Monografia Pca

2017
PROCESO CONTECIOSO
ADMINISTRATIVO
PROCESO CONTECIOSO ADMINISTRATIVO
UNIVERSIDAD CIENTIFICA DEL PERÚ

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS
ASIGNATURA
DERECHO ADMINISTRATIVO II
DOCENTE
ABOG. QUICHCA QUISPE, Betty
CICLO
VI
ALUMNO
FERRY ROGRIGUEZ, Nicolas Guillermo
SAN JUAN – PERÚ

2017
Introducción
Capítulo I
Disposiciones generales
1. Evolución histórica
Capitulo II
Pretensión y Otros Conceptos Previos
2. Conceptos Previos
3. Concepto, características y elementos de la pretensión
4. Acción, pretensión y demanda
5. Pretensión, proceso y sentencia
6. Pretensión proceso y sentencia
7. Pretensión de nulidad o ineficacia
8. Causales de nulidad de acto administrativo
9. Requisitos de validez del acto administrativo
a) La competencia
b) Objeto o contenido
c) Finalidad pública
d) Motivación
e) Procedimiento regular
10. Efectos de la pretensión en la sentencia
11. Agotamiento de la vía administrativa, plazo y vía procidemental
Capitulo III
Principios del proceso contencioso administrativo
12. Principios
12.1. Principio de Integración
12.2. Principio de igualdad procesal
12.3. Principio de favorecimiento del proceso
12.4. Principio de suplencia de oficio
13. Definición
14. Finalidad
Capitulo III
Las pretensiones en el proceso contencioso administrativo
15. Tipos de pretensiones en el PCA
1. La declaración de nulidad total o parcial o ineficacia de los actos administrativos

a. Causales de nulidad
b. Requisitos de validez
2. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente
tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines
3. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material que no
se sustente en acto administrativo
a. Actuaciones contra las que se plantea
b. Efectos de la sentencia
c. Agotamiento de la vía previa, plazo y vía procedimental
4. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada
actuación a la que se encuentre obligada por ley o en virtud de acto
administrativo firme
5. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable,
conforme al artículo 238° de la ley 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores
Anexos
Expediente
INTRODUCCION
Tradicionalmente, nuestro ordenamiento normativo ha reconocido, frente a los

daños sufridos por un sujeto a causa de la acción u omisión de otro (configuradores de
responsabilidad civil), no una pretensión restitutiva (rehabilitadora en el ejercicio del
derecho dañado), sino una de tipo resarcitorio (de condena al pago de una
indemnización), que se dirige contra el sujeto causante de los daños objeto de
resarcimiento (solicitando éste sea condenado a dicho pago).
La Administración Pública es el conjunto de organismos integrantes del Estado

mediante los cuales éste cumple su función administrativa. En el cumplimiento de dicha
tarea, tales órganos interactúan con los sujetos administrados dentro del ámbito de sus
normas de competencia, producto de la cual se establecen simples y complejas
relaciones jurídicas entre ambos. En esas relaciones, la Administración actúa como ente
resolutivo (concediendo derechos o negándolos), como ente fiscalizador (exigiendo
requisitos y sancionando su incumplimiento), investido del derecho de auto tutela
ejecutiva (pudiendo materializar por sí sola sus mandatos), etc.; es decir, asumiendo
frente a sus administrados posiciones favorables (cuando otorga o reconoce un derecho)
y contrarias (como cuando deniega una solicitud o impone una obligación); e incluso
perjudiciales. Este último caso se presenta, por ejemplo, cuando impone una sanción, o
cuando causa daños en la posición jurídica del administrado, resarcibles en dinero.
En éste último caso, la Administración puede ser demandada a fin de que el Poder
Judicial declare su responsabilidad y la condene a resarcir los daños que haya causado.
Para ello, el administrado que considere dañado alguno de sus derechos por la acción u
omisión administrativa, tiene que demandar una indemnización por daños y perjuicios
ante el Juzgado Civil competente por territorio. La cuantía (el monto indemnizatorio),
nos indicará cuál será el grado de sumarización formal (proceso de conocimiento,
abreviado o, en su caso, sumarísimo). Todo ello según el Código Procesal Civil.
En éste estado de cosas, con fecha 15 de abril del 2002 entró en vigor la Ley Nº 27584,
Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, desarrollando la “acción
contencioso administrativa”, prevista en el artículo 148 de la Constitución Política. La
Ley Nº 27584, establece en su artículo 3 el “principio de exclusividad”, por el cual,
“Las actuaciones de la administración pública sólo pueden ser impugnadas en el proceso
contencioso administrativo, salvo los casos en que se pueda recurrir a los procesos
constitucionales”. Su artículo 5, rompiendo con el esquema del citado código, señala
hasta cinco posibles pretensiones contra la Administración. A diferencia del “proceso de
nulidad” regulado en dicho código, la nueva ley plantea un modelo procesal de “plena
jurisdicción”, en el cual un administrado puede demandar la anulación de un acto
administrativo, el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, la cesación
de actuaciones materiales contrarias a derecho, y el cumplimiento de determinada ley,
reglamento u acto que obligue a la Administración.
Las características del nuevo proceso contencioso-administrativo, lo sindican como el

más idóneo para calificar la responsabilidad administrativa de la Administración. Sin
embargo, la propia ley, señala en su artículo 26 que la pretensión indemnizatoria se
plantea como pretensión principal de acuerdo a las reglas de los Códigos Civil y
Procesal Civil. Cabe preguntarse: ¿el proceso civil será más idóneo que el proceso
contencioso-administrativo para decidir si la Administración ha incurrido o no en
responsabilidad patrimonial? Se trata de encontrar cuál de las dos vías procesales ofrece
a los magistrados más herramientas de cognición, a fin de aproximar la “verdad formal”
de los procesos a una auténtica “verdad material”, de lograr la justicia en cada caso.
De la respuesta que demos a tal interrogante, dependerá la existencia de un completo

respeto al derecho de tutela judicial efectiva de los sujetos administrados.
Para dar una respuesta a lo anterior, debemos empezar estudiando brevemente la

institución que se encuentra a la base del debate propuesto, cual es la responsabilidad
patrimonial de la Administración1.
1 https://javierjimenezperu.files.wordpress.com/2011/06/06-proc-cont-adm-per-resp-patrim-
adm.pdf
CAPITULO I
DISPOSICIONES GENERALES
1. Evolución histórica
En el Perú los constituyentes del Siglo XIX no tuvieron entre sus preocupaciones la
creación de una magistratura especializada en resolver controversias sobre materias
administrativas ni tampoco consagraron o hicieron alusión a un proceso especial
para tal efecto. Las veces que las Constituciones de esa centuria hacían referencia a
las controversias que podían suscitarse derivadas de los contratos que suscribía el
Estado o de lo que denominaban “contenciosos de hacienda pública” e incluso de
minería y “comisos” asignaban la resolución de las mismas a los tribunales
ordinarios que conformaban el Poder Judicial.2
Las Constituciones de 1834, 1839 y 1855 consagraron a un órgano que denominaron

“Consejo de Estado” pero sin vinculación alguna con el conocido antecedente
francés, porque se trataba de un cuerpo que tenía exclusivamente por objeto auxiliar
al Congreso en la defensa de la Constitución mediante la detección de infracciones
constitucionales y el correspondiente emplazamiento a los infractores, pero carecía
de toda capacidad resolutoria la que estaba reservada al Congreso3.
Iniciado el Siglo XX la Carta de 1920, que rigió solo durante dicha década,
consagró un “Consejo de Estado” compuesto de siete miembros nombrados con el
voto del Consejo de Ministros y con aprobación del Senado que debía cumplir
funciones de cuerpo consultivo del Gobierno y del cual incluso se aprobó su ley de
organización Nº 4024 con fecha 31 de enero de 1920 pero que nunca llegó a
funcionar por falta de designación de sus integrantes.
Probablemente la primera norma legal que con carácter general estableció la

posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial los actos de la administración
pública fue el artículo 94º de la Ley Nº 1510 Orgánica del Poder Judicial de 1912
con el siguiente tenor:
2http://www.jusdem.org.pe/webhechos/N010/contencioso%20administrativo.htm
3 Sobre el rol del Consejo de Estado en las Constituciones mencionadas ver: Daniel SORIA LUJAN “Los
mecanismos iniciales de defensa de la Constitución en el Perú: El poder conservador y en consejo de Estado
(1839-1855). En: Pensamiento Constitucional. Revista de la Maestría con mención en derecho constitucional.
PUCP. Lima. 1988. Pág. 355 y ss.
 LOPJ, 1912, artículo 94º.- Corresponde a los jueces de primera instancia de

