La estructura interna de la ciudad.

El caso latinoamericano
Oscar Yujnovsky

Ediciones SIAP

[Facultad de Arquitectura y Urbanismo. Reg. Nro 7889]

Diseño gráfico: Distefano + Fontana
Impresión: Macagno, Landa y Cía., Aráoz 164, Buenos Aires.
Distribuidor exclusivo: Ediciones Nueva Visión S. A. Viamonte 494. Buenos Aires.
Primera Edición - Diciembre 1971.
Queda hecho el depósito que marca la ley 11.723.
Copyright de todas las ediciones en español por
Ediciones SIAP. Echeverría 1366 (5º ‘42’). Buenos Aires, Argentina.

3
Introducción 9

I Parte. Aspectos teóricos de la estructuración urbana. 15

1. Definición y conformación de la estructura urbana. 17
Estructura urbana 17
Conformación de la estructura urbana 22
2. Sistemas de decisión. 31
La tradición 32
El sistema de mercado 33
Gobierno y planificación 39
Sistema real de decisiones y régimen social vigente 47

II Parte. La estructuración urbana en América Latina. 45

Introducción (Etapas de urbanización en América Latina) 47
1. La ciudad colonial. 51
Antecedentes generales 51
Régimen decisional 53
Tecnología 59
Estructura urbana 60
2. Períodos de crecimiento colonial y republicano. 65
Período de crecimiento colonial 65
Período republicano 69
Período de crecimiento hacia afuera. 71
Antecedentes generales 71
Régimen decisional 74
Tecnología 76
Estructura urbana 76
Período posterior a 1930. 81
Antecedentes generales 81
Régimen decisional 84
Tecnología 87
Estructura urbana 88
1. Áreas metropolitanas 88
2. Ciudades medias no planeadas 93
3. Ciudades planeadas 94

III. Parte. Conclusiones y Perspectivas 99

Bibliografía 109
[009.tif pagina 9]
Introducción
América Latina experimenta una creciente urbanización. Este proceso de cambio
sumamente complejo, tiene actualmente alcance mundial, pero en esta región se
manifiesta en forma particularmente acusada.
Mientras que la población total de América Latina pasaba, en la década 1950-1960, de
156,1 a 205,9 millones de personas, la población urbana crecía “mucho más
rápidamente: de 61,4 a 96,6 millones de habitantes, o sea que aumentaba su proporción
en el total, desde un 39,3 % a un 46,9 % en la década citada. En 1970 esa proporción
había aumentado a 56,2 % de un total de población latinoamericana, estimada en 283,3
millones. Se espera que este mayor crecimiento continúe y para 1985 se calcula que la
proporción de población urbana podría llegar al 96 9 % del total de los 434,6 millones a
que ascendería la población según proyecciones de las Naciones Unidas.1
Un alto crecimiento vegetativo, mayor que para otras zonas del Mundo y los
movimientos internos de las áreas rurales a las ciudades y de los centros menores a los
mayores, son los factores que inciden en este incremento de la población urbana y en la
concentración
[010.tif pagina10] cada vez mayor de la población en las grandes ciudades y áreas
metropolitanas de América Latina.
Pero la urbanización no se reduce, simplemente, al traslado de la población hacia los
focos territoriales que llamamos ciudades. No es meramente un cambio ecológico-
demográfico, sino que se trata de un fenómeno de cambio de toda la sociedad global,
tanto de la sociedad urbana como la rural, y que tiene implicancias sobre todo- los
órdenes de la vida económica, social, política y cultural de los países latinoamericanos.
Estos cambios de la sociedad y sus consecuencias hacen que urbanización constituya, en
general, un tema de fundamental interés para la investigación social en el mundo, tanto
teórica como aplicada. Pero este interés es todavía mayor en aquellas áreas donde se
busca comprender los problemas del subdesarrollo y sus causas. No es extrañar,
entonces, que cada vez aumente más el número de investigadores y científicos sociales
que se ocupan de estos problemas América Latina.
Uno de los aspectos menos tratados de la urbanización en esta área, es el que se refiere a
la conformación interna de las ciudades. Y esto, a pesar de que la forma y organización
interna de las mismas afecta en forma directa a la vida cotidiana de la población urbana.
La estructuración de las actividades dentro de la ciudad incide en mayor o menor
eficiencia de funcionamiento y en sus posibilidad de contribuir o no al crecimiento
económico y, en general, a facilitar la vida de relación de sus habitantes.
El aumento de la población urbana es acompañado por la aglomeración de todo tipo de
actividades industriales y de servicios tanta privadas como del gobierno. Ello se refleja
en crecientes necesidad de terrenos y espacios para vivienda, escuelas, hospitales,
clubes deportivos y espacios verdes, centros comerciales, distritos industriales. De
alguna manera, estos elementos deben disponerse dentro del territorio urbano. Pero, por
otra parte, también deben ser dotados de servicios públicos indispensables, tales como
agua corriente, desagües cloacales y pluvial, electricidad, teléfono, pavimento. Y las

1
United Nations. Population Division, Department of Economic and Social Affairs.
Urban and rural population: individual countries 1950-1985 and regions and major areas
1950-2000, ESA/P/W.P.33, New York, 22 september 1970 (mimeografiado). Tabla A,
p. 6 y 7.
necesidades de movilidad y contactos de personas y el traslado de mercaderías, exigen
la dotación de servicios de transporte, circulación y comunicación en general.
La disposición de todas estas actividades en el espacio urbano, los tipos y formas de
interrelación entre las diferentes actividades, son
[011.tif pagina 11] aspectos del estudio del protejo de urbanización, como también los
factores que rigen la expansión de las zonas ocupadas por la ciudad, las determinantes
del tipo e intensidad de los usos del suelo, las formas de relaciones económico-
espaciales entre los distintos componentes de la economía urbana, los efectos
beneficiosos o perjudiciales de la ubicación contigua de actividades, las relaciones
sociales entre diversos grupos de población, el surgimiento y funcionamiento de
“barrios” y de áreas sociales y el acceso diferencial de las distintas clases sociales a los
beneficios de la vida urbana.
En este libro se consideran estos y otros aspectos que interesan al estudio de los
procesos de conformación de la estructura interna de las ciudades latinoamericanas, los
factores que inciden en dicha conformación y la forma en que interactúan para
producirla.
Sin duda, el enfoque sobre las ciudades latinoamericanas no debe perder de vista el
hecho de que se trata de un caso particular, cuyas conclusiones pueden insertarse en un
marco teórico más amplio, que se refiere a la ciudad en general.
Hasta hoy, numerosas investigaciones empíricas efectuadas en distintas áreas del
mundo, han permitido encontrar y describir un conjunto de regularidades en los
fenómenos de localización y de relación de las actividades urbanas. Al mismo tiempo,
se han enunciado teorías explicativas sobre los factores causales que rigen las
estructuras de las ciudades. El desarrollo de la teoría urbana fue fortalecido con la
aplicación, al contexto urbano, de los hallazgos ricos de la ciencia social en general (1-
24).*
A todo este desarrollo científico han contribuido distintas disciplinas y especialidades.
Geógrafos urbanos, ecólogos y sociólogos, historiadores, científicos regionales y
especialistas en economía urbana y espacial, antropólogos, psicólogos sociales,
planificadores, arquitectos y diseñadores urbanos, han efectuado importantes aportes.
En los últimos años se han realizado esfuerzos de síntesis, a fin de abandonar los
enfoques parcializados que resultaban del interés y metodología especiales de cada
disciplina, para intentar elaborar una teoría más general. Se han comparado ciudades
ubicadas en distintos contextos culturales y situaciones, para superar las
generalizaciones surgidas exclusivamente de estudios empíricos realizados en los países
[012.tif pagina 12] capitalistas desarrollados. Es cada vez mayor la elaboración de
modelos formalizados y la aplicación de métodos estadísticos que permiten una
cuantificación mayor de los fenómenos y la medición más precisa de los valores de las
variables involucradas.
A pesar de los progresos realizados en las ciencia sociales, se está lejos de haber
elaborado una teoría urbana que tenga aplicación en cualquier contexto socio-cultural,
que contemple la ciudad desde un enfoque interdisciplinario, como un verdadero
sistema interrelacionado, donde juegan variables de orden físico, social, político,
económico y cultural y que permitan explicar satisfactoriamente todos los procesos de
formación y cambio de las estructuras urbanas.
Es necesario aumentar el conocimiento que poseemos sobre las ciudades de América

*
Todos los números entre paréntesis corresponden a la bibliografía
Latina. La multiplicación de la investigación empírica en la escala local puede
permitirnos conocer los procesos que hoy ocurren en las ciudades latinoamericanas,
identificar los problemas y explicar sus causas. Al mismo tiempo, puede contribuir al
conocimiento del proceso de urbanización en general, en esta parte del continente.
Otro de los aspectos que debe solucionarse es el de la relación entre teoría y práctica. En
la actualidad, ambas actividades, poseen defectos que deben, sin duda, superarse, si es
que ambas deben servirse mutuamente.
Uno de los problemas que separan la investigación orientada al conocimiento teórico, de
la orientada a la acción, es la asepsia de la primera, que olvida juzgar las estructuras
urbanas en función de las reales necesidades de la población. Pero, para poder hacerlo,
es necesario abandonar criterios formalistas y tratar de desentrañar el verdadero
contenido de los procesos que tienen lugar en las ciudades, identificando las variables
definitorias y sus interrelaciones.
El desarrollo de la teoría urbana no debe tener solamente como objetivo la comprensión
científica de la naturaleza de los fenómenos que se producen en las ciudades, sino
también dotar a los planificadores de herramientas teóricas que les permitan maximizar
su actividad. En este caso, además de la elaboración de modelos descriptivos o
pronósticos de la estructura urbana, al planificador le interesa la formulación de
modelos normativos que incluyan la prescripción de los cursos de acción y condicionen
la toma de decisiones más racionalmente posibles, para conformar la ciudad de manera
de servir a los intereses y objetivos del bienestar colectivo.
[013.tif pagina 13]
Sin embargo, no solamente los científicos deben ser considerados responsables del
divorcio existente entre teoría y práctica. Tampoco los planificadores y urbanistas, en su
praxis diaria, acuden a la teoría para verificar la validez de sus acciones y aún cuestionar
la real posibilidad de llegar a las metas que se enuncian.
Al encararse planes de desarrollo urbano se formulan siempre metas generales a las que
se quiere arribar: el bienestar de la población, el desarrollo económico y social, la
realización plena del hombre. En este sentido, un análisis riguroso de tipo teórico, que
permita comprender cabalmente las fuerzas que operan en la formación de la ciudad,
constituye el único medio para evaluar si es posible alcanzar realmente las metas u
objetivos generales planteados.
El fracaso en llevar a la práctica las propuestas formuladas en tantos planes de
desarrollo urbano en América Latina, hace sospechar, justamente, que dichos planes no
contemplaron el contexto socio-político en el cual debían implementarse. Ya que
solamente los objetivos de un plan tienen sentido si se ubican en una determinada
realidad estructural, en la cual son permisivas las decisiones que se recomiendan. En
caso contrario, se trataría de proposiciones abstractas o deseos utópicos, lejanos a la
realidad.
Es por esto que interesa analizar las fuerzas que operan en la conformación de las
ciudades latinoamericanas. Y podríamos preguntarnos: ¿Es posible alcanzar metas tales
como las proclamadas en muchos planes de desarrollo urbano en la actual situación
estructural latinoamericana? ¿Se trata solamente de intensificarla la investigación y la
preparación de planificadores o de los distintos especialistas que intervienen en un
proceso de planeamiento urbano? ¿El problema consiste en mejorar el aparato
administrativo y en asegurar una mayor eficiencia en los mecanismos de ejecución? ¿0
en realidad son factores de tipo estructural y de orden institucional los que impiden
llevar a la práctica las recomendaciones y el contenido de los planes?
Trataremos, aunque sólo sea parcialmente, de encontrar contestación a éstas y otras
preguntas. Existen evidentes dificultades para intentar una presentación completa de un
modelo general para la ciudad latinoamericana que, por otra parte, no ha constituido en
absoluto la pretensión de este trabajo. Conspira contra ese objetivo el conocimiento
incompleto que se posee, ya que no se cuenta con un conjunto sistemático de evidencias
que correspondan a una
[014.tif pagina 14] verdadera tipología urbana. Por otra parte, las diferencias entre lo
países latinoamericanos y entre diversas regiones de un mismo país son sumamente
grandes, lo que introduce un factor que debe merecer un examen cuidadoso antes de
llegar a conclusiones que n-a suponerse de validez general.
Los capítulos del trabajo que siguen tienen el siguiente orden:
a) Presentación sintética de un marco teórico de formación de la estructura urbana y
descripción de las variables fundamentales. Se trata de utilizar un enfoque general que
compatibilice teorías parciales pertenecientes a diversas disciplinas.
b) Análisis específicos de las ciudades latinoamericanas a través, de las diferentes
etapas históricas del proceso de urbanización, haciendo referencia a distintos casos de
ciudades, para ejemplificar la aplicación del modelo teórico. A este respecto, deberá
tenerse en cuenta las limitaciones impuestas por la ausencia de información, que
impiden operacionalizar la teoría expuesta dentro del marco teórico adoptado.
c) Conclusiones finales. Implicancias de la situación actual de las ciudades
latinoamericanas con respecto a la práctica de planificación y a la posible solución de
los problemas urbanos.
[015.tif. pagina 15]
I Parte. Aspectos teóricos de la estructura Urbana

[016.tif pagina 16]

[017.tif pagina 17]

1. Definición y conformación de la estructura urbana
Todo análisis científico de la estructura urbana interna necesariamente debe ser
enfocado dentro de un definido marco teórico o conjunto sistemático de hipótesis acerca
del comportamiento de las variables involucradas. Por ello, es previo al análisis
específico de las ciudades latinoamericanas, presentar la teoría sobre la cual se basará
dicho análisis, introducir las definiciones básicas de conceptos generales y describir las
variables consideradas.
Estructura urbana

En el pasado, y hasta época aún reciente, el análisis urbano y el “urbanismo”

consideraban a la ciudad como una forma física; un artefacto, estático, rígido, producido
por el hombre. Si bien se admitían el crecimiento y el cambio, éstas no eran ideas
centrales en el pensamiento sobre la ciudad. Solamente dentro de este enfoque podía
caber la propuesta del logro de la ciudad “ideal”, como forma final y definitiva. 0 que
pudieran plantearse soluciones de orden urbanístico para alguna zona particular de la
ciudad en forma aislada, como respuesta a un problema específico y sólo propio de esa
zona. Ejemplos de tales soluciones eran la apertura o ensanchamiento de avenidas, la
erección del “centro cívico”, o la erradicación de una zona de tugurios.
[018.tif pagina 18]
La postura contemporánea ha abandonado estos planteos del pasado. Hoy se sabe que
una acción cualquiera sobre alguna parte de la ciudad tiene múltiples repercusiones
sobre el resto. La ciudad no puede subdividirse en partes aisladas, simplemente porque
las “partes” están íntimamente interrelacionadas. Es así que tanto el análisis científico
como el planeamiento urbano actuales, tratan a la ciudad como un sistema espacial.
Dicho sistema experimenta un continuo movimiento; está sujeto al cambio.
El énfasis sobre las formas ha dejado lugar al énfasis sobre las actividades y los
sistemas. La ciudad “física” es la respuesta constructiva a la necesidad de espacio y
comunicación de las actividades urbanas. Y estas actividades son esencialmente
dinámicas. Están estrechamente relacionadas entre sí y con actividades del exterior. La
ciudad es un sistema de actividades interrelacionadas. Pero, a su vez, es un subsistema
perteneciente a sistemas más amplios, como son el sistema regional, nacional, y el
sistema mundial.
La preocupación por las formas fijas ha dejado lugar al estudio de1os flujos entre
actividades, que son los indicadores más precisos del movimiento y dinamismo de las
mismas. El avance en el planeamiento del tránsito y las comunicaciones ha contribuido
mucho al conocimiento de cómo funciona el sistema urbano.
La determinación de las actividades, las unidades elementales que son consideradas en
el análisis, dependen del grado más o menos “fino” de categorización. El criterio
definitorio es el que se refiere al aspecto de toma de decisiones en el sistema social y
reconoce a aquellas unidades de organización tales como familias, empresas públicas o
privadas de producción de bienes y servicios, asociaciones, u organismos que generan
decisiones de consumo, producción, distribución o control, que pueden considerarse
componentes mínimos de subsistemas más complejos de decisión. En teoría económica
se identifica la firma o empresa como unidad decisional y se la diferencia de la planta;
también aquí se mantiene esa distinción entre la organización mínima y la unidad de
implantación física en la ciudad, que depende de la tecnología, el parcelamiento,
tenencia de la tierra y otros factores.
Cada una de las actividades o unidades componentes requiere una cierta cantidad de
espacio para poder desenvolverse, de acuerdo con la tecnología, con las pautas
culturales. Pero también requiere una cierta posición en el espacio geográfico tal que le
permita
[019.tif pagina 19] establecer, con las demás unidades, un conjunto de relaciones
determinadas. Porque cada actividad se relaciona con otras, componiendo los conjuntos
de múltiples subsistemas en que se divide y subdivide el sistema urbano. Así, en el
subsistema económico, la red de familias se halla relacionada de dos maneras con las
empresas productoras de bienes y servicios: por un lado, los integrantes
económicamente activos de las familias constituyen la mano de obra. La relación se
expresa: en flujos de directivos, empleados y obreros, que efectúan diariamente el viaje
al trabajo. Por otro lado, las familias son las consumidoras de bienes y servicios de
consumo final en el subsistema económico. Esta vez, los movimientos son de los consu-
midores hacia los centros de compras o de distribución de bienes y servicios y desde
éstos hacia las zonas de vivienda.
El conjunto de las actividades urbanas y las relaciones que mantienen entre sí,
constituye el sistema urbano. Asimismo pueden identificarse subconjuntos
determinados de actividades y relaciones, que constituyen diferentes subsistemas. En
particular, interesa identificar aquellos subconjuntos de componentes y relaciones que
presentan cierta perdurabilidad: son las estructuras características del sistema. El
cambio del tipo de componentes y relaciones de estas estructuras -el cambio estructural-
implica cambios cualitativos en las características mismas del sistema urbano.
Específicamente interesa a este trabajo la estructura espacial interna del sistema urbano,
o sea, el conjunto de actividades componentes de la ciudad y las relaciones que
mantienen entre sí, desde el punto de vista de la disposición de dichas actividades en el
espacio urbano y la dimensión espacial de esas relaciones. Apuntemos algunos
conceptos generales:
a) Las actividades de la ciudad tienen vinculaciones con otras actividades situadas fuera
de la misma. Por eso, el sistema urbano y su estructura espacial no pueden considerarse
en forma aislada sino que deben ser analizados en el contexto general en que la ciudad
está inmersa, como un subsistema de sistemas más amplios de escala supraurbana.
b) A su vez, el sistema espacial urbano comprende múltiples subsistemas. Con fines de
análisis pueden distinguirse diferentes, dimensiones:
[020.tif pagina 20]
I) La dimensión social. El subsistema social es el formado por individuos, familias y
grupos sociales con sus diversas características socioeconómicas, que establecen deter-
minadas vinculaciones o relaciones sociales. La disposición espacial de estas
actividades y relaciones, determinan estructuras características. Un ejemplo clásico es la
conformación de áreas sociales, de acuerdo con la estratificación social del sistema.
II) La dimensión económica. Las actividades de producción, consumo y distribución,
establecen transacciones en el espacio económico, cuya distancia se mide en costos de
transporte.
III) La dimensión cultural: Aparte de las pautas culturales societales, que confieren
características generales a cada ciudad, puede distinguirse la expresión espacial de dife-
rentes pautas de vida, gustos, modas, objetos (ejemplo: edificios), íntimamente
relacionados a las clases sociales, grupos étnicos y culturales, que viven en la ciudad.
IV) La dimensión política. La estructura de poder y el subsistema político también
tienen una expresión espacial. Por un lado, el sistema formalizado en el aparato admi-
nistrativo y red de jurisdicciones de autoridades y paralelamente, el sistema informal
por el cual individuos y grupos con intereses contrapuestos coalescen, influencian o
dirimen conflictos.
e) El sistema urbano es esencialmente dinámico. Las relaciones entre las actividades
implican movimientos que se expresan en flujos de diferentes direcciones y sentidos,
que pueden identificarse y medirse (flujos de personas, vehículos, bienes, dinero,
información). Las actividades, por su parte, también pueden cambiar; existen
crecimientos y decrecimientos de población, expansión o reducción de actividades
económicas. Por lo tanto, el sistema está sujeto al cambio en el tiempo y la
conformación de la ciudad es un proceso histórico que debe analizase de acuerdo con
los diferentes factores que han operado en los
[21.tif pagina 21] distintos períodos de la evolución urbana. Sin embargo, cuando se
analizan los cambios, deben distinguirse los meramente cuantitativos de corto plazo, de
aquellos que, siendo de naturaleza estructural, afectan cualitativamente las condiciones
mismas en que el sistema se desenvuelve y lo alteran profundamente para originar, de
esta manera, nuevas estructuras.
d) La estructura física urbana está compuesta por elementos que dependen de la forma
de implantación de cada actividad sobre el territorio (usos del suelo) y la forma de
ocupación del mismo en términos arquitectónicos o físicos (edificios, terrenos), que se
hallan vinculados por elementos de infraestructura (redes e instalaciones). La estructura
física puede pensarse como el “artefacto” de espacios abiertos y cerrados, que es el
receptáculo de las estructuras socioeconómicas para permitir el desarrollo de sus
actividades, por medio de la tecnología y el diseño.
e) Los elementos físicos de la ciudad tienen una cierta perdurabilidad en el tiempo. Esta
varía con la magnitud y características de las inversiones, la tecnología empleada, el
valor de uso comparado con el de reposición y la capacidad de renovación por parte de
la sociedad, en caso de que hubiesen llegado al final de su vida útil, resulten ya
obsoletos o constituyan elementos disfuncionales para las necesidades urbanas. De
todas maneras, dada esta perdurabilidad de la infraestructura física, ésta siempre deja su
impronta en la ciudad. Piénsese en la persistencia del trazado original urbano o de las
instalaciones portuarias o ferroviarias.
f) Justamente, dada esta perdurabilidad de los elementos físicos de la ciudad, no siempre
existe correspondencia entre la estructura física y las necesidades económicas y
sociales, debido a la mayor rapidez de cambio de éstas últimas, frente a la rigidez
e inmovilidad de la primera. Aparecen entonces tensiones y desequilibrios (congestión,
falta de capacidad, de accesibilidad, etcétera) que dependen de la mayor o menor
flexibilidad de la estructura física para permitir el “juego” de las actividades socio-
económicas. Este problema ha llevado al planeamiento y
[022.tif pagina 22] diseño urbano contemporáneos, a intentar conformar estructuras
“flexibles” en el caso de ciudades planeadas, de manera que permitan la máxima e
instantánea adecuación de las mismas al cambio y crecimientos urbanos.
Conformación de la estructura urbana
El gráfico adjunto sintetiza el modelo conceptual que utilizamos para describir la
conformación de la estructura urbana. En él están resumidos los conjuntos de variables
fundamentales.2
El modelo debe tener un carácter netamente dinámico, histórico. Cada estado del
sistema urbano depende del anterior, el que a su vez depende de otro anterior y así
sucesivamente. Por eso, el modelo debe incorporar las etapas sucesivas de cambio en el
tiempo del sistema urbano. Sin embargo, lo que nos interesa determinar especialmente
es cómo “cristaliza”, en un cierto momento, la estructura espacial urbana, es decir,
cuándo el sistema urbano alcanza etapas en las cuales engloba conjuntos de
componentes y esquemas de sus relaciones en el espacio, que presentan cierta fijeza o
perdurabilidad. No interesa entonces el simple cambio cuantitativo por agregación de
elementos o relaciones, sino identificar los cambios estructurales donde los
subconjuntos de componentes y relaciones han cambiado en forma significativa,
alterando, el verdadero contenido del sistema. Y Para el análisis se utiliza un modelo de
estática comparativa esto es, comparando estados sucesivos del sistema separados por
un lapso determinado y estudiando los cambios que han ocurrido entre uno y otro. Este
método resulta sumamente útil si pueden determinarse etapas bien definidas que
correspondan a estados o situaciones de la ciudad, que resultan de cambios importantes
en las variables que, de acuerdo al marco teórico, son verdaderas condicionantes de la
estructura.
Para explicar el modelo, se parte de una etapa determinada en la evolución del sistema
urbano. En dicha situación o estado, está

[023.tif pagina 23]

