se ha dicho en varios medios y por diferentes voceros que la Participación en la Plusvalía,

permite controlar el valor en el mercado del suelo; en este sentido se presenta a continuación
una serie de elementos teóricos y de experticia, que permiten llegar a una aseveración en este
sentido.
En forma general la dinámica propia del mercado del suelo al interior de un sistema económico
de tipo capitalista como el colombiano, establece en principio que la formación de los valores
de la tierra no es otra cosa que la capitalización de las rentas futuras o la acumulación de
plusvalías futuras, basadas en las potencialidades de explotación que puedan llegar a tener los
terrenos. Y es a partir de este punto que debemos analizar la manera en que un instrumento de
financiación del desarrollo como la Participación en la Plusvalía logra controlar el valor en el
mercado del suelo. Es necesario entonces estudiar más a fondo la formación del precio del
suelo desde el área rural para posteriormente pasar al área urbana y observar las alteraciones
y el grado de especulación de las transacciones. Si se entiende el procedimiento “natural” de la
formación del suelo y el grado de influencia de las acciones o actuaciones urbanísticas del
Estado, podremos entender la manera en que la Participación en la Plusvalía puede llegar a
controlar el mercado del suelo al interior de las ciudades colombianas.
Como se puede extraer de lo anterior, bien sea en los terrenos rurales o en los urbanos, el
valor comercial del suelo depende directamente de las posibilidades reales de explotación; no
obstante es de tener en cuenta que gran parte de estas posibilidades o potencialidades radican
en las normas urbanísticas establecidas. Es así como terrenos urbanos con ubicación y
capacidad portante similar, pueden tener un valor comercial diferente debido a la norma
urbanística que los cobija; un ejemplo claro son los predios ubicados en la zona del Chicó23 en
Bogotá, algunos de ellos con autorización para construir 5 pisos de altura y otros con permiso
para construir hasta 7 pisos, los cuales presentan comercialmente valores de $2’300.000 y $
2´900.000 respectivamente, pese a tener condiciones físicas y socieconómicas muy similares.
Desafortunadamente, y debido en parte a la permisividad del Estado, se desarrollaron en las

zonas rurales colindantes a la ciudad usos que la norma urbanística no permitía, como las
parcelaciones o algunos condominios de la zona conocida como Guaymaral al norte de la
ciudad de Bogotá, circunstancia que originó un valor comercial del suelo bastante lejano de la
potencialidad legal establecida por la normas urbanísticas de la zona. Este valor comercial se
formó en la ilegalidad y por lo tanto no debe ser tenido en cuenta dentro de un mercado formal,
transparente y equitativo; es decir estos valores especulativos no pueden formar parte de un
estudio que tenga como fin determinar el valor comercial de un predio ubicado en zonas
aledañas a los cascos urbanos de las ciudades.
23
Sector norte de la Ciudadciudad de Bogotá, de estrato socioeconómico alto.
125

Si bien es claro cómo se forma el precio del suelo y que el Estado tiene la obligación de
recuperar parte del precio que gracias a su acción se ha formado, no es del todo claro cómo la
aparición de este instrumento denominado “Participación en la Plusvalía” contribuye a controlar
el mercado del suelo. Para ello es necesario observar diferentes escenarios, los cuales se
presentan en la Tabla No. 2 que sigue a continuación.
TABLA 2 COMPARACIÓN DEL PROCESO VALUATORIO ANTES Y DESPUÉS

DE LA LEY 388 DE 1997
Antes de la Con la Aparición

Ley 388 de 1997 de La Plusvalía
El valor comercial del suelo conserva el mismo
principio de formación del valor, es decir la plusvalía
El valor comercial de los terrenos estaba no interviene ni controla el mercado de estos suelos;
directamente relacionado con las simplemente se limita a recaudar el incremento de
Suelo Urbano oportunidades inmobiliarias del momento valor resultante de la acción del Estado. En términos
Consolidado y la potencialidad legal que la norma de un mercado inmobiliario activo, la aparición de la
urbanística establecía. “Participación en Plusvalía” no altera el mercado de
este tipo de suelo, ni como erróneamente se cree
aumenta de manera alguna el valor del producto
final.
Este tipo de suelo no existía a nivel Al definir jurídicamente que el suelo de expansión
normativo, sin embargo claramente se está constituido por la porción del territorio municipal
entiende que es suelo colindante con el destinada a la expansión urbana, que se habilitará
área urbana. El comportamiento de los para el uso urbano durante la vigencia del plan de
valores comerciales era bastante ordenamiento, y que a partir de ese momento el
especulativo y el propietario de la tierra Estado participaría de los mayores valores que su
se apropiaba de todas aquellas actuación (en este caso dejar de ser suelo rural)
Suelo de Expansión expectativas futuras que se generaban generara en el valor del suelo, quedó en claro que el
por el simple hecho de estar estos mercado de este tipo de inmuebles tenía un actor
terrenos colindantes a las áreas más a tener en cuenta y que los valores comerciales
urbanas. se encontrarían sujetos no solo a las fuerzas
especulativas del mercado sino a las realidades
En otras ocasiones estos terrenos normativas que desde ese momento y con mayor
usualmente se parcelaban o subdividían interés haría cumplir el Estado.
por debajo del área mínima establecida
en las respectivas normas urbanísticas Posteriormente se determinó que los suelos de
de cada municipio y hacia aplicación de expansión “Mientras no se aprueben los respectivos
procesos de división como si fueran planes parciales, en las zonas de expansión urbana
terrenos urbanos. solo se permitirá el desarrollo de usos agrícolas y
forestales. En ningún caso se permitirá el desarrollo
24
Estos fenómenos elevaban de manera de parcelaciones rurales para vivienda campestre” ,
exponencial el valor de los terrenos, y en por lo tanto se deja en claro la potencialidad actual
consecuencia al pasar a ser urbanos, de este tipo de suelos y se liga el valor comercial de
tomaban un valor tan alto que estos terrenos a la actividad propiamente rural, es
impactaban directamente en el valor decir se elimina todo aquel grado de especulación
comercial del producto final. que tenían los precios de los terrenos por las
expectativa que estos tenía de ser urbanos.
Esta característica poco deseable
disminuía de manera ostensible las
posibilidades de construcción de
vivienda de interés social, pues diferente
a la vivienda de estrato alto que puede
elevar los valores comerciales del
producto final, la vivienda de interés
social se encuentra enmarcada dentro
de unos márgenes de negociación y
soportado sobre un programa de
subsidios del Estado, y por lo tanto se
dificultaba bastante conseguir terrenos
cuyo valor comercial permitieran el
desarrollo de vivienda de Interés social.
24
Apartes del Artículo 29 del Decreto 2181 DE 2006
126

Los urbanizadores piratas no sólo han La proliferación de loteos ilegales tiene básicamente
recuperado todos los incrementos del dos orígenes: el primero la falta de control policivo
precio derivado del desarrollo urbano, del Estado y el segundo la capacidad de compra de
sino que además han tomado bajo los estratos más bajos que encuentran en este tipo
control el proceso. La urbanización ilegal de desarrollo ilegal un valor del suelo asequible a su
resultante es costosa para los ocupantes posibilidades económicas inmediatas. Al respecto
individuales de dichos asentamientos y vale la pena tomar el siguiente texto:
Ocupación para la sociedad como un todo, ya que
Ilegal eleva el costo de los futuros programas “Uno de los aspectos más importantes del estudio
de mejoras entre tres y cinco veces, en de políticas de suelo en América Latina es la falta de
comparación con el costo de urbanizar tierra urbanizada al alcance de los habitantes de
suelo no ocupado .
25 bajos recursos. Esta carencia, y la consiguiente
ocupación ilegal de terrenos carentes de
infraestructuras, son características de las ciudades
latinoamericanas, especialmente en las periferias
urbanas y en áreas no aptas para el mercado
inmobiliario (o excluidas del mismo) debido a sus
26
condiciones topográficas o ambientales.”
Si a través de los instrumentos de desarrollo se
genera una oferta de terrenos de precio asequible a
los estratos bajos y a su vez se desestimula al
urbanizador ilegal, bajando la presión por este tipo
de producto (lotes ilegales) el valor comercial de los
terrenos definitivamente se podrá controlar.
Fuente: Elaboración propia.
Como se puede observar, los anteriores escenarios permiten evidenciar que realmente son las
normas urbanísticas las que de una u otra forma regulan el valor comercial de los terrenos y
por lo tanto no es del todo claro cómo la Participación en la Plusvalía controla el mercado del
suelo.
Con relación a las afirmaciones que se hacen en la Tabla No. 2 anterior respecto al
comportamiento del valor del suelo urbano consolidado con la aparición de la Participación en
la Plusvalía, podemos realizar un análisis básico que nos permite visualizar (Ver Tabla 3) este
fenómeno a partir del siguiente ejemplo27:28 (Ver Tabla 3):
TABLA 3. ZONA URBANA CONSOLIDADA
NORMA ANTERIOR NORMA ACTUAL

ALTURA ALTURA
PERMITIDA: 6 PISOS PERMITIDA: 8 PISOS
USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE. USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE.
2 2
AREA TOTAL VENDIBLE: 1.900 M AREA TOTAL VENDIBLE: 2.500 M
Valor de venta Producto final: $2´200.000/M2 Valor de venta Producto final: $2´200.000/M2
2 2
AREA LOTE: 800 M AREA LOTE: 800 M
VALOR UNIT. LOTE: $1´000.000/M2 VALOR UNIT. LOTE: $1´200.000/M2
VALOR TOTAL $ 800´000.00 VALOR TOTAL $ 960´000.00
PLUSVALÍA TOTAL =$960´000.000 - $800´000.000 = $160´000.000

25
Tomado del documento Exposición de motivos, presentado al Concejo de Bogotá, para la aprobación del
Acuerdo de Plusvalía respectivo.
26
Land Lines: July 1999, Volume 11, Number 4, ), Smolka, Martim O. y Iracheta Cenecorta, Alfonso
27
Los valores unitarios que se utilizan son parte del ejemplo y no están referidos a espacios geográficos
puntuales.
28
Los valores unitarios que se utilizan son parte del ejemplo y no están referidos a espacios geográficos
puntuales.
127

Ahora bien, si por ejemplo, un constructor sale al mercado a comprar un terreno para
desarrollar un proyecto residencial en un lote de 800 M2 con una altura permitida de 8 pisos,
encontrará el mercado dos alternativas (ver tabaTabla 4);): la primera, enfocada enserían los
lotes del área y localización requerida que antes de la nueva norma urbanística tenían y con la
norma actual tienen autorización para construir 8 pisos de altura y cuyo valor es de $1´200.000
M2 (situación 1); la segunda alternativa para comprar el lote que busca, la encontrará en
aquellos predios que gracias alde las características deseadas, que antes del cambio
normativo hoy pueden construir 8 pisos de alturapodían edificar una altura (posibilidad que
antes no tenían) de 6 pisos y valían $1’000.000 M2 y que lógicamente hoy también tienenhoy,
luego de que las normas vigentes le aumentaran el potencial de edificación a 8 pisos de altura,
pasaron a tener un valor por metro cuadrado de $1´200.000/M2 (situación 2)), es decir el mismo
que sus símiles.
TABLA 4. MERCADO ACTUAL
Situación 1. Situación 2.
ALTURA ALTURA
PERMITIDA: 8 PISOS PERMITIDA: 8 PISOS
USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE. USO: RESIDENCIAL UNICAMENTE.
2
AREA TOTAL VENDIBLE: 2.500 M2 AREA TOTAL VENDIBLE: 2.500 M
2
Valor de venta Producto final: $2´200.000/M2 Valor de venta Producto final: $2´200.000/M
2
AREA LOTE: 800 M2 AREA LOTE: 800 M
VALOR UNIT. LOTE: $1´200.000/M2 VALOR UNIT. LOTE: ($1´000.000+ $200.000 =
$1´200.000/M2
VALOR TOTAL $ 960´000.00 VALOR TOTAL $ 960´000.00
Como se puede observar, para el constructor es indiferente adquirir un predio que haya sido
objeto del efecto plusvalía o uno que no; simplemente él, de acuerdo a la potencialidad del lote
y a los valores de venta del mercado estará dispuesto a pagar por uno o por otro la suma de
$1´200.000/M2, y el valor de la venta o producto final no debe ser alterado.
Adicionalmente se debe recordar que existe una anotación en el folio de matrícula inmobiliaria
que advierte cuándo un lote ha sido objeto de participación en plusvalía; por lo tanto el
comprador (por ejemplo un constructor) se encuentra advertido de esta situación y dentro del
proceso de negociación quedará en claro que él está dispuesto a pagar por el lote a razón de
$1´200.000 M2 y que obviamente la participación en plusvalía deberá ser cubierta por el actual
propietario.
Por todo lo anterior se puede concluir que en términos de un mercado inmobiliario activo, la
aparición de la “Participación en Plusvalía” no altera el mercado de este tipo de suelo (suelo
urbano consolidado), ni como erróneamente se cree, aumenta de manera alguna el valor del
producto final.
Ahora bien, para los escenarios de Suelo de Expansión y Ocupación Ilegal tampoco se puede
concluir que la aparición del instrumento de la Participación en la Plusvalía intervenga
“directamente” o sea el único instrumento que controla el mercado del suelo; no obstante hay
que entender el instrumento en su totalidad y debemos recordar que una de las destinaciones
que se prevén para los recursos captados mediante este instrumento, es la compra de terrenos
para proyectos de interés social, macroproyectos, programas de renovación urbana, etc.,
destinaciones que permiten que el Estado se pueda volver un actor más del mercado
inmobiliario y entre a competir con urbanizadores piratas al poder ofrecer terrenos
128

urbanísticamente adecuados, dotados de la infraestructura necesaria y con ofertas comerciales
atractivas al alcance del grupo de la población de menores recursos.
Por otra parte si el Estado se convierte en un oferente de terrenos debidamente urbanizados y

los ofrece a valores que permitan que un constructor pueda desarrollar vivienda de
Interésinterés social al alcance de los potenciales demandantes, afecta en gran medida las
ofertas del mercado ilegal y controla el valor comercial de los lotes urbanos aún sin desarrollar
que se encontraban especulando en el mercado.
Una claro ejemplo de esta situación se puede ver en la ciudad de Bogotá con los programas de
urbanización de Metrovivienda. Desde que se inició este programa los lotes de desarrollo de
estrato 1 y 2 han venido reduciendo en forma vertiginosa su valor comercial y en su mayoría no
son atractivos para un constructor que en vez de desembolsar una gran cantidad de dinero
para comprar un lote en bruto, urbanizarlo y posteriormente publicitar su producto, prefiere
comprar un lote urbanizado en Metrovivienda desembolsando un menor monto (pues puede
comprar tan solo una manzana) y con la garantía de una demanda concentrada.
En todo caso no hay que confundir la manera en que la Participación en la Plusvalía pude
controlar el mercado del suelo, con aquellas consecuencias que puede traer consigo la
tardanza en la adopción de instrumentos de desarrollo (planes parciales, planes maestros, etc.)
circunstancia que en últimas desestimula la inversión privada y desplaza estos recursos a otros
renglones de la economía. En un foro recientemente llevado a cabo en la ciudad de Pereira se
mencionaba cómo la zona norte de Bogotá donde los valores comerciales hasta hace pocos
años eran verdaderamente especulativos no presentaba en estos momentos gran volumen de
transacciones ni valores elevados en las pocas transacciones que se habían llevado a cabo,
por lo cual concluía el expositor que se había controlado el valor del suelo; pero otra
explicación a posible de este fenómeno es la falta de interés de los particulares por invertir en
un zona con un cierto grado de incertidumbre jurídica, pues aparte de que han transcurrido seis
años sin que se reglamente la zona, se sabe que hace más de ocho meses se encuentra
terminado el Plan de Ordenamiento Zonal de este sector de la ciudad y aún no se ha
sancionado el respectivo decreto de su adopción.
Es así como también la inseguridad jurídica de las actuaciones del Estado afecta el valor de los
inmuebles (distinto a controlarlo) y como claro ejemplo podemos citar el predio de interés
cultural conocido como Villa Adelaida, bastante deteriorado pero aún con elementos a
conservar, ubicado en la Carrera 7ª con Calle 70 de la ciudad de Bogotá, el cual ha sido objeto
de una ardua polémica por la y competencia entre entidades del orden nacional y distrital en la
que ha participado también la sociedad civil, respecto del potencial. El tema central de la
polémica radica en los diferentes potenciales de uso y edificación que deberáestas entidades y
la comunidad consideran deben permitirse, lo cual ha generado tal incertidumbre alrededor de
su verdadero potencial, que este inmueble, por el cual fácilmente cualquier comprador
interesado hubiera estado dispuesto a pagar una importante cifra por metro cuadrado, hoy ha
vistove bastante reducida su posibilidad de comercialización a cualquier precio pues esson
totalmente inciertainciertos su normatividad y el tiempo que puede transcurrir para superar este
obstáculo.
6. Consideraciones Finalesfinales
La Ley 388 de 1997 define el marco normativo bajo el cual se debe establecer el cálculo del
efecto plusvalía para cualquiera de los hechos generadores y de acuerdo a lo referenciado en
el inciso 1 de los artículos 75, 76 y 77 de la mencionada Ley, “Se establecerá el precio
comercial de los terrenos en cada una de las zonas o subzonas beneficiarias, con
características geoeconómicas homogéneas, antes de la acción urbanística generadora de la
129

plusvalía”. En este sentido, es claro que los avalúos para el cálculo del efecto plusvalía, deben
ser desarrollados bajo los procedimientos de zonas homogéneas geoeconómicas.
EL Decreto 1420 de 1998 y la Resolución 762 de 1998, establecen los métodos valuatorios
aplicables en nuestro país para los fines del Estado contemplados en la citada ley.
Específicamente la Resolución 762 determina como aplicables para los fines de la Ley los
siguientes métodos: Método de Comparación o de Mercado, Método de Capitalización de
Rentas o Ingresos, Método del Costo de Reposición y Método o Técnica Residual.
Desde el punto de vista de las técnicas y procedimientos que se han empleado para los
cálculos del efecto plusvalía y su adecuada o no correspondencia con el espíritu normativo que
busca la Ley 388 de 1997, se evidencian algunas situaciones que en concepto de los autores
del presente artículo deberán ser analizadas y corregidas, para cuyo efecto se presentan
algunas propuestas metodológicas de aplicación en el cálculo del efecto plusvalía.
• Las principales dificultades encontradas en la práctica de los avalúos para el cálculo del
efecto plusvalía, radican en la falta de formación del profesional que enfrenta el cálculo.
Nos referimos a deficiencias en su formación y/o desconocimiento de correcta
aplicación de las técnicas valuatorias, esencialmente en el manejo de la técnica
residual y de los métodos de comparación y renta, así como desconocimiento de los
procesos que dicho análisis requiere de forma específica en cuanto a la definición de
unas reglas claras y únicas de la forma y tipos de valoración.
• En relación a los métodos generales de valoración se debe empezar concretando que
para los procesos de cálculo del efecto plusvalía se requiere básicamente la aplicación
de dos métodos: el método de mercado o de comparación y la técnica residual. A la
fecha y en una buena parte de los procesos de cálculo desarrollados, ha hecho carrera
que el método de valoración para tal fin es únicamente la técnica residual, concepto
que en opinión de los autores, no puede ser la única regla de valoración válida. Si bien
es cierto que lo que se busca es establecer el incremento de valor que la propiedad
percibe por efectos del cambio de uso y modificación de la edificabilidad del predio, y
donde el método residual es una buena aproximación del valor, éste no puede
convertirse en el único aplicable, por cuanto este tipo de técnicas es demasiado
sensible a los cambios en los valores estimados, ya sea de venta, costos, utilidad y
otros, lo que se traduce en oscilaciones significativas en el valor final de suelo. Se
propone, que, además de la técnica residual, se debedeba sustentar los valores con
datos de mercado que, como es obvio, deberán estar enfocados a la propiedad en
estudio, tanto en sus condiciones físicas como normativas.
• Otra de las situaciones observadas que dificultan el desarrollola elaboración de los
avalúos para el cálculo del efecto plusvalía, está asociado con la exigencia normativa
del desarrollo de los valores del suelo por metodologías de zonas geoeconómicas
homogéneas. Se ha evidenciado falta de este conocimiento específico en la
generalidad de los avaluadores privados, debido a que históricamente el empleo de
esta técnica siempre estuvo en manos de funcionarios del Instituto Geográfico Agustín
Codazzi o de los Catastros descentralizados.
• La técnica residual debe desarrollarse bajo el principio de mayor y mejor uso, según el
cual el valor de un inmueble susceptible de ser dedicado a diferentes usos será el que
resulte de destinarlo, dentro de las posibilidades legales y físicas, al económicamente
más rentable, o si es susceptible de ser construido con distintas intensidades
edificatorias, será el que resulte de construirlo, dentro de las posibilidades legales y
físicas, con la combinación de intensidades que permita obtener la mayor rentabilidad,
130

principio que no está legalmente estipulado29 y que se desconoce por una parte
significativa de los avaluadores.
• Además de la falta de una capacitación específica en cuanto a los métodos generales
de valoración, la mayor dificultad observada para el cálculo del efecto plusvalía es la
falta de conocimientos, formación y experiencia en la elaboración de zonas
homogéneas físicas y geoeconómicas. Para estos procedimientos se ha desarrollado
una serie de pasos o y criterios para su elaboración que han sido producto más de la
experiencia de las instituciones competentes a cargo, que de una normatividad
específica. No se puede desconocer que las zonas geoeconómicas son una alternativa
más de aplicación en la valoración masiva.
• Se demanda por parte de los entes que solicitan el cálculo así como por los
profesionales que los desarrollan, la formulación de una guía general donde se
presenten de manera cronológica, de ser posible, las diferentes etapas y elementos
mínimos con que se debe contar y que se deben producir, para el desarrollo de la
implementación, cálculo y liquidación del efecto plusvalía.
• Observada la legislación pertinente, es oportuno anotar que si bien es cierto el Decreto
1788 de 2004 no estableció una fecha única para estimar los valores comerciales antes
de la acción urbanística, no puede perderse de vista que el objeto del cálculo del efecto
plusvalía es establecer el mayor valor que adquiere la tierra generado por una acción
del Estado. En este sentido las técnicas o métodos valuatorios utilizados para el
cálculo, deben propender por encontrar aquel incremento en valor ocasionado
únicamente por la acción del Estado y lograr excluir aquellos incrementos en el valor de
la tierra que son atribuibles a la dinámica inmobiliaria.
• Los autores sugieren que para lograr cumplir con el objetivo de valoración, se
considere una análisis temporal diferente, en función de que los hechos generadores.
Es decir, que para el cálculo del efecto plusvalía debido a la incorporación de suelo
rural a suelo de expansión o la consideración de parte del suelo rural como suburbano,
los valores comerciales iniciales se estableceránestablezcan un (1) año antes de la
acción urbanística generadora de la plusvalía. De esta forma se evita que el cálculo del
valor pueda llegar a verse afectado por las expectativas que genera el cambio de
norma en los propietarios deseosos de concretarlas antes de la adopción de la nueva
normatividad y que inciden directamente en los valores de pedido de los predios. Si la
investigación se desarrolla con valores de un año antes de la acción generadora de
plusvalía, se evitaría la incorporación de dichas expectativas no concretables aún. Para
el cálculo del efecto plusvalía en los hechos generadores por mayor aprovechamiento y
cambio de uso, en suelo urbano, los valores antes de la acción urbanística deben ser
calculados justamente un día antes a la fecha de adopción del Plan de Ordenamiento
Territorial, su revisión o de la adopción de los instrumentos que lo desarrollan y
complementan. La anterior sugerencia para el cálculo de la plusvalía, se basa en que al
hacerlo de esta forma se cuantifica exactamente el mayor beneficio generado
‘exclusivamente’ por el cambio de la norma urbanística, sin que se incluyan en este
cálculo factores de tiempo, utilización de datos del pasado, empleo de índices de
actualización que no son exclusivos del sector inmobiliario, o valorizaciones propias de
la dinámica del mercado inmobiliario.
Para facilitar la comprensión de este fenómeno se muestra el siguiente ejemplo:
29
Es decir, nuestra la reglamentación en términos vigente de avaluos, adolece dela Ley 388 sobre avalúos, no
incluyó la definición específica del principio de mayor y mejor uso. La definición citada corresponde a los
términos universalmente aceptados de este principio.
131

CALCULO EN UN SOLO MOMENTO. UN DIA ANTES
Area Lote 600,00
No. de Pisos 5 8
Area Construida 3.000,00 4.800,00
Area Vendible 2.550,00 4.080,00
Valor en venta $/M2 2.500.000 (a la fecha del cálculo)

Valor construcción $/M2 1.500.000 (a la fecha del cálculo)
Total Ventas 6.375.000.000 10.200.000.000

Total Construcción -4.500.000.000 -7.200.000.000
Finacieros (10%) S.V. -637.500.000 -1.020.000.000
Utilidad (15%) S.V. -956.250.000 -1.530.000.000
Residual Para el Terreno 281.250.000 450.000.000

Valor $/M2 de terreno 468.750 750.000
Plusvalia (100%) 281.250
Como se puede apreciar, si el cálculo se realiza en la forma propuesta, se estaría

midiendo sin mayor complicación y con mejor precisión técnica el efecto real y directo
de haber incrementado la potencialidad del lote y poder construir 8 y no 5 pisos.
Si por el contrario el cálculo se hiciese un año antes el desarrollo sería el siguiente:

CALCULO UN AÑO ANTES
IPC (1 AÑO) 5%
Area Lote 600,00
No. de Pisos 5 8
Area Construida 3.000,00 4.800,00
Area Vendible 2.550,00 4.080,00
Valor en venta $/M2 2.250.000 (un año antes)

Valor en venta $/M2 2.500.000 (a la fecha de calculo)
Valor construcción $/M2 1.350.000 (un año antes)

Valor construcción $/M2 1.500.000 (a la fecha del cálculo)
Total Ventas 5.737.500.000 9.180.000.000

Total Construcción -4.050.000.000 -6.480.000.000
Finacieros (10%) S.V. -573.750.000 -918.000.000
Utilidad (15%) S.V. -860.625.000 -1.377.000.000
Residual Para el Terreno 253.125.000 405.000.000

Valor $/M2 de terreno 421.875 675.000
(un año antes) (a la fecha del cálculo)
Valor $/M2 de terreno Actualizado 442.969 675.000
Plusvalia (100%) 232.031
Como se puede observar es necesario incluir dentro del cálculo del residual, datos
tanto de construcción como de ventas de un año antes, situación que podría
eventualmente dificultar la consecución de esta información. De otra parte, al final el
valor del terreno debe ser actualizado con el Índice de Precios al Consumidor - IPC
132

según lo disponen la Ley 388 de 1997 y el Decreto 1788 de 2004, pero en muchos
casos la valorización ha superado de manera significativa este índice; por ejemplo
mientras el IPC del 2005 fue de 4,85%30 la valorización de la zona del Refugio en
Bogotá fue del 18,75% y en Santa Bárbara Alta del 22,2%31.
Al utilizar esta técnica (1 año antes) la actualización del valor del terreno mediante el
IPC puede dar un resultado como el del ejemplo anterior, es decir en donde el Estado
“pierde” plusvalía; esto debido a que en una época de auge el IPC estará por debajo de
la valorización y en una época de crisis el valor actualizado será superior al valor actual
encontrado y no se capturaría plusvalía por un cambio normativo importante.
BIBLIOGRAFIA
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Decreto 855 de abril 28 de 1994 “Por el cual se reglamenta parcialmente la Ley 80 de 1993 en
materia de contratación directa”.
Decreto-Ley 2150 de diciembre 5 de 1995 “Por el cual se suprimen y reforman regulaciones,

procedimientos o trámites innecesarios, existentes en la Administración Pública”.
Ley 388 de julio 18 de 1997. Ley de Desarrollo Territorial “Por la cual se modifican la Ley 9ª. de
1989 y la Ley 3ª. de 1991 y se dictan otras disposiciones”.
Decreto 1420 del 24 de julio de 1998 “Por el cual se reglamentan parcialmente el artículo 37 de
la Ley 9ª de 1989, el artículo 27, el Decreto-ley 2150 de 1995, los artículos 56, 61, 62, 67, 75,
76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11 del Decreto-ley 151 de 1998,
que hacen referencia al tema de avalúos”.
Resolución 762 del 23 de Octubre de 1998 “Por la cual se establece la metodología para la
realización de los avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997”.
Decreto Distrital 619 de julio 28 de 2000 “Por el cual se adopta el Plan de Ordenamiento
Territorial para Santa Fe de Bogotá, Distrito Capital”.
Decreto Distrital 469 de diciembre de 2003 “Por el cual se revisa el Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá, D.C”.
Decreto Distrital 190 de junio de 2004 “Por medio del cual se compilan las disposiciones
contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”.
Decreto 1788 de junio 3 de 2004 “Por el cual se reglamentan parcialmente las disposiciones
referentes a la participación en plusvalía de que trata la Ley 388 de 1997.
DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL. Manual de elaboración de

Zonas Homogéneas Físicas. 2004.
30
Fuente: Dane.
31
Datos referidos a la ciudad de Bogotá tomados del estudio “El Valor del Suelo en Bogotá – 2005”. Lonja de
Propiedad Raiz de Bogotá.
133

DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE CATASTRO DISTRITAL. Manual de elaboración de
Zonas Geoeconómicas. 2004.
Foro: Región, Gestión del suelo y Participación en Plusvalías. Universidad de los Andes.
Bogotá D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Alcaldía Mayor de Bogota D.C. Proyecto de
Acuerdo “Por el cual se establecen las normas para la aplicación de la Participación en
Plusvalías en Bogota D.C”.
Bogotá D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Maldonado María Mercedes. Notas de Clase,
Instrumentos de Gestión del Suelo – Algunos Elementos de Contexto.
Bogotá D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Maldonado María Mercedes. El Proceso de
Construcción del Sistema Urbanístico Colombiano: Entre Ordenamiento Territorial y Reforma
Urbana.
Bogotá D.C. Mayo 27 y 28 de 2004. Conferencia: Jaramillo Samuel. La Experiencia
Colombiana en la Recuperación Estatal de los Incrementos del Precio del Suelo. La
Contribución de Valorización y La Participación en Plusvalías.
Jaramillo González, Samuel. Notas Sobre el Mecanismo de Participación en Plusvalía. Reforma

Urbana y Desarrollo Territorial. Bogota D.C. 2003.
Delgado, Jorge, Moreno, Oliverio y Vivas Adriana. “Metodología para el Cálculo del Efecto
Plusvalía Resultado del Mayor Aprovechamiento del Suelo”. Tesis de Grado, Especialización
en Avalúos, Universidad Distrital Francisco José de Caldas, Bogotá, 20
134

AVANCES DEL MODELO DE URBANISMO COLOMBIANO: UNA MIRADA
RETROSPECTIVA AL ANÁLISIS DE SU ESTRUCTURA PLANTEADO POR
JAVIER GARCIA BELLIDO EN 1998.
Augusto Cesar Pinto Carrillo1

Arquitecto.
Remisión Artículo: 28-05-08
Palabras clave: planeamiento urbanístico, planes parciales, plusvalías.
Resumen: Con la oportunidad que brinda la Revista ACE a través de la presente publicación
de realizar un balance sobre el proceso de implementación en Colombia de la Ley 388 de
1997, o Ley de Desarrollo Territorial – LDT, y consecuentemente de la aplicación de
instrumentos de planeamiento urbanístico general y derivado, el presente artículo revive en
parte la crítica y recomendaciones que realizara el Arquitecto Javier García-Bellido en su
artículo “Perspectivas del nuevo urbanismo colombiano: un análisis de su estructura”, publicado
en la Revista Desarrollo Urbano en Cifras del Ministerio de Desarrollo Económico (1998).
Metodológicamente, se realizó una lectura pormenorizada al artículo, seleccionando
principalmente los temas, críticas y recomendaciones que se planteaban con el fin de alimentar
la reflexión nacional sobre la aplicación de la LDT; desarrollándose a continuación comentarios
sobre su incorporación y avance en la implementación de la Ley y de sus instrumentos.
1. Introducción.
La década de los 90 representó para Colombia un salto de gran magnitud en lo relacionado con
la producción de normas y políticas urbanas que de manera directa promueven la mejora de las
ciudades en términos de planificación y ordenamiento territorial; como también, en la
introducción de nuevos instrumentos a través de los cuales se busca garantizar una efectiva
gestión del suelo, la participación de los propietarios del mismo en la gestión del urbanismo, la
vinculación de capitales privados en programas y proyectos asociados con el desarrollo
urbano, y especialmente, cumplir con los derechos y deberes definidos por la Constitución
Política de Colombia de 1991, con el fin de garantizar: el derecho de propiedad y la función
social y ecológica de la misma, el acceso a una vivienda digna, la libre asociación, la
recreación y el deporte, el ambiente sano, entre otros.
Particularmente, el proceso previo de formulación de la LDT demandó la participación de

múltiples actores locales e internacionales bajo la orientación del equipo técnico del Ministerio
de Desarrollo Económico – Viceministerio de Vivienda, Desarrollo Urbano y Agua Potable,
entidad del Estado colombiano competente para la formulación y ejecución de la política
urbana nacional. Dentro del equipo de expertos internacionales que acompañó dicho proceso
se contó con la asesoría de funcionarios de la Comunidad de Madrid (1994-1995), según lo
confirma el mismo García-Bellido en su artículo.
Desde entonces, la semblanza de la LDT con las leyes españolas del suelo es más evidente,
mucho más evidente que en la anterior Ley 9ª de 1989, de la Reforma Urbana, lo cual quedó
expresado de la siguiente manera por García-Bellido: “buena parte de la estructura sobre la
que descansa la nueva Ley 388 de 1997 tiene un enfoque análogo al de la legislación española
1
Master en Gestión Urbanística de la Universidad Politécnica de Cataluña - Barcelona (2004), Master en Gestión
Ambiental para el Desarrollo Sostenible de la Pontificia Universidad Javeriana – Bogotá (1998). Cargo actual:
Subdirector de Vivienda y Desarrollo Urbano del Departamento Nacional de Planeación de Colombia,
acpinto@dnp.gov.co
135
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | AVANCES DEL MODELO DE URBANISMO COLOMBIANO: UNA MIRADA
RETROSPECTIVA AL ANÁLISIS DE SU ESTRUCTURA PLANTEADO POR JAVIER GARCIA BELLIDO EN 1998.
Augusto Cesar Pinto Carillo

del periodo 1956-95, pero con muy positivas correcciones y adiciones introducidas por el
Gobierno colombiano (García-Bellido, 1998, p 122)”. Tanto este antecedente, como su interés
intelectual por estos temas, le llevó a estudiar en detalle cada capítulo de la Ley, como también
algunos documentos sobre el urbanismo colombiano. Como resultado, escribió el artículo al
que se hace mención en adelante, el cual se anticipó a muchas de las situaciones que
actualmente viene enfrentando el proceso de implementación de los instrumentos de
planeamiento urbanístico general y de detalle en Colombia.
2. Aciertos y desaciertos del análisis de García-Bellido sobre la estructura del nuevo

urbanismo colombiano.
Efectivamente, la necesidad generada en Colombia en torno a transformar, construir o hacer

ciudad, que comparten algunos países de la Región, es también de índole universal. No
obstante, la respuesta a cada problemática debe ser particular, así resulte necesaria la
transferencia de técnicas de otros países que evidencian avances y éxito en la implementación
de sus estructuras o modelos urbanísticos. Al respecto, y con gran acierto, García-Bellido
planteó que “las estructuras de los procesos de producción y transformación social del espacio
son cuestión muy distinta, virtualmente incopiables, intransferibles, pertenecen al acervo
cultural y social específicamente urdido por cada pueblo o país y a su entera historia
acumulada: a lo sumo ciertas estructuras superficiales podrán ser lentamente inoculadas por
procesos de difusión, convergencia y transformación, en todo caso, durante generaciones.
Porque su estructura profunda subyace en las formas de organización socio-política y jurídica
de cada cultura (García-Bellido, 1998, p 119)”.
De tal forma, el proceso de implementación de la LDT y de sus instrumentos de planeamiento y

gestión del suelo encontraron en las estructuras superficiales existentes hasta entonces en
Colombia un primer gran obstáculo. Algunos aspectos que corroboran lo anterior son los
siguientes:
• Desde el punto de vista de la organización jurídica, se define una ley que pretende
organizar un sistema de planeamiento con instrumentos de escala general y parcial,
vinculantes entre sí, que garanticen la función social y ecológica de la propiedad.
• La nueva ley no solo pretende salvaguardar los derechos de los propietarios del suelo, sino
también, establece que a los mismos le son inherentes deberes, particularmente la cesión
de suelo (en dinero o especie), a través de los cuales se complemente la función pública
del urbanismo.
• Tradicionalmente las ciudades se desarrollaron predio a predio, al antojo de los
urbanizadores formales e informales, y por lo tanto sin cumplir y/o generar estándares
deseables de desarrollo urbano (espacio público, vías, equipamientos, etc.). El nuevo
esquema de planeamiento propone un cambio estructural en la forma de “construir ciudad”,
basado en la gestión asociada del suelo (propietarios, urbanizadores, Estado, entre otros) y
soportado sobre el principio universal del reparto equitativo de cargas y beneficios: “todos
ponen – todos ganan”.
• El interés particular, manifestado en una suma de derechos ilimitados e inquebrantables de
la propiedad del suelo, siempre prevaleció ante el interés general.
• Los instrumentos de planeamiento existentes solo se aplicaban en un número de reducido
de ciudades, especialmente las de mayor tamaño, y se enfocaban hacia aspectos como la
zonificación y regulación de los usos del suelo y el establecimiento de aprovechamientos
urbanísticos (alturas y metros cuadrados edificables).
• Los ejercicios de planificación urbana (formulación de los planes de urbanismo y su
ejecución) eran desarrollados por las oficinas de planeación, o las que hicieran sus veces,
en cada municipalidad. En ningún momento se consultaba a la comunidad y demás
interesados en las decisiones y definiciones que se llevaran a cabo por los mismos.
136

• Desde el punto de vista socio-político, las decisiones relacionadas con la planificación
urbana dependían únicamente de los Consejos Municipales, quienes cumpliendo funciones
establecidas por la Constitución Política adoptaban la clasificación y usos del suelo, como
también, la delimitación de los perímetros urbanos.
• La práctica de ampliación de los perímetros urbanos, por cuestiones de índole particular y
favorecimiento político, predominó ante parámetros técnicos de planeamiento asociados
con la demanda real de suelo urbanizable para cubrir el déficit de vivienda, especialmente
la de interés social; o por ejemplo, la necesidad de generar suelo para la dotación de
espacios y equipamientos públicos, o la consolidación de sistemas de movilidad y
ecológicos.
• La ganancia ocasional o plusvalía generada por la incorporación de suelos rurales a
urbanos, siempre permaneció en poder de pocos propietarios del suelo que convirtieron en
un gran negocio su localización en proximidad a los perímetros urbanos.
• En términos generales, las comunidades asumieron un papel pasivo en cuanto a las
normas urbanísticas generadas por las instancias políticas que, en gran medida, limitaban
sin mayor justificación sus derechos de propiedad y el patrimonio producido por las rentas
del suelo y del mercado inmobiliario.
Tal vez, y sobre el reto de la implementación de una nueva estructura urbanística en Colombia,
lo que ha costado más trabajo es transformar la cultura y la forma tradicional de pensar la
ciudad y su planeamiento por parte de las instancias políticas, para lo cual se recomendó
“someterlas a una limpieza metódica, reinventarlas, reapropiárselas, hacerlas penetrar en el
contexto de legitimación de la cultura receptora, lo cual implica un cambio en dicha estructura
socio-política para adaptar/adoptar la innovación (García-Bellido, 1998, p 122) ”.
Por lo expuesto anteriormente, la LDT y la nueva estructura urbanística en Colombia se

fundaron sobre un “paradigma urbanístico holista”, consiente fundamentalmente de la
necesidad de forjar objetivos colectivos y la construcción del espacio social de todos. García-
Bellido recomendó también “caminar con paso largo y sostenido por la práctica de la senda
técnico-política, operativa y concreta, formulando proposiciones de trazo fino sobre lo que
pueda perfilarse y perfeccionarse para el desarrollo de los que dichas leyes, como es lógico,
han diseñado como trazo grueso (García-Bellido, 1998, p 122)”. Cuando planteó tal
recomendación en 1998, se habían expedido apenas dos decretos reglamentarios de la Ley.
Diez años después, son más de treinta los que están soportando dicha estructura.
Pese a los pasos largos que se han dado en los primeros diez años de implementación de la
Ley, en lo que corresponde a la organización jurídica de la estructura, se mantiene vigente la
necesidad de “crear la cultura urbanística necesaria y suficiente para que este salto sea
irreversible (García-Bellido, 1998, p 122)”. Lo anterior es importante por ejemplo para evitar que
en tan poco tiempo de expedida la Ley se ponga en tela de juicio la pertinencia de instrumentos
como los planes parciales, los cuales como instrumentos de planeamiento han demostrado su
efectividad en otros países donde, con mucho más tiempo, se han logrado perfeccionar y
ajustar a las dinámicas sociales y culturales. Por el contrario, dichos instrumentos requieren
más bien de un redimensionamiento basado en la disminución de trámites y tiempos requeridos
actualmente para su concertación y aprobación.
Al respecto, lo que las instancias técnico-políticas no deben permitir es la acomodación

nuevamente de las reglas de juego impartidas por la Ley al beneficio particular. De tal forma,
los encargados de desarrollar las normas y las políticas asociadas con la planificación urbana,
deben terminar de construir y mejorar los instrumentos y procedimientos garantizando los
menores costos y tiempos para su ejecución.
137

2.1. Sobre los principios rectores modelo urbanístico colombiano.
Así mismo, y como también lo señala la historia del urbanismo español según García-Bellido,
culturalmente el nuevo modelo impuesto en Colombia se ve obligado a romper con algunos
paradigmas político-ideológicos asociados, tiempo atrás, a la propiedad fundiaria: tender a no
cargarle tributos, no gravarle con deudas, no expropiarle, otorgarle a todos lo mismo con el
mismo plan o favorecer individualmente a los propietarios del suelo frente al sector industrial de
la construcción.
Para lograr lo anterior, es probable que se hayan planteado en la LDT principios como el
reparto equitativo de cargas y beneficios entre propietarios del suelo, y la función social de la
propiedad. Al respecto, es importante que nos sigamos haciendo la pregunta ¿a quién
beneficia el plan y en qué le beneficia? Pues bien, si en primera instancia los beneficiarios son
“los propietarios del suelo gracias al plusvalor creado por los planes; que sean ellos también los
que entreguen gratuitamente a cambio, como justa contraprestación a la colectividad, los
terrenos necesarios para los usos y obras públicas (García-Bellido, 1998, p 127)”.
Por otro lado, es importante terminar de delimitar los parámetros de equidad entre los
beneficiarios, no solo en términos de las ganancias económicas, en función de los
aprovechamientos urbanísticos generados por el plan, sino también en función de la
distribución de los deberes o cargas impuestos por el mismo. En la estructura del urbanismo
español el reparto equitativo de los valores, deberes y derechos se lleva a acabo mediante la
técnica de la reparcelación. En Colombia, pese a que la Ley establece la figura del reajuste de
terrenos para efectos de cumplir con el mismo propósito, es en términos generales a través del
Plan Parcial y de las Unidades de Actuación Urbanística – UAU, en las cuales se está
concretando esta práctica jurídico-económica.
Mientras tanto, la expectativa que plantea García-Bellido en su ejercicio comparativo entre los
urbanismos colombiano y español, en referencia a que los propietarios del suelo se conviertan
en empresarios-urbanizadores asociados forzosos para cada UAU, en el caso colombiano y de
lo observado en algunos planes parciales adoptados en ciudades del país, se mantiene la
práctica de que el empresario urbanizador compra directamente el suelo y desarrolla el plan
parcial, y por el contrario ninguno de los propietarios iniciales participa como socio en la
operación.
La “gestión asociada” por desarrollar a través de mecanismos como el reajuste de terrenos o la

cooperación entre partícipes, se ha limitado en muy pocos casos a simples ejercicios de
integración inmobiliaria entre los socios capitalistas, compradores y propietarios finales del
suelo. Sobre tales parámetros vale la pena mantener en cuestión la pertinencia de un
mecanismo como el reajuste de terrenos (así lo hemos interpretado desde la experiencia
española con las reparcelaciones y la japonesa con el kukaku seiri o reajuste de terrenos),
habiéndosele antepuesto la función del reparto equitativo de las cargas y beneficios al Plan
Parcial y las UAU, figuras a las que quedó atado jurídicamente.
De tal forma, la expectativa planteada por García-Bellido en cuanto a que con el nuevo modelo
en Colombia se evitaría la cruda dependencia y el protagonismo otorgado a los propietarios del
suelo (casi monopólica), por lo pronto si se observa que la clase terrateniente es dominante
frente al empresariado industrial (constructores), y la participación del pequeño propietario del
suelo es muy limitada: “Debe estarse muy atento a esta evolución en los próximos años, y la
mejor vía es la de dejar muy claros desde el comienzo los conceptos jurídico-económicos
fundamentales de los “derechos otorgados” y las “plusvalías generadas” por el plan, así como
los de “participación” de la colectividad en las mismas, temas centrales también en el modelo
colombiano (García-Bellido, 1998, p 129 - 130)”.
138

2.2. Acerca del Plan de Ordenamiento Territorial - POT y las clases de suelo.
Efectivamente, la universalización de los POT en todos los municipios del país conllevó a la
unificación de criterios de planeamiento urbano, la estandarización de formas de gestión del
suelo determinadas por la LDT (a la fecha 1.088 de los 1.101 municipios tienen el POT
adoptado) y la clasificación del suelo municipal (urbano, de expansión urbana y rural). No
obstante, las expectativas sobre la articulación de los procesos de escala municipal con los de
carácter supramunicipal (departamental y metropolitano) quedaron rezagadas en la medida que
fue derogado el artículo 7° de la Ley que le establecía competencias a las instancias
encargadas de dicho planeamiento (gobernaciones departamentales y áreas metropolitanas).
Para efectos de complementar el ordenamiento general determinado por el POT (zonificación

de grandes usos y destinos potenciales futuros), los Planes Parciales concretan la planificación
de detalle con usos específicos, edificabilidades y afecciones por áreas de cesión. Podría
afirmarse que en los primeros 10 años de implementación de la LDT el proceso y los esfuerzos
se concentraron en la formulación de los POT y particularmente en el levantamiento de la
información que requería dicho ejercicio: cartografía, estudios ambientales y de riesgos, censos
socio-económicos, inventarios patrimoniales (arquitectónico y urbanístico), entre otros. Pese a
que algunos municipios ya han llevado a cabo revisiones y ajustes de sus POT según lo ordena
la Ley2, no ha sido significativo durante los primeros 10 años de expedida la Ley el avance del
planeamiento derivado, como se observa en la Tabla 1.
2
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Ley 388 de 1997, Artículo 28, Vigencia y Revisión de los
POT.
139

Tabla 1. Planes Parciales Adoptados en Ciudades Colombianas a 2007.
Ciudad No de Planes Area / Has
Bogotá 27 545
Pereira 13 420,55
Barbosa 1 5
Medellín 23 517,6
Popayan 2 181,54
Sogamoso 2 116
Yopal 2 150,85
Palmira 5 235,13
Barranquilla 3 579
Buenaventura 1 37
Total 79 2.787,67
Fuente: Encuesta a ciudades. Departamento Nacional de Planeación: DDUPA, 2007.
De otra parte, y pese a que García-Bellido en su artículo destaca que el modelo colombiano
supera al español en cuanto a que “la LDT simplifica en un solo tipo de Plan Parcial la gestión
del suelo, tanto en suelos urbanos como de expansión (García-Bellido, 1998, p 130)”3; en la
práctica su aplicación viene siendo más expedita en los de expansión, y no en los urbanos con
tratamientos de desarrollo y renovación urbana. De tal forma, es muy prematuro aún confirmar
la supuesta ventaja introducida en el modelo colombiano acerca del alcance multipropósito de
los mismos.
De otra parte, y en la medida que la articulación de las dos categorías de espacios urbanos que
contienen los Planes Parciales (públicos y privados) debe estar regida por la calidad de vida del
entono y darse de forma recíproca, estable, determinada y cierta para cada cultura o nivel de
desarrollo social, es importante que el modelo colombiano supere la situación puramente
individualista en la que algunos promotores inmobiliarios o propietarios del suelo pretendan
siempre adaptar la norma a sus propios intereses con el fin de obtener el mayor
aprovechamiento y ocupación del suelo posible. Lo anterior, sin importar la aplicación efectiva
de estándares urbanísticos adecuados, relacionados principalmente con los sistemas
ecológicos, de movilidad y espacio público.
Al respecto, el Gobierno colombiano expidió un decreto reglamentario de la LDT en materia de

Planes Parciales4, a través del cual, además de establecer los procedimientos y plazos para su
formulación, concertación y adopción, delimitó un escenario para la estimación del reparto de
las cargas (generales y locales) y los beneficios. Pese a tales desarrollos reglamentarios, aún
es ambiguo por ejemplo la aplicación de estándares como el de espacio público por habitante,
el cual desde otro decreto5 se determinó como mínimo en 15 metros. Exigencias como esta,
derivadas del mismo ejercicio reglamentario de la LDT, no tienen mayor aceptación por parte
de los propietarios del suelo a quienes se les exige a manera de carga (obligatoria y gratuita)
dichas cesiones. En la Tabla 2 se presentan las áreas de suelo cedidas para espacio público
(parques y zonas verdes) a través de Planes Parciales en tres de las principales ciudades del
país, las cuales oscilan entre el 13% y el 18% del área bruta de los mismos.
3
“El modelo español diferencia artificiosamente los nombres de los planes parciales o especiales de múltiples fines,
según donde y para lo que se apliquen”.
4
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2181 de 2006.
5
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 1504 de 1998.
140

Tabla 2. Cesión de suelo para espacio público en planes parciales.
Ciudad Area Total Planes Area Cesión %
Espacio Público
Parciales (Has) (Has)
Bogotá 545 71 13
Medellín 517 93 18
Barranquilla 579 107 18
Fuente: Oficinas de Planeación de las ciudades. Elaboración propia. 2008.
Un obstáculo importante que enfrenta actualmente la implementación de los instrumentos de

planeamiento derivado tiene que ver con el exceso de trámites, y consecuentemente los
tiempos que requieren ahora los propietarios del suelo o promotores inmobiliarios para
desarrollar sus proyectos urbanísticos. Las fases de revisión y adopción por parte de las
autoridades municipales competentes (normalmente a través de las oficinas de planeación) se
dilatan excesivamente mientras se logran acuerdos y ajustes, especialmente en temas de
servicios públicos, medio ambiente y cumplimiento de estándares urbanísticos asociados con la
malla vial, el espacio público y los equipamientos. Pese a la eliminación de algunos trámites
relacionados con la consulta de los Planes Parciales ante la autoridad ambiental, las demoras
en el proceso de adopción persisten y la queja de los particulares se mantiene.
Así mismo, y volviendo al tema de los estándares urbanísticos, no se ha establecido un límite

máximo de densidad o intensidad habitacional, o un tope de índice de edificabilidad (por
ejemplo, una frontera prudencial como la que propone García-Bellido de 75 – 80 viviendas por
hectárea), que permita cerrar el sistema de reparto y especialmente garantizar principios de
proporcionalidad equitativa a través de los Planes Parciales. Al respecto, aún está vigente la
recomendación de García-Bellido de llevar a un decreto o reglamento un grupo de estándares
de reservas de suelo (valores mínimos o franjas mínimas exigibles que debería adoptar los
POT) para equipamientos públicos e infraestructuras de servicios públicos.
Sobre la clasificación del suelo, particularmente del suelo de expansión urbana, se viene
cumpliendo el anuncio de García-Bellido en cuanto a que en la medida que los propietarios de
este suelo tienen asegurada su valoración por la Ley e impiden la invasión de sus terrenos, el
suelo restante de borde urbano clasificado como rural va a ser el depositario de las
expansiones marginalizadas y clandestinas, en muchos casos con la plena cooperación de sus
propietarios quienes con esto revalorizan de facto dicho suelo. Lo anterior puede ser más
evidente si no se adoptan medidas de control urbano para evitar o dirigir los procesos de
desarrollo espontáneo en las áreas rurales o suburbanas.
Otro aspecto de la clasificación del suelo que vale la pena resaltar tiene que ver con la
imprecisión con la que se llevó a cabo la delimitación de la categoría de suelos de protección,
tanto por situaciones ambientales como de riesgo, en cualquiera de las tres clases de suelo
establecidas por la LDT. Dicha delimitación, en la mayor parte de los casos, se realizó sin el
pleno conocimiento de las limitaciones y afectaciones que se generaban sobre el derecho de
propiedad, y los usos actuales y potenciales de los predios. Como resultado de lo anterior, se
han generado innumerables procesos de consulta y revisión de los POT (no en todos los casos
a favor del propietario) entre los propietarios afectados, las autoridades ambientales y los
municipios.
141

2.3. Participación de la colectividad en las plusvalías públicas.
Finalmente, un aspecto que vale la pena mencionar, en la medida que su aplicación garantiza
también el cumplimiento de la función social de la propiedad, tiene que ver con la definición e
implementación del mecanismo de participación de plusvalías determinado por el capítulo IX
(Artículos 73 al 90) de la LDT. Mientras que en España “es un instrumento aún muy mal
resuelto y que han padecido onerosamente desde 1975 (García-Bellido, 1998, p 142)”; en
Colombia no goza de un avance importante, tanto por no tener resuelta su reglamentación6 y
consecuentemente por no haberse aplicado, excepto parcialmente en ciudades como Bogotá y
Medellín.
Sobre el procedimiento de cálculo, para efectos de aplicar lo establecido por la LDT en el caso
de la autorización específica de un “mayor aprovechamiento” del suelo en edificación (Artículo
77), se requiere precisar la fecha de referencia para el establecimiento del valor comercial por
metro cuadrado de suelo, como también las formulas para el cálculo del efecto y pago de la
participación cuando este es autorizado.
Así mismo, se considera que los trámites establecidos por la Ley para los procedimientos de
cálculo, liquidación y cobro de la participación son muy complejos, razón por la cual la mayor
parte de las ciudades del país no la han implementado.
3. Conclusiones.
Por la riqueza de sus comentarios y la precisión de sus recomendaciones, el artículo de

García-Bellido se constituye en un referente importante para medir los avances en la
implementación de la LDT colombiana; como también, en un compendio de reflexiones aún
vigentes desde las cuales se sigue aportando a su reglamentación e implementación.
Apenas con 10 años de expedición de la LDT, se considera un tiempo muy corto para llevar a
cabo una evaluación sobre la “eficacia” de los instrumentos de planeamiento urbanístico
general y derivado. No obstante, Colombia evidencia avances importantes tanto en la
organización jurídica de su estructura (expedición de la Ley y sus decretos reglamentarios),
como en la formulación e implementación de los mismos (particularmente los POT) en todos los
municipios del país.
La introducción de la “función pública del urbanismo” dentro del modelo descentralizado de

planeamiento económico y social, se ha constituido en uno de los principales aportes que ha
realizado la LDT y la implementación de los instrumentos de planeamiento urbanístico. Sin
embargo, los municipios y distritos deben realizar un esfuerzo mayor en el cumplimiento de
dicho principio, particularmente a través de acciones como el control urbano.
Una vez superada la primera fase de implementación de la LDT, con la respectiva formulación
de los POT en casi todos los municipios del país, la segunda fase debe concentrarse en
terminar de definir los escenarios técnico-políticos y jurídico-económicos del planeamiento
derivado a través de los Planes Parciales y las UAU. Al respecto, es importante terminar de
precisar, conceptual y técnicamente, el escenario de la distribución equitativa de cargas y
beneficios entre los partícipes de la gestión urbanística.
6
El Decreto 1599 de 1998 reglamentó la participación en plusvalías, el cual fue derogado posteriormente por el
Decreto 2320 de 2000.
142

Así mismo, debe trabajarse aún más en el forjamiento de una “cultura urbanística” que
garantice la confianza de los propietarios del suelo y el sector privado en el proceso de gestión
asociada; como también, la aprensión de los principios del ordenamiento territorial establecidos
por la LTD: función social y ecológica de la propiedad, distribución equitativa de cargas y
beneficios, y prevalencia del interés general sobre el particular.
Para cumplir con lo anterior, las entidades del Gobierno Nacional deben mantener y profundizar
los ejercicios de “pedagogía de la Ley” y la “asistencia técnica” a las entidades territoriales. Lo
anterior, con el fin de garantizar la comprensión y alcances de la fase de planeamiento
derivado, y la efectiva aplicación de los instrumentos de financiación (participación en
plusvalías) y de los sistemas de gestión asociada (reajuste, integración, cooperación y
compensación).
Para efectos de desenredar el proceso de formulación y adopción de los instrumentos de

planeamiento urbanístico derivado (Planes Parciales y UAU) se requiere acometer acciones
(jurídicas y metodológicas) de simplificación de los trámites y tributos asociados con los
mismos. De igual forma, es importante que los equipos locales de planeación se fortalezcan
técnicamente y mejoren su capacidad de gestión.
Bibliografía.
García-Bellido, Javier. Ministerio de Desarrollo Económico, Centro de Estudios de la

Construcción y el Desarrollo Urbano y Regional – CENAC. Revista Desarrollo Urbano en Cifras,
1998, N° 5, p.118-194.
Legislación Consultada.
Diario oficial. Ley de Reforma Urbana, 9ª de 1989.
Presidencia de la República. Constitución Política de Colombia de 1991.
Ministerio de Desarrollo Económico. Ley de Desarrollo Territorial, 388 de 1997.
Ministerio de Desarrollo Económico. Decreto 1599 de 1998. Por el cual se reglamentan las
disposiciones referentes a la participación en plusvalías de que trata la Ley 388 de 1997.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto 2181 de 2006. Por el cual se
reglamentan parcialmente las disposiciones relativas a planes parciales contenidas en la Ley
388 de 1997 y se dictan otras disposiciones en materia urbanística.
reglamenta el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento territorial.
deroga el Decreto 1507 de 1998.
143

144

DEBILIDADES DEL NIVEL REGIONAL EN EL ORDENAMIENTO
TERRITORIAL COLOMBIANO. APROXIMACIÓN DESDE LA
NORMATIVIDAD POLÍTICA ADMINISTRATIVA Y DE USOS DEL SUELO
Gustavo Adolfo Carrión Barrero1

