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DILEMAS DE LA DEMOCRATIZACIÓN

EN AMÉRICA LATINA*

TERRY LYNN KARL

L A D E S A P A R I C I Ó N D E EOS G O B I E R N O S autoritarios en Argentina, Bolivia,


B r a s i l , Chile, Ecuador, P e r ú y U r u g u a y —junto con los esfuerzos ha-
cia l a l i b e r a l i z a c i ó n p o l í t i c a en M é x i c o y la reciente elección de presi-
dentes civiles en Guatemala, E l Salvador, Honduras y Nicaragua—,
representa un parteaguas político en L a t i n o a m é r i c a . Esta ola de cam-
bios en los r e g í m e n e s durante la d é c a d a de los ochenta da cabida a una
serie de interrogantes en la agenda intelectual y p o l í t i c a del continente:
¿ p o d r á n sobrevivir estas nacientes y frágiles democracias sudamerica-
nas, particularmente en el contexto de la peor recesión e c o n ó m i c a des-
de l a d é c a d a de 1930? L a l i b e r a l i z a c i ó n de los r e g í m e n e s autoritarios
centroamericanos y la perspectiva de elecciones competitivas honestas
en M é x i c o , ¿ p o d r á n transformarse en genuinas transiciones d e m o c r á -
ticas? Las democracias previamente consolidadas, como Venezuela y
C o s t a R i c a , ¿ p o d r á n extender los principios b á s i c o s de c i u d a d a n í a a
las esferas e c o n ó m i c a y social, o s e r á n "desconsolidadas" por este reto,
r e v i r t i é n d o s e hacia la mera p r e o c u p a c i ó n por sobrevivir? 1

T r a s estas preguntas yace una p r e o c u p a c i ó n central, expresada por


D a n k w a r t A . R u s t o w hace casi veinte a ñ o s : " ¿ q u é condiciones hacen
posible la democracia, y c u á l e s la hacen florecer?" Este a r t í c u l o reto-
2

* Una versión en inglés de este artículo apareció en la revista Comparative Politics,


vol. 23, núm. 1, octubre, 1990.
1
Muchas ele las publicaciones recientes sobre la democracia plantean estas inte-
rrogantes. Véanse, por ejemplo, Guillermo O'Donnell, Philippe Schmitter y Lawren-
ce Whitehead (eds.), Transitions from Authoritarian Rule, 4 tomos, Baltimore, Johns Hop-
kins Press, 1986; Paul W. Drake y Eduardo Silva (eds.), Elections and Democratization
in Latin America, 1980-1985, San Diego, Center for Iberian and Latin American Stud-
ies, University of California, 1986; Enrique A. Baloyra, Comparing New Democracies:
Transition and Consolidation in Mediterranean Europe and the Southern Cone, Boulder, West-
view Press, 1987; Carlos Huneeus, Para vivir la democracia, Santiago, Editorial Andan-

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in Developing Countries, 4 tomos, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 1988.
2
Véase el trabajo clásico de Rustow, "Transitions to Democracy: Towards a
Dynamic Model", Comparative Politics, vol. 2, num. 3, abril, 1970.

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m a la interrogante de R u s t o w , argumentando lo siguiente: primero, la


forma en que los teóricos de la política comparada han tratado de en-
tender la democracia en los p a í s e s en desarrollo ha cambiado en la me-
dida en que la previamente dominante b ú s q u e d a de requisitos para la
democracia ha dado paso a una o r i e n t a c i ó n que pone énfasis en los
procesos, y en particular, en las opciones contingentes. H a b i e n d o su-
frido esta e v o l u c i ó n , lo importante ahora es desarrollar u n enfoque i n -
teractivo que busque e x p l í c i t a m e n t e relacionar las limitantes estructu-
rales con la f o r m a c i ó n de opciones contingentes. Segundo, resulta
inadecuado examinar la t r a n s i c i ó n de los r e g í m e n e s grosso modo; es decir,
desde la c a t e g o r í a general de r é g i m e n autoritario a la de democracia.
Esfuerzos de tal amplitud deben complementarse con la i d e n t i f i c a c i ó n
de diferentes tipos de democracias, que surgen de distintas modalidades
de t r a n s i c i ó n de los r e g í m e n e s , a s í como con u n a n á l i s i s de sus posibles
consecuencias p o l í t i c a s , e c o n ó m i c a s y sociales. A fin de poder retomar
estos planteamientos y sus implicaciones para el estudio de A m é r i c a
L a t i n a , es preciso establecer una definición de democracia.

L A DEFINICIÓN D E D E M O C R A C I A

N o es asunto fácil dar u n a definición de democracia en vista de que


la r e s o l u c i ó n de u n a serie de disputas tanto sobre sus prospectos como
sobre su e v a l u a c i ó n , dependen de c ó m o se utiliza el t é r m i n o mismo.
Si, por ejemplo, se define de manera schumpeteriana, como u n a forma
de gobierno que permita a los ciudadanos elegir entre élites por medio
de una v o t a c i ó n en elecciones regulares y competitivas, los estudiosos
p o d r í a n clasificar a los p a í s e s centroamericanos militarizados como de-
mocracias p o l í t i c a s —tal como los clasifican (con la salvedad de la N i -
caragua sandinista) los políticos estadunidenses. Pero si la definición
3

•* Hay que aclarar, sin embargo, que J . A . Schumpeter, en su obra clásica Capital-
ism, Socialism and Democracy, Londres, George Alien & Unwin, 1943, p. 269, define
la democracia como "una organización institucional que permite la toma de decisiones
políticas por parte de determinadas personas que obtienen el poder de decisión me-
diante el voto del pueblo en una lucha electoral competitiva". Según esta definición,
la característica principal de la democracia es la competencia por el poder mediante
elecciones libres. Pero a diferencia de Jeanne Kirkpatrick y otros líderes políticos esta-
dunidenses de los años ochenta, para Schumpeter los derechos ciudadanos eran
condición indispensable para el funcionamiento de una democracia y, por lo tanto, no
se puede suponer que él hubiese aceptado como suficiente la mera presencia de eleccio-
nes en el sentido contemporáneo, corriente a la que me he referido anteriormente
como "electoralismo", o sea "la idea de que por el solo hecho de celebrar elecciones
se canaliza la acción política hacia una competencia pacífica entre élites, y que con ello
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se a m p l í a para abarcar un rango mayor ele condiciones p o l í t i c a s —des-


de la ausencia de restricciones a la e x p r e s i ó n ciudadana hasta la ausen-
cia de d i s c r i m i n a c i ó n en contra de partidos políticos específicos, la l i -
bertad de a s o c i a c i ó n para todo tipo de intereses, el control civil sobre
los militares—, d i f í c i l m e n t e p o d r í a clasificarse a esos p a í s e s (con la ex-
c e p c i ó n de Costa Rica) dentro de este rubro.
E l problema se torna m á s complejo cuando se incluye una serie de
propiedades sustantivas —tales como el predominio de instituciones
que, por medio de un gobierno mayoritario, traducen fielmente en sus
p o l í t i c a s p ú b l i c a s las preferencias de los individuos, la i n c o r p o r a c i ó n
de u n n ú m e r o cada vez mayor de la p o b l a c i ó n al proceso de toma de
decisiones, o la continua m e j o r í a de equidad e c o n ó m i c a mediante ac-
ciones emprendidas por las instituciones gubernamentales— ya sea
como componentes o como correlaciones e m p í r i c a s de un r é g i m e n de-
m o c r á t i c o . Los enfoques que estipulan como condiciones definitorias
1

i n t r í n s e c a s a una democracia las ventajas s o c i o e c o n ó m i c a s para la


m a y o r í a de la p o b l a c i ó n y un involucramiento activo de las clases su-
bordinadas unificadas en organizaciones populares a u t ó n o m a s , en-
frentan serias dificultades para ubicar r e g í m e n e s d e m o c r á t i c o s "verda-
deros" para su estudio. C o n frecuencia, son incapaces de identificar
cambios significativos, aunque incompletos, hacia una democratiza-
ción en la esfera p o l í t i c a . M á s a ú n , se ven impedidos para investigar
e m p í r i c a m e n t e la r e l a c i ó n h i p o t é t i c a entre formas p o l í t i c a s competiti-
vas y resultados e c o n ó m i c o s progresistas, porque este asunto tan i m -
portante se escapa de la definición de tipo de r é g i m e n . Mientras que
para la m a y o r í a de los d e m ó c r a t a s dichas cualidades sustantivas son
é t i c a m e n t e deseables, este amplio espectro conceptual resulta en una
definición de democracia que virtualmente carece de sentido en su
a p l i c a c i ó n práctica.. '

obtienen legitimidad los ganadores". Véase "Imposing Consent? Electoralism Versus


Democratization in El Salvador", en Drake y Silva, op. cit., p. 34.
4
Para un ejemplo de este enfoque, véase Suzanne Jonas, "Elections and Transi-
tions: The Guatemalan and Nicaraguan Case", en John Booth y Mitchell Seligson
(eds.), Elections and Democracy in Central America, Chapel Hill, University of North Caro-
lina Press, 1989. En Suzanne Jonas y Nancy Stein (eds.), Democracy in Latin America,
Nueva York, Bergin & Garvey Publishers, 1990, p. 43, Jonas y Stein, coautoras de
"Democracy in Nicaragua", se oponen a que se distinga entre democracia política e
igualdad socioeconómica, pues sostienen desde una perspectiva más completa que,
"para que se pueda hablar de transiciones a la democracia [en Centroamérica], se re-
quieren cambios sociales radicales del tipo de las principales revoluciones burguesas
y socialistas".
Por ejemplo, al estudiar la problemática de crear instituciones capaces de inter-
:)

pretar y convertir en política las preferencias de las mayorías, los teóricos de la elección
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Por lo anterior, u t i l i z a r é una especificación de democracia de es-


pectro intermedio, que defino como " u n conjunto de instituciones que
permiten al total de la p o b l a c i ó n adulta actuar como ciudadana al esco-
ger a sus l í d e r e s políticos en elecciones competitivas, justas y efectua-
das con regularidad, que se lleven a cabo en un contexto de apego a
la legalidad, con g a r a n t í a s de libertad p o l í t i c a , y prerrogativas milita-
res limitadas". A s í especificada, la democracia es un concepto político
que involucra varias dimensiones: 1) competencia (por p o l í t i c a s y por
puestos); 2) participación de la c i u d a d a n í a por medio de partidos, aso-
ciaciones y otras formas de a c c i ó n colectiva; 3) responsabilidad (account-
ability) de los gobernantes ante los gobernados, mediante mecanismos
de r e p r e s e n t a c i ó n y con apego a la ley, y 4) control civil sobre los militares.
Es esta ú l t i m a d i m e n s i ó n , tan importante en el contexto latinoamerica-
no, la que distingue m i definición de la noción c l á s i c a de Robert D a h l
del "requisito m í n i m o de procedimiento" {procedural minimum). U n a 6

definición de espectro intermedio como ésta evita el Escila de una no-


ción que se reduce a la sola presencia de elecciones sin cambios conco-
mitantes en las relaciones c í v i c o - m i l i t a r e s , y el C a r i b d i s del supuesto
demasiado amplio de igualdad social y e c o n ó m i c a . Q u i z á sea menos
que satisfactoria desde u n punto de vista normativo, pero tiene la ven-
taja de permitir una i n v e s t i g a c i ó n s i s t e m á t i c a y objetiva de la r e l a c i ó n
entre formas p o l í t i c a s d e m o c r á t i c a s y la b ú s q u e d a de equidad a largo
plazo.