Lima, conocer, en primera instancia, de los despojos que infiera el Gobierno y
de las demandas que contra él se interpongan sobre derechos que hubiese
violado o desconocido ejerciendo funciones administrativas.
Otro dato importante en la evolución del contencioso – administrativo en el Perú

pero que no llegó a concretarse normativamente es el anteproyecto de Constitución
preparado en 1931 por la Comisión de juristas más conocida en nuestro medio como
“Comisión Villarán” por el ilustre jurista que la presidió don Manuel Vicente
Villarán, que propuso asignarle a la Corte Suprema o a la Corte Superior, según los
casos, la resolución de los denominados “recursos contencioso – administrativos”,
condicionado al previo agotamiento de la vía administrativa.
Lamentablemente, la referida propuesta no fue recogida por los constituyentes que

elaboraron lo que sería conocida como la Constitución de 1933, que sin embargo sí
consagró un proceso ad hoc, especial, para el control judicial de las normas
reglamentarias denominado “acción popular”, el que ha subsistido hasta nuestros
días con carácter de proceso constitucional para el control jurisdiccional en vía
directa de las disposiciones de carácter general de rango subordinadas a la ley, lo
que importa una importante diferencia con la mayor parte de países con un régimen
administrativo semejante al nuestro, en los que el control judicial de la legalidad de
los reglamentos generalmente es materia de los procesos contencioso –
administrativos.
La ley orgánica del Poder Judicial que fuera dictada en 1963 mediante el Decreto
Ley Nº 14605 estableció también la posibilidad de cuestionar ante el Poder Judicial
las actuaciones administrativas, aunque sin configurar un proceso específico al
respecto:
 LOPJ, 1963, artículo 12º.- Hay acción ante el Poder Judicial contra todos los
actos de la administración pública, departamental y municipal que constituyan
despojo, desconocimiento o violación de los derechos que reconocen la
Constitución y las layes.
Otro dato histórico importante en la evolución del proceso administrativo en el Perú,

aunque vinculado a la organización de la administración de justicia en atención a la
resolución de controversias contra la administración pública lo constituyó el Decreto

Ley Nº 18060 y su posterior modificación por el Decreto Ley Nº 18202, que crearon
en la Corte Suprema de Justicia una nueva Sala de “asuntos contencioso –
administrativos, laboral y derecho público en general”, junto a las tradicionales salas
del más alto tribunal dedicadas a las clásicas materias civil y penal.
Sin embargo, la etapa más importante en la evolución de la institucionalización del

proceso administrativo en el Perú lo constituye la consagración por la Constitución
de 1979 en su artículo 240º de las por primera vez denominadas “acciones
contencioso – administrativas” con el siguiente tenor:
 Constitución de 1979, artículo 240º.- Las acciones contencioso –

administrativas se interponen contra cualquier acto o resolución de la
administración que causa estado.
La ley regula su ejercicio. Precisa los casos en que las cortes superiores conocen en
primera instancia, y la Corte Suprema en primera y segunda y última instancia4.
No se tendría un panorama completo de los mecanismos para el control

jurisdiccional de la administración en el Perú si no hacemos hincapié que dicha
Carta de 1979 consagró también por primera vez al proceso de amparo,
diferenciándolo del habeas corpus dedicado exclusivamente a la protección de la
libertad personal, como un proceso destinado a la tutela de los derechos
fundamentales cuando “sean vulnerados o amenazados por cualquier autoridad,
funcionario o persona”, de modo que el amparo se ofrecía como otro mecanismo,
alternativo al proceso contencioso – administrativo, para el control de la actuación
de los poderes públicos pero exclusivamente cuando estuviera en juego la
protección de los derechos constitucionales.
Asimismo, la Constitución de 1979 recogió también el proceso de acción popular

antes citado para el control judicial de la legalidad y constitucionalidad de los
reglamentos y de toda otra norma de carácter general con rango inferior a la ley.
Lamentablemente, no obstante su proclamación constitucional, el proceso

administrativo careció durante muchos años de una ley especial que estableciera su
4 http://www4.congreso.gob.pe/comisiones/1999/simplificacion/const/1979.htm
trámite, a diferencia de los procesos constitucionales como el amparo y habeas

corpus que fueron regulados por la Ley Nº 23506 desde 1982 y la denominada
acción popular para el control judicial de los reglamentos desarrollada mediante la
ley Nº 24968 desde finales de 1988, en nuestro país durante muchos años no existió
una ley que desarrollara específicamente el cauce procesal del contencioso –
administrativo.
Precisamente debido a la ausencia de una ley reguladora del proceso administrativo

se llegó al extremo que el propio Poder Ejecutivo, es decir el poder del Estado cuyos
actos administrativos podían ser sometidas a control judicial, reguló mediante una
norma reglamentaria, el Decreto Supremo Nº 037-90-TR, publicado el 13 de junio
de 1990, diversos aspectos procesales “de las acciones contencioso – administrativas
que se interpongan contra resoluciones de la administración que causen estado en
materia laboral” ante los Tribunales especializados en materia laboral de Lima.
Es recién en 1991, a propósito de la expedición de una nueva Ley Orgánica del

Poder Judicial, que se establece por primera vez en el Perú reglas procesales
específicas para los denominados procesos contencioso – administrativos, en un
Capitulo ubicado en las disposiciones finales de dicha ley, que sin embargo
lamentablemente tuvo efímera existencia porque fue prontamente derogado
mediante el Decreto Legislativo Nº 767 que aprobó el nuevo Código Procesal Civil
en 1993.
Dicho Código adjetivo sustituyó el vetusto Código de Procedimientos Civiles de

1911, por una regulación moderna del proceso civil, en la que sin embargo se
decidió sumar la regulación del proceso contencioso - administrativo entre los
artículos 540º a 545º con el título de “impugnación de acto o resolución
administrativa”, como una modalidad de los denominados procesos abreviados.
Por dicha razón en el Perú hasta antes de la entrada en vigencia de la reciente Ley
Nº 27584 reguladora del proceso contencioso administrativo, las reglas de dicho
proceso estaban contenidas en el Código Procesal Civil de 1993, no obstante lo
inapropiado de regular el proceso administrativo en un cuerpo legal que regula
procesos de naturaleza civil y a diferencia de otros países que tienen una ley
procesal específica que regula el proceso contencioso – administrativo, aunque no es
posible negar que ello se debe a que en la mayoría de tales ordenamientos existe una
jurisdicción especializada en la materia administrativa de la cual carece el
ordenamiento peruano.
Posteriormente, la Constitución de 1993 actualmente vigente consagró a su vez en el

artículo 148º la denominada “acción contenciosa – administrativa” en el Capítulo
dedicado al Poder Judicial con un texto no idéntico pero sí semejante al de la
Constitución precedente:
Constitución de 1993, artículo 148º.- Las resoluciones administrativas que causan

estado son susceptibles de impugnación mediante la acción contenciosa –
administrativa.5
A fin de completar la descripción de los mecanismos de control jurisdiccional de la