Grupo de Políticas y Lineamientos de Ordenamiento y Desarrollo Territorial.
Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial de Colombia.
Palabras Clave: Ordenamiento, planeación, región, organización político-administrativa.
Resumen: El propósito de este artículo es presentar una revisión crítica y general a la puesta
en práctica de algunas normas, leyes, decretos y regulaciones sobre ordenamiento territorial
dadas en Colombia, desde dos de los enfoques de ordenamiento territorial más discutidos en el
país. Dichos enfoques están relacionados con: a) La organización político-administrativa,
avances y retrasos de la legislación orgánica de ordenamiento territorial en asuntos como las
competencias normativas de los entes territoriales; y b) la planificación de los usos del suelo,
específicamente en la aplicación de la Ley 388 de 1997 para la formulación y adopción de los
planes de ordenamiento territorial por parte de municipios y distritos colombianos. Mediante el
uso de información secundaria y reflexiones personales del autor, se señalan además algunas
debilidades y dificultades que ha tenido la perspectiva regional del ordenamiento territorial
desde la aplicación práctica de ambos enfoques, proponiéndose finalmente unos elementos de
discusión para la promoción de un ordenamiento territorial más efectivo con visión regional.
1. Una aproximación al concepto de Ordenamiento Territorial en Colombia
Los orígenes del concepto de ordenamiento territorial, su esencia, o sus antecedentes, es un

tema muy amplio y tratado durante los últimos 20 años en Europa y en Latinoamérica que
obviamente desbordaría los alcances de este trabajo. No obstante lo anterior, se asume como
un hecho que esta noción surgió en Alemania y en Francia (Borja, 2000), asociada a intentos
de política y planificación que buscaban la solución a problemas de localización industrial,
mineras y de aglomeraciones urbanas, derivados de la creciente demanda de viviendas y
ausencia de zonas verdes en el caso de Alemania, y a un desarrollo de la planificación
centralizada para la localización de actividades económicas e infraestructuras en los años 50
en el caso de Francia (Hildenbrand, 2002, pág. 55).
Este concepto, que se acuña en Europa a mediados del Siglo XX, se empieza a entender
desde allí como una disciplina científica, una técnica administrativa y una política para el
desarrollo equilibrado de las regiones y la organización física del espacio, mientras que en
Latinoamérica éste se ha asumido principalmente como un desarrollo de técnicas de
1
Gustavo Adolfo Carrión Barrero, correo electrónico: gacarrion@minambiente.gov.co, carrion_gac@hotmail.com
Las opiniones aquí expresadas son de exclusiva responsabilidad del autor y no comprometen a la Dirección ni al
Ministerio.
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |DEBILIDADES DEL NIVEL REGIONAL EN EL ORDENAMIENTO TERRITORIAL 145
COLOMBIANO. APROXIMACIÓN DESDE LA NORMATIVIDAD POLÍTICO ADMINISTRATIVA
Y DE USOS DEL SUELO
planificación de usos del suelo, planificación ambiental y/o planificación socioeconómica, que
se desarrollaron en el continente desde la segunda mitad del siglo XX (Massiris, 2006).
Aunque no es propósito de este ensayo entrar a definir, o a proponer una nueva definición
sobre ordenamiento territorial en Colombia, la revisión de múltiples estudios, y la experiencia
de la aplicación práctica de ciertas normas y jurisprudencia nacional, señalan que en nuestro
caso no existe una definición clara, única y precisa sobre el concepto de ordenamiento
territorial, y esto explica algunas de las dificultades que ha tenido su aplicación en el país a
través de leyes, políticas y regulaciones.
Algunos autores como Borja (2000), insinúan que “este concepto está en construcción en las
ciencias sociales y en la acción política, y en el país, esa condición no es la excepción”, con lo
que se sugiere que el concepto es polisémico, llegando a entenderse e interpretarse desde
enfoques geográficos, económicos, urbanos, político-administrativos, ambientales y culturales.
Massiris (2005), señala que el ordenamiento territorial se concibe como una política de Estado
y un proceso planificado de naturaleza política, técnica y administrativa, cuyo objeto central es
el de organizar, armonizar y administrar la ocupación y uso del espacio, de modo que éstos
contribuyan al desarrollo humano ecológicamente sostenible, espacialmente armónico y
socialmente justo. Por ello, este concepto se asocia en el país a la necesidad de contar con
políticas integrales de naturaleza urbana, ambiental, económica y cultural, desde una mirada
territorial, es decir, se percibe como una nueva forma de intervenir en el territorio a través de
políticas, planes y proyectos que va más allá de las formas tradicionales de planeación.
Así, el ordenamiento territorial se ha concebido generalmente en Colombia como un

instrumento de apoyo a la gestión planificadora y una política estatal para lograr la
descentralización (Borja, 2000), por lo cual se ha asumido durante los últimos 20 años que los
procesos de ordenamiento territorial y las políticas de descentralización deben ir muy
articulados. De hecho, se considera que la acción del Gobierno Nacional, que se ejecuta sobre
las regiones y municipios del país, tiene impactos territoriales considerables debido a los
recursos y responsabilidades trasladadas a los gobiernos locales, y en la medida en que la
descentralización es un instrumento para la consolidación de procesos de desarrollo local, el
ordenamiento territorial se convierte en un asunto de extrema urgencia para promover el
desarrollo territorial y facilitar la misma descentralización.2
Sea cual sea el enfoque de ordenamiento territorial, siempre está explícita o implícita la idea de
regularizar u organizar el uso, ocupación y trasformación del territorio para su aprovechamiento
óptimo (Massiris, 2005, pág. 15). Por ello, las nociones de ordenamiento territorial deben
materializarse a través de políticas y regulaciones, ya sea para la definición de competencias
territoriales, fortalecimiento de la descentralización, localización de población e infraestructuras
viales, de servicios públicos, de grandes equipamientos; y/o para el desarrollo de instrumentos
de gestión que permitan zonificar, restringir usos y ocupaciones en planes locales, regionales o
nacionales. En el caso colombiano, la primera advertencia que se debe hacer es que el tema
2
Fals (2000) sostiene que ambas políticas (ordenamiento y descentralización) son hermanas siamesas, y argumenta
que “los dineros del Estado deben tener receptáculos o contenedores bien conformados, como serían municipios
reconstruidos. Solo así se evitan los despilfarros y la corrupción que ha reinado en el país”.
Y DE USOS DEL SUELO
no es nuevo y hoy en día son abundantes los estudios e investigaciones adelantadas alrededor
del asunto.
Las aplicaciones más recientes del concepto de ordenamiento territorial en Colombia se

pueden localizar en ejercicios de política nacional adelantados entre los años 50 y 70 del siglo
pasado, tendientes a revisar la organización político-administrativa del país desde enfoques
económicos, institucionales y ambientales3, al igual que en algunos procesos regionales que
irrumpen en el panorama político nacional a finales de los años 80 y comienzos de los 90 con
el fin de formular planes territoriales y definir propuestas autonómicas desde las regiones;4 en
la formulación de políticas de conservación y aprovechamiento sostenible de los recursos
naturales a finales del siglo pasado; y en desarrollos jurídicos recientes como el Decreto 2811
de 1974, la Ley 9 de 1989, la Constitución Nacional de 1991, y la Ley 388 de 1997, mediante
los cuales se llamó la atención sobre aspectos ambientales, urbanos y políticos administrativos
del ordenamiento territorial, y la planificación de los usos del suelo.
Méndez, citado en Massiris, (2005), sostiene que son sólo dos los enfoques principales de
ordenamiento territorial, que engloban otros enfoques. Estos son: de planificación económica y
social, atado a políticas de desarrollo económico regional y a otras políticas integrales
(Hildenbrand, 2002, pág. 33); y el otro, ligado a la planificación física, asociada a los usos del
suelo y a procesos urbanos, cuyo objeto principal es la coordinación de aspectos sectoriales
alrededor de la planificación urbanística municipal.
En el caso colombiano, los principales enfoques de ordenamiento territorial han privilegiado

nociones político-administrativas, y de planificación espacial y de usos del suelo. En el primer
caso, se asocia este enfoque con la misma forma y estructura del Estado Colombiano5, la
distribución de competencias entre la nación y sus territorios, el fortalecimiento del proceso de
descentralización, y las funciones de las entidades territoriales. Estos asuntos están
materializados en el Título XI de la Constitución Política y en los fallidos intentos por expedir
una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT) desde el año 1991.
El segundo enfoque se orienta mucho más a la planificación espacial, asociándose

permanentemente a regulaciones de usos del suelo o transformaciones físicas para dotaciones
de infraestructura física y expedición de normas para el control, la gestión, el seguimiento de
los usos y ocupación del territorio, o la protección y conservación de los recursos naturales. En
ese sentido hace referencia a disposiciones normativas como la Ley 388 de 1997 y la Ley 99
de 1993, que se han constituido en el fundamento de muchas funciones adelantadas por
3
Se destacan entre otros, el de la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca –CVC creada en 1954 bajo el
concepto de “Ordenamiento y Desarrollo Integral de Cuencas”, cuyo origen proviene de la Tennesse Valley Authority –
TVA–; los modelos de regionalización del país de los años 60 y 70 (informe Lebret y otros); y la creación de los
Consejos Regionales de Política Económica y Social –CORPES- en 1985, los cuales desaparecieron finalmente en el
año 2001.
4
Dentro de los planes territoriales se pueden mencionar: Proyecto Piloto de Ordenamiento de la Sierra Nevada de
Santa Marta (1993); Planes de Ordenamiento Departamental en Antioquia (1991) y el Plan de Ordenamiento de la
Región Centro Sur de Caldas – Palestina, Manizales y Chinchiná (1989). En cuanto a las propuestas autonómicas,
estas van desde intentos de ordenamiento regional adelantados por los departamentos del Caribe Colombiano en los
años 80, hasta las propuestas de asambleas constitucionales en departamentos del sur de Colombia durante los años
90, entre otros.
5
El artículo 1 de la Constitución Política de 1991 señala “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en
forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y
pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y
en la prevalencia del interés general”
Y DE USOS DEL SUELO
municipios y distritos del país en temas relacionados con la formulación, adopción y ejecución
de los planes de ordenamiento territorial, así como la obligatoriedad de formular e incorporar
políticas ambientales en los planes de desarrollo.
Para los fines de este ensayo, se han tomado dos de los marcos normativos más importantes,
discutidos y conocidos en el país, los cuales hacen referencia a la Legislación Orgánica de
Ordenamiento Territorial, y a la formulación, adopción e implementación de los Planes de
Ordenamiento Territorial Municipal6.
2. El asunto de la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial - LOOT
Las discusiones sobre la organización del Estado han estado presentes en buena parte de la
historia político-institucional de Colombia, aunque desde una perspectiva generalmente
administrativa y poco consecuente con procesos reales de conformación de asentamientos
humanos, localización y dinámica de las actividades económicas, relaciones de movilidad, y
presión de la población sobre ecosistemas regionales.
En relación con la organización territorial y la descentralización, su discusión más reciente se

da durante la década de los años 80 del siglo XX, en torno a temas como la elección popular
de alcaldes, la profundización en la construcción de la democracia local, especialmente en el
diseño de instrumentos autónomos para su consecución, manejo y ejecución de recursos para
su desarrollo, y en la necesidad de definir un nuevo modelo de organización del Estado
nacional. Muchos de estos acuerdos fueron plasmados en el Título XI de la Constitución
Política Nacional de Colombia del año de 1991, en donde se abordan de forma complementaria
aspectos propios de la descentralización colombiana, así como las orientaciones del proceso
de ordenamiento territorial en el país. Entre otros aspectos tenemos:
a) Los municipios se convirtieron en los responsables de la ordenación del desarrollo de su

territorio.
b) Se promovieron procesos asociativos entre los entes territoriales para la prestación de
servicios.
c) Se planteó la necesidad de conformar provincias y regiones administrativas de planificación
y la importancia de fortalecer el papel de las áreas metropolitanas existentes.
d) Se crearon las corporaciones autónomas regionales con funciones de protección y
vigilancia ambiental regional, y se dio continuidad a las áreas metropolitanas.
e) Se planteó la constitución de nuevas figuras territoriales como las entidades territoriales
indígenas, al igual que la titulación colectiva de tierras para comunidades afrocolombianas.
Con el propósito de agrupar en un sólo cuerpo normativo la mayoría de estas disposiciones, la

Constitución Política de 1991 estableció en su artículo 151 la necesidad de expedir una Ley
Orgánica de Ordenamiento Territorial (LOOT), mediante la cual se establecerían las
6
Otro enfoque relacionado con los usos del suelo en Colombia se asocia al Ordenamiento Ambiental del Territorio, el
cual se ha entendido desde la Ley 99 de 1993 como un proceso técnico-político, que parte de la zonificación del uso
adecuado de la tierra mediante un enfoque ecosistémico, en aras de equilibrar las actividades presentes y proyectadas
hacia el futuro, con las características ecológicas y socioeconómicas del territorio nacional, con el fin de prevenir y
evitar nuevos conflictos ambientales, bajo un enfoque prospectivo. Este asunto desborda los alcances de este
documento y debe ser objeto de otro estudio.
Y DE USOS DEL SUELO
competencias de entidades territoriales y otras figuras de administración territorial7, desde un
claro enfoque político-administrativo del ordenamiento territorial.
Los aspectos sobre los cuales debe legislar la LOOT se encuentran establecidos en diferentes
partes de la Constitución Política, aunque los contenidos mínimos de dicho instrumento hacen
referencia a:
a) La asignación de competencias a las diferentes entidades territoriales y la distribución

general de dichas competencias entre la Nación y las entidades territoriales (Constitución
Política –CP- Art. 151 y 288).
b) Requisitos para la formación de nuevos departamentos (CP Art. 297).
c) Condiciones para solicitar la conversión de una región en entidad territorial (CP Art. 307)
junto con la definición de los estatutos especiales, órganos de administración, y recursos
de cada región.
d) Régimen especial de las áreas metropolitanas.
e) Las condiciones para la conformación de entidades territoriales indígenas (CP Art. 329)8.
Aunque muchos de los temas de esta legislación especial ya han sido reglamentados por otras
leyes, a 17 años de expedida la Carta Política Nacional aun no se cuenta con un instrumento
integral que organice, defina y señale claramente las funciones y competencias que debe
ejercer cada nivel territorial, y establezca el procedimiento para crear muchas de las figuras
territoriales que propone la Constitución, lo cual genera confusiones frente al papel y funciones
que cada nivel territorial debe ejercer.
En los últimos años se han presentado para estudio ante el Congreso de la República más de
16 proyectos de ley, lo que equivale a casi un proyecto por año desde la promulgación de la
Constitución Política de 1991. Estos proyectos se han planteado desde perspectivas muy
amplias9, hasta visiones de contenidos y normas “mínimas” como son los recientes intentos
hechos dentro del período del Gobierno de Uribe Vélez10, aunque siempre privilegiando
aspectos como las funciones y competencias de los diferentes niveles territoriales.
En cuanto a los contenidos, la Corte Constitucional de la República de Colombia ha hecho

algunas aclaraciones, sobre la no exigencia de que sea una sola ley la que los regule, por lo
cual, la tendencia reciente del país ha sido la de hablar de "legislación orgánica de
ordenamiento territorial", teniendo en cuenta que muchos temas ya han sido definidos por otras
leyes. Entre otros casos ya reglamentados se tienen:
7
Para este artículo, la noción de figuras de administración territorial hace referencia a aquellas divisiones del territorio,
diferentes a los entes territoriales definidos en el artículo 286 de la Constitución Política, que se determinan por ley para
el cumplimiento de algunas funciones y servicios a cargo del Estado. Estas figuras tienen funciones administrativas o
de autoridades en algunos temas pero fundamentalmente se establecen para administrar asuntos especiales. Entre
otras figuras podemos mencionar: áreas metropolitanas, corporaciones autónomas regionales, asociaciones de
municipios, títulos colectivos afrocolombianos y resguardos indígenas, en el marco de los fueros especiales que les da
la ley.
8
Estos contenidos mínimos están plenamente explicados en la Sentencia 600 A de 1995, Corte Constitucional de la
República de Colombia.
9
Uno de los proyectos más ambiciosos presentados a la fecha es el 103 de 1996, elaborado y presentado por el
exministro de Hacienda Juan Camilo Restrepo. Este proyecto constaba de 810 artículos, siendo el más numeroso y
amplio que se haya presentado hasta el momento.
10
Proyectos de ley 24 C de 2007, y 016 Senado/2003.
Y DE USOS DEL SUELO
a) El régimen de las áreas metropolitanas a través de las Ley 128 de 1994.
b) La definición de competencias de entes territoriales en temas de salud y educación, hecha
mediante la Ley 715 de 2001.
c) La reglamentación del proceso de titulación colectiva para grupos afrocolombianos
mediante la ley 70 de 1993
d) Otros temas, que si bien no son del resorte estricto de una ley orgánica, si tienen relación
directa con temas de ocupación y usos del suelo y el territorio (Ver Tabla 1).
Gran parte de la dificultad de contar con un instrumento integral sobre ordenamiento territorial
radica en tres problemas: Falta de voluntad política, gran número de normas sobre la materia
que implica en muchas ocasiones un desconocimiento del tema, y falta de interés en la
dimensión regional del ordenamiento territorial.
Sobre la voluntad política se debe decir que la expedición de esta norma recae en el Congreso
de la República, siendo necesario abordar temas álgidos como la creación o supresión de
figuras territoriales y entes territoriales como departamentos, municipios y distritos, por efectos
de un ordenamiento territorial más eficiente. El Congreso de la República de Colombia es
bicameral, integrado por el Senado y la Cámara de Representantes, los cuales son de elección
nacional y territorial respectivamente, y en ese sentido, la LOOT puede llegar a implicar una
autolimitación del Congreso, al tocar directamente circunscripciones electorales como los
departamentos y la redistribución de los poderes locales regionales, algo en lo cual no estarían
de acuerdo muchos congresistas al momento de votar el proyecto11.
La otra dificultad es la existencia de numerosas normas con que abordan el tema, lo que ha
propiciado el desconocimiento y la confusión por parte de los órganos legislativos y ejecutivos,
e instituciones académicas, en torno al concepto de ordenamiento territorial. Algunas de estas
normas, se pueden observar a continuación en la Tabla 1.
11
Fals (1999, pág. 90) viene advirtiendo hace años que “Es posible que los políticos locales con intereses en los
mismos sitios, se resistan a los ajustes territoriales, porque quedaría en entredicho su viejo poder”.
Y DE USOS DEL SUELO
Tabla 1 Principales leyes colombianas con impacto en decisiones sobre ordenamiento
territorial12
Leyes sobre Alcances
planificación
Decreto Ley 2811 de Por el cual se dicta el Código Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio
1974 Ambiente
Decreto Ley 1333 de Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal
1986
Ley 9 de 1989 Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de
bienes y se dictan otras disposiciones
Ley 3 de 1991 Por la cual se crea el Sistema Nacional de Vivienda de Interés Social, se establece el subsidio
familiar de vivienda, se reforma el Instituto de Crédito territorial, ICT, y se dictan otras disposiciones
Ley 21 de 1991 Por medio de la cual se aprueba el Convenio número 169 sobre pueblos indígenas y tribales en
países independientes
Ley 70 de 1993 Mediante la cual se reconoce a las comunidades negras que han venido ocupando tierras baldías en
zonas rurales ribereñas de la Cuenca del Pacífico, de acuerdo con sus prácticas tradicionales de
producción
Ley 99 de 1993 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la
gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el
Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones
Ley 128 de 1994 Por la cual se expide la Ley Orgánica de las Áreas Metropolitanas
Ley 134 de 1994 Por la cual se dictan normas sobre mecanismos de participación ciudadana
Ley 136 de 1994 Por la cual se dictan normas tendientes a modernizar organización y funcionamiento de los
municipios
Ley 152 de 1994 Por la cual se establece la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo
Ley 191 de 1995 Por medio de la cual se dictan disposiciones sobre Zonas de Frontera
Ley 388 de 1997 Por la cual se modifica la ley 9a. de 1989, y la ley 3a. de 1991 y se dictan otras disposiciones
Ley 400 de 1997 Por la cual se adoptan normas sobre Construcciones Sismo Resistentes
Ley 507 de 1999 Por la cual se modifica la Ley 388 de 1997
Ley 521 de 1999 Por medio de la cual se aprueba el "Acuerdo sobre planificación de asentamientos humanos en los
pasos de frontera entre la República de Colombia y la República del Ecuador
Ley 546 de 1999 Por la cual se dictan normas en materia de vivienda, se señalan objetivos criterios generales a los
cuales debe sujetarse el Gobierno para regular un sistema especializado para su financiación, se
crean instrumentos de ahorro destinado a dicha financiación, se dictan medidas relacionadas con los
impuestos y otros costos vinculados a la construcción y negociación de vivienda y se expiden otras
disposiciones
Ley 614 de 2000 Por medio de la cual se adiciona la Ley 388 de 1997 y se crean los comités de integración territorial
para la adopción de los planes de ordenamiento territorial
Ley 617 de 2000 Por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, se dictan otras normas tendientes a
fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto público nacional
Ley 675 de 2001 Por la cual se expide el régimen de propiedad horizontal
Ley 708 de 2001 Por la cual se establecen normas relacionadas con el subsidio Familiar para vivienda de interés
social y se dictan otras disposiciones
Ley 715 de 2001 Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con
los artículos 151, 288, 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para
organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros
Ley 810 de 2002 Por medio de la cual se modifica la Ley 388 de 1997 en materia de sanciones urbanísticas y algunas
actuaciones de los curadores urbanos y se dictan otras disposiciones
Ley 902 de 2004 Por la cual se adicionan algunos artículos de la Ley 388 de 1997 y se dictan otras disposiciones
Ley 1083 de 2004 Por medio de la cual se establecen algunas normas sobre planeación urbana sostenible y se dictan
otras disposiciones
Ley 1151 de 2007 Por la cual se expide el plan nacional de desarrollo 2006-2010
Ley 1152 de 2007 Por la cual se dicta el Estatuto de Desarrollo Rural, se reforma el Instituto Colombiano de Desarrollo
Rural, Incoder, y se dictan otras disposiciones
12
En esta tabla se muestran algunas de las leyes con impacto en el ordenamiento territorial. Los decretos nacionales,
que se constituyen en actos administrativos mediante los cuales el presidente del República reglamenta algunos temas
de las leyes, no se muestran en esta tabla, debido a que se desbordaría el alcance de este documento.
Y DE USOS DEL SUELO
En cuanto a la falta de interés en el nivel regional, desde la reforma descentralizadora de 1991
el país se ha centrado en el fortalecimiento del municipio, dotándolo de derechos y deberes
especiales, mientras que la descentralización en su nivel regional ha sido un tema muy poco
atendido, reduciéndose, básicamente a lo relacionado con delegación de algunas
competencias para los departamentos, sin profundizar mucho en otras figuras regionales
propuestas desde la Constitución Política de 1991. Lo que en efecto es un hecho paradójico si
se tiene en cuenta que las discusiones dadas en el seno de la Asamblea Nacional
Constituyente de 1991 se centraron, ante todo, en la necesidad de dar mayor peso político a
las decisiones de las regiones.
Dentro de los aspectos más importantes de la división territorial está la diferenciación que hace
la Constitución Política entre entes territoriales y figuras de administración territorial. Los
primeros se constituyen en las bases fundamentales de la división política interna del país, con
derechos y deberes constitucionales relacionados con autonomía para gobernarse por
autoridades propias, ejercicio de competencias que les corresponda, administración de
recursos y establecimiento de tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y
participación en las rentas nacionales13. Los segundos se refieren a divisiones administrativas
territoriales diferentes a los entes territoriales, las cuales se establecen por la ley para el
cumplimiento de algunas funciones y servicios a cargo del Estado (Art. 285, CP de 1991).
Estas figuras tienen funciones administrativas o de autoridades en algunos temas por
delegación desde la nación, y en ocasiones se establecen para administrar asuntos especiales
en un nivel regional. Entre otras podemos mencionar: las corporaciones autónomas regionales,
las asociaciones de municipios, los resguardos indígenas (en el marco de los fueros especiales
que les da la ley), y las áreas metropolitanas.
La creación de entes territoriales como las regiones territoriales (agrupaciones de

departamentos) y las provincias (agrupaciones de municipios), no han dejado de ser puras
expectativas y frustraciones permanentes, mientras que figuras administrativas como las áreas
metropolitanas carecen de instrumentos fuertes para hacer que muchas de sus decisiones
sean acogidas por los municipios que las integran14. Otras figuras como las corporaciones
autónomas regionales, con gran conocimiento de la dimensión regional del ordenamiento
territorial, centran sus funciones única y exclusivamente en temáticas ambientales, en
consonancia con el papel que les encomienda la Constitución y las leyes15.
13
Los entes territoriales establecidos por la Constitución son el departamento, municipio y distrito, y se establece que la
LOOT desarrollará los mecanismos para constituir regiones, provincias y resguardos como entes territoriales.
14
De acuerdo con la ley 128 de 1994, las áreas metropolitanas “son entidades administrativas formadas por un
conjunto de dos o más municipios integrados alrededor de un municipio núcleo o metrópoli, vinculados entre sí por
estrechas relaciones de orden físico, económico y social, que para la programación y coordinación de su desarrollo y
para la racional prestación de sus servicios públicos requiere una administración coordinada”.
15
El artículo 23 de la ley 99 de 1993 define a las Corporaciones Autónomas Regionales como “entes corporativos de
carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen
geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados
de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargados por la ley de administrar,
dentro del área de su jurisdicción el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo
sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente”. Estas
figuras que al momento de su creación tenían funciones de desarrollo regional, fueron transformadas con la
Constitución Política de 1991, y sus funciones se limitaron exclusivamente a atender las temáticas ambientales
regionales. Los temas de desarrollo regional quedan en manos de entes territoriales como el departamento y el
municipio, y la injerencia de las corporaciones autónomas regionales se centra en disposiciones ambientales dentro de
los Planes de Ordenamiento Territorial (POT) municipales.
Y DE USOS DEL SUELO
En esa misma línea, la regulación de figuras administrativas regionales durante los últimos
años se ha orientado hacia la delegación de funciones adicionales a los departamentos, a la
promoción indirecta de instancias de articulación de políticas sectoriales con los
departamentos, y a algunos acuerdos de voluntades entre diferentes niveles territoriales16.
En consecuencia, es evidente que los temas que aún faltan por reglamentar en el marco del
proyecto de la LOOT se centran en aspectos propios de la escala regional (requisitos para la
formación de nuevos departamentos, creación de regiones como entidades territoriales, y
conformación de entidades territoriales indígenas), y por lo tanto, el desarrollo de instrumentos
de ordenamiento territorial, en sus perspectivas político-administrativa y de usos del suelo,
presentan muchos obstáculos y debilidades al momento de su formulación, adopción o
implementación.
Por otra parte, el énfasis dado a los proyectos de LOOT (tratamiento de temas de
competencias y funciones de entes territoriales), ha dejado de lado aspectos básicos del
ordenamiento como la conceptualización del acelerado proceso de urbanización que ha
experimentado Colombia en los últimos años, y junto a este, la pérdida de áreas rurales y
degradación de los recursos naturales por procesos de urbanización no controlada, con lo cual
se han venido modificando las formas de organización territorial y la estabilidad económica
entre las regiones. Sobre este aspecto se volverá más adelante.
La atención a este tema regional (urbano–rural), de gran impacto en las decisiones e

instrumentos de ordenamiento territorial, se ha materializado, básicamente, con políticas
urbanas, políticas ambientales, estatutos de desarrollo rural, y otras normas sobre gestión del
suelo, con las cuales se ha avanzado en la práctica durante los últimos años, desde una
perspectiva más sectorial que territorial.
Finalmente, y junto con los criterios político-administrativos señalados atrás, la Constitución

Política de 1991 definió otros principios básicos para entender la planificación de usos del suelo
en el país, los cuales han servido de sustento para el desarrollo de normas como la Ley 388 de
1997. Estos principios hacen referencia a temas tales como:
a) Se estableció que a la propiedad privada le es inherente una función social y ecológica y

que por motivos de utilidad pública, el interés privado deberá ceder al interés público o
social, asignándole entonces al Estado el deber de promover el acceso progresivo a la
propiedad de la tierra (Art. 58 CP de 1991)
b) Se permitió la intervención directa, o por delegación, del Estado en los usos del suelo (Art.
334 CP de 1991)
c) Se instauró la participación de los municipios en las plusvalías generadas en el desarrollo
urbano con miras a una distribución equitativa de cargas y beneficios (Artículos 13 y 82 CP
de 1991).
16
Este hecho se observa en “Estrategias de fortalecimiento departamental” como las formuladas en el Documento
CONPES 3238 de 2003, y recientemente con la expedición de la ley 1176 de 2007, en donde se establecen
competencias específicas para estos entes territoriales en cuanto a la prestación de los servicios públicos de agua
potable y saneamiento básico. En cuanto a las instancias de articulación de políticas, se pueden mencionar: los
comités de articulación de políticas sectoriales en los departamentos, creados mediante el decreto 1188 de 2003, los
comités de integración territorial para la implementación de los POT municipales, creadas mediante la ley 614 de 2000,
y los Consejos Regionales de Competitividad que operan en algunos departamentos colombianos.
Y DE USOS DEL SUELO
3. Los asuntos de la Ley 388 de 1997
Gran parte de las bases legales del ordenamiento en el país se encuentran en la Ley 388 de
1997, mediante la cual se estableció la obligatoriedad de formular y adoptar Planes de
Ordenamiento Territorial (POT) a municipios y distritos.
Teniendo en cuenta los principios constitucionales de la planificación de usos del suelo

señalados atrás, la Ley 152 de 1994 creó dos figuras novedosas de planeación: El Plan de
Desarrollo Municipal, que debe ser adoptado por los alcaldes municipales con el fin de definir
las acciones locales en materia de desarrollo económico, social y ambiental para cada período
constitucional; y el Plan de Ordenamiento Territorial, regulado más tarde por la Ley 388 de
1997, el cual representa una figura novedosa de planificación estructural y físico-espacial de la
ciudad y el suelo rural, en donde se incorporan importantes instrumentos de gestión del suelo,
en concordancia con algunos preceptos de la Constitución Política de 1991 (Ministerio de
Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial – MAVDT, 2005, pág. 103).
La Ley 388 de 1997 creó en la práctica un nuevo esquema de planeación, en el cual se

relaciona el ordenamiento territorial y la planificación de los usos del suelo con las demás
prácticas de planeación del municipio (MAVDT, 2005, pág. 108), lo que ha permitido en
algunos casos identificar y programar con eficiencia proyectos y programas públicos, y
establecer regulaciones necesarias para implementar un modelo territorial de largo plazo (de
mínimo 12 años), como expresión del futuro deseable del municipio.
Los planes de ordenamiento territorial deben plantear acciones concretas relacionadas con
usos, densidades y ocupaciones, a través de la clasificación del suelo municipal y la definición
de instrumentos de intervención territorial municipal. En el primer caso, y como se ve en la
Figura 1, se obliga a la delimitación de tres clases de suelo municipal: el suelo urbano, el suelo
de expansión urbana y el suelo rural, y a ellos se agregan las categorías de: suelo suburbano,
para el suelo rural; y suelo de protección para cualquiera de las otras 3 clases de suelo.
Figura 1 Clases de suelo en los POT municipales.

CLASES DE SUELO CATEGORIAS DE SUELO
Urbano
Expansión Urbana De protección
Rural
Suburbano
Fuente: Elaboración propia con base en el artículo 30, Ley 388 de 1997
En segundo lugar, mediante los instrumentos de ordenamiento territorial se busca el

cumplimiento de estrategias de ordenamiento y la ejecución de programas establecidos que
permitan viabilizar e implementar el POT municipal. De acuerdo con el Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial estos instrumentos se clasifican en las siguientes categorías:
Y DE USOS DEL SUELO
a) De planificación, cuyo propósito es complementar las disposiciones del POT, a través del
desarrollo de sus postulados en sectores específicos que requieren de un proceso de
planificación adicional (planes parciales, actuaciones integrales y macroproyectos
urbanos).
b) De financiación, mediante los cuales se establecen fuentes de recursos y mecanismos
alternativos que posibilitan la financiación de las cargas del desarrollo territorial para la
implementación de los proyectos del POT (participación en plusvalía17, valorización,
pagares y bonos de reforma urbana18).
c) De gestión del suelo, con los cuales se establecen algunos mecanismos para garantizar el
reparto equitativo de las cargas y los beneficios derivados del ordenamiento urbano, o para
intervenir la morfología urbana y la estructura predial con el fin de facilitar el desarrollo y
financiación de proyectos (unidades de actuación urbanística, compensaciones y
transferencia de derechos, reajuste de suelos, integración inmobiliaria y cooperación entre
partícipes)19.
d) De intervención, que facilitan la adquisición de inmuebles y predios para el desarrollo de
operaciones urbanísticas (enajenación voluntaria, enajenación forzosa, expropiación
administrativa, expropiación judicial y derecho de preferencia), y
e) De control urbanístico, como las licencias y las sanciones urbanísticas.
Tres argumentos con que se critica permanentemente en el país la aplicación práctica de la

Ley 388 de 1997, y la formulación de los planes de ordenamiento territorial han sido la
debilidad técnica de los POT formulados, el ámbito meramente municipal de esta Ley, y el
énfasis urbano de los instrumentos a desarrollar en dichos Planes de Ordenamiento Territorial.
Frente a la debilidad técnica, se debe tener en cuenta que la formulación y adopción de los
POT en el país es, y ha sido, un proceso de aprendizaje en la práctica, debido a la poca
experiencia de las administraciones locales en temas de planificación territorial. Ello, articulado
a la falta de recursos y los ajustes institucionales que se han llevado a cabo durante los últimos
15 años por la aplicación de normas de tipo fiscal para la eficiencia territorial20, explicaría en
parte la debilidad técnica de dichos POT, pero no sería suficiente para entender la
problemática, la cual tiene que ver además con:
17
La participación en plusvalía se establece en el artículo 70 de la ley 388 de 1997 y se entiende como un beneficio al
que tienen derecho a participar las entidades públicas, a causa de las acciones urbanísticas realizadas por estas, en
aras de regular la utilización del suelo y del espacio aéreo urbano incrementando para ello su aprovechamiento. Esta
participación se debe destinar a la defensa y fomento del interés común a través de acciones y operaciones
encaminadas a distribuir y sufragar equitativamente los costos del desarrollo urbano, así como al mejoramiento del
espacio público y, en general, de la calidad urbanística del territorio municipal o distrital.
18
Los pagarés y los bonos de reforma urbana tienen su origen en los artículos 99 al 105 de la ley 9 de 1989 y se
constituyen en títulos de deuda pública destinados a la indemnización o pago de inmuebles adquiridos por enajenación
voluntaria o expropiación, o a la financiación de varios tipos de proyectos de desarrollo urbano (remodelación urbana,
reintegro y reajuste de tierras, construcción, mejoramiento y rehabilitación de viviendas de interés social, construcción,
ampliación, reposición y mejoramiento de redes de acueducto y alcantarillado, infraestructura urbana, planteles educativos y
puestos de salud, centros de acopio, plazas de mercado y ferias, mataderos, instalaciones recreativas y deportivas, trata-
miento de basuras y saneamiento ambiental), respectivamente.
19
Estos instrumentos se explican y desarrollan en los artículos 39 al 48 de la Ley 388 de 1997.
20
Las principales leyes de ajuste fiscal territorial son la 550 de 1999, 617 de 2000, 715 de 2001 y 819 de 2002. Cabrera
(2003) presenta un buen análisis sobre el énfasis fiscalista de la descentralización en Colombia y las implicaciones de
estas normas en el ordenamiento territorial, concluyendo que “En estas circunstancias es muy difícil para los
mandatarios territoriales dar respuestas eficaces y oportunas a los requerimientos locales, por falta de instrumentos
políticos y recursos.”
Y DE USOS DEL SUELO
a) Falta de voluntad política de los mandatarios locales para acometer acciones claras y
contundentes sobre los usos del suelo municipal.
b) Baja capacidad técnica de las consultorías que se contratan para adelantar la formulación
de los POT, lo cual genera problemas serios para las administraciones locales.
c) Falta de divulgación de resultados con las comunidades, con lo cual no se garantiza la
inclusión y participación efectiva y real en este proceso de toma de decisiones.
d) Incoherencia y desarticulación entre los POT y los Planes de Desarrollo Municipal a pesar
de los mandatos legales existentes21.
La debilidad técnica también puede asociarse con dificultades en la aplicación de estos

instrumentos en municipios con características territoriales muy diversas ente ellos. A abril del
año 2008, y después de 11 años de ponerse en vigor la Ley 388 de 1997, de los 109922
municipios y distritos con que cuenta el país, aún 9 de ellos no han adoptado su POT.
Como se puede apreciar en la Tabla 2 y en la Figura 2, muchos de los municipios que aún no
cuentan con POT, están localizados en regiones donde no se requeriría pensar en figuras de
planeación de usos locales, sino que las respuestas provienen de otras lógicas: ambientales,
por la presencia de ecosistemas regionales especiales que obligan a la conservación y
aprovechamiento sostenible de recursos naturales; étnicas y culturales, por la presencia de
comunidades indígenas o afrocolombianas; o lógicas asociadas a fenómenos propios del
conflicto armado colombiano, por la presencia de grupos armados en su territorio. Esto implica
la necesidad de buscar respuestas en la escala regional, que supere lo meramente municipal.
Tabla 2 Municipios colombianos que aún no cuentan con POT

Departamento Municipio Observaciones
Cesar González Para discusión por parte del respectivo concejo municipal
Chocó Bagadó En proceso de formulación o en revisión por parte de la
autoridad ambiental regional
Nariño El Charco En proceso de formulación o en revisión por parte de la
Nariño Mosquera En proceso de formulación o en revisión por parte de la
Nariño Nariño Para discusión por parte del respectivo concejo municipal
Nariño Iscuandé En proceso de formulación o en revisión por parte de la
Santander Curití Para discusión por parte del respectivo concejo municipal
Sucre Colosó En proceso de formulación o en revisión por parte de la
Vichada Cumaribo Para discusión por parte del respectivo concejo municipal
Fuente: Dirección de Desarrollo Territorial – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
21
El artículo 18 de la Ley 388 de 1997 señala que, mediante el Programa de Ejecución, se define con carácter
obligatorio las actuaciones sobre el territorio previstas en el Plan de Ordenamiento, que serán ejecutadas durante el
período de la correspondiente administración municipal o distrital, de acuerdo con lo definido en el correspondiente
Plan de Desarrollo, señalando las prioridades, la programación de actividades, las entidades responsables y los
recursos respectivos.
22
Existe una controversia frente al número total de municipios del país. Se crearon 3 municipios a comienzos del año
2008, lo que implicaría tener 1102 municipios actualmente. Sin embargo, estos municipios afrontan algunas demandas
de constitucionalidad, y por ello, solo para efectos de este ensayo se decidió tomar la información del Departamento
Nacional de Planeación que a Abril del año 2008 hablaba de 1099 municipios.
Y DE USOS DEL SUELO
Figura 2 Mapa de Colombia con municipios sin Plan de Ordenamiento Territorial,
territorios étnicos y parques nacionales
Fuente: Dirección de Desarrollo Territorial – Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial
Y DE USOS DEL SUELO
Con relación al segundo argumento, el hecho de que la Ley 388 se haya centrado en el nivel
municipal tiene que ver con un mandato constitucional: “Al municipio como entidad fundamental
de la división político-administrativa del Estado le corresponde prestar los servicios públicos
que determine la ley, construir las obras que demande el progreso local, ordenar el desarrollo
de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus
habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes” (Art. 313
CP de 1991).
Con base en esta disposición, la Ley 388 de 1997 establece su propio concepto sobre el
ordenamiento territorial, entendiendo a este como un conjunto de acciones político-
administrativas y de planificación física concertadas, emprendidas por los municipios o distritos
y áreas metropolitanas, en ejercicio de la función pública que les compete, dentro de los límites
fijados por la Constitución y las leyes, en orden a disponer de instrumentos eficientes para
orientar el desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y
ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en
armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales.
Este concepto, que si bien es de aplicación municipal, entraña una definición mucho más
amplia y rica que supera con creces el mero alcance municipal que la Constitución le dio a la
Ley 388 de 1997, teniendo en cuenta que la definición de acciones político-administrativas,
planificación física, la disposición de instrumentos de orientación del desarrollo del territorio y
regulación de la utilización, transformación y ocupación del espacio, son acciones que deben
adelantarse en los diferentes niveles territoriales, independientemente de su escala.
De hecho, desde la aplicación de la misma Ley 388 se ha buscado la promoción de procesos

de integración regional para el cumplimiento de estas acciones, con relativo éxito en algunos
territorios del país. Entre otros ejemplos, se tienen los Comités de Integración Territorial
promovidos por la Ley 614 de 2000 para municipios de un área metropolitana o de un área de
influencia donde habite un número superior a quinientos mil habitantes, para la concertación de
los planes de ordenamiento territorial y a la presentación de la visión de desarrollo futuro del
área de influencia, al igual que otros procesos de articulación de planes de ordenamiento
territorial por grupos de municipios.
No obstante lo anterior, la concepción municipalista sigue primando después de más de una

década de ser promulgadas la Ley 388 de 1997 y la Constitución Política de 1991, y muchos
procesos de mayor escala no se han podido desarrollar por la estrecha visión localista, por
carecer de visiones territoriales consistentes, y por ausencia de normas sobre la materia, que
permitan a municipios y regiones definir sus necesidades y aspiraciones comunes en materia
de desarrollo territorial.
Finalmente, es cierto que la Ley 388 se originó con un énfasis muy urbano. El antecedente de
política más importante que dio origen a la Ley 388 fue la política urbana “Ciudades y
Ciudadanía”, del gobierno de Ernesto Samper Pizano (1994 – 1998), y la ley del suelo español,
en donde se privilegiaban enfoques urbanistas del ordenamiento territorial. Es conveniente
aclarar además que la Ley 388 de 1997 surgió bajo la misma tendencia en la evolución de
normas sobre planificación de usos dictadas por el gobierno nacional, que desde antes de los
años 80 se orientó hacia la poca participación del sector rural en los procesos de planificación.
Y DE USOS DEL SUELO
En ese sentido, también es importante decir que la ley surgió como una propuesta de
profundización y ajuste a los contenidos de la Ley 9 de 1989, que trata sobre reforma urbana23.
Sin embargo, recientemente se han venido articulando a los POT algunos temas, que aunque
no se desarrollaron a profundidad en la Ley, han surgido por necesidades prácticas derivadas
de la aplicación del instrumento POT desde criterios regionales. Entre otros se tienen:
a) La necesidad de regular el desarrollo de actividades mineras en regiones como la Sabana

de Bogotá y la Jagua de Ibirico en el Departamento del Cesar debido a sus altos impactos
sociales y ambientales;
b) La regulación a la expansión de zonas urbanas en la región Andina y Caribe, sobre todo en
áreas metropolitanas como Bogotá y Valle de Aburrá en Antioquia, sobre los suelos rurales
y ambientales de municipios aledaños;
c) La necesidad de incorporar en forma más eficiente la gestión del riesgo en la planificación
regional y local del país, debido a constantes fenómenos como deslizamientos e
inundaciones en todo el territorio nacional;
d) La creciente preocupación por el manejo de asuntos territoriales indígenas en el marco de
los fueros especiales dados por la Constitución en regiones como la Amazonía
Colombiana, el Cauca y la Sierra Nevada de Santa Marta;
e) La regulación a fenómenos de suburbanización asociados a la localización de viviendas
campestres y a la necesidad de habilitar suelo para proyectos de vivienda de interés social
en municipios aledaños a grandes áreas metropolitanas y regiones urbanas, que no
dejaron suelo de este tipo en sus respectivos POT; y
f) Otros asuntos relacionados con la protección y conservación de los recursos naturales, y
de ordenamiento rural de los usos del suelo,
Todos estos asuntos han venido abriendo nuevos frentes de discusión sobre el tema, y algunos
de ellos ya han sido incorporados en el desarrollo reglamentario de la misma Ley 388 de 1997.
Uno de los más recientes e interesantes tiene que ver con la regulación de actividades
industriales y los usos de vivienda campestre en zonas rurales de grandes regiones urbanas de
Colombia, hecha a través de los Decretos nacionales 97 de 2006 y 3600 de 2007. Con estos
nuevos instrumentos de ordenamiento territorial se ha propuesto la regulación de los usos y la
ocupación del suelo rural establecido en los POT municipales desde un claro enfoque de
política supramunicipal.
Estas regulaciones parten del reconocimiento de un fenómeno reciente que se viene dando en
regiones urbanas, el cual se asocia a un fuerte proceso de suburbanización dispersa que es
resultado de la ocupación progresiva de suelos rurales en municipios cercanos a áreas
metropolitanas, y que tiene consecuencias en las inversiones futuras del Estado para la
provisión de infraestructuras y servicios públicos. Lo que buscan estos instrumentos legales es
la destinación de los suelos rurales a usos agrícolas, ganaderos, forestales, y actividades
análogas, previniendo desde los mismos POT el desarrollo de actividades no compatibles con
los usos “rurales”; lo mismo que la sujeción en la expedición de licencias de parcelación o
construcción en suelo rural para vivienda campestre, a la delimitación precisa de estas áreas
en los POT, con la definición de las normas urbanísticas que las sustentan.
23
La Ley 388 de 1997 lleva por subtítulo “Por la cual se modifica la ley 9 de 1989 y la ley 3 de 1991 y se dictan otras
disposiciones”.
Y DE USOS DEL SUELO
4. Lo regional: el punto de encuentro entre ambos enfoques
La perspectiva regional del ordenamiento territorial, tanto en su versión de la organización

político-administrativa como en la planificación de usos del suelo, que si bien fue discutida de
manera especial en la Asamblea Nacional Constituyente de 1991, no fue considerada
expresamente como un objetivo de la reforma descentralizadora, con lo cual se habría
fortalecido ampliamente las prácticas del ordenamiento en Colombia.
A raíz del surgimiento de algunos programas de competitividad, generación de empleo y

gestión ambiental regional24, y en general, del surgimiento de iniciativas regionales de los
últimos 15 años, tales como asambleas constitucionales regionales, propuestas de regiones
administrativas y de planificación, asociaciones de municipios, y ecorregiones regionales, entre
otras, se ha buscado llenar muchos de los vacíos de la planificación y el ordenamiento
territorial desde un claro enfoque regional.
La perspectiva regional de ordenamiento pasa necesariamente por el entendimiento de la

configuración urbano-rural del territorio colombiano. Según la Tabla 3, Colombia cuenta con
una población aproximada de 43 millones de habitantes, de la cual, cerca de 11 millones está
localizada en zonas rurales y 32 millones se ubican en centros urbanos. Esto implica que
alrededor del 74% de la población vive hoy en día en áreas urbanas.
Tabla 3 Población colombiana por áreas urbanas y rurales
Población Total Población Cabecera (áreas Población Resto (áreas rurales)

urbanas)
42.888.592 31.890.892 10.997.700
Fuente: Censo General Nacional. Año 2005 - http://www.dane.gov.co/censo/
En otro extremo, como se observa en la Tabla 4, más de 900 municipios agrupan apenas el
38% de su población en el núcleo urbano o cabecera, pero ocupan más del 70% del territorio
nacional; con características principales y condiciones de ruralidad según su POT, con grandes
extensiones, con una inadecuada integración con otros municipios, preeminencia de grandes
espacios ambientales estratégicos (caso de amazonía y el pacífico colombiano), o cuentan con
la presencia de comunidades étnicas especiales. Por estas particularidades requieren un
manejo territorial diferente a otros municipios de vocación más urbana.
24
Plan Nacional de Rehabilitación, Programa de Desarrollo Rural Integrado, Plan Pacífico y las Agendas XXI para la
Amazonía y el Pacífico colombiano, entre otros.
Y DE USOS DEL SUELO
Tabla 4 Discriminación de la población municipal por áreas rurales y áreas urbanas
Número de Población en áreas Población en áreas

municipios urbanas rurales
Más del 90 % de la 41 19.509.084 452.012
población áreas
urbanas
Entre el 70 % y el 90% 132 6.707.456 1.469.479
de la población en áreas
urbanas
Entre el 50% y el 70% de 176 2.560.986 1.745.600
la población en áreas
urbanas
Menos del 50% de la 770* 3.113.366 7.330.609
población en áreas
urbanas
Fuente: Cálculos propios con base en el Censo General Nacional. Año 2005 -
http://www.dane.gov.co/censo/
* Incluye 750 municipios y 20 corregimientos departamentales.
Frente a los municipios con concentración de población en pocas zonas urbanas, y de acuerdo
con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, este hecho ha generado
algunos impactos sociales y ambientales que se han materializado en:
a) La migración hacia grandes ciudades y la baja oferta de estas para atender la nueva
población.
b) Infraestructura precaria de servicios públicos y de gestión ambiental en ciudades
intermedias.
c) Expansiones fuera de los perímetros urbanos hacia suelos rurales y de protección
ambiental.
d) Localización de asentamientos humanos en zonas de alto riesgo.
Esta condición regional (urbano – rural) se ha constituido entonces en un problema de gran

complejidad que obliga a repensar las formas de administrar y usar el territorio, y en
consecuencia, la necesidad de plantear un ordenamiento territorial que promueva procesos de
integración territorial de conjuntos de ciudades o departamentos, con instrumentos de
planificación adecuados y proyectados a largo plazo para los entes territoriales, y con figuras
regionales novedosas para el cumplimento de estos fines.
4.1. Propuesta de principios para la Legislación Orgánica Territorial y los Planes de

Ordenamiento Territorial Municipal
En los marcos conceptuales de los proyectos de LOOT y en la formulación de los POT

municipales se debe dar énfasis a los procesos mencionados atrás en óptica de integración
regional y desarrollo territorial, y a la necesidad de dar equilibrio en las formas de uso del suelo
urbano y rural, con el fin de controlar y equilibrar las tendencias de la actual ocupación regional,
y la consecuente afectación de ecosistemas estratégicos.
Y DE USOS DEL SUELO
De otra parte, y como ya se ha dicho, los contenidos de la LOOT deben orientarse a
reglamentar las materias que la Constitución Política le reservó, las cuales hacen referencia a
la determinación precisa de competencias de las entidades y figuras territoriales y, en parte, a
la administración de sus recursos. En este sentido, la Ley tendrá que establecer reglas
estructurales para impulsar la descentralización y autonomía de las entidades territoriales, y
determinar las condiciones para adecuar y flexibilizar la organización político-administrativa del
Estado, a través de la promoción de procesos de asociación entre las entidades territoriales25.
Existen algunos asuntos de vital importancia que en perspectiva de la articulación entre

competencias de entes territoriales y planificación de los usos del suelo debería promoverse
dentro de la legislación orgánica territorial. Estos aspectos hacen referencia a:
a) Promover la asociatividad y la articulación regional entre los diferentes niveles territoriales

con el fin de apoyar la armonización de la planificación territorial.
b) Fortalecer el papel del Estado como promotor de procesos asociativos para conformar
alianzas estratégicas que impulsen el desarrollo, competitividad y economías de escala en
la organización territorial del estado. Ello implica diseñar y apoyar los mecanismos que
faciliten la gestión sub-regional en desarrollo de los principios consagrados en la Ley 152
de 1994 y los determinantes del ordenamiento establecidos en la Ley 388 de 1997, al igual
que la generación de mecanismos flexibles y adecuados a cada realidad territorial.
c) Concomitante con el punto anterior, se deben fortalecer figuras regionales de planificación
tales como las áreas metropolitanas, las asociaciones de municipios, las provincias y las
corporaciones autónomas regionales, al igual que otras instancias de integración regional
entre municipios, distritos, departamentos y territorios indígenas.
d) Reconocer las figuras municipales como ejes muy importantes – no los únicos - para los
procesos de armonización y/o integración de ciudades o conjuntos de municipios, y en este
sentido, promover la formulación de acciones concertadas de ordenamiento territorial entre
conjuntos de municipios y/o nuevas entidades territoriales, que puedan surgir de los
procesos de armonización.
e) Definir competencias sobre planificación de usos del suelo para entes territoriales y figuras
de administración territorial diferentes al municipio, retomando así algunas disposiciones
como las del artículo 7 de la Ley 388, mediante el cual ya se establecían competencias en
esta materia26.
En cuanto hace referencia a los efectos de la Ley 388, es conveniente resaltar que cualquier
acción en los territorios colombianos debe pasar por la correspondencia con las políticas,
estrategias, planes y programas formulados por los municipios en sus respectivos planes de
ordenamiento. Así, el balance de casi 11 años de planificación territorial municipal, por efecto
de la aplicación de la Ley 388 de 1997, señala la necesidad de “robustecer fortalezas” y
25
La fase conceptual de uno de los últimos proyectos de LOOT (Proyecto de ley No. 016 de 2003 Senado, “Por la cual
se Expiden Normas Orgánicas en Materia de Ordenamiento Territorial y se Dictan Otras Disposiciones”), identificó
procesos clave para una ordenación adecuada del territorio colombiano: el crecimiento acelerado de los asentamientos
principales del país; los efectos socioeconómicos del conflicto armado y del narcotráfico, los cuales han modificado las
formas de organización territorial; la reconfiguración de la tenencia de la tierra; la insostenibilidad de ecosistemas
regionales; y las distintas amenazas para una estabilidad económica de las regiones.
26
El Artículo 7 de la Ley 388 de 1997 señalaba competencias en materia de ordenamiento territorial a municipios,
distritos, departamentos, áreas metropolitanas y a la Nación. Estas normas fueron declaradas inconstitucionales
mediante la Sentencia C 795 de 2000 de la Corte Constitucional de Colombia, no por ser secundarios, sino por ser este
un tema con reserva exclusiva para la LOOT, es decir: por problemas de procedimiento.
Y DE USOS DEL SUELO
“amortiguar debilidades” del instrumento POT, para una promoción más efectiva del desarrollo
territorial. Esto implica promover entre otras cosas, procesos de armonización de la
planificación territorial, desde un decidido enfoque regional, con miras a una revisión de los
alcances y retos de los POT locales y regionales, a fin de concertar acciones de desarrollo
regional que recojan las distintas aspiraciones y expectativas municipales y departamentales.
La mayoría de Planes de Ordenamiento Territorial entran a cumplir sus vigencias de largo

plazo al finalizar el periodo de los actuales mandatarios locales27, lo cual es una oportunidad
interesante para el gobierno nacional y para los futuros mandatarios locales en lo relacionado
con la incorporación de los principios y sugerencias expuestas en este documento.
Seguramente esta no sea la solución a todos los problemas territoriales de Colombia cuyas
raíces históricas, culturales, ambientales, sociales y de conflicto son muy profundas. Aún así,
este sería un pequeño paso que desde la práctica nos puede señalar rumbos en un tema en el
cual ya se tienen acervos de experiencias muy importantes que permitirían trazar rumbos
reales sobre algo que la constitución ya se planteaba: Colombia como un Estado regional, y por
ello una normativa de planificación territorial más acorde con estos mandatos.
Conclusiones
a) Desde la promulgación de la Constitución Política de Colombia, los dos enfoques

normativos de ordenamiento territorial más estudiados y debatidos en el país, han sido el
político administrativo, vinculado a la definición de funciones y competencias de los niveles
territoriales; y el de usos de suelo, estrechamente relacionado con la formulación, adopción
e implementación de los planes de ordenamiento territorial municipales.
b) En el caso del enfoque político administrativo, su desarrollo se ha dado gracias a la
aplicación de los principios de descentralización promovidos por la misma Constitución de
1991, y a 17 años de ser expedida ésta, es evidente que aún no se cuenta con gran parte
de la legislación orgánica territorial, con la cual se desarrollarían muchas de las funciones y
competencias de ciertas figuras regionales.
c) En cuanto a los planes de ordenamiento territorial, su aplicación obedece al desarrollo de la
Ley 388 de 1997, donde a pesar de los avances dados durante los últimos años, se ve la
necesidad de abordar temas que hagan mucho más efectiva la planificación local. Dichos
temas pasan por la solución de problemáticas no abordadas originalmente en la Ley 388 de
1997 tales como: procesos de ocupación de suelos rurales, e impulso a mecanismos de
articulación entre diferentes planes de ordenamiento territorial de una misma región.
d) Frente a lo anterior, y desde el reconocimiento de los errores y aciertos dados en la
práctica durante estos años, es necesario empezar a proponer puentes de articulación
entre los dos enfoques de ordenamiento territorial, los cuales, como se planteó aquí, pasan
por el entendimiento de las lógicas de ocupación regional (urbano - rurales) del país, la
promoción efectiva y real de la planificación regional y por el fortalecimiento de figuras,
instrumentos y mecanismos que favorezcan el ordenamiento con una visión regional.
27
Los actuales alcaldes municipales cumplen su periodo constitucional el 31 de diciembre del año 2011.
Y DE USOS DEL SUELO
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Produmedios. Diciembre de 2005.
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las disposiciones de las Leyes 99 de 1993 y 388 de 1997 relativas a las determinantes de
ordenamiento del suelo rural y al desarrollo de actuaciones urbanísticas de parcelación y
edificación en este tipo de suelo y se adoptan otras disposiciones.
Presidencia de la República de Colombia. Decreto 97 de 2006, por el cual se reglamenta la

expedición de licencias urbanísticas en suelo rural y se expiden otras disposiciones.
República de Colombia, Congreso de la República. Constitución Política de Colombia de 1991.
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 1176 de 2007, por la cual se

desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones.
Y DE USOS DEL SUELO
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 128 de 1994, por la cual se expide la
ley orgánica de las Áreas Metropolitanas.
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 152 de 1994, por la cual se establece
la Ley Orgánica del Plan de Desarrollo.
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 388 de 1997, por la cual se modifica la
Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones.
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 614 de 2000, por medio de la cual se
adiciona la Ley 388 de 1997 y se crean los comités de integración territorial para la adopción de
los planes de ordenamiento territorial.
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 9 de 1989, por la cual se dictan normas
sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras
disposiciones.
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 99 de 1993, por la cual se crea el

Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y
conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema
Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones.
República de Colombia, Congreso de la República. Proyecto de Ley No. 016 de 2003, por la
cual se Expiden Normas Orgánicas en Materia de Ordenamiento Territorial y se Dictan Otras
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Y DE USOS DEL SUELO
Y DE USOS DEL SUELO
Sección especial del encuentro realizado en la ciudad de
Barrancabermeja Colombia. “Los 10 años de la Ley de Desarrollo
Territorial: una lectura desde las regiones en Colombia”.
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |ENAJENACIÓN DE INMUEBLES EN COLOMBIA EN EL MARCO DE LA LEY 388 DE 1997 167


ENAJENACION DE INMUEBLES EN COLOMBIA EN EL MARCO DE LA LEY
388 DE 1997.
Hernando Acuña Carvajal1

Especialización en Avalúos.
Universidad Distrital Francisco José de Caldas.
Palabras Clave: enajenación de inmuebles, avalúo comercial, daño emergente, lucro cesante
Resumen: En Colombia existe una legislación importante sobre los lineamientos jurídicos y
técnicos para la adquisición de predios tanto de nivel urbano como rural, en particular, cuando
uno de los actores o intervinientes en ese proceso de adquisición es el Estado. En tal sentido,
se ha reglamentado en relación con la enajenación forzosa y enajenación voluntaria. Dicha
reglamentación incluye los procedimientos a seguir en los casos en que la entidad Estatal es la
que requiere el bien inmueble, bien sea para su uso o para una obra pública, que por ende, es
de beneficio general. De acuerdo con esta reglamentación y procedimientos vigentes y a las
situaciones reales vividas en los últimos diez años, es importante realizar ajustes a esta
normatividad, que permitan mejorar los procedimientos y minimizar los perjuicios generados
para alguna de las partes.
1. A manera de introducción.
Teniendo en cuenta que la Ley 388 de 1997, fija los lineamientos y normas sobre la adquisición
de bienes inmuebles, en particular cuando existe intervención del Estado, es oportuno analizar
las falencias que aun se presentan al aplicar los procedimientos en los casos de enajenación.
En este sentido, se resalta como el artículo 59 de la Ley 388 establece que:
Además de lo dispuesto en otras leyes vigentes, la Nación, las entidades territoriales, las áreas
metropolitanas y asociaciones de municipios podrán adquirir por enajenación voluntaria o
decretar la expropiación de inmuebles para desarrollar las actividades previstas en el artículo
10 de la Ley 9 de 1989. Los establecimientos públicos, las empresas industriales y comerciales
del Estado y las sociedades de economía mixta asimiladas a las anteriores, de los órdenes
nacional, departamental y municipal, que estén expresamente facultadas por sus propios
estatutos para desarrollar alguna o algunas de las actividades previstas en el artículo 10 de
dicha ley, también podrán adquirir o decretar la expropiación de inmuebles para el desarrollo de
dichas actividades.
Adicionalmente, es importante precisar que la Constitución Política Colombiana expresa que

“se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes
civiles […], por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá
1
Persona de contacto: Hernando Acuña Carvajal, correo electrónico: hacuna@udistrital.edu.co,
hernandoacu@hotmail.com

haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa” (1991, art. 58);
situación que en la realidad no se está cumpliendo, generando una problemática en los
procesos de negociación, ya que permite aumentar los casos de expropiación, y en
consecuencia causa detrimento patrimonial. En síntesis, el artículo desarrollará una breve
reseña de la normatividad relacionada con el tema de la enajenación de inmuebles, dentro del
marco de la Ley 388 de 1997, y de otro lado, presentará los vacíos en su aplicación y
propondrá consecuentemente los correctivos.
2. Generalidades
La circunstancia casual que tiene un propietario de un predio, del cual el Estado se encuentre
interesado en comprarle o adquirirle, bajo la premisa, de que dicho predio se ha convertido de
interés público o de beneficio general, está generando unos procedimientos que son
demorados, faltos de equidad y equilibrio en su cuantificación. En relación con esta temática se
tiene en nuestro territorio, además una variada legislación (ver figura1) de cuyos procesos no
se ha evolucionado.
En cada una de ellas, sea para bienes rurales (Ley 160 de 1994), proyectos hidroeléctricos,
acueductos (Ley 56 de 1981), normatividad catastral (Ley 14 de 1983), normas sobre
racionalización tributaria (Ley 223 de 1995) o normas forestales y de tierras, no han logrado
establecer un claro procedimiento para las expropiaciones. Para entender un poco más sobre
el tema, es necesario recalcar sobre términos como propiedad privada, utilidad pública,
expropiación, indemnización y avalúo.
Las declaratorias de utilidad pública generadas por el Estado, son decisiones administrativas
que recaen sobre bienes particulares y del mismo Estado, congelando comercialmente los
inmuebles y causándoles una afectación, la cual está definida en el artículo 37 de la Ley 9 de
1989, pero que el mismo Estado no aplica evitándose así unos pagos por compensaciones
reguladas; en ese sentido, esas afectaciones no son inscritas en las oficinas de registro de
instrumentos públicos ocasionando su inexistencia. Sin embargo, es evidente que dicha
afectación sí se causa en la realidad, más allá de su no inscripción legal. Un ejemplo de esto se
puede observar con las Curadurías Urbanas, ya que estas no expiden licencias de construcción
sobre predios afectados por una futura obra pública.
Figura 1 Normas relacionadas con la expropiación de bienes inmuebles en Colombia

Las obras públicas son programadas y gestadas al interior de las oficinas de Planeación
Municipal, en concordancia con las oficinas ejecutoras de obras como: el Instituto de Desarrollo
Urbano IDU en el caso Bogotá, y en consecuencia, son ellas las conocedoras de los inmuebles
afectados por tales obras y por ende los Curadores Urbanos.
De igual forma sucede, entre otras situaciones, en los casos de obras realizadas mediante
contribución por valorización. Dicha contribución es de carácter obligatorio y generalmente se
aplica a aquellos predios beneficiados por obras de infraestructura. Esta situación, es una
decisión administrativa que permite adquirir predios para ejecutar obras de interés público, en
donde los predios son afectados desde el mismo momento en que se toma la decisión de
ejecutar una obra nueva, a pesar que la notificación al propietario, así como la inscripción en la
oficina de registros públicos, pueda tardar varios años.
Lo anterior demuestra que el propietario, particular (privado) de un bien inmueble, bajo las
anteriores circunstancias, no recibe indemnización alguna por los perjuicios recibidos entre la
toma de la decisión y la notificación e inscripción a la oficina de instrumentos públicos. Dichos
perjuicios no son cuantificados por parte del Estado, en el proceso de enajenación voluntaria.
Este procedimiento, establecido en los capítulos VI, VII y VIII de la Ley 388 de 1997, no
establece ni ventila la posibilidad tal reconocimiento, y solo puede llegarse a obtener en el
proceso de expropiación que se detallará más adelante.
Se establece en la Ley 388, que el procedimiento en la adquisición de un predio por parte del
Estado, inicialmente, se debe contemplar la oferta formal para una enajenación voluntaria, en la
cual se notifica al propietario del bien sobre la necesidad de adquisición, acompañado de un
plano del predio y el avalúo comercial cuya vigencia del mismo no sobrepase un año. Este
avalúo es realizado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC o un perito debidamente
avalado e inscrito por una Lonja. Cumplido el plazo establecido en la Ley de treinta días (art.
61), si el propietario no acepta la oferta, la entidad del Estado inicia el proceso de expropiación.
Según la Ley 388 en su artículo 61:
El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico
Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las
lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto Ley 2150 de
1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto
reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará
teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la
oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación
económica.
Antes de analizar el proceso de expropiación, es interesante precisar, sobre el daño o perjuicio

que recae sobre el propietario de ese bien inmueble, no sin antes aclarar sobre la definición
contemplada en el Decreto 1420 de1998 sobre avalúo comercial:
Se entiende por valor comercial de un inmueble el precio más favorable por el cual éste se
transaría en un mercado donde el comprador y el vendedor actuarían libremente, con el
conocimiento de las condiciones físicas y jurídicas que afectan el bien (art. 2).
Esto con el propósito de recalcar, el alcance del perito avaluador, al fijar estos valores en los
cuales no es posible incluir algún tipo de indemnización o perjuicio causado en el tiempo, lucro
cesante, good will, aspectos sociales, entre otros.