social han demostrado lo difícil que es diseñar procedimientos para la toma de decisio-
nes que den la misma importancia a las preferencias de toda la ciudadanía y que per-
mitan que estas preferencias se sumen para convertirse en políticas gubernamentales
sin violar ninguno de los otros principios básicos de la teoría de la democracia. Véase,
por ejemplo, William H . Riker, Liberalism Versus Populisrn: A Confrontaron Betw
Theory oj Democracy and the llieory oj Social Cholee, San Francisco, W . H . Freciñan
1982, o el análisis por Julos Colernan y John Ferejohn, "Democracy and Social Chol-
ee", Ethics, vol. 97, núm. 1, octubre, 1986.
(>
Para las dos primeras dimensiones y, hasta cierto punto, la tercera, me basé en
la obra de Dahl, Polyarchy: Participation and Opposition, New Haven, Yale Unive
Press, 1971. Sin embargo, ni Dahl ni otros teóricos de la democracia recalcan la impor-
tancia de que los civiles controlen a los militares al limitarles a éstos sus prerrogativas.
De hecho, parece que esta dimensión se da por sentada o es incluso un prerrequisito
no declarado en otras definiciones de la democracia. Fn su obra Rethinking Military Poli
tics: Hrazü and the Southern Cone, en la que corrige esta postura, Alfred Stepan def
las prerrogativas institucionales militares como "aquellas áreas en las que, con o sin
oposición, el ramo militar como institución se atribuye el derecho o privilegio, formal
o informalmente, de controlar su gobierno interno, de participar en áreas extramilita-
res en el aparato estatal, o hasta de estructurar las relaciones entre el Estado y la socie-
dad política o civil" (j). 9.')). La clara definición y delimitación de estas áreas es un
indicador de control civil v. a mi modo de ver. también de democratización.
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L A BÚSQUEDA INÚTIL DE CONDICIONES PARA LA D E M O C R A C I A

Si b i e n las interrogantes planteadas por la d e m o c r a t i z a c i ó n han sufrido


pocos cambios con el paso del tiempo, las respuestas que se ofrecen ac-
tualmente provienen de una d i r e c c i ó n distinta. Esto se evidencia me-
diante una breve c o m p a r a c i ó n de las diferentes t e o r í a s sobre los o r í g e -
nes de r e g í m e n e s d e m o c r á t i c o s , que han dominado el estudio de
A m é r i c a L a t i n a . L a i n v e s t i g a c i ó n que p r e c e d i ó a la nueva ola de la de-
m o c r a t i z a c i ó n en la d é c a d a de los ochenta, argumentaba que para el
surgimiento de u n gobierno d e m o c r á t i c o estable se r e q u e r í a una serie
de condiciones previas.
P r i m e r o , se consideraba como requisito necesario para la democra-
cia u n cierto grado de riqueza o, mejor dicho, u n nivel de desarrollo
capitalista. Las e c o n o m í a s de mercado por sí solas no eran suficientes.
U n p a í s t e n í a que cruzar (y permanecer del otro lado de) u n umbral
m í n i m o de desarrollo e c o n ó m i c o antes de que fuera posible institucio-
nalizar la competencia p o l í t i c a . Seymour M a r t i n Lipset aseguraba que
"mientras m á s rica sea una n a c i ó n , t e n d r á mayores oportunidades de
sostener una d e m o c r a c i a " . D e acuerdo con esta l ó g i c a , una econo-
7

m í a rica p o s i b i l i t a r í a í n d i c e s m á s altos de a l f a b e t i z a c i ó n , e d u c a c i ó n ,
u r b a n i z a c i ó n , e x p o s i c i ó n a los medios masivos; t a m b i é n p r o v e e r í a los
recursos para mitigar las tensiones producidas por conflictos p o l í t i c o s . 8

U n segundo conjunto de condiciones previas en que se apoyaban


los enfoques tradicionales de la democracia se deriva del concepto de
cultura p o l í t i c a ; esto es, el sistema de creencias y valores en el que se
inserta y da sentido a la a c c i ó n p o l í t i c a . Se aseguraba que el predomi-
nio de ciertos valores y creencias sobre otros era m á s conducente al sur-
gimiento de la democracia. D e tal modo, por ejemplo, el protestantis-

' Esta fórmula apareció por vez primera en el ensayo clásico de Lipset, "Some
Social Requisites oí Democracy: Economic Development and Political Legitimacy",
American Political Science Review, vol. 53, núm. 1, marzo, 1959.
Algunos de los que propugnaban esta idea medían las probabilidades de éxito
i]

de una democracia en términos de producto interno bruto per cápita, dejando a uno
que otro analista político a la espera de que llegara el momento en que algún país de-
terminado cruzara "el umbral" de la democracia. Este supuesto umbral ha variado
de país a país. En España, López Redo afirmó que su país no se democratizaría hasta
que alcanzara un ingreso per cápita de 2 000 dólares. Más recientemente, Mitchell Se-
ligson ha argumentado que Centroamérica debe de llegar a un ingreso per cápita de
$250 (en dólares de 1957) y a un índice de alfabetización mayor al 50% como requisi-
tos necesarios para la democratización. Véase James M . Malloy y Mitchell A. Seligson
(eds.), Authoritarians andDemocrats: Regime Transition in Latin America, Pittsburg, Univer-
sity of Pittsburg Press, 1987, pp. 7-9.
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mo supuestamente acrecentaba las posibilidades para la democracia en


E u r o p a , mientras que para A m é r i c a L a t i n a se afirmaba que el catoli-
cismo —con su t r a d i c i ó n de j e r a r q u í a e intolerancia— t e n d r í a el efecto
opuesto. A u n cuando los argumentos que se han apoyado exclusiva-
9

mente en la r e l a c i ó n entre diferentes sistemas religiosos y experiencias


d e m o c r á t i c a s han sido desechados por la m a y o r í a de los estudiosos, ar-
gumentos m á s sofisticados intentaron identificar culturas p o l í t i c a s ca-
racterizadas por un alto grado de confianza mutua entre los miembros
de una sociedad, una d i s p o s i c i ó n de tolerancia ante la diversidad, y
u n a t r a d i c i ó n de ajuste o acuerdo, porque dichas culturas eran conside-
radas necesarias para el desarrollo posterior de instituciones d e m o c r á -
ticas. E l que una " c u l t u r a c í v i c a " de este tipo se basara forzosamente
en una estructura social m u y diferenciada y articulada, con clases so-
ciales, sectores étnicos y ocupacionales, y grupos religiosos o regionales
relativamente a u t ó n o m o s , era u n supuesto i m p l í c i t o . E n otras pala-
bras, se consideraban como condiciones indispensables para u n a de-
mocracia p o l í t i c a , u n consenso en favor de la democracia y u n conjun-
to de valores. 10

Tercero, condiciones y configuraciones h i s t ó r i c a s locales específi-


cas t a m b i é n se t e n í a n como necesarias para la democracia. Los teóricos
de "crisis y secuencias" argumentaban que el orden en que aparecie-
ran y se resolvieran las crisis de la m o d e r n i z a c i ó n d e t e r m i n a r í a si las
transformaciones sociales y e c o n ó m i c a s c o n d u c i r í a n al desarrollo de la
democracia. Los r e g í m e n e s d e m o c r á t i c o s t e n d r í a n mayores posibilida-
des de surgir si los problemas de identidad nacional se r e s o l v í a n antes
de establecer u n gobierno central, y si ambas circunstancias p r e c e d í a n
la f o r m a c i ó n de partidos de masas. 11

9
Howard Wiarda, por ejemplo, en "Toward a Framework for the Study of Poli-
tical Change in the Iberic-Latin Tradition: The Corporative Model", en Wiarda
(ed.), Corporatism and National Development in Latin America, Boulder, Westview
1981, decía que América Latina tenía "una cultura política y un orden sociopolítico
esencialmente de clases sociales, autoritario, tradicional, elitista, patrimonial, católico,
estratificado, jerárquico y corporativista". Lo mismo decía Richard N . Morse, "The
Heritage of Latin America'', en Wiarda (ed.), Politics and Social Change in Latin Amer
Amherst, University of Massachusetts Press, 1974.
10
Gabriel Almond y Sidney Verba, quienes dieron origen a la idea de "cultura
cívica", intentaron analizar la relación entre las actitudes políticas de un pueblo y la
naturaleza de su sistema político. Véase Almond y Verba, The Civic Culture, Princeton
Princeton University Press, 1963, que sirvió de antecedente para las obras sobre Amé-
rica Latina antes citadas.
11
Este fue el argumento principal de Leonard Binder et al. (eds.), Crises and Se-
quences in Political Development, Princeton, Princeton University Press, 1971, y de
Nordlinger, "Political Development, Time Sequences and Rates of Change", en Ja-
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D e n t r o de u n a vena distinta, pero t a m b i é n con bases h i s t ó r i c a s ,


B a r r i n g t o n M o o r e , J r . , aseguraba que las democracias t e n d r í a n mayo-
res probabilidades de surgir en p a í s e s donde el poder e c o n ó m i c o y so-
cial de la aristocracia terrateniente iba disminuyendo en r e l a c i ó n con
el de la b u r g u e s í a , y donde la agricultura basada en la r e p r e s i ó n de la
fuerza de trabajo no era el modo dominante de p r o d u c c i ó n . C u a n d o
esto o c u r r i ó como resultado de la c o m e r c i a l i z a c i ó n de la agricultura
que t r a n s f o r m ó al campesinado tradicional en u n a clase de p e q u e ñ o s
productores o en proletariado rural, los p r o n ó s t i c o s de democracia
eran m u y fuertes. Se ha utilizado una v e r s i ó n del enfoque de M o o r e
12

para explicar las diferentes trayectorias p o l í t i c a s en C e n t r o a m é r i c a .


E s p e c í f i c a m e n t e , se ha dicho que en C o s t a R i c a la democracia s u r g i ó
gracias a la c r e a c i ó n de una clase de p e q u e ñ o s productores acomoda-
dos, en tanto que la persistencia de r e g í m e n e s autoritarios en Guate-
mala y E l Salvador se atribuye al d o m i n i o de la aristocracia terrate-
niente. 15

P o r ú l t i m o , algunos estudiosos han considerado las influencias


externas como otro conjunto de condiciones previas, en el supuesto de
que é s t a s pudieran ser decisivas para determinar si una forma de go-
bierno s e r í a d e m o c r á t i c a o autoritaria. E n A m é r i c a L a t i n a y los Esta-
dos U n i d o s , los teóricos de la dependencia s o s t e n í a n que la i n s e r c i ó n
particular del continente en el mercado internacional h a c í a especial-
mente p r o b l e m á t i c a la d e m o c r a t i z a c i ó n en las fases m á s avanzadas de

son L. Einklc y Robert W. Gable (eds.), Political Development and Social Change, 2a. ed.,
Nueva York, John Wiley, 1971 v

Véase Barrington Moore, Jr., Social Origins of Dictatorship and Democracy, Bos-
ton, Beacon Press, 1966.
'•' Véanse John Weeks, ""An Interpretation of the Central American Past'\ Lat-
in American Research Review, vol. 21, num. 3, 1986; Enrique Baloyra-Herp, "Reaction-
ary Despotism in Central America", Journal of Latin American Studies, vol. 15, num. 2,
1983. y Jeffrey Paige, "Oot'tec and Polities in Central America'\ en Richard Tardani-
co (ed.), Crisis in the Caribbean Basin, Beverly Hills, Sage Publications, 1987. En un tra-
bajo más reciente, "Ehe Social Origins oí'Dictatorship, Democracy and Socialist Re-
volution in Central America", Paige intenta distinguir entre su posición y la de
Moore-. Sostiene, correctamente, que no existe un choque entre la burguesía industrial
y la clase terrateniente ni en Costa Rica, ni en El Salvador, ni eii Nicaragua, y que
la aristocracia agraria se ha convertido en una clase capitalista moderna; con estas dos
proposiciones desmiente la de Moore. Sin embargo, en Guatemala y en El Salvador
existe una clase terrateniente que sigue predominando, y la comercialización de la
agricultura no ha remplazado un modo de producción represivo de la mano de obra,
lo cual le da cierta razón a Moore. Véase * "Ehe Social Origins of Dictatorship. Democ-
racy and Socialist Revolution in Central America", ponencia presentada en la reu-
nión anual de la American Sociological .Association. San Francisco. 8 de agosto de
1989.
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la s u s t i t u c i ó n de importaciones, e incluso acrecentaba la necesidad


de u n r é g i m e n autoritario en circunstancias específicas. C o n u n a
l ó g i c a que iba en contra de la " e c u a c i ó n optimista" de Lipset, tanto
G u i l l e r m o O ' D o n n e l l como Fernando H e n r i q u e Cardoso afirmaban
que conforme las e c o n o m í a s dependientes se volvieran m á s complejas,
m á s penetradas por capital y t e c n o l o g í a extranjeros, y m á s dependien-
tes de salarios bajos para mantener su ventaja comparativa en la eco-
n o m í a internacional, se t r a s l a d a r í a n a primer plano en el proceso de
toma de decisiones los militares profesionales, los t e e n ó c r a t a s y los ad-
ministradores estatales, remplazando por la fuerza a los partidos " p o -
pulistas" rebeldes y a los sindicatos, a fin de establecer una forma de
gobierno supuestamente m á s eficiente. 11