2
Debe aclararse que el diagrama de flujos se presenta sólo con fines ilustrativos y de
ninguna manera implica un modelo operacional. Para evitar confusiones, se han
suprimido encadenamientos y realimentaciones y no se ha utilizado el modo de
representaciones común en el análisis de sistemas.
[024.tif pagina 24] definido un conjunto de actividades que poseen una cierta cantidad
de espacio y posición relativa en el territorio. Para el período siguiente, se plantean
nuevos requerimientos en cuanto a cantidad (y calidad) de espacio, accesibilidad y
movilidad, por parte de las siguientes actividades componentes (ver gráfico):
a) La población: individuos y familias, con sus propias características y pautas
culturales. Requieren espacios para vivienda, escuelas, parques de juego,
etcétera. Además, preferencias de localización en distintos puntos de la ciudad o
de accesibilidad relativa a diferentes actividades ya localizadas en el estado
anterior o de localización potencial. Estrechamente relacionados a los anteriores
también están los requerimientos de movilidad y capacidad suficiente en los
sistemas de comunicaciones para trasladarse al trabajo, a la escuela, efectuar
compras, contactos con otras personas (amistades, reuniones), gestiones, de
acuerdo a sus pautas respectivas. En el período, puede variar el número de
habitantes y familias según el crecimiento vegetativo de la población, los
movimientos de emigración e inmigración, el desdoblamiento de núcleos
secundarios (hijos casados que convivían con sus padres). Pero también pueden
cambiar las pautas de preferencia en cuanto a espacio y servicios de vivienda,
ubicación relativa, movilidad (por ejemplo: deseos de vivienda de mayor
tamaño, uso del automóvil en lugar del servicio de transporte colectivo) al variar
el ingreso disponible y su distribución, las pautas culturales. Puede haber
cambios en la composición y características de los estratos socio-económicos, en
las relaciones sociales. Todo ello plantea requerimientos en cuanto a superficie
utilizada, calidad del espacio y distribución y movilidad de la población.
b) Las actividades productivas de bienes y servicios, con sus diversas
características. Debe destacarse que esta categoría abarca tanto actividades
privadas como del sector público, así come también unidades de producción de
servicios sociales, tanto come las actividades que se considerarían propiamente
económicas, si se utilizara un concepto restricto de lo económico. Las unidades
aquí categorizadas integran a su vez distintos subsistemas que dependen de la
organización económica (ejemplo: redes de casa
[025.tif pagina 25] matrices y sucursales) o de la organización social (ejemplo:
redes de asociaciones vecinales, clubes o sindicatos). Estos componentes de la
ciudad requieren espacio para el desarrollo de actividades industriales,
comerciales y servicios. También deben disponer de medios adecuados para el
transporte de cargas y comunicaciones. Los cambios para el período siguiente
estarán dados por las variaciones en el número y composición de este tipo de
actividades, sus consumos relativos de espacio, diferentes condiciones de
localización, cambios en las necesidades de transporte. Ejemplos: empresas que
desean expandirse; cambios en la ubicación de mercados de provisión de
materias primas o productos elaborados; alteración de las funciones de
producción por adopción de nueva tecnología: mayor intensidad de capital y
reducción de mano de obra, concentración o descentralización empresaria y
gestión de la empresa; necesidades de medios de transporte diferentes por
cambios en el tipo de bienes producidos o variaciones en los precios relativos de
los medios de transporte ofertados; cambios de escala de organización en la
prestación de servicios sociales.
Debe señalarse que estos dos conjuntos de actividades que se categorizan por separado,
la población y las unidades productivas, pueden coincidir físicamente en un mismo sitio
de la ciudad: por ejemplo, una familia que atiende un establecimiento comercial en su
propia vivienda, es a la vez empresa de producción de servicios y de consumo. El uso
del suelo es, en términos físicos, una vivienda; pero las actividades que se desarrollan en
ese ámbito pertenecen en realidad a dos categorías distintas.
En todo caso es importante volver a destacar la pertenencia del sistema urbano a
sistemas más amplios. Las variaciones en la cantidad y tipo de sus actividades dependen
de las características de localización de las mismas a escala nacional y regional, con los
consiguientes procesos de concentración o descentralización. Estas relaciones se hallan
graficadas mediante las flechas desde y hacia el “resto del mundo”. Hasta aquí se han
descripto los conjuntos de actividades urbanos con sus correspondientes requerimientos
o necesidades. Pasemos a los cuadros que comprenden las disponibilidades:
[026.tif pagina 26
a) Forma parte de la estructura física de partida el inventario de infraestructura
instalada: viviendas, fábricas, depósitos, terrenos abiertos, con sus correspondientes
redes de servicios públicos, tales como los de agua corriente, desagües o electricidad.
b) Redes de comunicación y transporte. Condicionan la accesibilidad entre los
diferentes sitios de la ciudad y de estos con el exterior a través de su capacidad y
características.3 En el caso del transporte deben considerarse tanto las posibilidades de
movilidad peatonal como las de utilizar distintos vehículos.
c) Las características naturales del territorio condicionan la capacidad de la estructura
física y su expansión. Incluyen factores tales como el relieve, calidad de los suelos para
fundación, cuencas fluviales, mares , clima, en la ciudad y su periferia y los
recursos naturales disponibles (aptitud agrícola de suelos, . recursos minerales,
escénicos, etcétera), que inciden en el costo de oportunidad entre usos diferentes del
suelo.
La estructura interna, la distribución de las actividades en el territorio y los flujos de
comunicación existentes, tienen incidencia en la disponibilidad de insumos o factores de
localización: son los mercados de bienes finales o intermedios en las distintas
ubicaciones; ofrecen economías (o diseconomías) de aglomeración (por ejemplo, para
un establecimiento comercial, la existencia anterior de un centro comercial, o bien de
una avenida con elevados flujos de tránsito; para una familia, la localización previa de
un grupo social para el s cual tiene un marco de referencia positivo).
La tecnología, que sólo se ha explicitado en el gráfico en cuanto afecta las funciones de
producción de las actividades productoras de bienes y servicios, tiene influencia
múltiple: condiciona los requerimientos de las actividades, las pautas de la población y
las de las actividades económicas; incide en los costos de los insumos de espacio y
comunicación, como así también en las posibilidades de expansión y transformación de
la estructura.
[027.tif pagina27]
Se tienen entonces dos conjuntos: uno de requerimientos y otro de capacidad e insumos
disponibles. De alguna manera, éstos deben compatibilizarse o el sistema debe intentar
esta compatibilización. Para ello debe medirse la capacidad disponible en función de los

3
Se excluyen los medios de comunicación de masas, tales como la radio y la T.V., de
muy baja influencia sobre la estructura espacial local.
requerimientos. Comprobar si la ciudad puede satisfacerlos. Y decidir el camino a
seguir en caso de que no estén satisfechos.
Esta función de medición, comparación y decisión no se realiza al azar. Existe,
evidentemente, algún “mecanismo” que debe efectuar las operaciones y tomar las
decisiones correspondientes. Este “mecanismo” es la estructura político-institucional de
toma de decisiones, que es para nosotros la variable fundamental o estratégica de
conformación de la estructura urbana. Es la que regula y decide la asignación de los
recursos espaciales entre todas las actividades, tanto de cantidad y calidad, como de
ubicación relativa en el territorio. En él se expresa la estructura de poder de la sociedad
por los medios formales o informales que existen.
El sistema decisional se informa sobre las capacidades existentes en el momento de
partida y los requerimientos que se plantean para el período. Puede o no haber
compatibilidad entre éstos, de acuerdo con los objetivos del sistema: si hay
compatibilidad, pueden darse teóricamente los siguientes casos:
a) Existe correspondencia exacta entre requerimientos y capacidades. Debe reconocerse
que esta categoría quedaría vacía. Implicaría una situación de equilibrio sin cambio
significativo y aun nulo. Sin embargo, las aspiraciones de la población, por ejemplo,
conducirían al sistema a una nueva situación de necesidad y desequilibrio.
b) Hay sobrecapacidad de la estructura existente en relación a la variación en los
requerimientos. Se puede imaginar esta situación, por ejemplo, en el caso de una ciudad
que ha atravesado un período de auge que le permitió implantar una gran infraestructura
física, pero que atraviesa posteriormente una época de decrecimiento, de emigración de
población y actividades.
En estos casos, la estructura interna, permanecería inalterada a corto plazo, suponiendo
que en la segunda alternativa no se
[028.tif pagina28] producirían traslados de actividades al aprovecharse éstas de la
mayor capacidad de ciertas partes de la ciudad, en cuyo caso, con una misma estructura
física, habría cambiado la estructura socio-económica espacial. A largo plazo, la
aparición de obsolescencia de la infraestructura instalada indudablemente exigirá
cambios o transformaciones. En caso de no haber compatibilidad, siendo no satisfac-
torio el nivel alcanzado, pueden darse las siguientes variantes:
a) Ante el déficit de capacidad con que se enfrentan, las actividades cambian sus pautas
de requerimientos, reducen sus pretensiones relativas de espacio, sacrifican sus lugares
de ubicación preferenciales. Cambian sus objetivos.
b) Se decide la transformación y ampliación de la capacidad existente, tanto de espacio
como de las redes de canalización de flujos. El cambio puede darse por expansión en la
periferia, mediante la agregación de unidades físicas, o bien reconstruyendo un área
interna, renovando o convirtiendo unidades físicas existentes para otros tipos de uso.
Por otro lado, también pueden ampliarse o transformarse las redes de comunicación y
transporte. Todo ello depende del nivel general de la economía y de los sectores
implicados en el proceso de transformación: la industria de la construcción, los servicios
de transporte y comunicación; influyen la disponibilidad financiera, la dotación y
calificación de la mano de obra, la capacidad de innovación tecnológica o de adaptación
de nueva tecnología, la iniciativa y capacidad empresarial en dichos sectores. El proceso
puede seguir hasta agotar todos estos recursos.
En realidad, debe pensarse que los procesos mencionados son simultáneos. El sistema
probaría distintas alternativas de asignación de los recursos y en cada solución afectaría
los factores de localización, los requerimientos y provocaría cambios mediante
inversiones.
Al mismo tiempo, existen interrelaciones y repercusiones entre la distribución de las
actividades (usos del suelo) y los flujos de comunicaciones, que originan
realimentaciones y 'reasignación de los recursos. El cambio en la distribución de
actividades provoca cambios en la intensidad, dirección y composición de los flujos de
comunicaciones,
[029.tif pagina 29] dadas las distintas pautas de generación de comunicaciones de cada
actividad y necesidades de interacción con las demás. De acuerdo con la red existente
de transporte y comunicaciones, los flujos se orientarán por los caminos de la red que
impliquen menores costos (por ejemplo: distancia-tiempo, accidentes, costo monetario);
sin embargo, al sobrepasarse determinados umbrales de capacidad, aparecerán
congestiones y aumentos de costos, lo que obligará a la canalización de los flujos hacia
otros arcos y caminos de la red, hasta llegar al equilibrio. Por su parte, las condiciones
de comunicación resultantes de la asignación de los flujos a los diferentes arcos de la
red -por ejemplo: la relación distancia-tiempo entre cada punto depende de los niveles
de congestión- repercuten en la localización de actividades. Todas estas interrelaciones
no se han explicitado en el gráfico adjunto a fin de no complicarlo.
Los encadenamientos entre transporte y localización de actividades se advierten
claramente al estudiar los efectos que ha tenido el cambio de la tecnología del transporte
a través del tiempo. La reducción de los costos de “fricción de distancia” tiene efectos
descentralizantes: se extiende el territorio urbano y se reduce el gradiente de densidad
poblacional desde el centro a la periferia; pero, al mismo tiempo, las actividades
centrales adquieren mayor intensidad al poder extender sus áreas de influencia. Para
comprender el peso del factor transporte en la estructuración urbana basta comparar la
compacta ciudad histórica de la época de la tracción a sangre, con las extensas áreas
metropolitanas y megápolis de la actual época del automóvil y del jet.
Todas las operaciones de comparación entre requerimientos y capacidades, ajustes y
decisiones de inversión y transformación citados, tienen lugar hasta que se llega a una
nueva situación del sistema. Queda definido así un nuevo estado del sistema, que será el
de partida para el período siguiente. Deberá investigarse, entonces, de acuerdo a nuestra
definición, si la estructura interna en t + 1 ha cambiado si se la compara a la del tiempo
t; si existe una nueva estructura urbana, una nueva forma y organización interna de la
ciudad.4

[030.tif pagina 30]

El cambio dependerá del de las variables que se han citado, tales como la estructura
socio-económica, las pautas culturales, la tecnología, la capacidad de inversión,
etcétera. Pero se ha destacado como estratégico el rol de la variable decisional: entre t y
t + 1 pueden ocurrir cambios de orden socio-político que alteren sustancialmente el
mecanismo de elección y asignación de recursos, provocando transformaciones
significativas en la estructura espacial urbana.

4
Aparte de los factores socio-económicos citados que alteran en el tiempo la estructura
urbana, deben incluirse también los factores destructivos de origen humano, tales como
guerras e invasiones, o de índole natural, como los terremotos o inundaciones.
[031.tif pagina 31]

2. Sistemas de decisión

La estructura decisional es la variable estratégica en el análisis de los procesos de

conformación urbana. Es así como adquiere claridad y sentido la dinámica de formación
y cambio de la ciudad y se evitan las confusiones que en el pasado produjeron las
interpretaciones “biologistas”, “psicologistas” o “tecnocráticas” y la extensión acrítica
de conclusiones obtenidas para determinado contexto a otros en los que varía
fundamentalmente el sistema social. Porque dejando constantes las demás variables,
cada sistema social produce estructuras urbanas que responden a su naturaleza y
contenido.
La conformación espacial de la ciudad es un problema de asignación de recursos de
localización. Cada actividad debe encontrar su posición con respecto a las demás y
obtener una cierta cantidad y calidad de espacio para su desenvolvimiento. La solución
ulterior depende esencialmente del sistema institucional vigente, que. rige la elección y
asignación de los recursos.
Por otra parte, también aquí debe enfatizarse la pertenencia del sistema urbano al
macrosistema. Las flechas hacia y desde el “resto del mundo” en el gráfico indican la
interrelación del sistema decisional urbano con los otros niveles o escalas de decisión.
Es evidente que, aún cuando puedan presentarse variaciones locales o regionales, en
última instancia, el sistema de decisiones a escala local debe corresponderse
cualitativamente con el que funciona a nivel de la sociedad global.

[032.tif pagina 32]

Las relaciones con el macrosistema también incluyen las de la ciudad con áreas
exteriores a aquéllas, donde funciona la sociedad global. Esta última está sujeta al
conjunto de relaciones de dependencia e interdependencia que tienen lugar en el sistema
mundial, al que no escapa, sin duda, el sistema urbano.
Deben distinguirse los regímenes socio-políticos que otorgan contenido a las decisiones,
de las distintas formas de toma de decisiones, que pueden variar aún entre países de un
mismo régimen social. A continuación, con fines analíticos, se hará referencia a
diferentes modelos formales de toma de decisiones por parte de la sociedad de cuya
utilización resultan procesos espontáneos o planeados. Más adelante volveremos a
referirnos a regímenes sociales reales.

La tradición

El sistema decisional puede ser tal que la compatibilización entre requerimientos y

capacidades de la estructura urbana se realiza en forma automática mediante decisiones
que obedecen a pautas culturales fijas y establecidas. Las decisiones se toman de
acuerdo con la costumbre u obedecen a prescripciones. Se eligen determinados caminos
de acción porque así se lo ha hecho siempre.
Un ejemplo característico puede ser tomado de las ciudades o pueblos de culturas
antiguas. El núcleo central de la aglomeración lo ocupaba el templo, el centro
ceremonial. La capacidad física se asignaba en consonancia con el funcionamiento
global de la sociedad, adecuada a las otras estructuras del parentesco, religiosas o
económico-productivas.
En cuanto se trata de un modelo formal de decisiones, los ejemplos no tienen porqué
referirse a un único régimen social: en la sociedad contemporánea también se siguen
adoptando decisiones de tipo tradicional; el diseño urbano actual con el trazado colonial
del damero en cuadras, en las zonas suburbanas de expansión de ciudades
latinoamericanas, sólo puede deberse a la aplicación de normas tradicionales.
Por definición, el sistema tradicional es un método rígido que dificulta la adopción de
decisiones que difieran de las corrientemente adoptadas, ante el surgimiento de nuevas
condiciones que las exijan. Es un método inflexible al cambio.

[033.tif pagina 33]

El sistema de mercado

Otro modelo formal de decisiones es el mercado, en el cual la compatibilización entre

requerimientos y capacidades se realiza por medio del “equilibrio” entre oferentes y
demandantes de bienes y servicios. Las pautas de medida son los precios, que resultan
de la competencia entre productores y consumidores que tienen como objetivo
maximizar sus beneficios individuales, y de las condiciones del mercado, ya sea éste
puramente competitivo o de competencia imperfecta. El sistema funciona en forma
descentralizada según las múltiples unidades de decisión: las familias y las empresas de
producción de bienes y servicios.
La teoría económica de localización de actividades urbanas considerando el sistema de
mercado, ha sido desarrollada a partir de la teoría general de localización y la teoría
económica espacial. La localización del uso del suelo residencial o de la familia urbana,
ha sido analizada por William Alonso y Richard Müth (1). Se supone que la familia
tiene una función de utilidad que incluye como argumentos los servicios de vivienda
(Ejemplo: tamaño y calidad del espacio obtenido) y accesibilidad (Ejemplo: tiempo
ganado por reducción del tiempo utilizado en transporte), que componen su “canasta”
de consumo. Para obtener dichos elementos de consumo, la familia debe pagar los
precios correspondientes de la vivienda y los insumos de transporte necesarios para
acceder al punto en que desea localizarse, teniendo como restricción, su capacidad
adquisitiva.
A título de ejemplo, supónganse dados los precios de la tierra, tal que desde un máximo
en el centro se reduzcan hacia la periferia y también fijo el monto monetario que el
habitante urbano dispone para su localización (24). La alternativa de localización en el
centro de la ciudad supone la ventaja de quedar accesible a los múltiples servicios
céntricos y, si también se supone que el habitante trabaja en esa zona, ello implicaría un
mínimo costo diario de traslado, tanto en dinero, tiempo o molestias. Sin embargo, dado
el alto precio unitario del terreno, el habitante debería contentarse con una superficie
reducida.
Otra alternativa sería una localización periférica. Permitiría adquirir o alquilar allí una
vivienda con terreno mucho más espacioso, pero aumentarían en cambio los costos del
transporte a los servicios céntricos, al trabajo. Dentro de las múltiples alternativas que
se
[034.tif pagina 34] ofrecen variando la cantidad de la superficie a ocupar y la distancia a
puntos significativos de la ciudad, en nuestro caso, el centro, el individuo encontrará su
punto de equilibrio. Moviéndose, del punto, de localización, como también variando la
superficie de espacio a ocupar, incurrirá en costos marginales mayores que el beneficio
extra que obtendría. Por otra parte, el individuo no podría ofrecer menos que el precio
de equilibrio, dado que en ese caso la localización sería adjudicada a otro habitante
dispuesto a pagar el valor del mercado.
En realidad existen múltiples situaciones que varían con los diferentes esquemas e
preferencia de los individuos y las familias.5 Varían el ingreso y la capacidad
adquisitiva para localización, los hábitos de consumo y las pautas de vida. Un habitante
que trabaja en el centro valuará diferentemente la accesibilidad, que otro cuyo lugar de
trabajo se encuentra en la periferia. Una familia con hijos evaluará la distancia a
establecimientos de educación, difiriendo así de otra compuesta solamente por el
matrimonio.
Pero la accesibilidad también incluye las preferencias de mayor o menor cercanía a
otros individuos o grupos sociales. El propietario de tierras en un área de prestigio, se
beneficia con “economías externas”; cuando vienen a residir cerca grupos sociales
valorados negativamente, ello introduce, sin duda, “diseconomías”... Por el lado de los
consumidores, éstos deberán pagar la mayor satisfacción que depara a su status el vivir
en un “barrio” prestigioso y el contacto estrecho con sus vecinos, al internalizarse las
economías externas en los precios.
Otras características del sitio entran en la fijación del precio de demanda: éste aumenta
en caso de terrenos altos, buen clima,
[035.tif pagina 35] cercanía a áreas verdes o existencia de buenas vistas. Y lo contrario
sucede con terrenos bajos, en zonas con olores, humos, etcétera.
Por el lado de la oferta, la producción de servicios de vivienda está dado por la
tecnología, que determina la función de producción de dichos servicios, el precio de
mercado de los servicios producidos y los precios de los factores de producción. En
particular, la renta de la tierra incidirá en el uso más o menos intensivo que se haga de
ella, sustituyéndose tierra por capital en aquellas áreas de la ciudad donde la renta de la
tierra es relativamente elevada.
Un proceso similar ocurre en el caso de las empresas urbanas, industriales o de
servicios. Se supone que la función-objetivo de la unidad empresaria es obtener
máximas ganancias monetarias.
Un establecimiento comercial orientado al mercado local urbano podría localizarse en el
borde de la ciudad, pero el volumen de ventas sería bajo y, por consiguiente, también las
ganancias. Moviéndose hacia el centro, los costos de localización aumentarían por el
incremento del precio de la tierra, pero el volumen de ventas crecería más rápidamente,
debido a que la empresa se situaría en forma más accesible a un mayor número de
clientes. El traslado del establecimiento se produciría hasta llegar a un punto de
equilibrio en que la ganancia sería máxima. Por otra parte, entre dos ubicaciones, una
totalmente aislada y otra donde ya hubiesen otros establecimientos, será generalmente

5
W. Alonso explica el proceso de suburbanización en los Estados Unidos por la
existencia de alta valuación relativa de un terreno amplio con respecto a los costos de
movilidad. La tasa marginal de sustitución entre estos dos bienes, espacio y
accesibilidad, es tal que este último sería considerado un bien “inferior”, teniendo en
cuenta los actuales esquemas de preferencia de los estratos medios en ese país. Ello
pondría en peligro cualquier programa de renovación urbana que tuviese como objetivo
principal obtener la “vuelta” de los estratos con alta capacidad adquisitiva al centro de
las ciudades. (3)
preferible la segunda, aún a pesar de los mayores costos de ubicación. Esto, debido a
que la yuxtaposición de los establecimientos atrae proporcionalmente un mayor número,
de clientes, al desear estos cotejar precios y calidades antes de decidir sus compras. Son
“economías de aglomeración”, que dan origen a los centros, comerciales (14).
El establecimiento podría ubicarse en el centro de la ciudad, el punto de mayor
accesibilidad de clientes. Pero, entonces, para que le resulte beneficioso pagar los
mayores costos de localización, deberá ser un establecimiento importante, con elevados
niveles de venta, de modo de obtener allí la ganancia máxima.
El mismo proceso de selección de alternativas tiene lugar para cualquier otro tipo de
empresa urbana, y depende del tipo y características de los bienes y servicios ofrecidos.
Las industrias considerarán los costos de transferencia de materias primas y productos
elaborados, la facilidad de acceso de la mano de obra o la oferta de los sistemas de
combustible y energía. En el borde de la ciudad, la decisión de

[036.tif pagina 36]

utilizar la tierra para uso urbano o agropecuario, también estará determinada por el
mayor beneficio que se obtendría de uno u otro destino.
Si se libera ahora el supuesto de precios de tierra dados, en realidad éstos también
resultan de la competencia de todo el mercado; son fijados por los propietarios en el
punto de equilibrio, de acuerdo y con el conjunto de demandas de las distintas
actividades urbanas, familias y empresas.
En teoría económica se demuestra que, dados ciertos supuestos, un sistema general de
mercado de competencia perfecta tiene solución de equilibrio en la cual productores y
consumidores alcanzan máximo beneficio y al mismo tiempo se establece una eficiente
asignación de los recursos, aunque la solución puede variar para cada distribución del
ingreso. Lo atrayente de esta teoría es que la solución eficiente se alcanza en forma
descentralizada; cada unidad de decisión tiende a su máximo beneficio individual y el
único mecanismo regulador es el sistema de precios. Sin embargo, no debe confundirse
un modelo formal, que constituye una importante herramienta analítica, con la sociedad
real, donde los supuestos del modelo ideal de competencia perfecta no se cumplen,
especialmente en el sistema capitalista contemporáneo. Es así que el sistema de
mercado no conduce a una asignación eficiente de los recursos.
El fracaso del mercado como sistema eficiente de asignación de recursos puede deberse
a distintas causas:
a) Rendimientos crecientes en las funciones de producción de las firmas. Aparte de la
tendencia que introducen hacia situaciones de monopolio y oligopolio, el problema es
que se pierde la correspondencia entre las condiciones de equilibrio general y el sistema
de precios. Los precios resultantes pueden no corresponder a una situación de máximo y
la solución ya no puede alcanzarse en forma descentralizada.
b) Interdependencias tecnológicas: influencias directas entre las funciones de
producción de las firmas y/o funciones de utilidad de los consumidores. Cuando esto
sucede, cada unidad descentralizada no incorpora debidamente en los precios los efectos
o consecuencias que cada acción individual tiene sobre las demás

[037.tif pagina 37]

actividades y la comunidad en general. Hay así “economías” o “diseconomías externas”
que no son evaluadas por el sistema de precios. Estos, que son los “barómetros”, la
“mano invisible” reguladora del sistema, reflejan solamente el valor que tienen los
bienes y servicios para los concurrentes individuales en el mercado. Pero no se evalúan
los efectos sociales de estas decisiones: las consecuencias a nivel de subsistemas o
sistemas, donde hay relaciones directas, independientes de los precios. Se subvalúan
todos aquellos factores que no rinden beneficios monetarios. Justamente la ciudad es
una fuente riquísima de ejemplos de interdependencia tecnológica: en la congestión de
tránsito, cada conductor paga el costo promedio que es el tiempo de traslado, más costos
fijos imputados al viaje y otros costos variables (combustible, neumáticos, etcétera). Sin
embargo, el costo social promedio es mucho más elevado, debido a que cada conductor
no evalúa la repercusión del mayor tiempo empleado por él sobre todos los demás
conductores. Sobre este concepto se basa la argumentación que defiende el cobro de
peaje en zonas de congestión, de manera que se iguale el costo marginal privado con el
precio del servicio. El problema de la contaminación del aire o de las aguas obedece a
similares razones de origen de diseconomías externas.

c) Bienes colectivos Aunque también pueden considerarse en la categoría anterior, es

conveniente explicitar el caso de los bienes públicos o colectivos. Estos no pueden ser
producidos por el sistema descentralizado del mercado. La producción de servicios de
educación, salud, recreación, defensa, o seguridad, pueden ser recibidos en parte por
cada individuo, pudiendo eludir el pago del precio total que le correspondería. Así por
ejemplo, puede beneficiarse de servicios de medicina preventiva pagados por otro sector
de la comunidad, que evita la propagación de determinadas epidemias. La producción
privada de estos servicios no sería rentable, originándose déficits si la provisión se
realizara en forma descentralizada. En ciertos casos, son características de orden
tecnológico directamente las que hacen ineficiente la producción descentralizada: el
caso de la red de calles y de otros servicios urbanos.