Sobre el daño mucho se ha discutido, sobre sí en un momento dado, es justo o injusto, sí se
asume total o parcial, sí se reconoce o no, sí es leve o es grave, en todo caso, la vida en
sociedad comporta para toda persona un doble riesgo permanente: dañar y ser dañado; el
daño es un fenómeno inherente al ser humano que debe ser resarcido, indemnizado por quien
lo causa.
A este respecto, Henao (1998) opina que, “la reparación del daño debe dejar indemne a la
persona, esto es, como si el daño no hubiere ocurrido, o al menos, en la situación más próxima
a la que existía antes de su suceso”. Dicho de otra manera, se puede afirmar que se debe
indemnizar el daño, sólo el daño y nada más que el daño; en términos de la Corte
Constitucional colombiana, “el resarcimiento del perjuicio, debe guardar correspondencia
directa con la magnitud del daño causado más no puede superar ese límite”2. La explicación
que se da a esta regla, se apoya en un principio general del derecho: si el daño se indemniza
por encima del realmente causado, se produce un enriquecimiento sin justa causa a favor de la
victima; si el daño se indemniza por debajo del realmente causado, se genera un
empobrecimiento sin justa causa para la víctima, es así, el daño la medida del resarcimiento,
en este sentido:
Es evidente que la indemnización prevista por el artículo 58 de la Constitución Política es

reparatoria y debe ser plena, ya que ella debe comprender el daño emergente y el lucro
cesante que hayan sido causados al propietario cuyo bien ha sido expropiado. Y en caso de
que no haya forma de comprobar el lucro cesante, se puede indemnizar con base en el valor
del bien y el interés causado entre la fecha de entrega del mismo y la entrega de la
indemnización3.
Entendido un poco el daño, el perjuicio, su reconocimiento no se hace en la instancia de la

enajenación voluntaria, si no precisamente en el proceso de expropiación.
Se han citado pues, algunas situaciones en las que se genera la afectación real al inmueble:
Declaratoria de utilidad pública.

Acuerdo o decisión administrativa para adelantar una obra.
Diseño y acuerdo interinstitucional para la ejecución de la obra.
Notificación de oferta de compra.
Fecha de la resolución de expropiación.
Notificación del proceso de expropiación.
Fecha de admisión de demanda de expropiación.
Fecha de elaboración del avalúo comercial.
Fecha de la entrega voluntaria o anticipada del bien.
Fecha del depósito del anticipo.
Fecha del pago al propietario.
Las expropiaciones según la Ley 388 de 1997, pueden ser por vía administrativa o por vía
judicial, siendo ésta la más común. Sin embargo, falta agilidad en el proceso y claridad sobre
los procedimientos. La misma Ley, establece que “la indemnización que decretare el juez
comprende el daño emergente y el lucro cesante. El daño emergente incluirá el valor del
inmueble expropiado, para el cual el juez tendrá en cuenta el avalúo comercial…” (art. 62).
2
Ver Corte Constitucional, Sentencia E-197, del 20 de mayo de 2003, la cual estudia la constitucionalidad de normas
de asistencia a las víctimas de atentados terroristas.
3
Ver Corte constitucional. Sentencia, 153 de 1994.

3. Daño emergente
El cálculo del daño emergente en cabeza de los peritos auxiliares de la justicia, no está
claramente definido. Siguiendo un análisis de Henao (1998):
Cuando el hecho dañino afecta a un bien mueble o inmueble, o en general aquellos bienes, el
juez aplica la misma lógica de la reparación del daño emergente sobre personas: se
indemnizan todos los rubros que sean consecuencia directa del hecho dañino, y cuyo
restablecimiento permita volver a la situación que antecedía al daño o, al menos, a la que más
se le parezca. Se busca así permitir, mediante la indemnización, que la víctima del daño tenga
el dinero para reemplazar el bien, o el dinero necesario para realizar las reparaciones
indispensables para que vuelva a cumplir la función que venía cumpliendo antes del hecho
dañino, o aun, el dinero que haya invertido en la recuperación de su bien. Es así como la
reparación del daño emergente dependerá del nivel de afectación del bien.
Si la destrucción es total, el juez reconocerá como daño emergente el equivalente en dinero o

el valor de reemplazo, ya se trate de bienes muebles o inmuebles, valiéndose para ello
normalmente de peritajes producidos en el proceso. La misma lógica se emplea cuando el bien
inmueble ha sufrido, por ejemplo, una inundación, o cuando fue ocupado por un trabajo público
o por una invasión, porque en tales hipótesis, el perjuicio sufrido por el demandante puede
asimilarse a una expropiación.
Si la destrucción del bien es parcial, el juez reconocerá como daño emergente, el valor en
dinero de las reparaciones necesarias para que el bien vuelva a cumplir la función anterior al
hecho dañino4. En efecto, la reparación del daño corresponde al valor de dicha reparación o
reconstrucción, para que quede de manera idéntica al bien deteriorado, y se tiene de todas
formas como límite, por simple lógica, que los gastos de reparación no sobrepasen el valor
venal del bien al día del accidente. A pesar de que se considera que la posición es lógica, y de
sentido común, puesto que el acreedor no tiene porqué solicitar una reparación de su bien, que
supere el valor de reemplazo en el mercado, es cuestionable la solución francesa cuando
afirma que tiene que ser el valor venal del día del accidente. En efecto, puede ocurrir que el
valor venal del día del accidente, actualizada al día de pago, sea inferior al valor de reemplazo
a dicho día. En esta hipótesis, el daño se indemniza plenamente, cuando el pago se efectúa al
valor de reemplazo del bien, en el momento del pago, porque de lo contrario la victima del daño
sería indemnizada por debajo de su aminoración patrimonial.
De igual manera, “el prejuicio que resulta de la depreciación del bien inmueble es
indemnizable, al igual de lo que ocurre cuando se presenta por causa de trabajos públicos5”. Es
claro que en tal circunstancia al propietario del bien, por la desvalorización del inmueble
producida por el hecho dañino, se le produce una merma en su patrimonio. Poco importa que
4
Ver a nivel de ejemplo: Consejo de Estado Colombia. Sección Tercera, 14 de agosto de 1997. C.P.: Betancur
Jaramillo, actor: Sociedad Ferretería lea Ltda., expediente11807: "Para la determinación de la cuantía de estos
perjuicios, o sea de los correspondientes 3 daños locativo; se tendrá en cuenta el dictamen pericial rendido en el curso
del proceso, el cual no fue objetado por ninguna de las partes y las facturas de compra de materiales, que suman
$22´040.990, valor éste que se indexara desde la fecha de las mismas facturas (enero de 1990) hasta la fecha en que
se redacta la presente sentencia, reconociéndose sobre su valor histórico intereses legales del 6% anual.
5
Ver Consejo de Estado Colombia, 22 de noviembre de 1990, C. P.: Dr. Uribe Acosta, actor: Elida López Guerrero,
expediente. 6203; de noviembre de 1995, C. P.: Dr. Betancur Jaramillo, actor- Esperanza Rico P., expediente. 10238;
17 de abril de 1998,0. P.: Dr. Suárez Hernández, expediente. 11082 "En cuanto al daño emergente se refiere, también
los peritos que actuaron en segunda instancia, en un muy bien fundamentado dictamen calcularon a precios el 19 de
junio de 1992, fecha en que se terminó la construcción del puente, en $55'492.172 la desvalorización sufrida por el
inmueble, como consecuencia de esa obra pública. Incluyeron la suma de $54'273.080 correspondiente al valor pagado
por la demandada para ampliar una de las entradas al local, obra que debió emprender a raíz del obstáculo que
representó para el acceso al local, la construcción del puente, según lo constataron los peritos".

se trate de un inmueble de habitación o de uso comercial, porque si se presenta una
depreciación sufrida en el momento de la cesión del establecimiento de comercio la
indemnización también es procedente. Tampoco tiene trascendencia que sea un bien inmueble
o uno mueble.
Asimismo el daño emergente, no solo se predica del daño del bien en sí mismo, sino de todas
aquellas erogaciones que son consecuencia de su privación. Es decir, si la destrucción total o
parcial del bien implicó otro daño emergente, como por ejemplo contratar un bien similar de
reemplazo transitorio6, un pago de abogados para efectos de hacer respetar los derechos,
entre otros, la indemnización procede. Si se trata de la ocupación de un inmueble en el que se
habitaba, el juez no duda en reconocer los gastos de alimentación, o en general, todos los
gastos consecutivos a la imposibilidad de utilizar los bienes, tales como los gastos de
instalación de un mostrador provisional en una exposición y los alquileres necesarios, son
indemnizables.
4. El lucro cesante
Cuando una lesión se produce directamente sobre un bien, está se constituye por lo que éste
deja de producir en razón del hecho dañino. Al igual que en hipótesis anteriores, el lucro
cesante, no es excluyente con la pérdida del valor del bien en si mismo considerado, a la cual
ya se ha hecho referencia en el tema de daño emergente. En efecto, todas las ganancias
frustradas que se esperaba producirían el bien, se tiene como daño indemnizable.
De todas formas, se debe descontar del daño, lo que su propietario como empresario, gastaba
a titulo de gastos de producción, lo cual es apenas lógico en la medida en que sólo se
indemniza lo que él dejo de ganar, utilidad líquida, que normalmente se establece con base en
un peritaje, pero también, en ocasiones, a partir del interés comercial del bien. Es así como,
cuando se trata de determinar el lucro cesante, se debe descontar aquello que la víctima habría
tenido que gastar para obtener la ganancia esperada.
Se debe estudiar la situación que se presenta, cuando el bien se destruye y su propietario pide
indemnización por su pérdida, así como porque dejó de producir. Según esta posición, en caso
de destrucción total del bien, se puede pagar lo que la cosa vale al momento de su destrucción,
más los intereses comerciales de dicho valor, desde la fecha del daño hasta la del pago, como
lucro cesante que el bien habría producido hasta su vida probable, más el valor de la cosa al
terminar su vida útil.
Todo lo anterior para indicar que en los cálculos de daño emergente y lucro cesante, están
sujetos a la aplicación indistinta de los peritos auxiliares de la justicia, y de índices de
actualización de manera particular y no de manera técnica ni única; es así como se utilizan
índices de construcción, índice de precios al consumidor IPC, comportamiento de la Unidad de
Valor Constante UVR, etc. De igual manera, son utilizados para estos cálculos, fechas iníciales
de manera indistinta, diferentes a la fecha de oferta de adquisición del bien, como las indicadas
anteriormente, que originan grandes diferencias en los valores calculados finalmente; situación
ésta, unida a la manera indistinta como los peritos incluyen en sus experticias valoraciones
relacionadas con desplazamientos, gastos, reparaciones. Esto para indicar la falta de
reglamentación y determinación clara de procedimientos que no permitan cálculos ni
6
Ver la improcedencia de la indemnización pero por falta de prueba: Consejo de Estado Colombia. Sección Tercera, 24
de febrero de 1994, C. P.: Dr. Uribe Acosta, actor: Luis Emilio Chavarriaga, expediente. 8987. 52. Consejo de Estado
Colombia, Sección Tercera, 15 de septiembre de 1994, C. P.: Dr. Uribe Acosta, actor: Alberto Uribe Oate, expediente.
9391. 53. Consejo de Estado, 8 de febrero de 1952, Terrancle, Rec., p. 95.

apreciaciones subjetivas que conducen evidentemente a detrimentos y demoras en los
procesos.
En consecuencia, es evidente la necesidad de revisar y modificar parte del articulado de los

capítulos VI, VII y VIII de la Ley 388 de 1997, que hacen alusión a la enajenación forzosa y
voluntaria de los bienes inmuebles, de manera que permitan proceder a los entes del Estado
de manera expedita y unificada en esta importante tarea de adquisición de bienes inmuebles,
evitando así, mayores perjuicios a los particulares de un lado, y de otro, pagos exagerados por
cálculos subjetivos de los peritos avaluadores de turno.

Bibliografía.
Henao, Juan. El daño, análisis comparativo de la responsabilidad extracontractual del

estado, en derecho colombiano y francés. Bogotá: Universidad externado de Colombia,
1998.
Serrato, Clara; Tellez, William y Acuña, Hernando. Metodología para el Cálculo de la

indemnización en procesos de expropiación urbana por vía judicial. Bogotá: Universidad
Distrital, 2004
República de Colombia, Congreso de la república. Ley 14 de 6 de julio de 1983, por la cual se

fortalecen los fiscos de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones.
República de Colombia, Asamblea Nacional Constituyente. Constitución Política de Colombia

de 1991.
República de Colombia, Congreso de la república. Ley 9 de 11 de enero 1989, por la cual se

modifica la Ley 9 de 1989 y se dictan otras disposiciones.
Instituto Geográfico Agustín Codazzi. Resolución 762 de 1998, por la cual se establece la
metodología para la realización de avalúos ordenados por la Ley 388 de 1997.
República de Colombia, Decreto 1420 de 24 de julio de 1998, por el cual se reglamentan

parcialmente el artículo 37 de la Ley 9ª de 1989, el artículo 27 del Decreto-ley 2150 de 1995,
los artículos 56, 61, 62, 67, 75, 76, 77, 80, 82, 84 y 87 de la Ley 388 de 1997 y, el artículo 11
del Decreto-ley 151 de 1998, que hacen referencia al tema de avalúos.

LEY 388 DE 1997: UNA DÉCADA DE FORTALECIMIENTO LEGAL DEL
ORDENAMIENTO ILEGAL.
Miguel Antonio Espinosa Rico1

Palabras Clave: Ordenamiento territorial, privatización, región alto Magdalena
Resumen: Hacer un balance de una década de funcionamiento de la Ley 388 de 1997, más
conocida como Ley de Ordenamiento Territorial, resulta al mismo tiempo una tarea arriesgada
pero atractiva, dado que para algunos resulta muy pronto para tal ejercicio cuando para otros
es apenas justo. El presente artículo examina, desde la lectura de documentos oficiales y de la
experiencia propia del autor, lo ocurrido en el departamento del Tolima entre los años 1997 y
2007 en relación a la aplicación de la citada Ley, concluyendo que la motivación, válida de la
misma, ha sido objeto de la manipulación perversa de los propietarios de la tierra rural y urbana
fortalecido la privatización del ordenamiento del territorio.
1. Tres razones que soportan el ordenamiento territorial en Colombia
La argumentación del Instituto Geográfico Agustín Codazzi IGAC (1997), para validar la Ley
388 de 1997 se condensa en tres razones:
1. El crecimiento desordenado, o no planificado de las ciudades.

2. El no funcionamiento de los centros urbanos como sistemas.
3. La segregación socioespacial generada en el interior de las ciudades.
Cada una de estas razones es objeto de argumentadas exposiciones de las cuales se deriva,
en consecuencia, la necesidad imperiosa de asumir una actitud planificadora del territorio, éste
si desde una perspectiva enteramente neoliberal:
1. Lograr una ciudad económicamente competitiva.

2. Lograr una ciudad socialmente equitativa.
3. Lograr una ciudad ambientalmente sostenible.
A diferencia de estos últimos tres preceptos bien podría haberse planteado que se buscaba
generar un desarrollo urbano planificado; generar un espacio urbano sistémico y reducir la
segregación socioespacial. Obviamente la connotación de la competitividad, la equidad y la
sostenibilidad forman parte de la jerga impuesta por el modelo neoliberal en las políticas de
reestructuración de los Estados Latinoamericanos y su uso es de obligatorio curso en la
literatura oficial.
Claro resulta que el sistema urbano en los países dependientes está presionado a ajustarse de
manera plena a los nuevos escenarios del mercado único global propuesto por el modelo
neoliberal, lo cual explica la validez de la orientación hacia la competitividad del territorio. Allí
1
Persona de contacto: correo electrónico: miguel.espinosa@unipaz.edu.co, miguelespinosa58@hotmail.com.
177
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | LEY 388 DE 1997: UNADECADA DE FORTALECIMIENTO LEGAL DEL
ORDENAMIENTO ILEGAL
Miguel A. Espinosa Rico
está la esencia de la competitividad, no tanto como respuesta endógena de nuestras ciudades
de frente al mercado global, sino como espacios de mercado de las grandes superficies y de
los servicios financieros y de las tecnologías de la información y la comunicación (TIC), que
succionan hasta la última gota los ingresos de los pobladores urbanos y de toda el área de
influencia de las ciudades.
Así asistimos al espectacular tránsito de lo que es justo y sano, en términos de la filosofía

liberal, a lo perverso, en términos de la nueva ideología y jerga neoliberal que comanda al
sistema-mundo durante las últimas décadas.
2. El estado de los planes de ordenamiento territorial en los municipios del Alto

Magdalena
Aunque parezca extraño, no se encuentran documentos de análisis sobre el estado del proceso
de formulación de los esquemas y planes de ordenamiento territorial, al menos en los
departamentos del Alto Magdalena, Tolima y Huila, Algunos ejercicios críticos se han realizado
en diferentes momentos durante la última década, con el propósito de llamar la atención de las
autoridades departamentales y municipales acerca del valor que los ejercicios de ordenamiento
territorial pueden tener para la construcción de propuestas alternativas de construcción del
territorio y de superación de problemas críticos del desarrollo local y regional.
Tan evidente es este aspecto que en la página del Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y
Desarrollo Territorial, apenas aparece la información que aquí se trascribe en las tablas 1 y 2,
Tolima y Huila, respectivamente (ver también figuras 1 y 2). De dichas tablas se observa que
mientras en el Huila los esquemas y planes de ordenamiento territorial fueron aprobados por
los respectivos concejos municipales y autoridad ambiental entre los años 1999 y 2000, en
estricto cumplimiento de los términos de la Ley, en el Tolima lo fueron entre los años 2000 a
2004 y 30 de los 47 lo fueron apenas entre los años 2002 a 2004.
Apenas en el año 2006 se logró el cumplimiento de la meta de formulación de esquemas y

planes de ordenamiento territorial2; ya que el 6 de febrero, el municipio de Icononzo radicó ante
la Corporación Autónoma del Tolima Cortolima, su esquema de ordenamiento territorial EOT,
convirtiéndose en el último municipio del departamento (el número 47), en cumplir con la etapa
de diagnóstico y formulación que amerita el proceso de ordenamiento del territorio.
No se cuenta un solo esquema o plan que a la fecha haya sido objeto de revisión y solamente
el Plan de Ordenamiento de la capital del departamento se encuentra en dicho proceso, con
carácter extraordinario, siete años después de ser aprobado. Paralelamente el municipio de El
Espinal anuncia la iniciación del mismo proceso.
Para comprender la situación es necesario aclarar que en el caso del Tolima los esquemas y
planes fueron asumidos por los municipios y el apoyo de entidades como del Departamento y
la Corporación Autónoma Regional fue apenas un acto de voluntad verbal. En contraste, en el
Huila tanto el Departamento como la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena
CAM, asumieron de frente y con recursos de sus presupuestos o por apoyo nacional el
proceso, constituyendo una instancia de coordinación interinstitucional en la que participaron
2
La Ley 388 de 1997, artículo 9, establece que los planes de ordenamiento del territorio se denominaran: a) Planes
de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los distritos y municipios con población
superior a los 100.000 habitantes; b) Planes básicos de ordenamiento territorial: elaborados y adoptados por las
autoridades de los municipios con población entre 30.000 y 100.000 habitantes, y c) Esquemas de ordenamiento
territorial: elaborados y adoptados por las autoridades de los municipios con población inferior a los 30.000 habitantes.
178
ORDENAMIENTO ILEGAL
las entidades municipales, departamentales y la Corporación Autónoma Regional. Los
resultados saltan a la vista.
En el mismo sentido, en el Tolima, con recursos del Fondo para la Reconstrucción Social y
Económica del Eje Cafetero FOREC, se formularon los Lineamientos para el Ordenamiento
Territorial Departamental (2000), sin que los mismos hayan sido considerados por los
municipios o hayan tenido incidencia alguna en los procesos que en ese momento estaban en
curso. La razón parece encontrarse en el hecho que tales lineamientos constituyen más bien la
reedición de un convencional plan de desarrollo y no constituye una propuesta ordenadora para
las dinámicas territoriales ni para la articulación de una política planificada de desarrollo local y
regional.
En contraste, en el Huila la Asamblea Departamental expide la Ordenanza Número 78 de 2000,

“Por la cual se adopta el Plan de Ordenamiento Territorial Departamental y se dictan otras
disposiciones, acogiéndose a las atribuciones que le confiere el ordinal 2 del artículo 300 de la
Constitución Política y el numeral 2 del artículo 7 de la Ley 388 de 1997”.
Tabla 1 Tolima. Esquemas, Planes Básicos y de Ordenamiento Territorial

No. Municipio Plan Adopt por Resolución Fecha Fecha última Revisión y
Acuerdo CAR Resolución CAR Actualización ajuste
1 Ibagué POT 1 1390 29-Sep-00 04-Mar-04 En proceso
2 Alpujarra EOT 1 266 03-Mar-04 7-Jul.04 no
3 Alvarado EOT 1 2260 12-Sep-03 06-Abr-04 no
4 Ambalema EOT 1 232 01-Mar-04 20-Ago-04 no
5 Anzoátegui EOT 1 1946 14-Ago-03 20-May-04 no
6 Armero Guayabal EOT 1 267 03-Mar-04 13-Jul-04 no
7 Ataco EOT 1 1693 24-Jul-03 04-Mar-04 no
8 Cajamarca EOT 1 1579 03-Nov-00 04-Mar-04 no
9 Carmen de Apica EOT 1 1526 04-Jul-03 04-Mar-04 no
10 Casabianca EOT 1 428 29-Abr-04 20-Ago-04 no
11 Chaparral PBOT 1 1253 28-Sep-01 04-Mar-04 no
12 Coello EOT 1 850 21-Abr-03 15-Mar-04 no
13 Coyaima EOT 1 1217 20-Sep-01 04-Mar-04 no
14 Cunday EOT 1 551 14-Mar-03 04-Mar-04 no
15 Dolores EOT 1 2885 14-Nov-03 04-Mar-04 no
16 Espinal PBOT 1 1727 27-Nov-00 04-Mar-04 no
17 Falán EOT 459 30-Abr-04 18-May-04 no
18 Flandes EOT 1 142 11-Feb-02 06-Abr-04 no
19 Fresno PBOT 1 1805 25-Nov-02 04-Mar-04 no
20 Guamo PBOT 265 03-Mar-04 06-Abr-04 no
21 Herveo EOT 04-Mar-04 no
22 Honda EOT 1 233 01-Mar-04 04-Mar-04 no
23 Icononzo EOT 04-Mar-04 no
24 Lérida EOT 1 1569 09-Jul-03 04-Mar-04 no
25 Líbano PBOT 1 610 16-May-01 04-Mar-04 no
26 Mariquita PBOT 429 28-Abr-04 12-May-04 no
27 Melgar EOT 1 488 17-Abr-01 04-Mar-04 no
28 Murillo EOT 1 1864 08-Ago-03 04-Mar-04 no
179
ORDENAMIENTO ILEGAL
29 Natagaima EOT 1 268 08-Mar-04 01-Oct-04 no
30 Ortega PBOT 1 1047 09-Ago-01 04-Mar-04 no
31 Palocabildo EOT 04-Mar-04 no
32 Piedras EOT 1 1931 27-Dic-00 04-Mar-04 no
33 Planadas PBOT 1 1833 05-Ago-03 12-May-04 no
34 Prado EOT 1 1284 09-Ago-02 04-Mar-04 no
35 Purificación EOT 1 1541 08-Nov-01 04-Mar-04 no
36 Rioblanco PBOT 1 332 15-Mar-02 04-Mar-04 no
37 Roncesvalles EOT 1 1726 27-Nov-00 04-Mar-04 no
38 Rovira EOT 1 145 11-Feb-02 04-Mar-04 no
39 Saldaña EOT 1 82 30-Ene-02 04-Mar-04 no
40 San Antonio EOT 1 440 29-Abr-04 12-May-04 no
41 San Luis EOT 1 1036 08-Ago-01 04-Mar-04 no
42 Santa Isabel EOT 1 2547 03-Oct-03 11-Mar-04 no
43 Suárez EOT 1 604 19-Mar-03 04-Mar-04 no
44 Valle de San Jua EOT 1 146 11-Feb-02 04-Mar-04 no
45 Venadillo EOT 1 482 06-May-04 21-Jun-04 no
46 Villahermosa EOT 1 795 06-Jun-00 04-Mar-04 no
47 Villarica EOT 1 2934 21-Nov-03 10-Mar-04 no
47 Total Tolima 41 no
Fuente: Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, 2004.
180
ORDENAMIENTO ILEGAL
Tabla 2 Huila. Esquemas, Planes Básicos y Planes de Ordenamiento Territorial
No. Municipio Tipo Adoptado Resolución Fecha Fecha última Proceso de
de por CAR Resolución Actualización Revisión y
Plan Acuerdo CAR ajuste
o
Decreto
Municipal
1 Neiva POT 1 548 9--jun-00 01-Dic-03 concertación
con la CAM
2 Acevedo EOT 1 659 05-Jul-00 01-Dic-03 En proceso
3 Agrado EOT 1 481 23-May-01 01-Dic-03 No
4 Aipe EOT 1 114 07-Feb-00 01-Dic-03 En proceso
5 Algeciras EOT 1 1393 20-Dic-00 01-Dic-03 No
6 Altamira EOT 1 604 22-May-00 01-Dic-03 no
7 Baraya EOT 1 1147 27-Oct-00 01-Dic-03 no
8 Campoalegre EOT 1 1396 10-Dic-99 01-Dic-03 Concluido
9 Colombia EOT 1 18 11-Ene-00 01-Dic-03 no
10 Elías EOT 1 1463 27-Dic-99 01-Dic-03 no
11 Garzón PBOT 1 1438 22-Dic-99 01-Dic-03 En proceso
12 Gigante EOT 1 1332 05-Dic-00 01-Dic-03 En proceso
13 Guadalupe EOT 1 543 09-Jun-00 01-Dic-03 En proceso
14 Hobo EOT 1 19 11-Ene-00 01-Dic-03 no
15 Íquira EOT 1 126 11-Feb-00 01-Dic-03 no
16 Isnos EOT 1 125 12-Feb-00 01-Dic-03 no
17 La Argentina EOT 1 1366 14-Dic-00 01-Dic-03 no
18 La Plata PBOT 1 345 06-Abr-00 01-Dic-03 Concluido
19 Nátaga EOT 1 344 06-Abr-00 01-Dic-03 no
20 Oporapa EOT 1 133 14-Feb-00 01-Dic-03 no
21 Paicol EOT 1 129 11-Feb-00 01-Dic-03
22 Palermo EOT 1 1427 21-Dic-99 01-Dic-03 Concluido
23 Palestina EOT 1 127 11-Feb-00 01-Dic-03 no
24 Pital EOT 1 1459 27-Dic-99 01-Dic-03 no
25 Pitalito PBOT 1 100 01-Feb-00 01-Dic-03 Concluido
26 Rivera EOT 1 1366 06-Dic-99 01-Dic-03 Rivera
27 Saladoblanco EOT 1 113 07-Feb-00 01-Dic-03 no
28 San Agustín EOT 1 130 11-Feb-00 01-Dic-03 no
29 Santa María EOT 1 530 02-Jun-00 01-Dic-03 En proceso
30 Suaza EOT 1 1228 02-Jun-00 01-Dic-03 Concluido
31 Tarqui EOT 1 94 31-Ene-01 01-Dic-03 no
32 Tesalia EOT 1 sin 01-Dic-03 no
33 Tello EOT 1 213 02-Mar-00 01-Dic-03 no
34 Teruel EOT 1 529 02-Jun-00 01-Dic-03 no
35 Timaná EOT 1 1349 30-Nov-99 01-Dic-03 no
36 Villavieja EOT 1 1416 22-Dic-00 01-Dic-03 no
37 Yaguará EOT 1 53 17-Ene-00 01-Dic-03 En proceso
37 Total Huila 37
Fuente: Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial MAVDT, 2004.
181
ORDENAMIENTO ILEGAL
Figura 1 Mapa Tolima. Localización de los Planes, Planes Básicos y Esquemas de
Ordenamiento Territorial
El texto de la Ordenanza, si bien se expide en el momento en que se está concluyendo la

aprobación de los esquemas y planes, ha sido fruto del trabajo de coordinación de esfuerzos
técnico-políticos entre el Departamento Administrativo de Planeación Departamental y la
Asamblea. El contenido de la Ordenanza es por supuesto muy superior en su concepción,
orientaciones y formulación a los inadvertidos Lineamientos para el Ordenamiento Territorial
del Tolima.
182
ORDENAMIENTO ILEGAL
Figura 2 Mapa Huila. Localización de los Planes, Planes Básicos y Esquemas de
Ordenamiento Territorial
En el informe de gestión 2005 de la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena CAM,
se lee:
Durante la vigencia 2005, vale resaltar la articulación de esfuerzos y acciones entre el
Gobierno Departamental y la Autoridad Ambiental Regional, con miras a ofrecer a las
Administraciones Municipales un acompañamiento coordinado, sistemático y planificado
en todos los procesos de gestión e implementación de sus POT.
De la misma manera se logró un fortalecimiento de la participación social, comunitaria,

gremial e institucional en los procesos de revisión, modificación y ajuste de POT, así
como en los de formulación de Planes Parciales3.
En el caso del Tolima nunca este tipo de coordinación interinstitucional fue posible, a pesar que
se realizaron numerosas reuniones entre la Corporación Autónoma, la Gobernación, la
Universidad del Tolima, el IGAC y otras entidades privadas interesadas.
En el informe financiero y de gestión 2004, de la Contraloría departamental del Huila, se

analizan los cuatro ejes del Plan de Desarrollo del gobierno departamental de la vigencia
concluida, uno de los cuales es el correspondiente a ordenamiento territorial, ambiente e
infraestructura, que muestra una visión integral del desarrollo territorial y que ha sido objeto del
3
Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena. Recuperado 10 de julio de 2007.
http://www.cam.gov.co/camh/cam/index.php?option=com_content&task=view&id=155&Itemid=263.
183
ORDENAMIENTO ILEGAL
trabajo de las administraciones departamentales de los períodos 2001-2003 y 2004-2007. De
dicho eje se lee en la evaluación en mención:
ORDENAMIENTO TERRITORIAL, AMBIENTE E INFRAESTRUCTURA: Cuyo objetivo

es alcanzar una infraestructura acorde a los lineamientos del Plan de Ordenamiento
Territorial del Departamento [en adelante POTD], y adecuada para propiciar un
desarrollo sostenible y competitivo, conforme al espacio físico y a las oportunidades de
mercado. Se han formulado siete estrategias básicas, dirigidas a mejorar la cobertura
y prestación de los servicios públicos como el gas domiciliario, agua potable y
saneamiento básico, telecomunicaciones y energía eléctrica; además, se prevé el
mejoramiento de la red vial secundaria, el desarrollo de proyectos de infraestructura
eléctrica, el incremento de la competitividad de todo tipo de transporte para pasajeros y
carga y la gestión de recursos para la conservación del equilibrio ecológico del Macizo
Colombiano y otras áreas protegidas y ecoturísticas.
Los recursos asignados a este Eje temático representan el 21.9% del total del cuatrienio.
Referente a la fuente de financiación de este Eje Temático, los mayores recursos provienen de
la Nación con el 40.5%, seguida por el Departamento con el 32.4%, los municipios con el 6.7%
y las otras fuentes tienen asignado el 20.4% del total.
Sin duda el mayor impacto del proceso iniciado en el departamento del Huila tiene que ver con
la conformación de una alianza estratégica entre el Departamento, la CAM, los municipios, el
IGAC, las universidades públicas y privadas y otras entidades públicas y privadas, cuyo
propósito central estaba orientado a lograr una adecuada asesoría y acompañamiento a las
entidades territoriales municipales para el proceso de formulación de los esquemas y planes de
ordenamiento territorial, lo cual se ve reflejado en el Plan de Ordenamiento Territorial
Departamental, ya comentado atrás.
Sin embargo, conversaciones con funcionarios de la Dirección de Planeación Departamental y

CAM del Huila4, permiten constatar que el proceso ha sido afectado por la acusada debilidad
de las entidades territoriales municipales en aspectos como la capacidad técnica, la
inexistencia de expedientes municipales y la discontinuidad en las políticas de los gobiernos
municipales. A ello se agrega el hecho que la Ley 388 constituye una orden de nivel nacional
que delega en los departamentos una función de asistencia técnica que no está acompañada
por mecanismos de acción frente a los municipios. En esta misma perspectiva se hace
evidente la pérdida del papel articulador del Departamento con respecto a las políticas del
desarrollo territorial, las cuales quedan prácticamente al libre albedrío político y la capacidad
financiera que logre cada municipio.
Los mayores logros en materia de aplicación del POT se percibe y constata en la ciudad de
Neiva, donde a partir de 1997 se promueve una notable transformación del espacio urbano y
de la relación de la ciudad con los municipios del departamento. Un artículo del periódico La
Nación5, en su edición de celebración de sus 10 años de publicación, destaca los cambios más
notables en la ciudad entre 1994 y 2004. Indica el artículo:
Hace 10 años, Neiva era una ciudad relativamente pequeña, a partir de ese momento, las
grandes construcciones y la descentralización urbanística y comercial, empezaron a surgir.
Desde 1994 Neiva en materia urbanística ha cambiado considerablemente, en los últimos
años nuestra ciudad dio un vuelco a nivel de ordenamiento territorial, a raíz de la
4
Comunicación con Elena Borrero, funcionaria del Departamento Administrativo de Planeación del Huila y Hernán
Cortés, profesional de la Corporación Autónoma Regional Alto Magdalena CAM 17 de junio de 2007
5
Polanía, J. Periódico La Nación. Recuperado 14 de junio de 2004.
http://www.lanacion.com.co/cms/index.php?option=com_content&task=blogcategory&id=77&Itemid=89&yearID=2004&
monthID=6&dayID=15
184
ORDENAMIENTO ILEGAL
Constitución Nacional de 1991 y posteriormente en el año 1997 con la Ley 388, los
municipios y en particular Neiva, empezaron a ordenar el territorio y a definir políticas y
estrategias para mejorar la estructura urbana de la ciudad y disminuir los desequilibrios
urbanos que existen en el aspecto normativo.
En 1994, Neiva no poseía edificaciones atractivas y novedosas. Los centros comerciales,

de diversión, restaurantes, auditorios, edificios oficiales y privados entre otros, se ubicaban
en su gran mayoría, en el centro de la ciudad. Arquitectónicamente, las edificaciones no
eran novedosas y modernas, además con la contaminación visual, no se podía casi
distinguir una de la otra.
Indica el artículo que el POT permitió orientar el desarrollo urbano regional alrededor de ejes
estratégicos como:
Red hídrica, como eje estructurante del espacio público urbano;

Equipamientos urbanos de impacto regional;
Orientación de la localización de infraestructura privada y los desarrollos urbanísticos;
Definición de la malla vial en sus escalas local y de articulación regional
Adicionalmente, con posterioridad a 2004 se han formulado varios planes parciales, cuya
orientación guarda los lineamientos del POT y propone una interesante propuesta de diseño de
los espacios urbanos, siendo a primera vista superior a lo observado en ciudades intermedias
como Ibagué, Armenia, Pereira, donde se ha formulado planes parciales.
Con respecto a los procesos de revisión el resultado es alentador si se lo comparara con lo

observado en el Tolima, donde de 47 municipios tan solo Ibagué se encuentra adelantando el
proceso de revisión y ajuste. De los 37 municipios del Huila, 5 ya realizaron el proceso y 9
están adelantándolo. En los restantes 23 municipios el proceso enfrenta dificultades debidas a
la carencia de recursos para su financiación.
En este mismo departamento, el Huila, la Corporación Autónoma destinó recursos al apoyo y

asesoría a los tres municipios mayores del departamento. Igualmente se cuenta con un
aplicativo instalado en cada municipio, para la formulación de los expedientes municipales, el
cual fue posible con recursos aportados por el Departamento y el concurso de la CAR. La
necesidad de la revisión y ajuste de los POT en el departamento se ha hecho evidente ante la
exigencia del cumplimiento de normas o políticas por parte de entidades nacionales,
departamentales o incluso locales. En el espacio urbano la exigencia de licencia para
emisiones de residuos líquidos o sólidos que generan conflictos de uso, la presencia de
mataderos, entre otros, obligan la referencia a la necesidad de la revisión y ajuste.
En fin, igual que lo ocurrido con la exigencia de la formulación de los esquemas y planes, con
posterioridad a la presentación de éstos, la actitud y el comportamiento de las municipalidades
es similar y se espera algún tipo de presión externo para asumir la tarea.
3. Los departamentos: La difícil situación en un modelo centralista y altamente

ejecutivo
Con la Ley 388 de 1997 ocurrió como en el dicho popular de que No hay que darle carne al que
no tiene dientes, pues es obvio que entidades departamentales como el Tolima, no lograron
asimilar que la Ley podría constituir una herramienta oportuna para generar espacios de
coordinación entre el nivel local y el departamental, perdidos con la reducción de las funciones
de las reformadas y casi extinguidas secretarías de planeación departamental.
185
ORDENAMIENTO ILEGAL
Al ya criticado hecho de inexistencia de una Ley Orgánica de Ordenamiento siguió la
advertencia de un proceso de ordenamiento municipal sin la previa definición de una política
departamental, agravado con las deficiencias en recursos financieros para la formulación de los
esquemas y planes, pero más grave aún, con la implementación de ejercicios que no pudieron
contar con los medios tecnológicos para la producción de la cartografía municipal. Con
excepciones, el país no cuenta con mapas departamentales que puedan ser configurados a
partir de las cartas municipales y ni siquiera pudo comprenderse la verdadera función de
recursos tecnológicos como los de Diseño Asistido por Computador (conocido por sus siglas en
ingles como CAD Computer Aided Desing), o los Sistemas de Información Geográfica SIG.
Toda la cartografía municipal en el Tolima, como lo sería en la mayoría de departamentos, fue

editada en CAD, herramienta construida para labores de ingeniería y arquitectura pero no para
la producción cartográfica, la cual tiene niveles de exigencia ya reglados internacionalmente.
Con todo, una adecuada comprensión de la ocasión brindada por el proceso de formulación de
los esquemas y planes de ordenamiento territorial se dejó escapar por parte de muchos
departamentos. Allí estaba la oportunidad de formalizar procesos provinciales y de establecer
apuestas estratégicas de desarrollo territorial, buscando rescatar el papel del Departamento en
la coordinación de las políticas de desarrollo local y en el puente necesario entre el nivel local y
el departamental y entre éstos y el nivel central de gobierno. La llamativa visión urbano-
regional en esquemas y planes de ordenamiento territorial no pasa de ser un ejercicio
interesante aportado por los asesores y consultores, pero cae en el vacío porque no se
encuentra anclada a proceso alguno de escala regional. Como muchos aspectos de la
documentación presentada, hace parte de los requisitos de obligatoria presentación exigidos
por quienes tenían a su cargo la revisión y concepto del informe final, pero solo eso.
La excusa, en buena medida válida, de la ausencia de recursos para implementar un

dispositivo técnico apropiado para la administración del proceso de ordenamiento del territorio,
ha resultado en que a partir de 2004 ni las corporaciones autónomas ni los departamentos
administrativos de planeación ni las contralorías departamentales, volvieron a constituir
instancias de presión sobre los debidos procesos de revisión y ajuste de los POT, y mucho
menos que los programas de gobierno y los planes de desarrollo se vieran obligados a tomar
éstos como referentes para su formulación.
En el Tolima la división de ordenamiento territorial de la Corporación Autónoma lleva un trabajo

ingente durante de tres años, tratando de normalizar el mapa departamental, a partir de la
cartografía producida por los diferentes esquemas y planes de ordenamiento territorial en un
tránsito de CAD a un Sistema de Información Geográfica SIG, que a su vez demandará un
proceso de verificación y ajustes en campo.
En síntesis, no se dispone aún, diez años después de implantada la Ley 388, de un mapa
departamental y toda cartografía que se produce y existe en la actualidad es, necesariamente,
objeto de duda técnica.
La Ley 388 en su carácter municipalista y en cierta medida autista del desarrollo, llegó a
escenarios departamentales despojados, por las reformas estructurales del Estado, de
competencias soportadas en medidas de política nacional, para ejercer un papel de orientación
explícita de su aplicación y de mecanismos de obligatoriedad aplicables a las municipalidades.
En suma, se configuró un cuadro de reforzamiento del centralismo, restándole capacidad real
tanto a los municipios, los mayores afectados, como a los departamentos, heridos de muerte
por las leyes 5506 y 6177.
6
Aunque las empresas fueron las que más aprovecharon la Ley 550, un total de 74 entes territoriales, entre los cuales
figuran municipios y departamentos, acudieron a ese instrumento para saldar sus deudas. Al respecto, Gilberto Toro,
presidente de la Federación Colombiana de Municipios, señaló que “las leyes 550 y 617 sí funcionaron, pese a que fue
186
ORDENAMIENTO ILEGAL
4. La utilidad del ordenamiento en los procesos urbanos de las grandes y medianas
ciudades
Ordenar para controlar más eficientemente las relaciones de poder y hacer más evidentes los
procesos de segregación socioespacial, parece ser un resultado cierto de la introducción de la
normatividad derivada de la obligatoriedad de contar con el POT en las ciudades.
En el caso de ciudades como Ibagué, la orientación de los usos del suelo, la delimitación del
perímetro urbano y de las áreas de expansión, han sido sugeridas por los equipos de
profesionales vinculados al sector de la construcción y del urbanismo.
Inclusión y exclusión inexplicadas de áreas en el perímetro urbano y erráticas medidas con

relación a la vocación de los usos del suelo y de las áreas de expansión, han marcado el
traumático proceso de formulación del POT y la actual revisión del mismo, siete años después
de su aprobación y cuatro después de haberse cumplido el plazo de su primera revisión.
La inclusión y exclusión han obedecido en todo caso al poder de presión que los propietarios
han tenido sobre el gobierno municipal, confirmando el principio según el cual en el régimen
capitalista, el capital, es el instrumento ordenador del territorio y constructor de espacios de
valor. La validez de la teoría del valor y la renta del suelo de Marx son aquí irrefutables y se
aplican con la crudeza que solo es posible esperar del capitalismo y de los capitalistas.
El ordenamiento territorial lejos de lograr la reducción de las desigualdades socioespaciales del

desarrollo, es decir, la equidad social y la reducción de la segregación socioespacial, refuerza
la construcción de ghetos exclusivos bajo las figuras cuestionadas de conjuntos cerrados y
sectores exclusivos bajo el cuidado oficial y la vigilancia compartida de la fuerza pública y
verdaderos ejércitos armados privados.
También, como en el caso concreto de Ibagué, existen quebradas que al entrar y salir de
predios donde se han construido conjuntos cerrados, han sido cercadas, es decir, incorporadas
de manera a todas luces ilegal, a la propiedad privada de los mismos.
El fortalecimiento de la segregación socioespacial se hace visible en la orden de definir las

áreas para la llamada vivienda de interés social VIS, reforzada por medidas privadas, avaladas
por la política gubernamental, de destinar ciertos sectores de las ciudades a vivienda para
estratos socioeconómicos superiores. Al hacerlo así, las clases altas garantizan que alrededor
de sus conjuntos exclusivos no se aproximen los pobres, a los cuales por lo demás han ido
expulsando discretamente de la vecindad a punta de medidas silenciosamente agresivas de
especulación en el precio de la tierra y en la elevación inconsulta del estrato socioeconómico
en los cobros de servicios públicos.
muy duro para muchos alcaldes por los grandes sacrificios sociales y políticos que debieron asumir”. Recuperado 14 de
abril de 2008. http://www.elpais.com.co/paisonline/ediciones_anteriores/ediciones.php?p=/historico/abr142008/PRI
7
Según Gutiérrez (Diputado del Departamentos de Caldas) “Además de la nueva categorización de departamentos y
municipios, la Ley contempla un plan de racionalización de las finanzas públicas locales que pone en peligro la
existencia de más de 400 municipios del país y de no pocos departamentos, si al cabo de cuatro años no logran
«viabilizar» sus entidades. Se determina, de igual manera, la eliminación de personerías, contralorías, institutos del
deporte, consejerías para la mujer, la niñez y la juventud, oficinas para la atención de vivienda de interés social,
defensa del medio ambiente, quejas y reclamos, dependencias de tránsito, casas de la cultura, veedurías y hasta las
funciones de control interno y contabilidad se podrán prestar por entidades afines en los municipios de categorías dos a
seis. En los demás municipios se deberán reducir a lo mínimo. Y para completar el desorden en el manejo de la cosa
pública, a partir de la expedición de la Ley no se exigen calidades profesionales o técnicas a los directivos o secretarios
de despacho de los municipios de la tercera a sexta categoría”. Recuperado Abril 15, 2008, de
http://www.deslinde.org.co/Dsl41/Dsl41_indice.html
187
ORDENAMIENTO ILEGAL
El afán por hacer más vivible la ciudad se vuelve una frase vacía, cuando se observa que lo
que interesa ordenar es fundamentalmente los mecanismos propicios para la realización de la
óptima renta de la tierra, combinando propuestas dirigidas, por un lado, a sectores con
medianos y altos ingresos y; por otro, a sectores pobres, a los que se envía a ocupar las
periferias urbanas socioeconómicamente marginalizadas.
Los sectores de medianos y altos ingresos se ubican en enclaves urbanos bajo la figura de
conjuntos cerrados, con localizaciones que van desde espacios geográficamente centrales de
la malla urbana hasta periferias de alto valor construido por la alta inversión en su
amoblamiento, accesos y construcción arquitectónica.
Los sectores de bajos ingresos se ubican en las periferias urbanas, empujando justamente los
perímetros urbanos hasta el límite con las áreas de futura expansión. Todo muy bien concebido
para hacer posible también la futura expansión de las redes de servicios y dejando servido el
enriquecimiento de los propietarios de tierras en los cinturones de expansión urbana.
La Ley 388, como instrumento legal, ha cumplido como todos los dispositivos de información,
un papel crucial desde la apropiación que de la misma han hecho quienes desde la posesión
de la tierra urbana y del capital financiero la han hecho funcional a sus intereses, no sin contar
con el papel favorable de las administraciones municipales. Así, el ordenamiento ha sido
fundamentalmente diseñado desde arriba y los ejercicios de la participación ciudadana se han
reducido apenas a los actos formales de aprobación de las medidas tomadas por la vía de los
listados de asistencia a los eventos públicos convocados para formalizar, de manera indebida,
decisiones que no son compartidas por toda la ciudadanía.
Es decir, la información sobre el proceso de ordenamiento territorial si ha permitido realizar

diagnósticos incluso inéditos sobre la realidad territorial municipal y procesos de formulación de
usos del suelo que en muchos casos han sido los apropiados a la aptitud de los mismos y a la
conveniencia colectiva. Sin embargo, es en la aplicación que la conveniencia colectiva ha sido
reemplazada por la conveniencia particular y la orden de cómo planificar los usos del suelo ha
servido solo para fortalecer los procesos de realización particular de la renta del suelo,
haciendo uno perverso de la información servida por el POT.
Por citar solo un ejemplo, todos, o la mayoría de los esquemas y planes de ordenamiento
territorial han recomendado la densificación urbana para presionar la construcción sobre
predios8 vacíos o lotes de engorde presentes en el espacio urbano, pero también los
urbanizadores han recurrido a estrategias de urbanización sobre sectores marginales de los
actuales perímetros urbanos, con lo que por un lado aparecen acogiendo la medida pero por
otro, elevan exponencialmente la valorización de los lotes que se siguen reservando en
espacios urbanos centrales.
En el Plan de Ordenamiento Territorial de Ibagué (2000), se lee:
La vivienda contribuye con el 59% de los ingresos prediales, lo que desde el punto de vista
de la tributación hace más atractiva una política de consolidación del área urbana del
municipio, y no de expansión, porque por un lado se tiene la infraestructura de servicios
públicos y hace más viable él llevarlos hasta el perímetro de la ciudad, y por el otro, la
presencia de lotes sin urbanizar no contribuye en mayor grado a los ingresos prediales, ya
que sólo representan el 27%, y generan un crecimiento desordenado de la ciudad
(subrayado nuestro).
8
Según el artículo 11 de la Resolución 2555 de 1998, emitida por el IGAC, un predio es “el inmueble perteneciente a
una persona natural o jurídica, o a una comunidad situado en un mismo municipio y no separado por otro predio público
o privado”.
188
ORDENAMIENTO ILEGAL
El comportamiento histórico de los recaudos prediales evidencia una tendencia fluctuante: Los
años de mayores recaudos se deben a políticas de incentivos tributarios y no a la generación
de rentas. En el año 1998 la notable caída de los recaudos está inducida por la situación
general de la economía del país. En lo que se refiere a su participación en el total de ingresos
del municipio muestra una tendencia estable, lo que hace necesario optar por la generación de
nuevos prediales.
Del área urbana, aproximadamente el 44% está para ser urbanizada, en términos económicos
y a la luz de la ley 388, este hecho le representa al municipio y a los particulares, un mayor
valor agregado, generado por la normativa y la implementación de proyectos de impacto
económico y social. Desde la óptica de la tierra como tal, adquiere un mayor valor ese 40% del
territorio, que en este momento tiene un valor catastral de aproximadamente $1.500.000
millones de pesos, y generará como mínimo un 30% adicional, de los cuales, el municipio
recauda entre el 30% y 40%, $67.500 millones de pesos, lo que equivale al déficit presupuestal
actual de la administración central municipal (91-92)
La figura 3 ilustra el caso de la ciudad de Ibagué, donde a partir de la entrada en vigencia de la

Ley 388 de 1997, todos los proyectos de Vivienda de Interés Social VIS, se han localizado, y se
continúan localizando, en la periferia urbana, en las comunas 6, 7, 8, 9, 12 y 13. Allí mismo se
ilustra como los conjuntos exclusivos, destinados a estratos 4, 5 y 6 se localizan en lotes de
engorde de las comunas geográficamente centrales: 3, 4, 5 y 6.
Es conocido por los equipos de formulación, hace siete años, y de revisión, en la actualidad,
que en Ibagué, una ciudad con medio millón de habitantes, según el Censo del Departamento
Administrativo Nacional de Estadística DANE 20059, se dispone de un poco más de 1.400
hectáreas de suelos de expansión urbana proyectada, frente a solo 1.600 hectáreas para
Bogotá, con una población cercana a los siete millones de habitantes. Allí queda en evidencia
cómo y hacia qué sectores apunta la mirada el uso especulativo de la renta de la tierra en esta
ciudad colombiana, replicando una práctica que ha sido oficialmente protegida por décadas de
la historia urbana.
Con respecto a procesos que ofrecen alta potencialidad en la planificación del desarrollo
urbano, como los planes parciales, Laserna (citado por Giraldo, 2006, pág.13), expresa:
… la falta de adecuada concepción de los planes parciales, han hecho que estos
instrumentos lejos de ser aplicados como mecanismos impulsores de desarrollos
urbanísticos integrales a través de la reglamentación urbanística específica para
secciones de la ciudad completos o autosuficientes, se han convertido simplemente en
un trámite previo y adicional al ya tradicionalmente utilizado de la obtención de la
correspondiente licencia de urbanización.
En efecto, los planes parciales, a diferencia del propuesto para la Comuna 7 de