A la inversa, utilizando un argumento fundamentado en influen-


cias externas de u n tipo cualitativamente diferente, los defensores de
una política exterior estadunidense agresiva hacia la r e g i ó n declararon
que el surgimiento y el ocaso de l a democracia estaban relacionados en
forma directa con el surgimiento y el ocaso del poder global de los Esta-
dos Unidos, y no con los mecanismos de mercado o los procesos de
a c u m u l a c i ó n . Desde el punto de vista de Samuel Huntington, el incre-
mento d r a m á t i c o de r e g í m e n e s autoritarios durante los sesenta y los se-
tenta fue u n reflejo directo de la p é r d i d a de influencia de los Estados
U n i d o s ; e s p e c í f i c a m e n t e se d e b i ó a la d i s m i n u c i ó n en la efectividad de
los esfuerzos de los oficiales norteamericanos para promover la demo-
cracia como un modelo exitoso de desarrollo. Asimismo, s e g ú n H u n -
tington, el brote de transiciones d e m o c r á t i c a s a lo largo de los a ñ o s
ochenta puede acreditarse al esfuerzo renovado del gobierno de Rea-
gan para "restaurar el poder a m e r i c a n o " , dando marcha a t r á s a las
revoluciones y promoviendo las reformas electorales. Esta postura,
i d e o l ó g i c a m e n t e tan conveniente para los políticos, ubicaba las r a í c e s
de la democracia fuera de A m é r i c a L a t i n a . ' 1

L a experiencia de los p a í s e s latinoamericanos durante la d é c a d a de


los ochenta puso en entredicho todos estos supuestos sobre las condicio-
nes para la democracia. L a a s o c i a c i ó n h i p o t é t i c a entre riqueza y demo-
cracia p o d r í a utilizarse para " e x p l i c a r " la t r a n s i c i ó n a una democracia
en Brasil tras un prolongado auge e c o n ó m i c o . Pero no e x p l i c a r í a el

:
' \ éansr (iiiillrnno () l ) o n n r ! l . Modcrnizattotí and Burruuaahc AuUiontanatiism.
Berkelex . L ' n i \ c r s i i \ ni C a l i f o r n i a Press. 1973. v Fernando Henrique Cardoso.
ASSOÍ ialed-Dependent 1 )e\ el< >|)i i ien i: Iheoretieal a n d Practica! I m p l i c a ü o n s " , en
A l l r e d S l e p e n (ed.). Authontarifui ¡ira://. N e w H a v e n . V a l e U n i v c r s i t v Press. 197!). p p .
112-178.
V é a s e S.imue! IV. I ! 11 n 11 n^t c >ii. " \ \ i j| \ I < i r é ( >i t n l r í e s Be( o n i r D e i ñ o r ral ir?""
en r,dihi(il Si inn, Ouarlnií. \<>1. m i i i i . 1. 19«'!L
396 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

caso de P e r ú , que se c a r a c t e r i z ó por ritmos de crecimiento estancados,


u n a d e u d a externa enorme, continuos problemas en la balanza de pa-
gos, y u n a d i s t r i b u c i ó n regresiva del ingreso. T a m p o c o p o d r í a explicar
la a n o m a l í a de Argentina, donde niveles relativamente altos de PIB
per c á p i t a estuvieron a c o m p a ñ a d o s por r e g í m e n e s autoritarios. Si las
culturas políticas de Argentina, U r u g u a y y Brasil toleraron, en grados
diferentes, la p r á c t i c a oficial de u n terrorismo de Estado y de una viola-
c i ó n generalizada de los derechos humanos, ¿ c ó m o pudieron de pronto
volverse lo suficientemente " c í v i c a s " y "tolerantes" para apoyar u n
c a m b i o d e m o c r á t i c o ? Conforme la Iglesia c a t ó l i c a fue d e s e m p e ñ a n d o
u n papel cada vez m á s activo en la o p o s i c i ó n a los r e g í m e n e s autorita-
rios, especialmente en Brasil, C h i l e , P e r ú , P a n a m á y el resto de C e n -
t r o a m é r i c a , el argumento de la llamada " p r e d i s p o s i c i ó n a n t i d e m o c r á -
t i c a " del catolicismo se volvió cada vez menos convincente. 16

L a s predicciones de los enfoques que destacaban la influencia del


sistema internacional no corrieron con mejor suerte. A u n q u e actual-
mente se considera esencial la manera en que u n p a í s se inserta en la
e c o n o m í a capitalista m u n d i a l para explicar su posterior desarrollo eco-
n ó m i c o y político, tal como lo aseguraban los teóricos de la dependen-
cia, las c r í t i c a s vertidas por otros estudiosos, aunadas a las transiciones
d e m o c r á t i c a s en Brasil y C h i l e , demostraron que no hay una correla-
c i ó n directa o inevitable entre la complejidad del desarrollo industrial
y u n r é g i m e n autoritario. Las tendencias generalizadas hacia la re-
17

c e s i ó n de ingresos por e x p o r t a c i ó n , las crisis de las deudas, el decre-


ciente apoyo de los Estados U n i d o s a los derechos humanos, y el fre-
cuente recurrir a los instrumentos militares durante el gobierno de
R e a g a n , todo ello era m a l presagio para el surgimiento de democracias
en la d é c a d a de los ochenta; no obstante, surgieron. E l p a t r ó n de su
a p a r i c i ó n p l a n t e ó una oposición innegable a la tesis de H u n t i n g t o n que
relaciona la d e m o c r a t i z a c i ó n con el aumento del poder estadunidense.

16
Además, mediante la promoción activa de "comunidades de base" por parte
de la Iglesia, se podría incluso argumentar que el catolicismo contemporáneo contribu-
ye a la creación de una cultura democrática única en su género al estimular la partici-
pación de grupos antes no organizados en los sectores urbanos y rurales de bajo ingre-
so. Véase Philip Oxhorn, "Bringing the Base Back In: The Democratization of Civil
Society Under the Chilean Authoritarian Regime", tesis de doctorado, Harvard Uni-
versity, 1989.
17
La hipótesis de O'Donnell sobre la correlación entre la complejidad del desa-
rrollo industrial y el gobierno autoritario es criticada, por ejemplo, por David Collier
(ed.), The New Authoritarianism in Latin America, Princeton, Princeton University Press,
1979, y por Karen Remmer y Gilbert Merkx, "Bureaucratic-Authoritarianism Revisi-
ted", en Latin American Research Review, vol. 17, 1982.
ENE-MAR 91 DILEMAS DE LA DEMOCRATIZACIÓN 397

E n el C o n o Sur, donde la influencia del Norte no es particularmente


intensa, los gobernantes militares por lo general dieron paso a autori-
dades civiles. E n P a n a m á y otros p a í s e s de C e n t r o a m é r i c a , y en H a i t í ,
donde el papel histórico preponderante de los Estados U n i d o s es indis-
cutible, los militares o bien permitieron elecciones sin limitar sus pro-
pias prerrogativas, o se negaron totalmente a dejar el poder. D e hecho,
donde la p é r d i d a de h e g e m o n í a de los Estados U n i d o s era mayor, la
democracia p a r e c í a surgir cuando la dictadura " d e b i e r a " haber sido
una respuesta m á s apropiada.
Estas a n o m a l í a s sugieren la necesidad apremiante de revisiones
importantes, o hasta revocaciones, de la forma en que se entiende la
d e m o c r a t i z a c i ó n en la A m é r i c a L a t i n a c o n t e m p o r á n e a . Primero, puede
no haber un requisito único necesario para el surgimiento de una forma de gobiern
democrático, y con certeza no hay u n a c o n d i c i ó n previa que por sí m i s m a
sea suficiente para generar ese resultado. Buscar causas e c o n ó m i c a s ,
sociales, p s i c o l ó g i c a s , culturales, o internacionales no ha resultado en
una ley general de d e m o c r a t i z a c i ó n , y es poco probable que esto suce-
da en el futuro cercano, a pesar de la p r o l i f e r a c i ó n de nuevos casos. 18

P o r tanto, para el estudio de la d e m o c r a t i z a c i ó n q u i z á debiera abando-


narse la b ú s q u e d a de u n conjunto de condiciones i d é n t i c a s que puedan
justificar la presencia o ausencia de r e g í m e n e s d e m o c r á t i c o s , y susti-
tuirse por esfuerzos m á s modestos para establecer u n enfoque que
tome en cuenta circunstancias particulares.
Segundo, lo que en el pasado se ha considerado como condiciones
previas para la democracia, pudiera concebirse mejor en el futuro como resultad
de una democracia. Modelos de mayor crecimiento e c o n ó m i c o y de una
d i s t r i b u c i ó n del ingreso m á s justa, í n d i c e s m á s altos de a l f a b e t i z a c i ó n
y e d u c a c i ó n , u n aumento en la c o m u n i c a c i ó n social y la e x p o s i c i ó n a
los medios; todo lo anterior debiera considerarse m á s bien como pro-
ducto de procesos d e m o c r á t i c o s estables, que como requisitos indispen-
sables para su existencia. U n a cultura p o l í t i c a " c í v i c a " caracterizada

Dice Albert Hirschman que este tipo de búsqueda puede ser incluso contra-
18

producente. A su modo de ver, el hecho de establecer condiciones rígidas para la de-


mocracia, por ejemplo que es indispensable que vuelva a haber crecimiento dinámico
11

que debe mejorar la distribución de la riqueza. . . que los partidos políticos tienen q
demostrar un espíritu de cooperación. . . " , más bien puede conducir a una desconsoli-
dación de las democracias existentes. Hirschman sostiene que es casi seguro que esto
impide el desarrollo de un pensamiento positivo que encuentre maneras para que se
formen, se sotengan y hasta se fortalezcan las democracias en vista de y a pesar d
obstáculos continuos en contra. Véase Hirshman, "Dilemmas of Democratic Consol-
idation in Latin America", notas inéditas para la reunión en Sao Paulo sobre Consoli-
dación Democrática en América Latina y Europa del Sur, 1986.
398 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

por u n alto grado de confianza mutua, la disposición para tolerar la


diversidad de opiniones, y la p r o p e n s i ó n al ajuste y el acuerdo, p o d r í a
ser el resultado del funcionamiento prolongado de instituciones demo-
c r á t i c a s que generan valores y creencias apropiados, m á s que una con-
d i c i ó n inicial para la democracia. H a y evidencia para sostener este ar-
gumento puesto que la m a y o r í a de las democracias europeas y la m á s
vieja de las democracias latinoamericanas, Costa R i c a , han surgido de
guerras y luchas poco " c í v i c a s " . E n otras palabras, lo que en el pasado
se ha enfatizado como variables independientes, pudiera ser mejor
concebido en el futuro como variables dependientes.

D E LAS OPCIONES CONTINGENTES A LA CONTINGENCIA ESTRUCTURADA

L a imposibilidad de identificar requisitos claros, aunada a la i m p r e s i ó n


de que mucho de lo que se ha tenido como c o n d i c i ó n de democracia
debiera considerarse m á s bien como su producto, ha provocado que los
t e ó r i c o s de la política comparada d e s v í e n su a t e n c i ó n hacia los c á l c u l o s
e s t r a t é g i c o s , los procesos en desarrollo, y los patrones secuenciales que
i m p l i c a n la t r a n s i c i ó n de un tipo de r é g i m e n político a otro, particular-
mente en condiciones de no-violencia, cambio gradual y continuidad
social. Para G u i l l e r m o O ' D o n n e l l y Philippe Schmitter, la democrati-
z a c i ó n se entiende corno un proceso histórico con fases de t r a n s i c i ó n ,
c o n s o l i d a c i ó n , persistencia, y por consiguiente a n a l í t i c a m e n t e distin-
tas, si bien e m p í r i c a m e n t e superpuestas. Durante estas etapas suce-
19

sivas, entra en escena una variedad de actores con diferentes partida-


rios, preferencias, c á l c u l o s , recursos y horizontes de temporalidad. Por
ejemplo, las facciones de la élite y los movimientos sociales aparente-
mente tienen un papel principal en la c a í d a de los r e g í m e n e s autorita-
rios; durante la t r a n s i c i ó n en sí, los partidos políticos se colocan al cen-
tro del escenario; en tanto que las agrupaciones empresariales, los
sindicatos obreros y las agencias estatales se vuelven determinantes
mayores del tipo de democracia que a la larga se consolide.-' 1

C o m o lo s e ñ a l a A d a m Przeworski, lo que diferencia sobre todo a

|(|
V é a n s e especialmente G u i l l e r m o O ' D o n n e l l v Philippe C . Schmitter, Tmlalivc
Conclusions Aboul Fmrrlain Transitwns, v o l . 4 de la o b r a citada en la nota 1. \ A d a m
Przeworski, "Somr P r o b l e m s in the S t u d y ol ¡ h e T r a n s i t i o n to I )emoetac\ " . vol. "
.>
de la m i s m a o b r a , y " D e m o c r a e y as a C o n t i n ú e n ! O t i K o m e ol ( ionlli< i s " . en Rime
Slagsted y Jon E l s t c r (eds.), Constitnhonalistn and Dcmocracy. Nueva V ) i k . Cambridue
Univcrsity Press, 1989.
J n
Véase Philippe Schmitter. k1
D e m o c r a t i c C o n s o l i d a ! i o n ol S o u i h e r n Kuropc"
( m i m e o . ) . s/T.
ENE-MAR 91 DILEMAS DELA DEMOCRATIZACIÓN 399

estas etapas es el grado de incertidumbre que prevalece en cada momento.