[038.tif pagina 38]

d) Riesgo e incertidumbre. Los supuestos del modelo de competencia perfecta incluyen

disponibilidad de completa información para cada una de las unidades decisionales. Sin
embargo, uno de los factores que originan falta de “transparencia” en el mercado es la
dificultad de predicción de los hechos futuros. Si se pudiera reducir esta dificultad
asignando probabilidades objetivas, la solución dependería del correcto funcionamiento
de mercados de seguros o de “bienes de contingencia”. Pero esto sólo puede darse en los
casos de situaciones repetitivas que permiten determinar la función de distribución. Aún
cuando una decisión centralizada también debe enfrentarse con la ignorancia de los
hechos futuros, en muchos casos la incertidumbre puede reducirse analizando el
problema a nivel de un subsistema y no desde el punto de vista de la decisión
individual: otro ejemplo de interdependencia directa. Es el caso de la expansión en la
periferia de la ciudad en la cual los propietarios de las distintas parcelas difieren en
cuanto a su actitud frente al riesgo y la tasa de descuento que utilizan en su función
especulativa. En cambio una proyección más acertada del crecimiento de la población y
las necesidades del uso del suelo, puede ser efectuada en forma centralizada por un
organismo estatal.
e) Otras imperfecciones del, mercado. Cuando otros supuestos del mercado de
competencia perfecta no se cumplen, el sistema falla como asignador eficiente de
recursos. La ausencia de libre, concurrencia y las condiciones de monopolio,
monopsonio, oligopolio, etcétera, en la organización del mercado, distorsionan el
sistema de precios. En el caso de recursos de localización debe destacarse la
heterogeneidad de bienes y servicios debido a la diferenciación territorial: corresponde
aplicar más bien el modelo de competencia monopolista que el de competencia perfecta.
El más importante factor que debe tenerse en cuenta en este análisis es que el modelo
formal debe ser aplicado a estructuras sociales y de poder reales, donde existen
desigualdades en la distribución del ingreso y del poder adquisitivo. Sin referencia a la
estructura de clases de la sociedad y el rol de las mismas en el funcionamiento del mer-
cado según las relaciones sociales prevalecientes, el análisis quedaría vacío de
contenido. Se encara este punto más adelante.

[039.tif pagina 39]

Los modelos formales de decisión que introducen la acción del gobierno, incorporan la
valuación política-social en la asignación de recursos. La compatibilización entre
requerimientos y capacidades a que se hacía referencia más arriba, no se basa en
criterios puramente económicos de mercado.
Las formas varían desde un sistema de tipo mixto, en el cual el sector público coexiste
en distintos grados con el sector privado, hasta el sistema de total propiedad estatal. En
un sistema mixto, el sector público altera los resultados que derivarían del mecanismo
puro de mercado. Existen instrumentos de control del mercado de tierras y la
edificación, por ejemplo, como son los códigos de zonificación, de subdivisiones, de
construcción que limitan el derecho de propiedad individual. Las ordenanzas y
reglamentaciones imponen límites de densidad y de ocupación del lote; exigen el
cumplimiento de normas prefijadas de construcción, impiden que un terreno pueda ser
destinado a determinados usos o funciones.
Más allá de las funciones de control, el Gobierno interviene directamente en la
estructura urbana a través de las actividades del sector público en la producción de
bienes y servicios (servicios colectivos, entes autónomos estatales y organismos
nacionalizados). Interviene como propietario de tierras urbanas y como responsable
directo de la inversión pública y de prestación de servicios: caminos y rutas de acceso,
calles, redes de energía, agua corriente.
Aparte de los controles a la propiedad mediante el régimen legal de la tierra y la
actividad de inversión directa, el Gobierno puede inducir, dentro de ciertos límites, la
acción privada, mediante los mecanismos típicos de ejecución de la política económica.
Ejemplos de tales mecanismos son los regímenes tarifarios, fiscal, crediticio, de
subsidios, etcétera. La concesión de créditos específicos puede incentivar a las empresas
industriales a localizarse en un área designada a tal efecto. El impuesto al baldío puede
acelerar que tales terrenos sean destinados a uso más rápidamente.
La planificación es el modelo que contempla esta inserción del sector público en la toma
de decisiones. En realidad, debería hablarse de modelos de planificación, en plural, para
referirse a los distintos modos de decisión y acción aún sin tener en cuenta las
diferencias en el propio contenido de la planificación que depende del régimen

[040.tif pagina 40]

socio-político en el cual se desenvuelve, ya que aquí se encara el aspecto formal. Desde

este punto de vista, la planificación es el método estable e institucionalizado por el cual
la sociedad, a través del sector público, selecciona el camino de acción más eficiente
entre distintas alternativas que tienden a un conjunto de fines prefijados.
El sistema de decisiones puede tener distintos grados de centralización o
descentralización. Pero lo esencial es que siempre existe un control que obliga a cada
unidad descentralizada a integrar sus decisiones de acuerdo a los fines del sistema. La
compatibilización entre requerimientos y capacidades de la estructura urbana se realiza
mediante la distribución más racional posible de las disponibilidades de espacio,
localización e interrelación de las distintas actividades, para conformar las necesidades
individuales al máximo compatible con la función social de producción definida.
Las decisiones de asignación de recursos también pueden ser guiadas en un sistema
planificado por una estructura de precios. Estos precios no resultan de la competencia,
sino que son imputados por los organismos de planeamiento. Incorporan la valuación
político-social, internalizando los costos o beneficios fue la utilización del recurso en
cuestión brinda a la sociedad. Este sistema de precios puede ser utilizado para permitir
el funcionamiento descentralizado de la toma de decisiones.
En un sistema de mercado, el valor de un terreno es el que le confiere el propietario
mediante el procedimiento de descontar, a la tasa de interés del mercado, todos los
flujos de renta esperados en el período de tiempo calculado como “horizonte” de la
inversión. La renta calculada provendría de un uso del suelo sólo limitado por las
posibilidades tecnológicas y la demanda. El precio es el valor unitario que resulta de la
relación valor total actualizado/superficie del terreno.
El precio es totalmente distinto en el caso del sistema de planificación. A los costos
monetarios, que deberían restarse de los ingresos percibidos, se suman los costos
sociales según la evaluación dada por el régimen socio-político imperante. Lo que
significa para la comunidad mantener una alta densidad de edificación, las mayores
erogaciones en servicios públicos, los perjuicios tales como falta de iluminación y
ventilación, condiciones de hacinamiento en las viviendas, etcétera. Un proyecto que
exige un uso intensivo del suelo otorgando beneficios máximos en un sistema puro de
mercado, podría resultar

[041.tif pagina 41]

no rentable de acuerdo con el criterio social. En este último caso, un uso menos
intensivo que contemple los recaudos exigidos por el poder público, reduce los costos
sociales y eleva la rentabilidad social del proyecto.
Una evaluación de un proyecto de inversión en servicios de transporte público masivo,
efectuada por el sector privado en un sistema de mercado, puede rechazarlo ante la
evidencia de pérdidas monetarias y déficits de explotación. Sin embargo, una
evaluación a nivel centralizado puede determinar la aprobación del proyecto y su fun-
cionamiento bajo un régimen de subsidios, al considerar los beneficios sociales
brindados por el transporte público. Tendrá en cuenta la reducción de tiempo de viaje y
de accidentes en el subsistema de transporte automotor, la reducción en la
contaminación del aire y otras economías externas, no incorporadas en la estructura de
precios.
Aparte de la incidencia ya citada de la variable tecnológica en la conformación de la
estructura interna urbana, debe también señalarse que también afecta la posibilidad de
utilización de distintos métodos decisionales. Existen límites dados por los costos de
recolección, procesamiento y distribución de información y la flexibilidad de
organización administrativa necesaria para encarar y coordinar decisiones en los
distintos niveles. Es así que en un sistema planificado se optará por distintos grados de
descentralización en la formulación de planes y programas y su implementación.
Los efectos de la descentralización dependen del grado de control centralizado y la
internalización por parte de las unidades componentes, de pautas de comportamiento
social. Un sistema de mercado que funciona en base a la maximización del beneficio
individual produce una estructura urbana que es suma de las decisiones individuales.
Ello no implica que el conjunto resultante se dé al azar; existe una estructuración. Pero
la estructura difiere de la que se obtiene mediante un sistema planificado, donde los
elementos componentes encuentran su disposición considerando los efectos a nivel de
todo el sistema urbano. Aún cuando la planificación también se efectúe en forma
descentralizada, la “agregación” de unidades individuales se produce considerando estos
efectos y repercusiones en el sistema.

[042.tif pagina 42]

Sistema real de dediciones y régimen social vigente.

Los métodos de elección social descriptos son sólo categorías útiles para el análisis.
Pero aún cuando parecería que la sociedad real podría caracterizarse por una cierta
combinación de los mismos, sería un error enfatizar lo formal: la estructura decisional
real no es independiente de las otras estructuras sociales o económicas que conforman el
sistema social. Es así que el área de oportunidad de cada unidad decisional está limitada
por el sistema de valores y régimen jurídico-institucional del sistema, como por el rol
que ocupa en la estructura de clases, y poder de la sociedad.
Los resultados de la acción del mercado en la estructura urbana son diferentes cuando se
trata del mercado capitalista del siglo XIX, el capitalismo-monopolista contemporáneo
o cuando funciona en el sistema socialista. De la misma manera, la planificación tiene
un contenido diferente en un régimen capitalista mixto con intervención estatal, que en
un sistema de planificación socialista.
El análisis del sistema decisional considera entonces la estructura de clases de la
sociedad, la distribución del poder político y el rol del Estado. , En la sociedad urbana
capitalista, importa analizar la distribución de la propiedad de la tierra y las limitaciones
al derecho de dominio; el acceso diferenciado a los recursos financieros; la
concentración en la estructura económica. Pocas empresas pueden controlar las
decisiones más importantes en la producción y compra de insumos, en particular, los
insumos de localización.
La estructura de la demanda se halla condicionada por la desigualdad en la distribución
del ingreso en una sociedad de clases y el diferente poder adquisitivo se refleja en el
sistema de estratificación y segregación ecológico-urbano, al cual nos referiremos en su
evolución histórica. Los esquemas de preferencia son inducidos fuertemente por medio
de la propaganda, a través de todos los medios de comunicación masivos. Los diarios y
revistas, la radio, la televisión, los avisos murales, señalan las pautas “correctas” que
deben ser adoptadas por la cultura urbana. De allí la difusión de valores que determinan
los cambios en los gustos y las modas, los tipos de objetos aceptables de consumo, los
modos de vida “santificados” por la sociedad. Estos valores se reflejan en las pautas de
preferencia del habitante urbano por determinados tipos de vivienda, su valuación
relativa entre los recursos de espacio y accesibilidad.

[043.tif pagina 43]

Cuando se hizo referencia al método de planificación, desde el punto de vista formal, se
supuso que los fines u objetivos generales de la planificación estaban dados. Sin
embargo, los fines y líneas de acción adoptadas no pueden ser independientes del
contenido de la sociedad. Los fines se fijan de acuerdo al sistema de valores imperante y
el poder político relativo de los distintos grupos sociales. El Estado no es entonces sólo
la estable autoridad administrativa, sino él instrumento último de expresión del poder en
la toma de decisiones a nivel centralizado. Los fines pueden ser impuestos por la clase
dominante a través de la lucha política; se utilizan distintos mecanismos como el voto,
la delegación de poder, la coerción, el regateo, la cooperación o la insurgencia. Cada
grupo social desarrolla su estrategia para formar alianzas, adquirir compromisos, dirimir
conflictos y maximizar, en general, su influencia, y situación de poder.
Sería totalmente erróneo restringir el análisis a la situación de cada país sin considerar
su inserción en el sistema de interdependencia mundial. En el análisis de las sociedades
latinoamericanas, cobra especial importancia el análisis del proceso de dependencia
externa. En este caso, las ligazones con el resto del mundo operan sobre el sistema
decisional interno, condicionando la toma de decisiones a objetivos de polos o centros
de poder ubicados fuera de las fronteras nacionales. Este factor es crucial en el caso de
las sociedades latinoamericanas, ya que su característica básica siempre ha sido la
dependencia nacional (42).
La dependencia se dio en distintas formas: primero, a través del régimen monopólico
colonial, que se consolidó después de la conquista y el sometimiento definitivo de las
culturas indígenas. Este sistema de dominio fue reemplazado posteriormente por el del
capitalismo comercial, la dependencia a través del sector económico externo y el control
foráneo de servicios públicos, a pesar del control formal obtenido después de la
independencia política. El régimen característico del siglo veinte ha silo el predominio
extranjero a través del capital financiero y la inversión industrial, ligados a los intereses
de la minoría dominante en la estructura decisional interna.
La situación dependiente influye notablemente en la estructura urbana. Se trasplanta
formas y pautas a través de la permeabilidad cultural de las fronteras y el “efecto
demostración”. Pero la dependencia se manifiesta también a través de la acción directa
de los países dominantes. El control de los servicios públicos, tales como
[044.tif pagina 44]
sistemas energéticos o de transportes y las inversiones de capital, tienen una incidencia
notabilísima sobre la conformación regional y la distribución territorial de las
actividades, determinando la expansión o decadencia de los centros. Pero también a
nivel local, dicho control incide en los costos relativos de los insumos y las actividades
demandantes de espacio determinan patrones distintos de requerimientos, de acuerdo
con la tecnología importada. El poder de competencia que tales actividades tienen en el
mercado, como su presión en las esferas gubernamentales, las hacen obtener
exitosamente situaciones preferenciales en la dotación de la oferta de insumos de tierra
y de servicios.

[045.tif pagina 45]

II Parte La estructuración urbana en América Latina

[046.tif pagina 46]

[047.tif pagina 47]
Introducción. (Etapas de la urbanización de América Latina)

De acuerdo con el marco teórico presentado, es preciso efectuar el análisis de las

estructuras internas de las ciudades utilizando un enfoque histórico. Por ello
subdividiremos el proceso de evolución en diferentes etapas sucesivas, teniendo en
cuenta los cambios más significativos en las variables que más afectan el desarrollo
urbano.
La variable clave en la selección de las etapas ha sido, lógicamente, el régimen
decisional, pero también se ha considerado el cambio en el sector económico externo
que, por otra parte, está íntimamente vinculado al anterior, debido precisamente al
fenómeno de la dependencia latinoamericana. Los cambios que se han dado en los
mercados mundiales a los cuales se orientaban las exportaciones latinoamericanas
originaron, a su vez, cambios correspondientes en la localización del desarrollo urbano.
Además de la acción privada, que fue incentivada en los períodos de auge comercial, el
aumento de la capacidad financiera del gobierno le permite generar procesos de
inversión en la infraestructura local y de transformación urbanística. Pero ello estuvo
condicionado por el grado y tipo de dependencia y los objetivos de las potencias
dominantes.
Las etapas de urbanización fueron entonces así categorizadas: 6

[048.tif pagina 48]

1) Civilización precolombina.
2) Exploración y conquista (1492-1530).
3) Ciudad colonial (1530-mediados del siglo XVIII).
4) Crecimiento colonial (mediados del siglo XVIII-1810).
5) Período republicano (1810-comienzo segunda mitad del siglo XIX).
6) Crecimiento sobre la base del modelo tradicional (segunda mitad del siglo XIX-1930,
aproximadamente).
7) Período desde 1930 hasta la actualidad. Sustitución de importaciones.

Si bien las etapas delimitan períodos diferenciables de desarrollo, su impacto sobre la

estructuración urbana varía, y esto depende de los cambios que tienen lugar en cada
etapa, ya sean de orden cualitativo o cuantitativo.
Las culturas indígenas habían alcanzado la etapa urbana en el continente americano en
ciertas zonas, tales como el Valle Central de México y Guatemala, el altiplano peruano-
boliviano y la costa norte y central del Perú. Centros como Tenochtitlán, capital del
imperio azteca; Chan Chan, centro del imperio chimú y el Cuzco, capital del imperio
incaico, atestiguan fehacientemente la importancia de estas civilizaciones urbanas. Sin
embargo, aún cuando la civilización precolombina tuvo gran influencia sobre la
posterior localización de los centros urbanos, su impacto sobre las estructuras internas
urbanas posteriores es muy reducido (53). Es por ello que no consideraremos en detalle
la etapa precolombina de urbanización.
La segunda etapa corresponde al período posterior al descubrimiento de América,

6
Para las primeras etapas se ha seguido la división efectuada por Jorge E. Hardoy. (34)
cuando se realizan los primeros intentos de penetración y conquista del continente. Las
fundaciones, tanto de españoles como de los portugueses, no resultan en
establecimientos permanentes y sólo se traducen en fuertes o factorías sumamente
precarios. Sin embargo, se ensayan en algunos casos, estructuras físicas con cierta
regularidad, que pasan a la experiencia de la etapa posterior.7

[049.tif pagina 49]

Es solamente a partir de la conquista de los imperios azteca e incaico cuando se realiza

el esfuerzo organizado y definitivo para la conquista de América, mediante la fundación
sistemática de centros ubicados según las diferentes corrientes de penetración cada vez
más profundas en el territorio. Los centros se van apoyando mutuamente en el control
de las tierras y en el sometimiento de las poblaciones indígenas. Desde el punto de vista
del proceso de urbanización en general, cabría todavía separar la etapa 1530-1600,
aproximadamente, ya que es en este período en el que queda establecida la red primaria
de centros, que no sería mayormente alterada durante el período colonial (54). Sin
embargo, desde el punto de vista de la estructura urbana, ya alrededor de 1530 habían
adquirido características definitivas las pautas de ubicación y de estructura física de la
ciudad colonial hispanoamericana, a partir de la experiencia adquirida, que se resumen
posteriormente en las codificaciones de las Leyes de Indias (34).

[050.tif pagina 50]

[051.tif pagina 51]

1. La ciudad colonial

Antecedentes generales

Desde la consolidación definitiva de cada fundación del siglo XVI y posteriores, hasta
mediados del siglo XVIII, tiene lugar la estructuración definitiva de la sociedad
colonial, la apropiación del territorio, la organización de la producción con mano de
obra indígena primera y esclava después, la comercialización monopólica por parte de
las coronas mercantilistas española y portuguesa. Es el período de funcionamiento del
régimen decisional colonial y de lento crecimiento de las economías locales y de las
respectivas ciudades.
La fundación de los centros estuvo determinada directamente por los intereses
económicos de las potencias coloniales. En el caso de los centros dependientes de
España, los factores de localización fueron la abundancia de recursos naturales y de
mano de obra indígena. Es así que las áreas que alcanzaron mayor urbanización fueron
principalmente aquéllas con gran densidad de población nativa con el suficiente nivel
cultural para que, mediante el régimen de la encomienda, pudiera ser organizada para la
explotación de minas y plantaciones. Las ciudades restantes nacieron como puntos de
concentración o embarque de la producción, de pueblos y reducciones establecidos por
las órdenes religiosas, o de fundaciones en áreas periféricas o de posible litigio, que eran

7
Se ha comprobado la existencia de un trazado regular en Santo Domingo, véase (58).
importantes en cuanto a la defensa y consolidación del Imperio. En el caso de las
colonias portuguesas, la empresa de la colonización fue menos organizada y, dada

[052.tif pagina 52]

la falta de mano de obra indígena, la producción se organizó mediante la importación de

negros africanos. El factor de localización fue, en este caso, la posibilidad de establecer
plantaciones cercanas a la costa y la urbanización se concretó en ciudades-puerto, que
facilitaban la provisión de servicios básicos y la salida de la producción.
Morse destaca la diferencia fundamental entre la ciudad medieval europea y la de la
colonia en Latinoamérica (38). La primera surgió de la actividad económica de
concentración y distribución de bienes y su procesamiento, que representa un
movimiento centrípeto de aglomeración humana, para pasar del trabajo de la tierra hacia
formas superiores de organización y producción económica.
La segunda, en cambio, fue introducida por una sociedad ya urbana para la ocupación
del suelo y la explotación de recursos naturales, en un movimiento centrífugo hacia la
periferia y la posesión y dominio por parte de los terratenientes, la constitución de una
oligarquía propietaria y la aparición de la “hacienda” como institución fundamental de
la sociedad. Aunque en Hispanoamérica se da una preferencia por la vida urbana, lo que
da origen a la situación de propiedad por parte de ausentistas, en muchos casos el pro-
pietario reside en su hacienda, lo que quita liderazgo, poder y capacidad de inversión en
la ciudad, debilitándola con respecto a las áreas rurales. En las colonias portuguesas esta
tendencia fue mucho más importante, porque los terratenientes residieron en sus planta-
ciones y constituyeron verdaderos centros descentralizados de poder, con su séquito de
personal de producción y servicio.
Los cambios frecuentes de ubicación de ciudades, el aislamiento de las economías
regionales por las dificultades de comunicación y transporte, el régimen monopólico
que obligaba a cada zona a establecer vínculos únicos con la metrópoli y el ahogamiento
de los hinterlands de ciudades, por la posesión de tierras comunales por parte de
propietarios individuales y el latifundio de la hacienda, fueron los factores más
importantes que incidieron en el débil crecimiento y la incipiente red urbana en este
período (38).
El complejo de actividades urbanas que componen la demanda varía con el rol que
cumple cada ciudad en la red urbana. Las funciones corresponden a los sectores
administrativos, religioso, educacional, militar, según la jerarquía correspondiente (por
ejemplo sedes de Virreinato, de Audiencia, Arzobispado, de Universidad o Colegio,
destacamento militar, etcétera). En cuanto a las funciones

[053.tif pagina 53]

productivas, deben distinguirse los centros agromercantiles de aquéllos cuya base

económica son los “reales de minas”. Complementan los servicios generales y
artesanías, aunque el sector secundario está pobremente representado en la colonia,
dadas las características propias del régimen de dependencia.
En cuanto a la población, las ciudades coloniales tuvieron solamente tamaño
intermedio. La mayor, Potosí, parece haber alcanzado la cifra de 160.000 personas (54),
pero lo común eran cifras menores a 50.000, aún para ciudades importantes. En 1700,
Lima tenía 37.000 habitantes (113); Buenos Aires, 24.805 en 1778 en pleno período
siguiente (62) y Caracas había alcanzado recién 18.669 habitantes en 1772 (45).
La unidad de actividad residencial era la familia extensa y la vivienda diseñada con sus
múltiples habitaciones, alojaba los núcleos básicos y secundarios de parentesco,
compadres, criados y esclavos. Sobre la calle ciertas habitaciones permitían el
desarrollo de actividades comerciales o negocios y en las dependencias que rodeaban
los patios de servicios, los esclavos realizaban tareas artesanales. Coincidían así, en un
mismo espacio, actividades de habitación y económicas. El grado de autosuficiencia
familiar era tan grande que constituyó, junto con las dificultades del transporte, un
factor importante en la reducción del grado de movilidad.8
Régimen decisional
La estructura de decisiones de la Colonia Hispanoamericana funciona en base a un
modelo tradicional y el mecanismo de mercado controlado, y corresponde al de una
sociedad estratificada que re [054.tif pagina 54] produce, en algunos aspectos, el
sistema de castas de la época feudal europea.
El órgano fundamental a nivel local es el Cabildo, formado por los “vecinos”,
propietarios de tierras, que fija los precios de bienes de consumo y controla las
actividades económicas (los comerciantes no podían formar parte del Consejo). Las
decisiones deben ser refrendadas por las autoridades administrativas de mayor jerarquía,
aunque es preciso destacar que la Corona no pudo controlar siempre eficazmente los
organismos de gobierno de la Colonia y tuvo que adaptarse, en muchos casos, a
situaciones de hecho. El Consejo Municipal es siempre menos democrático que su
similar en España y responde a los intereses de la clase privilegiada terrateniente. El
dominio de tierras es el símbolo básico del status social.
Los terratenientes ocupan el lugar más alto de la estratificación social, conjuntamente
con los funcionarios de elevada jerarquía, el clero, militares de alta graduación,
profesionales y mercaderes, vinculados a las actividades exportadoras e importadoras.
Estos estratos se diferencian claramente de las capas populares formadas por los blancos
“de orilla” sin fortuna (comerciantes, capataces, oficios), los mestizos y manumisos,
conocidos genéricamente con el nombre de “pardos” y los indios y negros esclavos
(estos dos últimos grupos realizan labores agrícolas o artesanías y manufacturas) (39).
En 1513, el Emperador Carlos V dicta instrucciones para el repartimiento de tierras en
América, que se repite en 1523.9 El Cabildo es el órgano de asignación de tierras
mediante las llamadas “mercedes” de solares (urbanos), peonías y caballerías (rurales),
que son otorgados a los primeros conquistadores y más tarde cedidos por solicitud de
8
A ese respecto es ilustrativo el argumento de la protesta elevada por los escribanos de
Caracas cuando en 1745 fueron obligados a pagar una renta fija por las oficinas que
ocupaban sobre la Plaza principal en la que ejercían su profesión: “Nosotros hemos
venido a residir y morar en las expresadas casas, tiendas o habitaciones con bastante
incomodidad nuestra (...) . Fuera materia muy dura y ajena de toda razón, que nosotros,
por atender a la utilidad pública y el bien común, experimentáramos las incomodidades
de residir todo el día y aun parte de la noche en las expresadas tiendas, desprendidos de
nuestras casas, mujeres, hijos y familia...”. (45)
9
“Los Virreyes y Gobernadores que tuvieren facultad, señalen a cada villa lugar que de
nuevo se fundare y poblare, las tierras y solares que hubiere menester y se le podrán dar,
sin perjuicio de tercero, para propios; y envíenos relación de lo que a cada uno hubieren
señalado y dado, para que lo mandemos confirmar...”. (45)
los postulantes, primero en usufructo privado, pero éste es sólo el primer paso para el
logro del dominio.10 A través del cum [055.tif pagina 55] plimiento de las exigencias de
tenencia -los solares debían cercarse y poblarse en un período de tiempo determinado- y
el pasaje del tiempo (cuatro años), se pasa del sistema decisional centralizado al
mecanismo del mercado.
Existen otras maneras de acceso a la tierra: mediante pago de cánon anual como renta
por usufructo (45). Pero también es posible obtener del Cabildo la legalización por la
ocupación fraudulenta o usurpación de tierras, proceso que comienza a manifestarse
desde las últimas décadas del siglo XVI, mediante “composiciones” y
“confirmaciones”. Mediante el control del Cabildo y el sistema de “ocupación-
composición” los grupos minoritarios de terratenientes llegan a dominar la mayor parte
del territorio, configurando el primer sistema latifundista (29).
A partir de la fundación, existen también tierras comunales en la periferia (“ejidos” y
dehesas”) para chacras agrícolas y potreros de pastoreo y sólo se ceden en usufructo
para los “vecinos” (50). También en el siglo XVII comienzan a ocuparse dichas tierras y
aparecen litigios ligados a problemas de su posesión (29).
El otro gran propietario de tierras es la Iglesia tiene gran peso en el régimen decisional
colonial. La iglesia y las órdenes religiosas llegaron a dominar una gran riqueza
territorial que era administrada a través del Poder Eclesiástico, y era también de su
control exclusivo la educación a través de Colegios y la Universidad, los cementerios, la
mayoría de los servicios de sanidad y otras actividades. En la ciudad, la Iglesia llegó a
controlar directamente una gran proporción de la superficie urbana.11