Barrancabermeja10, han sido propuestos por sectores privados vinculados a la construcción o
por instancias de planeación municipal.
9
Consultado Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Recuperado 12 de junio, 2007, de
http://190.25.231.242/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction?&MODE=MAIN&BASE=CG2005BASICO&MAIN=WebSer
verMain.inl
10
El Plan Parcial de Ordenamiento Territorial y Unidad de Gestión Urbanística Ciudadela Educativa de la Comuna 7 de
Barrancabermeja, fue un proyecto propuesto por una organización comunitaria de base con el apoyo de la Corporación
Desarrollo y Paz del Magdalena Medio CDPMM, la Empresa Colombiana de Petróleos Ecopetrol, Merilectrica S.A. y la
Alcaldía de Barrancabermeja. El documento puede ser consultado en la Sede Paloka de la Corporación Ciudadela
Educativa y Desarrollo Integral, CORCEDIC, Comuna 7 de Barrancabermeja.
189
ORDENAMIENTO ILEGAL
Figura 3 Ibagué. Orientación de los procesos de construcción 1997 - 2007
En el primer caso para obtener la licencia de proyectos urbanísticos de escala micro local11; en
el segundo caso, para justificar proyectos de renovación o expansión urbana12. En este caso
podría aplicarse la consigna según la cual bajo el modelo neoliberal el Estado actúa como un
facilitador del mercado, o como lo expresa mejor Giraldo:
En términos más simples y por lo tanto más abstractos, entrando en la esencia de la

discusión puesta en escena por la ley 388 del 97: sin Estado no mercado y sin éste es
imposible el Estado, dos instituciones esenciales de la sociedad que siendo
irreductibles, son inseparables: el Estado es quien crea el mercado y éste en la
sociedad capitalista, le da sentido de legitimidad al Estado que solo existe en su
interrelación por medio y a través del mercado (2006, pág.17).
Incluso en palabras del propio Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, los
planes parciales tienen un rol funcional al mercado de tierras más que a la intencionalidad de
un ordenamiento urbano integral. Así se desprende de las palabras de la Ministra13:
11
En Ibagué, entidades como la Caja de Compensación Familiar COMFENALCO.
12
En Ibagué, Planes parciales en el sector Picaleña; en Barrancabermeja, Plan Parcial de Renovación Urbana de la
Comuna 1, Sector Comercial.
13
Presidencia de la República de Colombia. Recuperado el 2 de marzo de 2007.
http://www.presidencia.gov.co/sne/2006/febrero/08/02082006.htm
190
ORDENAMIENTO ILEGAL
Adicionalmente, el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial anunció que
el Gobierno trabaja en la reglamentación de los planes parciales, que presentan
problemas en varias zonas del país.
Los planes parciales son los instrumentos por los cuales se desarrollan y
complementan las disposiciones de los planes de ordenamiento territorial (POT), para
áreas determinadas del suelo urbano o del suelo de expansión urbana.
Según la ministra del ramo, Sandra Suárez Pérez, hay muchas ciudades en las cuales
ya no hay donde hacer vivienda en suelo urbano, como Bucaramanga y Manizales,
ciudades en las que prácticamente ya no hay suelo urbano.
Pero además hay problemas de parte de los municipios del país en cuanto a normas y
trámites que obstaculizan el desarrollo de la vivienda social, dijo.
Y agregó: También encontramos otros problemas como que el suelo urbano, así como
el de expansión, debe tener unas características particulares. Sin embargo, en muchos
municipios se otorgan, sin norma y sin reglamentación, licencias de parcelación en
suelo rural, y de esta forma se convierte el suelo en vulnerable, poniendo en riesgo el
tema del suelo agrícola y el de los recursos de recursos naturales.
Dijo que también se dan casos de regiones del país donde se están buscando unos
desarrollos grandísimos de tipo urbano y donde no está claro, por ejemplo, temas como
el de abastecimiento de agua. Por eso se han venido tomando unas medidas y se van
a tomar otras, indicó la Ministra.
Entre estas medidas figura la reglamentación en curaduría, construcción de vivienda en

suelo agrícola y planes parciales, así como la continuación del acompañamiento y
asesoría a los municipios que todavía no han concluido sus planes de ordenamiento
territorial POT. Al inicio del actual Gobierno, 414 municipios no tenían plan de
ordenamiento territorial, y en la actualidad sólo faltan 57 municipios. El objetivo es que
el 100 por ciento de las localidades del país dispongan de POT.
Según el MAVDT (2004, pág. 58) acerca de la formulación y aplicación de la Ley 388 de 1997
se lee:
En agosto de 2002, 5 años después de la expedición de la Ley, 414 municipios no

tenían POT adoptado. Por ello el Gobierno se propuso como meta para el año 2006
que todos los municipios de Colombia deberían tener Plan de Ordenamiento
Territorial.
Como efecto de ese compromiso asumido por el MAVDT, actualmente el 93% de los
municipios de Colombia (1.022) tienen planes de ordenamiento adoptado. Ello implica
que el 97.4% de la población total del país, el 98.9% de la población urbana y el 93.8%
de la población rural, cuenten con un instrumento guía que establece los acuerdos para
lograr el desarrollo territorial. De otra parte el 88% del territorio nacional está planificado
con visión a largo plazo.
191
ORDENAMIENTO ILEGAL
El documento anuncia una estrategia “…de apoyo y seguimiento a los municipios que han
decidido emprender la revisión del Plan, en el marco de lo establecido por la misma Ley 388”,
pero no se cuenta con información oficial sobre el estado del proceso de revisión, el cual no ha
sido asumido con carácter de obligatoriedad por parte de los municipios y frente al cual será
necesaria alguna medida de carácter coactivo, tal como ha sido la práctica seguida por las
municipalidades para dar cumplimiento a lo ordenado por el legislador.
No es que ya no haya lugar para la vivienda social, como lo percibe la Ministra, más bien la
tierra para localizar dicha vivienda ha sido objeto de la creación de una escasez ficticia bajo la
figura de los lotes de engorde en los centros geográficos de las ciudades. En consecuencia hay
que buscar la tierra para la vivienda social en las periferias urbanas pobres14.
Así las cosas, el mercado, en este caso de la tierra urbana, vuelve a colocarse a la altura
categorial de una institución. El problema de fondo en la discusión es que al reconocerse tal
estatuto, y pese a que la Ley lo establece, su control se torna elusivo y las más de las veces
escapa al Estado, su irreductible anverso, capturado por los intereses del capital, expresado en
pequeños, medianos y grandes grupos de presión.
A contracorriente de los que consideran la inevitabilidad del modelo neoliberal, el Estado que
crea el mercado y que no puede existir sin éste y que a la vez lo legitima, no puede estar por lo
tanto al servicio del interés colectivo, pues como una verdad de Perogrullo, su lógica es la
lógica del capital, es decir, de la ganancia derivada del plus valor, cualquiera sea el objeto de
su realización y la vía o los mecanismos por los cuales se obtiene.
Suficientemente documentado está en los estudios urbanos del pasado y del presente de la
sociedad urbanizada, es decir, por excelencia de la sociedad capitalista, que los lugares que
adquieren dinámicas generadoras de especulación en los precios de la tierra, empiezan a ser
incómodos los asentamientos socioeconómicamente pobres y las actividades que puedan
afectar la valorización de los bienes físicos y el ambiente de los mismos.
Así, los espacios urbanos han sido objeto de incesantes e inacabados procesos de
renovación, presentados con los más diversos y disímiles adjetivos por parte de agentes
inmobiliarios, el sector inversionista privado y el propio gobierno. La renovación urbana no es
un asunto nuevo, como quiere hacérselo parecer, a propósito de la aplicación de la Ley 388 de
1997 en Colombia. La modernización urbana en todas las ciudades colombianas durante las
décadas 30 a 50 fue en conjunto un gigantesco movimiento de renovación urbana, contenido
en algunas ciudades durante la década del 60 pero reiniciado de manera mucho más clara y
agresiva en los 70, luego que entraran en vigencia las recomendaciones urbanísticas de Currie
y la avalancha de recomendaciones de los organismos multilaterales internacionales, ante la
inexorable urbanización de las sociedades latinoamericanas.
En Bogotá buscad a los desplazados por las grandes avenidas en los barrios populares de
Ciudad Bolívar, del occidente y del nororiente; en Medellín en las comunas nororientales, en
Bello y en Itagüi; en Cali en Aguablanca; en Barranquilla en los barrios bajos del sur cercanos
al río Magdalena; en Ibagué en las Comunas 7, 8 y 9, en los lugares más apartados del centro
de la ciudad.
14
Y aclaramos que son periferias urbanas pobres, pues existen las periferias exclusivas, construidas por el capital
urbanizador.
192
ORDENAMIENTO ILEGAL
Como en una fórmula matemática, con algoritmo y todo, buscad a los más pobres en los
lugares justamente opuestos a los lugares donde hoy florece el mercado de la renta del suelo
urbano.
El documento del MAVDT y otros (2004, pág. 68). Los resultados perceptibles de la puesta en
práctica, expresa:
6.4. Mejora en los resultados fiscales y económicos.
A partir de la expedición de los planes de ordenamiento por parte de los municipios, se

iniciaron las aplicaciones de los instrumentos que permiten intercambiar norma
urbanística de edificabilidad por espacios públicos y servicios urbanos. Más
recientemente, se han comenzado a expedir varios estatutos de plusvalía con los cuales
los municipios captan para sí parte de las rentas que genera el desarrollo urbano,
pudiéndolos aplicar por mandato de la Ley 388 de 1997 a la solución de los problemas de
hábitat popular: dotación de agua y saneamiento básico para los más pobres,
mejoramiento integral de barrios, y construcción de vivienda popular.
Igualmente, los municipios han iniciado el estudio de comportamiento de impuesto predial

y la contribución por valorización. En el caso de los municipios localizados en el
departamento de Cundinamarca la Gobernación realizó un apoyo técnico que produjo un
cambio en la base gravable, una actualización de la información catastral, todo lo cual,
generó un aumento significativo en los ingresos municipales.
Sin duda tales resultados son obvios y sus repercusiones derivarían en notables procesos de
reinversión social, con altas tasas de retorno para la comunidad que ha generado la
valorización de la tierra urbana, pero no funciona así el mecanismo del reparto de cargas y
beneficios: en Colombia se ha ido acuñando una sentencia según la cual las cargas en el
proceso reordenador son para los afectados y los beneficios para los realizadores del proceso,
es decir, para los inversionistas en finca raíz, en construcción y en el capital financiero de los
mismos proyectos; por supuesto, también para los políticos y técnicos corruptos que hacen
bien su papel de facilitadores de este nuevo rol del Estado.
5. La frustración del idealismo planificador y el despilfarro técnico en el ordenamiento

territorial
Como una tempestad, de las que recurrentemente abaten el campo técnico y académico
colombiano de tiempo en tiempo, llegó la Ley 388 de 1997, convirtiendo en obligatorio el
ejercicio de formular los planes y esquemas de ordenamiento territorial y de paso, dejando en
evidencia una vez más, la ausencia de políticas nacionales de Estado. De esta manera, como
se ha venido advirtiendo desde la expedición misma de la citada Ley, una ley estatutaria ocupó
el lugar de una orgánica, imponiéndose entonces el dicho según el cual en vez de nada algo es
algo o pior es nada, que guían bajo una desastrosa influencia filosófica del actualismo y del
presentismo existencialistas, los asuntos más serios de la política y la acción del Estado.
Para la mayoría de los apologistas del espíritu de la ley, entre los que desfilan, desde
conversos intelectuales poseídos por el hada del discurso de la nueva jerga neoliberal del
actuar propositivamente, hasta los técnicos acuciosos de hallar oficio, la promulgación de la
Ley 388 era la oportunidad soñada de hacer un verdadero despliegue de toda la tecnología de
los diseños asistidos por computador (CAD) y de los sistemas de información geográfica (SIG),
aunque no se precisara previamente su aplicabilidad ni sus exigencias técnicas de soporte ni
mucho las capacidades humanas para su operación.
193
ORDENAMIENTO ILEGAL
Y así, sin un patrón base, que debía suministrar como obligación de Estado el IGAC, antes de
colocar por delante las ansias recaudadoras de su nueva concepción empresarial, consultores,
asesores, instituciones públicas y privadas, fueron despachadas a producir la cartografía
temática de los planes y esquemas de ordenamiento territorial, cuyas memorias técnicas, sin
desconocer excepciones, no pasan de ser un réplica sin mejora, aunque ciertamente más
densas y técnicamente almibaradas, de las que para similar efecto han tenido los planes de
desarrollo o los planes de manejo de cuencas hidrográficas.
Como se ha advertido en diferentes eventos nacionales sobre el asunto15, el ejercicio fue

confiado a consultores y asesores ante el desmantelamiento de las Secretarías de Planeación
Municipal y Departamental, y por supuesto, ante la clara incapacidad de las municipalidades
para responder por esta obligación. Como resultado, hoy plenamente reconocido, la inmensa
mayoría de los municipios, incluyendo capitales departamentales, no cuentan con la capacidad
ni humana ni técnica instalada para administrar las bases de datos y la cartografía del
ordenamiento territorial.
A esta situación, habría que agregarle las obvias dificultades que la presencia del conflicto
interno armado ha tenido en el proceso, además de la intromisión del clientelismo en la
selección o adjudicación de los contratos para la formulación de los planes y esquemas de
ordenamiento. Tampoco pueden dejarse de lado, las no pocas veces enredadas intervenciones
técnicas de algunas corporaciones autónomas16, cuya incapacidad e inexperiencia en el asunto
las convirtió en factores de atascamiento y obstáculo en vez de facilitadoras competentes del
proceso. La corrección de estas situaciones últimas solo fueron comprendidas a partir de 2002,
lo cual, como se observa en el caso del Tolima, ha dado como resultado un avance en los
procesos retrasados y un cumplimiento mucho mayor al presentado hasta 2001. Aún así, es
pertinente preguntarse acerca de la calidad técnica de los productos cartográficos, de la unidad
en las metodologías aplicadas para el levantamiento de la información y su veracidad, y sobre
la tarea pendiente de transferir la información construida en CAD a un SIG. No hay duda que
muchos de los ejercicios realizados terminarán por constituir un despilfarro más de recursos
públicos y que, por constatación empírica en algunos municipios, éste deberá volverse a
ejecutar. Sigue quedando pendiente igualmente, con qué capacidad humana y tecnológica
contarán los municipios para administrar y retroalimentar sus bases de datos y para actualizar
la información cartográfica en el futuro.
Con respecto a aspectos vitales del proceso, como la formulación de una visión urbano-
regional, resulta claro que ésta aparece difusa y más bien como un intento relacional con
respecto a las capitales departamentales y centros metropolitanos de influencia
supradepartamental, alimentada artificiosamente en el discurso de conectividad con el mercado
exterior para insertar al municipio en la moda de la globalización. Ello por supuesto es
comprensible, pues si no se ha logrado precisar la escala regional ni la magnitud de sus
procesos, tampoco podría esperarse más al respecto.
15
XVI Congreso Colombiano de Geografía, Cali en 2000; XVII Congreso Colombiano de Geografía, Pasto, 2003.
16
Un ejemplo a destacar, por su indudable aporte y estímulo al proceso, es el de la Corporación Autónoma Regional
del Alto Magdalena CAM, que en estrecho trabajo interinstitucional con el Departamento Administrativo de Planeación
de la Gobernación y otras entidades del orden departamental, lograron que la totalidad de los 37 municipios de este
departamento cumplieran durante el año 2000 con la formulación de sus respectivos planes y esquemas. En este caso
el apoyo central estuvo en una adecuada programación, acompañamiento y seguimiento al proceso, pese a que éste
fue contratado con consultores particulares. Casos contrarios pueden registrarse durante los primeros cinco años del
proceso en departamentos como Bolívar, Santander y Tolima, para citar solo algunos.
194
ORDENAMIENTO ILEGAL
Algo similar ocurre con temáticas como el manejo de áreas de especial significación ambiental,
tales como parques naturales, ecosistemas estratégicos, cuencas hidrográficas y áreas
arqueológicas compartidas, frente a las cuales se encuentra dificultad manifiesta al proponer
acuerdos intermunicipales o políticas públicas con posible impacto regional.
En este campo, la limitada definición de lo estratégico deja por fuera la consideración de

ecosistemas que siendo de importancia estrictamente municipal, o incluso corregimiental,
veredal o urbano, resultan fundamentales a la hora de prever el futuro del ambiente local.
Es el caso, por cierto abundante en Colombia, de sistemas de sierras, sistemas residuales

sedimentarios sobre valles interandinos, de las llanuras orientales, de la selva amazónica y
pacífica, pero también de los llamados cerros testigos o tutelares, en los cuales se encuentran
riquezas no desestimables de biodiversidad para un municipio o sector de éste. Como suele
ocurrir con la copia sin beneficio de inventario de la terminología usada por las agencias del
Estado en materia ambiental, lo aquí llamado estratégico hace alusión estricta a los grandes
sistemas cordilleranos de altura, dejando por fuera la observación rigurosa de nuestra propia
realidad socioambiental.
195
ORDENAMIENTO ILEGAL
BIBLIOGRAFÍA
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MAVDT, Organización de la Naciones Unidas ONU Hábitat, Metrovivienda, Fedevivienda y
Escuela Superior de administración Pública ESAP (2006), Formulación y aplicación de la Ley
388 de 1997 en Colombia: una práctica colectiva hecha realidad. Bogotá: Produmedios, 2006.
Documentos técnicos consultados:

Alcaldía de Ibagué. Plan de Ordenamiento territorial del municipio de Ibagué Tolima,
Documento Diagnóstico. Ibagué, 2004.
Contraloría Departamental del Huila. Informe Financiero y de Gestión 2004. Neiva.
Ministerio del Medio Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Estado de los planes de
ordenamiento territorial en Colombia. Bogotá, 2004
Legislación colombiana consultada:
Gobernación del Huila. Asamblea Departamental. Ordenanza 78 de 2000. Por medio del cual
se adopta el Plan de Ordenamiento Departamental.
Ministerio de hacienda y crédito público, Instituto Geográfico Agustín Codazzi, Resolución 2555
de septiembre 28 de 1998, por la cual se reglamenta la formación actualización d ela formación
y conservación del catastro nacional, y subroga la resolución número 660 del 30 de marzo de
1984.
República de Colombia, Congreso de la república. Ley 617 de 6 de octubre de 2000, por la cual
se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto
público nacional.
República de Colombia, Congreso de la república. Ley 550 de 30 de diciembre de 1999, por la

cual se establece un régimen que promueva y facilite la reactivación
empresarial y la reestructuración de los entes territoriales para asegurar la
función social de las empresas y lograr el desarrollo armónico de las regiones
y se dictan disposiciones para armonizar el régimen legal vigente con las
normas de esta ley.
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197
ORDENAMIENTO ILEGAL
198
ORDENAMIENTO ILEGAL
ECO-REGIÓN EJE CAFETERO: UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO
REGIONAL EN COLOMBIA.
Oscar Arango Gaviria1

Comité Técnico Alma Mater.
Universidad Tecnológica de Pereira.
Remisión artículo: 26-03-2008 Remisión definitiva: 16-04-2008.
Palabras Clave: Ecorregión, participación ciudadana, dinámicas urbano regionales.
Resumen: Con la expedición de la Ley 388 de 1997, se inicia un nuevo proceso de

planificación y desarrollo territorial en Colombia. Los preceptos contemplados en dicha Ley,
aunados a procesos político-institucionales en la Eco-región Eje Cafetero, han permitido
efectuar propuestas interesantes para su desarrollo regional. En este contexto, el artículo
realiza una síntesis de algunos de los elementos que han ayudado a la construcción social,
cultural y política de la Eco-región Eje Cafetero Colombiano. Asimismo, se puntualiza la
diferenciación entre regiones y eco-regiones; se describe la ubicación y la delimitación territorial
de la Ecorregión; se llama la atención sobre la dinámica urbano-regional haciendo énfasis en
los cambios poblacionales 1993-2005, subrayando los procesos subregionales y de
metropolización, acorde con el marco general de la Ley 388 de 1997. También se describen las
dinámicas socioeconómicas y ambientales; se analiza el estado de las finanzas públicas, y el
entramado institucional y político administrativo, y por separado se trata el tema del conflicto
armado. Finalmente, se describen los principales componentes de las agendas para el
desarrollo propuestas en esta Eco-región.
1. Regiones y Eco-regiones.
Antes de abordar las eco-regiones como punto central del artículo, iniciaremos con una breve
ilustración del concepto región, como aspecto de partida en la argumentación relacionada con
las eco-regiones.
En la teoría relacionada con el desarrollo regional, se ha destacado que las Regiones son
“realidades geográficas, sociales, históricas, y económicas, a veces étnicas, que tienen
derecho a un espacio en la organización político-institucional del país” (Castro, 2002, pág. 49).
Según Castro (2002), son dos los elementos que configuran una Región: por una parte, “la
identidad social y cultural que crea y desarrolla lazos de pertenencia y solidaridad tan fuertes
que la comunidad que los posee se siente y es distinta de las demás comunidades con las que
convive en la misma Nación o Estado”, y por la otra, “la comunidad de que se trate tiene su
asiento en un área territorial determinada –o determinable- que también reúne características
que la hacen particular y distinta. A veces, inclusive, se trata también de una Eco-región”2. Este
es el caso del cual nos ocupamos en adelante para describir la dinámica de la Eco-región Eje
Cafetero.
1
Persona de contacto: Oscar Arango Gaviria, correo electrónico: oscar.arango@almamater.edu.co.
2
Para ampliar ver: Castro, Jaime. La cuestión territorial. Bogotá: Oveja Negra, 2002.
199
ACE© AÑO III, núm7, junio 2008 | ECO-REGIÓN EJE CAFETERO: UNA EXPERIENCIA DE DESARROLLO REGIONAL EN
COLOMBIA

Aunque las eco-regiones no están definidas como tales en la Constitución de Colombia, ni en
su normatividad vigente, ello no significa que no existan en la realidad. En nuestro país no
pocas de las reflexiones que se hacen sobre la necesidad de un reordenamiento territorial
pasan, de una u otra manera, por la configuración socio cultural y político institucional de estos
territorios.
De hecho, hacia 1998 el entonces Ministerio del Medio Ambiente, emprendió programas de
conservación y restauración de eco-regiones que por su valor natural o su importancia para la
actividad económica y el bienestar de la población, fuesen consideradas estratégicas3 y de
cuya oferta de bienes y servicios ambientales dependiera en gran medida la dinamización,
sostenibilidad del desarrollo regional y la viabilidad económico-social.
En la política denominada Proyecto Colectivo Ambiental, los seis criterios que dicho Ministerio
reconoce para la identificación de las Eco-regiones son4:
Presencia de unidades ecológicas prioritarias para la retención y regulación de agua;

Presencia de ecosistemas estratégicos;
Territorio compartido por más de dos entes territoriales y que corresponde a
jurisdicción de más de dos Corporaciones Autónomas Regionales;
Posibilidad de articular territorialmente acciones relacionadas con varias áreas
temáticas del Proyecto Colectivo Ambiental;
Posibilidad de vincular la oferta natural a la solución de conflictos y al bienestar de la
población;
Posibilidad de articular diversas fuentes y recursos económicos.
A través del proceso de construcción de las Eco-regiones los actores sociales e institucionales
deben participar en la identificación de prioridades ambientales y plantear alternativas de
solución que posteriormente se concretan en procesos de gestión articulada y colectiva.
En estas Eco-regiones se encuentran ecosistemas, cuya funcionalidad estratégica se explica

bajo la premisa de mantener equilibrios ecológicos básicos (regulación hídrica y climática), el
abastecimiento de agua, energía y alimentos, y la prevención de riesgos y desastres naturales.
En ellas se sitúan páramos, humedales, bosques protectores, áreas protegidas, microcuencas
abastecedoras de acueductos, riego o receptoras de vertimientos líquidos, áreas degradadas
que presentan situaciones de insostenibilidad productiva, áreas frágiles y corredores biológicos,
entre otros.
Por otra parte, las Eco-regiones estratégicas se entienden como “laboratorios e instrumentos
pedagógicos de gestión ambiental colectiva y articulada, y cumplen un papel fundamental para
la concreción de la política, ya que permiten impulsar procesos de gestión ambiental colectiva
en áreas prioritarias y contribuyen a dinamizar el Sistema Nacional Ambiental. Con esto se
pretende potenciar la capacidad para enfrentar los problemas ambientales, generando
condiciones para dar coherencia a las distintas acciones que se realicen en estos territorios en
cumplimiento de la política” (MAVDT, 2003).
En nuestro caso particular, la Ecorregión Eje Cafetero tiene su origen en las políticas del
Ministerio de Ambiente a fines de los años 90 y que se refuerza con el proceso de
3
Entre ellas se citan los casos de las Eco-regiones del Amazonas, del Macizo colombiana, de La Mojana o del Eje
Cafetero.
4
Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial (MAVDT). Recuperado 23 de mayo, 2007, de
http://web.minambiente.gov.co/ecorre/intro/intro3.htm.
200
COLOMBIA

reconstrucción que se desarrolló en los 28 municipios afectados por el terremoto de 19995. En
cierta forma, esta es una Ecorregión que, desde la tragedia, ha vuelto a retomar importancia en
un momento en que debió enfrentar no sólo los impactos del desastre, sino la mayor crisis
económica y social conocida en su historia.
2. Ubicación y delimitación
La del Eje Cafetero es una Eco-región conformada por tres grandes corredores ambientales
que actúan como ejes estructurantes de la misma:
a. El corredor ambiental de la cordillera Central, que tiene su origen en el páramo de Sonsón

en el suroriente de Antioquia en límites con Caldas, continuando con los páramos de San
Félix en Caldas y el Parque Nacional Natural los Nevados compartido por Caldas,
Risaralda, Quindío y Tolima, extendiéndose hacia el sur por el páramo de Chilí en el
municipio de Génova (Quindío) y culminando en el Parque Nacional Natural las Hermosas
en el Valle del Cauca.
b. El corredor ambiental de la cordillera Occidental, que inicia en el Parque Nacional Natural

Las Orquídeas en el suroccidente de Antioquia, continuando con la cuchilla de San Juan,
Parque Nacional Natural Tatamá y serranía de Los Paraguas en Risaralda y norte del Valle
del Cauca, culminando con el Parque Nacional Los Farallones en el Valle.
c. El corredor ambiental del río Cauca, gran eje fluvial y asiento de poblaciones gracias a la
fertilidad de sus suelos. Las principales cuencas hidrográficas del Eje Cafetero (ríos La
Vieja, Risaralda, Chinchiná, entre otros) son tributarias del río Cauca.
Entre otras, las condiciones hidrológicas, de suelo, pendientes, altitud, y de clima, han hecho
de este un territorio de gran aptitud para la producción cafetera. De hecho, gran parte de su
historia económico-social y política, lo mismo que sus propias posibilidades de desarrollo han
estado y están asociadas a la producción y comercialización del grano.
La estructura territorial del Eje Cafetero también implica complejas relaciones de vecindad,
conectividad y continuidad con el Chocó biogeográfico en el occidente; el Valle del Magdalena
en el oriente; Antioquia en el norte, y Valle del Cauca y Macizo Colombiano en el sur.
La Ecorregión está situada en el centro del triángulo Bogotá–Cali–Medellín donde habita el

58% de la población total del país, se produce el 76% del producto interno bruto, se realiza el
75% del comercio y se ofrece el 73% de los servicios generales. Al Eje Cafetero le cruzan ejes
de desarrollo geoeconómico, como el conformado por Buenaventura–Bogotá–Caracas,
integrador del comercio entre el Atlántico y el Pacífico; a su interior se desarrollan proyectos de
gran trascendencia para el país como el puerto multimodal de La Dorada, el aeropuerto de
Palestina, el puerto seco de La Tebaida, la terminación de la troncal del Cauca, la rehabilitación
del ferrocarril de Occidente en 500 Km. (Buenaventura–La Felisa) o el túnel de La Línea.
3. La dinámica urbano-regional
La Eco-región está integrada por 92 municipios de los departamentos de Caldas, Risaralda,

Quindío, norte del Valle y noroccidente del Tolima, donde viven aproximadamente 3.9 millones
de habitantes. La participación en la población nacional tiende a decrecer: en 1973 era el
11,6% y en el 2005 fue de 9%. En el período intercensal 1993-2005 se presentó un
5
El 25 de enero de 1999, en la ciudad de Armenia ocurrió un terremoto de 6,2 grados en la escala de Richter, el cual
dejó, según los datos de la Dirección de Atención y Prevención de Desastres, 4.795 heridos y 1.171 muertos.
201
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decrecimiento poblacional absoluto en 50 de los 92 municipios.
De esta manera, los cambios intercensales 1993-2005 son poco menos que preocupantes. En
Caldas 18 de los 27 municipios disminuyeron población en términos absolutos y el
departamento redujo su población de 925 mil a 898 mil habitantes. En conjunto, la población
rural continuó disminuyendo en términos absolutos y relativos. Esta información, sumada a la
de los 12 municipios que solo crecieron en menos de mil habitantes, muestra un agudo
problema de despoblamiento que, sin duda, refleja neurálgicos problemas en su estructura
productiva y que trae consigo graves dificultades para garantizar la viabilidad político
institucional de estas municipalidades.
3.1 Jerarquización del sistema de ciudades
Las condiciones geográficas y ambientales que caracterizan esta Ecorregión han determinado
distintos modelos de ocupación y poblamiento, claramente diferenciados entre ellos, por sus
niveles de integración, su actividad económica y sus dinámicas propias (Ver figura 1).
En la jerarquización funcional de la red urbana nacional, se ordenan los centros urbanos de

acuerdo a los servicios6 que cada uno dispone para sí, y para la demanda localizada en su
área de influencia. Desde este punto de vista, se pueden observar las siguientes dinámicas:
Por su tamaño poblacional. Las ciudades capitales: Ibagué, Pereira, Manizales y Armenia,
concentran la mayoría de la población urbana y tienen más de 250 mil habitantes cada una,
ubicándose en la primera jerarquía. Armenia se destaca por la mayor tasa de urbanización
(97%), mientras que Pereira tiene 81%, pero es la segunda ciudad de Colombia con mayor
número de pobladores rurales (70 mil). En la segunda jerarquía se encuentran los municipios
de Tulúa, Cartago y Dosquebradas con una población entre 100 mil y 200 mil habitantes que
concentran el 8% de la población total de los 92 municipios. Entre 50 mil y 100 mil habitantes
se encuentran Chinchiná, Riosucio, La Dorada, Calarcá y Santa Rosa, que también
representan el 8% del total.
6
Financieros, aeropuertos, hospitales, museos, estadios, entre otros.
202
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Figura 1 Corredores urbanos Eje Cafetero
Fuente: Sistema de Información Regional SIR Infraestructura de Datos Espaciales Eje Cafetero
Procesos de metropolización7. Al interior del corredor urbano–regional del Eje Cafetero se

evidencia otra escala de urbanización, con tres procesos de diverso grado de avance:
La zona metropolizada de Caldas: compuesta por la subregión centro-sur, la cual está

conformada por los municipios de Manizales, Neira, Palestina Chinchiná y Villa María.
La zona metropolizada del Quindío: integrada por los municipios de Armenia, Circasia,
Calarcá, La Tebaida y Montenegro.
La zona metropolizada de Risaralda y Valle: de la cual hacen parte el Área Metropolitana
Pereira, Dosquebradas y La Virginia, y sus municipios de influencia más directa, esto es,
Alcalá, Cartago y Ulloa (en el Valle), y Santa Rosa de Cabal y Marsella, en Risaralda.
En conjunto este corredor urbano-regional posee una población aproximada de 1.9 millones de
habitantes, que constituyen casi la mitad del total de la Ecorregión, y una población urbana de
1.6 millones de habitantes. Sobresale el nivel de concentración urbana de esta población
(88%). Para el período 1993-2005 la tasa de crecimiento anual de estas zonas metropolizadas
fue del 1,74%.
Ahora bien, las distancias entre los municipios y sus respectivas ciudades capitales son
relativamente cortas, si se las compara con otras regiones del país. En la tabla 3 se puede
observar cómo entre algunos de los puntos extremos existe una distancia no superior a 325
Km, pero es igualmente claro que en la gran mayoría de los casos, las distancias no superan
los 100 km y que los nuevos sistemas viales han acortado significativamente el tiempo
promedio de los recorridos.
Esta última circunstancia coadyuva para el aceleramiento de los procesos de conurbación que
se presentan alrededor de las ciudades de Armenia, Manizales y Pereira.
7
Se entiende por metropolización, un conjunto de dos o más centros urbanos integrados a partir de un núcleo principal,
vinculados entre sí por estrechas relaciones de orden físico, económico y social, y que funcionan como un solo núcleo.
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Tabla 1 Eco-región eje cafetero. Jerarquización del sistema de ciudades, según tamaño
poblacional 2005
Por su tamaño poblacional Por su tamaño poblacional
Rangos (Habitantes.)
total urbano
% sobre la
% Sobre la
No. de No. de No. de No. de población.
Y Jerarquías () población
Municipios. Habitantes. Municipios. Habitantes. urbana
total
total
0 – 10.000 (6) 27 202.968 5,25 55 250867 8,57
10.001 – 30.000 (5) 37 667.497 17,25 21 369738 12,63
30.001 – 50.000 (4) 16 580.122 14,99 6 210307 7,18
50.001 – 100.000 (3) 5 324.659 8,39 3 178030 6,08
100001 – 200.000 (2) 3 491.407 12,70 3 452767 15,46
Mayores a 200.001 (1) 4 1´602.857 41,42 4 1466312 50,08
Total 92 3´869.510 100% 92 2928021 100.0%
Fuente: Elaboración propia con base en DANE. Censo nacional de población, viviendas y unidades económicas, 2005
Tabla 2 Eje cafetero. Población en zonas con procesos de metropolización

Zonas metropolizadas Urbana Rural Total
De Caldas 454878 71089 525967

De Quindío 412124 43367 455491
De Risaralda y Valle 773550 120127 893677
Total 1640552 234583 1875135
Población de la Ecorregión 2928021 941489 3869510
% sobre la Ecorregión 56,03 24,92 48,46
Fuente: Elaboración propia con base en información DANE.
Tabla 3 Eco-región eje cafetero. Algunas distancias intermunicipales

Ciudad Tulua Cartago Pereira Manizales Armenia Cajamarca Ibagué La Dorada
Tulua 92 108 153 101 141 170 325

Cartago 92 16 61 43 94 123 236
Pereira 108 16 45 35 86 115 217
Manizales 153 61 45 80 131 160 172
Armenia 101 43 35 80 51 80 252
Cajamarca 141 94 86 131 51 29 188
Ibagué 170 123 115 160 80 29 159
La Dorada 325 236 217 172 252 108 159
Fuente: Instituto Nacional de Vías INVIAS.
4. Una lectura socio económica
Es cierto que los servicios públicos domiciliarios, así como los de educación y salud tienen una
cobertura cada vez mayor y que en algunos casos ya se aproxima al 100%, pero no sucede
igual con la calidad de prestación de los mismos.
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COLOMBIA

El Informe de Desarrollo Humano (PNUD, 2003) concluyó que la región, prácticamente perdió
la década 1993-2002 y no existen razones para creer que se esté transformando
estructuralmente esta tendencia. Hace falta, por lo tanto, agrupar las voluntades político-
institucionales para generar una política pública que otorgue prioridad al cumplimiento en cada
municipio de las metas del milenio.
Los municipios de esta Eco-región comparten como otra de sus características la de contar con
una tradición en el cultivo y comercialización de café. Su historia está atada a los desarrollos y
altibajos de la producción cafetera. Al lado de este cultivo han ido apareciendo desarrollos
agroindustriales y cadenas productivas de relativa importancia (frutícola, avícola, forestal, entre
otros). Las nuevas perspectivas de la seguridad alimentaria y sus estrechas relaciones con la
economía campesina comienzan a dar sus frutos en varios municipios.
La actividad industrial y exportadora se ha visto seriamente afectada en los últimos años como
producto de la revaluación y de los nuevos arreglos institucionales del mercado mundial. El
impacto sobre la industria de las confecciones, sobre las remesas8 y sobre los ingresos por
exportación de café ha sido particularmente grave.
Aún con ciertas limitaciones, se empieza a contar con una nueva infraestructura y políticas
públicas que promueven la comercialización de productos diferentes al café. Sin embargo, es
evidente la dependencia que aún se tiene de la economía cafetera en la gran mayoría de estos
92 municipios. Se cuenta con poco valor agregado en la producción y la crisis agropecuaria no
se enfrenta con políticas estructurales.
Poco a poco la región se ha ido posicionando como una importante prestadora de servicios, en
especial turísticos. Si bien este servicio ha progresado significativamente en la Eco-región, es
claro que hacen falta acuerdos estratégicos para dotarlo de un plan que articule esfuerzos,
recursos y voluntades, y lo sitúe en condiciones de ofrecer paquetes más integrales.
Por su parte, la actividad comercial cobra cada vez mayor peso específico en la composición
del producto de ciudades como Pereira, Ibagué o Manizales. En la última década se han
asentado en este territorio no menos de 10 grandes empresas comerciales (nacionales y
extranjeras).
Los observadores también resaltan una baja articulación entre los sectores primario,
secundario y terciario de la economía regional, una alta vulnerabilidad por la
internacionalización de la economía y una baja educación aplicada a ciencia y tecnología.
Aún más, se ha hecho notar que los procesos económicos no se apoyan realmente en las
bondades de la plataforma natural y que, por el contrario, son cada vez más frecuentes los
conflictos de uso. Lo dicho es preocupante si se atienden las características ambientales de la
Ecorregión.
En 85 de los 92 municipios se presenta una alta dependencia en el sector agrícola y estatal, y

una falta de generación de nuevas fuentes de empleo. Los problemas del desempleo abierto y
del subempleo siguen siendo un rasgo distintivo que afecta el 70% de la población
económicamente activa9. De igual manera, es evidente que la mayoría de los municipios
8
La Eco-región tiene la mayor proporción, a nivel nacional, de migrantes en el exterior, es por esto que las fluctuaciones
de la tasa de cambio de la moneda, repercute seriamente en la estructura socio-económica de miles de familias de la
Ecorregión, debido a la variación del poder adquisitivo que tienen las remesas enviadas desde el exterior.
9
La encuesta de hogares del DANE de 2005 indica que Tolima, Quindío y Risaralda están entre los 4 departamentos
con mayores tasas de desempleo en Colombia.
http://190.25.231.242/cgibin/RpWebEngine.exe/PortalAction?&MODE=MAIN&BASE=CG2005BASICO&MAIN=WebSer
verMain.inl
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COLOMBIA

dependen en mayor grado de otras zonas de servicios especializados (salud, educación,
protección social), en especial en áreas rurales y en localidades ubicadas en zonas de ladera,
donde además es insuficiente la dotación de infraestructura básica.
Las tradicionales labores de apoyo social de los Comités de Cafeteros cada vez tienen menos
presencia, aunque debe admitirse que gran parte de la infraestructura social y de servicios en
la región se obtuvo merced a la cofinanciación del Fondo Nacional del Café.
5. Elementos ambientales
En estos 92 municipios se cuenta con una riqueza hídrica conformada por los nacimientos de
agua en la ladera oriental de la cordillera Occidental y en ambas laderas de la cordillera
Central. Los tramos de los ríos Cauca y Magdalena son articuladores inequívocos de este
proceso regional. Suman 111 las microcuencas abastecedoras de acueductos municipales.
La calidad de los suelos que caracteriza esta zona puede definirse como de alta aptitud
agrologica, al tiempo que se cuenta con una diversidad de relieve y de clima. Se comparten los
ecosistemas cafetero y del Chocó biogeográfico.
Como ya se ha mencionado, se dispone de importantes ecosistemas naturales, como son el

Parque Natural de los Nevados, páramos, humedales y bosques en las cuencas hidrográficas
que permiten la regulación hídrica. Existen aguas subterráneas como recurso alternativo que
actualmente es utilizado en baja escala por particulares y poblaciones en municipios como
Cartago o La Tebaida. No obstante, se presentan altos índices de contaminación de las fuentes
superficiales por desechos sólidos y líquidos. Para la mayoría de los municipios existe un déficit
de infraestructura en todos los niveles, tanto para el abastecimiento y potabilización del agua,
como para el manejo de aguas residuales, tales como plantas de tratamiento y sistemas de
acueducto y alcantarillado en áreas urbanas y rurales.
La sostenibilidad del recurso hídrico se verá comprometida en el largo plazo si se continúa con
el proceso de fragmentación, deterioro y pérdida de biodiversidad en de los ecosistemas, a
través de actividades económicas que conllevan deforestación en áreas de importancia
ecológica. Se estima que en 2015 no menos de la mitad de los municipios de esta Ecorregión
soportarán los efectos de la escasez hídrica en tiempo seco y no se vislumbran efectivas
acciones preventivas.
6. La conectividad
Puede afirmarse que el sistema vial y de transporte de la mayoría de estos municipios,

empieza a dar respuesta satisfactoria a parte de las necesidades económicas y sociales de la
población. Las dobles calzadas Armenia-Manizales y Manizales-Tuluá; los probables acuerdos
para conformar una Sociedad Aeroportuaria entre las terminales de Cartago y Pereira; la
reactivación de la red férrea para conectar Zarzal con La Virginia, lo mismo que las opciones de
la navegabilidad fluvial por el río Cauca, son hechos que advierten de una potencialidad
importante. Según los informes oficiales del Ministerio de Transporte, el túnel de prueba en La
Línea avanza a ritmo satisfactorio.
A pesar de los significativos avances en el sistema vial y de transporte, las articulaciones entre
los municipios cordilleranos aún presentan visibles falencias y los proyectos de conexión
reposan durante años en las respectivas oficinas estatales. La conectividad oriente-occidente
sigue siendo un asunto por resolver en el ordenamiento territorial de esta Ecorregión.
206
COLOMBIA

En cuanto a los aspectos relacionados con el acceso a fibra óptica, banda ancha y gas
domiciliario, las ciudades capitales, cuentan con una ampliación de la cobertura cada vez
mayor. Asimismo, los servicios de telecomunicaciones presentan mayores desarrollos
tecnológicos. La infraestructura, la cobertura y la calidad del servicio de energía eléctrica, si
bien depende cada vez más de agentes externos a la región, produce cada vez mejores
indicadores.
Por supuesto, existen limitaciones. Por ejemplo, en la mayoría de las localidades no se dispone
de rellenos sanitarios adecuados, y en algunos casos la disposición final de residuos sólidos
aún se hace sobre ríos y quebradas.
Las distancias entre los municipios y sus respectivas ciudades capitales son relativamente
cortas, si se las compara con otras regiones del país. Entre los puntos extremos del territorio no
existe una distancia superior a los 200 Km, pero es igualmente claro que en la gran mayoría de
los casos, las distancias no superan los 30 km y que los nuevos sistemas viales han acortado
significativamente el tiempo promedio de los recorridos. Esta última circunstancia coadyuva
para el aceleramiento de los procesos de metropolización ya descritos.
7. Finanzas públicas
7.1 Categorización
Según los indicadores de sus finanzas públicas, el Valle está en categoría 1, los departamentos
de Caldas, Risaralda y Tolima están en categoría 2 y Quindío se ubica en categoría 310.
Estos Departamentos han realizado importantes esfuerzos dirigidos a conseguir mejores

desempeños en el indicador del endeudamiento y atender puntualmente las indicaciones
contenidas en la Ley 617 de 2000. Por ejemplo, en casos como el de Risaralda11 se consiguió
pasar de una deuda superior a $50 mil millones de pesos en 2000 a una de solo $2.200
millones en diciembre de 2006.
Por municipios, en primera categoría están Ibagué, Pereira y Manizales; en segunda categoría
se encuentran Armenia, Cartago, Dosquebradas12 y Tuluá; Villamaría y La Virginia13 están en la
cuarta; Aguadas, Chinchiná, La Dorada, Riosucio, Risaralda, Calarcá, Santa Rosa y Zarzal
están en la quinta categoría. Todos los demás municipios están en sexta categoría y no es
claro cómo puedan ascender en este escalafón, pues se trata de un resultado al que sólo se
llegará con un cumplimiento estricto de la Ley 617, pero, sobre todo, consiguiendo una
10
Según el artículo 1 de la Ley 617 de 2000, los departamentos en Colombia se categorizaran presupuestalmente de la
siguiente forma: Categoría especial. Todos aquellos departamentos con población superior a dos millones (2.000.000)
de habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a seiscientos mil (600.000)
salarios mínimos legales mensuales. Primera categoría. Todos aquellos departamentos con población comprendida
entre setecientos mil uno (700.001) habitantes y dos millones (2.000.000) de habitantes, cuyos ingresos corrientes de
libre destinación anuales igualen o superen ciento setenta mil uno (170.001) salarios mínimos legales mensuales y
hasta seiscientos mil (600.000) salarios mínimos legales mensuales. Segunda categoría. Todos aquellos
departamentos con población comprendida entre trescientos noventa mil uno (390.001) y setecientos mil (700.000)
habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales sean iguales o superiores a ciento veintidós mil uno
(122.001) y hasta de ciento setenta mil (170.000) salarios mínimos legales mensuales. Tercera categoría. Todos
aquellos departamentos con población comprendida entre cien mil uno (100.001) y trescientos noventa mil (390.000)
habitantes y cuyos recursos corrientes de libre destinación anuales sean superiores a sesenta mil uno (60.001) y hasta
de ciento veintidós mil (122.000) salarios mínimos legales mensuales. Cuarta categoría. Todos aquellos departamentos
con población igual o inferior a cien mil (100.000) habitantes y cuyos ingresos corrientes de libre destinación anuales
sean iguales o inferiores a sesenta mil (60.000) salarios mínimos legales mensuales.
11
Entrevista con Jairo Ordilio Torres. Secretario de Planeación Departamental de Risaralda, 4 de diciembre de 2006.
12
Dada su vinculación al Área Metropolitana Centro Occidente (AMCO).
13
Aunque ni la población ni sus recursos le permitirían estar en esta categoría, su participación en el AMCO también lo
hace posible.
207
COLOMBIA

reactivación del aparato productivo regional que le permita a las entidades territoriales obtener
realmente una mayor cantidad de recursos propios.
Para casi todos los municipios, el Sistema General de Participaciones SGP sigue siendo la
fuente principal de recursos, razón que explica su efectiva preocupación por el proyecto que
reforma la Ley 617, en donde se busca que las entidades territoriales (municipios y
departamentos, entre otros) sean más autosuficientes fiscalmente, obligándolas a generar
mayores recursos propios para su funcionamiento.
Contra la hipótesis de la pereza fiscal, el esfuerzo fiscal (esto es, la capacidad de generar
recursos propios), se aumentó en casi todos los municipios. Este incremento ha dependido
principalmente de la actualización de los catastros y de una mejor capacidad del recaudo.
También es evidente una tendencia a disminuir el peso específico de los gastos de

funcionamiento en beneficio de las inversiones y del gasto social municipal como está previsto
en la Ley 617. Ahora el 61% del promedio de los gastos son para inversión.
De esta manera, en la Ecorregión los mayores desempeños están, como norma, en los
municipios de mayor tamaño, y en los demás, las tareas a emprender son de gran magnitud.
En todo caso, subir de categoría es un resultado al que sólo se llegará con un cumplimiento
estricto de Ley, pero, sobre todo, consiguiendo una reactivación del aparato productivo regional
que permita a los departamentos y municipios obtener realmente una mayor cantidad de
recursos propios.
7.2 Las transferencias: términos de la discusión
Está abierto el debate público alrededor de la Ley 1176 de 2007 (que modifica la Ley 715 de
2001 del Sistema General de Participaciones SGP), que se relaciona directamente con los
porcentajes de las transferencias a las entidades territoriales, y que, a juicio de diferentes
observadores, lesionará seriamente las finanzas territoriales, ya que desagrega la participación
de propósito general y asigna tan solo un 5,4% de transferencia para el sector de agua potable
y saneamiento básico14.
En su XLV Asamblea, en noviembre de 2006, la Federación de Departamentos aprobó por

unanimidad una proposición que expresa un “rotundo rechazo y oposición al acto legislativo
011 de 2006 que permite cercenar de manera grave los recursos que financian la salud la
educación y el agua potable a través del sistema general de participaciones (transferencias), lo
cual constituye un atentado contra la descentralización y la autonomía regional”. En nuestro
concepto el crecimiento de las transferencias debe comportarse según los ingresos corrientes
de la Nación, tal y como lo ordenó la asamblea nacional constituyente de 1991.
No es cierto, de ninguna manera, que financiar la salud y la educación, cause el colapso de las
finanzas públicas. Lo que debe hacer es un verdadero ordenamiento de las prioridades y más
disciplina fiscal por parte del ejecutivo central, que es precisamente donde radica la causa
principal del déficit del Gobierno Nacional.
Por otra parte, prácticamente todos los municipios del Eje Cafetero disponen de su marco fiscal
de mediano plazo, pero este instrumento puede resultar inocuo, si todo el escenario de las
transferencias esperadas se modifica a partir de 2009, en detrimento de las finanzas públicas
14
Según Jairo Ordilio Torres, Secretario de Planeación de Risaralda, este departamento y sus municipios dejarían de
percibir no menos de $70 mil millones anuales a partir de 2009, como consecuencia de las disposiciones de la Ley
1176 de 2007.
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territoriales como consecuencia de la disminución esperada de los recursos a transferir por el
Gobierno nacional.
En todo caso, es importante que la atención gubernamental y de los partidos políticos se

oriente hacia el aumento de la inversión social territorial, lo cual supone una decisión política
para que en los programas de gobierno de alcaldías y gobernaciones en 2007 esta sea una
prioridad.
8. Entramado institucional y político administrativo
La Eco-región posee una estructura político-administrativa donde coexisten municipios,

resguardos indígenas, territorios de comunidades negras, comunas y corregimientos15, con dos
asociaciones de municipios, una en Caldas alrededor de Supía y otra en los municipios
cordilleranos del Quindío. De los tres procesos metropolitanos citados, sólo en el caso de
Pereira-Dosquebradas-La Virginia se dispone de una Área Metropolitana formalmente
constituida.
La descentralización al interior de las ciudades ha avanzado a ritmo lento e irregular. Aunque

hay Juntas Administradoras Locales en siete de ellas16, el proceso aún no hace de las
comunas y corregimientos unidades básicas de la planeación local y permanecen superpuestos
los planes sectoriales de prestación de servicios.
Se tienen 38 resguardos y 5 asentamientos de comunidades indígenas, con sus respectivos

Cabildos y Gobernadores, y una población que según el censo 2005 suma 85 mil habitantes; al
tiempo que se cuenta con un territorio colectivo de comunidades negras con un núcleo
importante en el corregimiento de Santa Cecilia, Risaralda y una colonia en dinámico
crecimiento en Pereira. Según el censo 2005 la población afrocolombiana contabiliza 90 mil
habitantes y se organiza, en gran medida, a través de la Consultiva de Comunidades.
Las cinco Corporaciones Autónomas Regionales17 han estructurado, entre otros acuerdos de
trabajo conjunto, un importante convenio intercorporativo para trabajar alrededor de proyectos
ambientales de interés común.
La gestión social aún tiene una inestable institucionalidad y no alcanza a transformarse en una
estrategia dentro de las instituciones estatales, partidistas y demás organizaciones de la
sociedad civil. Los acuerdos supradepartamentales en esta materia aún brillan por su ausencia.
La dimensión institucional del proceso político electoral, es un componente clave de cualquier

esfuerzo de gobernabilidad democrática. En el 2003, por diferentes causas, dejaron de
realizarse elecciones para Alcalde en 12 municipios de la Ecorregión. En virtud de la reforma
política, ahora los períodos son institucionales y a partir de 2007 no volverá a suceder esta
circunstancia.
En el año 2003 la participación electoral tuvo un promedio de 52% para gobernaciones y 56%
para alcaldías. Participaron electoralmente prácticamente todos los partidos con personería
jurídica. Los de mayor nivel de votación fueron, en su orden, el Partido de la U, el Partido
15
Las divisiones político administrativas de la Ecorregión eje Cafetero, van desde las entidades territoriales
(contempladas en la Constitución Política de 1991, artículo 286) como municipios y resguardos indígenas, hasta las
divisiones internas a nivel urbano (comunas) y divisiones internas de las áreas rurales municipales (corregimientos).
16
Armenia, Ibagué, Manizales, Pereira, Dosquebradas, Santa Rosa de Cabal, Belén de Umbría.
17
Corporación Autónoma Regional de Risaralda CARDER, Corporación Autónoma regional del Quindío CRQ,
Corporación Valle del Cauca CVC, Corporación Autónoma Regional de Caldas Corpocaldas y Corporación Autónoma
Regional del Tolima Cortolima.
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Liberal, el Partido Conservador, Cambio Radical, Movimiento Independiente de Renovación
Absoluta MIRA y el Polo Democrático Alternativo PDA.
Con desiguales procedimientos, intencionalidades y resultados se vienen desarrollando desde

2003 diversas experiencias de presupuesto participativo (Agencia Alemana de Cooperación
GTZ, 2004), en las que se tiene como denominador común, el de colocar en discusión pública
una porción cada vez más baja de los recursos propios de cada entidad territorial.
En los años recientes ha crecido de manera importante la institucionalidad supradepartamental

tanto en el sector público, como en el privado. Esta nueva dinámica se expresa con diferentes
arreglos y cubre la vida gremial (Asoeje18), ambiental (Convenio entre las cinco CAR citadas),
de servicios (Cámara Regional de Turismo), académica (Alma Mater) o de planificación (Mesa
Regional de Planificación y Comité de Eco-región). En materia de la planificación
supradepartamental se dispone de la Agenda para el desarrollo sostenible de la Eco-región eje
Cafetero, un instrumento para avanzar en la concertación de los acuerdos interinstitucionales y
del Estado con la sociedad civil.
Estos procesos confirman la importancia de la integración regional más allá de los límites
político-administrativos, para atender la solución de problemas comunes y concertar agendas
colectivas de desarrollo.
Parte importante del aporte de las universidades públicas del Eje Cafetero al futuro
ordenamiento territorial, es haberse agrupado y trabajar en red para construir región académica
y, desde allí, aportar a la construcción de la Nación. Al reunir las 10 instituciones públicas de
educación superior19 que operan en este territorio, uno de los esfuerzos ha sido contribuir a
demostrar la viabilidad y las virtudes de acuerdos interinstitucionales, asentados en una nueva
noción de territorio no limitado a jurisdicciones que parecían inflexibles.
En fin, desde 2000 los 92 municipios tienen aprobado su respectivo Plan de Ordenamiento
Territorial20, e incluso ciudades como Pereira (Primera Revisión POT Pereira, 2003), ya han
realizado su primera revisión y ciudades como Armenia, Manizales, Dosquebradas e Ibagué
están adelantando los estudios de rigor para aprobar los primeros ajustes ordenados por la Ley
388.
8.1 Institucionalidad cafetera
Mención aparte debe hacerse de la institucionalidad cafetera. Esta Eco-región resultaría

incomprensible, sin atender el rol desarrollado en la economía regional y nacional, de la red de
instituciones gremiales relacionadas con la economía cafetera, siendo el Comité Nacional de la
Federación de Cafeteros, la organización con mayor presencia territorial.
No se ha agotado aún, aquel modelo en el que la Federación de Cafeteros era un Estado

dentro del Estado, pero es claro que ya están superadas las condiciones históricas que lo
hicieron viable y se requieren acuerdos interinstitucionales que garanticen, simultáneamente,
cumplir los programas económico-sociales determinados por el Congreso Cafetero y participar,
como un importante actor, de los nuevos pactos por el desarrollo regional (Pizano, 2001).
18
Asociación que agrupa las Cámaras de Comercio de La Dorada, Manizales, Chinchiná, Santa Rosa de Cabal,
Dosquebradas, Pereira, Cartago y Armenia.
19
A saber universidades: de Caldas, Nacional –sede Manizales-; del Valle –sede Cartago-; del Quindío; del Tolima;
Tecnológica de Pereira; lo mismo que la Universidad Nacional Abierta y a Distancia UNAD, la Escuela Superior de
Administración Pública ESAP, la Unidad Central del Valle del Cauca UCEVA y el Colegio Integrado Nacional Oriente de
Caldas CINOC.
20
Cabe recordar que los 28 municipios afectados por el terremoto de 1999 estuvieron entre los primeros del país en
disponer de su POT gracias, entre otros factores, al apoyo del Fondo para la Reconstrucción del Eje Cafetero FOREC.
210
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La presencia institucional, en la mayoría de las zonas rurales, se ha restringido en la misma
medida en que las inversiones tradicionales de los Comités de Cafeteros, han ido
desapareciendo sin que los gobiernos territoriales puedan reemplazarlas como fuente de
financiación. La deuda social con los asalariados y campesinos pobres sigue vigente y debe
pagarse cuanto antes.
El café trasciende lo regional y se torna en un tema de alcance nacional puesto que su futuro
incidirá en la estabilidad democrática del país. Por ello, la red social cafetera debe ser una
prioridad en la política pública colombiana.
9. Financiación del desarrollo regional
En esta Eco-región se cuenta con una institucionalidad que sirve de soporte para financiar el
desarrollo socio económico. Entre ellas se destacan el Instituto de Financiamiento, Promoción y
Desarrollo de Caldas Inficaldas, el Instituto de Financiamiento, Promoción y Desarrollo de
Manizales Infimanizales21 (que son bancos de inversión propiamente dichos), el Instituto
Financiero para el Desarrollo de Risaralda Infider y el Instituto Financiero para el Desarrollo del
Quindío Indequi. Los desarrollos y el mandato general de la Ley 715 de 2001 representan una
importante oportunidad para participar en la administración de los recursos del SGP22.
El Fondo de Regalías ha significado una importante fuente de recursos para financiar obras
relacionadas con saneamiento básico y agua potable, y será necesario estar atentos a las
reformas legales que el alto gobierno espera introducir en este instrumento. Asimismo, la
experiencia regional con la Financiera para el Desarrollo Territorial Findeter indica que se ha
mantenido un sistema de créditos que atiende esencialmente a las ciudades de mayor tamaño
y obliga a los demás municipios a buscar fuentes alternas de financiación de sus proyectos.
Pero, aún si se diera vía libre a esta alternativa, la financiación del desarrollo para la Región no
estaría sino parcialmente resuelta y sería indispensable que otros mecanismos y opciones se
aplicaran. Cabrían en este sentido estudios específicos sobre el rol que han cumplido en estos
municipios el Fondo de Solidaridad y Garantías, el Fondo Nacional de Garantías, el Fondo para
el Desarrollo de la Micro, la Pequeña y la Mediana Empresa, lo mismo que el Instituto para el
Financiamiento Industrial y los demás Fondos estatales.
De manera complementaria se cita lo que pueda suceder regionalmente con el Banco de los
Pobres y el programa de crédito con garantía automática, dirigido a microempresas en una
alianza de la cual hacen parte el Fondo Nacional de Garantías, las respectivas entidades
territoriales y las entidades financieras seleccionadas.
10. Capital social
En el Eje Cafetero se dispone de una muy baja participación en organizaciones horizontales,

orientadas a la búsqueda del bienestar colectivo, pues sólo en 14% de los hogares, al menos
uno de sus miembros participa en organizaciones comunales, religiosas o políticas, mientras
que en el país la cifra es del 45%. Además, solo el 30% de la población rural y el 28% de la
21
Estas dos entidades se han convertido en importantes apalancadoras de obras de infraestructura. En ellas se apoya,
por ejemplo, la cofinanciación del Aeropuerto de Palestina.
22
Según el periódico La Tarde, 4 de diciembre de 2006, así se defiende en un proyecto de Ley que hace curso en el
Congreso.
211
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población urbana, participa en las juntas de acción comunal de sus barrios (PNUD, 2004). El
nivel de intervención en elecciones no partidistas es bajo, para las elecciones gremiales sólo
participa el 14% y en las elecciones cafeteras lo hace el 24%.
Sin embargo, en el campo gremial se ha ido generando un importante trabajo en red que se
expresa en Asoeje, y que se ha creado una oficina regional de la Asociación Colombiana de
Pequeños Industriales ACOPI, que ahora agrupa a Quindío, Risaralda y norte del Valle.
Recientemente se ha conformado una Red Regional de Seguridad Alimentaria que congrega
productores, académicos y funcionarios públicos. Los productores de guadua se han asociado
y ahora trabajan mediante un acuerdo de competitividad que tiene el aval de las autoridades
ambientales.
La Sociedad Promotora Arquímedes, una institución mixta que cuenta con el aporte de
gobernaciones (Caldas, Risaralda, Chocó), 8 Alcaldías, 3 instituciones de educación superior y
Alma Mater, 5 Cámaras de Comercio, además de Asoeje, la Sociedad Puerto de Tribugá y
otros representantes del sector privado, se erige como un claro argumento a favor de acuerdos
interinstitucionales y supradepartamentales para conseguir intereses colectivos. En este caso,
los relacionados con la vía Animas-Nuquí y con el puerto de Tribugá. Esta Sociedad resume
bien un esfuerzo de agrupación de voluntades y de formación de capital social regional.
El convenio Universidad-Empresa-Estado construyen región23, suscrito en 2007, es otra

muestra de progreso en la construcción de capital social proclive a acuerdos en beneficio del
desarrollo regional.
11. Conflicto armado
Este territorio no es ajeno al conflicto armado ni a la actividad propia de los narcotraficantes y

de grupos guerrilleros y paramilitares. Como en el resto del país, las expresiones del conflicto
armado han disminuido, pero no han desaparecido. Según Acción Social entre 1994 y octubre
de 2006 sumaron 57 mil las personas expulsadas por el conflicto armado y 19 mil las personas
que llegaron a Caldas, Quindío y Risaralda. En estos departamentos se recibe el 4% de los
expulsados y se expulsa el 3% del total nacional. Además la población campesina, indígena y
afrocolombiana ha sufrido el despojo de sus tierras, ha sido víctima de asesinatos selectivos,
amenazas y otras formas de intimidación, lo cual hace que la gobernabilidad democrática haya
padecido serios traumatismos.
Grupos guerrilleros, especialmente las FARC y el ELN24, realizaron algunas acciones armadas
y secuestros en 2006, al tiempo que se produjeron serios golpes militares al reducto del EPL en
el territorio de Caldas y Risaralda. Por otra parte, el asesinato de Liliana Gaviria, hermana del
expresidente César Gaviria, y diferentes secuestros mantienen enrarecido el ambiente por la
presencia de grupos paramilitares y comandos guerrilleros25.
23
Según Palacio (2007), para establecer la conexión entre Universidad-Empresa-Estado, “se propone, desde la
ciudadanía como un proceso de práctica social orientada hacia el ejercicio permanente del reconocimiento. De la
inclusión como agentes en ejercicio y goce de derechos, acceso equitativo a las oportunidades y formación de sus
potencialidades. Recuperado 20 de marzo, 2008, de
http://www.almamater.edu.co/new_page/documento/memorias_foro_itinerante/Memorias/3_Ponencias/4_MANIZALES/
3_UEE.Un.Entrelazamiento.desde.la.Ciudadania_Mar%C3%ADa.Cristina.Palacio.pdf.
24
Convenio del cual hacen parte instituciones académicas de educación superior, Cámaras de Comercio, la Asociación
Nacional de Industriales ANDI y el PNUD.
25
Dadas sus evidentes connotaciones políticas, el episodio de la señora Gaviria, además de otros efectos, causó la
renuncia del general Mario Gutiérrez como responsable de la Policía en la jurisdicción que cubre Caldas, Quindío,
Risaralda y norte del Valle.
212
COLOMBIA