actuación de la administración pública en el Perú conviene tener presente que la
Constitución de 1993 vigente aparte de consagrar el antes citado proceso de amparo
para la protección de los derechos constitucionales distintos a la libertad individual,
tutelados estos últimos más bien por el proceso de habeas corpus, y de haber
recogido asimismo el proceso de acción popular para el control judicial de la
legalidad de las disposiciones reglamentarias, ha consagrado dos nuevos procesos
constitucionales destinados en gran parte para el control jurídico de la
administración pública: es el caso del proceso de “habeas data” mediante el cual los
ciudadanos pueden impugnar ante el juez la negativa de la administración pública a
sus solicitudes de acceso a la información que obra en su poder o para la protección
de los datos personales respecto de los servicios informáticos, públicos o privados y
es también el caso del proceso denominado “acción de cumplimiento” mediante el
cual los ciudadanos pueden acudir ante el juez para solicitarle requiera a cualquier
autoridad o funcionario de la administración pública renuente a acatar una norma
legal o un acto administrativo para que cumpla con sus obligaciones.
Como se puede apreciar en el Perú ha sido una constante histórica la opción por el
sistema judicialista en el diseño de los mecanismos de control jurisdiccional de la
actuación de la administración pública, por tanto no se ha considerado justificado
crear una organización diferente a la jurisdicción ordinaria similar al Consejo de
5 http://www4.congreso.gob.pe/historico/quipu/constitu/1933.htm
Estado de Francia. Más aún, solo en una oportunidad, durante el gobierno militar
que gobernó nuestro país entre 1968 y 1980, se crearon dos organizaciones paralelas
a la judicial ordinaria denominados “fueros privativos”, compuesto cada uno de
ellos de jueces de primera instancia y salas de nivel superior con competencia para
decidir con carácter de cosa juzgada, dedicados a tramitar procesos en los que se
ventilaban conflictos de Derecho Laboral y de Derecho Agrario, respectivamente,
con el deliberado propósito del Gobierno de entonces de que el tratamiento de los
citados conflictos no fuera resuelto por los jueces o tribunales ordinarios que
consideraba conservadores y escasamente conocedores de los temas. Sin embargo,
la citada experiencia recibió numerosas críticas por lo que terminado el régimen
militar, por mandato de la Constitución de 1979 dichos "fueros privativos" fueron
obligatoriamente integrados a la jurisdicción ordinaria y con los años incluso la
especialización de los jueces en la materia agraria fue suprimida.
La decidida opción por el sistema judicialista para el control jurisdiccional de la

administración pública es ratificada por el Proyecto de Bases para la futura reforma
de la Constitución Peruana elaborada en julio del año 2001 por una Comisión de
juristas designada por el Gobierno de Transición presidido por el doctor Valentín
Paniagua que sucedió al régimen de Fujimori, y que tuve la satisfacción de integrar,
porque en el Capítulo dedicado a la Administración Pública se consignó una
propuesta con el siguiente tenor:
Bases para la Reforma Constitucional del Perú, Capt. XV De la Administración

Pública, 2. Control de la constitucionalidad y legalidad de la actuación
administrativa.- Corresponde al Poder Judicial, controlar la constitucionalidad y
legalidad de toda la actuación u omisión administrativa, así como el sometimiento
de ésta a los fines que la justifican mediante el proceso contencioso - administrativo
que será regulado mediante ley.
En el Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución vigente elaborado por la

Comisión de Constitución del Congreso de la República y que se encuentra
actualmente en debate público se han proyectado las siguientes normas:
Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución, Capítulo IV De la

Administración Pública, artículo 107º.- Control Jurisdiccional de la Administración
Pública.-
Toda actuación de la administración pública es susceptible de control por el Poder

Judicial a través del proceso contencioso administrativo, conforme a la ley de la
materia.
 Artículo 217º.- Funciones de los órganos jurisdiccionales
Corresponde a los órganos jurisdiccionales:
4) El control de la legalidad de la actuación administrativa
El último tramo de la evolución histórica del proceso contencioso - administrativo

en el Perú lo constituye la Ley Nº 27584 al cual hice referencia al comenzar esta
ponencia y que ha generado un marco legal específico para dicho proceso
atendiendo a la singularidad de las situaciones o controversias que se ventilan en
dicha vía y que reside precisamente en estar regidas por el Derecho Administrativo.
En la Exposición de Motivos del Proyecto6 que dio origen a la referida Ley Nº
27584 se expresa que no obstante el notable avance que significó el establecimiento
por primera vez en nuestro ordenamiento jurídico de normas procesales especiales
para el proceso contencioso -administrativo, aunque en un cuerpo legal adjetivo
ajeno a la materia administrativa (el Código Procesal Civil), la experiencia
acumulada sobre el contencioso - administrativo en los últimos años evidencia la
necesidad de una "profunda revisión de las reglas de tramitación del proceso a fin de
precisar aspectos esenciales del mismo e incorporar reglas adicionales que regulen
los nuevos cometidos del referido proceso en consonancia con su finalidad y
objeto".
En lo que se refiere a los aspectos organizativos la citada Ley Nº 27584 en su

artículo 9º hace referencia a los Jueces Especializados en lo Contencioso -
Administrativo que constituirían normalmente la primera instancia y a las Salas
Especializadas en lo Contencioso - Administrativo en el ámbito de Corte Superior,
6 El denominado "Proyecto de Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo", con su respectiva
Exposición de Motivos fue publicado en una separata especial del Diario Oficial El Peruano con fecha jueves 5
de julio de 2001.
porque considera que los asuntos que podrían ser ventilados mediante el contencioso
- administrativo por su diversidad y carácter complejo componen un conjunto muy
amplio y heterogéneo de materias que requieren de magistrados con suficiente
especialización porque la técnica y los principios propios del Derecho
Administrativo y del Derecho Público en general son muy diferentes a los del
Derecho Privado y no es fácil acertar en su interpretación y aplicación por quienes
no tienen especialización en esa rama del derecho.
Sin embargo, conforme al ordenamiento constitucional peruano la tarea de

formalizar la creación de las citadas instancias judiciales especializadas en lo
contencioso administrativo corresponde a la Ley Orgánica del Poder Judicial en
cuya reforma se ha estado trabajando por una comisión designada por el Congreso
en coordinación con la Corte Suprema de Justicia, encargada de elaborar el proyecto
de nueva ley y en el que tengo entendido existe consenso acerca de la necesidad de
crear las mencionadas instancias judiciales especializadas en lo contencioso
administrativo con magistrados titulares dotados de formación profesional en
Derecho Público.7
7 http://www.jusdem.org.pe/webhechos/N010/contencioso%20administrativo.htm
Capitulo II
Pretensión y Otros Conceptos Previos
2. Conceptos Previos
Antes de iniciar el análisis de cada una de las pretensiones que pueden plantearse en
el PCA, las mismas que se encuentran recogidas en el artículo 5° de la Ley 27584,
es necesario conocer algunos conceptos e ideas previas.
3. Concepto, características y elementos de la pretensión
Con el propósito de abordar adecuadamente el estudio de este capítulo, es necesario

manejar desde el inicio algún concepto de pretensión. Al respecto, el destacado
procesalista español Jaime Guasp Delgado considera que la pretensión procesal
“… es una declaración de voluntad por la que se solicita una actuación de un órgano
jurisdiccional frente a persona determinada y distinta del autor de la declaración”.
Añade que la pretensión es una “declaración petitoria” que contiene el derecho
reclamado y a través de ella “se expone lo que el sujeto quiere”81
Por su parte, el profesor Hernando Devis Hechandía, entiende la pretensión como

“…el fin concreto que el demandante persigue, es decir, las declaraciones que
pretende se hagan en la sentencia”. Precisa que se trata de una “…declaración de
voluntad del demandante para que se sujete o vincule al demandado en determinado
sentido y para ciertos efectos jurídicos concretos mediante una sentencia”9
Para el procesalista argentino Lino PALACIO, la pretensión es “…el acto en cuya

virtud se reclama ante un órgano jurisdiccional y frente a una persona distinta, la
resolución de un conflicto suscitado entre dicha persona y el autor de la
reclamación. Dicho acto suministra, precisamente, la materia alrededor de la cual el
proceso se inicia, desarrolla y se extingue” 10
8
GUASP, Jaime. «Derecho Procesal Civil». 4ª ed. Tomo I. Revisada y actualizada a la legislación vigente
por Pedro Aragonés. Madrid: Civitas, 1998, p. 206.
9
Devis Echandía, Hernando. Nociones Generales de Derecho Procesal Civil. Madrid: Aguilar, 1966, p.
216.
10
Palacio, Lino. Manual de Derecho Procesal Civil. 14ª ed. Buenos Aires: Abeledo-Perrot, 1998, p. 94.
Como puede observarse, la pretensión resulta ser una institución fundamental del
proceso que consiste en la petición concreta que se hace a un órgano jurisdiccional
para que ampare la postura del proponente en relación a una controversia o un
asunto de su interés. Es una declaración petitoria en torno a la cual gira el desarrollo
de todo el proceso. Precisamente por ello, la pretensión termina siendo reconocida
como el objeto del proceso.
Como se ha indicado, la pretensión para ser tal contiene un pedido concreto del
pretensor al órgano jurisdiccional porque considera que el derecho reclamado le
pertenece. Tales pedidos en el caso del proceso contencioso administrativo pueden
ser: La declaración de nulidad o ineficacia de un acto administrativo, el
reconocimiento o restablecimiento de un derecho, la declaración de contraria a
derecho y el cese de actuaciones materiales ilegítimas, la realización de una
actuación debida, el otorgamiento de una indemnización, etc.
De las ideas expuestas, como puede desprenderse, lo que distingue o define a la