Durante las transiciones de r é g i m e n , todas las interacciones y los cálcu-
los políticos son m u y inciertos. L o s actores tienen dificultad para iden-
tificar sus intereses, saber q u i é n e s s e r á n sus partidarios, y q u é grupos
sus aliados o contrarios. Las fuerzas armadas y los partidarios civiles
de u n r é g i m e n autoritario, t í p i c a m e n t e se han dividido en facciones de
l í n e a " d u r a " y " b l a n d a " . Los partidos políticos surgen como privile-
giados en este contexto, ya que a pesar de sus diferencias respecto a
estrategias y de su incertidumbre en cuanto a la identidad partidaria,
la l ó g i c a de la competencia electoral los pone en la m i r a p ú b l i c a y los
obliga a ser atractivos a la m á s variada clientela. L a ú n i c a certeza es
que el "establecimiento de elecciones" e l i m i n a r á a los que incurran en
graves errores de c á l c u l o .
L a ausencia de "reglas del j u e g o " predecibles durante una transi-
ción de r é g i m e n a m p l í a los l í m i t e s de las opciones contingentes. L a d i -
n á m i c a de la t r a n s i c i ó n gira en torno a interacciones e s t r a t é g i c a s y
acuerdos tentativos entre los actores cuyos recursos de poder son i n -
ciertos, con el fin de definir q u i é n e s t a r á l e g í t i m a m e n t e autorizado
para jugar el juego político, c u á l e s s e r á n los criterios para determinar
vencedores y vencidos, y c u á l e s s e r á n los l í m i t e s de la contienda. Desde
este punto de vista, la c o n s o l i d a c i ó n de un r é g i m e n ocurre cuando las
clases sociales y grupos políticos contendientes aceptan u n a serie de re-
glas formales o acuerdos informales que determina el " q u i é n se queda
con q u é , d ó n d e , c u á n d o y c ó m o " de la p o l í t i c a . D e esta manera, se
colocan en posiciones predecibles con comportamientos l e g í t i m o s , al
competir de acuerdo con reglas aceptables para ambos. Los resultados
electorales p o d r á n ser t o d a v í a inciertos con respecto a persona o partido,
pero en las democracias consolidadas e s t á n firmemente rodeados por
l í m i t e s normativos y patrones establecidos de d i s t r i b u c i ó n del poder.
L a n o c i ó n de contingencia (que significa que los resultados depen-
den menos de condiciones objetivas que de reglas subjetivas en torno
a las opciones posibles) tiene la ventaja de poner énfasis en decisiones
colectivas e interacciones p o l í t i c a s que han sido muy menospreciadas
en la b ú s q u e d a de condiciones para la democracia. Pero si no se le co-
loca e x p l í c i t a m e n t e dentro de un marco de restricciones histórico-
estructurales, esta n o c i ó n de democracia conlleva el peligro de caer en
un voluntarismo excesivo. A u n en medio de la tremenda incertidum-
bre generada por una t r a n s i c i ó n de r é g i m e n , durante la cual las restric-
ciones parecen estar m á s relajadas y donde aparentemente existe un
amplio rango de resultados posibles, las decisiones tomadas por varios
de los actores responden a, y e s t á n condicionadas por, los tipos de es-
tructuras s o c i o e c o n ó m i c a s y de instituciones p o l í t i c a s ya existentes. Es-
400 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

tas pueden ser decisivas en la medida en que p o d r í a n restringir o am-


pliar las opciones disponibles a los diferentes actores políticos en su
intento por construir u n a democracia.
P o r ejemplo, el surgimiento de una democracia política pareciera
ser altamente improbable en ciertas estructuras sociales; a la inversa,
s e r í a razonable suponer que en ausencia de estas estructuras, las estra-
tegias de a d a p t a c i ó n s e r í a n m á s viables y se r e f o r z a r í a la p o s i c i ó n de
los actores d e m o c r á t i c o s . Las democracias p o l í t i c a s han podido subsis-
tir sólo en p a í s e s en los que las clases terratenientes, que generalmente
representan los intereses m á s recalcitrantes, han tenido u n papel se-
c u n d a r i o en la e c o n o m í a de e x p o r t a c i ó n , por ejemplo Venezuela o
C h i l e , o en los que no ha predominado u n a agricultura basada en la
r e p r e s i ó n de la fuerza de trabajo, como en Costa R i c a , A r g e n t i n a y
U r u g u a y . P o r tanto, la supervivencia de una democracia p o l í t i c a sí pa-
rece depender de u n espacio estructural definido en parte por la ausen-
cia de una élite terrateniente fuerte, dedicada a la agricultura basada
en l a r e p r e s i ó n de la fuerza de trabajo, o su s u b o r d i n a c i ó n a intereses
ligados a otras actividades e c o n ó m i c a s . 2 1

L o s casos de V e n e z u e l a y C h i l e son los m á s ilustrativos. E n V e n e -


zuela, la dependencia del p e t r ó l e o como la principal fuente de divisas
extranjeras tuvo el efecto (no buscado) de acelerar el descenso de u n a
agricultura de por sí estancada, y, con ello, de la élite terrateniente.
Enfrentados a una s o b r e v a l u a c i ó n del tipo de cambio que p e r j u d i c ó las
exportaciones agropecuarias, y a abundantes reservas extranjeras para
la i m p o r t a c i ó n de alimentos baratos, los terratenientes vendieron sus
propiedades a las c o m p a ñ í a s petroleras, y se convirtieron en u n a bur-
g u e s í a urbana comercial y financiera. Esta a u t o l i q u i d a c i ó n en gran
m e d i d a voluntaria, e l i m i n ó el incentivo de los terratenientes para co-
mercializar las zonas rurales, subordinar al campesino por medios re-
presivos, y por ú l t i m o , mantener u n r é g i m e n autoritario. E l i m i n ó tam-
b i é n la base social para u n partido antisistema desde la derecha, de tal
suerte que los actores que d i s e ñ a r o n estrategias de pacto en V e n e z u e l a
durante la t r a n s i c i ó n de r é g i m e n en 1958 no se enfrentaron a élites r u -
rales a n t i d e m o c r á t i c a s bien organizadas. A u n q u e distintas, las d i n á -
22

micas sociales en C h i l e tuvieron el mismo efecto. L o s elementos con-

21
Evelyne Huber Stephens dice algo parecido en "Economic Development, So-
cial C han ge and Política! Contestation and Inclusión in South America'', ponencia
que preparó para el Latin American Studies Association, Nueva Orleans, 1988.
22
Véase Terry Lynn Karl, The Paradox of Plenty: OH Booms and Petro-States, Berke-
ley, University of California Press (en prensa) y "Petroleum and Political Pacts: The
Transition to Democracy in Venezuela", en Latin American Research Review, vol. 22,
núm. 1, 1986.
ENE-MAR 91 DILEMAS DELA DEMOCRATIZACIÓN 401

servadores, basados en u n sistema de agricultura de r e p r e s i ó n de la


fuerza de trabajo, en el siglo x i x finalmente defendieron la e x p a n s i ó n
del sufragio como medio para combatir el creciente poder de industria-
les y capas medias ligados al Estado y apoyados por los ingresos genera-
dos por el cobre. E n efecto, el impacto social de la presencia domi-
23

nante de las exportaciones de minerales significó que, al c o m p a r á r s e l e


con los casos centroamericanos, tanto Venezuela como C h i l e pudieran
institucionalizar acuerdos d e m o c r á t i c o s con relativa facilidad.
Estos casos ilustran no sólo los l í m i t e s sino las oportunidades que
las estructuras sociales confieren a las opciones contingentes. Si el enfo-
que para explicar el surgimiento de la democracia se hubiera concen-
trado ú n i c a m e n t e en la c r e a c i ó n de compromisos institucionales —es
decir, si se entiende el establecimiento de la democracia sólo como el
producto de interacciones e s t r a t é g i c a s — los pactos que caracterizaron
la t r a n s i c i ó n venezolana, o la e x p a n s i ó n gradual del sufragio en C h i l e ,
a p a r e c e r í a n como simples resultados de transacciones h á b i l e s realiza-
das por l í d e r e s políticos astutos. D e otro modo, al enfocar las d i n á -
24

micas sociales internas producidas por una i n s e r c i ó n en la e c o n o m í a


internacional basada en minerales, se evidencia c ó m o el cambio estruc-
tural inducido por el p e t r ó l e o o el cobre posibilita este "arte de gober-
n a r " . N o se pretende sostener que las decisiones individuales tomadas
en ciertos momentos, o que todos los resultados políticos observables,
se pueden ligar específica y n í t i d a m e n t e a estructuras preexistentes;
pero sí afirmar que las estructuras h i s t ó r i c a m e n t e creadas, aunque no
determinan c u á l de u n a serie limitada de posibilidades p o l í t i c a s s e r á la
elegida por los actores, son "condiciones limitantes" que restringen o
en algunos casos a m p l í a n las opciones disponibles. E n otras palabras,
las restricciones estructurales e institucionales determinan el rango de
opciones disponibles a quienes toman las decisiones, e incluso pueden
predisponerlos a la selección de una alternativa en particular.
L o que se requiere entonces, es u n enfoque de trayectorias que
aclare c ó m o los cambios estructurales amplios modelan transiciones de
r é g i m e n singulares, de formas que puedan ser especialmente favora-

2 J
Véase Arturo Valenzuela y Samuel Valenzuela, "Los orígenes de la democra-
cia: reflexiones teóricas sobre el caso de Chile", en Estudios Públicos, núm. 12, primave-
ra, 1983.
24
Este es el argumento general del análisis de Daniel Levine para el caso de Ve-
nezuela, que atribuye el surgimiento de un régimen democrático a la habilidad y capa-
cidad de negociación de los actores políticos. Véase su estudio "Venezuela Since 1958:
The Consolidation of Democratic Politics", en Juan Linz y Alfred Stepan (eds.), The
Breakdown of Democratic Regimes: Latin America, Baltimore, Johns Hopkins Uni
Press, 1978.
402 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

bles (o muy desfavorables) para la d e m o c r a t i z a c i ó n . Esto debe combi-


narse con un a n á l i s i s de la manera en que dichos cambios estructurales
se incorporan a las instituciones y reglas políticas que m á s tarde mol-
dean las preferencias y capacidades de los individuos durante y des-
p u é s del cambio de r é g i m e n . A s í , debiera ser posible demostrar c ó m o
en u n momento dado, el rango de opciones disponibles a quienes to-
m a n las decisiones es una función de estructuras creadas en u n periodo
anterior, y, al mismo tiempo, de q u é manera esas decisiones e s t á n con-
dicionadas por instituciones establecidas en el pasado. Las ventajas de
este m é t o d o son evidentes si se les compara con el enfoque estructural,
que conduce a conclusiones excesivamente deterministas sobre los
o r í g e n e s y perspectivas de la democracia; o a un simple enfoque de
contingencia, que produce interpretaciones demasiado voluntariosas. 25