En la región se realizaron en 2006 dos desmovilizaciones de estructuras paramilitares: una en
Santuario (Risaralda), bajo el mando de Carlos Mario Jiménez Naranjo alias Macaco, con 550
personas y otra en La Dorada y Puerto Salgar, donde Ramón Isaza encabezó la
desmovilización de 850 personas. En el oriente de Caldas se mantiene armada una estructura
paramilitar denominada cacique Pipintá.
A propósito, la prensa local informa que, en el caso de Santuario y del oriente de Caldas, el
retorno de los paramilitares es una realidad y que ha vuelto igualmente la zozobra y la
inseguridad. Información que, sumada a las dificultades propias de la aplicación de la Ley de
verdad, justicia y reparación, devela la complejidad de este proceso y llama la atención sobre
los eventuales impactos acerca del futuro de la estabilidad institucional.
En cuanto a la violencia social, en 2005 (año de expedición de la Ley 97526) la tasa de

homicidios por cada cien mil habitantes fue de 89 en Risaralda, 42 en Caldas y 22 en Quindío,
mientras que a nivel nacional dicho indicador fue de 47. Por supuesto, preocupa la creciente
presencia de pandillas y bandas juveniles, y su capacidad para afectar la vida y demás
derechos fundamentales en ciudades como: Pereira, Dosquebradas, Ibagué y Manizales.
Algunos observadores sostienen que este fenómeno está explicado, en gran medida, en la
coyuntura por la participación en esos grupos por parte de jóvenes desmovilizados y por la
decisión de las FARC de conseguir presencia urbana.
Debe estimularse el debate público a propósito de: ¿Cómo aportar, desde la región, al
necesario acuerdo humanitario?, ¿Cómo garantizar que la ley de justicia y paz efectivamente
conduzca a nuevas opciones de convivencia pacífica?, ¿Cómo fortalecer las instancias de
mediación, los jueces de paz y procesos similares?, ¿Qué podemos y debemos hacer desde la
Ecorregión para que las eventuales negociaciones de paz con las FARC y con el ELN se
transformen en una realidad?, y ¿Qué iniciativas específicas desde la sociedad civil pueden
valorarse y replicarse como buenas prácticas para la paz?.
12. Las agendas para el desarrollo regional
Las autoridades nacionales de planeación admiten la importancia de “promover dinámicas

territoriales que trasciendan los límites político administrativos” y la apuesta a que en 2010 el
país “deberá haber ajustado el marco constitucional y aprobado la ley orgánica que permita un
ordenamiento flexible, con nuevas formas de organización e integración” (DNP, 2005, pág.
325).
Cada día es más claro que gran parte de las dificultades de esta Ecorregión no se pueden
resolver en el marco de las actuales fronteras los departamentos que la integran. Por
consiguiente, es indispensable flexibilizar los arreglos institucionales y desarrollar una gestión
pública que facilite los entendimientos con el norte del Valle y el noroccidente del Tolima.
La Agenda Interna Nacional no puede ser entendida como la sumatoria de agendas

construidas en los límites departamentales. Se requieren acuerdos auténticamente regionales
que faciliten la perspectiva de la productividad y la competitividad, por una parte, y el desarrollo
social, por la otra, como dos de las dimensiones esenciales del país en su ruta hacia el 2019.
En este territorio se dispone de un amplio abanico de Agendas y Planes que son necesarios
concertar. Desde las agendas internas y de competitividad, pasando por los planes
departamentales y municipales de desarrollo y los planes estratégicos de gestión ambiental
26
La Ley 975 de 2005, dicta las disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al
margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional.
213
COLOMBIA

regional, hasta la Agenda para el Desarrollo Sostenible del Eje Cafetero y el propio Pacto por la
Región, conforman un nutrido conjunto de iniciativas que deben articularse de la mejor manera
posible.
En la coyuntura se enfrenta un desafío de doble dimensión: a) Como tal, la Agenda concertada

debe servir de instrumento para movilizar social y políticamente la población, en pro de los
objetivos allí consignados; b) Se debe dotar a este territorio de una Agenda Regional de
Ciencia, Tecnología e Innovación.
Adicionalmente, desde el 2001, se cuenta con un convenio entre las cinco Corporaciones
Autónomas Regionales con asiento en la Ecorregión, y este acuerdo, aún por encima de las
dificultades que se puedan observar en el manejo puntual de algunos temas, indica que sí es
posible un manejo interinstitucional que responda por proyectos regionales.
Ahora bien, en opinión del PNUD (2004, pág. 174), las agendas regionales carecen de algunos
aspectos básicos en el tema específico del desarrollo humano y en la operatividad de las
estrategias.
Para la gestión política y la concertación entre las agendas regionales de desarrollo, el Pacto
por la Región promovido por el PNUD “concibe la necesidad de promover alianzas estratégicas
entre los diferentes actores regionales para acometer los grandes proyectos de desarrollo en la
región. Sobre la base de la premisa anterior, el Pacto acoge las líneas de acción y programas o
proyectos de Ecorregión orientados a incidir en la sostenibilidad del Eje Cafetero” (2004,
pág.173).
Además, parece existir consenso en la necesidad de priorizar en las agendas púbicas la lucha
contra la pobreza. En esta dirección es indispensable refundar el Pacto suscrito en 2003 para
transformar las Metas y Objetivos del Milenio, en la principal agenda social de las
administraciones municipales y seccionales del Eje Cafetero.
Conviene entonces proceder a tejer nuevas y más potentes relaciones regionales entre las
oficinas departamentales de Acción Social, las demás entidades nacionales que se relacionan
más directamente con el quehacer de aquellas (Servicio Nacional de Aprendizaje SENA,
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar ICBF, Ministerio de Protección Social, Ministerio de
Agricultura) y la propia institucionalidad local y departamental. Pero es igualmente
indispensable generar y fortalecer capacidad institucional para disponer de adecuadas líneas
de base y de sistemas de seguimiento y control, que permitan evaluar la dinámica de
cumplimiento de cada una de las metas del milenio en los diferentes municipios.
El cumplimiento de las Metas citadas pasa por una redefinición institucional. La Mesa Regional
de Planificación que por ahora agrupa a las Secretarías de Planeación de Caldas, Quindío y
Risaralda, y a sus pares de las tres ciudades capitales, debería sumar a voceros del norte del
Valle y del noroccidente del Tolima, de tal manera que se atiendan los requerimientos de
desarrollo de la Ecorregión Eje Cafetero en su conjunto. En este sentido, la propia
institucionalidad territorial del PNUD debería flexibilizarse para tener en cuenta las necesidades
de una región que tiene una compleja jurisdicción territorial.
De igual manera, es fundamental fortalecer la capacidad institucional de las alcaldías de

menores recursos para dotarlas, al menos, de los paquetes tecnológicos que les permitan
acopiar, sistematizar y evaluar a escala urbano-rural la información relacionada con las
variables e indicadores que integran las Metas del Milenio.
Mientras se analizan en detalle los datos oficiales del censo 2005, y se contrasta con los
hallazgos obtenidos en el Informe del PNUD, se deben aplicar programas prioritarios de
214
COLOMBIA

carácter urgente y proyectos con focalización en los municipios de máxima prioridad27:
Filadelfia, La Dorada, Marulanda, Neira, Pensilvania, Riosucio, Risaralda, Alamina y Samaná
en Caldas; La Celia, Mistrató, Pueblo Rico y Quinchía, en Risaralda, y Córdoba en Quindío. En
el norte del Valle, se deben considerar los municipios que resulten con esas características en
el informe preparado por el PNUD, y en el noroccidente del Tolima, incluir los municipios que a
juicio de la Secretaría de Planeación merecen una atención inaplazable.
12.1 Pacto región-Nación
Así pues, refundar el pacto por la región debe significar un compromiso de política pública para
trabajar con fundamento en los lineamientos del Informe de Desarrollo Humano, apoyarse en
los Documentos CONPES 91 de 2005 y 102 de 200628, ajustarlos a la realidad regional para
avanzar progresivamente en el cumplimiento local de las Metas del Milenio y transformarlas en
los propósitos prioritarios en cada uno de los municipios.
Según el PNUD (2004, pág. 219), la “armonización de las políticas, planes y programas
subnacionales con los nacionales se debe dar a través de un proceso de información,
participación”, consiguiendo así un acuerdo o contrato entre la Nación y la Región, entendido
como “un acuerdo de voluntades para la gestión y el desarrollo”.
Desde el proceso de Ecorregión Eje Cafetero se trabaja en la perspectiva de desarrollar la

gestión político institucional y académica, necesaria para que este acuerdo o contrato se
viabilice a través de un Documento CONPES (Castaño, 2006).
12.2 Violencia y paz
La gestión político institucional en pro de la paz debe garantizar, en primer lugar, una presencia
estatal integral y eficaz en todo el territorio. En la coyuntura, entre otros objetivos, se requiere
impedir que las fuerzas paramiliatares desmovilizadas, copen por otras vías y desborden la
capacidad de la institucionalidad local y departamental.
Es preciso, impedir que un proyecto estratégico como lo es la carretera Animas-Nuquí (vía al

Pacífico), considerada como estratégica para el desarrollo regional, se transforme en un
territorio copado por actores armados irregulares. En todo caso, no sólo se debe velar por el
control militar de la vía, sino por ofrecer programas de desarrollo social para atender las
comunidades asentadas en dicho territorio, y programas de sostenibilidad ambiental
enmarcados dentro de las directrices ambientales, contempladas en los planes de
ordenamiento territorial de los municipios involucrados.
Es indispensable una mejor preparación de las alcaldías y gobernaciones para interactuar

positivamente con los actores del conflicto; consolidar los esquemas de seguridad que
garanticen el control de las armas por parte del Estado; eliminar las minas anti personales;
estimular la participación activa de actores locales en las redes que se han ido construyendo en
Colombia desde la sociedad civil para trabajar en bien de la paz29. En todos los municipios del
Eje Cafetero, debe contarse con planes de derechos humanos y fortalecerse el sistema
27
Es decir, aquellos que partieron de niveles bajos (inferiores al promedio) de desarrollo humano en 1993 y que, al final
del período (2002), se encontraban en una situación aún peor. Por su parte, los municipios de alta prioridad (27 en
total) corresponden a los que habiendo partido de niveles elevados de desarrollo humano (superiores al promedio)
experimentaron un retroceso en el indicador, a pesar de haber partido de niveles bajos.
28
El Consejo Nacional de Política Económica y Social CONPES fue creado por la Ley 19 de 1958. Esta es la máxima
autoridad nacional de planeación y se desempeña como organismo asesor del gobierno en todos los aspectos
relacionados con el desarrollo económico y social del país. Ver http://www.dnp.gov.co/PortalWeb/tabid/55/Default.aspx
29
Por ejemplo, la red que agrupa los Programas de Desarrollo y Paz PRODEPAZ, en diferentes zonas del país; la Red
de iniciativas por la descentralización, la autonomía territorial y la paz; la Red de investigaciones sobre población
desplazada por el conflicto armado interno, entre otras.
215
COLOMBIA

regional de atención integral a la población desplazada, mejorando los niveles de coordinación
interinstitucional entre las directrices y los recursos nacionales, regionales y locales.
Es necesario coordinar y mejorar la atención específica tanto a la población desmovilizada30,

como a las víctimas del conflicto interno armado. En este sentido, deben adoptarse las
decisiones institucionales indispensables, para conseguir una adecuada participación en la
oficina regional de la Comisión Nacional para la Reconciliación y Reparación de las víctimas.
Es importante trabajar desde ya para el postconflicto, mediante el fortalecimiento de programas

de desarrollo y paz (programas que, por supuesto, no están diseñados para sustituir la
institucionalidad púbica); la intensificación de ofertas pedagógicas sobre cultura ciudadana y la
ejecución de tareas y actividades propias de las movilizaciones por la paz (PNUD, 2004, pág.
218).
En estas materias la institucionalidad y la capacidad de gestión pública puede resultar

fortalecida con acuerdos específicos y con agencias internacionales de cooperación. Por
ejemplo, serían indispensables formas novedosas de entendimiento interinstitucional entre el
PNUD, la GTZ y las entidades públicas y privadas, alrededor de propósitos comunes de
convivencia pacífica y gobernabilidad democrática.
Además, conviene que avance de manera significativa la investigación y el conocimiento sobre

los temas del conflicto armado interno y la paz. Construir una región del conocimiento sobre
estos asuntos resulta de importancia no solo para la adopción de mejores políticas públicas,
sino para atender con mayor rigor las necesidades de una pedagogía de paz.
La gestión regional por la paz también incluye, acuerdos interinstitucionales para garantizar una
información pertinente en términos de calidad, cantidad, continuidad y capacidad de adaptación
a las redes y sistemas nacionales e internacionales sobre el tema. Sin estos sistemas
especializados de información, las iniciativas destinadas a articular los observatorios del
conflicto y la convivencia resultan inviables. Para esta tarea es esencial sumar los recursos,
entre otras, de las Secretarías de Gobierno, las oficinas departamentales de Acción Social y las
instituciones de educación superior, lo mismo que de las ONG especializadas en el tema.
En todo caso, el país continúa esperando la aprobación de la Ley Orgánica de Ordenamiento

Territorial ordenada por la Constituyente en 1991. Sin este instrumento parece imposible
completar las piezas del rompecabezas para las eventuales negociaciones de paz.
Dadas las dimensiones y naturaleza del conflicto armado, el ordenamiento territorial debe ser
asumido como instrumento de paz. Guardando las proporciones, esta Ley debe jugar un rol
similar al que en su momento desempeñó la Constitución de 1991. Se requiere transformar
este ordenamiento en un pacto ciudadano que permita contribuir a la construcción de la Nación
en condiciones de convivencia pacífica y de desarrollo sostenible.
12.3 Financiación
Además de luchar porque el régimen de transferencias retorne a la fórmula establecida en la

Constitución de 1991, la principal tarea en esta materia, está relacionada con formular y
adoptar un programa estratégico de financiación del desarrollo regional que incorpore una
valoración global de los programas contenidos en la Agenda, que identifique fuentes de
financiación y adopte mecanismos específicos para la inversión de los recursos necesarios.
30
Personas que estuvieron en los grupos paramilitares que comandaban los alias de Macaco en Santuario, Ramón
Isaza en el Magdalena Medio y Ernesto Báez en el norte de Caldas. Lo mismo que los desmovilizados individuales de
organizaciones guerrilleras.
216
COLOMBIA

Se requiere que los municipios “puedan hacer un uso más libre de una proporción de los
recursos transferidos, siempre y cuando logren cumplir con metas específicas en cuanto a
aumento de recursos propios y mejora en cobertura, eficiencia y calidad de los servicios
prestados” (PNUD, 2004, pág. 218).
Debe buscarse un escenario en el que el crecimiento de los recursos propios de las entidades
territoriales, contribuya a garantizar la efectiva atención de las demandas sociales y la inversión
pública local y regional.
No deberían existir cortapisas para que, llegado el caso, existan acuerdos entre los Institutos
de Financiamiento y Promoción del Desarrollo INFI, para aportar a la financiación de proyectos
que trasciendan los límites político-administrativos de sus respectivas jurisdicciones y contribuir
a financiar proyectos de impacto regional. Esta perspectiva se encuentra, sin embargo,
condicionada a la necesidad de conseguir acuerdos para vincular mucho más activamente a
Pereira31 y Armenia, al sistema de financiación del desarrollo regional. Sin la participación de
los recursos de estas dos ciudades capitales, difícilmente se obtendrían los mínimos de capital
indispensables para atender el financiamiento de los proyectos de carácter regional.
12.4 Otras recomendaciones
Es indispensable recorrer la ruta del desarrollo endógeno; avanzar hacia la modernidad

fortaleciendo la ciudadanía y construyendo nuevas formas de entendimiento entre la sociedad
civil y el Estado, lo mismo que entre el Gobierno Central y las autoridades locales y regionales.
Se debe afianzar la presencia institucional de las alcaldías y gobernaciones en todo el territorio

regional, y garantizar los derechos de las comunidades étnicas a sus territorios y formas de
gobierno. Es fundamental fortalecer los proyectos de vida definidos por las autoridades y
gobiernos de las comunidades indígenas, y de la población afrocolombiana con asiento en la
Ecorregión.
Por otra parte, se debe avanzar en la generación de condiciones favorables para el desarrollo
económico y social en todos los municipios, de tal forma que se promuevan mayores relaciones
de cooperación, otorgando énfasis a los proyectos que cubren dos o más departamentos, y
atendiendo las limitaciones y potencialidades de la plataforma natural.
Se sugiere entonces desplegar una gobernabilidad democrática sobre los asuntos públicos
para el bienestar colectivo, con una eficiente coordinación interinstitucional, intersectorial y
entre actores del desarrollo; se trata de una gran alianza de voluntades y capacidades que
aborde con eficiencia las prioridades regionales, administre y ejecute estratégicamente los
recursos y proyectos claves para el desarrollo regional..
Lo dicho supone escenarios para conseguir, con el apoyo de la academia, un mayor saber
social, esto es, la obligación de estudiar más; de contextualizar mejor; de decantar las
experiencias; de obtener, producir y divulgar más información, de consolidar la comunicación, y
de fortalecer la infraestructura y el equipamiento social.
Por último, desde el punto de vista político institucional, es recomendable consolidar el trabajo
de redes públicas como las expresadas en los convenios de: las Corporaciones Autónomas
Regionales; de la red de universidades públicas del Eje Cafetero (Alma Mater), y del convenio
Universidad-Empresa-Estado construyen Región.
31
La Alcaldía de Pereira ha conformado una Promotora para el desarrollo.
217
COLOMBIA

Fortalecer, por diferentes vías y procedimientos, la capacidad institucional de las
organizaciones de la sociedad civil; su asociatividad; sus organizaciones de segundo grado y
sus redes.
Potenciar la Red de Seguridad Alimentaria para la Ecorregión Eje Cafetero.
Adoptar la metodología de presupuesto participativo. Hacer realmente pública la información de

fuentes y usos de recursos.
Garantizar una mayor promoción y utilización de la Ley 134 de 1994 y ofrecer incentivos
locales para la participación ciudadana.
Consolidar los Consejos Territoriales de Planeación y los Consejos Territoriales de Política

Social.
Fortalecer el papel subsidiario de los departamentos.
Mejorar la gestión y la institucionalidad para conseguir una mayor presencia de la cooperación

internacional. Se debe vigilar que esta cooperación opere sobre la base de proyectos
regionales concertados en la agenda común.
La renovación institucional busca, entre otros objetivos, enfrentar problemas de cohesión

social. Este debe ser el propósito central de las políticas públicas en la región, y debe
acompañarse de una incuestionable legitimidad social, condición que procede de la
participación de los diferentes actores en el diseño e implementación de tales políticas.
Por supuesto, todo lo anterior pasa por reivindicar la política, como institución social para la
tramitación y renovación de los intereses colectivos. Y tiene como condición el fortalecimiento
de la confianza mutua entre los actores del desarrollo. Es necesario, pues, visualizar un marco
institucional que abarque no sólo las formas de intervención de las agencias estatales, sino
también el conjunto de reglas y convenciones no formales, e incluso incorpore normas éticas y
morales de comportamiento que son parte de la interacción social.
La Ecorregión Eje Cafetero es una región en marcha, que tiene iniciativa propia, que no se ha
sentado a esperar las decisiones del Gobierno Central, ni se ha limitado a hacer antesala para
que lleguen los grandes acuerdos políticos que despejen completamente el camino y hagan del
desarrollo regional en Colombia un escenario exento de conflictos y tensiones.
Es de esperar que para las elecciones de 2007, se produzcan diversos arreglos político-
partidistas que ayuden a conformar un mapa donde los actores se puedan diferenciar
claramente unos de otros, sobre la base de sus ofertas programáticas y sea a través de ellas
que se establezcan las eventuales alianzas. Exigir claridad y coherencia en las posiciones de
cada Partido, sobre el desarrollo regional, es un imperativo para el futuro de la democracia y de
la estabilidad institucional en Colombia.
En fin, tanto para el Pacto por la Región auspiciado por el PNUD, como para la Agenda de la
Ecorregión, “el Eje Cafetero es un inmenso territorio de oportunidades, las cuales deben ser
equitativamente distribuidas para que el mayor número de pobladores tenga acceso a mejores
condiciones de vida, más dignas” (2004, pág.223).
218
COLOMBIA

BIBLIOGRAFÍA
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la Ecorregión Eje Cafetero. Pereira: Universidad Tecnológica de Pereira UTP, 2006.
Castro, Jaime. La cuestión territorial. Bogotá: Oveja Negra, 2002.
Pizano, Diego. El café en la encrucijada. Evolución y perspectivas. Bogotá: Alfaomega, 2001.
Documentos técnicos consultados
Agencia Alemana de Cooperación GTZ. Presupuesto participativo. Risaralda. Experiencia

metodológica y resultados. Bogotá, 2004.
Alcaldía municipal de Pereira. Plan de Ordenamiento Territorial de Pereira. Primera revisión.

Pereira, 2003.
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para discusión. Bogotá, 2005.
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Programa de la Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD. Hacia un pacto por la región.
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República de Colombia, Congreso de la república. Ley 617 de 6 de octubre de 2000, por la cual
se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986, se
adiciona la Ley Orgánica de Presupuesto, el Decreto 1421 de 1993, se dictan otras normas
tendientes a fortalecer la descentralización, y se dictan normas para la racionalización del gasto
público nacional.

cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con
los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se
dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud,
entre otros.
se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al
margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se
dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios.

cual se desarrollan los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras
disposiciones.
Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE. Sistema de Consulta REDATAM.

Recuperado 12 de marzo, 2007, de
219
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Responsabilidad Social. Recuperado 20 de marzo, 2008, de
http://www.almamater.edu.co/new_page/documento/memorias_foro_itinerante/Memorias/3_Po
nencias/4_MANIZALES/3_UEE.Un.Entrelazamiento.desde.la.Ciudadania_Mar%C3%ADa.Cristi
na.Palacio.pdf.
220
COLOMBIA

MODELOS DE OCUPACIÓN Y ZONIFICACIONES TERRITORIALES EN
NORTE DE SANTANDER, COLOMBIA - (REGIÓN DEL CATATUMBO).
Guillermo Hernando Quintana Machado1

Grupo de Estudios Urbano Regionales del Magdalena Medio.
Palabras Clave: Ordenamiento Territorial, Modelos de Ocupación Territorial, Zonas de

Reserva Forestal, Parques Nacionales Naturales, Territorios Étnicos.
Resumen: El presente artículo se elabora en base en el trabajo denominado “Modelos de

Ocupación y Zonificaciones Territoriales en Norte de Santander, Colombia – Región del
Catatumbo” presentado en el marco del Encuentro Nacional 10 años de la Ley de
Ordenamiento Territorial: Una lectura desde las regiones de Colombia. Se desarrollan en éste
los siguientes temas; inicialmente se realiza una caracterización del departamento Norte de
Santander y del estado de los ordenamientos territoriales de sus municipios; posteriormente se
define de manera general la región del Catatumbo en sus aspectos geográfico territoriales y
sociopolíticos; a continuación se abordan las zonificaciones y modelos territoriales presentes
en la región del Catatumbo, detallando cada una de ellas como son; la Zona de Reserva
Forestal de la serranía de los Motilones, el Parque Nacional Natural Catatumbo – Barí, los
Resguardos Indígenas Motilón – Barí y Catalaura y los Modelos de Ocupación Territorial al
nivel municipal; finalmente se realiza una mirada actual al territorio del Catatumbo
Nortesantandereano, examinando la institucionalidad en la región y planteando algunos retos
en los distintos niveles e instancias territoriales.
1. Situación general de los ordenamientos territoriales municipales en Norte de

Santander.
1.1 Contexto departamental
Norte de Santander, está ubicado en la región nororiental colombiana, limita con los
departamentos de Cesar, Santander, Boyacá y con la República Bolivariana de Venezuela, (ver
figura 1.)
El departamento tiene una extensión aproximada de 2.199.467 ha y una población proyectada

a 2008, según el DANE de 1.275.781 habitantes de los cuales el 77,08 % es urbano (983.408
habitantes) y el 22,92 % (292.373 habitantes) es rural.
1
Persona de contacto: Guillermo Hernando Quintana Machado, correo electrónico: guillermo.quintana@unipaz.edu.co,
guillequintana@yahoo.com
221
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |MODELOS DE OCUPACIÓN Y ZONIFICACIONES TERRITORIALES EN NORTE DE
SANTANDER, COLOMBIA (REGIÓN DEL CATATUMBO).
Guillermo Hernando Quintana Machado

Norte de Santander por su carácter fronterizo presenta una gran dinámica funcional, por el
corredor vial Bucaramanga – Pamplona – Cúcuta – Venezuela, se moviliza la mayoría del
intercambio comercial con el vecino país. Sus principales ciudades son San José de Cúcuta,
Pamplona y Ocaña, en dichos centros urbanos se concentra la mayoría de la población
departamental.
Figura 1. Localización general del departamento Norte de Santander.
Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía DANE).
Norte de Santander cuenta con 40 municipios, los cuales están agrupados en 6 subregiones,
tal como se muestra en la tabla 1, y se observa en la figura 2. El departamento tiene un área
metropolitana conformada por cinco municipios; San José de Cúcuta, Villa del Rosario, Los
Patios, El Zulia y San Cayetano.
La división político administrativa del departamento Norte de Santander, se puede observar en

la figura 3.
222

Tabla 1. Subdivisión en subregiones del departamento Norte de Santander.
Subregión Municipio Área (ha) Subregión Municipio Área (ha)
CENTRO ARBOLEDAS 45545 ORIENTAL CÚCUTA 114403
CUCUTILLA 36882 EL ZULIA 52137
GRAMALOTE 14515 LOS PATIOS 12942
LOURDES 9634 PUERTO SANTANDER 4509
SALAZAR 49672 SAN CAYETANO 14604
SANTIAGO 17189 VILLA DEL ROSARIO 10107
VILLA CARO 39363 SUROCCIDENTAL CÁCOTA 14197
NORTE ABREGO 145690 CHITAGÁ 117848
CÁCHIRA 62260 LABATECA 26822
CONVENCIÓN 94249 MUTISCUA 15316
EL CARMEN 173191 PAMPLONA 29389
HACARÍ 41213 PAMPLONITA 17570
LA ESPERANZA 65828 SILOS 38543
LA PLAYA 25909 SURORIENTAL BOCHALEMA 17941
OCAÑA 49853 CHINÁCOTA 16556
SAN CALIXTO 39435 DURANIA 17205
TEORAMA 93011 HERRÁN 11699
OCCIDENTAL BUCARASICA 27427 RAGONVALIA 10324
EL TARRA 71156 TOLEDO 150742
SARDINATA 144685
TIBÚ 267171
Fuente: Gobernación Norte de Santander, SIAT - Corponor.
Figura 2. Subregiones del departamento Norte de Santander.
Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía CORPONOR - SIAT).
223

Figura 3. Mapa de División Político Administrativa del departamento Norte de Santander.
Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía CORPONOR - SIAT).
224

1.2 Los Ordenamientos Territoriales municipales
En el siguiente cuadro se expresa la relación de municipios del departamento que han

emprendido revisiones a sus ordenamientos territoriales, así como la fecha de adopción de los
mismos y las iniciativas de planes parciales.
Tabla 2. Estado actual de OT municipales, fecha de adopción e iniciativas en planes

parciales.
FECHA AÑOS DE PLANES
MUNICIPIO TIPO OT REVISIÓN TIPO DE PLAN PARCIAL
ADOPCIÓN * ADOPTADO PARCIALES
ABREGO PBOT 3-Abr-2001 6 X
ARBOLEDAS EOT 31-May-2003 4 1 Desarrollo en suelo de expansión urbana.
BOCHALEMA EOT 26-Feb-2004 4
BUCARASICA EOT 10-Dic-2000 7
CÁCHIRA EOT 8-Dic-2000 7
CÁCOTA EOT 23-Mar-2002 6
CHINACOTA EOT 10-May-2003 4 X
CHITAGÁ EOT 21-Jun-2000 7
CONVENCIÓN EOT 7-Jun-2004 3
CÚCUTA POT 17-Ene-2001 7 1 Desarrollo en suelo de expansión urbana.
CUCUTILLA EOT 23-Jun-2003 4
DURANIA EOT 10-Dic-2003 4
EL CARMEN EOT 24-Dic-2003 4
EL TARRA EOT 20-Feb-2004 4
EL ZULIA EOT 2-Oct-2000 7
GRAMALOTE EOT 24-Jun-2002 5
HACARÍ EOT 8-Abr-2001 6
HERRÁN EOT 2-May-2002 5 1 Macroproyecto de reasentamiento.
LA ESPERANZA EOT 29-May-2002 5
LA PLAYA DE BELEN EOT 30-May-2000 7
LABATECA EOT 5-Sep-2003 4
LOS PATIOS PBOT 8-Dic-2000 7
LOURDES EOT 9-Sep-2001 6
MUTISCUA EOT 22-Mar-2003 5
(6) En suelos de expansión urbana,
OCAÑA PBOT 6-Sep-2002 5 X 9 (3) desarrollo urbano.
PAMPLONA PBOT 31-Ago-2002 5
PAMPLONITA EOT 25-Feb-2003 5
PUERTO SANTANDER EOT 7-Dic-2000 7
RAGONVALIA EOT 28-Feb-2003 5 1 Desarrollo en suelo de expansión urbana.
SALAZAR EOT 25-Ene-2003 5
SAN CALIXTO EOT 17-Sep-2001 6
SAN CAYETANO EOT 12-Jul-2000 7
SANTIAGO EOT 19-Sep-2000 7
SARDINATA EOT 16-Feb-2002 6
SILOS EOT 15-Dic-2000 7
TEORAMA EOT 11-Sep-2000 7
TIBÚ PBOT 6-Dic-2000 7 X
TOLEDO EOT 22-Ago-2001 6
VILLA CARO EOT 25-Ago-2001 6
VILLA DEL ROSARIO PBOT 28-Dic-2000 7
Fuente: Corporación Ambiental de la Frontera Nororiental – CORPONOR.
* Fecha de adopción del Proyecto de Acuerdo por el Concejo Municipal.
En el cuadro anterior se observa que un 35 %, de los municipios de Norte de Santander llevan

más de 7 años de ordenamiento territorial municipal, aproximadamente un 63 % realizó su
225

adopción entre cuatro y seis años atrás, siendo solamente el municipio de La Playa el que
adoptó su EOT hace tres años. Esto muestra que la mayoría de los municipios del
departamento requieren de la iniciación del proceso de revisión de sus ordenamientos
territoriales, sin embargo de los 40 municipios solo cuatro, Tibú, Abrego, Ocaña y Chinácota,
han emprendido procesos de revisión a sus ordenamientos territoriales municipales.
Por otra parte, en lo relacionado con el desarrollo de planes parciales, han cursado su
procedimiento para evaluación ante la autoridad ambiental CORPONOR, un total de 13 planes
parciales, de los cuales nueve (9) son para desarrollos de expansión urbana, y los demás
corresponden a desarrollo urbano y un proyecto de reasentamiento. De estos trece planes
parciales nueve fueron adelantados por el municipio de Ocaña, y los restantes por los
municipios de Arboledas, Cúcuta, Herrán y Ragonvalia.
2. Contexto general de la región del Catatumbo.
2.1 Aspectos Geográficos – Territoriales
Ésta región está ubicada al Norte del Departamento Norte de Santander, comprendiendo
principalmente los municipios de El Carmen, Convención, Teorama, San Calixto, El Tarra, Tibú
y otros en menor proporción que no se abordarán en el presente documento. El Catatumbo
tiene una geografía densa, montañosa y boscosa, de complejo acceso, con restringidas redes
viales, sus componentes climáticos y fisiográficos permiten el desarrollo de una abundante
oferta de flora y fauna ligada a una red hídrica de gran riqueza y una considerable oferta
minera y de hidrocarburos.
En la región se presentan fuertes zonas de colonización (pequeña propiedad), que por una
parte son comunidades que demandan acceso a tierra y regularización de tenencia y por otro
representan una afectación directa a las zonas de reserva de la región.
2.2 Aspectos Sociopolíticos
El Catatumbo nortesantandereano constituye una región que se caracteriza por una compleja
dinámica territorial, que a través de su historia ha sido afectada por un gran número de factores
asociados con la violencia por el conflicto armado, el narcotráfico asociado a los cultivos de uso
ilícito, y conexo a estos entre otros, se presentan las violaciones al DIH y a los DDHH.
Esta situación en el transcurrir de los últimos diez años no se ha alterado estructuralmente, es

decir, han cambiado las intensidades y las tipificaciones de la violencia, pero en esencia lo que
ocurre son transiciones y cambios de poder territorial, que sin duda alguna demuestran la
ingobernabilidad de este territorio por parte de las Entidades Territoriales en todos sus niveles.
226

3. Zonificaciones y modelos territoriales en la región del Catatumbo.
En la región del Catatumbo nortesantandereano se evidencia la superposición de diferentes

modelos de ocupación territorial y distintos niveles de zonificación y manejo del uso del suelo,
de mayor a menor jerarquía podemos encontrar los siguientes: Zonas de Reserva Forestal al
nivel Nacional con competencia en el Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial –
MAVDT, Parques Nacionales Naturales al Nivel Nacional con competencia en la Unidad
Especial de Parques Nacionales Naturales – UAEPNN, Territorios étnicos (Resguardos
Indígenas) al nivel Nacional – Regional con competencia en la Dirección de Etnias del
Ministerio del Interior y Justicia, y los Esquemas, Planes Básicos y Planes de Ordenamiento
Territorial al Nivel Municipal con competencia en los Concejos Municipales.
3.1 Las zonas de reserva forestal en Colombia
La Ley 2 de 1959 crea “Para el desarrollo de la economía forestal y protección de los suelos,
las aguas y la vida silvestre, se establecen con carácter de "Zonas Forestales Protectoras" y
"Bosques de Interés General"…….., las siguientes zonas de reserva forestal”2, así: Sierra
Nevada de Santa Marta, Serranía de Los Motilones, Sierra del Cocuy, Río Magdalena, Costa
Pacífica, Región Central y Amazonia, que en conjunto tenían una cobertura aproximada de
65.73 millones de hectáreas
Tabla 3. Áreas de Reservas Forestales (Ley 2ª de 1959 y Decreto 111/59) - Áreas

Sustraídas y actuales.
Reserva Forestal Área declarada (ha) Área sustraída Área actual
(ha) (ha)
Amazonía 43,959,737 6,115,213 37,844,524
Central 1,621,180 77,474 1,543,707
Cocuy 869,458 139,069 730,388
Pacífico 11,155,214 3,144,603 8,010,612
Río Magdalena 5,823,468 3,667,878 2,155,591
Serranía de los Motilones 998,581 445,890 552,691
Sierra Nevada de Santa 852,683 313,468 539,215
Marta
TOTAL 65,280,321 13,903,595 51,376,728
FUENTE: Proyecto Reservas Forestales (Convenio Minambiente – IDEAM, 097/01).
Zonas de Reserva Forestal Serranía de Los Motilones
La ZRF de la Serranía de Los Motilones, está comprendida dentro de los siguientes linderos
generales, según el literal e) del artículo 1 de la Ley 2 de 1959: “por el oriente, la línea de
frontera con la República de Venezuela y el límite entre los departamentos de Cesar y la
2
Congreso de Colombia, Ley 2 de 1959, Artículo 1.
3
Ministerio del Medio Ambiente, Dirección General de Ecosistemas, Grupo Bosques; Reservas forestales del orden
nacional, compilador Raimundo Tamayo, 2004.
227

Guajira se sigue una distancia de 20 km.; se continúa al oeste de la frontera entre Colombia y
Venezuela, desde el límite norte descrito en una línea paralela a 20 Km hasta la intersección
con la longitud 73° 30' y de allí hacia el sur hasta su intersección con latitud norte 8° 30’
siguiendo por este paralelo hasta encontrar la frontera con Venezuela”.
Sobre la Zona de Reserva Forestal de la Serranía de los Motilones existen territorios indígenas,
los resguardos Motilón – Barí y el Catalaura, los cuales ocupan un área aproximada a 191000
ha, lo cual equivale a un 35% del área total actual de la ZRF.
Adicionalmente dentro de la ZRF se declaró el Parque Nacional Natural Catatumbo – Barí, con
el objetivo de preservar los relictos de bosque húmedo tropical y toda la biodiversidad asociada
a este ecosistema, presentes en la región norte del departamento Norte de Santander. Según
el IDEAM, legalmente el Parque se sobrepone con la Reserva tan solo en 42.947 ha4, lo cual
representa casi un 8% del área en Reserva Forestal.
El ministerio de Ambiente hoy MAVDT, citando un estudio de consultoría realizado por la firma
Ifcaya Ltda. en el año de 1989, relaciona que una solicitud de sustracción a la Reserva Forestal
presentada al Inderena, determina que dadas las condiciones, especialmente en cuanto a la
intervención antrópica y uso actual del suelo, escasamente 175.000 hectáreas deben
permanecer bajo el régimen de la Ley 2 de 1959, distribuidas en dos sectores: uno de 160.200
hectáreas correspondiente al límite internacional con Venezuela y otro de 11.600 hectáreas
localizadas entre los límites de los departamentos de Cesar y Norte de Santander.
Según el IDEAM, el estado actual de la Reserva Forestal, presenta las siguientes

características; “la cobertura boscosa alcanza la no despreciable superficie de 285.220 Ha
correspondientes a más del 55% de la Reserva, sin embargo, la mayoría corresponde a
bosques fragmentados del piso andino (163.368 Ha) situados principalmente en los límites del
Parque Nacional; en estado natural se encuentran aún 121.853 Ha sobre algunas zonas
contiguas al área protegida y sobre territorios de difícil acceso”5.
4
IDEAM, Subdirección de Ecosistemas e Información Ambiental; Reservas Forestales ley 2ª de 1959, Diagnóstico –
Estado Actual, compilador Ing. Robert León Cruz.
5
Idem., pág. 6.
228

Figura 4. Mapa de la Zona de Reserva Forestal Serranía de Los Motilones.
Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía CORPONOR – SIAT, MAVDT).
229

3.2 Parques Nacionales Naturales
En el nivel nacional el Sistema de Parque Nacionales Naturales es manejado y administrado

por la Unidad Administrativa Especial de Parques Nacionales Naturales – UAESPNN6, la cual
es una dependencia del Ministerio de Ambiente Vivienda y Desarrollo Territorial, con autonomía
administrativa y financiera. El sistema de Parques Nacionales Naturales contribuye a la
conformación y consolidación del Sistema Nacional de Áreas Protegidas7 y a la coordinación e
implementación de políticas, planes, programas, normas y procedimientos relacionados con el
SINAP.
Se entiende por Parque Nacional Natural, “Área de extensión que permita su autorregulación
ecológica y cuyos ecosistemas en general no han sido alterados sustancialmente por la
explotación u ocupación humana, y donde las especies vegetales de animales, complejos
geomorfológicos y manifestaciones históricas o culturales tiene valor científico, educativo,
estético y recreativo nacional y para su perpetuación se somete a un régimen adecuado de
manejo”8.
En Colombia existen 53 áreas naturales pertenecientes al Sistema de Parques Nacionales

Naturales, de las cuales 3 se encuentran ubicadas en el departamento Norte de Santander, así;
el Parque Nacional Catatumbo Barí, Área Nacional Única Los Estoraques y el Parque Nacional
Tamá, el cual colinda con un área protegida en territorio Venezolano.
Parque Nacional Natural Catatumbo Barí
En este escrito se hará especial referencia al PNN Catatumbo Barí, el cual fue declarado
Parque Nacional Natural mediante Resolución Ejecutiva No. 121 del 21 de Octubre de 1989;
Según la Corporación Ambiental de la Frontera Nororiental – CORPONOR, el parque
“constituye uno de los más bellos enclaves de bosque húmedo tropical. Su extensión es de
158.125 ha distribuidas en los siguientes municipios del Departamento Norte de Santander:
Convención (35.1%), El Carmen (41.2%), Tibú (1.9%) y Teorama (21.8%). Tiene alturas que
van desde los 200 hasta los 1.800 m.s.n.m., las formas terrestres del Parque varían de
onduladas a fuertemente quebradas, con pendientes que oscilan entre 30% a 50 %. La
precipitación anual se calcula en 1.200 hasta 2.000 mm. La temperatura promedio anual es de
28.5° C en las partes más bajas a 17° C en las cimas de cerros que alcanzan los 2.000
m.s.n.m. Todas las corrientes que se originan en el parque hacen parte de la hoya hidrográfica
del Río Catatumbo”.9
6
Congreso de la República de Colombia. Ley 489 de 1998, artículo 54, Literal j.
7
El sistema Nacional de Áreas Protegidas, son el conjunto de áreas naturales protegidas (de carácter público, privado
y comunitario en los niveles de gestión pública nacional, regional o local), actores sociales y las estrategias e
instrumentos de gestión que los articulan y congregan para contribuir como un todo al cumplimiento de los objetivos de
conservación que el país persigue.
8
Presidencia de la República de Colombia. Decreto 2811 de 1974, artículo 329, literal a.
9
Corporación Ambiental de la Frontera Nororiental CORPONOR, Plan de Gestión Ambiental Regional, San José de
Cúcuta, 2002.
230

Figura 5. Mapa del Parque Nacional Natural Catatumbo Barí.
Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía CORPONOR – SIAT, UAESPNN).
231

3.3 Territorios étnicos indígenas.
Los territorios étnicos indígenas en Colombia comienzan a recibir un tratamiento especial

desde el punto de vista jurídico – territorial, después de la Constitución Política de 1991, en la
cual se contempla la posibilidad de conformación de Entidades Territoriales Indígenas ETI, el
artículo 329 de la CP, versa lo siguiente;
ARTICULO 329 de la CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE COLOMBIA.

La conformación de las entidades territoriales indígenas se hará con sujeción a lo dispuesto en
la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, y su delimitación se hará por el Gobierno
Nacional, con participación de los representantes de las comunidades indígenas, previo
concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial.
Los resguardos son de propiedad colectiva y no enajenable.
La ley definirá las relaciones y la coordinación de estas entidades con aquellas de las cuales
formen parte.
PARAGRAFO. En el caso de un territorio indígena que comprenda el territorio de dos o más
departamentos, su administración se hará por los consejos indígenas en coordinación con los
gobernadores de los respectivos departamentos. En caso de que este territorio decida
constituirse como entidad territorial, se hará con el cumplimiento de los requisitos establecidos
en el inciso primero de este artículo.
También se establece en el marco constitucional, que los territorios indígenas estarán

gobernados por consejos conformados y reglamentados según los usos y costumbres de sus
comunidades y que “la explotación de los recursos naturales se hará sin desmedro de la
integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se
adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los
representantes de las respectivas comunidades”10.
Existen otros referentes normativos no menos importantes que hacen alusión a territorios
étnicos, como son la Ley 70 de 1993, Ley 160 de 1994, Ley 388 de 1997, entre otros, que no
se profundizarán en este escrito.
En este sentido es de tener en cuenta que la existencia de territorios étnicos constituidos o no,
o la presencia de comunidades étnicas, implican por parte del Estado un tratamiento particular,
en el cual se concilie el ordenamiento municipal local con los Planes de Vida de dichos grupos,
en el caso de Norte de Santander se hará referencia específicamente al pueblo indígena Barí.
Resguardo Indígena Motilón - Barí
En la región del Catatumbo Nortesantandereano, específicamente en jurisdicción del Parque

Nacional Natural Motilón Barí existen dos territorios indígenas, así: el resguardo indígena
Motilón - Barí localizada en los municipios de El Carmen, Convención y Teorama con una
extensión de 101.742 ha de acuerdo a las resolución Incora 101 del 2 de Octubre de 1974, por
la cual se constituye el territorio como reserva especial destinada a la población Motilón Barí,
un área de terreno con un área aproximadamente de 83.000 ha, dicha área fue sustraída
10
Constitución Política de Colombia de 1991, Artículo 330.
232

previamente de la Zona de Reserva Forestal de la Serranía de los Motilones (Ley 2 de 1959),
mediante Acuerdo No. 016 de septiembre 8 de 1.972, del INDERENA.
En el año de 1988, se expide la resolución 102 del 28 de Noviembre, por la cual se conforma
oficialmente el resguardo Motilón Barí, sin embargo la situación de la ocupación de los terrenos
declarados como reserva indígena mediante la resolución 101 del año 1974 cambió
radicalmente, encontrándose invadidas por colonos un área aproximada de 26.000 ha. Por lo
tanto se adicionaron a la conformación del resguardo en 1988, un área aproximada a 52.000 ha
de terrenos baldíos, como compensación por los terrenos colonizados en el área reservada
inicialmente.
Según el PBOT del municipio de Tibú:

“En su parte resolutoria (Resolución No. 102 de 26.11.88) establece un área de 108.900
Hectáreas para el Resguardo Motilón Barí ( De las cuales 56.330 Has. Correspondían a la
Reserva Indígena y 52. 570 Has. A baldíos contiguos a la reserva en mención).”11
Por consiguiente, en suma el resguardo Motilón Barí cuenta según sus documentos de
constitución con un área de 108.900 ha, las cuales se encuentran dentro de la jurisdicción del
Parque Nacional Natural.
Resguardo Indígena Catalaura
El resguardo Indígena Catalaura está ubicado en la parte sur oriental del Resguardo Motilón
Barí, en jurisdicción de los municipios de Teorama y Tibú, fue constituido mediante resolución
Incora No. 105 de Diciembre 15 de l.981, la cual modificó lo dispuesto en la resolución de la
misma entidad No. 145 del 24 de Julio de 1967, por tanto se declaran terrenos con un área de
13.300 ha, para una colonización especial a favor de la comunidad Indígena Motilón de
Catalaura.
11
Municipio de Tibú, Plan Básico de Ordenamiento Territorial municipal, Capítulo V – La Etnia Barí dentro del contexto
del Plan Básico de Ordenamiento Territorial Municipal, 2000.
233

Figura 6. Mapa de Territorios Étnicos Indígenas en la región del Catatumbo – Norte de
Santander
Fuente: Elaboración propia, (con base en cartografía CORPONOR – SIAT).
234

3.4 Modelos de ocupación territorial al nivel municipal.
Los modelos de zonificación ambiental de los Esquemas y planes básicos de ordenamiento

Territorial de los municipios de la región del Catatumbo, no están totalmente armonizados entre
sí, en algunos casos, municipios desarrollan diferentes tipos de producción económica, que
varían desde agricultura tradicional hasta sistemas agrosilvopastoriles, todo esto en corredores
con la misma vocación ambiental, pero pertenecientes a diferentes entidades territoriales.
Existen directrices de carácter general, en las diferentes jerarquías territoriales, aún así la
realidad sobrepasa la norma cuando se trata las intervenciones antrópicas sobre áreas
protegidas o territorios especiales. Por otra parte por más que las administraciones municipales
hagan esfuerzos normativos en el orden local para acoger las directrices nacionales y locales,
no es suficiente para la armonización de sus ordenamientos territoriales locales, y
principalmente para hacer efectivos los modelos de organización y desarrollo municipal.
Al analizar los modelos de ocupación territorial municipales en la región del Catatumbo, se

observa una fragmentación territorial, con diferentes niveles de conflicto sobre cada una de las
clasificaciones, zonificaciones y administraciones especiales del territorio (Parque Nacional
Natural, Territorio étnico, Zona de Reserva Forestal), como se podrá observar más adelante. A
continuación se expresan las unidades de zonificación para los municipios de la zona de
estudio, así; Convención, El Carmen, El Tarra, San Calixto, Teorama y Tibú.
Figura 7. Porcentaje de unidades de zonificación por municipio.

Unidades de Zonificación (%) Unidades de Zonificación (%)
Municipio de Convención Municipio de San Calixto
0,14 12,35 A reas de pro duccio n 0,07 A reas de pro duccio n

eco no mica 32,22 eco no mica
A reas de significancia A reas de significancia
ambiental ambiental
A reas urbanas y de A reas urbanas y de
67,70
87,51 grandes equipamiento s grandes equipamiento s

Municipio de El Carm en Municipio de Teoram a
A reas de pro duccio n A reas de pro duccio n
eco no mica eco no mica
0,05 A reas de recuperacio n 0,16
28,28 ambiental 30,40 A reas de recuperacio n
ambiental
A reas de riesgo s
naturales A reas de significancia
0,05 A reas de significancia 0,09 ambiental
63,13
ambiental 69,34
8,49
A reas urbanas y de A reas urbanas y de
grandes equipamiento s grandes equipamiento s

Municipio de El Tarra Municipio de Tibú
A reas de pro duccio n A reas de pro duccio n
eco no mica eco no mica
1,48 A reas de recuperacio n 1,47 A reas de recuperacio n
36,18 ambiental 35,30
ambiental
A reas de riesgo s A reas de riesgo s
naturales naturales
52,40 A reas de significancia 58,93 A reas de significancia
ambiental 3,36 ambiental
0,01
9,92
A reas urbanas y de 0,94 A reas urbanas y de
grandes equipamiento s grandes equipamiento s
Fuente: Elaboración propia, (con base en datos CORPONOR – SIAT y Esquemas de Ordenamiento
Territorial).
235

Como se puede observar en la figura 7, los municipios de Convención, San Calixto, El Carmen
y Teorama tienen zonificado su territorio en un alto porcentaje, entre 63% y 87%, identificado
como Áreas de Significancia Ambiental, con un menor porcentaje se ubica El Tarra con un
52%, y por último se encuentra Tibú, el cual por razones económicas y políticas su territorio fue
sustraído de la Zona de Reserva Forestal, establecida mediante Ley 2/59, y su PBOT
estableció casi el 60% de su territorio para Áreas de Producción Económica.
El promedio de territorio destinado por el resto de municipios para Áreas de Producción

Económica es cercano al 30%, excepto Convención que solamente definió casi un 13% en esta
unidad de zonificación.
Las otras unidades de zonificación como Áreas de Recuperación Ambiental y Áreas urbanas y
de Grandes Equipamientos representan porcentajes muy bajos, excepto las Áreas de Riesgos
Naturales, las cuales alcanzan valores significativos en El Carmen y El Tarra, con valores
cercanos al 10% y un valor no despreciable en Tibú de casi 4%.
En la tabla a continuación se muestran las áreas de las zonificaciones territoriales municipales

con respecto a las Áreas Especiales (Parque Nacional Natural, Resguardos Indígenas, Zona de
Reserva Forestal), en ella se puede observar que en general todos los municipios referidos
articularon sus ordenamientos territoriales a los lineamientos de Parque Nacional Natural y los
Resguardos Indígenas, sin que esto en la práctica signifique el efectivo cumplimiento de las
normas. Por otra parte en la Zona de Reserva Forestal se ven unas áreas que corresponden a
producción económica, que corresponden a zonas de colonización periféricas al PNN y al
resguardo Motilón Barí, tal como se observa en la Figura 9.
La zonificación correspondiente a las Áreas de Recuperación Ambiental, se encuentran en el

municipio de Tibú en jurisdicción del resguardo Indígena Catalaura, y las Áreas de Riesgo
Natural en el municipio de El Carmen dentro de la Zona de Reserva Forestal.
236

Tabla 4. Zonificaciones Municipales vs Áreas Especiales.
AREA
MUNICIPIO ESPECIAL APE ARA ARN ASA TOTAL
RESGUARDO
M.B. 48924,37 48924,37
CONVENCION ZRF 8261,21 16689,46 24950,67
PNN-CTBI 58572,52 58572,52
Total
Convención 8261,21 124186,35 132447,57
RESGUARDO
M.B. 44646,07 44646,07
EL CARMEN ZRF 41672,49 84,88 9721,93 45917,61 97396,92
PNN-CTBI 65009,45 65009,45
Total El
Carmen 41672,49 84,88 9721,93 155573,13 207052,44
RESGUARDO
M.B. 4441,42 4441,42
EL TARRA ZRF 25706,22 10,39 7060,89 33011,69 65789,19
PNN-CTBI 4368,49 4368,49
Total El Tarra 25706,22 10,39 7060,89 41821,60 74599,10
SAN CALIXTO ZRF 2473,75 7083,77 9557,52
Total San
Calixto 2473,75 7083,77 9557,52
RESGUARDO
M.B. 20567,85 20567,85
TEORAMA ZRF 22243,66 59490,75 81734,40
PNN-CTBI 30055,61 30055,61
Total Teorama 22243,66 110114,21 132357,86
RESGUARDO
TIBU M.B. 61,30 61,30
PNN-CTBI 1364,59 1364,59
Total Tibú 1425,88 1425,88
(1) Áreas de Producción Económica, (2) Áreas de Recuperación Ambiental, (3) Áreas de Riesgos
Naturales, (4) Áreas de Significancia Ambiental
Fuente: Elaboración propia, (con base en datos CORPONOR – SIAT y Esquemas de Ordenamiento
Territorial).
237

Figura 8. Mapa de Modelos de ocupación territorial al nivel municipal en la región del
Catatumbo – Norte de Santander
238

Figura 9. Mapa de Modelos de ocupación y zonificaciones territoriales en la región del
Catatumbo – Norte de Santander
239

4. El catatumbo nortesantandereano; mirada integral al territorio actual
4.1 La institucionalidad en la región.
Existen múltiples instituciones e instancias territoriales que tienen jurisdicción sobre la zona del
Catatumbo nortesantandereano, dicha situación configura en la región una realidad compleja
en cuanto a políticas y directrices de desarrollo, sumando a ello la presencia de grupos
armados al margen de la ley, los cuales desde hace décadas están en confrontación por el
dominio del territorio. Por tanto en la región se ha percibido durante las últimas décadas la falta
de presencia estatal y la ingobernabilidad de esta región, lo cual se evidencia en las cifras de
desplazamiento, y en todas las estadísticas de diferentes fuentes sobre las acciones de grupos
armados en la región.
Los modelos de ocupación territorial de los municipios se ajustan principalmente a los

lineamientos de carácter nacional relacionados con la preservación y conservación de áreas
estratégicas como los Parques Nacionales Naturales, dado que la UAESPNN medianamente
logra hacer interlocución con las diferentes alcaldías locales, en cumplimiento del rol
administrativo del PNN. En lo referente a las Zonas de Reserva Forestal todas en el país han
sido afectadas de procesos de colonización, y como se ha podido observar la ZRF de la
Serranía de Los Motilones no es la excepción.
La situación respecto a la interrelación entre la institucionalidad municipal y las autoridades

indígenas de los resguardos en su jurisdicción, es mínimo, no se incorporan elementos de los
Planes de Vida de las comunidades indígenas a los componentes generales de los
ordenamientos territoriales municipales.
Figura 10. Superposición de competencias institucionales.
MAVDT MININTERIOR
SINA
ENTIDADES AUTORIDADES Y
TERRITORIALES COMUNIDADES
MUNICIPALES Y ÉTNICAS
DEPARTAMENTALES
UAEPNN
240

4.2 Algunos retos para el ordenamiento territorial en los distintos niveles e instancias
territoriales.
A continuación se esbozan algunos de los puntos que a mediano y largo plazo se consideran
que revisten gran importancia para el desarrollo del ordenamiento territorial local y regional;
Se deben garantizar lineamientos generales en Ordenamiento Territorial que permitan

generar modelos de ocupación locales que no riñan con los intereses regionales.
Se deben definir responsabilidades institucionales para promover una política en
Ordenamiento Territorial transversal tanto a los entes territoriales como a las entidades con
competencia, que permita plantear modelos territoriales equilibrados.
En el marco del desarrollo de una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial, procurar por
incorporar los elementos básicos para promover cambios estructurales acordes con los
requerimientos que Colombia necesita para afrontar las problemáticas territoriales.
Se deben promover los procesos de saneamiento y delimitación de territorios étnicos.
Generar espacios para el desarrollo de estrategias de acceso a tierras para habitantes en
áreas de fuerte colonización, incluyendo posibilidades de redelimitación y sustracción de
áreas muy intervenidas en Zonas de Reserva Forestal.
Bibliografía.
Corporación Ambiental de la Frontera Nororiental – CORPONOR, Plan de Gestión Ambiental

Regional, San José de Cúcuta, 2002.
Corporación Ambiental de la Frontera Nororiental CORPONOR, Sistema de Información

Ambiental Territorial - SIAT, San José de Cúcuta, 2003.
Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales - IDEAM, Subdirección de

Ecosistemas e Información Ambiental; Reservas Forestales ley 2ª de 1959, Diagnóstico –
Estado Actual, Bogotá, 2003.
Ministerio del Medio Ambiente - Dirección General de Ecosistemas, Grupo Bosques; Reservas
forestales del orden nacional, Bogotá, 2004.
Legislación Colombiana Consultada
Presidencia de la República de Colombia. Decreto 2811 de 1974, Por el cual se dicta el Código
Nacional de Recursos Naturales Renovables y de Protección al Medio Ambiente.
República de Colombia, Congreso de la República. Constitución Política de Colombia de 1991.
República de Colombia, Congreso de la República. Ley 2 de 1959, por la cual se dictan normas
sobre economía forestal de la Nación y conservación de recursos naturales renovables.
241

República de Colombia, Congreso de la República. Ley 489 de 1998, por la cual se dictan
normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional.
Municipio de Convención, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de