pretensión son fundamentalmente tres características: 1) El llamado a la autoridad
jurisdiccional para que resuelva un conflicto en determinado sentido, 2) La petición
concreta efectuada para que se le reconozca, se efectivice o restablezca un derecho,
3) Que tal petición se formule respecto de una tercera persona con la cual se tiene
una controversia.
Finalmente, resulta oportuno señalar que la pretensión está integrada por dos
elementos: 1) Su objeto y, 2) Su razón. El primero de ellos representa el efecto
jurídico que se quiere alcanzar y, el segundo, el fundamento fáctico y jurídico que
respalda la petición11
El objeto de la pretensión es el pedido que se formula (petitum) y su razón son los

argumentos que fundamentan el pedido (causa petendi)
4. Acción, pretensión y demanda
Para efectuar un estudio adecuado de la pretensión es necesario, en segundo lugar,

distinguir los conceptos de acción, pretensión y demanda.
11
Hinostroza Minguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo. Lima: Grijley, 2010, p. 302.
En efecto, atendiendo a lo desarrollado por la doctrina más reconocida, cabe precisar

que la acción y la pretensión son dos categorías vinculadas pero diferentes. Al
respecto, ya el insigne procesalista italiano Piero Calamandrei, concebía a la
acción como el “…recurso con el que el ciudadano invoca, en su propio favor, la
fuerza pública del Estado…”. Es decir, la entendía como “…la facultad (…) de
dirigirse al Estado para obtener justicia contra el obligado: Al faltar el voluntario
cumplimiento del obligado, el titular del derecho se dirige al Estado a fin de que
como garante de la observancia del derecho, convierta la obligación en sujeción”12
Más recientemente, Montero Aroca ha señalado que la acción es “… el derecho a

la actividad jurisdiccional”, es decir, el derecho “…a poner en movimiento la
actividad jurisdiccional del Estado”13
Desde otra perspectiva, Jorge Peyrano define la acción como “…un derecho
subjetivo público, abstracto, autónomo de que goza toda persona –física o jurídica–
para postular el ejercicio de la actividad jurisdiccional”14
Como ya se ha indicado, la pretensión por su parte, es la petición concreta que se

hace a un órgano jurisdiccional para que ampare la postura del proponente en
relación a una controversia o un asunto de su interés. Es una declaración petitoria
fundamentada en torno a la cual gira el desarrollo de todo el proceso, razón por la
cual se le reconoce como el objeto del mismo.
Sobre la base de los conceptos y definiciones reproducidos en los párrafos

precedentes, lo que en principio cabe señalar es que la acción es un derecho
abstracto por la cual cualquier ciudadano puede poner en marcha la actividad
jurisdiccional del Estado, mientras que la pretensión es una petición concreta
formulada por un demandante específico con el propósito de que el órgano
jurisdiccional resuelva el conflicto a su favor o le reconozca el derecho reclamado.
En ese sentido, la acción es un derecho a la tutela jurisdiccional, que existe incluso

antes de la iniciación del proceso, mientras que la pretensión es una acto, una
12
5 Calamandrei, Piero. «Instituciones de Derecho Procesal Civil», Vol. I. (Traducción de la segunda
edición italiana por Santiago Sentís Melendo). Buenos Aires: Ediciones Jurídicas Europa América, 1962,
p. 231.
13
Montero Aroca y otros. «Derecho Jurisdiccional I». 17ª ed. Valencia: Tirant lo Blanch, 2009, p. 259
14
7 Peyrano, Jorge. «Derecho Procesal Civil de Acuerdo al C.P.C. Peruano». Lima: Ediciones Jurídicas,
1995, p. 15.
petición concreta, específica, que está contenida en la demanda, que constituye el

objeto del proceso y, que en palabras de Lino PALACIO, es “… la materia
alrededor de la cual el proceso se inicia, desarrolla y extingue”.
En relación a la distinción entre acción y pretensión, el magistrado Jorge Peyrano

señala: “A diferencia de la acción que es un derecho, la pretensión procesal (…) es
una manifestación de voluntad a través de la cual alguien reclama algo ante el
órgano jurisdiccional y contra otro. La pretensión es algo que se hace (declaración
de voluntad) no que se tiene (derecho de acción). La pretensión –insistimos– no es
un derecho sino un simple acto de voluntad exteriorizado mediante la presentación
de la demanda en ejercicio del derecho de acción”158
Finalmente, cabe añadir que la acción siendo una manifestación del derecho a la
tutela jurisdiccional, permite que la pretensión sea interpuesta ante el órgano
jurisdiccional.
De otro lado, también es necesario establecer algunas diferencias entre demanda y

pretensión. Al respecto Lino Palacio entiende la demanda como “…un mero acto de
iniciación procesal”169
En el mismo sentido se pronuncia Jaime Guasp1710. En nuestro medio el jurista

Juan Monroy Gálvez define la demanda como “…un acto jurídico procesal (…) que
es una declaración de voluntad a través de la cual el pretensor expresa su pedido de
tutela jurídica al Estado y, a su vez, manifiesta su exigencia al pretendido”1811.
Como puede observarse, existen significativas diferencias entre pretensión y

demanda. La pretensión constituye una petición concreta que formula el pretensor
para que el órgano jurisdiccional se pronuncie a su favor en relación al demandado,
mientras que la demanda es un acto procesal que activa o da inicio al proceso. La
pretensión, que es una declaración petitoria fundamentada, por lo general está
contenida en la demanda, por su parte la demanda se materializa a través de la
presentación de un documento que contiene la petición específica en que consiste la
pretensión.
15
Peyrano. óp. cit. pp. 23 y 24.
16
Palacio. óp. cit. p. 95.
17
Guasp. óp. cit. p. 206
18
Monroy Gálvez, Juan. «La Formación del Proceso Civil Peruano». 3ª ed. Lima: Communitas, 2010, p.
235.
5. Pretensión, proceso y sentencia
Tradicionalmente los administrados recurrían ante el Poder Judicial pretendiendo o

requiriendo la declaración de nulidad de un acto de la administración que
consideraban lesivo y afectado de vicios. Con lo cual el órgano jurisdiccional solo
podía examinar la regularidad formal del acto administrativo impugnado, sin poder
pronunciarse sobre el conflicto de fondo o sobre los derechos subjetivos del
demandante.
Con la consolidación del principio del debido proceso y, fundamentalmente de la

tutela jurisdiccional efectiva, ha emergido una nueva concepción respecto a los
alcances del PCA19. Superando los límites del dogma revisor, la idea de la plena
jurisdicción, basada en el debido proceso y la tutela jurisdiccional efectiva, permite
al administrado solicitar la tutela de la generalidad de sus derechos subjetivos
lesionados por la administración. Igualmente, permite al juez, no solo revisar la
legalidad de la actuación administrativa, sino, pronunciarse sobre el conflicto de
fondo, es decir, sobre los derechos subjetivos del administrado realmente afectados,
reconociéndolos, restableciéndolos y adoptando todas las medidas necesarias para
garantizar su efectiva satisfacción20.
6. Pretensión proceso y sentencia
La pretensión, entendida como la petición concreta de tutela, es el elemento central

del proceso, es su objeto y, además, determina los alcances de la sentencia. En
función a la pretensión se desenvuelve el proceso, de ella depende el inicio, el
desarrollo, la actividad probatoria y también la decisión del proceso.
Teniendo como base las nociones y conceptos formulados, podemos ahora entrar de
lleno al estudio de cada una de las pretensiones que se pueden plantear en el proceso
contencioso administrativo, las mismas que se encuentran recogidas en el artículo 5°
del TUO.
19
Huapaya Tapia, Ramón. «Tratado del Proceso Contencioso Administrativo». Lima: Jurista Editores,
2006,
p. 730
20
Congreso de la República. «Exposición de Motivos del Proyecto de Ley que Regula el Proceso
Contencioso Administrativo». Diario Oficial “El Peruano”, edición del 05/07/2001
7. Pretensión de nulidad o ineficacia
En nuestro ordenamiento todo acto administrativo se presume válido, conforme al