[056.tif pagina 56]

Además de la administración de tierras comunales de ejidos y las urbanas arrendadas, el

Cabildo administraba el resto de la tierra pública: matadero, carnicería, granero, cárcel,
municipalidad, hospitales públicos, fuentes de aprovisionamiento y conductos de agua,
calles y plazas. En éstas, alquilaba lotes para el establecimiento de
P tiendas y negocios en los mercados.
Si bien existieron en la ciudad colonial estructuras físicas espontáneas a las que nos
referiremos más adelante, la mayoría de las ciudades hispanoamericanas respondieron a
las pautas planeadas del damero regular, que posteriormente siguieron aplicándose, aún
10
(...) Porque nuestros vasallos se alienten al descubrimiento y población de las Indias,
y puedan servir con la comodidad y conveniencias que deseamos, es nuestra voluntad
que se puedan repartir y reparten casas, solares, tierras, caballerías y peonías a todos los
que fueren a poblar tierras nuevas en los pueblos y lugares que por el gobernador de la
nueva población les fueran señalados, haciendo distinción entre escuderos y peones y
los que fueren de menos grado y merecimiento y los aumenten y mejoren, atenta la
calidad de sus servicios, para que cuiden de la labranza y crianza; y habiendo hecho en
ellas su morada y labor, y residido en aquellos pueblos cuatro años, les concedemos
facultad para que de allí adelante los puedan vender y hacer de ellos a su voluntad
libremente, como cosa suya propia (...)” (63) Ley 1, tit. XII.
11
En 1644, el Censo del Virrey Avilés en Lima confirmó la existencia de 22 conventos,
14 monasterios, 4 beaterios y 1.135 de las 3.491 viviendas de la ciudad eran de la
Iglesia. (51)
mucho después de finalizada la etapa colonial. El Cabildo es el encargado de
implementar la estructuración física continuando el trazado básico del fundador
original. Las decisiones se basan en la aplicación de normas surgidas primeramente de
la experiencia práctica en sucesivas fundaciones y luego por las Ordenanzas codificadas
por Felipe II en las Leyes de Indias, que resumen los resultados de dicha experiencia
(34). Los párrafos que transcribimos informan hasta qué punto las reglas que se plantean
responden a los factores básicos que deben considerarse para la ubicación de la ciudad y
su trazado y la importancia del proceso centralizado de decisiones.12

12
“Habiéndose hecho el descubrimiento por mar o tierra, conforme a las leyes y órdenes
que de él tratan, y elegida la provincia y comarca que se hubiere poblar, y el sitio de los
lugares donde se han de hacer las nuevas poblaciones, y tomando asiento sobre ello, los
que fueren a su cumplimiento guarden la forma siguiente: en la costa de la mar sea el
sitio levantado, sano y fuerte, teniendo consideración al abrigo, fondo y defensa del
puerto y si fuera posible no tenga el mar al Mediodía ni Poniente; y en éstas y las demás
poblaciones la tierra adentro, elijan el sitio de los que estuvieren vacantes y por
disposición nuestra se pueda ocupar, sin perjuicio de los indios o naturales, o con su
libre consentimiento. Y cuando hagan la planta del lugar, repártanlo por sus plazas,
calles y solares a cordel y regla, comenzando desde la plaza mayor, y sacando desde ella
las calles a las puertas y caminos principales, y dejando tanto compás abierto, que
aunque la población vaya en gran crecimiento, se pueda proseguir y dilatar en la misma
forma. Procuren tener el agua cerca, y que se pueda conducir al pueblo y heredades,
derivándola, si fuere posible, para mejor aprovecharse de ella, y los materiales
necesarios para edificios, tierras de valor, cultura y pasto, con que se excusarán el
mucho trabajo y costas que se siguen de la distancia. No elijan sitios para poblar en
lugares muy altos, por la molestia de los vientos y dificultad del servicio y acarreto, ni
en lugares muy bajos, porque suelen ser enfermos. Fúndense en los medianamente
levantados, que gocen descubiertos los vientos del Norte y Mediodía: Y si hubieren de
tener sierras o cuestas, sean por la parte de Levante y Poniente: Y si no se pudieren
excusar de los lugares altos, funden en partes donde no estén sujetos a nieblas, haciendo
observación de lo que más convenga a la salud y accidentes que se pueden ofrecer. Y en
caso de edificar a la ribera de algún río, dispongan la población en forma que saliendo el
sol dé primero en el suelo que en el agua”. (63) Libro IV, tit. VII.
“Que el sitio, tamaño y disposición de la plaza sea como se ordena.” (63) Libro IV, tit.
VII, ley IX.
“La plaza mayor, donde se ha de comenzar la población, siendo de costa de mar, se
debe hacer al desembarcadero del puerto, y si fuese lugar mediterráneo, en medio de la
población. Su forma de cuadro prolongada que por lo menos tenga de largo una vez y
media de su ancho, porque será más a propósito para las fiestas de a caballo y otras: Su
grandeza proporcionada al número de vecinos, y teniendo consideración a que las
poblaciones puedan ir en aumento, no sea menos que de doscientos pies de ancho y
trescientos de largo, ni mayor de, ochocientos pies de largo y quinientos y treinta y dos
de ancho, y quedará de mediana y buena proporción, si fuere de seiscientos pies de
largo y cuatrocientos de ancho: De la plaza salgan cuatro calles principales, una por
medio de cada costado, y además de éstas, dos por cada esquina: Las cuatro esquinas
miren a los cuatro vientos principales, porque saliendo así las calles de la plaza no
estarán expuestas a los cuatro vientos, que será de mucho inconveniente : Todo en
contorno, y las cuatro calles principales, que de ella han de salir, tengan portales para
[057.tif paginas 57]
Las Ordenanzas Municipales aseguran la continuidad de las normas de estructuración
física: regulan el trazado y ancho de calles; obligan a mantenerse en los límites de la
línea municipal so pena de [058.tif pagina 58] demolición por cuenta de los
propietarios; restringen la facultad de construir a personas autorizadas (maestros de
obras inscriptos), obligan a los propietarios a cercar sus terrenos y construir dentro de
un tiempo prefijado; permiten el cobro de impuestos a propietarios frentistas para el
mejoramiento de calles. Pero también parte de un proceso centralizado la misma
estructura socio-económico-espacial, al asignarse las tierras a las distintas actividades
económicas y residenciales. Para las primeras, existen reglamentaciones para alejar a la
periferia las actividades insalubres, como mataderos y curtiembres; para proteger las
fuentes de agua disponiéndose el alejamiento de los lugares de lavado de ropa y
ubicación de actividades que podrían contaminarlas; para disponer la localización y
organización de los mercados (51,45).
Pero también es decisivo el poder central sobre la ubicación de los estratos sociales:
desde el principio mismo de la fundación urbana en la Colonia quedó determinada una
estructura ecológica segregada, conforme a la estratificación social imperante.
Diego Colón recibió en 1509 una notificación del rey en la que se estipulaba que no se
debía dotar del mismo modo “al labrador y gente común como a otras personas
principales”. Los solares debían repartirse “moderando las calidades de las personas y
dando a cada una conforme a lo que a vos pareciere que merece y puede tener y hubiere
menester” (45). Ya hemos visto, por otra parte, que en 1596 se dispuso que la tierra
debía entregarse “haciendo distinción entre escuderos y peones y los que fueren de
menor grado y merecimiento Es así que los conquistadores y vecinos prominentes
obtienen tierras de tamaño de solares (cuartos de cuadra) cerca de la plaza mayor,
mientras que el examen de las concesiones que involucran la donación o renta de
“medios solares”, “sobras” o “jirones” confirman la segregación dirigida de los pobres
hacia la periferia (45) .13 Por otra parte, en sus “revisiones” periódicas para vigilar el
cumplimiento de las disposiciones sobre tenencia, los Cabildos desposeían a mulatos o
negros que ocupaban tierras. Era también proverbial el trato preferencial a los hombres,
cuyas solicitudes de [059.tif pagina 59] concesión gratuita eran accedidas en forma
privilegiada, con respecto a jefes de familia del sexo femenino, a quienes se les exigía el
pago del cánon, (45) aunque ello es coherente con el lugar que ocupaba la mujer en la
sociedad colonial.

Tecnología

comodidad de los tratantes, que suelen concurrir: Y las ocho calles que saldrán por las
cuatro esquinas, salgan libres, sin encontrarse en los portales, de forma que hagan la
acera derecha con la plaza y la calle.” “En lugares fríos sean las calles anchas, y en las
calientes angostas; y si hubieren caballos convendrá que para defenderse en las
ocasiones sean anchas, y se dilaten en la forma susodicha, procurando que no lleguen a
dar en algún inconveniente, que sea causa de afear lo reedificado, y perjudique a su
defensa y comodidad.” (63) Ley X.
13
En el caso de un negro libre que había solicitado un solar al Cabildo de La Habana, la
resolución de éste fue: “No ha lugar donde pide el dicho solar que lo pida en otra parte
cerca de donde están los demás negros horros (libres).” (50)
En la Colonia se usaron simples sistemas constructivos importados de Europa, que
variaban según los materiales de que se disponía, aunque también se utilizaron técnicas
indígenas aprovechando el material vegetal en muros y techados. En muros se destaca el
uso del “baharaque”, el “tapial”, el “chorizo”, el adobe y ladrillo cerámicos. Para los
techos se usó el entramado de paja o palmas y más tarde entrepisos de madera y
cubiertas de tejas. A fines del siglo XVII la mayoría de los edificios de Caracas tenía
tejas (45) y en 1750 este material se hizo obligatorio en Buenos Aires (62).
También fueron introducidos en América los muros de sillería de piedra, que fueron
utilizados en las fortalezas, y la mampostería de piedra natural o canto rodado unidos
con cal y argamasa (técnica de “cal y canto”) que se prefería para bóvedas, arcos,
etcétera. Los edificios públicos principales y las casas de la clase alta presentaban a
veces balcones con ménsulas de mampostería, con barandales de hierro forjado o
balaustres de madera, ventanas protegidas por rejas de esos mismos materiales y
portales de piedra decorados.
La tecnología de la producción se limitó al empleo de molinos, trapiches y tornos
movidos por energía eólica, agua o tracción a sangre y hornos para materiales de
construcción y fraguas (59). Requirieron menor espacio las actividades artesanales de
trabajo de metales, repujado del cuero, pinturas, etcétera.
Los sistemas de abastecimiento de agua fueron, en principio, el río o de acequias, que
recibían el agua desde una desviación. La iluminación fue, en los siglos XVI y XVII, a
velas y lámparas de aceite, pero en lugares públicos estuvo restringida exclusivamente a
algunas calles céntricas.
Lo que interesa destacar es la tecnología del transporte- conquista produjo una
verdadera revolución al introducir el cabal la rueda y el yugo de bueyes. El transporte
mejoró considerablemente con el trazado de caminos mejorados, la ubicación de postas
y la [060.tif pagina 60] utilización de técnicas más avanzadas de acarreo, como el
trasplante directo del tren o recua de mulas. De todas maneras, el transporte carretero
era sumamente lento.14 El medio de transporte urbano de personas se redujo al caballo y
si se agrega que muy pocas calle y únicamente en el centro estuvieron en mejor estado
(algunas incluso empedradas), para permitir con comodidad el paso de carruajes, ello da
una idea de las dificultades de movilidad. Pero el tamaño de la ciudad, que no tuvo en
esta época un radio mayor desde el centro que 8 a 10 cuadras, permitía una fácil
comunicación a pie y en todas direcciones.

Estructura urbana

La ciudad colonial se estructura de acuerdo a los factores descriptos. Las potencias

colonizadoras importaron, además de la tecnología, las ideas básicas de la forma urbana;
la estructura física de la ciudad colonial responde, en líneas generales, a la que imperaba
en la Metrópoli. Sin embargo, no se trata simplemente de un tras, plante directo, sino
que se da un proceso de cambio que incorpora los resultados de la experiencia y el
contacto con las nuevas condiciones del Nuevo Mundo. El modelo básico para la

14
“Aun todavía, en 1802, el viaje Caracas-La Guaira, separadas por 25 kilómetros, era
recorrido por las acémilas en cinco horas, tiempo que podría reducirse a tres horas y
media, en buena mula de silla.” (45)
América Española fue el regular, derivado del de las ciudades agro-militares de la
meseta central española erigida para la consolidación de las tierras reconquistadas al
Islam (Ver. figs. 2, 12 y 18).15 En las colonias portuguesas se introdujeron formas
similares a las irregulares existentes en los centros agro-comerciales marítimos de
Portugal, con origen en factores económicos más que político-militares. Las ciudades
que experimentaron el dominio holandés, como Recife, ofrecen ejemplos de desarrollo
urbano costero en islas y canales (54).

A pesar de estas tendencias predominantes, existieron grandes variaciones en las

estructuras físicas, que pueden categorizarse así: (55)

[061.tif pagina 61]

a) Adaptaciones de planos precolombinos, como en el caso del Cúzco, donde los

españoles utilizaron muros de piedra incaicos cercando las ruinas acumuladas en los
patios, conformando plataformas sobre cuya base se erigieron los edificios de la ciudad
colonial. Se conservó así el trazado básico irregular.
b) Fuertes (ejemplos: Cartagena de Indias, Veracruz, Campeche). Presentan a veces
trazados regulares, pero no siguen el modelo en damero. Fueron erigidos para
protección contra ataques marítimos según el modelo de las ciudades costeras del
Mediterráneo, que fueron emplazadas para defensa contra los turcos en el siglo XVI.
c) Estructura en damero. La forma definitiva de este tipo predominante en
Hispanoamérica parece haberse logrado en Puebla (1533) y Lima (1535), después de la
evolución sufrida desde las primeras fundaciones (34).
d) Agrupamientos espontáneos de edificación irregular semejantes a las ciudades
medievales, especialmente en el Brasil. Se trata a veces de núcleos distintos que se unen
luego por edificación a lo largo de las vías de comunicación.

En la ciudad hispanoamericana, el elemento central y característico de la estructura

física es la Plaza Mayor, transformación funcional de sus antecedentes españoles. Este
elemento no existe en la tradición portuguesa, siendo su equivalente cercano el Rossio
(terreno comunal sin construir) o bien el Largo (calle ensanchada, como existe en
algunos casos de Europa Medieval, para funciones de Mercado) (39,64).
En el caso del tipo predominante, el crecimiento a partir del casco original seguía con
fidelidad, en un primer momento, la regularidad del damero. Sin embargo, más tarde la
expansión de la ciudad introduce irregularidades en el trazado. Influye especialmente la
necesidad de empalmar con los caminos de salida al exterior y las zonas de producción
situadas en el área, de influencia. Estos caminos seguían necesariamente la dirección del
terreno más favorable, evitando zonas bajas o conectaban con puntos especiales como
los puentes. También introduce irregularidades la muralla en el caso de las ciudades que
la poseyeron. (Ver figs. 12 y 18.)

[062.tif pagina 62]

Dentro del marco físico del trazado en damero se distinguen las siguientes áreas

15
Se discute si fue España la que influyó con esta forma en el trazado de las “bastides”
de Francia en la época medieval o viceversa. (68)
ecológicas:
1) Zona central. En ella estaba la Plaza Mayor, sitio de uso múltiple de mercado y
además donde se desarrollaban las fiestas, procesiones, espectáculos y ajusticiamientos.
Las recovas permitían el alineamiento de tiendas y mercancías. También se destinaban a
actividades comerciales las habitaciones de edificios privados que lindaban con la plaza.
Alrededor de ésta se situaban los principales edificios públicos, administrativos y
religiosos. En posición principal estaba el edificio administrativo gubernamental, cuya
importancia dependía de su jerarquía y, sobre otro lado, el Cabildo. En ángulo recto a
éste, la Iglesia Mayor o Catedral y dependencias relacionadas a esta institución.
Centralmente se ubicaban también la Audiencia y la Moneda, la Universidad y colegios
y en el radio céntrico existía una alta densidad de iglesias, conventos y seminarios. En
las ciudadespuerto, la Plaza se ubicaba excéntrica, sobre el lado de la costa, y en sus
inmediaciones se localizaban las instalaciones portuarias y servicios relacionados, como
la Aduana.
En la zona central se ubicaban también las residencias del estrato alto, destacándose sus
viviendas por la decoración de sus portales y la calidad de los materiales; había también
edificios “de altos”. Las áreas residenciales se organizaban en feligresías o parroquias
con centro en la iglesia parroquial, alrededor de la cual giraban muchas de las
actividades del vecindario y que concentraba, además de las religiosas, las funciones de
educación elemental, servicios de bienestar, etcétera. La unidad barrial comprendía un
número entre 2 y 6 mil personas y las feligresías centrales eran las más organizadas y
ricas.

2) Zona intermedia. Inmediata a la central, sin solución de continuidad, albergaba

fundamentalmente viviendas y edificios religiosos, como iglesias, capillas, beaterios,
conventos y seminarios, los que se ubicaban cada dos o tres cuadras en correspondencia
con los caminos principales de salida, enfrentando algunos a plazoletas o espacios
abiertos.

[063.tif pagina 63]

3) Periferia. Allí se ubicaban edificios y viviendas en menor densidad y las actividades

productivas, tales como molinos, “tenerías” (curtiembres), “pedrerías” (canteras),
hornos de cal, de ladrillos y tejas, carnicerías y mataderos, con penetración de las
quintas que rodeaban la ciudad en la zona de ejidos. En correspondencia con los accesos
principales se ubicaban terminales de carretas y mercados especializados, de acuerdo
con los productos abastecidos por cada ruta. Estas actividades generaban, a su vez, la
localización de viviendas de estratos populares que eran ranchos sumamente modestos y
sin la complejidad de la vivienda del estrato alto.

Aparte de la Catedral, que podía insumir dos solares, los palacios de gobierno o los
complejos religiosos y los destacamentos militares, los mercados de concentración y
abastecimiento eran los mayores demandantes de espacio urbano.

Sin embargo, esta organización concéntrica de la estructura espacial que se ha descripto

es de modo general y debe corregirse con las especificaciones de cada ejemplo. En
efecto, ya a comienzos del siglo XVII en Caracas, los indios, españoles pobres y
primeros pardos, habitaban la periferia, pero especialmente al oeste, en la zona del río
Caroata (Ver figura 18). Desde entonces, la zona occidental de la ciudad se convirtió en
el área de residencia de los estratos bajos, situación que se prolongaría hasta hoy (45).
En Buenos Aires, las viviendas de la clase alta se situaban al sur de la Plaza Mayor,
mientras que los rancheríos estaban al oeste, en la zona de crecimiento.16 Por su parte en
Lima, el suburbio extramuros de San Lázaro al norte del Rímac, era típicamente un sitio
de residencia de la clase baja (51) (Ver figura 13).

16
Era típico barrio de la clase baja el de Monserrat, donde habitaba predominantemente
gente de color. (62)
[064.tif pagina 64]

[065.tif pagina 65]

2. Períodos de crecimiento colonial y republicano

Período de crecimiento colonial

A partir de la segunda mitad del siglo XVIII, especialmente en el último cuarto de siglo,
se desarrolla un nuevo período de mayor crecimiento económico, al quedar poco a poco
minadas las bases de los Imperios de la Península Ibérica por la acción impetuosa del
capitalismo que se manifiesta tanto en el comercio y contrabando, como por la
influencia de las ideas políticas y culturales. El debilitamiento del Imperio Colonial se
ve reflejado en las reformas de Carlos III, la obtención del libre comercio para las
colonias españolas (1778) y la facilidad de intercambio para con todos los puertos de
España. Se produce un salto cuantitativo en el sector externo y los excedentes de la
exportación de materias primas (algodón, azúcar, cacao, cueros, tasajo) determinan la
concentración de mayor riqueza en las élites propietarias y una mayor capacidad de
inversión gubernamental. Esto es acompañado por el incremento de la población
latinoamericana, que de 10,2; 11,4 y 11,1 millones de habitantes en 1570, 1650 y 1750
respectivamente, pasa a 13,9 millones en 1800 (39).
Las características de localización favorecen a la Costa Atlántica y ésta desplaza a los
centros del Pacífico. El mejor control de la nueva situación creada obliga a la Corona
Española a efectuar una reorganización administrativa que se traduce en la creación de
nue- [066.tif pagina 66] vos Virreinatos, Capitanías Generales y sedes de Audiencia. En
el Brasil, la sustitución del ciclo del azúcar en el Noreste por el ciclo del oro, en el siglo
XVIII, determina el corrimiento de la colonización hacia el sur y cambios
correspondientes en el orden administrativo. Río de Janeiro es nombrada capital en
1763 en reemplazo de San Salvador de Bahía, acercándose el centro administrativo al
punto de gravitación de la población, de la actividad económica y al campo de conflicto
del Plata.
Con el crecimiento demográfico y la mayor complejidad de la estructura económica y
administrativa también se transforma la composición étnica de la población y aparece
una mayor diversificación de los estratos socio-ocupacionales. Los recuentos censales
indican una reducción notable en el número de indios y el aumento de los grupos
étnicos-sociales de los pardos, que más tarde participarían de lleno en las guerras de la
independencia.
En el caso del Brasil, el traslado de la Corte portuguesa a Río produce un gran impacto,
al ser atraídos los propietarios rurales a la vida urbana, además de los servicios que
genera el núcleo de la Corte y la administración. Río pasa así, de menos de 50.000
habitantes antes de 1808, a 135.000 en 1823, de los cuales nada menos que el 77,8 %
son negros y el 18,5 Yo, blancos portugueses o brasileños (49).
Mientras Lima, que ya tenía 37.000 habitantes al comenzar el siglo XVII, alcanza a
52.000 en 1791 (113), mucho mayor es el crecimiento de Buenos Aires, que de 24.805
que tenía en 1778, según el censo de Vértiz, pasa a 40.000 en 1801 y a 55.000 en 1810
(62). Por su parte, Caracas experimenta este crecimiento: 18.669 en 1772; 28.022 en
1783; 42.000 en 1802 y 50.000 en 1812 (45).
En este período el régimen decisional no cambia básicamente, aunque se observa una,
mejor organización del Gobierno a través del sistema de las Intendencias y una mayor
preocupación por utilizar superiores métodos administrativos. Virreyes y Gobernadores
dinámicos actúan resueltamente mediante reglamentaciones en la edificación, ubicación
de usos del suelo y el tránsito.17 Se levantan planos [067.tif pagina 67] y nivelaciones,
pero también se encara la acción directa mediante inversiones en infraestructura:
protección de la ciudad, como sucede en Buenos Aires, donde el Virrey Vértiz emplaza
líneas de fortines contra los ataques indígenas; mejoramiento de caminos y
comunicaciones (cuidado de rutas principales, puentes, infraestructura de puertos,
servicios de correo, empedrado e iluminación de calles); servicios de agua y desagües.
Se advierte también una preocupación por el embellecimiento de la ciudad, dotándosela
de fuentes, plazas, paseos, alamedas, recovas. Se construyen las primeras viviendas para
clases populares y se crean numerosos servicios de bienestar social (hospicios, casas de
expósitos, hospitales, colegios y escuelas superiores) y recreación (plazas de toros,
teatros).
Salvo excepciones, como el caso de Río de Janeiro, que sufre transformaciones (rellenos
de pantanos y cambios de orden urbanístico), no aparecen en este período alteraciones
fundamentales en las estructuras internas. Aumentan los componentes de la demanda en
los [068.tif pagina 68] centros favorecidos por la concentración de nuevas funciones
económicas, administrativas y de servicios. Se expande el casco antiguo y la ciudad se
densifica. Aumenta la subdivisión de tierras y se reparten “sobras” o áreas urbanas no
reclamadas hasta el momento, y comienza la subdivisión de lotes centrales. Pero la
expansión implica también una mayor especialización de actividades y un grado más
elevado de diferenciación espacial. Se delinean más claramente los distintos focos de
actividades, especialmente los centros, donde se multiplican los usos del suelo
comerciales, tiendas y oficinas. Y se clarifica también la estructura en términos de la
región inmediata, al haberse consolidado y mejorado la red básica de caminos de acceso
y comunicación regional e interregional. En el área inmediata de influencia se