M O D A L I D A D E S DE TRANSICIÓN A LA DEMOCRACIA

U n a vez que se articulan los v í n c u l o s entre estructuras, instituciones


y opciones contingentes, resulta claro que los pactos entre los principa-
les actores políticos durante u n a t r a n s i c i ó n de r é g i m e n establecen nue-
vas reglas, papeles y patrones de comportamiento que pueden o no re-
presentar una ruptura importante con el pasado. Estos a su vez, con
el tiempo, se convierten en las instituciones que moldean las perspecti-
vas de c o n s o l i d a c i ó n del r é g i m e n en el futuro. U n a vez adoptadas, las

- Este tipo de enfoque considera que los cambios de régimen son coyunturas crí-
:)

ticas, y supone patrones de cambio político que se caracterizan por un gradualismo


interrumpido por pronunciadas discontinuidades; tiene ya una larga tradición en el es-
tudio de la política, pero últimamente ha cobrado mayor importancia en trabajos re-
cientes sobre el "nuevo institucionalismo". Véanse, por ejemplo, J . G. Mareh y J .
P. Olson, "The New Institutionalism: Organizational Factors in Political Lifc'\ en
American Political Science Review, núm. 78, septiembre, 1984, pp. 734-749; y Stephen D.
Krasner, "Sovereignty: An Institutional Perspective", en Camparative Political Studies,
vol. 21, núm. 1, abril, 1988, pp. 66-94. Aunque hace hincapié en las instituciones polí-
ticas más que en el conjunto de estructuras sociales e instituciones, Krasner también
afirma que las instituciones fundadas en el pasado limitan las opciones actuales, que
las preferencias de los actores individuales están condicionadas por las estructuras ins-
titucionales, y que las trayectorias históricas dependen de decisiones tomadas previa-
mente. Los más recientes análisis comparados de patrones o modelos de desarrollo en
Sudamérica y en México utilizan un marco similar. A la fecha, el trabajo de este tipo
más ambicioso es el de Ruth Berins Collier y David Collier, Shaping the Political Arena:
Cntical Junctures, the Labor Movement and Regime Dynamics in Latin America, Princeton,
Princeton University Press (en prensa) que examina las diferentes trayectorias que sur-
gen de los patrones iniciales de incorporación del movimiento obrero en la vida p o l í l i c a .
ENE-MAR 91 DILEMAS DE LA DEMOCRATIZACIÓN 403

leyes electorales propician la p a r t i c i p a c i ó n ele algunos intereses en la


arena política y desaniman a otros. Ciertos modelos de desarrollo eco-
n ó m i c o , una vez iniciados por a l g ú n tipo de acuerdo entre el capital
y el trabajo, favorecen s i s t e m á t i c a m e n t e a determinados grupos sobre
otros, en patrones que resultan difíciles de modificar. Los acuerdos en-
tre partidos políticos y fuerzas armadas fijan los p a r á m e t r o s iniciales
para las esferas militar y civil. Por tanto, los que en el momento pudie-
ran aparecer como acuerdos temporales, a menudo se transforman en
barreras perdurables al cambio; barreras que incluso pueden redundar
en un "defecto de n a c i m i e n t o " permanente en el nuevo r é g i m e n .
Estas observaciones conllevan implicaciones importantes para el
estudio de la democracia en A m é r i c a L a t i n a . E n vez de lanzarse a la
b ú s q u e d a inútil de nuevas condiciones para la democracia, sugieren
que los estudiosos o b t e n d r í a n mejores resultados si se concentraran en
u n a serie de tareas: 1) aclarar c ó m o la forma de t r a n s i c i ó n de u n r é g i -
men (condicionada a su vez por la c a í d a de un gobierno autoritario)
determina el contexto dentro del cual p o d r á n darse las interacciones es-
t r a t é g i c a s ; 2) examinar c ó m o estas interacciones por su parte ayudan
a determinar si s u r g i r á y s o b r e v i v i r á una democracia p o l í t i c a , y
3) analizar q u é tipo de democracia s e r á finalmente institucionalizada.
E n consecuencia, es importante empezar a distinguir entre las po-
sibles modalidades de t r a n s i c i ó n hacia la democracia. Primero, pode-
mos diferenciar casos en los que las democracias son el resultado de
una estrategia basada principalmente en el uso de la fuerza, de
aquellos casos en los que surgen de un acuerdo: esto se exhibe en el
eje horizontal del cuadro 1. Segundo, podemos distinguir entre transi-
ciones en las que los grupos en el poder, no obstante cuan debilitados
e s t é n , conservan su predominio en r e l a c i ó n con los representantes de
las masas, de aquellas otras en las que dichos representantes han acce-
dido a una fuerza mayor, aun temporalmente, vis-á-vis las élites domi-
nantes: esto se puede observar en el eje vertical del cuadro 1. A l cruzar
ambos ejes se producen cuatro tipos ideales de t r a n s i c i ó n d e m o c r á t i c a :
reforma, revolución, imposición, pacto.
E n diferentes momentos, en A m é r i c a L a t i n a se han experimentado
las cuatro modalidades de t r a n s i c i ó n . Sin embargo, a la fecha no ha
surgido ninguna democracia política estable a partir de una t r a n s i c i ó n
de r é g i m e n en la que los representantes de las masas hayan obtenido
el control, incluso m o m e n t á n e o , sobre las clases gobernantes tradicio-
nales. Los esfuerzos de reforma desde abajo, caracterizados por una
competencia y una p a r t i c i p a c i ó n ilimitadas, se han enfrentado a una
o p o s i c i ó n subversiva por parte de las élites tradicionales incontenibles,
como lo demuestran los casos de Argentina ( 1 9 4 6 - 1 9 5 1 ) , Guatemala
404 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

CUADRO 1
Modalidades de transición hacia la democracia
Estrategia de transición
Uso de la
Acuerdo fuerza
Predominio
de la élite PACTO IMPOSICIÓN
Fuerza
relativa de
los actores
Predominio
de las masas REFORMA REVOLUCIÓN

(1946-1954), y C h i l e (1970-1973). 26
L a s revoluciones por lo general
producen formas de gobierno estables (Bolivia es u n a clara e x c e p c i ó n ) ,
pero estas formas a ú n no h a n evolucionado hacia patrones d e m o c r á t i -
cos de competencia justa y abierta, r o t a c i ó n del poder y libertad de
a s o c i a c i ó n aunque los procesos en Nicaragua y M é x i c o pudieran den-
tro de poco contradecir esta a f i r m a c i ó n . 27

H a s t a ahora, los tipos de t r a n s i c i ó n m á s comunes y que t a m b i é n


con mayor frecuencia han desembocado en la i m p l a n t a c i ó n de u n a de-
mocracia p o l í t i c a , son las "transiciones desde a r r i b a " . E n é s t a s , los
gobernantes tradicionales conservan el control, a u n cuando exista pre-
sión desde abajo, y utilizan con é x i t o estrategias de n e g o c i a c i ó n o bien
de fuerza —o alguna mezcla de ambas— para retener cuando menos
parte de su poder.
D e estos dos modos de t r a n s i c i ó n , l a d e m o c r a t i z a c i ó n por imposi-

En un sentido estricto, el caso de Chile entre 1970 y 1973 no es el de un régi-


2 6

men en transición de un sistema autoritario como aquí se plantea. Más bien debe verse
como un intento de transitar de un tipo de democracia a otro, es decir, un movimiento
descendente en la escala vertical de clasificación (cuadro 1), hacia una democracia re-
formista.
Se perciben ya movimientos interesantes en esta dirección en los procesos tan-
2 7

to de Nicaragua como de México. Nicaragua es el primer régimen revolucionario de


este continente que lleva a cabo elecciones en las que han podido participar varios par-
tidos políticos. En 1984 compitieron con el FSLN los tradicionales partidos Liberal y
Conservador, así como varios pequeños partidos de izquierda, que lograron obtener
casi el 35% del voto. En 1990, UNO, coalición de catorce partidos antisandinistas, de-
rrotó a los sandinistas, quienes se comprometieron a respetar el mandato de los electo-
res. En México, el PRI ha comenzado a permitir más competencia en los comicios mu-
nicipales y regionales, pero estas elecciones todavía se caracterizan por numerosas
restricciones, fraude y violencia localizada.
ENE-MAR 91 DILEMAS DE LA DEMOCRATIZACIÓN 405

c i ó n neta es la menos usual en A m é r i c a L a t i n a —a menos que incorpo-


remos casos en ios que la fuerza o la amenaza de fuerza son ejercidas
tanto por actores extranjeros como nacionales. Este no es el caso de
E u r o p a ni de A s i a , donde la d e m o c r a t i z a c i ó n por i m p o s i c i ó n fue co-
m ú n d e s p u é s de la Segunda G u e r r a M u n d i a l . E n el cuadro 2, la celda
denominada " i m p o s i c i ó n " incluye a Brasil y Ecuador (donde los m i l i -
tares aprovecharon su p o s i c i ó n dominante para establecer unilaterai-
mente las reglas a seguir por los gobiernos civiles). Los casos al margen
incluyen a Costa R i c a (donde, en 1948, un partido de oposición derro-
tó militarmente ai partido gobernante, pero d e s p u é s p a r t i c i p ó en pac-
tos para establecer la base de u n gobierno d e m o c r á t i c o estable), V e n e -
zuela (1945-1948) y P e r ú (donde el control de los militares sobre la
forma y tiempo de la t r a n s i c i ó n tuvo una fuerte influencia por parte
de un movimiento popular de masas), y C h i l e (donde la unilaterali-
28

dad militar fue contrarrestada de a l g ú n modo por su derrota en el ple-


biscito de 1988). 2y

Las democracias que han subsistido por u n intervalo respetable de


tiempo, al parecer se agrupan en la celda definida por élites relativa-
mente fuertes que adoptan estrategias de n e g o c i a c i ó n , tal como lo de-
muestra el cuadro 2. Esta celda incluye los casos de Venezuela (1958-),
C o l o m b i a (1958-), la reciente r e d e m o c r a t i z a c i ó n en U r u g u a y (1984-),
y C h i l e ( 1 9 3 2 - 1 9 7 0 ) . L o que une a todos estos casos distintos, salvo

M
- Hay escasa información acerca do la dinámica de la transición do régimen en
Costa Rica. Véase Jacobo Schifter, La jase oculta de la guerra civil en Costa Rica, San J
E D U C A , 1979, y la tesis de doctorado que está por presentar Fabrico Edouard Lehoucq
en Duke University, "Explaining the Origins oí Democratic Regimos: Costa Rica in
Theoretical Perspective", que aplica la idea de democracia como un compromiso insti-
tucional contingente. Para la transición en Perú, véase Cynthia Sanborn, "Social
Dcmocracy and the Persistence oí Populism in Perú", tesis de doctorado en prepara-
ción, Harvard University.
- Sin embargo, aun cuando el sector militar controló la transición, consultaba
]

sistemáticamente con los partidos civiles. Véanse Anita Isaacs, "The Obstacles to
Democratic Consolidation in Ecuador", ponencia presentada en Miami, Florida,
LASA, 4-6 de diciembre de 1989; Francis Hagopian y Scott Mainwaring, "Democracy
in Brazil: Origins, Problems and Prospects", en World Policy Journal, verano, 1987, pp
485-514, y Manuel Antonio Carretón, " E l plebiscito de 1988 y la transición ala demo-
cracia", Santiago, FLACSO, 1988.
M)
En relación con estos casos, véanse Charles G. Gillespie, "Uruguay's Transi-
tion from Collegial Military-Technocratic Rule", en O'Donnell et al., citado en la nota
1; Jonathan Hartlyn, "Democracy in Colombia: The Politics oí'Violence and Accom-
odation", en Larry Diamond, Juan J . Linz y Seymour Martin Lipset, Democracy in D
veloping Countries: Latin America, tomo 4, Boulder, Lynne Rienner Publishers, 19
Alexander W. Wilde, "Conversations Among Gentlemen: Oligarchical Democracy in
Colombia", en Linz y Stepan (eds.), The Breakdovvn of Democratic Regimes: Latin-A
406 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

el de C h i l e , es la presencia de pactos de f u n d a c i ó n ; es decir, acuerdos


e x p l í c i t o s (aunque no siempre p ú b l i c o s ) entre actores contendientes,
que definen las reglas de gobierno sobre la base de g a r a n t í a s mutuas
para los "intereses vitales" de los involucrados. Chile parece ser una ex-
c e p c i ó n , porque no hubo n i n g ú n pacto n i acuerdo e x p l í c i t o entre élites
en 1932, cuando el r é g i m e n d e m o c r á t i c o fue simplemente "restaurado"
en base a reglas constitucionales preexistentes que quedaron de la pri-
m e r a t r a n s i c i ó n d e m o c r á t i c a en 1874. Mientras que el caso chileno su-
giere que las democracias sostenidas por élites se pueden establecer en
ausencia de pactos de f u n d a c i ó n , esto puede ser m á s difícil en el perio-
do actual, que se caracteriza por u n mayor desarrollo de los intereses
organizados, la presencia de p o l í t i c a de masas, capacidades militares
m á s fuertes y u n a mayor i n t e g r a c i ó n al mercado internacional. E n tales
condiciones, el " p a c t i s m o " puede resultar esencial. 31