Soporte, Convención, 2000.
Municipio de El Carmen, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de

Soporte, El Carmen, 2003.
Municipio de El Tarra, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte,

El Tarra, 2001.
Municipio de San Calixto, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de

Soporte, San Calixto, 2003.
Municipio de Teorama, Esquema de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte,

Teorama, 2003.
Municipio de Tibú, Plan Básico de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte,

Tibú, 2000.
Parques Nacionales Naturales de Colombia. ¿Qué es el Sistema Nacional de Áreas

Protegidas? Recuperado Mayo 8 de 2007 de
http://www.parquesnacionales.gov.co/pnn/portel/libreria/php/decide.php?patron=01.11
242

ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO DEL
ATLANTICO: ESTADO DEL ARTE.
Javier Rodolfo Quitian Quintero1

Subdirección de legalización y regularización de barrios y titulación predial.
Secretaria Distrital del Hábitat – Distrito Capital de Bogotá.
Palabras Clave: Ordenamiento territorial, planeación ambiental, Plan de Ordenamiento y

Manejo de Cuenca Hidrográfica POMCA.
Resumen: Durante los últimos 10 años en Colombia, se ha realizado un gran esfuerzo por
abordar el tema de la planificación y el ordenamiento del territorio, no solo a nivel municipal,
sino desde las regiones que conforman las cuencas hidrográficas, como una estrategia de las
Corporaciones Autónomas Regionales en la planificación ambiental territorial; sin embargo, aun
no existe la suficiente articulación y coordinación político-institucional, que permita direccionar
las acciones hacia una verdadera planificación sostenible del territorio. Dentro de este marco
general de análisis, el presente artículo evidencia el estado del arte, en la formulación y
revisión de los planes de ordenamiento municipal del Departamento del Atlántico, analizando
sus problemática ambientales generales, así como el grado de aplicación de los instrumentos
de gestión contemplado en la Ley 388 de 1997.
1. Antecedentes
La constitución política de 1991 establece las bases fundamentales del ordenamiento en

Colombia, entre las que se encuentra la función social y ecológica de la propiedad, el interés
general sobre el interés particular y la función pública del urbanismo. Por supuesto las
Corporaciones Autónomas Regionales (CAR2) ya tenían antecedentes de vieja data, sobre todo
en el tema de las Corporaciones del Desarrollo y con los antiguos Consejos Regionales de
Planificación Económica y Social CORPES, que hacían la función de grandes organismos, con
amplios territorios administrativos que generaban políticas y proyectos de carácter supra-
regional. En este contexto se empieza a hablar de los ordenamientos de cuencas hidrográficas,
como un compendio de políticas, programas, planes y proyectos para recomponer y optimizar
los recursos naturales de una cuenca hidrográfica.
El desarrollo posterior de los principios constitucionales referentes al medio ambiente, permitió

la formulación y expedición de la ley 99 de 1993, como Ley general del Medio Ambiente,
creando figuras como las CAR, con un sistema de rentas propias con destino especifico,
dirigido hacia el mejoramiento del medio ambiente y el desarrollo sostenible del territorio; estos
adelantos en materia ambiental “estuvieron motivados por los imperativos generados en el
contexto internacional y por la formulación de ambiciosas metas sociales y ambientales”
(Rodríguez, en Cepeda, 2004).
1
Persona de contacto: Javier Rodolfo Quitian Quintero, e-mail: javierquitian@yahoo.com; javierquitian@gmail.com
2
CAR, Corporación Autónoma Regional, Entidad administrativa de carácter ambiental.
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN EL DEPARTAMENTO DEL ATLÁNTICO: 243
ESTADO DEL ARTE.
Posteriormente se formuló la Ley de Desarrollo Territorial, Ley 388 de 1997, ésta establece la
necesidad de formular planes de ordenamiento territorial POT, donde se concretaban los
principios de descentralización y desconcentración del Estado; y donde a través de este
mecanismo, el tema ambiental, tuvo la gran oportunidad de insertarse de manera
preponderante en los ordenamientos territoriales de la mayor parte de los municipios del país,
teniendo un alto grado de especialización en los grandes municipios. De tal manera, que los
principios constitucionales y la apuesta de la Ley 99 se materializaban en estos instrumentos,
donde las CAR tienen una importante injerencia, dado que son órganos de concertación de
dichos POT.
Sin embargo, seguía faltando un elemento que permitiera hilvanar las propuestas de los
ordenamientos territoriales de los municipios, y las perspectivas de desarrollo sostenible y de
protección del medio ambiente, que las CAR definieran para cada territorio. Este instrumento
fue el Plan de Ordenamiento de Cuencas Ambientales (POMCA), o como se ha dado a conocer
últimamente el Plan de Ordenamiento y Manejo de una Cuenca Hidrográfica (POMCH). Este
instrumento de planificación no tenía un base jurídica solida, y entre tantos intereses de un país
con amplia tradición legislativa, debería existir un desarrollo normativo para tan amplia y vital
cuestión, es así como nace el Decreto Nacional 1729 de 2002. Este decreto estableció que el
ordenamiento ambiental de la cuenca hidrográfica a la que pertenece el respectivo municipio es
elemento de superior jerarquía3.
A pesar de contar con este instrumento los adelantos en materia normativa de los POMCH, los
planes reglamentados a la fecha son muy pocos, y el avance de los mismos se encuentra
específicamente en el ámbito técnico ambiental. Es necesario dejar claro que muchos de estos
planes no tienen mayores posibilidades de formulación como acuerdo o resolución de la
respectiva CAR, dada la debilidad del tema ambiental después de la fusión del Ministerio del
Medio Ambiente con el Ministerio de Desarrollo; dando lugar al Ministerio de Ambiente,
Vivienda y Desarrollo Territorial, fusión claramente negativa y debilitante para el tema
ambiental y por supuesto para los planes de ordenación de cuencas.
2. Problemas Ambientales Generales
El departamento del Atlántico está conformado por 23 municipios (incluyendo al distrito de

Barranquilla), se encuentra limitado por el Mar Caribe en el norte, por el occidente linda con el
Río Magdalena, por el sur con el canal del Dique y por el oriente con el Departamento de
Bolívar, abarcando un área aproximada de 323.287 ha. Los principales municipios son
Barranquilla, Puerto Colombia, Soledad, Malambo, Sabanalarga y Campo de la Cruz.
3
Decreto Nacional 1729 de 2002, articulo 17.
ESTADO DEL ARTE.
Tabla 1 Municipios del Atlántico
ID MUNICIPIO AREA/ha % AREA
1 Baranoa 12065,8830 3,63
2 Barranquilla 15251,6400 4,59
3 Campo de la Cruz 10556,0320 3,18
4 Candelaria 13505,8320 4,06
5 Galapa 9822,8150 2,96
6 Juan de Acosta 17506,3260 5,27
7 Luruaco 24719,9610 7,44
8 Malambo 10831,5480 3,26
9 Manatí 21109,0280 6,35
10 Palmar de Varela 9126,8580 2,75
11 Piojó 24733,8650 7,44
12 Polonuevo 7195,4150 2,16
13 Ponedera 20317,0430 6,11
14 Puerto Colombia 7020,6320 2,11
15 Repelón 34669,8580 10,43
16 Sabanagrande 4165,8780 1,25
17 Sabanalarga 40034,3900 12,04
18 Santa Lucia 5395,9310 1,62
19 Santo Tomas 6545,8500 1,97
20 Soledad 6126,4100 1,84
21 Suán 4391,4710 1,32
22 Tubara 17039,6340 5,13
23 Usiacurí 10276,8480 3,09
Total general 332409,1480 100,00
Fuente: Corporación Autónoma Regional del Atlántico CRA, grupo de Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas, 2006
El departamento del Atlántico, es después de La Guajira el Departamento más seco de

Colombia, con ausencia de ríos o corrientes que bañen su territorio interno, siendo las únicas
fuentes hídricas en época de verano los humedales y el río Magdalena, del cual se extrae y
potabiliza el agua para los municipios más grandes.
Los suelos del departamento son muy pobres, de tipo arenoso y periódicamente los procesos
denudativos causados por la lluvia, el viento y la deforestación, hacen que la capa vegetal sea
arrastrada como sedimento hacia las corrientes temporales de invierno. La productividad de
estos suelos es muy baja y a excepción de unas pocas áreas donde los cultivos prosperan
(municipio de Sabanalarga con amplios pastizales manejados), no existe mayor producción
agropecuaria en el departamento, a excepción del pan coger de los campesinos.
La erosión del litoral es otro de los problemas ambientales más fuertes de los municipios
costeros del Atlántico. Hasta el momento ni el Departamento, ni los municipios, ni la autoridad
ambiental han realizado acciones que eviten o mitiguen el problema de la erosión costera, solo
el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras (INVEMAR) ha realizado investigaciones
ESTADO DEL ARTE.
sobre este tema, que aun no han sido incorporadas a los POT municipales o a los planes de
ordenamiento de cuencas.
En el litoral del Departamento aun sobreviven algunas áreas de manglares, estas zonas tienen
una importancia capital en el mundo actual, ya que actúan como reguladores de contaminación
y como zonas de desove y crecimiento de especies ícticas. Algunas de estas áreas,
especialmente las que se encuentran en Barranquilla y Puerto Colombia, tienen una fuerte
presión para ser desarrolladas en vivienda de alto standing. Esta misma presión la sufren las
cimas de las colinas y áreas más altas de estas, pues tienen un gran valor paisajístico que se
busca sea apropiado por nuevos bitantes, que vivirían en conjuntos cerrados con vista elevada
hacia el mar, suprimiendo el libre acceso y disfrute a los habitantes de estos dos municipios. La
tabla 2 muestra las áreas de humedales del Departamento clasificadas por municipio.
El Departamento del Atlántico tiene una gran riqueza representada en las zonas de humedales,
ubicadas en el litoral (zonas de manglares) y otra gran parte sobre la banda izquierda del Río
Magdalena, humedales que cumplen con gran cantidad de propiedades naturales y que sirven
como control a las inundaciones. Muchas de estas zonas de humedales, se ven contaminadas
especialmente por las aguas servidas de los municipios de la ribera del río Magdalena, o por la
presión de los finqueros para cultivar o para el pastoreo de ganado (ya que en estas áreas las
pasturas crecen más tiempo durante el año), o por iniciativas urbanizadoras, como la
acontecida en la ciénaga del Real (municipio de campo de la Cruz), la cual fue rellenada para
realizar proyectos de vivienda de interés social (VIS), proyectos que nunca pudieron ser
desarrollados. Actualmente está área no se utiliza ni siquiera para pastos, pues sus suelos
arenosos, son prácticamente improductivos.
En cuanto a los problemas hidrológicos de la región, uno de los más importantes, es la erosión
y producto de ella, la sedimentación. La mayor parte de los cauces del Departamento son
temporales y solo tienen o transportan agua en invierno. Durante el verano se llenan de
maleza, basura, y escombros de las diferentes poblaciones que lindan con su curso. Es tal el
problema, que el Embalse del Guájaro (embalse artificial construido en los años 60´s para
establecer un distrito de riego en el sur del Departamento), tenia inicialmente 14.000 ha y hoy
en día se han perdido más de 4.000 ha, producto de la sedimentación.
Los recursos mineros de la región son muy altos, especialmente en cuanto a calizas y
componentes minerales, en los que especialmente la industria cementera está muy interesada
en explotar. Hasta el momento se ha logrado que empresas como Cementos Argos no explote
en las áreas de ecosistemas estratégicos, demarcados en los ordenamientos de cuenca
(ejercicio de planificación que se explicara más adelante); sin embargo, mientras no se
implemente una herramienta contundente a través de un ordenamiento minero que se exprese
en acuerdos sociales aceptados por todos los actores del territorio, será muy difícil controlar
esta actividad.
ESTADO DEL ARTE.
Tabla 2 Áreas de humedales por municipio
ITEM MUNICIPIO AREA/ha %
Humedal Barranquilla 649,2916 3,56

Campo de la cruz 727,8267 3,99
Candelaria 178,2800 0,98
Luruaco 1070,6512 5,86
Malambo 350,8096 1,92
Manatí 567,1809 3,11
Palmar de Varela 418,0415 2,29
Piojo 1292,4752 7,08
Ponedera 592,6475 3,25
Puerto Colombia 131,5898 0,72
Puerto Colombia 412,1970 2,26
Repelón 8690,0718 47,58
Sabanagrande 340,7695 1,87
Sabanalarga 2351,1394 12,87
Santo Tomas 149,4551 0,82
Soledad 330,2038 1,81
Tubara 10,5882 0,06
Total Humedal 18263,2188 100,00
4
Fuente: CRA, Grupo de Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas, 2007
El problema minero se inicia cuando las Entidades Nacionales concesionan el territorio sin
tener en cuenta los valores ambientales existentes en estas zonas, los explotadores mineros
violan la mayoría de la reglamentación de este tema, no implementan los estudios de impacto
ambiental y sobre todo no recuperan las áreas explotadas, dejando grandes cicatrices en el
territorio o pretendiendo, luego de explotado el yacimiento minero, urbanizarlo, con la anuencia
de las autoridades del respectivo municipio.
Uno de los problemas ambientales más recurrentes en el Atlántico es la amenaza por

inundaciones que se presentan en áreas urbanas y rurales en época de lluvias y con los
mayores caudales del río Magdalena. Poco se ha podido hacer para terminar el dique en la
margen izquierda del rio Magdalena, pues falta solo un tramo de aproximadamente 2 km en el
municipio de Santo Tomas. Un problema por demás paradójico, son las avenidas torrenciales5
que se presentan en Barranquilla, producto de las pendientes de las colinas que conforman la
zona urbana y la falta de alcantarillado pluvial; sobre estas mismas colinas casi construidas
totalmente, se presentan grandes problemas de deslizamientos y corrimientos de tierra, sin que
hasta el momento se haya presentado una acción decidida por parte de las autoridades del
Distrito de Barranquilla.
En cuanto a las áreas urbanas, el principal problema ambiental es la falta de espacio público.
La norma nacional reglamenta que cada municipio debe asegurar 15 m² de espacio público
efectivo por habitante6, las metas del bicentenario, propuestas por el Departamento de
4
Las áreas presentadas en estas tablas, son áreas digitales obtenidas por procesos de cartografía digital y no
representan las cifras oficiales del Departamento
5
Las avenidas torrenciales son producidas por lluvias torrenciales, las aguas buscan el mejor camino para descender
hacia tierras más bajas, generalmente en las zonas urbanas estas son las mejores y más transitadas vías.
6
Decreto 1504 de 1998, el espacio público efectivo es el conformado por espacio público de carácter permanente,
conformado por zonas verdes, parques plazas y plazoletas.
ESTADO DEL ARTE.
Planeación Nacional, buscan establecer una meta real de espacio público efectivo para el año
2019, consolidada en un índice de espacio público efectivo de 10 m² por habitante. En el
departamento el índice más representativo lo tiene el municipio de Usiacurí, con alrededor de 3
m² por habitante, los demás municipios tienen índices ínfimos, incluyendo a Barranquilla, que a
pesar de ser una ciudad nueva en una zona tropical, solo cuenta con 0.77 m² por habitante;
estas cifras muestran la falta de planificación de las ciudades y cabeceras municipales del
Departamento, y sobre todo, dan luces sobre la calidad de vida de los Atlanticenses.
3. Planes de ordenamiento y manejo de cuencas hidrográficas (POMCA)
Los Planes de Ordenamiento y Manejo de Cuencas Hidrográficas (POMCA), buscan llenar el

vacío que dejó la Ley 388 en el tema de la planificación regional, especialmente porque los
intereses supramunicipales y de región no están garantizados en esta Ley, y como sugiere el
desarrollo de los intereses nacionales que se niegan a aprobar una Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial (LOOT), había que buscar una herramienta que permitiera la
planificación regional y que además tuviese una jerarquía superior a los POT municipales.
Los POMCA tienen su origen legal en el artículo 10 de la Ley 388 que establece que existen
determinantes de superior jerarquía, entre ellos y con connotada importancia, los de orden
ambiental. Estos determinantes son reglamentados en el decreto 1729 de 2002, el cual plantea
como objeto:
La ordenación de una cuenca tiene por objeto principal el planeamiento del uso y
manejo sostenible de sus recursos naturales renovables, de manera que se consiga
mantener o restablecer un adecuado equilibrio entre el aprovechamiento económico de
tales recursos y la conservación de la estructura físico-biótica de la cuenca y
particularmente de sus recursos hídricos (artículo, 4).
La competencia para formular estos POMCA es de la autoridad ambiental respectiva, que en el

caso del Departamento del Atlántico es la Corporación Autónoma Regional del Atlántico (CRA),
sin embargo en el territorio del municipio de Barranquilla, existe una autoridad ambiental de
carácter distrital, con jurisdicción sobre el suelo urbano municipal.
El Departamento del Atlántico se encuentra en la cuenca del Río magdalena y una pequeña
zona costera en la Cuenca del mar Caribe, tiene tres vertientes; es decir, tres áreas hacia
donde desembocan las aguas que bañan el territorio departamental, estos son: el Mar Caribe,
El Río Magdalena y el canal del Dique. Estas vertientes a su vez se subdividen en 4
subcuencas con iguales nombres a sus vertientes, a excepción de la vertiente del Caribe que
tiene la subcuenca del Caribe o zona costera y la subcuenca de los arroyos Grande y León y la
Ciénaga de Mallorquín, a estas subcuencas en adelante se mencionaran como cuencas
hidrográficas (ver figura 1).
La capacidad técnica de la CRA no permite asumir el trabajo de formulación de estos POMCA

directamente, de tal forma que se establece un convenio con la ONG ambiental Conservación
Internacional, además se unen el Departamento Técnico Administrativo de Medio Ambiente de
Barranquilla DAMAB y la Corporación del Río Grande de la Magdalena Cormagdalena, con
amplio reconocimiento nacional e internacional, para desarrollar estos trabajos en las cuencas
del Departamento, a excepción de la zona costera, donde se contrata a un grupo de
especialistas para desarrollar un plan de manejo. La primera cuenca en iniciar trabajos de
formulación es la cuenca de los arroyos Grande y León y la Ciénaga de Mallorquín (ver figura
2), ubicada en el sector norte y central del Departamento.
ESTADO DEL ARTE.
Figura 1 Vertientes y cuencas del Departamento del Atlántico
Fuente: CRA, Grupo de Ordenamiento Territorial, 2006
ESTADO DEL ARTE.
Figura 2 Zonificación ambiental de la cuenca de la Ciénaga de Mallorquín
Fuente: Conservación Internacional, 2006
Los resultados principales de este estudio son la formulación de una zonificación ambiental,
con categorías muy bien definidas, especialmente con la definición de una zona de
ecosistemas estratégicos primordiales para el desarrollo sostenible y con la inclusión de
corredores ecológicos que comuniquen las diferentes áreas de dichos ecosistemas; el amplio
estudio técnico de soporte definió también los principales conflictos con las zonificaciones de
los POT municipales, conflictos de diversa índole, pero de especial significancia son los análisis
de usos, derivados de la comparación entre la reglamentación municipal y las áreas de
preservación e interés ambiental.
ESTADO DEL ARTE.
El POMCA de la cuenca del Río Magdalena (Margen izquierda) tuvo unos preliminares
diferentes, pues además de la acción coordinada con Cormagdalena, DAMAB y Conservación
Internacional a través de convenio, se trato de implementar una metodología para establecer
un uso adecuado del suelo, en el marco de la implementación de nuevas metodologías de
clasificación del suelo (entre ellas la metodología Corine Land Cover, buscando establecer el
uso más adecuado del suelo, desde un punto de vista del medio ambiente sostenible, el
desarrollo sustentable y socioculturalmente aceptable; trabajando directamente con el Instituto
Geográfico Agustín Codazzí.
La apuesta de la CRA es muy grande y desborda su capacidad técnica, administrativa y

financiera, como consecuencia de lo anterior, se da la imposibilidad de formular el POMCA de
la cuenca del Rio Magdalena (margen izquierda) con base en un ejercicio más amplio, y con un
énfasis en la sustentabilidad del desarrollo. Sin embargo, el trabajo realizado permitió
reconocer las grandes riquezas hidrológicas de la zona, expresadas en una amplia franja de
humedales y ciénagas, lo cual determinó, la utilización de la metodología y las especificaciones
de la convención de RAMSAR, para establecer categorías y determinar estrategias para su
preservación, recuperación y conservación.
Los trabajos de la cuenca del Canal del Dique se desarrollaron en conjunto con las
corporaciones de Bolívar y Sucre, Corporación Autónoma del Canal del Dique CARDIQUE,
Corporación Autónoma Regional de Sucre CARSUCRE y Cormagdalena respectivamente,
pues se entiende que una cuenca hidrográfica agrupa una región más allá de los limites
artificiales definidos por los limites departamentales.
La CRA como ente coordinador y ejecutor de los POMCA debe mantener un equipo técnico
con suficiencia académica, que conozca las problemáticas y las encrucijadas de la planificación
territorial, un equipo que responda a las necesidades y potencialidades del Atlántico, y que
reconozca a la población, como el eje de toda la formulación e implementación de los POMCA,
a través de herramientas de participación ciudadana.
Como apunte final a este apartado de los POMCA, se debe decir que la gran debilidad de los
mismos, es la forma de aprobar estos planes, surgen muchas preguntas a este respecto, entre
ellas ¿se aprueba a través de una resolución o acuerdo de las autoridades ambientales?, ¿se
aprueba a través de actos administrativos que involucren a la gobernación o aun mejor al
MAVDT? y ¿Cómo lograr su incorporación en los POT municipales?.
Tabla 3 Vertientes y cuencas del Atlántico

VERTIENTE CUENCA AREA/ha %
Canal del Dique Canal delDique 118310,6422 35,59
Caribe Zona Costera 73444,8220 22,09
Mallorquin 28799,3455 8,66
Total Caribe 102244,1675 30,76
Magdalena Magdalena 111854,3383 33,65
Departamento 332409,1480 100,00
del Atlántico
Fuente: CRA, grupo de Ordenamiento Ambiental y Ecosistemas, 2006
ESTADO DEL ARTE.
4. Formulación de la primera generación de planes de ordenamiento municipal
La formulación de la primera generación de POT del Departamento del Atlántico es un poco

tardía con respecto al resto del país, ya que no existe ninguna aprobación de estos planes
antes del año 2000 (ver tabla 4). Los problemas de su formulación y aprobación son los
mismos que se encuentran por todo el país, problemas que van desde una baja capacidad
técnica de los municipios, hasta una muy baja calidad de las fuentes de información y carencia
de estudios específicos. Sin embargo existen problemas significativos como la implementación
de bases totalmente equivocadas para planificar el territorio, tal es el caso del municipio de
Galapa, cuyo modelo de planificación se basa en la cantidad de licencias urbanísticas
otorgadas y localizadas geográficamente, con base en ellas y en un modelo estadístico se llega
a la conclusión que un municipio de 40.000 habitantes, pasara en un horizonte de 9 años (la
vigencia actual de los POT es de 12 años) a tener casi 500.000 habitantes.
Los principales problemas de la formulación de esta primera generación de POT, se

concentran en elementos comunes, como la ausencia de temas clave, basta con mirar la
reglamentación rural de la mayoría de los municipios del Atlántico, donde se incorporo sin
ningún tipo de análisis el estudio del Plan de Manejo Ambiental, estudio realizado en el año de
1997 por la firma Ecoforest, y a una escala 1:100.000, incluso la cartografía temática es
asumida con la misma escala, sin que medie ningún procedimiento cartográfico de adaptación
de escala. La presión de los grupos de poder también se hizo sentir, sobre todo a la hora de
definir los perímetros municipales y las reglamentaciones de uso del suelo urbano.
Hasta el momento el mejor sistema de planificación municipal lo ha desarrollado el municipio

de Puerto Colombia, el cual cuenta con POT, adoptado por el Acuerdo 37 de 2000, formula una
normatividad urbana y hoy en día se plantea una reglamentación rural aunada a la revisión de
su POT. En cuanto al desarrollo de herramientas de planificación, se puede concluir que existe
muy poco desarrollo en esta materia, y no ha pasado de la reglamentación de acuerdo de
recuperación de las plusvalías urbanas en Barranquilla, Puerto Colombia, y Galapa, pero falta
su implementación. A excepción de estos adelantos, la implementación de los POT se ha
quedado olvidada; los gobiernos municipales centran su accionar principalmente en los planes
de desarrollo municipal y en presupuestos sectoriales de corto plazo, es decir, sistema de
planificación a 12 años de vigencia, con implementaciones reales carentes de metas, sin
estrategias de desarrollo de largo plazo y baja o nula participación ciudadana en los gobiernos
locales.
5. Procesos de revisión y ajuste de POT (segunda generación de POT)
El proceso de revisión y ajuste de POT se reglamento de una manera paradójica, pues

apareció su reglamentación en el Decreto Nacional 4002 de 2004, decreto que reglamentaba
los usos de alto impacto de la prostitución, entre ellos la incompatibilidad de estas actividades
con otros usos del suelo; solo hasta el artículo 5 del mencionado decreto se inicia la
reglamentación de la revisión y ajuste de los POT; con base en los anterior cabe preguntarse
sobre la debilidad del tema en el MAVDT, pues debe acoplarse su desarrollo normativo en un
mismo decreto con temas que deberían haberse tratado en un acto administrativo diferente.
ESTADO DEL ARTE.
Tabla 4 Aprobación de la primera generación de POT municipales del Atlántico
MUNICIPIOS APROBACIÓN MUNICIPAL CONCERTACION CRA
ACTO FECHA RESOLUCION FECHA
Barranquilla Decreto 154 06/09/2000 94 03/05/2000
Baranoa Acuerdo 9 30/07/2003 156 22/05/2003
Campo de la Cruz Acuerdo 21 28/12/2001 357 04/11/2004
Candelaria Acuerdo 10 22/09/2000 153 30/06/2000
Galapa Acuerdo 20 08/07/2002 177 25/06/2002
Juan de Acosta Acuerdo 23 14/12/2001 530 29/10/2001
Luruaco Acuerdo 33 30/12/2002 555 13/11/2001
Malambo Acuerdo 34 20/12/2001 402 30/08/2001
Manati Acuerdo 15 27/11/2001 493 09/10/2001
Palmar de Varela Acuerdo 7 21/05/2002 79 22/03/2002
Piojo Acuerdo 19 09/01/2002 385 22/08/2001
Polonuevo Acuerdo 52 01/11/2003 211 24/06/2003
Ponedera Acuerdo 5 07/12/2001 340 18/12/2000
Puerto Colombia Acuerdo 37 30/12/2000 338 13/12/2000
Repelon Acuerdo 34 10/10/2001 487 08/10/2001
Sabanagrande Acuerdo 15 26/06/2000 225 14/08/2000
Sabanalarga Acuerdo 6 21/03/2002 554 07/11/2001
Santa Lucia Decreto 017 12/02/2004 310 25/09/2003
Santo Tomas Decreto 58 28/12/2000 200 04/08/2000
Soledad Acuerdo 4 24/06/1905 437 12/09/2001
Suan Acuerdo 14 19/10/2001 518 19/10/2001
Tubara Acuerdo 18 27/11/2001 505 12/10/2001
Usiacuri Acuerdo 17 27/12/2001 594 17/12/2001
La mayor parte de los municipios del Atlántico podrían haber iniciado la revisión y ajuste de sus
POT entre el año 2004 y 2006, sin embargo muy pocos han iniciado este proceso, llegados a
este punto es necesario preguntarse si políticamente es positivo para los municipios revisar los
POT al final de cada periodo de gobierno municipal o al inicio de estos periodos, es decir en el
primer semestre de 2008 (según el calendario electoral vigente).
Tabla 5 Procesos actuales de revisión y ajuste de POT en el Atlántico

MUNICIPIO ACCIÓN
Puerto Colombia En proceso de concertación con la CRA
Candelaria Devuelto
Baranoa En proceso de formulación
Galapa Concertado y adoptado, revisión parcial de cambio de un uso
Barranquilla Formulado y concertado con la CRA
ESTADO DEL ARTE.
Son cinco los municipios que han iniciado la revisión y ajuste de sus POT, y podemos citar
entre ellos, algunas fuentes de problemáticas comunes que riñen con el espíritu de
construcción de estos sistemas de planificación, separadas en dos ámbitos principalmente:
Las normas nacionales

Normas de explotación y producción estratégica para el país (Minería, Súper Puerto y
plantaciones extensivas).
Tamaño del lote mínimo para urbanizar.
Ley Forestal.
Intereses de grupos de poder

Formulación de revisiones de POT en plena campaña electoral.
Presión inmobiliaria y minera sobre áreas de interés natural (manglares y colinas
costeras).
Normas urbanísticas con escasa o nula inclusión del tema de espacio público.
Presión para desarrollar primero y luego solucionar todos los problemas ambientales
que se generen.
En este grupo de municipios con procesos de revisión y ajuste iniciados, el caso de Barraquilla
es muy especial, sobre todo cuando el distrito ha realizado tan escasos desarrollos a su POT, y
se presentan los conflictos e intereses de una ciudad grande, entre ellos se encuentran la
localización de nuevas áreas industriales y residenciales, los problemas de movilidad y la
implementación del superpuerto (ver figura 3).
La construcción y puesta en funcionamiento del superpuerto de Barranquilla es de una

importancia estratégica, no solo para el Atlántico y la región Caribe, sino que abarca intereses
nacionales, y su implementación será fuente de muchas controversias, entre ellas la
contaminación ambiental que se generara por el embarque de carbón y el impacto que tendrá
la infraestructura vial para llevar toda está carga hasta las instalaciones del mismo.
En cuanto a la provisión de suelo urbano, Barranquilla debe fortalecer el redesarrollo, la

redensificación de la ciudad y la construcción en altura, pues no cuenta con áreas importantes
y adecuadas para usos urbanos, sin embargo el modelo actual posterga este tipo de acciones y
pondera la ampliación del perímetro urbano y la inclusión de suelos con otras vocaciones a los
usos urbanos, atendiendo especialmente en el noroccidente de la ciudad a la especulación
inmobiliaria de estratos altos, y dejando de lado la solución de la problemática de amenazas
por deslizamientos que vive una inmensa población asentada en la zona sur-occidental de la
ciudad; la inclusión de toda está población en programas de mejoramiento de vivienda,
reasentamiento y soluciones de vivienda de interés social (VIS) deben ser incluidas con mayor
detenimiento en la revisión del POT.
Los problemas de espacio público son notorios y no es claro que aun exista una estrategia para
proveer de espacio público a la ciudad, con la definición de escalas Metropolitanas, zonales y
locales en función del tamaño y los servicios que prestaran estos espacios. Es necesario hacer
referencia a los pocos adelantos que se han logrado en cuanto a las herramientas de
financiación de la ciudad, la participación en plusvalía está totalmente perdida y las obras
viales, de la actual administración, están siendo financiadas a través de valorización por
beneficio general, a pesar de que muchas de ellas no benefician a toda la ciudad sino a
algunos sectores.
ESTADO DEL ARTE.
Figura 3 Localización del superpuerto de Barranquilla
Fuente: Elaboración propia con sobreposición de imágenes a partir de informaciones publicadas por el periódico El
Heraldo 2007 e imágenes de Google Earth.
6. Instrumentos de gestión
La aplicación de instrumentos de gestión de gestión ha sido muy baja en el Atlántico (ver tabla
6), a excepción del Distrito de Barranquilla, el desconocimiento de las oportunidades de la
aplicación de estos instrumentos, la baja capacitación de los profesionales que tienen que ver
con el proceso, la desconfianza de los promotores inmobiliarios, y la baja interlocución entre los
promotores inmobiliarios y la administración, son las causa principales de esta reducida
implementación.
El caso más paradójico lo representan los municipios de Puerto Colombia, Galapa, Baranoa y
Barranquilla, que tienen aprobados acuerdos municipales de participación en plusvalía desde
hace varios años7, pero ningún gobierno municipal lo implementa, de tal suerte que parte del
financiamiento del desarrollo de las ciudades que podría empezar a financiarse mediante este
mecanismo se encuentra por fuera de los programas de gobierno.
El instrumento más utilizado hasta el momento son los planes parciales, en la documentación
de los mismos se pueden encontrar varios inconvenientes, pero tal vez el principal es la
imprevisión en la formulación del plan parcial, pues la visión que se tiene es la de cumplir con
un requisito de Ley para desarrollar una porción del territorio, incluso algunos planes parciales
presentados a concertación ambiental en la CRA se asemejan más a proyectos de vivienda.
7
Ver POT Galapa (2002); POT Barranquilla (2000); POT Puerto Colombia (2000) y POT Baranoa (2003).
ESTADO DEL ARTE.
Tabla 6 Planes Parciales en el Departamento del Atlántico
MUNICIPIO Plan Parcial Tipo
Puerto Colombia Ciudad del Mar Vivienda (Suelo de Expansión)
Galapa Ciudadela Distrital Vivienda (Suelo de Expansión)
Galapa Zona Franca Industrial (Suelo de Expansión)

Barranquilla Proyectos Urbanísticos de diferentes tipos, sin la inclusión clara de la de herramientas que
permitan establecer que realmente se trata de planes parciales (4 PP hasta marzo de 2007 –
Fuente DAMAB).
7. CONCLUSIONES FINALES
Los claros avances en materia de planificación territorial logrados en el Departamento del

Atlántico, a través de la implementación de POT en todos sus municipios, debe seguir
consolidándose y mejorando con cada nueva revisión o con cada nueva implementación de
instrumentos que desarrollen el POT. El reto principal es la generación de capital humano,
tanto en las administraciones municipales como en el área de la promoción inmobiliaria, de tal
suerte que se puedan establecer mecanismos para conocer las oportunidades del territorio, sus
posibilidades de desarrollo y la clara participación de las comunidades locales en estos
procesos.
El papel de la CRA como autoridad ambiental es la de promover un desarrollo urbano y rural

sostenible ambientalmente, ya que las condiciones secas del área departamental y la baja
productividad de sus suelos, necesita de ingentes esfuerzos en esta área.
Los avances propuestos no se han llevado a la práctica por varias razones, entre ellas, tal vez
la principal es la atadura que siente el pueblo atlanticense a las viejas clases políticas y a las
formas amañadas de hacer política, dejando de lado la construcción democrática de futuros
deseables que impliquen un mayor aprovechamiento de las potencialidades de este territorio.
ESTADO DEL ARTE.
Bibliografía
Rodríguez, Manuel. El Régimen de Protección Ambiental en Colombia. En Cepeda, Fernando.

Fortalezas de Colombia. Bogotá: Planeta, 2004.
Documentos Técnicos consultados
Conservación Internacional. POMCA de la cuenca hidrográfica de los arroyos Grande y León y

Ciénaga de mallorquín. Barranquilla: Corporación Autónoma Regional del Atlántico CRA, 2007.
Conservación Internacional. POMCA de la cuenca del canal del Dique. Barranquila:

Corporación Autónoma Regional del Atlántico CRA, Corporación Autónoma Regional de Sucre
CARSUCRE y Corporación Autónoma del Canal del Dique CARDIQUE, 2007.
Municipio de Barranquilla. Plan de Ordenamiento Territorial. Barranquilla, 2000
Municipio de Puerto Colombia. Plan de Ordenamiento Territorial: Documento Técnico de

Soporte. Puerto Colombia, 2000.
Municipio de Galapa, Plan Básico de Ordenamiento Territorial, Documento Técnico de Soporte,

Galapa, 2002
Corporación Autónoma Regional del Atlántico CRA., Plan de Manejo Ambiental del
Departamento del Atlántico. Barranquilla: Ecoforest, 1997.
Legislación Colombiana consultada
República de Colombia. Congreso de la república. Ley 388 de 18 de julio de 1997, por la cual
República de Colombia. Ministerio de desarrollo económico. Decreto 1504 de 4 de agosto de

1998, por la cual se reglamentan el manejo del espacio público en los planes de ordenamiento
territorial.
República de Colombia. Ministerio del Ambiente. Decreto Ley 1729 de 6 de agosto de 2002,
por la cual se reglamenta la Parte XIII, Título 2, Capítulo III del Decreto-ley 2811 de 1974 sobre
cuencas hidrográficas, parcialmente el numeral 12 del artículo 5° de la Ley 99 de 1993 y se
dictan otras disposiciones.
República de Colombia. Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Decreto

nacional 4002 de 2004, por el cual se reglamenta la revisión y ajuste de los Planes de
Ordenamiento Territorial.
ESTADO DEL ARTE.
ESTADO DEL ARTE.
COMUNA 7 DE BARRANCABERMEJA: UNA PROPUESTA PARTICIPATIVA
DE ORDENACIÓN TERRITORIAL EN BARRIOS DE ORIGEN INFORMAL1.
Luis Molina López2

Palabras Clave: Ordenación territorial, participación ciudadana, informalidad urbana.
Resumen: La Comuna 7 de la ciudad de Barrancabermeja, está construyendo desde hace

más de 10 años, una propuesta participativa de ordenación territorial con perspectiva regional,
que permita disminuir los problemas de desequilibrio espacial, de segregación social y de
violencia que afectan, no solo a la Comuna sino a la ciudad en general. Dentro de este marco
general de análisis, el artículo busca (dentro de un marco de cualificación de la realidad social),
visibilizar un proceso comunitario que ha retomado las herramientas de planeamiento urbano
de la Ley 388 de 1997, para construir acciones colectivas de resistencia civil frente a los grupos
armados ilegales, al tiempo que avanza en procesos de participación efectiva de sus
pobladores, en la toma real de las decisiones que atañen a su propio desarrollo socio-territorial.
1. Introducción.
El proceso social adelantado en la Comuna 7 de Barrancabermeja, es una experiencia

significativa en materia de participación real de las comunidades más pobres en la toma de
decisiones que permitan la construcción de un modelo de desarrollo urbano incluyente, ya que
su contexto socio-territorial, se desenvuelve en medio de circunstancias completamente
adversas y asociadas a la ausencia de implementación de políticas públicas3 que permitan
disminuir los problemas de desequilibrio espacial, de exclusión social y de violencia que
históricamente han caracterizado a dicha ciudad y a los sectores orientales de la misma.
El artículo busca describir, en medio de un marco metodológico de cuantificación y cualificación

de la realidad social y más específicamente desde la ordenación participativa del territorio, el
proceso adelantado en más de “una década de persistente y sistemática actividad, en torno a
la integración de las diferentes formas de la organización social y comunitaria”4, que como ya
se explicará, se ha convertido en herramienta fundamental para la construcción de un modelo
urbano de desarrollo social, económico y espacialmente equilibrado.
En este contexto, el artículo contiene 4 apartados: el primero, aborda el contexto empírico y la

metodología de análisis desarrollada en el ejercicio comunal; el segundo apartado, evidencia el
proceso histórico del proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7,
además presenta los aspectos centrales de partida en cuanto a las problemáticas más
relevantes y desarrolla una síntesis de la propuesta de ordenación territorial comunal; el
tercero, aborda los retos y perspectivas futuras del proyecto y, el último, presenta las
1
Articulo presentado en el Seminario Internacional Procesos Urbanos Informales. Realizado por la Facultad de Artes
de la Universidad Nacional de Colombia, en la ciudad de Bogotá los días 31 de octubre, 1 y 2 de Noviembre de 2007.
2
Persona de contacto: Luis Molina López, correo electrónico: luis.molina@unipaz.edu.co, pdrmolina@yahoo.com
3
Según Vargas (2001, pág. 57), las políticas públicas se entienden como “el conjunto de iniciativas, decisiones y
acciones de un régimen político frente a cuestiones socialmente problemáticas, que pretenden o que buscan resolver
esa situación o tornarla manejable”.
4
Documento de Formulación Plan de Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja (2004).
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 | COMUNA 7 DE BARRANCABERMEJA: UNA PROPUESTA PARTICIPATIVA DE 259
ORDENACIÓN TERRITORIAL EN BARRIOS DE ORIGEN INFORMAL
Luis Molina López

reflexiones finales centrándose en los aspectos de ordenación territorial, así como en los
avances y retos del proyecto comunitario.
En síntesis, el artículo visibiliza un proceso comunitario de ordenación territorial con

perspectiva regional, adelantado en barrios de origen informal, en donde las acciones
colectivas de sus pobladores han logrado avanzar en formas efectivas de resistencia civil
contra los grupos armados ilegales, al tiempo que han construido un proyecto incluyente de
desarrollo que le ha permitido acceder a recursos de cooperación internacional, como la Unión
Europea, en el marco general de la ejecución del Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio.
2. Contexto empírico y metodología de análisis
Desde el punto de vista metodológico, el ejercicio adelantado en la Comuna 7 de

Barrancabermeja, durante la última década, aplica los fundamentos de participación
democrática de las organizaciones sociales contemplados en la Ley 134 de 1994, y retoma los
objetivos y principios establecidos en la Ley 388 de 1997, acerca de la construcción colectiva
de un modelo de desarrollo urbano, que permita avanzar hacia un planeamiento de desarrollo
local con perspectiva regional. Durante estos últimos 10 años el proceso comunal ha efectuado
una serie de ejercicios participativos, los cuales han permitido obtener información actualizada
de cada uno de los aspectos físico-espaciales más relevantes, dicha información es el
resultado del trabajo de campo desarrollado por las mismas comunidades, con la colaboración
de profesionales, así como de entidades públicas y privadas acompañantes del proceso.
En este sentido, los ejercicios realizados y de mayor relevancia para el proceso, son en su
orden: la Formulación del Plan Parcial, la Formulación del Proyecto Educativo Comunal PEC, la
Formulación del Plan de Desarrollo de la Comuna 7, y la Revisión y Ajuste al Plan Parcial de
Ordenamiento Territorial Comunal. Ahora bien, tanto la formulación como la revisión del plan
parcial de la Comuna 7, llevados a cabo en los años 2001 y 2007 respectivamente, se
centraron en tres aspectos centrales: 1) en la realización de talleres de formación ciudadana
sobre elementos conceptuales y metodológicos de la planificación del desarrollo local; 2) en el
trabajo con cartografía social y, 3) en la identificación de Fortalezas, Oportunidades,
Debilidades y Amenazas, con miras a definir las problemáticas del territorio comunal.
Adicionalmente se identificaron los proyectos necesarios que podrían dar respuesta a dichas
problemáticas, y asimismo se plantearon estrategias de seguimiento y evaluación
participativas, de forma tal que permitieran adelantar las acciones necesarias para su
sostenimiento en el tiempo.
Se debe resaltar que un avance significativo para la recolección de información espacial, en la

formulación del plan parcial como en su revisión y ajuste, se relaciona con el trabajo de campo
llevado a cabo con los líderes comunitarios, allí se recogió información que permitió comparar
los datos obtenidos en el 2001 con la información espacial existente en el 2007, en aspectos
tales como: el estado de las vías, de las viviendas, de los equipamientos colectivos, de los usos
del suelo, de los servicios públicos domiciliarios, de las zonas susceptibles de amenaza, entre
otras; información que permitió a las comunidades ver el grado de avance frente a las
propuestas planteadas en el primer ejercicio realizado en el 2001. Finalmente, se debe recalcar
que los ejercicios de cartografía social, permitieron develar y reconstruir las relaciones socio-
espaciales presentes entre los pobladores de los diferentes barrios que componen la comuna,
ya que ésta, se convirtió no solo en una forma de comunicación no verbal, sino que acrecentó
los niveles de conocimiento de las comunidades sobre su propio territorio, así como de las
acciones a desarrollar en él.
Luis Molina López

3. El proyecto ciudadela educativa y desarrollo integral de la Comuna 7 de
Barrancabermeja
En el presente ítem se hará especial énfasis en el proceso histórico del proyecto ciudadela
educativa, en sus aspectos centrales de partida (educación, relaciones con el acceso a la
tierra, segregación espacial y políticas de planeación) y en la propuesta específica de
ordenación territorial.
3.1 El proceso histórico del proyecto5.
La estructura socio-espacial urbana actual de Barrancabermeja, evidencia marcados

desequilibrios funcionales en la disposición de sus elementos articuladores, ya que estos se
agrupan principalmente en las comunas 1 y 2, siendo estas las que concentran tan solo el
24,8% de la población urbana, dejando desprovistas las otras cinco comunas, con mayor
porcentaje de población y donde se encuentran los mayores índices de necesidades básicas
insatisfechas. Históricamente la ciudad se ha caracterizado por su excluyente organización
espacial, muestra evidente de esta situación, se aprecia en sus orígenes con la configuración
impuesta a su llegada, por la Tropical Oil Company, la cual “…instaló campamentos para
trabajadores colombianos, separados por mallas y celadores de los campamentos en donde se
hospedaba el personal norteamericano…” (Archila et al, 2006:262). La anterior situación
reafirma el postulado acerca de los fuertes procesos de segregación espacial negativa6 que se
han dado en Barrancabermeja desde sus inicios, y que al día de hoy se ven claramente
expresados en una configuración espacial que da cuenta de una ciudad fragmentada y
excluyente entre oriente, la ciudad de origen informal, y occidente, la ciudad de origen formal
(ver figura 1).
Debido a los históricos desequilibrios espaciales y a las actuales circunstancias de exclusión y

fragmentación territorial negativa de la ciudad, surge una propuesta colectiva organizada
denominada Proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de
Barrancabermeja, el cual tiene sus inicios a mediados de la década de los años 90 como
respuesta a las falsas promesas y engaños, que históricamente los políticos de turno han
efectuado sobre las comunidades más pobres de la ciudad. Ante aquella situación, varios
líderes de la Comuna 7 de Barrancabermeja, denominados equipo gestor7, emprenden un
proceso de re-estructuración de las juntas de acción comunal e inician una serie de reflexiones,
en donde resalta el papel de la educación, como el punto de partida para planificar su propio
desarrollo y construir un proyecto de vida incluyente, que les permita avanzar hacia la
consecución de un mejor bienestar económico, político, social y ambiental.
En 1997 con el arribo de la inversión privada a la comuna, especialmente con el montaje de

una planta generadora de energía eléctrica8, se presenta una situación compleja, ya que para
su montaje se requería de expertos norteamericanos de la Westing House, para lo cual se
5
Elaborado con base en la entrevista realizada a Andrés Aldana Berrio, uno de los ocho líderes comunitarios del
equipo gestor del proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja.
6
Según Sabatini (2003:13) Los efectos de la segregación “pueden ser tanto positivos como negativos. […], la formación
de enclaves étnicos es positiva tanto para la preservación de las culturas de grupos minoritarios como para el
enriquecimiento de las ciudades, que se tornan más cosmopolitas”.
7
El Equipo gestor, lo conforman 8 líderes comunitarios que le han hecho frente, de forma pacífica, a los diferentes
grupos armados ilegales presentes en la Comuna 7 y se han dado a la tarea de construir un proyecto comunal que
permita disminuir los desequilibrios socioeconómicos y espaciales que afronta una de las comunas con mayores
niveles de pobreza, violencia y desigualdades sociales en Barrancabermeja.
8
Actualmente la planta recibe el nombre de MERILECTRICA y se ha convertido en uno de los acompañantes del
proceso, especialmente con el trabajo social en la organización de jóvenes alrededor de un proyecto de producción de
abono orgánico.
Luis Molina López

hacía necesario construir Bunkers militares, para garantizar su protección, en inmediaciones de
los predios que en esos momentos eran propiedad del Ministerio de Defensa. Dicha decisión se
toma por el innegable control militar y territorial que ostentaba la guerrilla del Ejército de
Liberación Nacional ELN en prácticamente todo el oriente de la ciudad, en los mal llamados
sectores nororientales9.
Figura 1 Fragmentación urbana y segregación espacial en

Barrancabermeja
Frente a esta situación, las comunidades a través de sus líderes reaccionan y crean una
dinámica de diálogo, concertación y negociación, que propicia la creación de una comisión de
garantes conformada por la Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena Medio CDPMM, la
Corporación Regional para la Defensa de los Derechos Humanos CREDHOS, la Defensoría
Regional del Pueblo, la Unión Sindical Obrera USO, la Diócesis de Barrancabermeja y los
líderes comunitarios. De esta comisión surge la propuesta de invertir los recursos destinados a
la seguridad de los extranjeros (y con los cuales se levantarían los Bunkers), en la construcción
9
Barrancabermeja tuvo durante varias décadas el control militar, de los sectores orientales de la ciudad, por parte de
las guerrillas del Ejército de Liberación Nacional (ELN) y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC),
pero a partir de 1998 con la arremetida paramilitar en la región del Magdalena Medio, el control del oriente de la ciudad
pasa a manos de los paramilitares.
Luis Molina López

de un colegio de Bachillerato10, al tiempo que la comunidad se comprometía a colaborar en la
construcción de la planta de energía eléctrica.
A partir de la negociación con el Ministerio de Defensa, se logra que los predios pasen a la
Alcaldía Municipal con destinación específica para desarrollar el proyecto Ciudadela Educativa.
En el año 2000 con la formulación del Plan de Ordenamiento Territorial POT de
Barrancabermeja (exigencia de la Ley 388 de 1997), la comunidad organizada alrededor del
equipo gestor presenta la propuesta de formular un Plan Parcial para la Comuna 7, el cual
finalmente queda incluido dentro de las propuestas del POT de la ciudad; en el 2001, antes de
aprobarse el Plan de Ordenamiento de Barrancabermeja, las comunidades buscan apoyo de
entidades públicas y privadas11 para financiar la formulación participativa, más que de un Plan
Parcial, de un proyecto colectivo de desarrollo económico, social, político y territorial, que se ha
convertido en el instrumento de negociación ante los diferentes gobiernos municipales, así
como de gestión de recursos del orden nacional e internacional, recibiendo especialmente
apoyo de la Unión Europea, a través del Laboratorio de Paz en el Magdalena Medio.
Actualmente el proyecto se encuentra en proceso de revisión y ajuste de su Plan Parcial, en

este ejercicio se ha logrado develar, que el mayor enemigo del proceso no han sido los mismos
grupos armados ilegales (guerrillas y paramilitares que durante años disputaron el control
militar de la ciudad), sino la falta de voluntad política de las diferentes administraciones
municipales, las cuales no han dado muestras claras de avanzar en la implementación de
políticas públicas y estrategias que permitan disminuir los desequilibrios socio-espaciales y la
segregación negativa de amplios sectores localizados especialmente en la periferia urbana.
3.2 Los aspectos centrales de partida.
Antes de abordar las políticas y estrategias más relevantes de la propuesta construida con las
comunidades, expresada principalmente en su Plan Parcial y en su Proyecto Educativo
Comunal PEC, se realizará una breve presentación de tres aspectos centrales de partida que
permitieron evidenciar cuantitativa y cualitativamente las distintas problemáticas acontecidas en
la Comuna y que a su vez dieron origen a la movilización colectiva.
Al respecto es pertinente señalar que los pobladores de la Comuna 712 de Barrancabermeja no

solo poseen problemáticas asociadas a los bajos niveles socioeconómicos, sino que a su vez
son estigmatizados por los efectos de la violencia acontecida en la región, producto de los
enfrentamientos entre paramilitares, guerrillas y fuerzas armadas del Estado. Conviene sin
embargo, advertir que la ausencia de planeación y de políticas públicas que permitan la
inclusión social y la disminución de las inequidades espaciales representadas en el acceso
progresivo y adecuado a servicios sociales básicos, es tal vez uno de los factores que ha
ocasionado el aumento de la marginalidad de la periferia urbana, especialmente en los
sectores orientales de la ciudad.
El tema de educativo. Con respecto a la educación, una de las problemáticas que dio origen a
la movilización colectiva, se relaciona con la desarticulación de los proyectos educativos
10
Hasta el año 2007, la Comuna 7 de Barrancabermeja no contaba con un colegio de educación media vocacional,
trayendo consigo una alta tasa de deserción escolar, debido, entre otras circunstancias, a los altos costos en
desplazamiento que tienen que asumir las familias de una comuna con bajos niveles socioeconómicos y altos índices
de desempleo.
11
Entre las entidades financiadoras de la formulación del plan parcial se encontraban: Ecopetrol, Interconexión
eléctrica S.A (ISA), La Alcaldía de Barrancabermeja, la Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena Medio (como
administrador de los recursos) y el equipo gestor.
12
Se debe resaltar que las comunas 5, 6 y 7 de Barrancabermeja componen el oriente de la ciudad y presentan en
términos generales problemáticas similares.
Luis Molina López

institucionales PEI con las necesidades de los pobladores de las comunas 5, 6 y 713. De igual
forma se aprecia que en la Comuna 7, el 59% de la población en edad escolar ingresa a la
educación básica primaria, de este porcentaje solo el 33% continua sus estudios de
secundaria, trayendo como consecuencia altos niveles de deserción escolar, desempleo
juvenil, embarazo adolescente, violencia intrafamiliar y delincuencia, asociada especialmente
con el ingreso de los jóvenes a grupos al margen de la Ley, y conexos con el hurto de gasolina
en las redes de poliductos que pasan contiguas a la comuna.
Junto a la problemática educativa se destaca que la ciudad mantiene una fuerte concentración
en sus establecimientos educativos, muestra de ello es la existencia de solo dos colegios de
bachillerato en las tres comunas (comunas 5, 6 y 714) con mayores índices de población en
edad escolar. En este contexto se observa que los desequilibrios urbanos en equipamientos
educativos incrementan la segregación socio-espacial, ya que “…conforme aumenta la
segmentación entre establecimientos educativos, aumenta la probabilidad de que los miembros
de un estrato social sólo se encuentren en una relación cara a cara con miembros de otros
estratos sociales en el mercado de trabajo, donde las relaciones están enmarcadas en
patrones jerárquicos” (Katsman, citado por Arriaga y Rodríguez, 2003, pág. 56).
Las relaciones con la tierra y el estado de la vivienda. El proceso de urbanización de las

comunas orientales y de las zonas periféricas de la ciudad, se ha caracterizado por la
recuperación de tierras15, como consecuencia de los desplazamientos masivos causados por la
violencia regional, o promovidos por reconocidos actores políticos o por grupos armados
ilegales. La reclamación de derechos seguros sobre la tierra, que permita alguna capitalización
económica para las familias más pobres, ha sido una de las banderas del proceso de
urbanización informal en Barrancabermeja. Según Deininger (2003 pág. xvii), “unos derechos
de tierras seguros y bien definidos son clave para la propiedad legítima de los bienes, el
desarrollo productivo y el funcionamiento del mercado de factores, de los hogares” no solo a
nivel rural sino también urbano.
Uno de los aspectos más representativos en la configuración espacial de la comuna, luego de

la urbanización informal, se evidencia en el estado físico de sus viviendas, ya que una vez
adquirida la tierra mediante un proceso colectivo y autogestionario, se inicia la apropiación y
adecuación del entorno inmediato para la protección de los núcleos familiares y para el acceso
a infraestructura social mínima. Ahora bien, con respecto al estado de la vivienda, el ejercicio
arrojó que en el periodo comprendido entre los años 2001 al 2007, la comuna aumentó en 301
nuevos predios (la mayoría de ellos producto de procesos de recuperación de tierras), de igual
forma la cantidad de predios dedicados al uso exclusivo de vivienda pasó de 4.940 a 5.291
(ver tabla 1). La anterior situación se torna preocupante una vez se analizan con mayor detalle
los datos, puesto que se encontró que las viviendas consolidadas16 disminuyeron en 1.927
unidades, casi la misma proporción en que aumentaron las de tipo semiconsolidado, esta
13
En este sentido, se presentaban situaciones en donde una institución educativa contemplaba el énfasis en
computación y sistemas, y dentro de su dotación no existía una sala equipada con computadores para su enseñanza,
al igual que dentro de la planta docente no existía profesores con el respectivo perfil.
14
En este punto se debe aclarar que la Comuna 7 solo hasta diciembre del año 2007 terminó la construcción de un
colegio de media vocacional, con recursos de la Unión Europea, Ecopetrol y la Alcaldía Municipal.
15
La conformación de los barrios de la Comuna 7 se ha dado a partir de un proceso continuo de invasiones llamado
recuperación de tierras.
16
Viviendas consolidadas: son todos aquellos desarrollos de uso residencial que han alcanzado un nivel de
construcción aceptable, utilizando dentro de sus materiales constructivos elementos como tejas de eternit, ladrillo y
placas en concreto y pisos en baldosa generalmente común; pese a esto no se es posible afirmar que las condiciones
de habitabilidad interna siempre sean las más adecuadas. Viviendas Semiconsolidadas: Son aquellas que se
encuentran en un estado transitorio de consolidación, en donde los materiales usados no proveen de las condiciones
necesarias para una adecuada habitabilidad o con marcado deterioro constructivo. Viviendas Sin consolidar: Son todos
aquellos desarrollos de vivienda que presentan un alto grado de deterioro en sus materiales constructivos,
generalmente son viviendas construidas con paredes en madera o materiales perecederos, techos en teja de zinc con
pisos en tierra pisada o cemento rustico.
Luis Molina López

situación ocurre debido a que dichas viviendas se han deteriorado por falta de mantenimiento
(como consecuencia del bajo poder adquisitivo de sus pobladores) y han pasado de un estado
aceptable a uno regular (semiconsolidado), lo que indica que las viviendas en mal estado (sin
consolidar) no han mejorado su situación, sino que las consolidadas han perdido calidad.
Asimismo se aprecia un aumento significativo en las viviendas sin consolidar, develando la

aparición de nuevos asentamientos informales en la periferia de la ciudad y en sectores
contiguos a los bajos y cañadas que conectan con el humedal El Castillo.
Tabla 1 Total predios y comparación del estado de la vivienda en el periodo comprendido

entre 2001 y 2007 en la Comuna 7
Estado de la vivienda 2001 2007 Diferencia
Consolidada 3.549 1.622 -1.927
Semiconsolidada 172 1.915 1.743
Sin Consolidar 1.219 1.754 535
Total Vivienda 4.940 5.291 351
Lotes 468 392 -76
Predios destinados a otros 67 93 26
usos (comercio, industria)
Total Predios 5.475 5.776 301
Fuente: Elaboración propia, con base en los datos de la Revisión y Ajuste Plan Parcial Comuna 7 (2007).
Finalmente en el tema de vivienda, existe otro aspecto relevante que destaca la presencia de
392 lotes al interior de los barrios, que cuentan con disponibilidad de redes de servicios
públicos domiciliarios, aun cuando esto no significa que tengan buena calidad en la prestación
del servicio. Con estos indicadores se puede inferir que el desarrollo progresivo de los barrios
en la Comuna 7, en lugar de mejorar ha retrocedido y aún no se ha logrado avanzar en
propuestas claras que permitan aminorar la urbanización informal evitando posteriores
sobrecostos, tanto en la legalización de los asentamientos como en la dotación de
infraestructura y equipamientos sociales básicos.
La segregación socio-espacial y políticas de planeación. La segregación espacial o residencial

puede definirse como “…el grado de proximidad espacial o de aglomeración territorial de las
familias pertenecientes a un mismo grupo social, sea que éste se defina en términos étnicos,
etáreos, de preferencias religiosas o socioeconómicos, entre otras posibilidades” (Sabatini,
Cáceres y Cerda, citado por Arriaga y Rodríguez, 2003:10). De otro lado, las políticas de
planeación y de ordenación territorial urbana, han brillado por su ausencia en Barrancabermeja,
aun cuando el Plan de Ordenamiento Territorial POT se encuentra aprobado, desde el año
2002, y pese a que dentro de sus estrategias centrales se plantea la disminución de los
desequilibrios espaciales entre oriente y occidente. Es lamentable ver que las diferentes
administraciones municipales han hecho caso omiso a las disposiciones del POT, situación que
ha traído como consecuencia un aumento de las disparidades espaciales acrecentando la
fragmentación de la ciudad y reforzando los estigmas hacia las comunas orientales (comunas
5, 6 y 7), situación que le niega la posibilidad a sus comunidades de obtener una movilidad
social ascendente y un mejor acceso servicios sociales básicos. En consecuencia la ciudad
aun no avanza en la implementación de políticas públicas adecuadas que permitan equilibrar
las brechas territoriales y funcionales en su interior, así como tampoco vislumbra propuestas
sólidas entorno a la disminución de la exclusión social que la ha caracterizado desde sus
inicios con la implantación de las multinacionales petroleras.
Luis Molina López