17
Un ejemplo ilustrativo de las reglamentaciones de la época son las dictadas en 1820
en Caracas, que recopilan las disposiciones que habían regido parcialmente desde los
últimos años del siglo anterior. Dado el control realista de la capital en ese año,
corresponden enteramente a la época que se describe:
“Art. 1. - Se ordena y manda que desde la publicación de esta ordenanza nadie fabrique
ni reedifique casa sin que primero forme y levante plano y lo presente al M.I.A. para
que visto, examinado y aprobado por el arquitecto de obras públicas y particulares, si
está conforme a las reglas del arte y a ordenanza, se le conceda licencia...”
“Art. 3. -Se ordena y manda que las casas que en adelante se fabricaren y reedificaren
en esta ciudad tengan por lo menos diez varas de frente a la calle, el piso de las piezas
en todas ellas igual y superior a la corriente de la calle lo menos una tercia de vara...”
“Art. 4. -Se ordena y manda que las casas se dispongan y construyan con todas las
piezas necesarias para la comodidad de los que deben habitarlas y eso respecto a los
usos que se destinan...” Y habiendo capacidad en el terreno y facilidades en el diseño,
tengan precisamente sala, dormitorio, dos cuartos más cocina, patio, lugar común y
corral, dando a las piezas el mayor desahogo posible y correspondencia en puertas y
ventanas para facilitar la ventilación y purificación.”
En el artículo 4 se observa la preocupación por fijar standards de vivienda que aún hoy
son inalcanzables; pero al fijarse pautas tan elevadas se condenaba necesariamente a
vivir en la ilegalidad a la mayoría de la población. (45)
desarrollan nuevos puntos de atracción o focos de actividad: puertos, postas, fortines,
capillas, pueblos, que son puntos de paso o de ruptura del transporte, vinculados por la
red de comunicaciones, y algunos de éstos comienzan a nuclear actividades productivas
con localización especializada: por ejemplo, el Callao, en la zona de Lima, donde se
sitúan servicios conectados con las actividades portuarias; las barracas en ambas
márgenes del Riachuelo en Buenos Aires, vinculadas a las actividades portuarias y el
camino de la zona ganadera del sur (Ver figura l).
Continúa la segregación ecológica de los estratos sociales. Así, el censo realizado por
las autoridades realistas en Caracas en 1818, registra en el barrió periférico en Ñaraulí
(hacia donde se habían trasladado familias después del terremoto de 1812) la presencia
de capas populares: oficios (herrero, albañil, pintor, sastre, zapatero), pero también
labradores, arrieros, “hacendados pobres”, jornaleros y personas sin ocupación
específica. El 57 % de la población correspondía a los “pardos”, el 21 % a los negros y
sólo el 16,4 % a los blancos. Sólo 5 de las 85 familias poseían esclavos. Contrasta esto
con el padrón de un barrio central donde viven autoridades, miembros del clero,
funcionarios de jerarquía, hacendados y profesionales. En los núcleos familiares
aparecen personas con la denominación de “criados” y una mayor diversificación de
ocupaciones : empleados del Cabildo, la Audiencia y el Consulado, militares de alta
graduación, hacendados, comerciantes, tenderos, bodegueros, pulperos, tabaqueros,
tesoreros, plateros, relojeros, canónigos, abogados, colegiales (45). La segregación es
alentada aún por las reglamentaciones (ordenanzas de Caracas de 1820) que obligan a
financiar las obras [069.tif pagina 69] de mejoras en las calles mediante aportes de los
propietarios frentistas y a vender si no hay capacidad de pago.

Período republicano
(1810 - Segunda mitad del siglo XIX)

Las condiciones económicas y las ideas políticas determinaron la ruptura definitiva de la

sociedad colonial. La contradicción económica básica entre los intereses criollos y de
las Metrópolis fue apuntalada por la ideología de las revoluciones burguesas
norteamericana (1776) y francesa (1789). Los levantamientos revolucionarios de las
colonias hispanoamericanas aprovecharon la situación objetiva de debilidad en el centro
de poder, abriéndose un período de crisis con pérdidas y reconquistas del poder
revolucionario en algunos a países. Con posterioridad a la independencia política entre
cortos períodos de estabilidad, se desarrolla un período de prolongadas luchas civiles
determinadas por los intereses regionales contrapuestos. Pero no llegan a efectuarse
transformaciones de fondo en la estructura del poder rural.
En el Brasil, el tránsito hacia la independencia, con la formación del Imperio en 1821,
implicó una situación diferente, al evitarse los agudos cambios determinados por la
inestabilidad y las guerras civiles que afligieron a las ex-colonias hispanoamericanas. Se
consolida el movimiento hacia el interior y se produce un mayor movimiento centrípeto
hacia las ciudades de propietarios rurales y plantadores, que continúan predominando en
la estructura socio-política del país.
En el campo de la actividad económica se hace sentir fuertemente el libre comercio,
donde las exportaciones británicas de artículos manufacturados comienzan a producir
estragos en la actividad artesanal existente. También aparecen en el control de negocios,
en las actividades mercantiles y aún en los oficios, muchos residentes extranjeros,
especialmente británicos, aunque también norteamericanos y franceses. Otras
actividades continúan bajo el control de españoles que no han sido despojados por el
proceso revolucionario.
En esta etapa el desarrollo urbano se consolida según el antiguo esquema de centros
existentes, y son favorecidos aquellos con ventajas comparativas en relación con la
actividad comercial y participación en el poder. Así, en contraste con las ciudades del
interior [070.tif pagina 70] que ven deterioradas sus economías, Buenos Aires, puede,
en cambio, desarrollarse debido a las mejores posibilidades de la ganadería en su
hinterland, el establecimiento de saladeros y existencia de mercados para el tasajo y los
cueros. Aumenta así de 55.416 habitantes en 1822 a 76.000 en 1852 (62).
En otros casos, la lucha revolucionaria y las guerras civiles producen pérdidas y
desplazamientos de población. Así, por ejemplo, Caracas, que había alcanzado 50.000
habitantes en 1812, baja su población a 29.846 en 1825, para ascender con altibajos
recién a 46.422 en 1840. Influyeron, además, el terremoto de 1812 (perecieron 12.000)
y epidemias (45).
No se alteran mayormente las estructuras urbanas heredadas de la época colonial, ni
tampoco básicamente las reglamentaciones urbanísticas. Se produce, sí, un cambio
cualitativo en el régimen social, en cuanto se suprimen instituciones que representaban
el viejo orden, tales como los cabildos. Se eliminan las prerrogativas del poder
eclesiástico y entra en plena vigencia la libertad de comercio. Aparecen nuevas
instituciones de orden nacional, que reemplazan a las coloniales (servicios públicos,
correo, escuelas, cementerios, bancos). Pero el verdadero impacto sobre la estructura
urbana se hará sentir, en realidad, en la etapa siguiente, una vez lograda la organización
nacional. El cambio de régimen no altera la situación básica de localización y nivel de
las capas populares. Así como siguió inalterable el régimen de propiedad rural, así
también prosiguió el mismo régimen en las áreas urbanas. La eliminación de controles
da lugar a la plena vigencia del sistema de mercado en la asignación del recurso tierra.
Si bien las tendencias son las de densificación de actividades según estructuras físicas y
ecológicas heredadas, también es evidente la lenta aparición de nuevas pautas culturales
que comienzan a manifestarse en el diseño. El caso más destacado es el de las ciudades
brasileñas, especialmente Río. El aumento de su población y actividades en general, es
acompañado por la introducción de pautas de diseño europeo. Las condiciones
especiales del Brasil permiten a Río de Janeiro, ya en este período, experimentar
muchas de las características que recién aparecían tímidamente en las ciudades más im-
portantes de las ex-colonias españolas y que recién se manifestarían completamente en
el período siguiente. La ciudad sufre transformaciones en su estructura física y se
afrancesa (49).

[071.tif pagina 71]

3. Período de crecimiento hacia afuera

(Segunda mitad del siglo XIX - aproximadamente 1930)

Antecedentes generales

Desde la segunda mitad del siglo XIX se abre un nuevo período de acelerada
urbanización y modificaciones en las estructuras ecológico-demográficas, tanto a nivel
regional como local. Los factores que precipitan este proceso son de origen externo e
interno.
En el orden externo, las exportaciones de materias primas latinoamericanas encuentran
la enorme expansión de los mercados europeos y norteamericano, debida al desarrollo
capitalista industrial de estas áreas del mundo. Por otra parte, también comienza la
exportación de capitales desde los países “céntricos”, que buscan invertir en actividades
de alta rentabilidad.
La plena entrada en la nueva situación mundial es facilitada, en el orden interno, por la
organización nacional y el fin de las luchas interiores. Los gobiernos de Latinoamérica,
tanto autoritarios como democrático-liberales, aceptan la teoría liberal del progreso
indefinido y el libre cambio. Las clases dirigentes con intereses agro-mineros coinciden
plenamente con las de la inversión foránea y ello consolida otra etapa de la
dependencia.
El capital extranjero va dirigido, fundamentalmente, hacia la explotación de recursos
naturales y a la infraestructura del transporte, comunicaciones, energía y servicios
públicos en general. Se introduce [072.tif pagina 72] toda una nueva tecnología que se
implanta en mercados vírgenes y que no encuentra competencia en los sectores
existentes. El ferrocarril, por ejemplo, provoca una verdadera revolución en los
transportes y destruye totalmente los sistemas de carretas y galeras.
Pero el proceso de crecimiento productivo y la inversión en infraestructura no se
distribuye equitativamente en el territorio nacional, sino solamente en aquellas regiones
cuyas materias primas más interesan al sistema coaligado de intereses internos y
externos. Es así como comienzan los desequilibrios regionales.
En esto juega un papel fundamental el trazado de las nuevas redes de comunicación que
se adecuan al sistema económico de crecimiento hacia afuera: la infraestructura se
instala de modo de conectar directamente las zonas de producción (minas, plantaciones
y haciendas) con ciudades-puerto de salida de las exportaciones, que concentran además
los servicios relacionados al funcionamiento de tales actividades. Los sistemas de
conexión conspiran así contra la integración regional y otorgan ventajas comparativas a
los puntos de trasbordo sobre la costa, o a las ciudades que condensan actividades
estrechamente relacionadas con el proceso productivo.
Otro elemento de diferenciación regional es el traslado de los excedentes obtenidos en
la producción agro-minera hacia las ciudades de residencia de los propietarios,
especialmente la capital y su empleo en actividades comerciales y financieras. Estas
pocas ciudades favorecidas, que ya eran las más importantes en la época colonial, a las
que se suman algunas otras (el caso de San Pablo, por ejemplo), comienzan a presentar
concentraciones de población y poder adquisitivo de significación tal que constituyen ya
mercados de consumo importantes, no sólo para la inversión foránea en servicios
públicos, que no hace más que aumentar las ventajas de dichas ciudades sobre el resto
de la red urbana, sino también para las importaciones de productos manufacturados
provenientes de los países industriales. Su penetración a bajos precios termina por
destruir las débiles economías productivas regionales existentes.
La acumulación de capital, mejores servicios e infraestructura instalada en la ciudad
principal y el debilitamiento de la producción artesanal del interior, son entonces dos
factores que también deben agregarse a las causas del desequilibrio regional. Se
consolida así el fenómeno de primacía urbana que se acentuará más tarde y que es
característico de una mayoría de países latinoamericanos. En otros [073.tif pagina 73]
casos (por ejemplo: Brasil o Ecuador), se agrega a la ciudad capital una segunda ciudad
y aún en el caso de Colombia una tercera, en la participación de los beneficios, lo que
impide que rija el esquema de primacía única y el dominio exclusivo de la capital sobre
el resto de la red urbana.
En este período también se da otro fenómeno importante: el aporte masivo de población
extranjera por la inmigración que se dirige fundamentalmente al Río de la Plata y sur
del Brasil y, en menor medida, a otras áreas (por ejemplo: Chile), con efectos
formidables de cambio en sus estructuras demográfico-sociales. En contraste, otros
países permanecen prácticamente estancos a los movimientos migratorios externos (por
ejemplo: los casos de Paraguay, Nicaragua, Bolivia o Venezuela). En los países
involucrados por el aluvión demográfico, fracasan las tentativas clarividentes de
conducir el proceso en forma organizada hacia la colonización rural, ante la rigidez de
la estructura de la propiedad territorial y las formas especulativas de expansión de las
áreas cultivables y corrimientos de la “frontera”. Salvo las excepciones de colonias que
resultan exitosas, propiciadas por el gobierno o particulares, la mayoría de los migrantes
sólo puede incorporarse a la pirámide ocupacional como mano de obra rural o
desempeñarse en las actividades urbanas. Es así como gran parte de la inmigración
potencial se pierde al retornar muchos extranjeros a sus países de origen y el impacto de
la inmigración se hace sentir fundamentalmente en las áreas urbanas (especialmente en
los puertos de entrada, como Montevideo o Buenos Aires).
La expansión del área ocupada y las redes ferroviarias originan nuevos esquemas de
urbanización con las estaciones y centros agrícolas de servicio. También en este período
tiene lugar la penetración en regiones periféricas, como la Patagonia y el área
Amazónica y la fundación de nuevos centros (por ejemplo: Iquitos). En la segunda
década siglo XX los puertos del Pacífico (excepto los de Chile) son afectados
favorablemente por la apertura del Canal de Panamá a (1913), que reduce notablemente
los costos del transporte ultramarino.
El sector externo es, pues, el elemento determinante del crecimiento en este período.
Implica también una estructura económica más compleja y la aparición de nuevas
actividades con requerimientos diferentes de localización. Por un lado, las actividades
del sector exportador, tales como depósitos y barracas de acopio e industrias de
procesamiento de materias primas (frigoríficos, lavaderos de lanas, [074.tif pagina 74]
ingenios azucareros o molinos de café o cacao), según fueren los sectores líderes de la
economía y servicios ligados a éstos, como los de transporte, comercialización, finanzas
y seguros. Pero también el crecimiento urbano origina industrias orientadas al mercado
interno (fábricas de materiales de construcción, textiles, alimentos bebidas) y la
aparición de servicios (hoteles, diarios, restaurantes, teatros, clubes sociales, clubes
deportivos). El sector público obtiene recursos para construir nuevos edificios para
sedes del poder ejecutivo, legislaturas, tribunales y municipalidades.
La población latinoamericana crece rápidamente, y pasa de 33 millones de habitantes en
1850 a 63 en 1900 (39), pero también se acentúa la urbanización y algunas ciudades,
especialmente las que reciben el impacto de la inmigración extranjera, experimentan un
crecimiento poblacional verdaderamente vertiginoso: San Pablo, que contaba solamente
con 31.385 habitantes en 1872, incrementa su población a 64.934 en 1890; a 239.820 en
1900 y a 579.033 en 1920 (70). Buenos Aires pasa de 187.346 habitantes en 1869 a
663.854 en 1895; 821.293 en 1900, para llegar a 1.576.597 habitantes en 1914, la mitad
de los cuales son extranjeros (62).

Régimen decisional
Teniendo en cuenta estos antecedentes veamos cómo opera la toma de decisiones. El
crecimiento económico es acompañado por la expansión de nuevas capas sociales
urbanas. La burguesía y los núcleos iniciales del proletariado comienzan a disputar el
predominio del poder a la clase terrateniente. Sin embargo, no hay cambios estructurales
en lo que se refiere al régimen de la tierra, que se rige, básicamente, por el sistema de
mercado.
Lo que sí tiene lugar es un cambio en las pautas de vida de las clases pudientes, que
adoptan ideas y costumbres de países extranjeros. Estas penetran principalmente por la
capital o la ciudad-puerto, que está más en contacto intelectual con el exterior; desde allí
se difunden lentamente a las capitales regionales. El cambio cultural se refleja en
nuevos conceptos de diseño que introducen arquitectos europeos o formados en Europa.
Y si son símbolos los barrios exclusivos de mansiones con mansarda, o centros
turísticos a [075.tif pagina 75] la manera francesa (Mar del Plata), también en el caso de
la acción gubernamental los signos culturales surgen inconfundiblemente en los
edificios públicos y, a escala urbana, en el parque formal y en los boulevares y
diagonales que, desde la acción de Haussman en París, se difundieron al resto del
mundo. Así también se traslada a América Latina esta visión del urbanismo de City
Beautiful y de las grandes obras públicas. Y, posteriormente, los suburbios de “ciudad
jardín” que en las grandes ciudades copian únicamente la forma del movimiento inglés
homónimo de fines de siglo, creándose barrios “dormitorio” de “chalets”.
La expansión de las áreas urbanizadas encuentran su respuesta en la oferta: son 1os
rematadores y loteadores de tierras los que configuran realmente el desarrollo urbano
sobre la base del lote individual y la cuadrícula. Esto, ante la falta de verdadero control
gubernamental. Es que la complejización de la estructura urbana y el número de
actividades hacen menos eficientes las reglamentaciones públicas que sus antecesoras
de la ciudad colonial. El Estado controla tierras fiscales sólo excepcionalmente y estos
casos permiten el establecimiento de parques, hospitales, edificios universitarios y otras
actividades públicas, extensivas consumidoras de espacio.18
Todavía debe agregarse otro factor más para completar la situación del período: la
posición netamente privilegiada de los intereses relacionados con la inversión en
servicios públicos e infraestructura; para influir la dirección del desarrollo urbano. Así
como se produce el impacto de la inversión extranjera en el ámbito nacional y regional,
así también su acción se refleja igualmente en la diferenciación espacial interna urbana.
Las líneas de transporte terrestre (tranvías, ferrocarriles) alteran el costo de los insumos
de localización y valorizan linealmente el espacio económico. Las compañías operan
también en tierras y obtienen altos beneficios con las subas de los valores en las áreas
por las que atraviesan. Su capacidad financiera les confiere una posición de regateo y
presión política formidable en la toma de [076.tif pagina 76] decisiones del poder
gubernamental y sus intereses son ardorosamente defendidos por factores internos de
poder estrechamente coligados.

Tecnología

El cambio tecnológico del período afecta particularmente las condiciones de

18
En el caso de Buenos Aires, la expropiación de las posesiones de Juan Manuel de
Rosas puso en manos gubernamentales grandes extensiones de tierra; allí se ubicó uno
de los pocos espacios verdes amplios con que cuenta el área metropolitana (Parque 3 de
Febrero, 495 has.); pero otros sectores pasaron a la propiedad privada, como el Barrio
de Belgrano. (57)
estructuración urbana. Si bien la implantación de sistemas más perfeccionados de agua
potable y desagües, en teoría, debe funcionar como restricción a la expansión física,
induciendo mayores densidades por el costo de estos insumos, ello no ocurrió así,
debido a que éstos y otros sistemas quedaron limitados solamente al servicio de áreas de
estratos altos y medios, únicos capaces de constituir mercados de demanda, aún a pesar
de la existencia de elevados subsidios estatales y facilidades financieras. En cambio sí
comenzaron a operar en sentido contrario como poderosos factores descentralizantes los
nuevos sistemas de generación y transmisión de energía (red eléctrica) y de transporte.
El ferrocarril representó el impacto más considerable al aumentar la accesibilidad a la
periferia, además de lo que significaron las terminales y actividades accesorias del
sistema (estaciones de pasajeros y cargas, playas de maniobra, depósitos) como grandes
consumidores de espacio. Pero también cambiaron las condiciones de movilidad las
líneas de tranvías eléctricos y, posteriormente, el transporte público automotor. Estos
medios predominaban todavía sobre el automóvil privado, que comenzaba su lenta
introducción como vehículo de pasajeros para los estratos de mayores ingresos. En la
construcción, la utilización del hormigón y el acero y nuevas técnicas permitieron la
erección de edificios en altura en áreas centrales, como asimismo salvar obstáculos
naturales con rellenamientos, puentes y viaductos.

Estructura urbana

Deben analizarse por separado estas categorías bien distintas de centros:

[077.tif pagina 77]

a) Ciudades existentes que no experimentaron la presencia de factores positivos de

desarrollo urbano, que permanecieron estancadas, o aún que perdieron población y
actividades en el período y que conservaron básicamente su estructura. Aparecen,
quizás, cambios de orden cuantitativo en los niveles de servicio o equipamiento.

b) Ciudades existentes que se beneficiaron con la concentración del desarrollo urbano,

especialmente las capitales y que se expandieron considerablemente. Algunas de éstas
ya generan estructuras a escala metropolitana. Las áreas ocupadas trascienden sus lími-
tes administrativos y núcleos periféricos ya existentes o nuevos y quedan vinculados al
centro por intensos flujos de comunicaciones. (Ver figs. 5, 6, 14 y 15.)

c) Nuevos centros espontáneos o planeados surgidos del avance sobre el territorio, la

explotación de recursos naturales o la localización de nuevas funciones.

Las pautas físicas de ciudades existentes o de nuevos centros son las del damero regular,
con calles más anchas que en la época colonial, interrumpido ahora por avenidas más
amplias o boulevares paralelos y o diagonales al tablero básico. En relación con éstos
frente a espacios abiertos que aseguran la perspectiva, se emplazan monumentales
edificios públicos, tales como el teatro o el palacio legislativo. Los centros son los que
experimentan mayor transformación al comenzar la renovación de las estructuras
coloniales, reemplazarse por edificios en altura y densificarse, mientras que en planta
baja se alinean los usos comerciales de tiendas y negocios. Otro elemento integrante del
esquema es la estación de ferrocarril, que desde el punto de vista de la estructura socio-
económica espacial representa un fuerte polo o centro de atracción, lo mismo que el
mercado. El área urbanizada se extiende a baja densidad sin espacios verdes, salvo el
parque formal que se incorpora mediante la utilización de espacios abiertos periféricos y
donde se hace notar particularmente la influencia cultural francesa en el diseño.
Ejemplos claros de la nueva concepción cultural son dos ciudades planeadas en el
período, destinadas ambas a servir de sede gubernamental. En Argentina, la ciudad de
La Plata, nueva capital de la [078.tif pagina 78] Provincia de Buenos Aires (1883) (118)
con dos diagonales superpuestas a un damero cuadrado perfecto, y Belo Horizonte
(1895) que, aunque frustrado el objetivo original que la hubiera convertido en la nueva
capital del Brasil, cumple hoy la función de cabeza administrativa del Estado de Minas
Gerais y fue planeada siguiendo esquemas de similar inspiración francesa. (Ver fig. 20.)
En las ciudades principales, el fenómeno de acumulación de ingresos por parte de los
propietarios rurales y mineros o empresarios vinculados a la exportación de bienes
remunerativos, determina la formación de áreas características del estrato alto en la
estructura urbana. Se abandona la casa baja de patios y se incorporan nuevas formas de
diseño de la vivienda y el medio ambiente físico de acuerdo con los nuevos estilos de
vida y de consumo y cuyo origen depende del marco de referencia cultural de estos
estratos dirigentes.
En Buenos Aires, la epidemia de fiebre amarilla (1871) apresuró el proceso de éxodo
del antiguo Barrio Sur y la formación del Barrio Norte, expresión de la clase
terrateniente ganadera bonaerense. El mismo proceso de movimiento sucede en
Santiago de Chile a partir de las ganancias del guano y el salitre hacia la zona sudoeste
del casco urbano.
Además, la reducción de la “fricción de distancia (servicios de transporte de tranvías y
ferrocarriles) permite el desarrollo de núcleos suburbanos y la ruptura del proceso de e
ansión contigua. Una parte de los estratos altos decide transformar en residencia perma-
nente ciertas áreas periféricas donde se situaban sus quintas de veraneo o de especiales
características ambientales favorables (buen clima, vistas, espacio). Ejemplos son los
barrios de Belgrano y Flores en Buenos Aires (figs. 5 y 6); Miraflores y San Isidro en
Lima (61) (Fig. 14) o Copacabana en Río de Janeiro.19 Por otra parte, también debe
destacarse el hecho que estos loteos “exclusivos” son acompañados por el apoyo del
gobierno y fuertes inversiones en infraestructura de servicios y equipamiento.
Los núcleos descentralizados de clase alta originan “ejes” preferenciales de residencia y
la mayor valorización de las tierras comparadas con las de otros sentidos axiales. Nace
así la estructura [079.tif pagina 79] ecológica sectorizada, ya que los ejes de
predominio eluden, en general, los sentidos hacia donde se ubican ya nucleamientos de
actividad industrial o comercial, que presentaban bajas condiciones de medio ambiente.