precepto recogido en el artículo 9° de la Ley 27444, Ley del Proceso Administrativo
General - LPAG. En efecto, el referido dispositivo precisa: “Todo acto
administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea declarada
por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda”. No es objeto del
presente estudio ocuparnos de la declaratoria administrativa de nulidad, sino de
declaratoria judicial de nulidad.
Entonces, frente a un acto administrativo que se presume válido, pero que un

administrado considera que lo agravia, la ley ha previsto un mecanismo procesal
para conseguir su declaratoria judicial de nulidad. Es decir, para derrotar la
presunción de validez. Ese medio procesal es precisamente la pretensión de nulidad,
parcial o total, recogida en el artículo 5°, numeral 1, de la ley 27584, que dispone:
“En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con el

objeto de obtener lo siguiente: …
1. La declaración de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos
administrativos”.
Pero en concreto, ¿Qué significa declarar judicialmente la nulidad de un acto

administrativo? Judicialmente, claro está, significa que exista pronunciamiento de
un órgano del Poder Judicial en el marco de un proceso contencioso administrativo.
Específicamente, la declaratoria de nulidad de un acto administrativo significa dejar

sin efecto tal acto por haber incurrido en alguna de las causales de nulidad21.
El profesor Ramón Huapaya Tapia, señala que el contenido de la pretensión

recogida en el artículo 5°, numeral 1, de la Ley 27584, es el pedido específico para
que se declare la nulidad de un acto administrativo por las causas tasadas en el
artículo 10° de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
Agrega que:
21
Normas Legales. «Guía Práctica de Impugnación Judicial de Acciones Administrativas». Lima: Gaceta
Jurídica, 2009, p. 34.
“… la pretensión de nulidad de actos administrativos, tendrá como contenido la

invocación objetiva de que se declare la invalidez de un acto administrativo
aquejado de un vicio insubsanable, que debe ser reprimido judicialmente por el
juzgador mediante la declaración judicial de nulidad”22.
De la definición referida, fácilmente pueden identificarse tanto el objeto como la

razón de la pretensión administrativa. El objeto o petitum, es la invocación objetiva
que se declare la nulidad, mientras que la razón o causa petendi se configura por el
hecho que la administración ha incurrido en un comportamiento que constituye una
causal de nulidad del acto administrativo.
En efecto, para declarar la nulidad de un acto administrativo debe verificarse que en

su emisión se haya incurrido en alguno de los vicios o causales que la ley
expresamente ha identificado.
8. Causales de nulidad de acto administrativo
Como se ha señalado, la pretensión recogida en el inciso 1 del artículo 5° de la Ley

27584, implica la petición al juez correspondiente de la jurisdicción contencioso
administrativa, que declare la nulidad del acto administrativo impugnado. Para
efectuar tal declaración, lo que el juzgador debe hacer es verificar si el acto emitido
por la administración está afectado de una causal de nulidad. Las causales de
nulidad son afectaciones graves al acto administrativo que lo descalifican y lo privan
de efectos por haber contravenido el ordenamiento jurídico. La ley que regula el
Procedimiento Administrativo General, Ley 27444, señala expresamente en su
artículo 10°, cuales son las causales de nulidad. Entre las causales señaladas por el
indicado artículo, tenemos:
“3.1 La contravención a la Constitución, las leyes o a las normas reglamentarias.
3.2 El defecto o la omisión de alguno de los requisitos de validez. Salvo que se

presente alguno de los supuestos de conservación del acto administrativo.
3.3 Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la aprobación
automática o por silencio administrativo positivo, por los que se adquiera facultades
22
Huapaya. óp. cit. p. 764.
o derechos, cuando son contrarios al ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen

con los requisitos, documentación y trámites esenciales para su adquisición.
3.4 Los actos administrativos que son constitutivos de infracción penal, o que se
dicten como consecuencia de la misma.”
Como entre las causales de nulidad del acto administrativo se señala el defecto o la
omisión de alguno de los requisitos de validez del acto administrativo, es necesario
conocer también cuáles son esos requisitos de validez del acto administrativo.
9. Requisitos de validez del acto administrativo
El acto administrativo, como declaración de una entidad destinada a producir

efectos, debe cumplir con determinadas condiciones. Esas condiciones, son
exigencias básicas, insustituibles e imprescindibles, que de no verificarse el acto no
cumple su finalidad, es decir, no surte efectos ni regula la relación entre la
administración y el administrado.
Como hemos visto, la invalidez siempre implica nulidad. Por ello la pretensión de
nulidad del administrado puede basarse en la ausencia de uno de los requisitos de
validez del acto administrativo. Siendo ello así, es necesario conocer cuáles son esos
requisitos de validez del acto administrativo, los mismos que ha sido recogidos en el
artículo 3° de la LPAG; entre ellos tenemos a los siguientes23:
f) La competencia
El acto administrativo debe ser emitido por el órgano facultado en razón de
la materia, territorio, grado, tiempo o cuantía.
g) Objeto o contenido
El acto administrativo debe expresar claramente su respectivo objeto, es
decir, aquello que decide, declara o certifica, de manera que determine
inequívocamente sus efectos jurídicos. El objeto o contenido debe ajustarse
al ordenamiento jurídico.
23
https://www.pj.gob.pe/wps/wcm/connect/6058bb8047544a64bf21ff6da8fa37d8/12.+Salas+Ferro.pdf?MOD=AJPE
RES&CACHEID=6058bb8047544a64bf21ff6da8fa37d8
h) Finalidad pública
El acto administrativo debe perseguir las finalidades de interés público que
conforme al ordenamiento debe cumplir el órgano emisor.
i) Motivación
El acto administrativo, debe expresar las razones que lo fundamentan.
Deberá señalar de forma clara y expresa todos los hechos probados
relevantes para el caso específico, así como las razones jurídicas que
justifican el acto adoptado.
j) Procedimiento regular
Para su emisión, el acto administrativo debe observar el procedimiento
previsto. Se refiere no solo a las reglas que rigen su emisión en estricto, sino
a la observancia de las reglas del debido procedimiento durante todas las
etapas del procedimiento administrativo al que está vinculado.
10. Efectos de la pretensión en la sentencia
Como hemos señalado, la pretensión es el elemento eje del proceso contencioso

administrativo y como tal incide en el propio contenido de la sentencia y en los
alcances y efectos de la misma.
En ese sentido, el artículo 41°, inciso 1, del TUO de la Ley 27584, en su primer
párrafo, señala: “La sentencia que declare fundada la demanda podrá decidir en
función de la pretensión planteada lo siguiente:… La nulidad, total o parcial o
ineficacia del acto administrativo impugnado, de acuerdo a lo demandado”.
11. Agotamiento de la vía administrativa, plazo y vía procidemental
Tratándose de la impugnación de un acto administrativo, el planteamiento de esta

pretensión exige el agotamiento de la vía administrativa previa. El plazo para
impugnar planteando la pretensión de nulidad, es de tres meses, contados desde el
día siguiente de notificado el acto que agota la vía administrativa (artículo 19°,
inciso 1, del TUO). La vía procedimental que corresponde para plantear y sustanciar
esta pretensión es la del procedimiento especial (artículo 28° del TUO).
Capitulo III
Principios del proceso contencioso administrativo
12. Principios
Destacar los antecedentes de la Ley y la evolución del sistema de protección de los

administrados frente a los actos de la Administración, era necesario para
comprender la finalidad del Proceso Contencioso Administrativo tal como se
encuentra diseñado. A partir de ello, el Juez especializado en lo contencioso
administrativo (si bien ciertamente el ámbito de actuación del Estado es tan amplio
y diverso que no puede hablarse propiamente de especialización, ésta se referirá a
las pautas procedimentales y finalidad antes explicada, por la condición de los
legitimados para demandar y su relación frente al Estado) debe mantenerse atento a
aplicar los principios de este proceso, los cuales siempre servirán para llenar de
contenido los vacíos de las normas. Ahora bien, el Proceso Contencioso
Administrativo comparte, como es evidente, los principios procesales y derechos
básicos, como el de tutela jurisdiccional efectiva, independencia e imparcialidad de
los órganos jurisdiccionales, igualdad, economía procesal, etc. Por su parte, cuenta
con principios específicos, como el de integración, igualdad procesal,
favorecimiento del proceso, y suplencia de oficio.
12.1. Principio de Integración
“Los jueces no deben dejar de resolver el conflicto de intereses o la