CUADRO 2
Modalidades de transición a la democracia en América Latina
Acuerdo Fuerza
Pacto Imposición
Venezuela (1958-) Costa Rica (1948-) Brasil (1974-)
— Colombia (1958-) Ecuador (1976-)
Uruguay (1984-)
muo

• Guatemala (1984-)*
£ Chile (1932-1970) El Salvador (1982)*
Chile (1988-)

1 Perú (1978-)
1 Venezuela (1945-1948)
Argentina (1983-)
~
Reforma Revolución
Argentina (1946-1951) México (1910-)*
i Guatemala (1946-1954) Bolivia (1952-)
£ Chile (1970-1973)** Nicaragua (1979-)*
* S e g ú n la d e f i n i c i ó n a q u í utili¡zada, estos casos no pueden considerarse democracias. Se les
inc-luye porque se encuentran en pe riodos de t r a n s f o r m a c i ó n y j >or tanto ilustran posibles modos
ile t r a n s i c i ó n en el futuro.
* * V e r la nota 26.

op. cit., y Terry Karl, "Petroleum and Politieal Paets: The Transition to Democracy in
Venezuela , citado en la nota 23.
11

'' Agradezco los comentarios de Samuel Valcnzuela a este respecto. Véase su De-
mocratización vía reforma: la expansión riel sufragio en Chite, Buenos Aires. Ediciones IDES,
1985.
ENE-MAR 91 DILEMAS DE LA DEMOCRATIZACIÓN 407

E l caso de Venezuela es u n a buena e j e m p l i f i c a c i ó n de los pactos


de f u n d a c i ó n ; una serie de acuerdos negociados por los l í d e r e s milita-
res, e c o n ó m i c o s y de partidos se apoyaron en acuerdos institucionales
e x p l í c i t o s . L o s militares acordaron dejar el poder y aceptar un nue-
32

vo papel como "cuerpo a p o l í t i c o , obediente y no-deliberativo", a cam-


bio de la a m n i s t í a por los abusos perpetrados durante el gobierno auto-
ritario y de la g a r a n t í a de mejorar la s i t u a c i ó n e c o n ó m i c a de los
o ñ c i a l e s . L o s partidos políticos acordaron respetar el proceso electoral
y compartir el poder en forma proporcional al resultado de la v o t a c i ó n .
Aceptaron asimismo una "tregua p o l í t i c a p r o l o n g a d a " dirigida a des-
personalizar el debate y facilitar la consulta y las coaliciones. L o s capi-
talistas estuvieron de acuerdo en aceptar sindicatos legales y contratos
colectivos a cambio de subsidios estatales significativos, g a r a n t í a s en
contra de una e x p r o p i a c i ó n o de la s o c i a l i z a c i ó n de la propiedad, y pro-
mesas de paz laboral por parte de los representantes obreros. A l remo-
verlos de la arena electoral, este acuerdo t r a n s f o r m ó en p a r á m e t r o s es-
tablecidos lo que de otra manera hubiera podido convertirse en temas
potencialmente explosivos de debate nacional.
Los pactos de f u n d a c i ó n d e t r á s de algunas de las nuevas democra-
cias tienen varios componentes esenciales. P r i m e r o , precisan de u n a
mayor apertura que incluya a casi todos los actores p o l í t i c a m e n t e signi-
ficativos. E n efecto, puesto que los pactos son acuerdos negociados en-
tre fuerzas contendientes que aceptan ceder en su capacidad de d a ñ a r
al otro extendiendo g a r a n t í a s de no amenazar sus intereses vitales, sólo
tienen é x i t o cuando incluyen a todos los intereses realmente amena-
zantes. E l típico pacto de f u n d a c i ó n es en realidad una serie de acuer-
dos entrelazados que dependen uno del otro; incluye forzosamente u n
acuerdo entre los militares y los civiles sobre las condiciones para esta-
blecer u n gobierno civil; u n acuerdo entre los partidos políticos para
competir bajo las nuevas leyes de gobierno, y u n "contrato social" en-
tre agencias estatales, asociaciones empresariales y sindicatos obreros
respecto a derechos de propiedad, acuerdos de mercado y d i s t r i b u c i ó n
de beneficios.
Segundo, mientras que dichos pactos son tanto sustantivos (en
cuanto a los principios b á s i c o s de u n a p o l í t i c a ) como de procedimiento
(en cuanto a las reglas de f o r m a c i ó n de p o l í t i c a s ) , enfatizan en primera

y¿
Los orígenes de estos acuerdos se encuentran en el Pacto de Punto Fijo y la
Declaración de Principios y Programa Mínimo de Gobierno, Firmados antes de las pri-
meras elecciones por todos los candidatos a la presidencia. Según estos acuerdos, todos
los signatarios se comprometían a llevar a cabo básicamente el mismo programa políti-
co y económico sin importar el resultado de las elecciones. Describo estos pactos con
mayor detalle en mi artículo citado en la nota 23.
408 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

instancia el establecimiento de reglas porque " l a n e g o c i a c i ó n sobre la


n e g o c i a c i ó n " es la primera y m á s importante etapa de u n proceso de
acuerdo. Sólo d e s p u é s de que todas las fuerzas contendientes hayan
acordado negociar sus diferencias, puede darse la p a r t i c i p a c i ó n de po-
der que posibilite un gobierno de consenso. Esta n e g o c i a c i ó n inicial
permite empezar a sentar las bases de confianza mutua, aunque sea
ú n i c a m e n t e , porque da lugar a un acercamiento entre los grupos oposi-
tores. M á s tarde, la mera d e c i s i ó n de iniciar u n pacto puede crear un
h á b i t o de n e g o c i a c i ó n y u n estilo político complaciente basado en " e l
pacto de pactar".
Estos pactos de f u n d a c i ó n deben diferenciarse de los acuerdos " a d -
ministrativos" de menor alcance, m á s parciales. Estos ú l t i m o s in-
33

cluyen los acuerdos neofuncionales que se encuentran con frecuencia


en las socialdemocracias europeas, por ejemplo las negociaciones cor-
porativas anuales entre capital, trabajo y Estado para establecer sala-
rios y p o l í t i c a s sociales en la A u s t r i a de la posguerra, a s í como los fre-
cuentes miniacuerdos trabajosamente elaborados entre oponentes
p o l í t i c o s en L a t i n o a m é r i c a . A diferencia de los pactos de f u n d a c i ó n , los
acuerdos administrativos son parciales y no de apertura, de e x c l u s i ó n
y no de i n c l u s i ó n , y su contenido es de o r i e n t a c i ó n sustantiva y no de
establecimiento de reglas. Estas c a r a c t e r í s t i c a s de apertura, i n c l u s i ó n
y establecimiento de reglas son c r í t i c a s para identificar la presencia de
un pacto de f u n d a c i ó n . Sirven para distinguir entre acuerdos b á s i c o s ,
como el de V e n e z u e l a en 1958, y tratados políticos m á s bien transito-
rios, como el Pacto de Apaneca que se e s t a b l e c i ó en E l Salvador en
1983 entre el Partido D e m ó c r a t a C r i s t i a n o y A r e n a . 3 4

P o r ú l t i m o , estos pactos —aunque son de i n c l u s i ó n — tienen la


f u n c i ó n de asegurar la supervivencia, porque e s t á n t a m b i é n dirigidos
a restringir el á m b i t o de r e p r e s e n t a c i ó n con el fin de tranquilizar a las
clases dominantes tradicionales, a s e g u r á n d o l e s que sus intereses vitales
s e r á n respetados. E n esencia, son mecanismos a n t i d e m o c r á t i c o s nego-
ciados por las é l i t e s , que buscan crear u n contrato s o c i o e c o n ó m i c o y
político que desmovilice a los representantes de las masas, a la vez que
define el futuro grado de p a r t i c i p a c i ó n o de ejercicio de poder de todos

Philippe Schmitter fue el primero en marcar esta diferenciación en la confe-


rencia "Micro-foundations of Democracy", presentada en la Universidad de Chicago
en marzo de 1988.
A l principio, este acuerdo sirvió como un mecanismo para dividir puestos gu-
54

bernamentales y crear otras formas de repartición del poder. Puesto que no incluía
fuerzas de izquierda bien organizadas y poderosas, y en vista de que nunca tuvo por
objeto plantear reglas del juego permanentes, no cumple con los criterios para ser con-
siderado un pacto de fundación.
E N E - M A R 91 DILEMAS DELA DEMOCRATIZACIÓN 409

los actores. Pueden lograr esta tarea restringiendo la competencia (co-


mo lo hicieron los partidos colombianos en 1958, al acordar alternarse
en el poder a pesar de los resultados de las elecciones); restringiendo
la agenda de p o l í t i c a (como lo hicieron los partidos venezolanos en
1958, al acordar l a i m p l a n t a c i ó n del mismo programa e c o n ó m i c o ) o
restringiendo el derecho de sufragio (como lo hicieron las élites chile-
nas, empezando con la ley electoral de 1874). E l efecto neto de estas
opciones es el mismo independientemente de l a alternativa e s t r a t é g i c a
elegida: l a naturaleza y p a r á m e t r o s de l a democracia inicial que surja
e s t a r á n claramente circunscritos.

T I P O S D E D E M O C R A C I A Y SUS P E R S P E C T I V A S E N E L PERIODO A C T U A L

¿ C u á l e s son las implicaciones de esta d i g r e s i ó n sobre condiciones nece-


sarias y modalidades de t r a n s i c i ó n para las perspectivas de democrati-
z a c i ó n en l a A m é r i c a L a t i n a c o n t e m p o r á n e a ? E n primera instancia, l a
n o c i ó n de procesos y secuencias desde l a c a í d a de u n r é g i m e n a su tran-
s i c i ó n , c o n s o l i d a c i ó n y permanencia, es fundamental para comprender
las dos realidades concurrentes de d e m o c r a t i z a c i ó n en L a t i n o a m é r i c a
hoy d í a . P o r u n lado, l a m a y o r í a de los r e g í m e n e s civiles o c í v i c o - m i l i -
tares que han surgido recientemente — A r g e n t i n a , C h i l e , P e r ú , Ecua-
dor, G u a t e m a l a , H o n d u r a s , E l Salvador, y Nicaragua—, se enfrentan
al tremendo problema de l a mera supervivencia. Esta se ve amenazada
por el espectro omnipresente de u n golpe militar, que pudiera ser pro-
vocado por intensos desacuerdos p o l í t i c o s entre partidarios; por l a i n -
capacidad de los partidos políticos para manejar l a profunda crisis eco-
n ó m i c a actual de l a r e g i ó n ; por las acciones emprendidas por élites
antisistema; por u n a m o v i l i z a c i ó n masiva de obreros, campesinos o
marginados urbanos que escape del control de las clases dominantes
tradicionales; por las acciones emprendidas por u n a potencia extranje-
ra, o por amenazas a los intereses corporativos vitales de los militares
mismos. E n estas democracias f r á g i l e s prevalece t o d a v í a una incerti-
dumbre significativa respecto a las reglas del juego.
L o que resulta importante para mantener u n gobierno civil es en-
contrar mecanismos —que no sean los de unas elecciones no predeci-
bles o manipuladas— que puedan l i m i t a r esa incertidumbre, particu-
larmente reduciendo los incentivos que l l e v a r í a n a los civiles del lado
perdedor a pedir ayuda a los militares para su s a l v a c i ó n . Esto sugiere
que en u n principio hay dos tareas c r í t i c a s a las que se enfrentan los
democratizadores en A m é r i c a L a t i n a : p r i m e r o , llegar a u n consenso lo
suficientemente fuerte en cuanto a las reglas del juego (incluyendo las
410 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

formalidades institucionales que garanticen respeto a ciertos asuntos


cruciales aunque minoritarios), a fin de que ninguna é l i t e , para prote-
ger sus intereses vitales, intente recurrir a los militares, y, segundo,
empezar a d i s e ñ a r estrategias conscientes para el establecimiento de re-
laciones cualitativamente nuevas entre civiles y militares, apropiadas
para u n futuro gobierno civil estable. Q u i z á esto sea m á s fácil de lograr
en las regiones m á s desarrolladas del continente, donde las fuerzas ar-
madas han aprendido la importancia de cooperar con las élites capita-
listas y administrativas, que en aquellas menos desarrolladas (Bolivia,
C e n t r o a m é r i c a y el Caribe), donde los militares conservan a ú n cierta
confianza en su capacidad para manejar e c o n o m í a y gobierno, o senci-
llamente e s t á n demasiado corrompidos para interesarse en tales asun-
tos. 35