Los otros estratos de la población tienen las siguientes alternativas de localización:

a) Ocupación por sucesión de áreas céntricas antiguas abandonadas por el estrato alto,
siguiendo el proceso de “filtración hacia abajo” del mercado. Existe ya en las grandes
aglomeraciones el problema de oferta de vivienda suficiente para las capas populares,
ante el intenso ritmo de crecimiento de la población urbana, la incapacidad de la

19
Acompañan a los usos netamente residenciales del estrato alto, los usos relacionados
a su esfera de actividades, como el campo de golf, el hipódromo, el Country Club o los
establecimientos de “baños” (Lima).
estructura productiva y la ausencia de políticas específicamente diseñadas para enfrentar
este problema.20

b) Ubicación periférica en loteos de baja densidad en las áreas de expansión y de relleno

de los cascos urbanos, favorecida por el bajo valor de la tierra.

c) Emplazamiento alrededor de focos descentralizados antiguos o nuevos de actividades

económicas, donde el factor de localización de la vivienda es la accesibilidad al empleo
y la consiguiente reducción de costos de transporte. Se consolida así el esquema de
segregación de estratos medios y bajos.

Dentro de esta diversidad de áreas ecológicas, la unidad residencial y de participación

básica es el “barrio”, en torno a servicios y equipamiento tales como la escuela, el club
social y deportivo, el culto, [080.tif pagina 80] los centros comerciales secundarios y
terciarios. Existe una diferenciación según lugares de origen de la población y esto se
observa también en los casos de ciudades con inmigración extranjera; la primera fase de
socialización de los migrantes extranjeros de menores recursos transcurre en el
“conventillo”, que cumple en esta etapa el rol desempeñado en el período siguiente por
la “villa de emergencia” para el migrante rural (65).

[081.tif pagina 81]

4. Período posterior a 1930

Antecedentes generales

El período de crecimiento basado en el sector externo termina con las grandes crisis
sufridas por el capitalismo, las dos guerras mundiales y, especialmente, con la gran
depresión de la tercera década. La desaparición de los mercados para las exportaciones
latinoamericanas y las consiguientes caídas de precios, como así también la falta de
bienes importados que pudiesen competir en el mercado interno durante los períodos de
crisis, prepararon el terreno para el proceso de sustitución de importaciones de bienes
industriales que tiene lugar en la Argentina, Brasil, México, Uruguay y Chile primero y
posteriormente en Perú, Colombia y Venezuela. En realidad, en México operaron
también otros factores al producirse cambios en el régimen socio-económico con la
revolución agraria. Por otra parte, en Venezuela la explotación petrolífera, que se inicia
en la segunda década, determina un fuerte período de crecimiento sobre la base del

20
En 1909, el 10 % de la población de Caracas, 7.533 habitantes, vivía en “casas de
vecindad” o “ciudadelas”, con un promedio de 18 habitantes por vivienda (45). La ola
inmigratoria extranjera en Buenos Aires incide en el abrupto crecimiento de la
población hacinada en “inquilinatos” o “conventillos”: en 1880 había 51.915 personas
habitando 1.770 conventillos con un promedio de 29 habitantes por casa y 2,1 por
cuarto. Las cifras, 12 años más tarde, indicaban 120.847 personas (20 % de la
población), 2.192 conventillos; 55,1 personas por casa y 3,8 por cuarto. (62)
sector externo. Pero a partir de 1940 entra también decididamente en el período de
sustitución de importaciones.
La industria altera sensiblemente la composición de las actividades urbanas en los
centros donde se implanta. En la primera fase, el grueso de la industrialización se basa
en la sustitución de bienes de consumo final. La fuerte orientación al mercado
condiciona la aglomeración en las grandes ciudades, fundamentalmente las capitales,
[082.tif pagina 82] proveedoras de insumos y economías externas, lo que aumenta la
concentración urbana y el esquema de alta primacía de una o dos áreas metropolitanas
sobre el resto de los centros y el país en general. Pero también se introducen
modificaciones en la red urbano-regional, al crearse centros especializados, como los
siderúrgicos, aun cuando la industria de base todavía representa una fase más reciente
del proceso de industrialización en algunos países.
A pesar de la presencia del capital nacional, que en algunos casos es factor clave del
desenvolvimiento del sector manufacturero en una primera etapa, como en Brasil o
Argentina, la fase posterior es la industrial de capital foráneo en sectores dinámicos,
altamente intensivos de capital, con utilización de tecnología avanzada. El sector de
propiedad extranjera contrasta con el tradicional, de origen artesanal, que utiliza
insumos intensivos de mano de obra y de escaso tamaño y que comprende, en general,
los sectores vegetativos. Este contraste se da también regionalmente, dada la existencia
de focos de concentración de la inversión extranjera, a manera de “enclaves”.
A la variable industrial debe añadirse otra, de orden tecnológico, que comienza a
impactar en forma considerable: el transporte automotor, favorecido además por la
extensión de la infraestructura de redes de carreteras pavimentadas. El período se
caracteriza por la aceleración del proceso de urbanización, la agudización de los
desequilibrios regionales y la concentración de la población.21
Si se exceptúa la inmigración extranjera, que en algunos casos cumple un rol menor (en
Venezuela, por ejemplo), el motor básico del proceso de urbanización es la migración
interna. La aglomeración de actividades industriales y de servicios en las grandes
ciudades y las mejores posibilidades de vida que ofrecen estos centros seleccionados,
[083.tif pagina 83] actúan cada vez más como factores de atracción de la población
rural y la de los centros menores de la escala. Pero en Latinoamérica son fundamentales
los factores “expulsores” de la población rural: las bajas condiciones de vida, la
dificultad de acceso a la tierra por la rígida estructura de propiedad agraria, la
mecanización de las tareas productivas y la reducción consiguiente de la demanda de
mano de obra en el campo; la elevada tasa de natalidad rural.
El déficit en la capacidad de absorción de mano de obra con respecto al intenso flujo
inmigratorio en las grandes ciudades determina que una gran parte de la población
migrante se vea marginada del proceso productivo. El sector más afectado es el

21
Existen actualmente 13 áreas metropolitanas en Latinoamérica que han sobrepasado
el millón de habitantes. México comprende 8.567.000 y Buenos Aires 8.350.000 en
1970; San Pablo y Río de Janeiro superan los cinco millones; Santiago de Chile llega a
casi 3 millones en 1970; Lima-Callao tenía 2.599.000 habitantes en 1967 (113); Caracas
2.167.653 en 1970 y La Habana 1.737.000 en 1969 (población estimada). Con una
población entre un millón y dos millones figuran Bogotá, Montevideo, Recife, Porto
Alegre y Belo Horizonte. (107) Debe hacerse notar que no existe una definición común
de área metropolitana que permita hacer comparables las cifras de población.
proveniente de zonas rurales de origen más humilde cuyo nivel de educación y
calificación, lo hace menos competitivo en el mercado de trabajo. La situación objetiva
de marginalidad social se ve reflejada ecológicamente en la estructura urbana en las
áreas de viviendas de “emergencia”, que crecen en la periferia de las grandes ciudades
de Latinoamérica. En ellas se incorporan a la ciudad las características propias de la cul-
tura rural.22 Sin embargo, es incorrecta la identidad entre grupos marginales y la
residencia en “villas”. La marginalidad, el desempleo y subempleo estructurales, afectan
a amplias capas de la población, que residen en áreas de desarrollo urbano “normal”.

[084.tif pagina 84]

Régimen decisional

El período posterior al 30 registra los primeros intentos de planeamiento urbano con

criterio contemporáneo. En primer término predomina un enfoque puramente físico,
aunque se abandona el formalismo del siglo XIX. El instrumento básico que comienza a
difundirse es el código de edificación, que incluye ciertas normas sobre zonificación y
reglamentaciones de la construcción y cuya fuente es la codificación norteamericana (a
partir del código de la ciudad de Nueva York en 1916).
En la actualidad se ha llegado a la etapa del trabajo en equipos técnicos
interdisciplinarios, que intentan aplicar el conocimiento científico para proyectar, prever
y dirigir el desarrollo urbano, en sus, múltiples facetas socio-económicas y físicas. Sin
embargo, la mayoría de los intentos no se llevan a la práctica, por falta de instrumentos
apropiados que aseguren la implementación de las propuestas y, fundamentalmente, por
el régimen decisional imperante.
En lo administrativo hay disparidad de situaciones, desde la inexistencia de un equipo
técnico en el organigrama gubernamental, hasta las excepciones de ciudades que
cuentan con oficinas de planeamiento bien dotadas e institucionalizadas en el cuerpo
burocrático, actuando regularmente en el proceso de toma de decisiones. Sin embargo,
el planeamiento local, cuando existe, no se halla en general integrado coherentemente al
sistema total de planificación, que engloba las, escalas superiores de nivel provincial
(departamental), regional y nacional. Multiplicidad de organismos pertenecientes al
tronco principal del aparato estatal o entes descentralizados afectan con su acción

22
Estas áreas hoy comprenden una proporción considerable de la población urbana y, en
algunos casos, el porcentaje va en aumento. Las “barriadas” de Lima crecieron después
del terremoto de 1940. En 1949 había 25.000 habitantes en esas condiciones, pero ya
llegaban a 120.000 (10 % de la población) en 1955. En 1961 reunían el 20 % y en 1967
el 25 % de una población metropolitana de 2,6 millones de habitantes (113). En 1953,
los rancheríos de Caracas albergaban una población de 310.972 habitantes, un 38,5 %
de la población. Entre 1954 y 1958 se construyeron 85 superblocks para albergar
160.000 personas, pero se estima actualmente que todavía los rancheríos comprenden el
30 % de la población metropolitana (1.704.204 habitantes en 1966) (39). En Río de
Janeiro, la población de las “favelas” había pasado de 203.000 en 1950 (8,5 % de la
población) a 600.000 en 1964 (16'%) (97). En Buenos Aires se estima que los habitantes
de las “villas miseria” comprenderían hoy unos 700.000 habitantes (8 % del total).
directa o indirectamente el escalón local, sin que exista coordinación entre los mismos o
entre éstos y el nivel municipal. En las áreas metropolitanas no se ha resuelto un sistema
administrativo para coordinar eficientemente las diferentes jurisdicciones comunales. A
estas dificultades se agrega la inestabilidad política y socio-económica de
Latinoamérica, que conspira contra la continuidad de la acción técnica y administrativa.
La actividad planificadora debe, lógicamente, desenvolverse dentro del marco del
sistema socio-político vigente. Tanto el régimen institucional, especialmente en lo que
concierne al escaso control de la tierra, como la estructura de poder, en el proceso
mismo de toma de decisiones, limitan la ejecución de planes a las metas y objetivos
[085.tif pagina 85] de la sociedad, organizada conforme con el modelo de gestión
capitalista dependiente, con diversas variantes en cuanto al grado de intervención
estatal. Si bien existen interferencias, como, por ejemplo, en los casos de leyes de
control de alquileres o de inversiones directas en vivienda para estratos medios y
populares, en esencia, el operador de la estructuración espacial urbana sigue siendo
básicamente el mercado. El sector privado mantiene 1a iniciativa del desarrollo urbano
a través de la propiedad de la tierra y la inversión y su derecho de dominio no es
afectado mayormente en la práctica por las reformas constitucionales que establecen
que la propiedad debe cumplir una función social. La proporción de tierras fiscales en
áreas urbanas es mínima y los mecanismos de orden regulador del uso o impositivos son
impotentes para frenar la especulación (107). El problema se agrava en los países que
sufren el fenómeno de inflación, que alienta la inversión en el mercado inmobiliario sin
correspondencia con la demanda, lo que da por resultado un exceso de loteos y baja
densidad.
El cuadro general debe ser reajustado conforme a la situación particular de cada país y
ciudad específica. El caso de Cuba es radicalmente diferente porque allí cambió el
modelo de gestión y la revolución introdujo la reforma urbana mediante la ley
constitucional del 14 de octubre de 1960 que completa el conjunto de normas dictadas a
partir de 1959. La Legislación introdujo cambios estructurales con respecto a la
propiedad de la tierra y los inmuebles urbanos, eliminando la especulación, asegurando
la viabilidad del proceso de planificación y el mejoramiento de las condiciones de vida
y oportunidades de los estratos medios e inferiores de la sociedad.23

23
Tras la delimitación jurídica del área urbana, se fijan los procedimientos de
zonificación y uso del suelo: “Queda igualmente a cargo del Ministerio de Obras
Públicas la determinación de zonas dentro de las áreas urbanas, fijando las condiciones,
especificaciones y destino de las construcciones, a fin de obtener en función social el
mejor uso del suelo”... (art. 2, Ley 691/1959 modificada por el art.7 Ley 892/60 “Todo
proyecto de urbanización o construcción de un Reparto (loteo) deberá ser sometido
exclusivamente al Ministerio de Obras Públicas, sin cuya aprobación no podrá otorgarse
la licencia municipal ni iniciarse las obras...” “A fin de que queden ajustados a las
orientaciones sobre planificación todos los proyectos de nueva edificación deberán ser
aprobados por el M. de O. Públicas...” (art. 4, Ley 691/1959 y modificación art. 1 Ley
892/60).
Se concede el derecho a todo ciudadano a la propiedad de una vivienda urbana decorosa
y otra decorosa en el campo o lugar de veraneo y se facilita la conversión en
propietarios a sus ocupantes mediante generoso financiamiento. En la etapa futura
inmediata “el Estado ... acometerá la construcción masiva de viviendas que serán
cedidas en usufructo permanente mediante pagos mensuales que no podrán exceder del
Chile y Venezuela son dos países que están originando regulaciones [086.tif pagina 86]
coherentes del uso del suelo, aunque todavía los resultados obtenidos son de baja
significación. Ambos han encarado la construcción de vivienda pública en gran escala y
la acción estatal se manifiesta [087.tif pagina 87] visiblemente en la estructura urbana.24
Colombia posee una legislación apta para la recuperación de la plusvalía, lo que
favorece la disponibilidad financiera del gobierno para enfrentar nuevas obras (107).
En el período debe destacarse la construcción de ciudades nuevas, cuyo proceso tiene
características diferentes. Nos referiremos a ello más adelante, al describir las
estructuras de ciudades planeadas.

Tecnología

Nos limitaremos exclusivamente a señalar el rol del transporte. Ya se ha hecho

referencia al papel importantísimo que cabe al transporte automotor en la estructuración
interna en la última etapa. El camión ha reemplazado paulatinamente a los otros medios
en el tráfico de cargas y el automóvil se ha difundido extensamente entre los estratos
con capacidad adquisitiva.25 Esta situación no depende sólo de las condiciones

10 % del ingreso familiar” (art. 1, Ley de Reforma urbana). “Se proscribe el

arrendamiento de inmuebles urbanos y cualquier otro negocio o contrato que implique
la cesión del uso total o parcial de un inmueble urbano” (art. 2, Ley de Reforma
Urbana), salvo las excepciones lógicas de hoteles, pensiones, casas de veraneo, etc.).
La especulación se elimina al estipularse un cupo máximo de renta que puede recibir
cada propietario ($ 600 mensuales); pasa al Estado el excedente sobre esa suma y “la
propiedad de los inmuebles destinados a las llamadas ‘ciudadelas’, casas de vecindad ...
se transferirá al Estado sin que los propietarios reciban cantidad alguna en concepto de
precio”. (art. 25, Ley de Reforma urbana). En caso de los precios de los terrenos baldíos
o de subdivisiones, éstos se regulan de acuerdo con el valor del trabajo invertido,
fijándose además un precio máximo de venta. “Se establece un impuesto ascendente al
tres por ciento (3%) anual sobre el precio legal de los solares yermos” (art. 29, Ley
691/59) y “se establece la venta forzosa de los solares yermos por los precios
establecidos en esta ley a favor de: los ciudadanos cubanos que lo soliciten con el
propósito de construir una residencia para uso propio continuo, o que, construida ésta,
se propongan construir otra para uso propio o intermitente en un lugar de veraneo o
fuera de la población en que estuviera enclavada la primera; y de las personas naturales
o jurídicas que lo soliciten para construir una industria, comercio u oficina de su pro-
piedad, sin áreas adicionales rentables” (art. 17, Ley 691/59). “El propietario de un solo
solar yermo a quien se le requiera para la venta forzosa tendrá la prioridad en la
utilización de éste a los efectos de dedicarlos a la construcción...” (art. 23, Ley 691/59).
Se agilizan los mecanismos de renovación urbana al declararse de utilidad pública los
edificios obsoletos y encararse la solución definitiva de los “barrios de indigentes”.
(106).
24
Por acción de la C.O.R.V.I. (Corporación de la vivienda) y el Banco obrero
respectivamente.
25
El parque automotor de Lima comprendía, en 1966, 116.175 automóviles privados, o
sea, una relación de uno por cada veinte habitantes y 20.675 automóviles del servicio
público (de alquiler y por puesto). Del total de personas que ingresaban al centro
diariamente en vehículos, 16,5 % lo hacía en automóvil privado y 83,5 % en transporte
tecnológicas innegables de este medio de transporte, sino que su uso se ha acentuado
por la introducción de pautas correspondientes de consumo y el aliento indiscriminado
del gobierno, que abandona el apoyo al transporte masivo, desechando la amarga expe-
riencia extranjera. Hoy, los gastos de inversión y mantenimiento de obras viales urbanas
ocupan cuantiosos recursos del sector público.
Salvo excepciones (por ejemplo: Caracas) la construcción de nuevas avenidas y
autopistas fue posible en la periferia y en áreas de baja densidad no así en las áreas
centrales, donde el valor del área [088.tif pagina 88] ocupada impidió el establecimiento
de nuevas arterias. Allí el tránsito se canaliza por las antiguas calles, con la consiguiente
congestión y deterioro del medio ambiente, agravando los problemas la baja capacidad
para el estacionamiento.
A pesar de la ausencia de redes o sistemas viales completos y los problemas señalados,
las características tecnológicas del transporte por automóvil incidieron en el aumento de
la accesibilidad a la periferia contribuyendo a la difusión de pautas suburbanas.
Lógicamente, la extensión del fenómeno está restringida en comparación a Estados
Unidos y otros países, por la dimensión del estrato social que puede adquirir el
automóvil privado. Otro elemento que se incorpora a la estructura urbana es el
aeropuerto, con sus elevados requerimientos de espacio físico y comunicación.

Estructura urbana

Ciertamente, el número de variables que inciden en la estructura urbana hace que

puedan emitirse juicios generales que sólo correspondan a los diferentes tipos de
ciudades que presentan características y problemas comunes. En el último capítulo
hemos incluido un listado de las variables que podrían considerarse para confeccionar
una exhaustiva tipología urbana. Pero, por ahora, dicha tipología tiene solamente interés
teórico por cuanto se carece de estudios e investigaciones en profundidad para cada una
de las categorías. Aquí nos contentaremos con presentar la situación general en función
de una ,simple clasificación por el tamaño poblacional, ya sea para ciudades de
crecimiento espontáneo o planeado y haciendo referencia, en lo posible, a otras
variables significativas.
1. Áreas metropolitanas. (Ver figs. 7, 10, 16 y 19)
Se trata de áreas multifuncionales que se desarrollaron en gran escala y que se destacan
tanto por su dimensión en cuanto al número de actividades que comprenden (población
y funciones) como a la complejidad de sus subsistemas.
El desarrollo urbano se ha producido mediante fenómenos de conurbación y
constelaciones en torno a centros secundarios y terciarios, cuyo crecimiento, separado
del caso “urbanizado”, fue posibilitado [089.tif pagina 89] por la extensión de los
sistemas de transporte. En el proceso quedaron englobados por la ciudad principal
antiguos núcleos que en el pasado eran pueblos o ciudades aislados. La expansión
urbana sigue la dirección de los ejes básicos de transporte, que reducen linealmente el

público. (113). En Caracas, la relación de personas/vehículo automotor pasó de 13,9 en

1950 a 8,3 en 1961 (112). Los datos correspondientes al área metropolitana de Buenos
Aires en el año 1964 eran: 13,4 personas/automotor y 21,7 personas/automóvil privado.
(Asociación Argentina de Fábricas de Automotores. Parque de automotores de la
República Argentina, 1963-64.)
costo de movilidad, pero luego se ocupan las áreas de “relleno”, situadas entre los ejes
de predominio.
Las diferencias en las variables, en cada caso, originan distintas estructuras resultantes.
Deben diferenciarse las áreas metropolitanas que se basan casi exclusivamente en el
transporte automotor, como Caracas, donde una extensa red de autopistas se ha
superpuesto a la antigua estructura histórica (fig. 19), de las que presentan líneas de
servicio ferroviario suburbano (Buenos Aires) (fig. 7).
La forma de la ciudad y su accesibilidad general dependen también de la oferta de
espacio, afectada por características geográficas naturales. En este sentido contrastan las
desarrolladas en terreno básicamente plano, como Buenos Aires y Rosario, ciudades
costeras que solamente encuentran obstáculos para su expansión hacia el interior, en
pequeñas cuencas bajas de ríos y arroyos, de las ubicadas en valles montañosos como
Bogotá o Caracas, donde la “mancha” metropolitana debe estrecharse entre las
pendientes abruptas; o Río de Janeiro o Lima-Callao, sobre la costa, pero bordeadas por
cadenas montañosas.
Aún en los casos de gran disponibilidad de oferta de tierras, los altos valores obligaron
al desarrollo en altísima densidad en las áreas centrales, mediante edificios de oficinas y
departamentos en altura. Es el período de renovación de áreas centrales. Hacia afuera,
disminuye la densidad en general, y pasa desde una ocupación compacta hasta la
periferia, de bajísima densidad y gran cantidad de lotes baldíos.
La estructura económico-espacial y la distribución de las fuentes de empleo difieren de
acuerdo con la distinta composición, dimensión y características de localización de la
actividad económica. En el Gran Santiago, que conserva todavía una fuerte
aglomeración comercial en el centro histórico, existe una tendencia descentralizante en
centros comerciales suburbanos, coincidiendo con la ubicación residencial de estratos
de fuerte poder adquisitivo. Esta tendencia es más acentuada en Lima-Callao y aún más
notable en Caracas donde ha surgido una nueva aglomeración comercial lineal en la
dirección [090.tif pagina 90] de los suburbios de altos ingresos, hacia el este del área
metropolitana. También hay diferencias en los sectores industriales. Las ciudades como
San Pablo y Buenos Aires, que experimentaron tempranamente el proceso industrial,
presentan núcleos del sector manufacturero orientados al ferrocarril, conjuntamente con
nuevos distritos industriales de fábricas modernas, a menor densidad y orientadas al
transporte automotor. La dimensión de las áreas industriales es menor en las ciudades
donde el proceso de industrialización es más reciente y el salto más abrupto entre las
pequeñas empresas tradicionales y las fábricas del sector moderno.
En cuanto a la ecología residencial, las diferencias se dan de acuerdo con la
estratificación social y las pautas culturales. Con el proceso de suburbanización y el uso
del automóvil se ha acentuado la localización en sectores según ejes preferenciales: los
estratos altos están en el norte en Buenos Aires y Bogotá; en el este en Santiago (93) y
Caracas; en el sur en Lima-Callao y México; en el sudoeste en San Pablo (fig. 11).
Cuanto mayor es la polarización de clases, más clara es la segregación social ecológica.
Si en Caracas la estructura tiende a una dicotomía entre el este y el oeste, en Buenos
Aires, donde existen amplias capas medias, los estudios han demostrado la existencia de
gradientes al recorrerse la ciudad central (Capital Federal) en forma circunferencial,
desde el eje norte (estrato alto) al del sur (estrato bajo); pero, al mismo tiempo, existen
áreas intersticiales, zonas de relleno o “islas”, que escapan a la tendencia general (82).
Existe una solución alternativa al alto valor de la tierra, distinta del movimiento
centrífugo suburbano: la construcción de departamentos en alta densidad. Está
ampliamente difundida en Latinoamérica y apoyada como solución para la vida urbana
por una elevada proporción de las capas alta y media alta. Los departamentos en pro-
piedad horizontal o alquiler surgen en un proceso de renovación de las áreas centrales,
en barrios semidescentralizados de prestigio o a lo largo de avenidas radiales, ejes
básicos de movilidad.
Para referirnos a los estratos populares distinguiremos dos capas, según participen o no
en el mercado de tierras. En el primer caso también existen dos alternativas de
localización: ocupación de viviendas centrales antiguas en procesos de sucesión
ecológica con alto [091.tif pagina 91] grado de hacinamiento,26 o bien en la periferia,
sobre la base del lote individual o en monoblocks construidos por el gobierno en las
excepciones, donde éste ha dado apoyo a la vivienda popular. En las ciudades que han
experimentado la industrialización en gran escala y donde los niveles de ingresos
permiten la entrada de estratos obreros en el mercado de tierras, como San Pablo y
Buenos Aires, la forma más difundida de urbanización, que abarca la mayor proporción
de la población metropolitana, es, justamente, la casita autoconstruida en lotes mínimos
de propiedad individual, en áreas especificas de baja densidad. Estas áreas presentan
altos déficits de servicios públicos y equipamiento; alguna vía principal pavimentada
permite el acceso de servicio de ómnibus que facilita la movilidad, al trabajo.
El estrato de más bajos recursos, constituido por migrantes rurales es el marginal al
proceso de mercado de tierras. Su proporción aumenta con la menor capacidad de la
ciudad para crear fuentes de empleo y el tipo y características de las migraciones. La
solución ecológica es la “villa de emergencia” mediante la ocupación de hecho y
urbanización clandestina de áreas no ofertadas: propiedades fiscales (playas ferroviarias,
costas, terrenos baldíos colindantes con canales, vías de circulación, etcétera), terrenos
privados que por determinadas circunstancias (litigios, por ejemplo) permanecen sin
ocupar, o bien áreas inundables o de alta pendiente cuyo costo de desarrollo físico,
según standards “aceptables”, los hacen marginales. Las viviendas deben
autoconstruirse mediante materiales de desecho (latas, cartón, madera, cajones, chapas)
o bien utilizando materiales rurales cuando existe esa posibilidad (barro, adobe, cañas,
ramas, palmas), trasladando a la ciudad los modelos del rancho rural.
Lo interesante, desde el punto de la mecánica de decisiones, es que, en muchos casos, la
ocupación clandestina se halla dirigida por organizaciones de la propia comunidad,
como sucede en el Gran Santiago y ha sido analizado detenidamente en Lima (99, 100).
Los líderes efectúan el trazado y la división de los lotes y aún se da el caso de contratos
con profesionales agrimensores para efectuar dicha [092.tif pagina 92] tarea. Se trata,
pues, de un proceso de decisión colectiva o comunitaria que difiere de la elección
individual en el mercado.
Los factores destructivos que se derivan de las condiciones ecológicas de los pobladores
de las “villas” y de la falta de servicios (enfermedades, incendios, aluviones e
inundaciones), con su continua secuela de pérdida de vidas y propiedades, se suman
para acentuar la ya desfavorable situación de inestabilidad y marginalidad. Sin embargo,
los estudios sociológicos realizados indican que, aún a pesar de la presencia de factores
negativos, la situación es juzgada por los habitantes como un avance al compararse con

26
En Lima, en 1957, un 40-50 % a de los habitantes vivía en “Callejones”, pasillos
angostos de 50-60 metros de largo y 2-3 de ancho que separaban dos hileras de
viviendas en edificios de un piso, de uno o dos cuartos por familia y sin espacio abierto
atrás (algunos tienen dos pisos). (103)
las condiciones de vida que soportaban anteriormente en sus lugares de origen. Dichos
estudios también han demostrado que, a pesar de la desconfianza y aún animosidad con
que los juzgan en forma prejuiciosa los otros estratos sociales, las “villas” son
verdaderos laboratorios donde los migrantes rurales realizan su ajuste a las pautas
urbanas (97, 94, 81, 70).27 Cuando existen ciertas condiciones de estabilidad y opor-
tunidad de mayores ingresos, éstos transforman cualitativamente su hábitat.28
Los resultados de la investigación han demostrado la necesidad de enfoques teóricos
menos restrictivos que los del “continuum rural-urbano”. En Latinoamérica, la
transferencia a la ciudad de instituciones, valores y comportamientos propios del área
rural, permiten a los migrantes mantener un alto grado de organización. Las relaciones
de parentesco y la familia extensa, el sistema de compadrazgo y las asociaciones
voluntarias o vecinales, han sido citadas como factores que tienden a mantener y
afianzar la, integración interna (92). En [093.tif pagina 93] cambio, en circunstancias
diferentes, grupos migrantes han demostrado altos niveles de desorganización con el
cambio ecológico y mayor movilidad y participación social. Los mecanismos de ajuste
y el mantenimiento de una alta integración no implican en absoluto que sea verdadera la
integración social de estos grupos. Lo que está hoy en discusión es cuál será el destino
de las áreas que mantienen hoy esas condiciones y si ésta en realidad es sólo una fase de
transición hacia la transformación pacífica o violenta de las estructuras de la sociedad
urbana y nacional que permitiría el logro de una real integración social.