3.3 La propuesta de ordenación territorial participativa.
Fundamentalmente la propuesta de ordenación comunal se planteó como objetivo central:
Formular un modelo de re-ordenamiento territorial a escala comunal que contribuya a

mejorar las condiciones generales de la calidad de vida de los pobladores, guardando
la aplicación de los principios de equidad social en el acceso a la prestación de los
servicios sociales y públicos básicos, la sustentabilidad ambiental en las relaciones
población-naturaleza y la productividad social y económica que permitan una vida digna
para todos y todas (Plan Parcial Comuna 7, 2001).
Sus principales políticas de intervención se orientan dentro del marco general de la planeación
participativa de sus comunidades, en la búsqueda de mejores y mayores niveles de bienestar
social, político, económico y ambiental; para ello planteó 5 grandes políticas que son la base de
las decisiones concertadas con la comunidad. La primera de las políticas, Equidad social en el
acceso a servicios sociales y públicos básicos, busca garantizar que todas las poblaciones, no
solo de la Comuna 7 sino del oriente de Barrancabermeja, puedan acceder a bienes y servicios
públicos con prioridad y favorabilidad hacia los sectores pertenecientes a los estratos más
bajos, para ello se plantea, entre otros, la adecuación y dotación de la infraestructura educativa
comunal y el mejoramiento en la calidad y acceso a los servicios públicos domiciliarios.
La segunda política, Sustentabilidad ambiental, se inscribe “en el principio de la relación

inteligente entre la población y la naturaleza, de manera que la interacción entre estos dos
componentes vitales del territorio construyan un contrato de coexistencia que garantice la
preservación del medio natural para las generaciones futuras” (Plan Parcial Comuna 7, 2001),
para ello plantea que los elementos de dotación ambiental como el humedal el Castillo, bajos,
quebradas y las áreas de espacio colectivo, se incorporen adecuadamente a la trama urbana
propuesta, generando mayores índices de espacio público por habitante, y elevando la
conciencia del valor ambiental de los ecosistemas presentes en la ciudad, haciendo especial
énfasis en los de la Comuna 7.
La tercera, Productividad social y económica, pretende apartarse del sesgo economicista

característico de los enfoques con los cuales se ha abordado el ordenamiento territorial en
Colombia, considerando que es incuestionable que todos los procesos económicos en esencia
son sociales, y resaltando que aunque muchos de ellos no produzcan grandes utilidades
capitalizables económicamente, sí fortalecen el desarrollo de actividades productivas
socialmente, en las cuales las comunidades obtienen satisfactores que aumentan su bienestar
y calidad de vida.
La cuarta Infraestructura para el desarrollo social, es un aspecto central dentro de las

necesidades más sentidas de la población, no solo por los equipamientos de salud y
educación, sino por los relacionados con los servicios públicos domiciliarios, además se
destaca su relevancia dentro de las políticas de desarrollo local y regional para la ciudad, ya
que Barrancabermeja debe dotarse de una pertinente infraestructura en equipamientos
colectivos que le permita insertarse, favorablemente y de manera competitiva con otras
ciudades y regiones, en especial cuando ésta juega un papel geoestratégico, como nodo
articulador, en el afianzamiento del canal seco entre el océano atlántico y el pacifico, desde el
lago de Maracaibo Venezuela hasta el puerto de Tribuga en Colombia respectivamente.
La última, Desarrollo político e institucional, busca la descentralización funcional actual,

mediante la creación de centralidades urbanas en el oriente de la ciudad, siendo un claro
propósito la descentralización de las funciones político-administrativas desde el centro histórico
hacia el oriente, de tal forma que se genere un desarrollo territorial más equilibrado y
funcionalmente eficiente para la ciudad. El propósito de las centralidades no es otro que
Luis Molina López

propiciar la construcción de nodos articuladores en el oriente de la ciudad, que permitan
concentrar las actividades administrativas y económicas, con el fin de aumentar los niveles de
funcionalidad e integración espacial urbana.
Adicionalmente a las políticas del plan parcial, el proyecto se construye socio-espacialmente

alrededor de un lote de 150 hectáreas, cedido como pago parcial por el Ministerio de Defensa a
la Alcaldía Municipal con el propósito de desarrollar el proyecto Ciudadela Educativa. Éste
proyecto, liderado por el equipo gestor, es un acuerdo político comunitario de carácter integral
(ver figura 2), en donde la construcción de un colegio de formación media vocacional no fue su
único fin, sino que a su vez, permite la participación efectiva de las organizaciones sociales de
base en el desarrollo de proyectos con productividad social y económica, en donde jóvenes,
adultos, madres cabeza de familia, juntas de acción comunal (JAC), entre otras, adelantan
actividades ambientalmente sostenibles en consonancia con la relación armónica entre medio
ambiente y sociedad, constituyéndose en un ejemplo de organización y participación ciudadana
para toda Barrancabermeja17.
Con lo expuesto anteriormente, se puede apreciar que la propuesta de ordenación comunal, no

se limita solo a lo sectorial con una mirada exclusiva de lo inmediatamente físico-espacial, sino
que trasciende los límites comunales urbanos, al tiempo que visualiza su accionar dentro del
contexto regional del Magdalena Medio, propiciando que la Comuna 7, y el área urbana de
Barrancabermeja, se conviertan en el centro nodal de integración funcional regional con
perspectiva global, si se tiene presente que las vías contiguas a la ciudad y a la comuna serán
el paso obligado para la interconexión del, ya mencionado, corredor seco entre Colombia y
Venezuela.
Figura 2 Ejes estructurantes del Proyecto Ciudadela Educativa
Fuente: Plan Parcial Comuna 7 (2001). JAC: Juntas de Acción Comunal. JAL: Juntas de Administradoras Locales.
FAMI: Programa de Atención a la Familia la Mujer y el Infante.
17
El proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja, fue concebido por un
grupo de ocho líderes comunitarios, que han construido una propuesta de planificación integral del desarrollo con
perspectiva territorial, del cual surgió el ya mencionado documento Plan Parcial en el año 2001, y que en la actualidad
avanza hacia la construcción de una propuesta para todo el oriente de la ciudad de Barrancabermeja.
Luis Molina López

4. Los retos y perspectivas futuras del proyecto
Al llegar a este punto se observa que la propuesta participativa de ordenación territorial en la

Comuna 7 de Barrancabermeja, trasciende los límites fijados inicialmente y se convierte en un
ejercicio digno de replicar en otras ciudades del país, ya que su carácter incluyente y
participativo, ha permitido que los líderes comunitarios hayan alcanzado un alto grado de
autonomía (aun cuando no total) ante los grupos armados ilegales que han azotado la región, y
que han sido causantes de las fuertes oleadas de desplazamiento forzado, de desapariciones y
de implantación de miedo y el terror, como mecanismo para alcanzar el poder militar y territorial
no solo a nivel local sino regional.
Un desafió inmediato del proceso, es lograr institucionalizar socialmente el proyecto en las

otras comunas de Barrancabermeja, para ello, la propuesta de ordenación debe insertarse
dentro de los temas a tratar en la revisión del Plan de Ordenamiento Territorial POT en el año
2008, garantizando definitivamente su permanencia y obligatorio cumplimiento en el tiempo.
Otro de los retos, ligado estrechamente al anterior, es conseguir incidir verdaderamente en las
políticas públicas, independientemente de la administración local de turno, ya que la falta de
voluntad política hacia la implementación del proyecto, ha sido uno de los factores que
dificultan la transformación del modelo actual (el cual se ha caracterizado por la exclusión
territorial), y no permite pasar de la desarticulación y fragmentación territorial hacia un sistema
funcional, articulado e incluyente social y espacialmente.
Por su parte el equipo gestor del proyecto Ciudadela Educativa, debe enfrentar el hecho de que
necesita superar la particularidad comunal y generar alianzas con líderes de otras comunas,
para construir un discurso alternativo, que direccione el proceso hacia un cambio histórico en la
ciudad, en donde los sectores de origen informal se conviertan en espacios sociales
constructores y reafirmantes de su verdadero poder político en la toma real de decisiones que
involucran su propio desarrollo.
En cuanto a las perspectivas políticas futuras, se encuentra la posibilidad de que sus líderes
amplíen sus fronteras, en busca de una dinámica urbana y regional, que les permita ocupar
cargos públicos de incidencia en la formulación de directrices estratégicas para la ciudad y para
el Magdalena Medio, ya que algunos de ellos se han insertado en procesos, como el
adelantado desde hace varios años por el Sistema Regional de Planeación Participativa del
Magdalena Medio SRPPMM, siendo este un ejemplo de planificación con perspectiva regional
a nivel nacional, pese a los inconvenientes que dicho proceso ha experimentado.
5. Reflexiones finales
5.1 De la ordenación del territorio
Dentro del marco de ordenación del territorio comunal se debe exaltar que el proceso no fue
liderado, como comúnmente sucede, por la administración municipal, sino que surge producto
de la organización colectiva de las comunidades de base, en busca de una organización socio-
territorial más incluyente y menos desequilibrada en sus funciones sociales básicas. De este
proceso nace un acuerdo comunal entorno al re-ordenamiento de las transformaciones que
históricamente los pobladores han efectuado sobre el medio natural, al tiempo que se avanza
en la construcción de identidades frente a un interés colectivo, en la edificación de un proyecto
socio-político de desarrollo local con perspectiva regional, donde la violencia, los desequilibrios
espaciales, la fragmentación territorial y la segregación espacial negativa, no sean los aspectos
centrales de distinción.
Luis Molina López

En este mismo contexto, es interesante examinar que la sociedad civil, representada en los
líderes de la Comuna 7 de Barrancabermeja, expresan su proyecto de desarrollo en una unidad
socialmente construida alrededor de sus identidades culturales, históricas, sociales y políticas,
legitimada por sus pobladores y con una expresión espacial real y concreta, al punto que
trasciende los límites comunales actuales para promover un proceso mayor de ordenación
territorial participativa en la ciudad y en la región.
5.2 De los avances y retos del proyecto comunal
A pesar de que el camino por recorrer es largo, el proyecto Ciudadela Educativa y Desarrollo
Integral de la Comuna 7 de Barrancabermeja, con la realización participativa de su plan parcial,
de su proyecto educativo comunal (PEC) y de su posterior plan de desarrollo, se constituye en
referente regional y nacional de los procesos de planeación participativa con perspectiva
territorial, e indiscutiblemente da claras evidencias de cómo las comunidades organizadas y
fortalecidas, pese a la poca, o casi nula, voluntad política de las administraciones municipales
locales, pueden gestionar recursos del orden nacional e internacional.
El ejercicio de planificación territorial comunal, liderado por el equipo gestor, y que ha contado
en los últimos años con el acompañamiento del Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena
Medio, desde la formulación de su plan parcial, ha alcanzado una serie de resultados de tipo
cualitativo y cuantitativo, reflejados principalmente en el aumento de la capacidad
organizacional de sus comunidades, mayor fuerza y respaldo social en la resistencia civil hacia
los grupos en conflicto armado18 e incidencia directa en la formulación de su propio Proyecto
Educativo Comunal (PEC), entre otras.
Desde el punto de vista cuantitativo, el proyecto ha conseguido autonomía en la toma de

decisiones sobre el uso del suelo del predio de 150 hectáreas, antigua propiedad de las fuerzas
armadas, en donde actualmente las diferentes organizaciones de base con asiento en la
comuna, llevan a cabo proyectos ambientales y de productividad social y económica,
alcanzando grandes logros como la disminución del robo de gasolina de los poliductos que
pasan contiguos al predio.
Finalmente, cabe concluir que pese a la falta de voluntad política de las diferentes
administraciones municipales, el proyecto Ciudadela Educativa es la representación más clara
y exitosa de la sociedad civil del Magdalena Medio como agente promotor de desarrollo social,
político, ambiental y de organización espacial en barrios de origen informal.
18
A lo largo de los últimos 10 años la Comuna 7 ha vivido en distintas épocas el enfrentamiento entre guerrillas (ELN,
FARC) y paramilitares, y, hasta hace menos de dos años el enfrentamiento por el robo de gasolina.
Luis Molina López

Bibliografía
Archila, M., Bolívar, I., Delgado, A., García, M., González, F., Madariaga, P., Prada, E. y
Vásquez, T. Conflictos, poderes e identidades en el Magdalena Medio 1990-2001. Bogotá:
Antropos, 2006.
Deininger, Klaus. Land Policies for Growth and Poverty Reduction (Niño Torres, Teresa, Trad.).
Bogotá: Alfaomega, 2004.
Vargas, Alejo. Notas sobre El estado y las políticas públicas. Bogotá: Almudena, 2001.
Artículos de revistas
Arriagada, C. y Rodríguez, J. Segregación residencial en áreas metropolitanas de América

Latina. Serie población y desarrollo, 2003. Santiago de Chile: Centro Latinoamericano y
Caribeño de Demografía CELADE.
Sabatini, Francisco. La segregación social del espacio en las ciudades de América Latina.
Documentos del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad de Chile, 2003, Serie Azul No
35.
Convenio Equipo Gestor Ciudadela Educativa, Ecopetrol, Alcaldía de Barrancabermeja,

interconexión Eléctrica S.A. ISA. Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio. Plan
Parcial y Unidad de Gestión Urbanística Ciudadela Educativa. Barrancabermeja, 2001.
Corporación Ciudadela Educativa y Desarrollo Integral de la Comuna 7. Revisión y Ajuste Plan

Parcial Comuna 7 de Barrancabermeja. Barrancabermeja, 2007.
Corporación Desarrollo y Paz del Magdalena Medio. Plan de Desarrollo Comuna 7 de

Barrancabermeja. Barrancabermeja, 2004.
Luis Molina López

Sección de tesis y tesinas


MODELLI DI URBANIZZAZIONE COSTIERA: MORFOLOGIA E
COMPLESSITÀ STRUTTURALE, A SCALA URBANA E TERRITORIALE,
NELLA REGIONE METROPOLITANA DI BARCELLONA.1
Nicola Colaninno2 y Josep Roca Cladera3

Centro de Política de Suelo y Valoraciones.
Universidad Politécnica de Cataluña.
Keywords: Modelli di urbanizzazione, urbanizzazione costiera, territoriale, frammentazione,

complessità, forma.
Resumen: El trabajo se presenta como reflexión sobre la “forma” de diferentes tipologías de

ciudades y acerca de las relaciones que las vinculan a un ámbito territorial, en una visión de
desarrollo contemporáneo; con particular atención a la influencia que ejercita la cercanía al mar
sobre los sistemas urbanos. El objetivo es delinear, gráficamente, esquemas de modelos a
través de una operación de abstracción hecha sobre polígonos definidos por el proyecto
CORINE Land Cover 2000; asignar, a cada esquema, valores numéricos a diferentes escalas,
después de clasificar grupos distintos de asentamientos urbanos por medio de análisis
estadísticos; reflexionar, finalmente, sobre los perímetros efectivos de interacción territorial
entre los modelos definidos, puesto que, a lo largo de la costa mediterránea, los límites
municipales se van difuminando a causa de las nuevas dinámicas urbanizadoras. Además se
pretende estudiar conceptos como difusión y fragmentación urbana, “dibujando” dichos
patrones de modelos de urbanización reconocibles sobre el territorio y estableciendo criterios
de lectura lógico-conceptual de los fenómenos de desarrollo urbano.
1. Premessa
Analizzando le città contemporanee si nota come lo spazio urbano si sia enormemente esteso,
frammentato e disperso nel corso degli ultimi decenni; da città compatte si è passati ad
insediamenti sempre più dilatati e diffusi sul territorio a causa di una crescita additiva dei tessuti
urbani moderni e di dinamiche urbanizzatrici sempre più “modellanti” o forse “de-modellanti”.
La stratificazione di epoche successive e delle fasi più rilevanti della crescita e delle
trasformazioni delle città, dal preromano al medioevale, dal rinascimentale fino al
contemporaneo e l’aumento demografico dovuto a processi di industrializzazione, con le
conseguenti immigrazioni che provocano una moltiplicazione delle aree urbanizzate e la
formazione delle attuali periferie, prodotto dall’epoca post-industriale, ci lasciano forme sempre
diverse ma in qualche modo unite da una storia riconoscibile che funge da filo conduttore nel
1
L’articolo è il prodotto della tesina di master in Gestión y Valoración Urbana, sostenuto nell’anno 2006/2007 presso la
Universidad Politecnica de Cataluña, Barcellona, Spagna.
2
Autore della tesi. Ricercatore presso il Centro de Política de Suelo y Valoraciones della Universidad Politecnica de
Cataluña.
3
Direttore della tesi. Cattedratico presso la Scuola Superiore di Architettura e direttore del Centro de Política de Suelo y
Valoraciones della Universidad Politecnica de Cataluña.
Supporto tecnico: Carlos Marmolejo Durante; Montserrat Moix Bergadá.
ACE© AÑO III, núm.7, juño 2008 | MODELLI DI URBANIZZAZIONE COSTIERA: MORFOLOGIA E 273
COMPLESSITÀ STRUTTURALE, A SCALA URBANA E TERRITORIALE, NELLA REGIONE
273
METROPOLITANA DI BARCELLONA
Nicola Colaninno
“disegno” di una città o di un’area metropolitana.
È possibile oggi osservare di frequente città sprawled, città “spalmate” sul territorio, che negli
anni '60 del secolo passato hanno generato un punto di rottura con la consuetudine urbanistica
europea, un punto di passaggio da una forma di città compatta, espressione della continuità
formale, a quella dispersa dominata dal “segno” del frammento. L’immagine della città del
passato si è perduta e lo spazio fisico resta oggi essenzialmente quello delle conurbazioni,
mentre lo spazio funzionale è rappresentato dalle aree metropolitane, dalle regioni e dai sistemi
urbani. Ciò che rimane è il territorio con le sue molteplici dimensioni, strutturali e sociali, che si
concentrano in gruppi sempre più piccoli di nuclei edilizi od in aree urbane sempre meno
identificabili; confini, gerarchie e interazioni sono cambiati ed è perciò necessario analizzare
determinati fenomeni a differenti scale.
Gli effetti di tali fenomeni sono sicuramente osservabili oggi lungo le aree costiere dei paesi
europei, dove gran parte delle concentrazioni urbane tende a svilupparsi in maniera sempre più
massiva e continua, con una forte “pressione urbanizzatrice” (Figura 1); in determinate stagioni
ed in determinate ubicazioni inoltre, i flussi migratori umani tendono ad incrementare in modo
considerevole tali dinamiche urbane.
Figura 1. Visione notturna dell’ Europa.
Fonte: http://www.gliscritti.it/approf/fnasa/tnotte.html
La dinamica demografica, in atto lungo le coste dei Paesi mediterranei, ad esempio, con la
complicità di una pressione turistica importante, mostra chiaramente i segni di un "carico
umano" in crescita, che è alla base dei fenomeni di dispersione e dilatamento sul territorio,
poiché comporta una forte espansione dell'edificato, sia residenziale che di servizio: prime e
seconde case, ricettività alberghiera, vie e nodi di comunicazione, infrastrutture. Spesso in
questi scenari, l’inerzia urbanizzatrice dovuta a tali dinamiche tende a generare spazi con alti
livelli di densità edificatoria, superando la capacità di risposta di infrastrutture e risorse naturali
locali.
Ne è un chiaro esempio la situazione presente lungo la fascia costiera mediterranea della
Spagna (Figura 2).
274
Nicola Colaninno
Figura 2. Densità abitativa nelle comunità autonome della costa mediterranea spagnola.
Fonte: workshop: El Proceso de Urbanización en la Costa Mediterránea Española.
È evidente che la vicinanza al mare e la disponibilità di aree balneari, quali attrattori turistici,
agisce da “fattore modellante” sulla forma urbana, dato che un territorio, per la sua natura
dinamica, tende a trasformarsi ed adattarsi alle esigenze contingenti e spaziali. Il cambiamento
e la crescita della domanda di territorio costiero, nello scenario post-moderno, è uno dei
principali problemi di connessione tra attività di pianificazione e sostenibilità ambientale di zone
costiere; industria, edificazione, trasporto, turismo, possono cambiare l’equilibrio delle
interazioni terra-mare.
Il recente fenomeno di speculazione edilizia in atto lungo la costa mediterranea spagnola4,
mostra chiaramente come anche determinate condizioni geografiche incidano su fenomeni di
crescita, nonché sull’aspetto e sulla definizione di nuove “forme” di città e territori. La
sovrapposizione di diverse strutture, la complementarità tra elementi puntuali, lineari e di
connessione della struttura urbana, la sintassi spaziale e la geografia, unite a dinamiche
speculative, generano nuovi modelli di urbanizzazione. Esistono però delle invarianti storico-
geografiche e strutturali che nella loro composizione determinano una tendenza morfologica
insediativa e sarebbe pertanto possibile individuare alcuni “modelli” di città contemporanea,
funzionale o formale, riconoscibili e ripetibili nel territorio.
Lo studio della morfologia urbana potrebbe rappresentare un utile strumento di conoscenza
delle attuali manifestazioni urbanistiche, delle tendenze di crescita e delle varie situazioni
presenti nelle realtà territoriali contemporanee.
4
Sono state realizzate o iniziate circa tre milioni di case in Spagna negli ultimi quattro anni, di cui 812.000 nel 2005, e
circa la metà di queste si trovano lungo la costa. Secondo alcune stime, nel paese avviene il 40% di tutta l’attività
costruttiva europea.
Il boom è alimentato in parte dalla domanda degli europei del nord per case in cui ritirarsi da pensionati sul
Mediterraneo. Attirati dal clima mite, dalle abitazioni relativamente economiche, dalla facilità di aggirare le tasse
conducendo le operazioni in nero, gli stranieri in alcuni piccoli centri costituiscono fino al 70% della popolazione.
275
Nicola Colaninno
2. Obiettivo
Il presente articolo propone essenzialmente una riflessione sulla forma e sui rapporti che legano
tra loro città e territori urbanizzati nello scenario del moderno sviluppo dei centri abitati, per
definire la forma dei nuovi insediamenti e dei nuovi confini urbani, che coincidano con la città o
che siano di dimensioni differenti, più piccoli o più grandi dell’ambito municipale, quartieri o aree
metropolitane ad esempio, ed associare ad una forma urbana un modello numerico derivato da
analisi statistiche, per riflettere, infine, su fenomeni di diffusione5, dispersione6, frammentazione
o concentrazione, in atto nell’attuale scenario urbano, attraverso il confronto di modelli.
Uno studio morfologico7 dunque, che presuppone un’astrazione, a partire dall’immagine esterna
di un poligono urbano e dal suo aspetto visibile che si caratterizza come invariante, per
identificare la forma attraverso la struttura e ricercarne i caratteri di immutabilità ai vari livelli di
scala, fornendo perciò una concettualizzazione di un modello in cui la forma viene intesa come
composizione di parti ed emerge dalle connessioni fra i suoi elementi e attraverso relazioni di
somiglianza, di prossimità, di simmetria, di chiusura, di continuità ecc.
L’analisi si riferisce all’insieme di elementi che compongono le parti di un “disegno urbano”,
considerando tutte le parti costitutive di un insediamento quali: infrastrutture, aree edificate
omogenee, vuoti, pieni e le relazioni di interconnessione tra essi, storiche, funzionali e
morfologiche.
Si intende stabilire un criterio di lettura dei fenomeni di sviluppo in atto lungo la fascia costiera
della Regione Metropolitana di Barcellona (RMB) con la “formalizzazione” di schemi
interpretativi dei diversi insediamenti presenti su di un territorio antropizzato specifico,
concentrando l’attenzione sui processi di edificazione recenti e tuttora in corso che determinano
la formazione di specifiche caratteristiche tipologiche e sul tipo di tendenza dello sviluppo delle
città e degli ambiti territoriali presenti in tale scenario.
3. Metodologia di analisi
Molti studi si propongono di analizzare i tessuti insediativi sulla base di opportuni indicatori
quantitativi per supplire alle manchevolezze dovute alla complessità dei fenomeni da analizzare
e alla molteplicità di contesti territoriali esistenti.8 La forza morfogenetica di tutte le categorie di
tessuto urbano e le relazioni tra le parti urbane omogenee e gli elementi strutturali, indicano le
prospettive più importanti per la comprensione delle regole formali riconoscibili all’interno dei
margini di un’area artificializzata. Ciò però richiede una serie di distinzioni, considerazioni ed
ipotesi di lettura alquanto complesse e sfaccettate, dovute alla variabilità delle situazioni e alle
dinamiche esistenti.
5
Con il termine diffusione si indica in genere la crescita successiva di piccoli e medi centri urbani collocati negli anelli
periferici delle aree metropolitane, oppure in zone lontane dai centri principali, facendo prevalere ad un modello urbano
compatto e centralizzato un modello privo di gerarchie formali facilmente identificabili.
6
Possiamo definire invece la dispersione come un fenomeno di frammentazione esasperata, che “attiene alla casualità
delle nuove localizzazioni, alla frammentazione della forma urbana, al bricolage della pianificazione urbanistica e
territoriale avulso da ogni principio di economia delle risorse territoriali, alla trama del territorio” (Mauro Baioni).
7
Per quanto concerne gli studi morfologici urbani, ad esempio, la geometria urbana tradizionale si avvale di interfacce
frattali (Batty e Longley, 1994; Bovill, 1996; Frankhauser, 1994).
8
La variabilità dei fenomeni urbani spesso si avvale di indici descrittivi statistici sintetici per confrontare i vari profili
descrittivi di aree differenti; tali indici sono argomento di studio in numerosi filoni dell’analisi territoriale. In questa
direzione si collocano il filone degli ‘indicatori’ (Bertuglia, Clarke e Wilson, eds., 1994, Buckley e Mookherjee, 1996,
Sawiki e Flynn, 1996), nell’ambito del quale particolare attenzione è rivolta alla definizione di ‘profili descrittivi delle
situazioni locali’, e le recenti applicazioni nel campo dell’analisi spaziale (Anselin, 1995, Fotheringham, Charlton e
Brundsdon, 1996), volte ad approfondire il contributo specifico ‘dei diversi elementi locali’ all’andamento e/o alle
caratteristiche complessive di un fenomeno.
276
Nicola Colaninno
Nello studio qui presentato ci si riferirà sostanzialmente a due grandi classi di analisi: una di tipo
quantitativo, che si avvale di indici descrittivi ed analisi statistiche ed una di tipo qualitativo
basata sulla rappresentazione di schemi di analisi grafica volti a descrivere i valori numerici
previamente calcolati. Saranno presi in esame indici di complessità formale e frammentazione,
percentuale di suolo urbanizzata e componente demografica, applicati ai municipi della RMB,
valutandone l’andamento al passare da zone più strettamente connesse al mare a quelle più
interne. Divideremo l’analisi quantitativa in tre passaggi dettagliati: una di tipo quantitativo
propriamente detta, una di tipo “morfometrico” ed una analisi strutturale, per valutare le relazioni
numeriche tra gli indici suddetti; mentre l’analisi qualitativa esaminerà l’aspetto estetico dei
tessuti “artificializzati” delimitati da poligoni di urbanizzazione.
Saranno oggetto di analisi le “forme”, urbane e territoriali, presenti lungo la fascia costiera
mediterranea catalana, che fanno parte della Regione Metropolitana di Barcellona (Figura 3).
Figura 3. Cataluña e Regione Metropolitana di Barcellona (RMB).
Fonte: Elaborazione propria
L’analisi conoscitiva si articolerà inoltre su due livelli distinti ma fortemente complementari

relativi, in particolare, a due scale di definizione di ambito: la prima riferita alla scala urbana
vera e propria, considerando la città in sé e con riferimento alla divisione amministrativa
municipale; la seconda rivolta ad un ambito sovra-municipale, territoriale quindi, dove le
relazioni tra i diversi nuclei urbani danno vita a differenti tipi di modelli formali e funzionali.
Per quanto riguarda tale ambito sovra-municipale si prenderà in considerazione il rapporto
funzionale tra più municipi calcolato in base ad un Valore di Interazione (V.I.) tra essi, in grado
di generare l’unione di più aree urbane contigue, in una entità unica di dimensioni maggiori che
prenderà il nome di protosistema.
3.1 Ambito sovra-municipale funzionale: protosistema.
Quella di considerare il protosistema come campo di studio a livello sovra-municipale, in base

ad interazioni funzionali territoriali, è una ipotesi tra le varie possibili, così come ad esempio si
sarebbe potuto considerare l’area metropolitana, o le divisioni provinciali9.
9
Il protosistema, riferendosi a valori di interazione funzionale tra organismi urbani contigui, genera strutture territoriali
fortemente relazionate tra loro, con caratteristiche interne simili e dimensionalmente più piccole rispetto ad ambiti
amministrativi, in cui le connessioni tra municipi tendono ad essere meno consistenti e spesso arbitrarie.
Il Valore di Interazione, simmetrico, tra due municipi i e j, pondera i flussi lavorativi tra municipi stessi in base alle
rispettive masse, perciò le relazioni locali sono più forti e “predominano” sulle gerarchie amministrative.
277
Nicola Colaninno
La metodologia usata per la generazione dei protosistemi10 considera un Valore di Interazione
tra due municipi “i” e “j”, in relazione tra loro, con riferimento ai flussi migratori lavorativi
giornalieri. Le unità che formano un protosistema (Figura 4) vengono raggruppate secondo il più
alto Valore di Interazione (V.I.) tra due municipi “i” e “j” seguendo un processo iterativo di
calcolo, e imponendo la condizione di contiguità tra municipi11:
2 2
Fij F ji
V.I. ij = +
PORi ·LTL j POR j ·LTLi
F: Flusso (spostamenti lavorativi)

POR: Popolazione Occupata Residente (in spagnolo: Popolación Ocupada Residente).
LTL: Centri di lavoro Localizzati (in spagnolo: Lugares de Trabajo Localizado).
La finalità è quella di generare ambiti sovra-municipali che presentano, tra loro, le relazioni più
forti di interazione funzionale.
Figura 4. Protosistemi nella Regione Metropolitana di Barcellona (RMB).
Fonte: Cap a una nova organització territorial de catalunya. Cladera, Josep Roca; Bergadà, Montserrat Moix.
3.2 Dati quantitativi utilizzati per l’analisi.
I dati usati per l’analisi sono quelli rilevati attraverso il progetto CORINE Land Cover 2000, un
progetto di iniziativa congiunta dell'Agenzia Europea dell'Ambiente e della Commissione
Europea che ha interessato 26 paesi e che prevedeva l’acquisizione della copertura del suolo, a
livello europeo, attraverso immagini satellitari Landsat 7ETM+, la fotointerpretazione delle
stesse e la classificazione del suolo.
10
Protosistemi continui delimitati, in Spagna, applicando questa metodologia: CAT(Cataluña):195 protosistemi;
VAL(Valencia): 122 protosistemi; BAL(Baleari): 15 protosistemi; MUR(Murcia): 14 protosistemi; AND(Andalucia): 185
protosistemi.
11
Per ogni municipio si cerca un altro municipio col quale risulti avere il valore di interazione più alto, ed in maniera
iterativa si generano “catene” di municipi, che si chiudono quando un municipio presenta la massima interazione
funzionale con un altro che già appartiene ad un gruppo, dando vita cpsì ai protosistemi.
Le dimensioni delle “catene” uniscono come minimo due municipi, non essendo perciò possibile l’esistenza di un
protosistema formato da un solo municipio.
278
Nicola Colaninno
CORINE 2000 fornisce una classificazione del suolo divisa in 5 livelli:
1. SUPERFICI ARTIFICIALI
1.1. Zone urbanizzate di tipo residenziale: Zone residenziali a tessuto continuo; Zone
residenziali a tessuto discontinuo e rado.
1.2. Zone industriali, commerciali ed infrastrutturali: Aree industriali, commerciali e dei
servizi pubblici e privati; Reti stradali, ferroviarie e infrastrutture tecniche12; Aree
portuali; Aeroporti.
1.3. Zone estrattive, cantieri, discariche e terreni artefatti e abbandonati: Aree estrattive7;
Discariche7; Cantieri.
1.4. Zone verdi artificiali non agricole: Aree verdi urbane; Aree ricreative e sportive.
2. SUPERFICI AGRICOLE
3. TERRITORI BOSCATI E AMBIENTI SEMI-NATURALI
4. ZONE UMIDE
5. CORPI IDRICI
Attraverso CORINE 2000 otteniamo poligoni di urbanizzazione (Figura 5) in formato vettoriale,

digitalizzando le aree artificializzate mediante processi di remote-sensing.
È necessario evidenziare che sono stati utilizzati poligoni “omogeneizzati” che comprendono,
cioè, tutte le superfici artificializzate senza distinguere, all’interno di esse, le varie sub-zone e
che ciò può rappresentare un limite all’analisi, la quale pero mira soprattutto a mettere in campo
una metodologia di studio perfettibile e auspicabilmente soggetta ad approfondimenti futuri13.
Figura 5. Poligoni di urbanizzazione nella RMB.
Fonte: Progetto CORINE Land Cover 2000.
3.2 Analisi quantitativa
3.2.1 Analisi quantitativa
Per l’analisi quantitativa propriamente detta, sono stati utilizzati un indice di occupazione del
suolo, considerando il rapporto tra superficie artificializzata e superficie di pertinenza della
stessa (a seconda che si consideri l’area municipale o quella protosistemica) e la densità
abitativa14 (ab./m2) calcolata come rapporto tra la popolazione residente e la superficie
12
Non inclusi nel suolo urbanizzato.
13
Tra le classi non incluse nel calcolo, sono presenti reti ferroviarie e grandi arterie stradali, che in uno studio
successivo potrebbero essere interessante oggetto di una analisi particolareggiata, al fine di stabilire caratteristiche e
relazioni esistenti tra la “colonna vertebrale” degli organismi territoriali analizzati e le parti che li compongono.
14
L’indice di densità calcolato è un indice statico e netto, riferito cioè solo alla popolazione residente e calcolato non su
l’intera area municipale ma sulla superficie urbanizzata.
279
Nicola Colaninno
urbanizzata considerata.
Occupazione di Suolo
S U (m2)
OS = [1]
S (m2)
Densità abitativa (netta)
Pop. (n)
D= [2]
S U (m2)
3.2.2 Analisi strutturale
L’analisi strutturale si basa sul concetto di entropia15 che fornisce un indice di Frammentazione
della struttura urbana a seconda del numero di poligoni che la compongono e del “peso” che
ogni poligono ricopre in un determinato scenario. L’indice entropico rientra nella categoria di
tutta una serie di indicatori descrittivi statistici che misurano la variabilità di specifiche condizioni
quali: eterogeneità, dispersione, equilibrio e concentrazione. L’uso di tali indici serve ad
ottenere misure descrittive sintetiche, delle distribuzioni spaziali di un fenomeno in un’area,
finalizzate a consentire il confronto tra spazi diversi.
L’indice di entropia H ci permette di misurare la probabilità che un poligono di urbanizzazione

sia presente o meno su un dato territorio, ossia il numero ed il peso dei soggetti che
compongono un dato sistema. Più alta sarà la probabilità, maggiore sarà il grado di
frammentazione urbana, in base anche alla grandezza dei singoli nuclei che stabiliscono quindi
un ordine di importanza tra essi.
Se il valore di H è uguale a 0, cioè la probabilità P =1, siamo in presenza di un solo poligono di
urbanizzazione e quindi “zero” frammentazione (considerando non la forma ovviamente ma solo
il numero dei poligoni presenti e la superficie occupata).
La formula usata per l’entropia è quella proposta da Shannon16:
Entropia
n
H = - 1 ∑ [ Pi (ln Pi )] [3]
i=1
P: probabilità (rapporto tra la superficie di un poligono di urbanizzazione e la somma della

superficie totale di tutti i poligoni)
n = numero di poligoni.
15
L'entropia è un concetto della fisica che misura il grado di disordine. Una scatola dei fiammiferi sparsi a caso sul
pavimento fornisce un modello con una alta entropia visiva. L'entropia si ridurrà nel momento in cui i fiammiferi saranno
allineati in una configurazione più ordinata. Non deve essere un modello rettangolare, ma potrebbe assomigliare ad una
ragnatela o ad una spirale. Le simmetria matematiche - in questo caso translazionali, di rotazione, radiali, o a spirale -
generano un ordine alla grande scala, ordine che abbassa l'entropia visiva.
16
L’indice entropico (H) introdotto da Shannon nel 1948 è una misura di eterogeneità su scala logaritmica ; essa
assume valore minimo zero quando tutte le unità del collettivo presentano la stessa modalità e valore massimo (log n)
nel caso di equiripartizione delle unità tra le diverse modalità. (Eugenio Novelli, Sylvie Occelli)
280
Nicola Colaninno
3.2.3 Analisi morfometrica
Gli indici di forma sono quelli che possono descrivere la morfografia di un poligono di
urbanizzazione attraverso i rapporti tra le sue grandezze geometriche elementari: area e
perimetro; si possono ottenere in questa maniera parametri di confronto tra poligoni di forma e
dimensioni differenti. Tra questi indici i più noti ed internazionalmente riconosciuti sono l’indice
di Gravelius, l’indice di Miller (Linsley, 1988) ed il rettangolo equivalente (Roche, 1963).
Useremo l’indice di Gravelius17, calcolato in base al rapporto tra il perimetro del poligono
considerato e la circonferenza del cerchio di pari area, per determinare il grado di complessità
formale delle singole unità componenti il complesso in esame; “aggiusteremo” però la formula
introducendo una ponderazione della stessa, che misuri l’importanza di ogni nucleo all’interno
del sistema di modo che, in definitiva, il risultato ottenuto descriva il grado di complessità
formale dell’intero organismo urbano in base alle sue gerarchie intrinseche.
L’indice di complessità formale (Kf d’ora in avanti) può risultare un utile strumento di calcolo per
descrive il grado di compattezza di una urbanizzazione nel suo complesso, nonché la sua
tendenza formale; quanto più la forma del poligono sarà compatta o poco “regolare”, cioè
quanto più piccolo sarà il suo perimetro rispetto alla superficie, tanto più i valori dell’indicatore
tenderanno all’unità. Il caso limite è quello di poligoni di forma perfettamente circolare con Kf=1;
quanto più il contorno dei poligoni di urbanizzazione sarà frastagliato ed irregolare, tanto più il
valore di Kf si allontanerà dall’unità crescendo (Kf ≥ 1).
Indice di complessità di forma
n
Pi
∑ [ * Ai]
Kf = i=1 2√(πA i )
[4]
n
∑ Ai
i=1
P = Perimetro del poligono di urbanizzazione

A = Area del poligono di urbanizzazione
n = numero di poligoni di urbanizzazione
f = Forma
3.3 Analisi qualitativa
L’analisi qualitativa fa riferimento ad un campo sicuramente più teorico-concettuale, per cui le

considerazioni fatte analizzando modelli urbani e territoriali, in merito a tipo di struttura,
caratteristiche morfologiche, rapporti di interconnessione, ecc., si avvarranno di un background
conoscitivo personale, per individuare determinate caratteristiche invarianti dei sistemi.
Ciò potrebbe risultare, in parte, influenzato da una inevitabile componente soggettiva, per cui si
farà ricorso ad un supporto scientifico di analisi statistiche per l’elaborazione dei dati numerici
derivati dall’analisi quantitativa, che giustificherà la classificazione di gruppi coerenti di strutture
urbane, definite a partire da schemi formali. Dal punto di vista metodologico infatti, anche il solo
uso di indicatori descrittivi privo di una lettura critica, qualitativa, potrebbe essere non
significativo nonché riduttivo e la loro capacità esplicativa dimostrarsi insufficiente per spiegare
fenomeni di tale complessità.
17
Gravelius = P/2√(πA), dove P è il perimetro di un poligono ed A è la sua superficie.
281
Nicola Colaninno
Lo scopo è di riconoscere la consistenza del territorio urbanizzato in termini di pieni e di vuoti,
ma soprattutto in termini di forma, con l’intento di definire e graficizzare una serie di tracciati
morfologicamente riconoscibili pur in diversi contesti geografici. La forma ha la caratteristica
infatti, di manifestarsi attraverso una sequenza di discontinuità qualitative nello spazio in cui
vive ed il complesso di tali discontinuità “disegna” la struttura di un sistema e del rispettivo
processo dinamico che lo ha generato, marcando il confine tra margini naturali o artificiali.
In pratica il lavoro consisterà in:

• ipotizzare l’esistenza di modelli urbani con caratteristiche tipologiche comuni, secondo
aspetti specifici;
• calcolare i valori di complessità formale, entropia, occupazione di suolo e densità a
livello municipale o territoriale, mediante l’uso di tecnologie GIS;
• confrontare tra loro i risultati mediante grafici di dispersione ed istogrammi, e
rappresentare con l’indice di Pearson la correlazione che intercorre tra le variabili
considerate, sapendo che quanto più bassa è tale relazione tanta più complementarità
esiste tra gli indici;
• mappificare i valori riscontrati, in modo da ottenere un quadro visivo delle distribuzioni
spaziali dei singoli indici nella RMB;
• classificare gruppi simili, in base alle caratteristiche considerate, mediante un’analisi
cluster; in cui introdurremo i coefficienti Kf, H, OS, D;
• confrontare i clusters calcolati, con i modelli teorici previamente ipotizzati, attraverso
analisi di caso.
Aspetto interessante dell’analisi sarà infine la valutazione del comportamento degli organismi
urbani al cambio di scala, passando dall’ambito municipale a quello protosistemico.
4. Modelli di urbanizzazione: scala urbana e scala territoriale.
È possibile distinguere le varie zone che organizzano un nucleo urbano, in base al tipo di
tessuto, in cui i singoli elementi costitutivi sono strettamente relazionati tra loro e occupano
posizioni reciprocamente dipendenti formando, nell’insieme, una maglia tendenzialmente
continua e interconnessa e conferendo ad un impianto peculiarità “riassumibili” in forme che
potremmo classificare per linee generali: reticolare, radiale, organico o complesso, semplice,
composto, lineare, poli-nucleare, tentacolare o a ventaglio.
Sempre più di frequente, in epoca contemporanea, le parti componenti delle città seguono
proprie tendenze formali in maniera autonoma, dando vita a configurazioni frammentate in cui le
urbanizzazioni si realizzano per giustapposizione casuale di parti, senza un preciso ed
identificabile disegno di base, “casualmente” e senza una logica pianificatoria.
La struttura di un impianto territoriale deriva quindi dal risultato della somma dei singoli nuclei
che generano lo spazio, creando degli organismi composti, di tipo compatto o compattato,
disperso, diffuso o frammentato, a seconda del grado di continuità con cui si susseguono le
agglomerazioni urbane, città o conurbazioni che siano.
Astraendo in forme geometriche l’essenza di organismi urbani, ipotizziamo l’esistenza di alcuni

modelli di urbanizzazione, classificandoli in gruppi con caratteristiche comuni di compattezza,
frammentazione, dimensione e relazione fra le parti.
• A livello municipale (scala urbana), possiamo descrivere il comportamento formale degli

complessi urbani in tre grandi categorie:
282
Nicola Colaninno
A. Compatto
Poligonale, Circolare, Lineare
B. Compattato in nuclei
C. Frammentato18
D. Tentacolare
• A livello territoriale (protosistemi), dove le relazioni che più pesano sono di tipo funzionale
tra le parti anziché ti tipo formale, possiamo riassumere il comportamento delle strutture in
esame in due categorie principali e tre sub-categorie19:
a. Concentrato
b. Disperso
b.1 Disperso Strutturato
b.2 Disperso De-composto
b.3 Disperso Aperto
5. Analisi di caso
5.1 Municipi
La prima operazione consiste nel quantificare i valori delle quattro variabili considerate per
l’analisi (Kf, H, OS, D) e calcolate sui poligoni di CORINE, attraverso le formule [1], [2], [3], [4],
attribuendo tali valori al municipio di appartenenza.
Nel passo successivo, i dati numerici ottenuti, saranno messi in relazione fra loro mediante l’uso
di analisi statistiche, considerando di volta in volta le variabili in combinazioni di due per
calcolarne la correlazione lineare definita dal coefficiente di Pearson (Tavola 1)20.
Per mostrare le distribuzioni spaziali delle variabili, all’interno della RMB, ci avvarremo di un
GIS, fissando tre livelli di valori: Alto, Medio, Basso (Figura 6).
18
Ci troviamo in presenza di modelli di tipo C quando l’ambito considerato è caratterizzato dall’esistenza di grandi
superfici di tessuti urbani a morfologia dispersa, tipo urbanizzazioni a blocchi isolati e/o con giardino che difficilmente
presentano una relazione strutturante con le reti infrastrutturali e di comunicazione.
19
Quando si parla di strutture territoriali, che siano “compatte” o disperse, ci si riferisce comunque a sistemi policentrici
complessi, poiché formati dalla somma di singoli soggetti, in cui basicamente, al fine di definire un modello, influiscono il
grado di dispersione sul territorio ed il grado di frammentazione delle singole parti che costituiscono tale organismo.
20
Nella matrice di Pearson è possibile osservare che tra occupazione di suolo e densità, la correlazione è alta, come ci
si aspetterebbe, ma anche tra occupazione di suolo e complessità formale la relazione risulta sensibile. Ciò potrebbe
essere spiegato dalla mancanza di suolo edificabile che fa si che si utilizzi al massimo lo spazio “interstiziale”, residuale,
tra gli spazi non edificabili; ma la complessità formale di una città probabilmente dipende anche dal maggior numero di
parti che la compongono, laddove è evidente che sistemi più grandi presentano maggior varietà di tessuti urbani che nel
giustapporsi generano, specie in anelli periferici, un contorno irregolare senza necessariamente generare dispersione.
283
Nicola Colaninno
Tavola 1. Matrice di correlazione di Pearson.
Densità_
Coeff_Forma Entropia Occ_Suolo Urbano
Coeff_Forma Pearson Correlation 1 ,069 ,351** ,100
Sig. (2-tailed) ,384 ,000 ,202
N 163 163 163 163
Entropia Pearson Correlation ,069 1 -,149 -,269**
Sig. (2-tailed) ,384 ,057 ,001
N 163 163 163 163
Occ_Suolo Pearson Correlation ,351** -,149 1 ,637**
Sig. (2-tailed) ,000 ,057 ,000
N 163 163 163 163
Densità_Urbano Pearson Correlation ,100 -,269** ,637** 1
Sig. (2-tailed) ,202 ,001 ,000
N 163 163 163 163
**. Correlation is significant at the 0.01 level (2-tailed).
Figura 6. Distribuzione spaziale delle variabili.
(%)
(ab./m2)
284
Nicola Colaninno
Se partiamo dall’idea che i processi di urbanizzazione attualmente in atto lungo le aree costiere,
seguono meccanismi di evoluzione diversi da modelli di urbanizzazione dell’entroterra, a causa
di differenti meccanismi costituenti, sempre più preponderanti e che il contatto diretto col mare
può influenzare il territorio a seconda della distanza dalla linea di costa, sarebbe possibile
dividere la RMB in tracciati paralleli al fronte costiero e valutare l’andamento dei valori delle
variabili (Figura 7)21.
Figura 7. La RMB in quattro linee di costa.
Resto
Il diagramma a barre, riferito alle variabili di forma, entropia, occupazione di suolo e densità
netta (Tavola 2), mostra la tendenza degli indici lungo tratti paralleli al fronte litorale.
Tavola 2. I valori medi ponderati delle variabili per le quattro linee di costa.
Valori Medi Ponderati
2,500
2,000
Prima Linea
1,500 Seconda Linea
Terza Linea
1,000
Resto
0,500
0,000
Complessità Formale Entropia Occ. Suolo Densità
Lungo la prima linea pesano soprattutto l’occupazione di suolo, la densità abitativa ed il

coefficiente di complessità formale poiché una alta “pressione urbanizzatrice” tende ad
“allungare” i poligoni urbani e ad aumentarne perimetro, superficie22 ed altezza degli edifici,
compattandoli e riducendo il grado di frammentazione23, riempiendo gli spazi di
interconnessione e sfruttando al massimo la rendita di posizione.
È sempre più evidente, di fatto, la propensione alla formazione di un fronte continuo urbanizzato
lungo la fascia litorale.
21
La divisione in quattro fasce è stata pensata in base al “contatto” col mare: diretto per i municipi di prima linea, diretto
con i munipici di prima linea, per quelli di seconda e così via. In questo studio è stata trascurata la componente
orografica del terreno, che probabilmente genererebbe divisioni territoriali più robuste ma anche considerazioni di altro
tipo, che saranno sviluppate in lavori successivi.
22
La complessità formale è un indice calcolato in base ad una proporzione tra Area e Perimetro di un poligono.
23
La frammentazione tende ad aumentare con l’aumentare della distanza, ma nell’ultima zona, la più distante, si assiste
ad una diminuzione dell’entropia dovuta alla presenza di alcuni importanti municipi quali Terrassa, Granollers o
Vilafranca che per effetto della media ponderata dei valori, tendono a “deviare” la tendenza della variabile.
285
Nicola Colaninno
Le variabili considerate per l’osservazione dei modelli urbani, sono state normalizzate e studiate
avvalendosi di un’analisi cluster per individuarne i centri e la disposizione, attorno ad essi, di
tutti i soggetti coinvolti nell’applicazione.
Si sono realizzate due analisi cluster, la prima di tipo gerarchico, per determinare il numero più
opportuno di gruppi da considerare e la seconda di tipo K-means, con cinque classi di
raggruppamento (Figura 8).
Figura 8. Analisi cluster per municipi.
Per ognuno dei cinque cluster sono stati estratti i centri delle variabili (Tavola 3) e tracciate le
linee di tendenza di ogni gruppo rispetto alle variabili stesse, per poterne confrontare il
comportamento per classi omogenee di valori (Tavola 4).
Tavola 3. Centri dei cluster.

Coeff_Forma Entropia Occ_Suolo Densità_Urbano
Cluster
1 2,34052 0,29690 0,2590 0,002334

2 1,66132 0,62756 0,35873 0,006115
3 1,77778 0,29778 0,74544 0,018789
4 1,64058 1,34096 0,13242 0,001788
5 0,31464 0,2636 0,00573 0,000718
Tavola 4. Valori medi delle variabili per i 5 cluster.

2,5
1,5
0,5
Coeff_Forma Entropia Occ_Suolo Densità_Urbano
Cluster 1 Cluster 2 Clister 3 Cluster 4 Cluster 5
286
Nicola Colaninno
Finalmente compariamo le strutture urbane ipotizzate al capitolo 4: compatto, compattato in
nuclei, frammentato e tentacolare, con i gruppi calcolati mediante analisi cluster (Figura 9)
assegnando, ad ogni modello, classi di municipi raggruppati in base a caratteristiche similari.
Figura 9. Analisi di caso. Municipi.

Cluster 3 Modello tipo A, compatto
Cluster 2 Modello tipo B,

compattato in nuclei
Cluster 4 Modello tipo A,

Frammentato
Cluster 1 Modello tipo D, tentacolare
Cluster 5 Compatto a bassa densità
Al modello compatto (Tipo A) si riferiscono municipi quali Barcellona con valori Kf = 2,795, OS =
0,828, D = 15.400 ab./Km2, H = 0,5; Badalona con Kf = 2,381, OS = 0,55, D = 9.980 ab./Km2, H
= 0,77; Santa Coloma de Gramenet con Kf = 1,980, OS = 0,6, D = 17.200 ab./Km2, H = 0,035 e
gli altri del cluster 3, dove la compattezza della struttura è dovuta a livelli alti di occupazione di
suolo e densità, mentre la complessità formale elevata dipende dalle corone più esterne del
nucleo, in cui le urbanizzazioni di tipo meno intensivo integrate al tessuto consolidato
contribuiscono a “sfrangiare” esternamente il profilo generale, ma a mantenere basso il grado di
frammentazione (entropia).
287
Nicola Colaninno
Passando dal modello A a B e quindi a C, si nota come la struttura urbana tenda ad una
insistente e successiva rottura, indirizzata verso un policentrismo morfologico, laddove, come in
Terrassa, Matarò o Sabadell (Tipo B, cluster 2), aumenta il grado di frammentazione (H =1,21;
0,9; 0,83) mentre gli altri valori, pur diminuendo, garantiscono un livello di compattezza del
complesso. Nei municipi del cluster 4 (Modello C), invece, abbiamo i livelli massimi di entropia
(Tordera = 2,33; Sant Pere de Ribes = 1,62; Subiarts = 2,21), causati da un tipo di
urbanizzazione a macchia i cui nuclei, in genere, non presentano un rapporto di relazione
reciproca con la rete infrastrutturale e dove un polo centrale non si impone come tale e
soccombe al dominio di organismi satellite.
Il Modello D (cluster 1), al contrario, presenta una sorta di ricucitura del tipo C, dovuta
all’esistenza di importanti vie di comunicazione che uniscono i centri del complesso, conferendo
al sistema una forma a raggiera (Tentacolare) in cui le urbanizzazioni vengono tenute insieme
dalla forza funzionale che “disegna” in qualche modo una morfologia non “satellitare”,
diminuendo così la frammentazione, aumentando in parte l’occupazione di suolo e la densità,
ma soprattutto generando i massimi valori di complessità formale Kf (Vilanova i la Geltrù = 2,85;
Sant Cugat = 2,52; Palau de Plegamans = 3,07; Arenys de Mar = 2,85).
Il cluster 5, poi, in cui tutti i livelli delle variabili risultano bassi, si potrebbe classificare come
modello compatto ma di bassa densità, nel quale l’urbanizzazione si concentra in un unico
poligono di ridotte dimensioni.
Sui cinque cluster infine, è stata effettuata una analisi Box-Plot (Tavola 5) per verificare la
quantità di outliers e quindi il grado di omogeneità dei gruppi stessi, nonché la distribuzione dei
soggetti osservati all’interno di ogni insieme.
Tavola 5. Analisi Box-Plot per cluster di variabili.
Coefficiente di Forma Kf Entropia H

A
2,000
A
Zscore(Coeff_Forma)
2,000
Zscore(Entropia)
A
1,000
A
0,000 A
0,000
-2,000
-1,000 S
S
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
Cluster Number of Case Cluster Number of Case
Occupazione Suolo OS Densità Urbanizzato D

A A
3,000
Zscore(Densità_Urbano)
4,000
Zscore(Occ_Suolo)
2,000
A
1,000 2,000
0,000 A
A
S
0,000 S
-1,000 A
1 2 3 4 5 1 2 3 4 5
Cluster Number of Case Cluster Number of Case

288
Nicola Colaninno
5.2 Protosistemi
Così come per i municipi, si è proceduto analizzando la RMB anche a livello sovra-municipale,
considerando quale ambito territoriale il protosistema (capitolo 3, paragrafo 3.1) e dopo aver
effettuato le varie considerazioni circa le correlazioni tra le variabili ed una analisi di tipo
gerarchico, sono stati calcolati sei gruppi omogenei di protosistemi attraverso un’analisi cluster
k-means (Figura 10).
Figura 10. Analisi cluster per protosistemi.
Tra i gruppi calcolati si riscontrano certe similitudini tra cluster 2 e cluster 3 e tra il 4 ed il 6
(Tavola 6), con valori alti di occupazione di suolo e densità (maggiori nei gruppi 2 e 3) e valori
più bassi di entropia, che invece si elevano man mano che ci si allontana dalla costa e da un
evidente punto “centrale”, rappresentato da Barcellona e dalla sua area territoriale, sottoposto
ad una pressione urbanizzatrice elevata.
Dato che questa scala di analisi è generata dal raggruppamento di più soggetti24, le strutture
che si producono sono sempre di natura polinucleare e spesso la differenza tra i gruppi la fa la
presenza o meno di nuclei “dominanti”, che tendono a compattare (o meglio a concentrare) il
sistema piuttosto che a disperderlo, mediante nuclei equivalenti, in strutture aperte.
Tavola 6. Valori medi delle variabili per i 6 cluster.

5
-1
-2
Coeff_Forma Entropia Occ_Suolo Densità

Cluster 1 Cluster 2 Cluster 3 Cluster 4 Cluster 5 Cluste 6
Fonte: Elaborazione propria.
24
Il raggruppamento è stato fatto in base alla somma dei valori di ogni singolo poligono di urbanizzazione, non
considerando i nuclei dei protosistemi come entità unitarie quindi ma come somma di singole unità appartenenti ai
municipi che compongono gli ambiti territoriali.
289
Nicola Colaninno
Compariamo le strutture territoriali ipotizzate al capitolo 4: concentrato, disperso strutturato,
disperso de-composto, disperso aperto, con i gruppi calcolati nell’analisi cluster (Figura 11).
Figura 11. Analisi di caso. Protosistemi25.