O t r o tipo de democracias en la r e g i ó n —Venezuela, Costa R i c a y,


m á s recientemente, Brasil y U r u g u a y — e s t á n m á s o menos consolida-
das, en la medida en que los actores no e s t á n tan preocupados por el
enorme problema de sobrevivir. M á s bien, el desafío que confronta la
m a y o r í a de estos gobiernos (y que con certeza c o n f r o n t a r á n las nuevas
democracias cuando la p r e o c u p a c i ó n de sólo sobrevivir disminuya), es
proveer nuevas y mejores resoluciones a la vieja c u e s t i ó n del cui bono.
Este tema respecto a " q u i é n se beneficia" con la democracia es en es-
pecial p r o b l e m á t i c o en A m é r i c a L a t i n a , donde el p a t r ó n de desarrollo
capitalista dependiente ha sido implacable en sus patrones históricos de
e x p l o t a c i ó n . Esto significa que la e x t e n s i ó n de los derechos ciudada-
3 6

nos y de igualdad p o l í t i c a debe darse en u n contexto de desigualdad


extrema, sin paralelo aun con respecto a Á f r i c a o A s i a . Debe darse 3 7

• Agradezco esta observación de un revisor anónimo.


í:>

' En general, los observadores ubican las raíces de esta explotación en los patro-
ib

nes de tenencia de tierra coloniales y poscoloniales que, lenta o abruptamente, concen-


traron la posesión de las tierras dejando desposeídos a los demás. Estos patrones de
tenencia de la tierra siguieron procesos sociales específicos que no conducían a la de-
mocratización. Por ejemplo, a diferencia de las formas de reciprocidad feudales que
se desarrollaron en Europa y que pudieron haber contribuido, con el tiempo, a la crea-
ción de normas de reciprocidad y comunidad en el ámbito local, la penetración del ca-
pitalismo alteró las relaciones clientelistas tradicionales enfre los terratenientes y los
campesinos en América Latina, cambiándolas de un sistema comunitario a uno unila-
teral. Como lo expresa Paul Harrison en Inside the Third World: The Anatomy of Poverty,
Londres, Penguin Books, 1979, p. 105, "en América Latina el campesino sólo tiene
obligaciones, y el terrateniente, derechos". Ese tipo de relaciones sociales ha dejado
muy pocos residuos de la idea de obligación mutua o de reciprocidad entre ricos y po-
bres.
37
«Aquí me refiero a los indicadores de la desigualdad, no a la pobreza absoluta.
Aunque hay mucha más pobreza en casi todo el sur de Asia y en África que en América
ENE-MAR 91 DILEMAS DE LA DEMOCRATIZACIÓN 411

t a m b i é n durante la " d é c a d a p e r d i d a " , o sea en medio de la crisis eco-


n ó m i c a m á s severa y prolongada desde la G r a n D e p r e s i ó n . 3 8

L a r e l a c i ó n entre las p r o b l e m á t i c a s de supervivencia y el cui bono


bien pudiera representar el dilema central de la d e m o c r a t i z a c i ó n en
A m é r i c a L a t i n a . Las opciones tomadas por los actores políticos clave
a ñ n de asegurar la supervivencia de u n a democracia frágil —los com-
promisos que hagan, los acuerdos en los que participen—, i n f l u i r á n
necesaria y q u i z á t a m b i é n irrevocablemente en la d e t e r m i n a c i ó n de ga-
nadores y perdedores durante la c o n s o l i d a c i ó n del nuevo r é g i m e n . D e -
cisiones posteriores de tipo " p o p u l i s t a " para redistribuir beneficios sin
considerar los costos, p o d r í a n afectar la d u r a c i ó n del r é g i m e n mismo,
independientemente de q u é tan consolidado pudiera parecer. A la vez,
la d e c i s i ó n de no redistribuir, p o d r í a t a m b i é n influir sobre la durabili-
dad del r é g i m e n , puesto que el compromiso con la democracia descan-
sa en parte sobre la c o n v i c c i ó n generalizada (aunque a veces inexacta)
de que los beneficios e c o n ó m i c o s s e r á n distribuidos en forma m á s equi-
tativa o que el bienestar de la p o b l a c i ó n general m e j o r a r á con este tipo
de gobierno. P o r tanto, la p r e o c u p a c i ó n actual no sólo con la supervi-
vencia sino con el " q u i é n se beneficia", meramente subraya la impor-
tancia de las opciones tomadas durante los momentos de f u n d a c i ó n de
u n a democracia, y destaca —para su estudio futuro— algunas de las
relaciones potenciales entre democracia p o l í t i c a y resultados e c o n ó -
micos.
T a m b i é n produce una serie de escenarios menos prometedores
para el surgimiento de diferentes tipos de democracias. Primero, una
democracia p o l í t i c a en A m é r i c a L a t i n a pudiera estar inmersa en una
paradoja fundamental: las modalidades de transición mismas, que aparente-
mente contribuyen a la supervivencia inicial al limitar lo impredecible, podrían
impedir la futura autotransformación democrática de la economía o del gobierno.
I r ó n i c a m e n t e , las condiciones que permiten la permanencia de las de-
mocracias en el corto plazo p o d r í a n limitar su potencial para resolver

Latina, son muy diferentes sus pasados coloniales, los patrones de tenencia de tierra,
y las relaciones de production. En las partes de Asia donde se ha llevado a cabo la co-
mercialización capitalista de la agricultura, se están empezando a ver los mismos indi-
cadores de desigualdad, pero en Asia en general no se ha llegado a los índices regiona-
les de desigualdad que se perciben en América Latina.
,H
Hay una estadística que elocuentemente demuestra la profundidad de la crisis.
En 1987, la deuda de América Latina representaba el 46% del FíB de la región, y más
de cuatro veces el valor de sus exportaciones. Véase BID, Economic and Social Prog
Latin America: 1988 Report, Washington, D . C . , Inter-American Development, Bank
1988, p. 541.
412 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

los enormes problemas de pobreza y desigualdad que caracterizan al


continente. E n efecto, se puede establecer la h i p ó t e s i s de que lo que
ocurre en la fase de t r a n s i c i ó n o de c o n s o l i d a c i ó n temprana puede su-
poner el sacrificio de la equidad a cambio de alguna forma de democra-
cia p o l í t i c a . P o r ende, aun cuando estas democracias garantizan u n
m a y o r respeto a la ley y la dignidad h u m a n a si se les compara con sus
predecesores autoritarios, pudieran verse imposibilitadas para llevar a
cabo reformas importantes encaminadas a mejorar la suerte de los m á s
pobres. D e presentarse este escenario, se c o n v e r t i r í a n en v í c t i m a s de
su exitosa c o n s o l i d a c i ó n , y las transiciones d e m o c r á t i c a s de la d é c a d a
de los ochenta que sobrevivieran, p o d r í a n convertirse en las democra-
cias ''congeladas" de los noventa.
Segundo, mientras éste pudiera ser el dilema central de los proce-
sos de d e m o c r a t i z a c i ó n en los que p r e d o m i n a la é l i t e , pudiera haber
diferencias importantes entre p a í s e s como U r u g u a y —una t r a n s i c i ó n
pactada— y Brasil -—una t r a n s i c i ó n impuesta. Las democracias pacta-
das, no obstante sus defectos, se han vuelto m á s efectivas mediante u n
compromiso entre cuando menos dos poderosas élites contendientes,
por lo que sus instituciones debieran reflejar cierta flexibilidad para
u n a futura n e g o c i a c i ó n y r e v i s i ó n de reglas existentes. E n U r u g u a y ,
por ejemplo, mientras que las reglas acordadas dificultaban la contra-
p o s i c i ó n a los acuerdos entre militares y partidos relativos a la a m n i s t í a
por los c r í m e n e s cometidos durante el r é g i m e n autoritario, la oposición
de izquierda —excluida del acuerdo— l o g r ó no obstante forzar una
convocatoria a plebiscito sobre tan trascendental asunto —que d e s p u é s
p e r d i ó . Es difícil imaginar que algo similar pudiera ocurrir en Brasil.
D e b i d o al control casi total ejercido por los militares durante la transi-
c i ó n , éstos nunca retringieron sus propias prerrogativas ni estuvieron
enteramente de acuerdo con el principio de control civil, y no han sido
obligados a adoptar las reglas institucionales que reflejan la necesidad
de acuerdo.
D e l contraste entre U r u g u a y y Brasil surge u n a h i p ó t e s i s que ame-
rita i n v e s t i g a c i ó n : en la medida en que las transiciones sean unilateral-
mente impuestas por las fuerzas armadas que no e s t á n obligadas a ne-
gociar, amenazan con convertirse en gobiernos civiles controlados por
elementos autoritarios que es poco probable que luchen por u n a mayor
p a r t i c i p a c i ó n , responsabilidad frente a los gobernados, o equidad para
la m a y o r í a de los ciudadanos. P a r a decirlo de otro modo, p a r a d ó j i c a -
mente l a herencia dejada por experiencias autoritarias "exitosas", o
sea aquellas caracterizadas por bajos niveles de r e p r e s i ó n y de é x i t o
e c o n ó m i c o que dejan relativamente intacta la i n s t i t u c i ó n militar, po-
d r í a n constituir el mayor o b s t á c u l o para u n a futura autotransforma-
ENE-MAR 91 DILEMAS DE LA DEMOCRATIZACIÓN 413

ción d e m o c r á t i c a . Este peligro existe, si bien en menor grado, en las


3 9

transiciones unilaterales dirigidas por los civiles, por ejemplo en M é x i -


co, porque es probable que las reglas institucionales impuestas favorez-
can a quienes e s t á n en el poder, y permitan una menor competencia.
Tercero, el intento de medir las posibles consecuencias de las va-
rias modalidades de t r a n s i c i ó n es m á s p r o b l e m á t i c o donde existe una
presencia s i m u l t á n e a de fuertes elementos de i m p o s i c i ó n , acuerdo y re-
forma; es decir, donde n i las élites en el poder n i la o p o s i c i ó n tienen
claramente el control, y donde las fuerzas armadas e s t á n casi intactas.
Este es el caso actual de A r g e n t i n a y P e r ú , como lo muestra el cuadro
2. E n virtud de la derrota de los militares argentinos en la guerra de
las M a l v i n a s , el alto grado de m o v i l i z a c i ó n masiva durante la transi-
c i ó n , y la ausencia de pactos entre la autoridad civil y las fuerzas arma-
das por una parte, y de los sindicatos y patrones por otra, en A r g e n t i n a
se combinan elementos de varias modalidades de t r a n s i c i ó n . U n esce-
nario tan mezclado como é s t e , aunque q u i z á fomente grandes esperan-
zas de equidad e c o n ó m i c a y democracia p o l í t i c a , p o d r í a restarle toda
efectividad a cualquier tipo de estrategia consistente y, por tanto, con-
ducir a la r e p e t i c i ó n del continuo fracaso de A r g e n t i n a para consolidar
cualquier r é g i m e n . Las perspectivas de fracaso son mayores en P e r ú .
D a d a la ausencia de acuerdos e x p l í c i t o s entre los principales partidos
políticos, la posibilidad de u n a m o v i l i z a c i ó n de masas en medio de la
d e p r e s i ó n e c o n ó m i c a , la presencia de una insurgencia armada y de u n
e j é r c i t o unido, P e r ú es actualmente la democracia sudamericana m á s
frágil.
C u a r t o , puesto que las democracias p o l í t i c a s por lo general surgen
de u n acuerdo entre élites organizadas contendientes que no pueden
imponer su voluntad de manera unilateral o de la a c c i ó n unilateral de
un grupo dominante, casi siempre las fuerzas armadas, esto no es u n
buen presagio para una d e m o c r a t i z a c i ó n en situaciones en las que los
militares e s t á n í n t i m a m e n t e ligados a los intereses de una clase agraria
dominante (y a n t i d e m o c r á t i c a ) . Guatemala y E l Salvador se caracteri-
zan por u n a élite terrateniente cuya p o s i c i ó n privilegiada se fundamen-
ta en u n a agricultura que reprime la fuerza de trabajo y una virtual
a s o c i a c i ó n con las fuerzas armadas: de tal modo que es poco probable