incertidumbre con relevancia jurídica por defecto o deficiencia de la Ley. En
tales casos, deberán aplicar los principios del derecho administrativo.”
(Artículo 2.1 de la Ley). Conforme a este principio, si el Juez, al momento de
resolver un determinado conflicto, advierte un defecto o un vacío en la Ley,
debe aplicar los principios del derecho administrativo. Estos principios son
los siguientes (Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo
General, que el legislador ha considerado básicos para encausar, controlar y
limitar la actuación de la Administración y de los administrados en todo
procedimiento):
12.2. Principio de igualdad procesal
“Las partes en el Proceso Contencioso Administrativo deberán ser tratadas

con igualdad, independientemente de su condición de entidad pública o
administrado.” (Artículo 2.2 de la Ley).
El artículo 2º inciso 2, de la Constitución de 1993 establece que toda persona

tiene derecho a la igualdad ante la Ley. Nadie debe ser discriminado por
motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica
o de cualquiera otra índole.
En el ámbito administrativo también se aplica: las partes, sin importar de

cuál de ellas se trate, deben ser tratadas con igualdad (algunos erróneamente
consideran que la Administración, por ser la “parte fuerte” de la relación
frente al administrado, no goza de este derecho básico).
Este principio es considerado el eje de todos los principios.
12.3. Principio de favorecimiento del proceso
“El Juez no podrá rechazar liminarmente la demanda en aquellos casos en los

que por falta de precisión del marco legal exista incertidumbre respecto del
agotamiento de la vía previa. Asimismo, en caso de que el Juez tenga
cualquier otra duda razonable sobre la procedencia o no de la demanda,
deberá preferir darle trámite a la misma.” (Artículo 2.3 de la Ley).24
 “Este principio impone al Juez la obligación de interpretar los requisitos

de admisibilidad de las demandas en el sentido que más favorezca al
accionante, con la finalidad de garantizar su derecho de acceso al
proceso, que forma parte del contenido esencial del derecho a la tutela
jurisdiccional efectiva, más aún si se trata de derechos de naturaleza
pensionaria.
 Y como es sabido, en cuanto a la materia pensionaria, se ha señalado que

las pensiones de jubilación tienen carácter alimentario por su naturaleza
jurídica y función, pues éstas constituyen el único sustento de los
24 http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/viewFile/13543/14168
pensionistas que les permite sobrevivir y garantizarles el respeto de su

dignidad. En ese sentido, la interpretación de los referidos principios
debe realizarse en forma sistemática, acorde con otras normas
relacionadas al tema, y a la luz de los principios directrices y finalidad de
este tipo de procesos.” (Sala Contenciosa Administrativa, 2010).
Se dan casos cuando se exige el agotamiento de la vía previa administrativa,

en que no queda claro si se ha agotado la vía. Por ejemplo, si se ha
presentado un recurso de “apelación” ante un órgano de última instancia o de
instancia única. Ahí o se ha agotado la vía o solo procedería el recurso de
“reconsideración”. Por error se planteó como apelación, debiendo haberlo
hecho como reconsideración. En tales casos, debe tomarse como de
reconsideración, para efectos de no concluir que se dejó consentir la
resolución administrativa, pues en los hechos el administrado protestó
oportunamente. De ese modo, no se le denegaría el acceso al proceso.
12.4. Principio de suplencia de oficio
“El Juez deberá suplir las deficiencias formales en las que incurran las partes,
sin perjuicio de disponer la subsanación de las mismas en un plazo razonable
en los casos en que no sea posible la suplencia de oficio.” (Artículo 2.4 de la
Ley).
Este principio es de la mayor importancia, debiendo los magistrados

emplearlo a fin de mejorar el acceso a la jurisdicción y no empeorarlo.
Significa que el Juez debe procurar subsanar (adecuando la vía) la demanda,
pero en caso se requiera subsanaciones que solo puede realizar (por tener
requisitos especiales) el demandante, entonces le dará un plazo razonable (no
1 ni 2 días, como a menudo se concede, sino a partir de 3 días, y
preferiblemente más, según las circunstancias y la dificultad de su
subsanación o adecuación), a fin de que la demanda se vuelva procesalmente
viable.25
25 http://revistas.pucp.edu.pe/index.php/derechoadministrativo/article/viewFile/13543/14168
13. DEFINICIÓN
El proceso es una relación jurídica de derecho público que se instaura cuando un

sujeto de derecho acude al órgano jurisdiccional en busca de tutela jurídica. De esta
manera, el proceso se inicia con el ejercicio del derecho de acción por parte de un sujeto
de derecho, mediante el cual solicita al Estado el ejercicio de la función jurisdiccional.
Este proceso se desarrolla a través de un conjunto dialéctico de actos.
Siendo ello así, el proceso contencioso administrativo será el instrumento a través

del cual los particulares pueden, en ejercicio de su derecho de acción, solicitar tutela
jurisdiccional frente a una actuación de la Administración Pública. Pero debe tenerse en
cuenta que, en virtud del derecho a la tutela jurisdiccional efectiva, la pretensión que
dirija el particular contra la Administración tendrá como finalidad no sólo revisar la
legalidad del acto administrativo - como era en el antiguo sistema francés - declarando
su validez e invalidez, sino que el derecho a la tutela jurisdiccional efectiva determina
que el particular pueda plantear una pretensión solicitando una efectiva tutela a la
situación jurídica subjetiva que alega que le ha sido vulnerada o que le está siendo
amenazada.26
Según el doctor SANTA MARÍA DE PAREDES, el proceso contencioso

administrativo no viene a ser sino el reclamo o acción judicial que se interpone agotada
la vía administrativa, para poner fin a la negación o limitación del derecho establecido a
favor del demandante por una ley o disposición administrativa.
Según JOSÉ BARTRA CAVERO, puede definirse como el reclamo o Acción

judicial que se interpone agotada la Vía Administrativa para revertir la vulneración a un
derecho establecido a favor del demandante por una ley o una disposición
administrativa.
Contencioso viene del latín “CONTENDERE”, “CUN” que significa con, y

TENDERE que significa luchar, resistir, lidiar, disputar, cuestionar.27
14. FINALIDAD
26 Priori Posada, Giovanni. Comentarios a la Ley del Proceso Contencioso Administrativo, pág. 32
27 Cervantes Anaya, Dante. Manual de Derecho Administrativo, pág. 693
El proceso contencioso administrativo se presenta como un medio a través del cual

el Poder Judicial controla la constitucionalidad y la legalidad de la actuación
administrativa.
Conforme a lo establecido en el artículo 1 de dicha Ley, el proceso contencioso

administrativo tiene por "finalidad el control jurídico por el Poder Judicial de las
actuaciones de la Administración Pública sujetas al derecho administrativo y la efectiva
tutela de los derechos e intereses de los administrados”. 28
La acción contenciosa administrativa prevista en la Constitución busca garantizar al

administrado el adecuado respeto y reconocimiento de sus derechos por la
administración, controlando cualquier exceso de ésta en el ejercicio del ius imperium.
(Casación Nro. 1518-2006/lima publicada en el Diario Oficial El Peruano el 29-02-
2008, págs. 21614-21615)29
La jurisdicción contenciosa administrativa tiene por objeto la creación de un medio

técnico-jurídico para el control de los órganos administrativos por el órgano
jurisdiccional y lograr así la defensa del orden jurídico contra los abusos y desviaciones,
y secundariamente para la solución de conflictos surgidos entre los particulares y la
administración, con motivo de la lesión sufrida por aquellos a consecuencia de tales
abusos y desviaciones del poder o la no prestación del servicio público que la ley
otorga. Lo fundamental es que la administración responda ante los tribunales por sus
actos. Es así que siendo la decisión administrativa adversa a los legítimos intereses o
derechos del ciudadano, a éste no le queda sino impugnarla judicialmente, a fin de
revertir la injusta situación. Se enfrenta a la administración por haber lesionado o
negado su derecho, arbitraria o erróneamente, por que dicha actividad no debe subsistir,
restableciéndose el equilibrio perdido o propendiendo al restablecimiento del derecho
injustificadamente vulnerado, por exceso de poder, ilegítimamente desarrollado.
El proceso contencioso-administrativo busca asegurar el mantenimiento del orden

público al imponer a la Administración conducirse dentro del respeto a las reglas
28 Priori Posada, Giovanni. Óp. cit., pág. 33