Cluster 2, Cluster 3 Modello tipo a, Concentrato
Cluster 4, Cluster 6 Modello tipo b.1,

Disperso Strutturato
Cluster 1 Modello tipo b.2,

Disperso De-composto
Cluster 5 Modello tipo b.3,

Disperso Aperto
Se l’analisi cluster municipale ha evidenziato una tendenza comune prevalentemente lungo la

fascia costiera e quella territoriale ha posto maggiormente l’accento su Barcellona quale polo di
concentrazione di realtà ad alto tasso di occupazione di suolo e densità abitativa, qual è dunque
il fattore determinante nella creazione di modelli di urbanizzazione: la componente posizionale,
o la presenza di un polo economico...o le due cause insieme? E quale pesa maggiormente?
25
Quella dei protosistemi è una delle ipotesi possibili, proposta per la classificazione di ambiti sovra-municipali, usando
un criterio funzionale di unione tra municipi; ma il dibattito interessante attualmente è proprio quello rivolto a definire i
reali confini di interazione che oggi si vanno proporzionando alle dinamiche urbane in continuo divenire, per meglio
riflettere sulle cause generatrici di modelli di urbanizzazione in base alla scala di riferimento.
290
Nicola Colaninno
6. Conclusioni
Il quadro conoscitivo sugli attuali fenomeni di crescita urbana, per essere esauriente,
richiederebbe riferimenti a tipi di trasformazioni urbane e territoriali che non dipendono
direttamente dai luoghi legati alla residenza o al lavoro. I luoghi di fruizione turistica, ad
esempio, si sono estesi enormemente ed i centri commerciali e ricreativi tendono sempre di più
ad occupare la periferia urbana rendendone meno definiti i confini. Spesso abbiamo di fronte
fenomeni “degenerativi” che si trascinano già da tempo modificando poco a poco il territorio sul
quale viviamo. La città contemporanea, nella quale zone residenziali, commerciali, terziarie e
per il tempo libero si giustappongono quasi seguendo un “disordine controllato”, è sempre più
dispersa sul territorio, aperta in uno spazio senza più centro né periferia ed interrotto da aree
residuali e, di frequente, decontestualizzate.
I confini amministrativi si fondono e l’edificazione di una città invade e subisce l’edificazione di
realtà limitrofe seguendo una crescita sempre più dinamica ed incontrollata.
Osservando il comportamento dei cluster (Tavola 6; Tavola 8), emerge una chiara tendenza, in
zona costiera nella RMB, a subire una pressione urbanizzatrice, dovuta ai suddetti fenomeni di
trasformazione, soprattutto lungo due assi: uno parallelo alla linea litorale ed uno
perpendicolare ad esso, che coincidono in un centro di pressione rappresentato da Barcellona.
L’analisi operata in ambito di protosistemi evidenzia la propensione, a livello territoriale,
dell’immediato intorno di Barcellona a concentrarsi in una sorta di piramide con la base
collocata sulla costa, dove le percentuali di suolo urbanizzato, la densità abitativa e la
complessità formale assumono i valori più alti26 (Figura 12).
Figura 12. Pressione di urbanizzazione.
Fonte: elaborazione propria
Prendere coscienza di tali dinamiche permetterebbe di rivedere i “nuovi” confini di pianificazione

e gli strumenti urbanistici più adatti, imponendo un cambio di scala a seconda della situazione
contingente e particolari tipi di direttive da rispettare in fase progettuale, applicabili ad ambiti
con caratteristiche similari di sviluppo.
L’uso di indicatori descrittivi per definire un tipo di forma urbana, potrebbe rappresentare,
inoltre, un utile sostegno allo studio di modelli di città e territori sostenibili.
Sarebbe interessante poter “costruire” un modello di analisi delle tendenza di crescita urbana;
stabilire in ambito costiero, ad esempio, una distanza massima alla quale l’azione plasmante
del mare, sui fenomeni di trasformazione, comincia a perdere importanza; definire zone
omogenee di pianificazione in cui tener conto di problematiche peculiari ed azioni settoriali
specifiche a cui adattare gli interventi urbanistici.
26
A livello territoriale, osservando la mappa dei protosistemi, si nota che nella parte nord-est la pressione di
urbanizzazione si perde per effetto della fusione di municipi piccoli, ad alto tasso di urbanizzazione, con municipi più
grandi in cui i livelli di pressione sono bassi. La mappa evidenzia maggiormente la forza centripeta di Barcellona.
291
Nicola Colaninno
Anche nell’ambito di una stessa regione, ci sono zone che seguono canoni di sviluppo differenti
dovuti a fattori di tipo geografico od economico: nei primi cinquanta chilometri, delle cinque
regioni spagnole interessate dalla presenza del mediterraneo, la percentuale di urbanizzazione
passa dal 50 %, a livelli molto bassi, di occupazione di suolo (Figura 13) decrescendo in
maniera esponenziale: qual è l’effettivo peso della presenza del mare sulla crescita urbana e
sui fenomeni economici ed in che dimensioni cambia al cambiare della distanza?
L’uso di modelli di analisi consentirebbe di “misurare” quanto, determinati fattori posizionali, la
presenza di attrattori turistici ed economici e la disponibilità di costa “utile” influiscono sulle
strutture urbane; trovare cioè quegli elementi che determinano l’insorgere dei fenomeni di
espansione incontrollata più forti in determinati territori piuttosto che in altri27.
Figura 13. Suolo urbanizzato e distanza dal mare nelle regioni mediterranee spagnole28.
Fonte: workshop “El Proceso de Urbanización en la Costa Mediterránea Española” (Montserrat Moix Bergadá).
Stabilire la relazione tra i vari attori che concorrono alla generazione di plusvalori nel mercato
immobiliare ed il tipo di configurazione morfologica, “pesando” se, ed in che misura, l’influenza
della costa agisce su tali valori e fino a che distanza dalla linea di costa sia possibile affermare
che il mare co-partecipa alla formazione dei differenti gradi di complessità di specifici modelli di
urbanizzazione.
27
Lungo la costa mediterranea spagnola il 34% del primo km è urbanizzato e città come Melilla, Malaga e Barcellona
elevano questa cifra a più del 50%; in questa area le zone protette rappresentano solo un 5% del totale”.
28
Cataluña, Comunità Valenziana, Isole Baleari, Mursia, Andalusia.
292
Nicola Colaninno
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293
Nicola Colaninno
294
Nicola Colaninno
APORTACIONES A LA DIAGNOSIS TERRITORIAL DE MENORCA.
COMPARACIÓN CON LAS DIRECTRICES DEL PLAN TERRITORIAL
INSULAR (2003).
Aina González Puig

Ent Environment and Management.
David Carreras Martí

Observatori Socioambiental de Menorca.
Institut Menorquí d’Estudis.
Palabras Clave: Menorca, Plan Territorial Insular, Cartografía digital de Usos y Cubiertas del
Suelo, Reserva de la Biosfera.
Resumen: La Cartografía Digital de Usos y Cubiertas del Suelo 1:5.000 se publicó en el 2007 y
proporciona información actualizada y en detalle de la situación territorial de la isla. En base a
esta cartografía se han analizado los aspectos naturales (análisis de las cubiertas del suelo,
conectividad y fragmentación del territorio, estructura y diversidad del paisaje) y los aspectos
artificiales o humanizados (usos del suelo, ocupación urbana y áreas de influencia,
infraestructuras, urbanización litoral y presión difusa en el medio rural) de los tres municipios
más orientales de la isla: Maó, Es Castell y Sant Lluís. La información y la cartografía resultante
se han comparado con la cartografía de ordenación y la normativa del Plan Territorial Insular
para esta zona, detectando oportunidades de mejora en la clasificación del suelo de algunas
áreas y en aspectos cualitativos.
1. Introducción
El Plan Territorial Insular de Menorca (PTI) constituye la figura de ordenación territorial básica
de Menorca. A pesar de tener carácter derivado, y por tanto estar supeditado a las directrices
de normativas de rango superior (p.e. las Directrices de Ordenación Territorial o DOT,
aprobadas por el Govern Balear) su amplia capacidad normativa y la escala insular le confieren
una gran relevancia para una gestión territorial sostenible.
El PTI fue aprobado en el año 2003 y elaborado desde el año 1999 al año 2002. Una de las
herramientas clave para elaborar el PTI fue la cartografía digital cedida por el Institut Menorquí
d’Estudis (IME), a escala 1:25.000 y basada en ortofotografías de 1995. El sistema de
clasificación de usos y cubiertas del suelo utilizado se correspondía con la propuesta por el
programa europeo CORINE Land Cover1, que en su nivel 3 de la leyenda comprende un total
de 44 categorías, de las que sólo se describieron las 22 presentes en Menorca. El análisis con
Sistemas de Información Geográfica permitió un avance cualitativo tanto en el tratamiento de la
información como en la generación de cartografía.
Por otro lado, el Observatorio Socioambiental de Menorca –organismo dedicado al estudio de

los parámetros de sostenibilidad de la isla desde la declaración de esta como Reserva de la
1
Directiva 92/43/EEC del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y
la Flora Silvestres.
295
ACE© AÑO III, núm. 7, junio 2008 | APORTACIONES A LA DIAGNOSIS TERRITORIAL DEL LEVANTE DE MENORCA.
COMPARACIÓN CON LAS DIRECTRICES DEL PLAN TERRITORIAL INSULAR (2003)

Biosfera por la UNESCO en el año 1993– publicó en el 2007 la Cartografía digital de Usos y
Cubiertas del Suelo, a una escala 1:5.000. Esta cartografía se elaboró en base a
ortofotografías del 2002 y a un exhaustivo trabajo de campo realizado entre los años 2002 y
20072. Se clasificaron las cubiertas del suelo en 53 categorías, definiendo un nuevo nivel de
clasificación respecto al CORINE Land Cover.
Esta nueva cartografía permite un nivel de detalle muy superior, además de ofrecer datos
territoriales actualizados, que la que se utilizó inicialmente para la elaboración del PTI. El
análisis de esta cartografía ha constituido el elemento básico que ha permitido evaluar tanto los
aspectos naturales (cubiertas del suelo, estructura y diversidad del paisaje, conectividad y
fragmentación del territorio) y los antropogénicos (usos del suelo, ocupación urbana y áreas de
influencia, infraestructuras, urbanización litoral y presión difusa en el medio rural) de los
municipios del levante menorquín.
La información generada a partir de este análisis se ha comparado con las directrices del PTI
para la zona de estudio. Por una parte se han comparado los objetivos y su plasmación en la
Normativa, y por otra se ha analizado la cartografía digital del planeamiento con aquella
generada durante las fases de análisis.
2. Localización y principales características del Levante menorquín
Los límites administrativos de los municipios de Maó, Es Castell y Sant Lluís configuran la zona
más oriental de la isla de Menorca. Esta zona está experimentando en los últimos años uno de
los procesos de transformación territorial más dinámicos de la isla, presentando desde este
punto de vista una elevada complejidad. La proximidad de la capital de Menorca, Maó, junto
con la diversidad de sistemas paisajísticos y ecológicos que engloba (costero, rural, urbano,
boscoso, etc.) le proporcionan estas características.
2.1 Localización y principales características socio-económicas y ambientales de Menorca
Menorca se localiza al noreste del archipiélago Balear, en el Mediterráneo Occidental. Tiene

una extensión de 702 km2 y 216 km de costa. La distancia máxima entre dos puntos es de 47
km, entre Ciutadella y Maó. El punto más elevado tiene 357 m (el Toro).
Figura 1. Localización de Menorca
Fuente: Consell Insular de Menorca
2
Carreras et al., 2007.
296

El paisaje menorquín está determinado por la climatología, típicamente mediterránea; la
geología, calcárea y llana al sur y arcillosa y agreste al norte; y el viento de Tramontana, fresco
y muy salino, que debido a la orografía relativamente llana de la isla sopla con fuerza y
condiciona tanto la vegetación como muchos otros aspectos de la vida cotidiana. Estos
condicionantes determinan un medio natural extraordinariamente diverso –dentro de un
marcado carácter mediterráneo- con gran variedad de elementos florísticos. Debido a la
localización de Menorca y su insularidad, abundan los taxones relictuales tirrénicos y
baleáricos, destacando además la presencia de diversas especies endémicas de Menorca,
localizadas en los acantilados costeros, los islotes y en los barrancos.
Económicamente, el sector dominante es el de servicios y el turismo. Con un desarrollo algo

tardío (principalmente a partir de los años 80) Menorca no escapa de los problemas derivados
del modelo turístico de “sol y playa”, como la fuerte estacionalidad y la concentración de la
demanda. Los alojamientos turísticos se localizan principalmente en el oeste y suroeste de la
isla, con una predominancia de apartamentos frente a plazas hoteleras o viviendas
unifamiliares. A pesar de esta predominancia del sector turístico, hay que destacar que, a
diferencia de otras islas Baleares como Mallorca y Eivissa, Menorca conserva unos sectores
primario y secundario de una relativa importancia, dedicados principalmente a la producción de
queso, al sector del mueble y la bisutería.
Otro aspecto a destacar del territorio insular, y que condiciona las transformaciones y el
desarrollo de este territorio, es la declaración de Menorca como Reserva de la Biosfera, que se
produjo en el año 1993 dentro del programa MAB de la UNESCO como reconocimiento a la
gran diversidad de sistemas naturales presentes en su reducido territorio, que abarcan
prácticamente la totalidad de ecosistemas mediterráneos existentes. Esta distinción implica el
compromiso de compatibilizar la actividad humana y la conservación del medio ambiente y la
biodiversidad, es decir, avanzar hacia el desarrollo sostenible.
2.2 Los municipios de Maó, Es Castell y Sant Lluís
Los tres municipios que conforman la zona de estudio ocupan 163,76 km2 (el 23,58% del
territorio de Menorca). La zona presenta una gran diversidad territorial, en primer lugar debido a
sus características biogeográficas (substratos geológicos, masas de agua, etc.) y en segundo
lugar a las diferentes figuras de ordenación territorial, que incluyen zonas protegidas como el
Parque Natural de s’Albufera des Grau, zonas costeras con un gran desarrollo urbanístico, y la
zona urbana y periurbana de la capital de Menorca, Maó.
Esta marcada diversidad se refleja también a nivel demográfico y socioeconómico. Estos tres
municipios albergan el 47% de la población de Menorca (datos del 2003) y en el quinquenio
1998-2003 experimentaron un crecimiento medio del 18,9%. Como se aprecia en la Tabla 1 los
crecimientos poblacionales se repartieron de manera desigual:
Tabla 1. Población y crecimiento demográfico de los municipios de Maó, Es Castell y

Sant Lluís (1998-2003)
Municipio Población en el 2003 Crecimiento en el período
1998-2003
Maó 26.536 16,8%
Es Castell 7.066 12,9%
Sant Lluís 5.407 27,0%
Fuente: adaptación de Méndez, A., 2004.
297

Los tres municipios de la zona de estudio son, por otro lado, los que más población extranjera
tienen empadronada (15,2% en Es Castell, 14,9% en Sant Lluís y 13,6% en Maó) sólo
superados por el municipio de Es Mercadal. La nacionalidad más frecuente entre la población
de origen extranjero es la inglesa, seguida de la ecuatoriana y la marroquí. Estos datos tienen
una correspondencia en el mercado de trabajo, que concentra casi un 50% de los afiliados de
la Seguridad Social en la zona de estudio.
Finalmente, cabe mencionar la distribución de plazas turísticas en estos tres municipios, que
suponen el 18,2% del total de Menorca, pero se concentran principalmente en Sant Lluís, con
5.807 plazas, seguido de Maó con 1.838 plazas y es Castell, con 1.232.
3. Evaluación del Levante de Menorca
3.1 Evaluación de los aspectos naturales y paisajísticos del territorio
El análisis de la cartografía digital ha permitido evaluar en detalle las características de las

cubiertas naturales. Los aspectos que se han evaluado son:
1. Ocupación del territorio y cubiertas del suelo.

2. Estructura y diversidad del paisaje.
3. Conectividad, conectancia y fragmentación del territorio.
El análisis de las cubiertas del suelo refleja que el Levante de Menorca conserva un buen
equilibrio entre las cubiertas “humanizadas” (11,3%), “naturales” (47,7%) y “agrícolas” (40%).
Sin embargo, una parte considerable del suelo agrícola se encuentra abandonado o dedicado
al pastoreo, y por tanto puede estimarse que en un futuro próximo este suelo será colonizado
por especies vegetales oportunistas. En los tres municipios este suelo “poco productivo” varía
del 17 al 34%. Mientras que en los municipios de Es Castell y Sant Lluís los campos
abandonados se concentran alrededor de las zonas urbanizadas, en Maó, aunque también se
observa este proceso, se aprecia una mayor concentración en la zona suroccidental del
municipio.
Respecto a las cubiertas “naturales” se observa una presencia importante de vegetación de

alto valor ecológico (26%), localizado principalmente en las zonas costeras y en los encinares
del centro y norte de Maó, y valor ecológico medio (50%)3. En la Figura 2 se puede apreciar la
distribución porcentual de los diferentes tipos de cubiertas del suelo:
3 Se han clasificado las cubiertas vegetales en cubiertas de “alto valor ecológico”, “valor ecológico medio”, y “bajo valor
ecológico” según las directrices de la Directiva Hábitats (Directiva 92/43/EEC, de 21 de mayo, relativa a la
Conservación de los Hábitats Naturales y de la Fauna y la Flora Silvestres) y las consideraciones recogidas durante la
elaboración de la cartografía digital de Usos y Cubiertas del Suelo. Para establecer las correspondencias entre la
Directiva Hábitats y la clasificación CORINE se ha utilizado el sistema de referencias cruzadas EUNIS (Moss, Davies,
2002), si bien debe tenerse en cuenta que en ocasiones no existe una correspondencia exacta entre ellas.
298

Figura 2. Ocupación de cubiertas del suelo en el Levante menorquín
Se puede observar como existe una relación entre el suelo agrícola abandonado y el suelo
humanizado, y a su vez entre estas dos categorías y el porcentaje de vegetación de valor
ecológico bajo. Esto se explicaría como la consecuencia de la pérdida de equilibrio entre los
tres ecosistemas, que en Menorca han evolucionado hasta resultar interdependientes. La
degradación de los sistemas agrícolas afectaría negativamente los sistemas naturales
colindantes, de la misma manera que las grandes infraestructuras o núcleos de población
contribuyen a degradar el entorno natural cercano. A su vez, la mayor presión urbanística
favorecería el abandono de los usos agrícolas a favor de otros con un mayor rendimiento
económico.
En relación a la estructura del paisaje, se han analizado los principales parámetros de la matrix,
patches y corridors (matriz, celdas y corredores) propuestos por Forman & Gordon4 y también
los principales parámetros del territorio en su conjunto (ver Tabla 2). El resultado de estos
análisis muestra un territorio de diversidad media-alta, con los diferentes elementos del paisaje
en equilibrio en relación a su ocupación del territorio. En cambio se aprecia un tamaño de
grano relativamente pequeño y un elevado nivel de fragmentación del territorio.
4 Forman & Gordon, 1986.
299

Tabla 2. Principales características estructurales del paisaje
Parámetro Resultado Descripción
Área total 16.375 ha Superficie total de los municipios de Maó, Es Castell y
Sant Lluís
Número de clases 11 Número de elementos del paisaje que se han
diferenciado en el territorio
Numero de celdas 26.633 Número total de polígonos en el territorio estudiado
Diversidad (Índice de 0,6832 Medida como H=-∑pi·log(pi), donde pi corresponde al
Shannon-Wienner) porcentaje en superficie de cada elemento del paisaje
Dominancia 0,3439 Medida como D=[Hmax+∑pi·log(pi)]/H, donde Hmax
es igual al logaritmo del número total de elementos del
paisaje
Fragmentación 2.421 Se calcula como el número total de polígonos dividido
por el número de elementos diferenciados
Tamaño de grano 7.214 m2 Media del área de los polígonos presentes en el
territorio
Fuente: elaboración propia a partir de Pino & Rodà, 1999.
Para el análisis de la conectividad se han clasificado las cubiertas presentes en la zona de

estudio como “favorables”, “desfavorables”, “barreras” y “zonas de paso” y se ha realizado un
análisis cuantitativo y cualitativo de la cartografía resultante. Se pueden apreciar diferencias
notables entre la zona norte y la zona sur: mientras que al norte de la bahía de Maó existe una
buena conectancia5 entre zonas favorables y conectoras, los espacios protegidos se
encuentran en general bien conectados y el tamaño de los polígonos favorables es
relativamente grande (media de 6.885 m2), al sur se observan problemas de conectividad
acusados. A la ausencia casi absoluta de conectores hay que añadir la presencia de “zonas
desfavorables” y barreras dispersas en el territorio, así como un tamaño mediano de las “zonas
favorables” mucho menor (media de 1.882 m2).
3.2 Evaluación de los aspectos antrópicos del territorio
El análisis de la cartografía digital de usos del suelo se ha centrado en las cubiertas urbanas o
humanizadas por ser las que presentan mayor diversidad. El dato más destacable de este
análisis es sin duda la predominancia de usos turísticos o de segunda residencia frente a la
primera residencia. La presencia en el territorio de los dos primeros (328,6 ha) triplica la
presencia de núcleos de población (130,3 ha). Este fenómeno es especialmente acusado en el
municipio de Sant Lluís, donde la ocupación de segundas residencias (11,9%) o residencias
turísticas (28,7%) es más de diez veces superior a la ocupación de primeras residencias
(3,5%). Otro dato que cabe destacar es la concentración del suelo dedicado a equipamientos e
infraestructuras en Maó, en parte justificada por su mayor población y su condición de capital
de la isla.
Las infraestructuras de comunicación juegan un papel decisivo en la localización de las

segundas residencias y otros usos propios de la periferia urbana, tales como zonas
industriales, comerciales y equipamientos. Estos elementos se localizan bordeando el eje de
5 La conectancia indica la presencia de límites comunes entre los diferentes elementos del paisaje. Es una medida de
adyacencia o de “conexión física” del territorio.
300

las principales vías de comunicación y configuran las denominadas áreas de influencia de los
núcleos urbanos.
Las áreas de influencia presentan características singulares desde el punto de vista territorial,
ya que a pesar de que no resultan en general tan impermeables para la mayoría de especies
de flora y fauna como los núcleos urbanos, constituyen en muchas ocasiones territorios
degradados o en proceso de degradación, con abundancia de especies oportunistas y
elementos artificializadores. Para el cálculo de las áreas de influencia de los núcleos urbanos
se han seleccionado todos los usos claramente dependientes de estos (usos industriales o
comerciales, equipamientos, parcelas con uso recreativo) conjuntamente con los mismos
núcleos urbanos y los núcleos turísticos y se ha realizado un buffer de 50 m. De los polígonos
resultantes, se han seleccionado tan solo los mayores de 7 ha, por considerarse que tienen un
tamaño suficiente para suponer una perturbación en la estructura del territorio. En la Figura 3
se muestra un detalle de los principales núcleos urbanos del Levante de Menorca y sus áreas
de influencia.
Figura 3. Detalle de los núcleos urbanos y sus áreas de influencia
Las áreas de influencia de los núcleos de Maó, Es Castell y Sant Lluís llegan a ser 14, 20 y 8
veces mayores que el propio núcleo, respectivamente. La morfología que adoptan es la de
“mancha de aceite” con extremos alargados siguiendo las vías de comunicación principales. En
cambio, las áreas de influencia de los núcleos turísticos forman un cinturón de forma más o
menos circular a su alrededor. Aunque a priori puede parecer que el área de influencia de los
núcleos urbanos es proporcionalmente mayor que la de los núcleos turísticos, debe tenerse en
cuenta que estos últimos presentan en general una densidad mucho más baja que los
primeros. Finalmente, cabe destacar que en ocasiones las áreas de influencia forman “anillos”
que unen dos núcleos urbanos (como por ejemplo el formado entre los de Maó y Sant Lluís)
que –sin llegar a formar un continuo urbano– conforman cinturones semi-urbanizados de baja
densidad, en cuyo interior se encuentran con frecuencia espacios degradados.
Respecto a la distribución de los impactos entre la costa y el interior, se observan dos procesos
muy diferenciados:
301

- En la costa los impactos se deben a la urbanización del territorio, que en la zona de
estudio presenta una de las mayores densidades de la isla. Si bien estos impactos
son muy importantes, se encuentran concentrados en determinados puntos, ya que
la normativa protege actualmente la práctica totalidad del litoral no urbanizado.
- La protección de la costa está provocando que las nuevas edificaciones se
desplacen al medio rural. La presión difusa ejercida por segundas residencias y
infraestructuras conllevan impactos como la reducción del tamaño de las parcelas y
la bajada de la productividad agrícola, la banalización del paisaje, la degradación
de los ecosistemas y, en general, la pérdida de la dinámica agrícola.
4. Relación de la diagnosis con el Plan Territorial Insular de Menorca
4.1 Clasificación del suelo según el PTI
El PTI se aprobó en el 2003 después de 3 años de trabajos previos, en los que los procesos de
participación ciudadana gozaron de un papel destacado. Un amplio consenso en casi todo los
sectores sociales de Menorca en limitar el crecimiento urbanístico y turístico de la isla –fruto de
la aceptación del hecho de que la capacidad de carga en aspectos como el consumo de agua,
energía, conservación de la biodiversidad, etc. se habían superado– permitió desarrollar el PTI
alrededor de cuatro ejes principales6:
- Protección activa de los recursos naturales y del paisaje.

- Desarrollo urbano basado en la utilización prudente del territorio.
- Transformación cualitativa del turismo basado en la gestión creativa de los recursos
naturales.
- Agricultura sostenible y diversificada como garantía de la preservación de los
recursos naturales y del paisaje rural.
El desarrollo de estos ejes se concreta mediante la definición de diferentes categorías de suelo

y su delimitación (ver Tabla 3), para cada una de las cuales el PTI fija condiciones estrictas de
edificación, usos, posibles clasificaciones en los planeamientos municipales, requerimientos
ambientales, etc. que buscan preservar los valores propios de la zona y protegerlos frente a
sus principales amenazas.
6 Mata, R., 2006
302

Tabla 3. Categorías de clasificación del suelo según el PTI
Categoría Subcategorías
Equipamientos Incluye puertos, aeropuertos, etc.
Suelo Urbano y Urbanizable Suelo Urbanizable
Suelo Urbanizable Programado
Suelo Urbanizable no Programado
Área de Reconversión Territorial: incluye la previsión de
suelo destinado a zona verde o Espacio Libre para las zonas
de esponjamiento
Suelo Rústico Común Áreas de Interés Agrario
Áreas de Transición
Núcleos Rurales
“Horts d’oci” (parcelas de uso recreativo o de segunda
residencia)
Suelo Rústico de Especial Figuras de protección (Parque Natural, ANEIs, ARIPs)
Protección
Áreas de Alto Nivel de Protección (franja de 100 m de costa,
sistemas dunares, humedales, encinares, etc.)
Áreas Naturales de Interés Territorial
Áreas de Interés Paisajístico
Áreas de Prevención de Riesgos
Áreas de Protección Territorial
Fuente: elaboración propia a partir de las Normas de Ordenación Territorial Insular
En la Figura 4 se puede observar la cartografía básica del PTI.
303

Figura 4. Cartografía básica del Plan Territorial Insular de Menorca
Fuente: Plan Territorial Insular de Menorca
4.2 Comparación de la cartografía del PTI con la cartografía de Usos y Cubiertas del Suelo
La comparación de la clasificación general del suelo según la cartografía del PTI (de aplicación
obligatoria según la normativa del PTI) se ha cruzado con la clasificación de cubiertas del suelo
descrita en el apartado 3.1 (cubiertas “naturales”, “agrícolas” y “humanizadas”). Las
correspondencias obtenidas son las siguientes:
304

Tabla 4. Comparación de las categorías de suelo del PTI con la cartografía de Usos y
Cubiertas del Suelo
Categoría de suelo Categoría de suelo Observaciones

según el PTI según clasificación
cubiertas
Equipamientos Humanizado Se corresponde más específicamente con la
categoría de Usos del Suelo “equipamientos”
aunque sólo considera los de dimensiones mayores.
Urbano Humanizado Se corresponde casi completamente con la
categoría “núcleo urbano” de la cartografía de
Cubiertas, con la excepción del nuevo polígono
industrial de Sant Lluís, que en la cartografía del PTI
se prevé “urbanizable”. Además, en algunos
polígonos de la zona sur de Sant Lluís se recogen
como “urbanos” algunos polígonos de vegetación
natural.
Urbanizable Natural, Agrícola y Las zonas declaradas urbanizables corresponden
Humanizado mayoritariamente a las zonas agrícolas y zonas
naturales de valor ecológico medio y bajo. En
algunas parcelas existían anteriormente algunas
edificaciones dispersas y en otras ya se ha
avanzado en el proceso de urbanización desde la
aprobación del PTI.
Área de Reconversión Natural y Humanizado Existen 6 polígonos declarados de Reconversión
Territorial Territorial que corresponden a áreas humanizadas
degradadas (vertederos, áreas marginales) y a
zonas de vegetación de valor ecológico medio y alto.
Suelo Rústico común Agrícola y Natural Mayoritariamente se corresponde con suelo agrícola,
pero también se encuentran extensiones
relativamente grandes de vegetación, principalmente
de acebuche y acebuche en regeneración.
Áreas de Interés Agrario Agrícola Corresponde mayoritariamente a cubiertas agrícolas.
Suelo Rústico de Agrícola y Natural Corresponde a cubiertas agrícolas y cubiertas
Especial Protección naturales de valor ecológico medio y alto.
Comprende las zonas costeras y las zonas ANEI.
Áreas de Alto Nivel de Natural Comprende la mayor parte de cubiertas naturales
Protección con un alto valor ecológico.
305

4.3 Comparación de las propuestas del PTI con las conclusiones de la evaluación de
cubiertas del suelo
La clasificación del suelo en el PTI tiene, como se ha visto en el apartado anterior, cierta
correspondencia con las cubiertas del suelo, pero se observa también la influencia de otros
parámetros en la delimitación de los polígonos:
- La clasificación de suelo urbanizable se ha definido buscando la continuidad

urbana entre zonas ya construidas y la máxima proximidad a las vías de
comunicación.
- Las Áreas de Interés Agrario se han definido de manera que a menudo delimitan
las áreas urbanas y urbanizables, con la intención de proteger estas áreas de la
degradación a que se ven sometidas las áreas contiguas a los núcleos urbanos.
- El Suelo Rústico General conforma una matriz entre los tres núcleos de población
principales y el aeropuerto, así como otras zonas urbanas no costeras, donde
previsiblemente se localizaran actividades y usos con un mayor impacto sobre el
medio ambiente.
El suelo agrícola de la zona de estudio se encuentra mayoritariamente clasificado dentro de las

categorías de Suelo Rústico Común (y especialmente dentro de la subcategoría Área de
Interés Agrario) y en la categoría de Suelo Rústico de Especial Protección. Mientras que en la
primera se permiten ciertos usos como la ganadería y la agricultura no profesional, así como la
regularización de segundas residencias ya existentes, en la segunda la normativa es mucho
más estricta, y tiene como finalidad principal conservar los valores naturales, paisajísticos y
territoriales que poseen. Para la subcategoría de Área de Interés Agrario la normativa permite
solamente la explotación profesional del terreno, y las edificaciones y infraestructuras
relacionadas, evitando así que parcelas agrícolas se transformen en segundas residencias o
zonas de uso recreativo. En muchos casos, esta figura se utiliza para restringir la expansión de
zonas residenciales o periurbanas. La excepción, sin embargo, la encontramos en el núcleo de
Trebalúger, rodeada de Suelo Rústico Común, y las segundas residencias que bordean el
camino del sur de Llucmaçanes, no reconocidas como núcleo urbano y rodeadas también de
Suelo Rústico Común.
Las cubiertas naturales están comprendidas mayoritariamente dentro de las categorías de

Suelo Rústico Común, Suelo Rústico de Especial Protección y, especialmente, en la
subcategoría de Alto Nivel de Protección. Mientras que en las dos primeras se permiten e
incluso se favorecen las actividades agrícolas –aunque con algunas restricciones en el
segundo caso– en las zonas de Alto Nivel de Protección se prioriza la conservación de los
valores naturales de la vegetación. Esta clasificación tiene una clara correspondencia en la
distribución de las especies vegetales presentes en el territorio: en las zonas de Suelo Rústico
Común encontramos principalmente bosques de acebuche y acebuche en regeneración, como
también maquia esclerófila y pinares, En el Suelo Rústico de Especial Protección se
encuentran también estas especies en menor medida, y otras como matorral de brezos y jaras,
bosques mixtos de encinas y pinos, etc. En las Zonas de Alto Nivel de Protección se
encuentran casi exclusivamente especies de alto valor ecológico, como encinares, vegetación
propia de las zonas costeras, etc. Sin embargo, algunas zonas con vegetación de alto valor
ecológico se encuentran fuera de ninguna figura de protección (ver Figura 5)
Respecto a la conectividad del territorio, el PTI prevé una continuidad entre dos zonas
claramente diferenciadas:
306

1. La zona norte, que comprende el Parque Natural de s’Albufera des Grau, zonas
ANEI, etc.
2. La segunda línea del litoral sur de la zona de estudio.
En los dos casos encontramos las zonas de Alto Nivel de Protección unidas por zonas de
protección normal que actuarían como zonas conectoras. Estas se corresponden generalmente
con las zonas clasificadas como “favorables” en el análisis de la cartografía de cubiertas del
suelo (ver apartado 3.1). Sin embargo, en la zona sur, donde la conectividad es más frágil, se
han dejado fuera de estas figuras de protección algunas zonas “favorables” que podrían
resultar de vital importancia (ver Figura 6). También cabe observar que la conectividad entre
las áreas protegidas de la zona norte y la zona sur es prácticamente nula, con ausencia de
zonas favorables o conectores y con la presencia de una red de carreteras y elementos
humanizados que la dificultan. Solamente en la zona suroeste existe una posible vía de
conexión, siguiendo el torrente de Canutells y continuando por el área de Interés Agrario que lo
une con la zona norte.
Las áreas urbanas y urbanizables se encuentran delimitadas en el PTI de acuerdo con un

proyecto de crecimiento sostenible y harmónico, incorporando conceptos como la capacidad de
carga. Se prevén crecimientos y tipologías de vivienda y equipamientos diferenciados según la
clasificación como núcleo turístico o núcleo tradicional, pero en ambos casos se prioriza la
rehabilitación de suelos degradados por encima de la nueva ocupación de suelo y, en cualquier
caso, los crecimientos deben formar un continuo urbano con la urbanización existente.
Consecuentemente a estas directrices, el Suelo Urbanizable previsto en el PTI no sobrepasa
en prácticamente ningún caso las áreas de influencia urbanas actuales, localizándose en las
zonas marginales o de urbanización más dispersa para rellenarlas o unirlas con el núcleo
urbano.
5. Aportaciones y propuestas
Después del análisis realizado de la realidad territorial del Levante de Menorca, en base a la
cartografía digital de Usos y Cubiertas del Suelo 2002, los resultados (especialmente la
cartografía digital generada) se han comparado con las directrices del PTI para este territorio.
Fruto de esta comparación, se formulan algunas propuestas de mejora:
1. Clasificar como Área de Interés Agrario los campos que rodean el núcleo de
Trebalúger. Esta figura de protección especialmente enfocada a los suelos
agrícolas aseguraría la contención del crecimiento urbano y evitaría la degradación
del área periurbana.
2. Clasificar como Áreas de Alto Nivel de Protección las zonas resaltadas en rojo en la
Figura 5 (que corresponden a las zonas con vegetación de alto valor ecológico y
que no se encuentran protegidas por ninguna de las figuras previstas en el PTI), en
especial aquellas que actualmente están clasificadas como Suelo Urbano o Suelo
Urbanizable.
307

Figura 5. Zonas propuestas para ser clasificadas como Áreas de Alto Nivel de Protección
3. Clasificar las zonas resaltadas en naranja en la Figura 6 como Suelo Rústico de

Especial Protección, especialmente aquellas que se encuentran adyacentes a las
zonas actualmente protegidas. Estas zonas presentan un valor muy elevado des
del punto de vista de la conectividad (zonas favorables y conectores) pero no están
incluidas dentro de ninguna de las figuras de protección previstas en el PTI.
308

Figura 6. Zonas propuestas para ser clasificadas como Suelo Rústico de Especial
Protección
4. Establecer las medidas necesarias para asegurar la viabilidad de un corredor

biológico entre las zonas protegidas del norte y del sur de la zona de estudio, ya
que actualmente la conectividad entre estas zonas es prácticamente inexistente. Se
estima que la zona más adecuada para constituir este corredor seria la indicada por
el curso del torrente de Canutells.
5. Integrar, en la medida de lo posible, los usos de ocio, comerciales, equipamientos,

y todos aquellos que requieran los ciudadanos con regularidad, dentro del
entramado urbano, con el fin de evitar desplazamientos innecesarios y reducir los
impactos en el medio rural y natural.
6. Prever una especial protección frente a la urbanización dispersa y los impactos

difusos en el suelo rústico colindante a las vías de comunicación, por ser esta la
localización preferente donde, de manera espontanea, se localizan equipamientos,
segundas residencias y otras edificaciones propias de a periferia de los núcleos
urbanos.
309

Bibliografía.
Consell Insular de Menorca. Pla Territorial Insular de Menorca. Menorca: CIME 2003.
Consejo Europeo. Directiva 92/43/EEC del Consejo, de 21 de mayo, relativa a la Conservación

de los Hábitats Naturales y de la Fauna y la Flora Silvestres.
Carreras, David; Pons-Fàbregas, Catalina; Canals, Agnés. Cartografia Digital de l’Ocupació del
Territori de Menorca – 2002. Memòria final del projecte. Institut Menorquí d’Estudis, 2007.
Informe inédito.
Forman, R.T.T.; Gordon, M. Landscape ecology. New York: John Wiley & Sons, 1986.
Mata, R. Desarrollo sostenible, insularidad y gobierno del territorio: la experiencia del PTI de
Menorca. Boletín de la A.G.E., 2006, núm. 41, p. 183-198.
Méndez, A. Indicadors econòmics de Menorca 2004. Menorca. Institut Menorquí d’Estudis.

2004.
Moss, D.; Davies, C.E. European topic centre on nature protection and biodiversity. EUNIS
Habitat Classification. 2001 work programme. Envionment Agency, 2002.
Pino, J.; Rodà, F. L’ecologia del paisatge: un nou marc de treball per a la ciència de la
conservació. Butlletí de l’Institut Català d’Història Natural, 1999, núm. 67, p. 5-20.
310

Sección de notas
ACE© AÑO III, núm.7, junio 2008 |Breve Reseña, Exposición: 5*50 Cinco paisajes por cincuenta años. 311
Magda Ulied Seguí

Magda Ulied Seguí

BREVE RESEÑA
Exposición: 5X50 Cinco paisajes por cincuenta años.
Comisarios: Josep Roca Cladera y Jesús Leal Maldonado

Organización: Ministerio de Vivienda
Co-organización: Sociedad Estatal para Exposiciones Internacionales (SEEI)
Lugar: Sala de Exposiciones del Ministerio de Vivienda "Arquería de Nuevos Ministerios"
Inauguración: 29 de abril a las 20:00 h
Clausura: 18 de mayo
El Ministerio de Vivienda organiza una exposición para celebrar los 50 años de la primera Ley
de Suelo (1956-2006).
Esta exposición esta pensada en dos ejes complementarios uno está dirigido a la visualización
de la expansión urbana y el otro eje intenta documentar de manera visual los cambios
demográficos y socioeconómicos experimentados en las 5 provincias analizadas en la
exposición.
Gracias al Convenio de Colaboración entre el Ministerio de Vivienda y la Universidad

Politécnica de Cataluña se ha estudiado la evolución de cinco paisajes urbanos desde 1956 a
2006. Incluye las dos mayores áreas metropolitanas, Madrid y Barcelona. También dos
entornos costeros del litoral mediterráneo, la costa alicantina y la costa murciana y finalmente
una capital de provincia Córdoba.
Esta exposición muestra la transformación territorial reciente en España, a través de la

interpretación de diferentes fuentes de información: la fotografía área histórica (blanco y negro)
facilitada por el Ministerio de Defensa, correspondiente al vuelo americano de los años 50, la
interpretación de Corine Land Cover de los años 1990 y 2000 (en color), y finalmente
imágenes satélites actuales de SPOT 5.
Estas cuatro fuentes de información están combinadas con el modelo digital del terreno
permitiendo su visualización en 3D y su navegación “en linea”, mediante un motor interactivo.
La exposición permite que el visitante pueda interpretar el crecimiento urbano experimentado

en los casos de estudio durante el periodo 1956-2006.
Esta exposición pretende reflexionar sobre los logros, pero también sobre las insuficiencias del
urbanismo español desarrollados en los últimos 50 años.
La intención del Ministerio de Vivienda es que la exposición sea itinerante y recorra las
capitales de los paisajes estudiados.
Magda Ulied Seguí

ACE© AÑO II, núm7, junio 2008 | ABSTRACT 314
Abstracts
Resúmenes de los artículos y palabras claves en inglés

RUPTURES, IMAGINARY AND UTOPIA: A CONTRIBUTION TO CRITICAL VISION OF
ARCHITECTURE AND CITY.
Key words: theory of architecture, Lopez Rangel, modernity.
Abstract: This document is a reflection on the theory of architecture at a time when architecture
and urbanism are involved in processes of global market and consumption, is filled with
symbols monopolistic formal and structural, whose dynamic generates asymmetries extremes
generates asymmetries that result in double poverty-wealth, inclusion-exclusion, aesthetic-
ethics. This analysis leads to the realization that architecture, both in historical fact, part of the
self in society, and expresses, in both physical sign, the complexity of social contradictions. It is
therefore the synthesis of aesthetic-technical, social-historical that is not only a consequence
but also because of ideological interpretations.
HOW MUCH ARE WE WILLING TO PAY FOR SILENCE?: A CONTINGENT VALUATION

FOR BARCELONA.
Carlos Marmolejo Duarte y Agustín Frizzera.
Key words: contingent valuation, noise, Barcelona.
Abstract: Barcelona has a compact urban model where both firms and residents exist together
in a diverse urban fabric. Besides, the good design of public spaces and the Mediterranean
weather facilitates the intensive use of open areas. Altogether it produces important sonic levels
which affect not only public space comfort, but mainly it affects the residential private comfort.
This paper reports a research carried out in order to assess the importance of noise, in terms of
social economic value, for Barcelona’s citizens. For this reason a double contingent valuation
study has been done, which aims are to investigate: 1) the relative importance of noise levels
on household’s locative decisions, and 2) their willingness to pay (WTP) for a given noise
reduction. Noise importance, as locative factor, is in 6th position in a group of 11 urban aspects
related to accessibility, social stratification and environmental quality. 50.7% of total 405
respondents stated that noise is a relevant factor when deciding the location of their home,
meanwhile 50.8% declared that are highly and severely annoyed for this externality.
Nonetheless, when interviewed were asked to rank the agenda of city council, noise reduction is
in 4th place for 5th proposed policies. WTP averages 3.39 euro/person/month, which is
approximately equivalent to 0.28% of annual household income. The econometric analysis of
WTP, using survey and GIS collected contextual data, suggest that behind respondent’s
behavior are factors as noise annoyance, noise perception as a negative externality, income
level and other environmental sensibilities. These results are coherent with theory and quite
similar to other noise contingent studies.

LAW 388 OF 1997 IN COLOMBIA: SOME POINTS OF TENSION IN THE PROCESS OF ITS
IMPLEMENTATION
Keywords: The legal-urban property, land policies, policies for social housing, urban law, land
use planning.
Abstract: The Colombian experience of issuing and implementing legislation for land use and
soil is a good example on the type of discussions, tension and resistance at the juncture that
are mobilized in Latin America in this crucial aspect of urban management. Several decades of
efforts to have a constitutional and legal framework that has laid the groundwork for consistent
intervention in the land market and has given municipal governments have tools for new
sources of financing of urbanization from the mobilization capital gains and to support policies
for social housing, environmental or mobility among others. The legislation has been clarified
and developed by a wide and innovative jurisprudence, in particular produced by the
Constitutional Court and since early 2000, when management plans began to be approved,
going through the most difficult stage of implementation at the municipal level, where face
problems ranging from the definition of powers to take political decisions in this area, a strong
attachment patrimonial in connection with the land until the construction of public and private
institutional capacity and adaptation to a sharp change in the rules of the game related to the
allocation of the rules of use and build. Taking into account that the Law on Territorial
Development arrived last year to its ten years of operation without major changes, the article
examines both the contents and legal points of discussion and tension of this process focused
on three aspects: 1) the relationship between levels of government or the distribution of powers,
2) the legal-urban regime of property from the revision of the meaning and scope of the social
function of property and 3) the relationship between land and housing policies of social interest.
The article provides elements for discussion on best position to intervene in the land market in
Latin American cities due to their particular conditions in terms of exclusion, inequality and
inequity.
THE INSTRUMENTS OF URBANISTIC PLANNING IN THE LAW 388, 1997
Key Words: Urban Planning, Territorial Organization, Territorial Planning, Law 388,1997
Abstract: The promulgation of the Law on Territorial Development 388 1997, becomes a
turning point in Colombian territorial planning. It is for this reason that the central purpose of the
article is aimed toward analyzing the overall structure of Act 388 of 1997, as well as the
effectiveness of the various instruments of urban planning. To that end the authors sought from
a qualitative approach, inducing a reflexive knowledge based on experience gained during eight
years of work in several regions of the country on issues related to spatial planning. Finally, the
document clarifies questions facing the hierarchy of components of the management plans, as
well as the applicability of the instruments of land management in the construction processes of
town.

BOGOTA, D.C. FIRST EXPERIENCE OF RECOVERING CAPITAL GAINS FOR THE URBAN
COLLECTIVE, IN THE FRAMEWORK OF THE LAW FOR TERRITORIAL DEVELOPMENT
Keywords: special service provision fees, land value capture, Ley 388 de 1997.
Abstract: In South America, Colombia has academic recognition in the media and public
administration related to the financing of urban development, as a country that has an important
experience in the use of the contribution of recovery. Through this instrument it is possible
recovering part of the increases in the price of land resulting from the implementation of public
works by the state. That is, acting in part as an instrument of recovery gains, but has a limit for
recovery, established by the cost of the work, which prevents recovery has as regards the
greatest value for the acquired land.
This article reports on the experience of the city of Bogota, between years 2000 to 2004, in
implementing an instrument distinct but complementary to contribution of the recovery, called
participation in capital gains. The explicit aim of this instrument is to recover between from 30%
up to 50% of capital gains generated by actions of the state, no longer just confined to the
implementation of public works, but due to actions of urban public entities.
IMPACT OF REGULATIONS ON THE PRICES OF UNDEVELOPED LAND: CASE STUDY

BOGOTA
Oscar Borrero Ochoa y Carlos Morales
Keywords: Urban regulations, participation in capital gains, price of land, undeveloped land.
Abstract: Regulations in urban matters in Latin America create benefits for landowners in the
form of higher returns which tend to be well received, especially by those who have land where
they have concentrated more benefits, for example, when the zoning plans authorize
urbanization in an area but in limit in another, or when building codes stimulates a type of
housing and forgive the provision of infrastructure. However, urban regulations that impose
burdens on urbanization, as the provision of main roads, dedication of land for environmental
purposes, including housing, the readjustment of land with neighbors or the payment of special
charges, generates a strong resistance. In this context, the article deals with the principle laid
down in Act 388 of 1997 equitable distribution of burdens and benefits, to present preliminary
results of research sponsored by the Lincoln Institute of Land Policy, which seeks to measure
how the benefits and regulatory burdens are exerting recently established an impact on the
prices of undeveloped land.

PROBLEMS INVOLVED IN URBANIST VALUATION PROCESS UNDER THE ACT 388 OF
1997.
Jorge Eliécer Gaitán Torres y Jorge Eliécer Delgado Amaya
Key Words: Valuation, betterment, Urban Growth
Abstract: The purpose of this paper is submit to the academic community and civil society in
general, a summary of recent valuating history in Colombia, some of its vicissitudes,
experiences and current state of the art that in some of the development of management tools
Land provided by Act 388 of 1997, presented components or processes require valuation. The
article covers only valuations in terms of soil suitable for expansion and calculating the effect
betterment.
While the article is developed as a diagnostic processes for land valuation of urban expansion
and for catching effect of capital gains, it presents the authors' personal positions on certain
elements or components that today are not fully defined in legal or regulatory structure of the
country.
ADVANCES IN THE MODEL OF URBANISM IN COLOMBIA: LOOKING BACK TO THE

ANALYSIS OF ITS STRUCTURE RAISED BY JAVIER GARCIA BELL IN 1998.
Augusto Cesar Pinto Carrillo
Keywords: urban planning, partial plans, gains.
Abstract. With the opportunity provided by the ACE magazine through this publication to
conduct an assessment of the implementation process in Colombia of Act 388 of 1997, or
Territorial Development Act - LDT, and consequently the implementation of urban planning tools
general and derivative, this article partly revives criticism and recommendations conducted by
architect Javier Garcia-Bellido in his article "Prospects for the new urbanism Colombia: an
analysis of its structure," published in the magazine Urban Development in the Ministry of
Figures Economic Development (1998). Methodologically, a detailed reading the article, mainly
by selecting the topics, criticisms and recommendations that arose in order to stir the national
debate on the implementation of the LDT; continued to develop its incorporation and comments
on progress in implementing the Law and its instruments.

WEAKNESS IN REGIONAL LEVEL IN COLOMBIAN’S LAND USE PLANNING. APPROACH
FROM THE ADMINISTRATIVE REGULATIONS POLICIES AND LAND USE.
Keywords: Planning, region, political and administrative organization.
Abstract: The purpose of this article is to show a critical and general point of view around the
practice of land-use planning and territorial management standards and laws in Colombia. It
focuses on territorial and political fields and also on municipal land-use plans regulated by Law
388 of 1997, as the most discussed approaches in Colombia. According to secondary sources
and author’s opinions, the text shows the obstacles and weakness of regional aspects in land-
use planning and territorial management, and the necessity for discussions and
countermeasures to improve regional planning under Colombian standards and laws related to
both approaches.
ALIENATION OF REAL STATE IN COLOMBIA WITHIN THE FRAMEWORK OF THE LAW

388, 1997
Keywords: Alienation of Real State, Commercial Appraisal Valuation, Emerging Damage, Lost
profit.
Abstract: In Colombia, there is an important legislation over legal and technical lineaments to
acquire properties in urban or rural zones. In particular, when one of the actors or a person that
intervenes in the process of acquisition is the State. In this sense, it is regulated in relation to
the forced alienation and the volunteer alienation. The regulations include procedures that
should be followed in cases when the State Entity wants to buy the real state. In any case, if the
real state’s owner is going to use it or for a public work and therefore it is for a general benefit.
According to valid regulations and procedures, this should include vivid real situations, in the
last ten years is important to highlight adjustments to this normality that allows improving
procedures and minimize prejudices for one of the parts.
LAW 388, 1997: ONE DECADE OF LEGAL STRENGTHENING OF THE ILLEGAL

TERRITORIAL ORGANIZATION
Miguel Antonio Espinosa Rico
Key Words: Territorial Organization, Privatization, High Magdalena Region
Abstract: To balance a decade since law 388, 1997 began to be valid, which is know as
Territorial Organization. This is at the same time a risky task but it has called my attention. Due
to the fact that for some authors is sooner to develop this exercise Meanwhile others think is
fair. This article examines from official documents and the author’s own experience. What
happened in Tolima’s Department between 1997 and 2007. in relation to the law cited above.
Concluding that the motivation of the wicked owners of the rural and urban lands strengthening
privatization of the Territorial Organization.

EJE CAFETERO ECOREGION: AN EXPERIENCE OF REGIONAL DEVELOPMENT IN
COLOMBIA
Key Words: Eco-region, Citizen Participation, Dynamics of Urban Regions
Abstract: At the beginning, when the law 388, 1997 was issued. At that moment, started the
new processes of territorial organization and territorial development in Colombia. The rules
considered in this law, joined to political – institutional processes in the Eje Cafetero Eco-region,
which have allowed working on interesting proposals for its regional development. In this
context, this article carries out a summary of some of its elements that have helped to the social
cultural and political construction of the Eje Cafetero Eco-region. As indicated, it points out the
differences between regions and eco-regions; it describes location and boundaries of the eco-
region. It calls its attention over urban-region dynamics making emphasis on population
changes between 1993-2005, highlighting the sub-region processes and metropolis, according
to the general framework of the law 388, 1997. Thus, in this study are described socio-
economical and environmental dynamics as well as the analysis of the state of the public
finances, institutional interrelation and political administration and in another section it talks
about the armed conflict in Colombia. Finally, there is a brief description of the main points in
the agenda leading it towards the development of the proposals in this Eco-region.
MODELS OF OCCUPATION AND TERRITORIAL ZONNING IN NORTE DE SANTANDER

DEPARTMENT, COLOMBIA (CATATUMBO REGION)
Key Words: Territorial Organization, Models in Territorial Occupation, Forestry Reserve Zones,
National Parks, Ethnic Territories
Abstract: This article is based on a work nominated “Models of occupation and territorial zones
in the department of Norte de Santander, Colombia – Catatumbo Region” it is presented in the
frame of the National Meeting 10 years of the Law of Territorial Organization: One lecture from
Colombia regions. Within this study, there were developed the following themes: Initially is
worked out a characterization of Norte de Santander Department and the state of the territorial
organization of its counties; subsequently, it defines it, as a general overview of the Catatumbo
Region in its territorial and sociopolitical aspects. Next it will be talked about zones and
territorial models which are present in the Catatumbo Region, giving details on each one of
them, as follows; Forestry Reserve of the Motilones mountainous region, Natural National Parks
of Catatumbo-Bari, Motilón – Bari Indigenous refuge including Catalaura and the models of
territorial occupation from the perspective of a county level. Finally it gives an overview on this
region and arises some challenges the current territory of Catatumbo in the Norte de Santander
Department has.

TERRITORIAL ORGANIZATION IN THE ATLANTICO DEPARTMENT, ART STATE
Javier Rodolfo Quitian Quintero
Key Words: Territorial Organization, Environmental Planning, Organizational Planning and

Management of POMCA, River Basin
Abstract: During the last 10 years in Colombia. It has carried out a great effort to board the
topic of planning and territorial organization. Not only to a municipal level, but from the regions
that conform the watersheds, as a strategy of the Autonomous Region Corporations in the
environmental territory planning. However, there is not enough articulation and political–
institutional coordination that allows leading actions towards a real affordable territory planning.
Within this general framework of analysis, in this article, there is evidence of the state of art, in
the formulation and revision of the plans of municipal organization of the Atlantic Department,
analysis its general environmental problems and the degree of management application
considered in the law 388, 1997.
COMMUNE 7 FROM BARRANCABERMEJA: A PARTICIPATIVE PROPOSAL OF

TERRITORIAL ORGANIZATION IN NEIGHBORHOODS OF INFORMAL ORIGIN
Luis Molina López
Key Words: Territorial Organization, Citizen Participation, Urban Informality.
Abstract: Commune 7 from Barrancabermeja, is constructing for more than 10 years, a

participative proposal of territorial organization with regional perspectives that allow decreasing
problems of inequality of spaces, social segregation and violence that not only affects this
commune but also the city. In this general framework of analysis, this article aims (within the
framework of qualification of the social reality) to observe a communitarian process that has
took up again the tools of urban planning of the law 388, 1997. In order to construct collective
actions of civil resistance against illegal armed groups, and at the same time, the processes of
effective participation of its inhabitants that go in advance when making decisions that concerns
to its own socio- territorial development.

MODELS OF URBAN COAST: MORPHOLOGY AND STRUCTURAL COMPLEXITY IN
URBAN AND TERRITORIAL SCALE IN METROPOLITAN REGION OF BARCELONA
Nicola Colaninno
Keywords: Models of urbanization, coastal urbanization, territorial fragmentation, complexity,

shape.
Abstract: The work is presented as a reflection on the "form" of different cities typologies and
proximity the relationships that bind a territorial basis, in a contemporary vision of development,
with particular attention to the influence of urban systems close to the sea. The objective is to
delineate, graphically models through an operation of abstraction made on sites identified by
Land Cover dataset of CORINE project for year 2000; allocate to each scheme, different scales
of numerical values, after classifying different urban settlements groups by means of statistical
analyses; showing, finally, on the effective perimeters the interaction between defined spatial
models, because, along the Mediterranean coast, the municipal boundaries are blurring by the
effect of the new dynamics developers. In addition seeks discussing concepts such as
dissemination and urban fragmentation, "drawing" various patterns of recognizable urbanization
models over the territory and establishing criteria for reading logical conceptual of the urban
development phenomena.
REFLECTIONS ON THE DIAGNOSIS OF TERRITORIAL MENORCA. COMPARISION WITH

THE GUIDELINES OF INSULAR TERRITORIAL PLAN (2003).
Key Words: Menorca, Island Territorial Plan, uses and ground cover digital mapping,
Biosphere Reserve.
Abstract: The Digital Mapping Use and Land Cover 1:5.000 was published in 2007 and
provided updated information and detail of the territorial status of the island. Based on this
mapping analysis has been focused on natural aspects (analysis covers the ground,
connectivity and fragmentation of the territory, structure and diversity of the landscape) and the
artificial or humanized (land use, occupation and urban areas of influence, infrastructure ,
Urbanization and coastal diffuse pressure in rural areas) of the three municipalities of the
easternmost island: Mao, and Es Castell Sant Lluís. The resulting information and mapping
have been compared with mapping management and regulation of Insular Spatial Plan for this
area, identifying opportunities for improvement in the classification of soil in some areas and
qualitative aspects.

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Incluye sección especial de los 10 años de la

Ley de Desarrollo Territorial 388 de 1997 de Colombia

Director: Josep Roca Cladera

Daniel González Romero (Univ. de Guadalajara, México)

Rupturas, imaginarios y utopías: contribución a la visión crítica

¿Cuánto estamos dispuestos a pagar por el silencio?: un análisis

Sección especial de los 10 años de la Ley de Desarrollo

La ley 388 de 1997 en Colombia: Algunos puntos de Tensión en el

Los instrumentos de planeamiento urbanístico en la Ley 388 de 1997. 67

Bogotá, D.C. Primera experiencia de recuperación de plusvalía urbana

Impactos en las regulaciones del precio de suelo no urbanizado:

Avances del modelo de urbanismo colombiano: Una mirada

Debilidades del nivel regional en el ordenamiento territorial

Sección especial del encuentro realizado en la ciudad de

Enajenación de inmuebles en el marco de la Ley 388 de 1997. 169

Ley 388 de 1997: Una década de fortalecimiento legal del

Eco-región Eje Cafetero: Una experiencia de desarrollo regional en

Modelos de ocupación y zonificaciones territoriales en el Norte de

Ordenamiento territorial en el Departamento del Atlántico:

Comuna 7 de Barrancabermeja: Una propuesta participativa de

Modelli di urbanizzazione costiera: morfologia e complessità

Aportaciones a la diagnosis territorial de Menorca.

Resúmenes de los artículos en inglés. 315

La edición número 7 de la revista ACE, es producto del trabajo

Además de la habitual sección de artículos generales, la sección

En la sección Artículos se presentan 7 aportaciones. En la primera, La Ley

La segunda sección del monográfico, dedicada a las comunicaciones del

La primera, del profesor Hernando Acuña Carvajal, coordinador de la

La sección de artículos generales está formada por dos aportaciones. La

Finalmente la sección de artículos de tesis resume el trabajo del

Y en la sección de notas encontramos una breve reseña de la Exposición:

Luís Molina López

Daniel González Romero

Daniel González Romero

Daniel González Romero1

Remisión Artículo: 26-2-2008 Remisión definitiva: 23-4-2008

Palabras Clave: teoría de la arquitectura, López Rangel, modernidad.

Resumen: En este documento se realiza una reflexión sobre la teoría de la arquitectura en un

Daniel González Romero

Daniel González Romero

Frampton explica que “El desarrollo de la arquitectura moderna después de la ilustración

Daniel González Romero

Las condiciones de la arquitectura y la ciudad se encontraron entonces como una fórmula

Daniel González Romero

El desarrollo de las tecnologías para la edificación y el transporte, como para la producción

Ya la utopía funcionalista e internacional del urbanismo y la arquitectura, que gravitó a partir de

Daniel González Romero

En tal circunstancia, pasar de la retórica anterior y rebasar la ambigüedad ideológica

Daniel González Romero

Daniel González Romero

Bauman, Sygmunt, 2002. Modernidad Liquida, Fondo de Cultura Económica, México.

Berman, Marshall, 1991. Todos los sólidos se desvanece en el aire. La experiencia de la

Eco, Humberto, 1995. Apocalípticos e integrados. Lumen/Tusquets. Barcelona.

Lefebvre, Henry, 1978. El derecho a la ciudad, Ediciones Península, Barcelona.

Lipovetsky. 2006. Los tiempos hipermodernos. Anagrama. Barcelona.

López Rangel, Rafael, 1977. Contribución a la visión critica de la arquitectura, Departamento de

Daniel González Romero

Carlos Marmolejo Duarte1 y Agustín Frizzera.

Remisión artículo: 20-04-2008

Palabras Clave: valoración contingente, valoración del ruido, Barcelona.

Resumen: El municipio de Barcelona posee un modelo de ciudad compacta caracterizado por

Carlos Marmolejo Duarte y Agustín Frizzera

Carlos Marmolejo Duarte y Agustín Frizzera