,9
La idea de que regímenes autoritarios particularmente "exitosos" pueden re-
presentar paradójicamente un obstáculo importante para la democratización, aparece
en Anita Isaacs, "Dancing vvith the Pcople: The Politics of Militar/ Rule in Ecuador,
1972-1979", tesis de doctorado, Universidad de Oxford, 1986, y en Guillermo
O'Donnell, "Challenges to Democratization in Brazil", en World Policy Journal, v
5, núm. 2, primavera, 1988, pp. 281-300.
414 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

que los militares (tal como se encuentran constituidos en l a actualidad)


toleren una apertura p o l í t i c a en condiciones de competitividad, liberta-
des civiles, o responsabilidad. S i n considerar las profundas diferencias
entre estos dos p a í s e s centroamericanos, l a tremenda p r e s i ó n ejercida
por l a i n t e r v e n c i ó n de los Estados U n i d o s , aunada al f e n ó m e n o de la
' ' d i f u s i ó n internacional", significan que se espera al menos que estos
p a í s e s se adhieran al "electoralismo", o sea el establecimiento de elec-
ciones regulares, aun cuando c o n t i n ú e l a r e s t r i c c i ó n de otros derechos
p o l í t i c o s y oportunidades de los ciudadanos. Es probable que esta mez-
cla h í b r i d a de formas electorales y autoritarismo, a l a que u n observa-
dor h a denominado ' ' r é g i m e n e l e c t o c r á t i c o " , surja en otras á r e a s en
4 0

desarrollo dondequiera que l a m o d a de elecciones por i n s p i r a c i ó n ex-


tranjera preceda o lleve l a intencionalidad de cooptar las fuertes presio-
nes d o m é s t i c a s para u n a d e m o c r a t i z a c i ó n .
Estas observaciones pueden destilarse en tipos de democracias que,
al menos inicialmente, han moldeado en forma importante las modali-
dades de t r a n s i c i ó n en A m é r i c a L a t i n a . Sugieren que de l a democrati-
z a c i ó n por i m p o s i c i ó n q u i z á resulten democracias conservadoras que no
puedan n i quieran retomar el asunto de l a equidad. S i n embargo, en
la m e d i d a en que l a i m p o s i c i ó n se origine desde afuera, es probable
que el resultado sea alguna forma de régimen electoral autoritario, al que
no se puede considerar en lo absoluto como u n a democracia. Las tran-
siciones pactadas probablemente produzcan democracias corporativistas o
consensúales (consociational), en las que l a competencia partidista se regu-
la en diversos grados, determinados en parte por l a naturaleza de los
pactos de f u n d a c i ó n . L a t r a n s i c i ó n mediante reforma probablemente
d é lugar a democracias competitivas, cuya fragilidad p o l í t i c a allane el ca-
m i n o para u n retorno al autoritarismo. P o r ú l t i m o , las transiciones re-
volucionarias tienden a dar por resultado democracias de partido dominan-
te, en las que t a m b i é n se regula l a competencia. Estos tipos se
caracterizan por mezclas diferentes y grados variables de las principa-
les dimensiones de u n a democracia: competencia, p a r t i c i p a c i ó n , res-
ponsabilidad frente a los gobernados y control civil sobre los militares.
Las predicciones son descorazonadoras, pero pudieran balancearse
con observaciones m á s esperanzadoras que afectan las opciones contin-
gentes de los democratizadores c o n t e m p o r á n e o s . P o r u n a parte, las ca-
r a c t e r í s t i c a s de l a guerra fría del sistema internacional han cambiado
en forma d r á s t i c a , y esto puede ofrecer nuevas oportunidades para la
reforma como modalidad de t r a n s i c i ó n en L a t i n o a m é r i c a . E l fracaso
de dos de los tres casos citados en esta c a t e g o r í a —Guatemala (1946-

4 0
Agradezco a Charles Cali este calificativo.
ENE-MAR 91 DILEMAS DELA DEMOCRATIZACIÓN 415

1954) y C h i l e (1970-1973)— estuvo profundamente influido por la i n -


t e r v e n c i ó n de los Estados U n i d o s , motivada en gran parte por la iden-
tificación i d e o l ó g i c a de las reformas populares con la p r o p a g a c i ó n de
la influencia s o v i é t i c a en el continente. Este mismo argumento ha justi-
ficado la i n t e r v e n c i ó n norteamericana contra los movimientos campe-
sinos en C e n t r o a m é r i c a . E n la medida en que el sistema internacional
pierde su " b i p o l a r i d a d " , la credibilidad de estas acusaciones se vuelve
cada vez m á s insostenible y, por tanto, potencialmente se abre m á s es-
pacio para los movimientos políticos de masas. E l hecho de que esta
modalidad de t r a n s i c i ó n haya fracasado en el pasado en A m é r i c a L a t i -
na, no significa que no t e n d r á é x i t o en el futuro. 41

Por otra parte, esta d i s c u s i ó n sobre modalidades de t r a n s i c i ó n y


distintas probabilidades de supervivencia, no parte del supuesto de que
las democracias se b e n e f i c i a r á n con u n d e s e m p e ñ o e c o n ó m i c o supe-
rior, lo que resulta afortunado en vista del estado actual de las econo-
m í a s latinoamericanas. L a m a y o r í a de los observadores supone que las
crisis de crecimiento, empleo, ingresos de divisas extranjeras, pagos de
deuda, etc., necesariamente son u n m a l presagio para la c o n s o l i d a c i ó n
de gobiernos d e m o c r á t i c o s , y son pocos los que c u e s t i o n a r í a n el valor
a largo plazo del aumento de recursos como base de estabilidad. Pero
la austeridad puede conllevar algunas ventajas perversas —cuando
menos para la supervivencia inicial. E n el contexto de las terribles con-
diciones e c o n ó m i c a s de la d é c a d a de los ochenta, se evidencia u n ago-
tamiento de las i d e o l o g í a s u t ó p i c a s y aun de las prescripciones p o l í t i c a s
rivales. N i la extrema derecha n i la extrema izquierda tienen u n siste-
m a alternativo que ofrecer, que resulte aceptable para ellos mismos o
para la p o b l a c i ó n en general. Y aunque el populismo, guiado por difu-
sas expectativas populares y el desencanto con las recompensas de u n a
democracia acordada, siempre representa una posibilidad —basta con
ver la experiencia de P e r ú y las recientes elecciones en A r g e n t i n a — ,
no puede ya ofrecer las recompensas inmediatas que han sido su sus-
tento en el pasado.
E n la medida en que esta s i t u a c i ó n disminuye tanto los beneficios
esperados como las recompensas de una actividad antisistema, aumen-
ta la probabilidad de que resistan las democracias. Esto sugiere u n a
posible h i p ó t e s i s para su futura e x p l o r a c i ó n : la r e l a c i ó n entre democra-
t i z a c i ó n y d e s e m p e ñ o e c o n ó m i c o pudiera ser p a r a b ó l i c a , en vez de su-

41
Sin embargo, existen algunas diferencias importantes entre Sudamérica y la
Cuenca del Caribe. Las intervenciones militares que en el pasado se han restringido a
esta última región, anteceden a la guerra fría y seguramente persistirán aun después de
terminada ésta. El caso de Panamá demuestra que simplemente cambiarán las razones.
416 TERRY LYNN KARL FI X X X I - 3

bir o bajar en t á n d e m . Las condiciones para negociar exitosamente pu-


dieran ser m á s favorables durante una austeridad prolongada, tanto
como durante una plenitud sostenida. Pudieran ser peores cuando la
e c o n o m í a pasa por ciclos de e x p a n s i ó n - r e c e s i ó n o se caracteriza por ga-
nancias inesperadas o p é r d i d a s repentinas. D e ser verdad, esto repre-
senta u n rayo de esperanza para la poco prometedora d é c a d a que se
inicia.
Finalmente, no hay n i n g u n a r a z ó n a priori para que u n tipo de de-
mocracia no pueda transformarse en otro; es decir, para que los regí-
menes de elecciones autoritarias, por ejemplo, no puedan convertirse
en democracias conservadoras o competitivas, o las democracias cor-
porativistas en democracias m á s competitivas. D a d a la frecuencia del
pactismo y la gravedad del problema de la equidad en L a t i n o a m é r i c a ,
este ú l t i m o escenario es en especial importante. M i e n t r a s que las tran-
siciones pactadas sí establecen u n marco institucional improvisado de
gobierno que a la postre pudiera tornarse en una barrera semiperma-
nente al cambio, este marco e s t a r á sujeto a modificaciones adicionales
en el futuro. Dichas modificaciones pudieran darse en forma preventi-
va cuando algunos grupos dirigentes, una vez que hubieran experi-
mentado las ventajas de u n gobierno d e m o c r á t i c o , se inclinen con el
tiempo a la b ú s q u e d a de u n a n e g o c i a c i ó n ante presiones potenciales
desde abajo en vez de recurrir a la r e p r e s i ó n , o pudiera darse mediante
la p r e s i ó n directa de grupos sociales organizados. E n ambos casos,
42

la d e m o c r a t i z a c i ó n pudiera demostrar ser u n proceso constante de re-


novación.
L a idea de que u n tipo de democracia pueda poco a poco convertir-
se en otro cualitativamente distinto, sugiere que las d i n á m i c a s de con-
s o l i d a c i ó n d e m o c r á t i c a deben diferenciarse en forma importante de las
transiciones a fin de evitar el " c o n g e l a m i e n t o " . Y a que, por encima
de todo, la meta de la t r a n s i c i ó n es llegar a u n consenso social amplio
en cuanto a los objetivos de la sociedad y los medios aceptables para
lograrlos, las transiciones exitosas se caracterizan necesariamente por
la n e g o c i a c i ó n y el acuerdo. Pero si durante la c o n s o l i d a c i ó n , este
é n f a s i s en la cautela supedita a toda n o r m a p o l í t i c a , las democracias
pudieran tener dificultad para demostrar que son mejores que sus an-

42
Según Paul Cammack, una coalición en el poder podría hacer concesiones es-
tratégicas que, a la lart^a, le beneficien en sus ^proyectos de mantener la democracia,
especialmente después de haber experimentado el fracaso de los militares como aliados
confiables. Véase su ''Democratization: A Review of the Issues", en Bulletin of Latin
American Research, vol. 4, núm. 2, 1985, pp. 39-46. Sin embargo, no hay mucho en la
actualidad, que indique que este tipo^de comportamiento exista y parece ser más pro-
bable que se extienda la democratización mediante la presión de masas.
ENE-MAR 91 DILEMAS DE LA DEMOCRATIZACIÓN 417

tecesores para la r e s o l u c i ó n de los problemas e c o n ó m i c o s y sociales


fundamentales. Por tanto, si ha de tener é x i t o la c o n s o l i d a c i ó n , reque-
r i r á de habilidades y esfuerzos cualitativamente distintos de los mostra-
dos durante la t r a n s i c i ó n . E n esta fase posterior, los actores deben pro-
bar su habilidad para diferenciar a las fuerzas políticas en vez de
juntarlas a todas en una gran c o a l i c i ó n ; su capacidad de definir y en-
cauzar los proyectos políticos contendientes, y no tratar de mantener
reformas potencialmente conflictivas fuera de la agenda; y su voluntad
p a r a atacar las reformas i n c r e m é n t a l e s , en particular en las esferas de
la e c o n o m í a y de las relaciones c í v i c o - m i l i t a r e s , en vez de diferirlas a
alguna fecha posterior. Si el ciclo de cambio de r e g í m e n e s que ha pla-
gado a A m é r i c a L a t i n a ha de romperse y ser sustituido por una era de
gobiernos d e m o c r á t i c o s prolongados, los democratizadores deben
aprender a dividir tanto como unificar, y no sólo a dar esperanzas sino
a desalentar expectativas.

T r a d u c c i ó n de M A R Í A URQUIDI

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