2. Ciudades medias no planeadas.

Existe ya para esta categoría, un suficiente número de estudios ecológicos que permiten
algunas generalizaciones (71, 74, 75, 76, 77, 88, 98, 101). En principio, deberían
tratarse separadamente las ciudades que funcionan fundamentalmente sobre la base del
empleo terciario con ubicación céntrica (comercio, servicios, gobierno), de las
industriales que, en general, suman al centro comercial otros focos de empleo y
actividad en las áreas periféricas. Las primeras se organizan según la estructura ya
clásica con densidad decreciente y anillos de localización residencial, según las curvas
de isocosto de transporte en relación al centro. (Ver figs. 21 y 22.) Las segundas
presentan alteraciones a este esquema por la presencia de otros focos de atracción.
Las investigaciones han confirmado como ley general la presencia del estrato alto
ocupando el centro de la ciudad, rodeado por capas medias y, finalmente, el estrato de
menores ingresos habitando el cinturón periférico de baja densidad. Se conserva así la
pauta de la época colonial de valuación de la accesibilidad y ubicación en el lugar de
prestigio, ya sea que el estrato alto ocupe todavía las grandes casonas antiguas o, por

27
“Debemos distinguir entre integración y ajuste. El último se refiere a la capacidad del
individuo de ejercitar su rol sin tensiones psicológicas excesivas o insoportables o sin
desorganización personal. El principal énfasis es en el individuo qua individuo, esto es,
en el ajuste personal. El concepto de integración se refiere a la naturaleza de la
participación de los individuos y grupos sociales en las diferentes instituciones y
estructuras parciales de la sociedad.” (81)
28
Turner ha estudiado intensamente estos procesos de cambio en Lima, desde la
invasión y construcción de viviendas precarias y cercos hasta la paulatina obtención de
servicios (policía, agua corriente, transporte, etc.) y mejoramiento de la vivienda
reemplazándose las paredes de material vegetal por muros de mampostería. (99)
renovación y construcción, departamentos en altura. Sin embargo, los estudios de
Whiteford en Popayán y Querétaro, como otros, verifican la presencia incipiente de
áreas residenciales de estratos altos en la periferia, a baja densidad, con viviendas
unifamiliares aisladas con jardín, ubicadas en correspondencia con zonas altas y rutas
principales de acceso. Se trata del mismo fenómeno observado en escala metropolitana,
sólo que limitado en este caso por el tamaño del mercado. La tendencia centrípeta o
centrífuga de las capas altas y medias dependen del tamaño de la ciudad, la mayor
[094.tif pagina 94] o menor penetración de pautas suburbanas de vida y la propiedad del
automóvil en relación con las preferencias de renovación central.29
Las villas de emergencia no están de ninguna manera restringidas a las grandes
ciudades. También se observa su presencia en ciudades pequeñas o medias sujetas a un
fuerte proceso de crecimiento, especialmente las que registran el impacto de radicación
industrial como, por ejemplo, San Nicolás (Argentina) y Chimbote (Perú), ambos
centros nacionales de la industria siderúrgica.

3. Ciudades planeadas.

Por último, nos referiremos a los centros nacidos en el período cuyas estructuras físicas
surgieron de procesos planeados de toma de decisiones. Nos servirán de ejemplos
característicos la nueva capital del Brasil y la nueva ciudad de Santo Tomé de Guyana
en Venezuela.
Ambas ciudades resultaron ampliamente exitosas al cumplir el Objetivo original de
constituirse en nuevos polos de atracción poblacional y descentralización regional. El
proceso se asemeja al de la colonización, en el que una ciudad planeada es erigida por el
poder central como base para la conquista del territorio y corrimiento de la frontera.
Inexistente en 1955, Brasilia tenía ya, en 1961, 75.400 habitantes, pero también en los
alrededores vivían 20.200 personas y, en la cercana favela de cidade livre, otras 15.200.
Por su parte, Santo Tomé de Guayana pasa de 4000 habitantes en 1950 a 50.067 en
1962 y 70.000 en 1964, estimándose que para 1980 tendrá 650.000 (117).
La estructura física planeada de Brasilia por el ganador del concurso de 1956, Lucio
Costa, se adapta todavía más al símil de la colonización: “nació del gesto primario de
quién señala un lugar o toma posesión de él : el dibujo de dos ejes cruzándose en ángulo
recto, o sea, la señal de la cruz”; el de este-oeste, eje monumental, sobre el cual se
encuentran los edificios culturales y ministeriales y que culmina en la Plaza de los Tres
Poderes y el norte-sur, ligeramente curvado, a lo largo del cual se extienden las áreas de
vivienda [095.tif pagina 95] sobre la base del módulo de las supermanzanas. La
intersección es el “corazón” de la ciudad en cuatro niveles, donde se encuentran los
intercambios de circulación y estacionamiento, tiendas, restaurantes y terminal de
ómnibus y, a uno y otro lado, sectores de comercio, esparcimiento y hoteles. Brasilia ha
sido concebida a escala del automóvil, con un diseño que aprovecha las largas
perspectivas y enfatiza lo monumental, para expresar claramente el símbolo político-
administrativo de la capital. Su estructura cerrada y unitaria, donde todas sus partes

29
Una ciudad Argentina como Rafaela (37.240 habitantes estimados en 1964), con alto
índice de tenencia de automotores (12,3 automotores/habitante), no posee barrios
suburbanos. (109). En cambio, ya en Tucumán (294.070 habitantes en 1960) hay un
desarrollo lineal suburbano (barrios de Marcos Paz y Yerba Buena) de acuerdo con la
“teoría de los sectores”.
componentes exigen una construcción simultánea, se adaptó más que otras propuestas a
la necesidad de la coyuntura i política de una rápida puesta en marcha, mediante la
acción directa del gobierno (la construcción duró solamente tres años) (117).
La estructura planeada de Santo Tomé de Guayana es distinta (Ver fig. 23), por cuanto
se trata de un sistema lineal organizado sobre una carretera principal para integrar dos
núcleos existentes San Félix, antiguo pueblo sobre el lado oriental y Puerto Ordaz, zona
residencial originalmente planeada por la Orinoco Mining Company para sus
empleados, conjuntamente con las áreas de la industria pesada en el extremo oeste. La
estructura es flexible, se adapta al desarrollo en etapas y enfatiza distintos focos visuales
y de actividad a lo largo del sistema (104, 114).
Comparada con Brasilia, Ciudad Guayana es el resultado de un planeamiento más
integral, ya que es uno entre otros elementos para, el desarrollo de la región: el
aprovechamiento de recursos naturales e hidroeléctricos, la inversión en infraestructura
y la radicación de complejos industriales. En cambio, Brasilia debió sufrir la ausencia
de planeamiento regional desde el comienzo y el desarrollo espontáneo de núcleos
periféricos que crecen más rápidamente que la misma ciudad planeada.
Aún a pesar de éstas y otras dificultades inherentes a la implementación de planes ante
condiciones tan dinámicas como las que se presentan en los casos expuestos, es
innegable que constituyen importantes ejemplos en Latinoamérica en cuanto a la
posibilidad de logro de ciudades funcionalmente superiores, mediante la técnica de pla-
neamiento urbano. Esto ha sido posible por un factor fundamental: la disposición de la
tierra por el poder público a través de Novacap, en Brasilia, y la Corporación de
Desarrollo de Guayana en Venezuela, condición indispensable para efectuar el trazado y
asignar la localización a las distintas actividades urbanas.

[096.tif pagina 96]

A pesar de ello, en ambos casos los planificadores han debido observar un dato de
partida: la estructura social y de ingresos de la población, lo que ha producido,
necesariamente, diferentes condiciones de localización para los estratos altos y bajos.
Las viviendas deben adaptarse a las condiciones del mercado. El sistema físico planeado
no puede alterar la estructura socio-económica básica vigente.

[097.tif pagina 97]

III. Parte. Conclusiones y perspectivas

[098.tif pagina 98]

[099.tif pagina 99]

Conclusiones y perspectivas
En los capítulos anteriores se ha descripto la estructuración interna urbana en América
Latina. El marco teórico utilizado enfatiza la necesidad de que se contemple la
formación del sistema urbano como un proceso de cambio, y se estudie la acción de las
diferentes variables a través del tiempo y el pasaje del sistema de una etapa significativa
de su evolución histórica a la otra.
La ciudad es un conglomerado de actividades cuya localización en ese punto focal
territorial se resuelve en el macrosistema al que pertenece, sin duda, el centro
considerado. El complejo de actividades existentes, con sus diversas características y
nuevas actividades que se incorporan al conglomerado urbano, plantean en el tiempo
requerimientos de espacio, localización y comunicación, que dependen de pautas
culturales, la tecnología y la capacidad adquisitiva. Estos deben compatibilizarse entre
sí y con la dotación existente de la oferta de insumos en el foco territorial y su
posibilidad de incremento en el tiempo.
La asignación de los recursos de localización, la forma en que- e miden y distribuyen las
capacidades existentes y sus incrementos entre las diferentes actividades urbanas, no se
realiza al azar. Dependen de un sistema decisional que también forma parte del macro-
sistema y no es otra cosa que el conjunto de “reglas del juego”, tanto sea
institucionalizadas como informales, que rigen el funcionamiento de la organización
socio-económica. Esta es la que consideramos [100.tif pagina 100] variable clave o
“estratégica” en la determinación estructural y la que hace variar el contenido de cada
estructura. Se trata de identificar a quiénes deciden, para quiénes se decide y cuáles son
los efectos de esas decisiones en cuanto a la distribución de beneficios y costos.
Es así que cada régimen social presenta tipos básicos de estructuras urbanas, cuyo
contenido puede diferenciarse claramente de las de otros regímenes o sociedades. Si la
ciudad barroca es expresión típica del poder autocrático de la monarquía, la ciudad
medieval representa el poder económico de la clase mercantil y las corporaciones, con
sus específicas características culturales. Así también, las áreas metropolitanas
contemporáneas de Latinoamérica son estructuradas nacidas de la concentración de
funciones, la dependencia nacional y del interior, que se organizan internamente en
función de un sistema mixto con predominio de la propiedad privada de la tierra y el
mecanismo capitalista.
La estructura física de la ciudad colonial responde a pautas de vida urbana heredadas de
las metrópolis respectivas, adaptadas a las condiciones del Nuevo Mundo. En
Hispanoamérica queda elaborado un esquema planificado, regular y abierto, apto para
servir a la expansión, dentro de los límites de tamaño poblacional de la época y de
acuerdo a la tecnología, de la carreta y el caballo. La ecología residencial responde a la
estructura de clases y al sistema de mercado, una vez finalizada la etapa de asignación
centralizada de solares urbanos.
La estructura colonial continúa sin cambios mayores hasta la segunda mitad del siglo
XIX. El cambio estructural en las nacientes áreas metropolitanas depende de la
concentración de población y actividades, las modificaciones en la tecnología del
transporte, la introducción de pautas culturales nuevas y el afianzamiento del me-
canismo capitalista de subdivisión y venta en el mercado de tierras. La estructura de ejes
de crecimiento y la expansión discontinua del área ocupada surgen de una valoración
lineal del territorio y el cambio en la accesibilidad relativa. La distinta distribución resi-
dencial responde a la posición competitiva de cada clase social y sus respectivas pautas
culturales.
En la última etapa, la industria se incorpora a la estructura económica y el incremento
sustancial del fenómeno de migración interna acentúa el tamaño de la aglomeración y
altera los perfiles ecológico- [101.tif pagina 101] demográficos internos en las áreas
metropolitanas. Si la ciudad del crecimiento hacia afuera ocupó la periferia de la ciudad
colonial y constituyó incipientes conurbaciones, ahora impera la ciudad regional, cuyos
ejes funcionales engloban nuevas localidades a mayores distancias. La diferenciación
ecológica se hace en función de esos ejes, contrastando la ciudad “urbanizada”, del
automóvil, de acuerdo a standards europeos o norteamericanos, con la ciudad
“marginal”, sin servicios o equipamiento, la ciudad subdesarrollada de las clases
dependientes.
Los estudios ecológicos en los Estados Unidos de Norteamérica han reconocido que los
modelos teóricos tales como el de “zonas concéntricas” de Burgess (4), de los
“Sectores”, de Hoyt (13) o de “núcleos múltiples”, de Harris y Ullman (23) son, en
realidad, distintos casos particulares de una teoría general, dependiendo de la distinta
ponderación de los supuestos de dicha teoría (21). Dichos modelos se aplican al caso
norteamericano: sociedad industrial con predominio de economía de mercado.
Se ha visto que la realidad latinoamericana presenta características específicas que
deben ser consideradas en un modelo propio de ese contexto. Deben tenerse en cuenta
las particularidades de una sociedad dependiente, el tipo de estratificación y movilidad
social imperantes, el bajo poder adquisitivo de estratos medios y bajos, pautas de vida
céntrica y departamentos en cierta capa de estratos altos, menor difusión del automóvil
y otras variables que inciden en la estructuración de la ciudad latinoamericana.
En realidad, el número y complejidad de dichas variables y su diferente ponderación en
cada situación dada hacen difícil extraer conclusiones generales para todas las ciudades.
Por lo tanto, debe establecerse una cierta tipología de ciudades. La pertenencia de una
ciudad determinada a un tipo dado, permitiría basar más fácilmente hipótesis acerca de
las variables que la han conformado.
La construcción de una tipología de ciudades actuales latinoamericanas según su
estructura interna, facilitaría obtener conclusiones generales, el análisis comparativo y la
comprensión del proceso de urbanización a la escala local.
[103.tif pagina 102]
Los conjuntos de variables que deberían considerarse para confeccionar dicha tipología
serían los siguientes:
1) Sistema decisional o de asignación de recursos; orden socio-institucional vigente:
economía de mercado, mixta o planificación en sus distintas variantes. Quién y cómo
controla la demanda y la oferta de insumos de espacio y localización. Dependencia del
sistema decisional extranjero.
2) Tamaño poblacional: debe establecerse una categorización sobre la base del número
de habitantes, dadas las diferencias que introduce esta variable en la complejidad de los
problemas urbanos y la accesibilidad general interna.
3) Características demográficas: composición por edades y sexo, familia, etcétera.
Condiciona los requerimientos de espacio de la población.
4) Composición de la estructura económica: se refiere al número y tipo de funciones que
cumple la ciudad; grado de especialización en el sector industrial, minero, servicios
agropecuarios, gobierno, turismo, etcétera, o bien centros multifuncionales.
5) Nivel económico: monto global del producto bruto urbano, cuantía de las inversiones,
etcétera.
6) Estratificación social y distribución del ingreso: distribución de los estratos sociales
variando entre una alta polarización hasta la homogeneidad.
7) Pautas culturales: gustos y preferencias de la población en cuanto a localización, tipo
de vivienda, diseño, movilidad, etcétera. Pautas de diseño adoptadas por el gobierno o
responsables de decisiones, que condicionan la oferta.
8) Tecnología: formas y sistemas utilizados en la producción de bienes y servicios.
(Especialmente interesan los relativos al transporte, comunicaciones y redes de servicio
público en general.)
[102.tif pagina 103]
9) Características geográficas naturales: factores morfológicos, suelos, clima, etcétera.
10) Posición relativa en el macrosistema: relaciones con otros centros y el macrosistema
en general. Ciudades de frontera; aisladas; cercanas a áreas metropolitanas, etcétera. Es
evidente que se diferenciará en su estructura una ciudad que genera elevados flujos
interregionales en todas direcciones, de otra que mantiene intercambios casi exclusivos
con un solo centro.

Al mismo tiempo, estos conjuntos de variables deben ser considerados en forma

dinámica. Por lo tanto, debe analizarse el ritmo o rapidez de los cambios demográficos,
económicos, sociales, culturales y tecnológicos, tanto internos del centro considerado,
como en las relaciones regionales e interregionales y en las sucesivas etapas históricas
por las que ha atravesado, especialmente aquéllas en las que hubo importantes
consolidaciones estructurales.
Sin embargo, no debe olvidarse que las variables incluidas en el listado actúan en forma
concertada y que están relacionadas entre sí. Es por eso que se ha considerado la
estructura como expresión cultural de una determinada sociedad urbana. Si bien, por
ejemplo, podría diferenciarse una ciudad de llanura de otra emplazada a lo largo de un
valle montañoso, en términos exclusivamente morfológico-geográficos, podrían
encontrarse en cambio similitudes si la interpretación busca principalmente determinar
el contenido de cada estructura y el resultado que ello trae aparejado para la población y
el desarrollo de las actividades.
El contenido de la estructura urbana depende, por supuesto, del de la sociedad que la
genera. En este sentido, son factores básicos a considerar los que rigen el sistema socio-
económico, las relaciones de producción, las estructuras social y decisional.
Se ha descrito la importancia que tiene, entre éstos, el régimen de tenencia de la tierra
que, en Latinoamérica, ha sido, desde la época colonial, el de la propiedad privada
individual, sujeta al mercado. La misma forma original de subdivisión de la tierra rural
que circunda la planta urbana afecta profundamente los trazados posteriores, al ocurrir
la sustitución de usos del suelo rural por usos urbanos, debido a la expansión necesaria
de la ciudad. Porque las subdivisiones posteriores se realizan dentro del perímetro
delimitado [105.tif pagina 104] por los lotes originarios, salvo expropiaciones o
acciones de interferencia estatal, como sucede en los casos de apertura de nuevas vías
de comunicación, o de consolidación de lotes.
Son los grupos de terratenientes de las tierras circundantes los que deciden, según su
conveniencia en un cierto momento, la continuación del área para uso rural, el loteo
para especulación, o el destino del área para barrios “exclusivos”, para los estratos
medios u obreros. Aún si es posible la regulación del uso del suelo por parte de las
autoridades gubernamentales, es más difícil el control en cuanto al tipo de decisiones
que rigen la distribución de los estratos sociales. Y aún aquélla se torna improbable ante
le acción denodada de los grupos representativos del poder, que reaccionan al enfrentar
la posibilidad de que determinadas reglamentaciones legales los despojen de pingües
ganancias especulativas y afecten, en general, sus intereses. Es así que las presiones
alteran códigos u ordenanzas establecidas.
La propiedad de la tierra en lotes individuales, cuyo tamaño fue definido durante otra
época histórica y para la vivienda baja, obligan al crecimiento urbano sobre la base del
lote como unidad elemental de decisión, que impide aprovechar economías y las posibi-
lidades del diseño urbano y la tecnología contemporáneos.
La importancia de la variable tierra es tal, que aún una decidida acción gubernamental
en pro de la distribución del ingreso para favorecer a las capas populares, mediante la
construcción masiva de vivienda pública de tipo económico, encuentra que, sin el
control de la tierra, se contribuye oficialmente a la segregación ecológica, por la
obligada localización periférica de los proyectos de vivienda destinados a estos estratos
de menores ingresos. Esta situación, que ha sido señalada en Chile (111), se debe a la
forzosa necesidad del gobierno de expropiar o comprar terrenos de bajo precio que
solamente se encuentran en la periferia, única área donde el costo de la tierra hace
posible la financiación de los proyectos.
Sin embargo, el régimen de tenencia de la tierra es sólo uno entre los factores que
caracterizan el orden social. Es así que, aún cuando se posee el control de la tierra,
como sucede en los casos de ciudades planeadas, las diferencias en la distribución
espacial y niveles de vida de la población, reflejan las que se derivan de la estructura de
clases de la sociedad. Esto, a pesar de que la sustracción del recurso tierra al mecanismo
capitalista, ya constituye un avance decisivo para la implementación de planes de
desarrollo urbano.