29 Hinostroza Mínguez, Alberto. Proceso Contencioso Administrativo, pág. 270
jurídicas reguladoras del ejercicio de sus facultades y prerrogativas y permitir a los

afectados por la actuación pública a oponerse.30
30 Cervantes Anaya, Dante. Manual de Derecho Administrativo, pág. 723

Capitulo III
Las pretensiones en el proceso contencioso administrativo
15. Tipos de pretensiones en el PCA
6. La declaración de nulidad total o parcial o ineficacia de los actos

administrativos
En nuestro ordenamiento todo acto administrativo se presume válido, conforme

al precepto recogido en el artículo 9° de la Ley 2744, ley del proceso
administrativo general. En efecto, el referido dispositivo precisa: “Todo acto
administrativo se considera válido en tanto su pretendida nulidad no sea
declarada por autoridad administrativa o jurisdiccional, según corresponda”.
No es objeto del presente estudio ocuparnos de la declaratoria administrativa de

nulidad, sino de la judicial.
Entonces, frente a un acto administrativo que se presume válido, pero que un

administrado considera que lo agravia, la ley ha previsto un mecanismo procesal
para conseguir su declaratoria judicial de nulidad. Es decir, para derrotar la
presunción de validez.
Ese medio procesal es precisamente la pretensión de nulidad, parcial o total,

recogida en el artículo 5°, numeral 1, de la ley 27584, que dispone:
“En el proceso contencioso administrativo podrán plantearse pretensiones con

el objeto de obtener lo siguiente: … La declaración de nulidad, total o parcial o
ineficacia de actos administrativos”
a. Causales de nulidad
Como se ha señalado, la pretensión recogida en el inciso 1 del artículo 5°

de la Ley 27584, implica la petición al Juez Especializado en lo
Contencioso Administrativo que declare la nulidad del acto
administrativo impugnado. Para ello lo que el Juzgador debe hacer es
verificar si el acto emitido por la administración puesto a su
consideración está afectado de una causal de nulidad.
Las causales de nulidad son afectaciones graves al acto administrativo

que lo descalifican y lo privan de efectos por haber contravenido el
ordenamiento jurídico. La ley que regula el Procedimiento
Administrativo General, Ley 27444, señala expresamente en su artículo
10°, cuales son las causales de nulidad. A ello debemos agregar que se
requiere de una afectación al interés general o al interés particular del
administrado, lo cual se denomina principio de doble lesividad, razón por
la cual no basta con la existencia del vicio.
Entre las causales señaladas por el indicado artículo, tenemos:
 La contravención a la Constitución, las leyes o a las normas

reglamentarias.
 El defecto o la omisión de alguno de los requisitos de validez. Salvo
que se presente alguno de los supuestos de conservación del acto
administrativo.
 Los actos expresos o los que resulten como consecuencia de la
aprobación automática o por silencio administrativo positivo, por los
que se adquiera facultades o derechos, cuando son contrarios al
ordenamiento jurídico, o cuando no se cumplen con los requisitos,
documentación y trámites esenciales para su adquisición.
 Los actos administrativos que son constitutivos de infracción penal, o
que se dicten como consecuencia de la misma.
Como entre las causales de nulidad del acto administrativo se señala el

defecto o la omisión de alguno de los requisitos de validez del acto
administrativo, es necesario conocer también cuáles son esos requisitos
de validez del acto administrativo.
b. Requisitos de validez
El acto administrativo, como declaración de una entidad destinada a

producir efectos, debe cumplir con determinadas condiciones. Esas
condiciones, son exigencias básicas, insustituibles, e imprescindibles, que
de no verificarse el acto no cumple su finalidad, es decir, no surte efectos
ni regula la relación entre la administración y el administrado.
Como hemos visto, la invalidez siempre implica nulidad. Por ello la

pretensión de nulidad del administrado puede basarse en la ausencia de
uno de los requisitos de validez del acto administrativo. Siendo ello así,
es necesario conocer cuáles son esos requisitos de validez del acto
administrativo, los mismos que ha sido recogidos en el artículo 3° de la
LPAG.
7. El reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente

tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines
Es en esta pretensión, en la que se pone en evidencia la nueva concepción que

orienta el PCA. En efecto, esta pretensión no se dirige no sólo contra un acto
administrativo sino contra cualquier actuación administrativa que vulnere los
derechos o intereses del administrado. Ello constituye parte de lo que se
considera plena jurisdicción.
Permite que de manera efectiva se tutele todos los derechos o intereses concretos
de los administrados. Viabiliza la plena jurisdicción en la medida que permite al
Juez reconocer o restablecer los derechos subjetivos de los administrados y
disponer que se adopten todas las medidas que sean necesarias para el
restablecimiento y reconocimiento de la situación jurídica lesionada
(satisfacción plena).
Esta pretensión está recogida en el numeral 2 del artículo 5° de la Ley 27584

cuyo texto es el siguiente:
“En el Proceso Contencioso Administrativo podrán plantearse

pretensiones con el objeto de obtener lo siguiente: … 2. El
reconocimiento o restablecimiento del derecho o interés jurídicamente
tutelado y la adopción de las medidas o actos necesarios para tales fines”
En la actividad de la administración no sólo se presentan actos administrativos

sino otras actuaciones que vulneran los derechos de los administrados y que la
pretensión nulificante no se encuentra en capacidad de proteger.
Precisamente, con el propósito de tutelar los derechos subjetivos lesionados con

actuaciones distintas al acto administrativo es que surge esta pretensión general
y pluricomprensiva, también llamada pretensión tutelar. Como se ha señalado, la

pretensión bajo comentario tiene por objeto el reconocimiento o restablecimiento
del derecho del administrado-demandante.
El planteamiento de la pretensión de reconocimiento, como es lógico,presupone

el desconocimiento o la negativa de la administración de atribuir un derecho al
administrado. En otras palabras, la administración adopta una actitud que niega,
refuta o rechaza un derecho o interés del administrado.
8. La declaración de contraria a derecho y el cese de una actuación material

que no se sustente en acto administrativo
a. Actuaciones contra las que se plantea
Hemos señalado que las pretensiones de reconocimiento y de

restablecimiento son pluricomprensivas, es decir pueden plantearse
contra una generalidad de actuaciones de la administración.
b. Efectos de la sentencia
Planteada la pretensión de reconocimiento, restablecimiento y la

adopción de las medidas necesarias, el juez al momento de emitir una
sentencia favorable tendrá que pronunciarse conforme lo establece el
artículo 41°, inciso 2, del TUO, es decir, disponiendo: “El
restablecimiento o reconocimiento de una situación jurídica
individualizada y la adopción de cuantas medidas sean necesarias para
el restablecimiento o reconocimiento de la situación jurídica lesionada,
aun cuando no hayan sido pretendidas en la demanda”
c. Agotamiento de la vía previa, plazo y vía procedimental
En base a lo dispuesto en el artículo 218° de la LPAG y la disposición

genérica de agotamiento obligatorio, contenido en el artículo 20° del
TUO, se ha ido consolidando en la práctica judicial el agotamiento previo
de la vía administrativa cuando se plantean las pretensiones de
reconocimiento y restablecimiento.
Tratándose de una pretensión mediante la cual podría impugnarse

diversas actuaciones administrativas, el plazo estará en función de la
actuación que se impugne. Sin embargo, en nuestro medio el legislador
ha preferido establecer un plazo uniforme para impugnar casi todas las
actuaciones, estableciendo un plazo de 3 meses. Sin embargo, para el
caso del silencio administrativo la inercia y cualquier omisión de la
administración no debe calcularse plazo alguno (artículo 20° del TUO).
La vía procedimental a usarse cuando se plantea la pretensión de

reconocimiento y restablecimiento es la vía del procedimiento especial,
conforme lo dispone el artículo 28° del TUO.
9. Se ordene a la administración pública la realización de una determinada

actuación a la que se encuentre obligada por ley o en virtud de acto
administrativo firme
Como puede advertirse, esta pretensión surge como consecuencia de que la

administración, ha perpetrado una actuación material de consecuencias nefastas
para el administrado, sin contar con el título o acto administrativo que la
respalde. Se trata de una vía de hecho que de manera grosera quebranta el
principio de legalidad.31
La pretensión bajo comentario contenida en el artículo 5°, inciso 3, de la ley

27584, constituye una garantía contra las actuaciones arbitrarias de la
administración que, transgrediendo los límites legales y sin contar con el título
que le habilita, pasa a la vía de los hechos y ejecuta una lesión contra los
derechos o intereses del administrado.
Frente a tales agresiones materiales, el legislador ha previsto en el artículo 5°,

inciso 3, de la Ley 27584, la pretensión procesal mediante la cual el
administrado afectado puede solicitar: “La declaración de contraria a derecho y
el cese de una actuación material que no se sustenta en acto administrativo”.
Como se puede advertir, ante el planteamiento de tal pretensión el juez, si

resuelve ampararla, declarar aclarar que la actuación impugnada es contraria a
31 Perrino, Pablo. op. cit. p. 429

derecho. Contraria a derecho significa que es una actuación material de la

administración que transgrede el ordenamiento jurídico, es decir la normas
legales, disposiciones reglamentarias, normas constitucionales, procedimientos,
principios, precedentes administrativos, Etc.
Se trata de una declaración que pone en evidencia la ilicitud de la actuación de la

administración. Sin embargo, la pretensión no se limita a solicitar al Juez una
declaración que finalmente podría terminar siendo un pronunciamiento sin
efectos concretos para detener la arbitrariedad y los perjuicios. En efecto, la
pretensión bajo comentario, además de la declaración de contraria a derecho
persigue el cese de la actuación material ilícita que no se sustenta en acto
administrativo.
Ello, significa que la pretensión no sólo exige la declaración de ilegalidad sino

que compromete al juez a disponer el cese, la terminación, la extinción de la
actuación material arbitraria, lo que, sin duda, constituye una garantía concreta y
efectiva, respecto de las actuaciones ilegales y arbitrarias en las que la
administración puede incurrir.
Al respecto cabe poner en evidencia que este mecanismo de protección tan

concreto y puntual no es sino la consecuencia de la nueva concepción que se
maneja en el PCA, en el sentido de procurar la tutela efectiva de los derechos e
intereses del administrado.
10. La indemnización por el daño causado con alguna actuación impugnable,

conforme al artículo 238° de la ley 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores
La pretensión mencionada se plantea frente a una inactividad de la

administración. Es decir, presupone la omisión o el incumplimiento de la
administración de una obligación establecida por ley o por acto administrativo.
En doctrina se ha distinguido entre inactividad formal e inactividad material. La

inactividad formal se relaciona con el incumplimiento de la administración de su
deber de realizar una solicitud o de pronunciarse respecto a una determinada
situación jurídica; incluye dentro de sus alcances al silencio administrativo.
La inactividad material por su lado, se entiende como la pasividad de la

administración producida fuera de un procedimiento administrativo, supone
siempre el incumplimiento, un dejar de hacer, de un mandato concreto contenido
en una ley o un acto administrativo.
Tanto la inactividad formal como la material, pueden ser discutidas en sede

judicial a través de la pretensión de cumplimiento, es decir, a través de la
pretensión bajo comentario, la misma que se encuentra recogida en el artículo
5°, numeral 4°, de la Ley 27584.54
El referido dispositivo señala:
“En el proceso contencioso administrativo podían plantearse pretensiones

con el objeto de obtener lo siguiente: … 4. Se ordene a la administración
pública la realización de una determinada actuación a la que se encuentre
obligada por mandato de ley o en virtud de acto administrativo firme”
Se ha dicho que ésta pretensión presupone el incumplimiento de una obligación

de la administración. Pero, concretamente ¿Qué persigue esta pretensión?
Persigue que la autoridad jurisdiccional disponga o mande a la administración
que cumpla con su deber y realice efectivamente una actuación a la que se
encuentra obligada. Es decir, se busca que el juez fuerce a la administración a
adoptar un comportamiento. Generalmente le ordena que cumpla con un hacer o
un dar, pero también puede disponer que se abstenga de efectuar una acción
contra los intereses del administrado.
S
EXPEDIENTE
PROCESO CONTENCIOSO
ADMINISTRATIVO

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UNIVERSIDAD CIENTIFICA DEL PERÚ

SAN JUAN – PERÚ

Las pretensiones en el proceso contencioso administrativo

15. Tipos de pretensiones en el PCA

1. La declaración de nulidad total o parcial o ineficacia de los actos administrativos

Tradicionalmente, nuestro ordenamiento normativo ha reconocido, frente a los

La Administración Pública es el conjunto de organismos integrantes del Estado

Las características del nuevo proceso contencioso-administrativo, lo sindican como el

De la respuesta que demos a tal interrogante, dependerá la existencia de un completo

Para dar una respuesta a lo anterior, debemos empezar estudiando brevemente la

Las Constituciones de 1834, 1839 y 1855 consagraron a un órgano que denominaron

Probablemente la primera norma legal que con carácter general estableció la

 LOPJ, 1912, artículo 94º.- Corresponde a los jueces de primera instancia de

Otro dato importante en la evolución del contencioso – administrativo en el Perú

Lamentablemente, la referida propuesta no fue recogida por los constituyentes que

Otro dato histórico importante en la evolución del proceso administrativo en el Perú,

resolución de controversias contra la administración pública lo constituyó el Decreto

Sin embargo, la etapa más importante en la evolución de la institucionalización del

 Constitución de 1979, artículo 240º.- Las acciones contencioso –

No se tendría un panorama completo de los mecanismos para el control

Asimismo, la Constitución de 1979 recogió también el proceso de acción popular

Lamentablemente, no obstante su proclamación constitucional, el proceso

trámite, a diferencia de los procesos constitucionales como el amparo y habeas

Precisamente debido a la ausencia de una ley reguladora del proceso administrativo

Es recién en 1991, a propósito de la expedición de una nueva Ley Orgánica del

Dicho Código adjetivo sustituyó el vetusto Código de Procedimientos Civiles de

Posteriormente, la Constitución de 1993 actualmente vigente consagró a su vez en el

Constitución de 1993, artículo 148º.- Las resoluciones administrativas que causan

A fin de completar la descripción de los mecanismos de control jurisdiccional de la

La decidida opción por el sistema judicialista para el control jurisdiccional de la

Bases para la Reforma Constitucional del Perú, Capt. XV De la Administración

En el Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución vigente elaborado por la

Anteproyecto de Ley de Reforma de la Constitución, Capítulo IV De la

Toda actuación de la administración pública es susceptible de control por el Poder

 Artículo 217º.- Funciones de los órganos jurisdiccionales

Corresponde a los órganos jurisdiccionales:

4) El control de la legalidad de la actuación administrativa

El último tramo de la evolución histórica del proceso contencioso - administrativo

En lo que se refiere a los aspectos organizativos la citada Ley Nº 27584 en su

Sin embargo, conforme al ordenamiento constitucional peruano la tarea de

3. Concepto, características y elementos de la pretensión

Con el propósito de abordar adecuadamente el estudio de este capítulo, es necesario

Por su parte, el profesor Hernando Devis Hechandía, entiende la pretensión como

Para el procesalista argentino Lino PALACIO, la pretensión es “…el acto en cuya

De las ideas expuestas, como puede desprenderse, lo que distingue o define a la

El objeto de la pretensión es el pedido que se formula (petitum) y su razón son los

4. Acción, pretensión y demanda

Para efectuar un estudio adecuado de la pretensión es necesario, en segundo lugar,

En efecto, atendiendo a lo desarrollado por la doctrina más reconocida, cabe precisar

Más recientemente, Montero Aroca ha señalado que la acción es “… el derecho a

Como ya se ha indicado, la pretensión por su parte, es la petición concreta que se

Sobre la base de los conceptos y definiciones reproducidos en los párrafos

En ese sentido, la acción es un derecho a la tutela jurisdiccional, que existe incluso

petición concreta, específica, que está contenida en la demanda, que constituye el

En relación a la distinción entre acción y pretensión, el magistrado Jorge Peyrano

De otro lado, también es necesario establecer algunas diferencias entre demanda y

En el mismo sentido se pronuncia Jaime Guasp1710. En nuestro medio el jurista

Como puede observarse, existen significativas diferencias entre pretensión y

5. Pretensión, proceso y sentencia

Tradicionalmente los administrados recurrían ante el Poder Judicial pretendiendo o

Con la consolidación del principio del debido proceso y, fundamentalmente de la

6. Pretensión proceso y sentencia

La pretensión, entendida como la petición concreta de tutela, es el elemento central