[104.tif pagina 105]

Se ha visto que estos casos, y el de ciudades no planeadas que cuenten con abundante
oferta de tierras fiscales, son, por ahora, sólo excepciones en el panorama
latinoamericano. Y que, por otra parte, tampoco son regla la inserción de maquinarias
administrativas de planeamiento urbano en el tronco del aparato estatal y la existencia
de cuerpos de legislación coherentes, que sustenten su acción en forma continua y
eficiente.
El régimen adoptado para la estructuración de las ciudades en - Latinoamérica se refleja
en sus problemas, que son más evidentes en las grandes áreas metropolitanas crecientes.
La tierra no es utilizada eficazmente como recurso. Las altísimas densidades en el
centro se deben a la competencia por lugares accesibles, mientras que la mayor parte de
la ciudad presenta densidades sumamente bajas e innumerables lotes baldíos, dada la
multiplicación de loteos y la inversión en el mercado inmobiliario urbano para
especulación. La expansión de la ciudad se realiza sobre tierras rurales de alta pro-
ductividad, por lo que el propio conglomerado urbano relega cada vez más hacia afuera
el cinturón agrícola, encareciendo sus abastecimientos. La ausencia de control de la
oferta de tierras determina también: ocupación de áreas inundables o peligrosas,
radicación contigua de usos del suelo incompatibles, falta de áreas verdes, destrucción
del paisaje y del patrimonio histórico-cultural. Los sistemas de transporte no se
planifican para aprovechar el valor de tráfico de cada medio, sino que se desarrollan
incrementablemente a impulsos de la demanda por el automóvil privado, con el
consiguiente abandono del transporte público masivo.
Las características citadas de distribución de usos del suelo y problemas resultantes
conspiran contra el crecimiento económico. La ciudad pierde los beneficios que
surgirían de una disposición concertada e inteligente de las distintas actividades, el
aprovechamiento máximo de las economías externas de aglomeración y los encadena-
mientos intersectoriales y espaciales, como sucede, por ejemplo, en el caso de la
radicación industrial. Si continúa la aglomeración de actividades económicas en el foco
urbano, es porque la ciudad sigue otorgando ventajas aún a pesar de estas dificultades;
pero la consecuencia es la pérdida de mayores beneficios, altos gastos de urbanización y
elevados costos sociales.
Aparte de los problemas funcionales, que hacen a la eficiencia de la ciudad como
sistema técnico-económico, están los efectos sobre la [107.tif pagina 106] vida misma
de la población y las consecuencias sociales. La estructura de clases de la sociedad
determina la localización segregada y los cinturones de marginalidad se expanden con
los continuados movimientos de migración interna. La ciudad se divide en dos: una
parte “urbanizada”, con buen nivel de infraestructura y dotada de servicios públicos y
equipamiento, es el lugar de residencia de los estratos altos dominantes de la sociedad.
La otra, el sector fundamentalmente obrero, donde la urbanización se produce en gran
proporción por medio de ocupaciones de hecho, sin estabilidad en la tierra; no tiene los
servicios indispensables, tales como agua corriente o desagües. La ecología urbana
muestra la incapacidad de la estructura socio-económica para integrar las capas
marginales, la situación diferenciada -de las clases sociales, las características generales
del subdesarrollo, los problemas de la sociedad global y los desequilibrios que existen
en la macroestructura.
¿Cuáles son las perspectivas de las ciudades latinoamericanas frente a estas
conclusiones? Nos oponemos a aquéllos que hacen de la urbanización un concepto
equivalente a los de desarrollo y modernización y dan por sentado que en forma natural
ha de producirse la integración social de las capas dependientes de la población y de los
grandes contingentes humanos que se incorporan anualmente a la vida urbana. Basta
hipotetizar una simple prognosis: la continua adopción de nueva tecnología, tal como la
energía nuclear, la automación y las nuevas formas del automóvil, como así también el
desarrollo de sistemas individuales de equipamiento de la vivienda, favorecería sólo a
los estratos altos. En las grandes ciudades aumentaría la separación entre lugares de
residencia y de trabajo, la baja densidad, la descentralización y expansión física de la
aglomeración, la “megapolización”. Se acentuaría la concentración de actividades
dependientes del exterior, de elevada intensidad de capital, incapaces de ofrecer el
número de empleos necesarios para absorber la alta migración interna. Esta, a su vez,
continuaría concentrándose debido a la ausencia de soluciones en la esfera rural y la
falta de una política de urbanización más equilibrada entre las distintas regiones de cada
país. Los ejes “modernos” de residencia se diferenciarían de una inmensa periferia
urbana subdesarrollada, de desocupación y de miseria.
Por suerte, la tendencia actual política en los países latinoamericanos, permite negar
aquella visión pesimista. Tal situación sólo [106.tif pagina 107] implicaría mayor
inestabilidad política y continuo cuestionamiento de la estructura vigente.
En las actuales circunstancias de urbanización creciente, se están realizando formidables
esfuerzos en pro de nuevas concepciones, y es cada vez más generalizada la convicción
de que el laissez faire no puede ser la respuesta a los problemas que hoy aquejan a las
ciudades de Latinoamérica. Es cada vez más reconocida la importancia que tienen la
formulación de planes de desarrollo urbano, la aplicación de técnicas de investigación y
evaluación científica para la toma de decisiones, la incorporación de equipos de técnicos
y especialistas de diferentes disciplinas al seno de la maquinaria gubernamental, la
reforma del aparato administrativo local y la urgente necesidad de aprobar legislación,
para conformar una base práctica realista que permita 1a implementación de planes y
programas de desarrollo urbano y metropolitano.
Estas reformas deben ser, sin duda, bienvenidas. Sin embargo, desde ya debe afirmarse
que sus efectos serán sumamente magros si no se producen transformaciones profundas
en el orden socia vigente y el sistema de asignación de recursos. El contenido de la
planificación es el conjunto de consecuencias de las decisiones para la mayoría de la
población. Si el régimen decisional no representa los intereses de esta mayoría y carece
de la fuerza legal y real para ejecutar los programas de acuerdo con estos intereses, la
planificación será sólo un conjunto de metas formales o de deseos utópicos e
inalcanzables. La ciudad se unirá estructurándose de acuerdo con las reales fuerzas
socioeconómicas que la conforman, según las verdaderas “leyes del juego”. Porque cada
estructura urbana es reflejó del régimen que la genera.
Las transformaciones no pueden tampoco reducirse a las del ámbito de la ciudad, ya que
ello negaría su inserción en un marco más amplio, como son el sistema nacional, el
latinoamericano y, más en general, en el de los países dependientes en el sistema
mundial.
La superación de los problemas urbanos, y la reforma urbana sólo tiene viabilidad real
en el contexto más amplio de las soluciones a los problemas del macrosistema: la
independencia nacional y el desarrollo económico y social; la solución del problema
agrario y la distribución regional de los recursos y los beneficios del desarrollo; la
eliminación de los factores de expulsión de las migraciones internas y las causas de la
marginalidad social; el control y la participación [108.tif pagina 108] política de las
mayorías. Dentro de este contexto, la estructura urbana, como parte integrante de la
sociedad global, debe adaptarse para cumplir en la forma más adecuada y eficaz posible
el rol que debe desempeñar cada ciudad, aprovechando el conocimiento científico y
técnico contemporáneos.

[109.tif pagina 109]

Bibliografía

[110.tif pagina 110]

[111.tif pagina 111]

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50 Domínguez y Compañy, Francisco. Funciones económicas del Cabildo Colonial
Hispanoamericano. Contribuciones a la historia Municipal de América, Instituto
Panamericano de Historia y Geografía, México, 1951.
51 Gakenheimer, Ralph, “Decisions of Cabildo on Urban Physical structure”, Actas y
Memorias del XXXVII Congreso de Americanistas, República Argentina, 1966, Buenos
Aires, 1969, vol. I.
52 González van Domselaar, Zunilda, “La ciudad como hecho geográfico”, en
[115.tif pagina 115] Aparicio, F. y Difrieri, H., La Argentina - Suma de Geografía.
Buenos Aires, Peuser, 1961, vol. VII, cap. VII.
53 Hardoy, Jorge E., Ciudades precolombinas, Buenos Aires, Ed. Infinito, 1964.
54 Hardoy, Jorge E., “Aspectos de la urbanización en América Latina”, Cuadernos del
Centro de Estudios Urbanos y Regionales, N9 6, Buenos Aires, 1966. Véase también,
“Influencia del urbanismo indígena en la localización y trazado de las ciudades
coloniales”, Ciencia e Investigación, Buenos Aires, setiembre, 1965.
55 Kubler, George, “Cities and Culture in the Colonial period in Latin America”,
Diogenes, Nº 47, págs. 53-62.
56 Martínez, Carlos, Apuntes sobre el urbanismo en el Nuevo Reino de Granada,
Bogotá, Ediciones del Banco de la República, 1967.
57 Ottonello, Héctor, “La traza originaria de Buenos Aires”, en Aparicio, F.
y Difrieri, H., op. cit., vol. IX.
58 Palm, Erwin Walter, “Los orígenes del urbanismo imperial en América”,
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Historia Municipal de América, México, D.F., 1951.
59 Quintero, Rodolfo, “El desarrollo tecnológico del á r metropolitana de
Caracas, en: Estudio de Caracas, op. cit.
60 Razori, Amílcar, Historia de la ciudad argentina, Buenos Aires, López, 1945,
3 vols. 1 61 Regal, Alberto, Historia de los ferrocarriles de Lima, Universidad Nacional
de Ingeniería, Instituto de Vías de Transporte, Lima, 1965.
62 Estudio del Plan de Buenos Aires, “Evolución de Buenos Aires en el tiempo
y en el espacio”, Revista de Arquitectura, Nº 375 y 376, Buenos Aires, 1955. 63
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64 Ricard, Robert, “La Plaza Mayor en Espagne et en Amerique Espagnole”,
Annales, Economie-Sociétés-Civilisations, II, 1947, Nº 4.
65 Scobie, James, “Changing urban Patterns: The Porteño Case. 1880-1910”,
Actas y Memorias del XXXVII Congreso de Americanistas, República Ar
gentina 1966, Buenos Aires, 1968, vol. I.
66 Smith, Robert C., “Colonial Towns of Spanish and Portuguese America”, Journal o f
the Society o f Architectural Historians, vol. XIV, No 4, diciembre, 1955.
67 Taullard, Los planos más antiguos de Buenos Aires, 1580-1880, Buenos Aires,
Peuser, 1940.
68 Torres Valbás, Cervera, Chueca, Bidagor, Resumen histórico del urbanismo en
España, Instituto de Estudios de Administración local, Madrid, 1954.

[116.tif pagina 116]

Aspectos sociales de la urbanización. Estudios ecológicos en América Latina

69 Agulla, Juan Carlos, “Aspectos sociales del proceso de industrialización en una

comunidad urbana”, Revista mexicana de Sociología, mayo-agosto, 1963, Nº 2.
70 Brandao Lopez, J. R., “Aspectos de la adaptación de los migrantes rurales a las
condiciones urbano-industriales de San Pablo, Brasil”, en Hauser y otros, La
urbanización en América Latina, UNESCO, 1961.
71 Caplow, Theodore, The urban ambience. A study of San Juan, Puerto Rico, Totowa,
N. J., 1964.
72 Caplow, Theodore, “The social ecology of Guatemala City”, Social Forces, 1949,
vol. 28.
73 Centro de Investigaciones sociales, económicas, políticas y antropológicas,
CISEPA, Estudio sobre Iquitos, Publicación A2, Lima, 1968.
74 Dotson, Floyd y Dotson, Lillian Ota, “Ecological trends in the city of
Guadalajara”, Social Forces, May, 1954, vol. 32.
75 Dotson, F. y Dotson, L. O., “La estructura ecológica de las ciudades me
xicanas”, Revista Mexicana de Sociología, vol. XIX, nº 1, April, 1957.
76 Forni, Floreal H., Análisis ecológico de una ciudad media, Buenos Aires,
Cuadernos del Centro de Estudios Urbanos y Regionales, nº 4, Buenos
Aires, 1966.
77 Fuentes, Mirtha, Determinación y análisis de áreas sociales en una aglomeración de
cien mil habitantes aproximadamente, Caso de estudio: ciudad de Paraná, Provincia de
Entre Ríos, Buenos Aires. Informe inédito, CNICT, 1965.
78 Forni, Floreal H. y Robirosa, Mario C., “Estratificación y distancia social en tres
localidades del Centro de la Provincia de Santa Fe”, Desarrollo Económico, Vol. 5, NQ
20, 1966.
79 Garmendia, Dionisio Jorge, “Elementos para una sociología urbana”, Cuadernos
Latinoamericanos de Economía Humana, NQ 5, Año 2, Montevideo, 1959.
80 Germani, Gino, “Investigaciones sobre los efectos sociales de la urbani
zación en un área obrera del Gran Buenos Aires”, en: Hauser y otros,
La urbanización en América Latina, UNESCO, 1961.
81 Germani, Gino, “The Concept of social integration”, en: Beyer, Glenn y
otros, The Urban explosion in Latin America. A Continent in Process of Modernization,
Ithaca, N. Y., Cornell University Press, 1967.
82 Goldemberg, Jorge, Fisherman, Joaquín y Torres, Horacio, “Déficit ha [117.tif
pagina 117] bitacional y tendencias ecológicas en la ciudad de Buenos Aires”, Summa,
agosto, 1967, NQ 9.
83 Hansen, Asael T., “The ecology of a Latin American City”, en: Reuter, Edward B.,
(ed.), Race and Culture Contacts, Me Graw-Hill, New York, 1934.
84 Hawthorn, Harry B. y Hawthorn, Audrey E., “The Shape of a City: some
observations on Sucre, Bolivia”, Sociology and Social Research, Vol. 33, 1948.
85 Hawthorn, H. B. y Hawthorn, A. E., “Stratification in a Latin American City”, Social
Forces, Vol. 27, 1948.
86 Hayner, Norman S., “Differential Social change in a Mexican Town”, Social Forces,
Vol. 26, pig. 383, 1948.
87 Hayner, Norman S., “México City, its Growth and Configurations”, Ame
rican journal o f Sociology, Vol. 50, pigs. 295-304, 1945.
88 Hayner, Norman B., “Oaxaca: City of old México”, Sociology and Social
Research, Vol. 20, pigs. 87-95, 1944.
89 Humphrey, Norman D., “Social Stratification on a Mexican Town”, Southwestern
journal o f Anthropology, 1949.
90 Larangeira, Mario, “Rosumo do estudo da estrutura urbana de Sao Paulo”,
Cuadernos Latinoamericanos de Economic Humana, Año 1, NQ 3, pigs. 268-295, 1958.
91 Leonard, Olen E., “La Paz, Bolivia : its population and growth”, American I
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92 Lewis, Oscar, “Urbanization without breakdown”, The Scientific Monthly,
V01. LXXV, NQ 1, Págs. 31-41, Julio, 1952.
93 Mattelart, Armand, “La morfología social de una capital latinoamericana: Santiago
de Chile”, Cuadernos de Economía, Universidad Católica de Chile, Año 4, N9 11, 1967,
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94 Matos Mar, José, “Migración y urbanización. Las barriadas limeñas: un caso de
integración a la vida urbana”, en Hauser y otros, La Urbanización en América Latina,
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95 Matos Mar, José, Estudio de las barriadas limeñas, Lima, Departamento de
Antropología, Facultad de Letras y Ciencias humanas, Universidad Nacional Mayor de
San Marcos, 1967.
96 Matos Mar, José, Urbanización y Barriadas en América del Sur, Lima, Instituto de
Estudios Peruanos, 1968.
97 Pearse, Andrew, “Algunas características de la urbanización en Río de Janeiro”, en
Hauser, op. cit.

[118.tif pagina 118]

98 Sireau, Alberto, Teoría de la población: ecología urbana y su aplicación a la

Argentina, Buenos Aires, Ed. Sudamericana, 1966.
99 Turner, John C., “Uncontrolled Urban Settlements : problems and policies”, en:
United Nations Seminar on Development Policies and Planning in Relations to
Urbanization, Pittsburgh, Pennsylvania, Fall, 1966.
100 Turner, John, C., “Barriers and Channels for Housing Development in Modernizing
Countries”, Journal of the American Institute of Planners, Mayo, 1967, Vol. XXXIII, Nº
3.
101 Whiteford, Andrew Hunter, Popayán y Querétaro. Comparación de sus clases
sociales, Facultad de Sociología, Universidad Nacional de Colombia, Monografías
latinoamericanas 1, Bogotá, 1963.
102 Usandizaga, Elsa y Havens, A. Eugene, Tres barrios de invasión. Estudios de nivel
de vida y actitudes en Barranquilla, Coedición de Ediciones tercer mundo y Facultad de
Sociología, Universidad Nacional, Bogotá, marzo, 1966.

Planeamiento urbano en América Latina

103, Cole, J. P., “Problemas de planificación urbana en la Gran Lima”, Vivienda y

Planeamiento, Unión Panamericana, 1957, NQ 24. (Traducido del artículo de Town
Planning Review, January, 1956, Vol. XXII, N9 4.) 104 Corporación Venezolana de
Guayana, Informe anual, 1963. 105 Friedmann, John y Mann, Lawrence, Un programa
de ciudades satélites industriales para Chile, PLANDES, 1966.
106 García Vázquez, Francisco, Aspectos del planeamiento y de la vivienda en Cuba,
Buenos Aires, Jorge Alvarez, 1968.
107 Hardoy, Jorge E., Basaldúa, Raúl 0. y Moreno, Oscar, Política de la tierra urbana y
mecanismos para su regulación en América del Sur, Centro de Estudios Urbanos y
Regionales Instituto Torcuato Di Tella, Editorial del Instituto, Buenos Aires, 1968.
108 Instituto de Planeamiento Regional y Urbano, Universidad Nacional del
Litoral, Plan Director de Paraná, 5 Tomos, Rosario, 1963.
109 Instituto de Planeamiento Regional y Urbano, Universidad Nacional del
Litoral, Plan Director de Rafaela, 5 Tomos, Rosario, 1964.
110 Organización del Plan Regulador de Buenos Aires, Municipalidad de
Buenos Aires, Informe preliminar etapa 1959-60; distribución espacial de

[119.tif pagina 119]

la población y usos del suelo. Descripción sintética del Plan Regulador, 3 Tomos,
Buenos Aires, 1968.
111 Kusnetzoff Katz, Fernando, Aspectos espaciales de la programación de vivienda y
equipamiento comunitario. En relación con Santiago Metropolitano, Santiago de Chile,
Seminario sobre Programación de Vivienda y Equipamiento Comunitario, PLANDES,
Mayo, 1967.
112 Oficina Nacional de Planeamiento Urbano, Estudio de base para la formulación de
una tesis sobre el área metropolitana de Caracas, Caracas, Imprenta Municipal, 1966.
113 Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo, esquema director, 1967-1980, Plan
de desarrollo metropolitano Lima-Callao, Lima, 1967.
114 Rodwin, Lloyd, Planeamiento urbano en los países en desarrollo. Planeamiento
urbano y regional, México, Centro Nacional de Ayuda Técnica, Agencia para el
Desarrollo Internacional, México, 1967.
115 Santa María, Ignacio y asociados, Estudio preinversional de vivienda y desarrollo
urbano, Talca, Dirección de presupuesto, AID, Ministerio de Vivienda y Urbanismo,
1966, mimeografiado, 3 Tomos.
116 Violich, Francis, “Planeamiento urbano en América del Sur. Quince años después.
Tendencias, problemas y progresos de la planificación de ciudades”, en Vivienda y
Planeamiento, Washington, Unión Panamericana, 1957, NQ 24.
117 Wilhelm, Jorge, “Brasilia, 1960. Una interpetacáo”, en Brasilia, historia,
urbanismo, arquitetura construgáo, una publicagáo Acropole, 1960, págs. 23-53.
118 Hardoy, Jorge E., “Argentina's nineteenth century New Town”, United Nations
Department of Economic and Social Affairs, Planning o f Metropolitan Areas and New
Towns, New York, 1967.

[120.tif pagina 120]

[121.tif pagina 121]

Aspectos estructurales de algunas áreas urbanas Latinoamericana

Ilustraciones

[122.tif pagina 122]

Fig. 1 Buenos Aires. 1580 y 1780

(Revista de Arquitectura. Estudio del Plan de Buenos Aires. Evolución de Buenos Aires
en el tiempo y en el espacio. Números 375 y 376, 1955)
Buenos Aires es un ejemplo de ciudad desarrollada sobre una planicie y litoral costero.
El sitio de emplazamiento en la segunda fundación por Juan de Garay (1580) coincidió
aproximadamente por el elegido por Pedro de Mendoza anteriormente (1536), en el
punto más al norte de la costa y comienzo de las rutas hacia el interior.
El emplazamiento es un lugar alto entre dos riachuelos separados entre sí por 30
kilómetros (el de las Conchas, al Norte y el Riachuelo de los Navíos, más tarde de la
Matanza, al Sur). El casco primitivo se ubicó sobre este último (puerto natural) y sobre
la barranca junto al Río de La Plata, entre dos zanjones naturales de drenaje. La ribera
Sudeste, presenta 8 kilómetros de anegadizos entre la barranca y el río. La ribera NO
tiene una extensión de 25 kilómetros hasta el delta del río Paraná.
El casco original era un rectángulo de 144 manzanas cuadradas de 140 varas de lado
(121,2 m): 16 en el sentido N-S y 9 de Este a Oeste, destinándose dos céntricas para la
Plaza Mayor. Las calles tenían 11 varas de ancho (9,5 m).
En 1782 Buenos Aires contaba con sólo 83 manzanas construidas y poco más de 25.000
habitantes. La expansión sobre la costa se detuvo debido a la topografía y se dirigió al
Oeste sobre tierras altas, a lo largo del camino del Oeste (actual Avda. Rivadavia). Los
otros caminos eran el del Norte (actual Avda. Santa Fe) que comunicaba con la zona de
agricultura, y el puerto de cabotaje sobre el río de las Conchas, la ciudad de Santa Fe,
Córdoba, Bolivia y Perú y el del Sur (actual Avda. Montes de Oca), que vinculaba con
la zona ganadera y Ensenada, puerto natural a 60 kilómetros.
En 1580 se fundó San Justo al Sudoeste; en 1666 se creó Quilmes como reducción para
alojar 200 familias de indios desplazados del NO del país; en 1706 se fundó la iglesia de
San Isidro; en 1769 había en Morón una iglesia y posta.

[123.tif pagina 123]

[124.tif pagina 124]

Fig. 2 Buenos Aires. Plano de Ozores (Taullard. Los planos más antiguos de Buenos
1580-1880. Buenos Aires, ed. Peuser, 1940)
En realidad, el trazado de Buenos Aires se creó recién en 1608 al efectuarse la mensura,
durante el gobierno de Hernandarias, adoptándose el rumbo Norte-Sur, siguiendo las
calles de la ciudad, para el ejido. En cambio, en el caso de las chacras que caen al Río
de La Plata, se siguió el rumbo NE-SO.

[125.tif pagina 125]

[126.tif pagina 126]

Fig. 3 Buenos Aires. Plano de Sourdeaux. 1850 (Taullard. Los planos más antiguos de
Buenos Aires. 1580-1880. Buenos Aires, ed. Peuser, 1940)
Se advierte el escaso crecimiento durante la época republicana y el naciente pueblo de
San José de Flores. La Boca está prácticamente despoblada todavía y del otro lado del
Riachuelo aparecen algunas localizaciones. Los caminos troncales se convertirán más
adelante en las avenidas principales de la ciudad contemporánea.

[127.tif pagina 127]

[128.tif pagina 128]

Fig. 4 Buenos Aires. 1869

(Revista de Arquitectura. Estudio del Plan de Buenos Aires. Evolución de Buenos Aires
en el tiempo y en el espacio. Números 375 y 376, 1955)
Comienzos del período de expansión exportadora. La estructura se ha completado con la
introducción de la red ferroviaria y la conformación de dos núcleos separados, Belgrano
y Flores. También nace el suburbio de la Boca del Riachuelo en función del movimiento
del puerto de cabotaje. La expansión hacia el Oeste del casco original ha proseguido
hasta el mercado del Oeste (actual Plaza Once). El ejido municipal se extendió en 1867.
Pero la red de transporte permite la descentralización y el surgimiento de otros núcleos
de la posterior conurbación: en Avellaneda había silos y barracas, creándose como
jurisdicción administrativa en 1862; en Lanús se estableció un saladero en 1877. Si se
atiene a la definición estadística posterior de Capital Federal y partidos del Gran Buenos
Aires, el conjunto alcanzó en 1869, 236.627 habitantes, de los cuales 80 % vivían en la
ciudad de Buenos Aires, el 10 % en los partidos del Sur y SO; 4,5 % al Norte; 4,5 % al
O y, el 1 % restante al NO (Gral. S. Martín) (48).

[129.tif pagina 129]

[130.tif pagina 130]

Fig. 5 Buenos Aires. 1895

(Revista de Arquitectura. Estudio del Plan de Buenos Aires. Evolución de Buenos Aires
en el tiempo y en el espacio. Números 375 y 376, 1955)
Período de economía exportadora (el puerto Madero se inauguró en 1889), extensión de
la red ferroviaria e inmigración masiva. La ciudad se ha extendido hacia el Sur,
habiéndose densificado Boca y Barracas, pero también hacia el Norte y Oeste. El
cementerio de la Chacarita surgió a raíz de la epidemia de fiebre amarilla de 1871 que
también contribuyó a la mudanza al Norte de los estratos altos. Buenos Aires fue
declarada Capital de la República en 1880 y el ejido se extendió en 1887 para incluir los
crecientes pueblos de Flores y Belgrano. La inmigración determina concentración
poblacional en la ciudad con respecto a, los núcleos periféricos, ya que aquélla com-
prende el 84 % del total de 781.617 habitantes de Buenos Aires y 17 jurisdicciones que
la rodean.

[131.tif pagina 131]

[132.tif pagina 132]

Fig. 6 Buenos Aires. 1914

(Revista de Arquitectura. Estudio del Plan de Buenos Aires. Evolución de Buenos Aires
en el tiempo y en el espacio. Números 375 y 376, 1955)
En pleno período de crecimiento hacia afuera. Se ha producido la conurbación con
Flores y Belgrano ante la continua expansión del área urbanizada en las direcciones
fijadas por los ejes troncales de transporte. Por falta de datos precisos no se ha incluido
un plano a escala del área metropolitana. El conjunto de Capital Federal y
partidos del Gran Buenos Aires alcanzó en 1914, 2.034.814 habitantes de los cuales el
79 % estaban en la ciudad central y 11 % en la zona Sur de la aglomeración. Según
Difrieri (48) ya se ha producido una especialización territorial debiéndose el 11 %
citado a la localización industrial en la zona Sur. El NO, de antigua posesión y alto valor
especulativo, se conserva residencial y de menor densidad; el Oeste es asiento de
sectores terciarios y usos mixtos.

[133.tif pagina 133]

[134.tif pagina 134]

Fig. 7 Area metropolitana de Buenos Aires. 1964

(Dibujado en base al Plano de la Dirección de Geodesia de la Provincia de Buenos
Aires. Esc. 1:100.000, 1964)
Estructura general de vías de comunicación y superficie amanzanada en la actualidad.
El área urbanizada se extiende a lo largo de los ejes de transporte debido a los menores
costos de “fricción de distancia”. Sólo quedan vacías la zona militar de Campo de Mayo
al Oeste-Noroeste y los terrenos ocupados por el Ministerio de Agricultura al Oeste; en
la zona Sur, los terrenos bajos del río Matanza que rodean al aeropuerto internacional de
Ezeiza (1949) y se continúan hasta el parque Alte. Brown. Hacia 1947 el área de Capital
Federal y 19 partidos reunían 4.723.918 habitantes y en 1960, 6.762.629. Si se incluyera
también el conglomerado La Plata-Ensenada-Berisso, la población total sería de
7.176.246 habitantes. Esta última área centrada en la capital de la provincia (fundada en
1882) se halla separada del conglomerado de Buenos Aires por el Parque Pereyra Iraola
y la zona anegadiza costera. Reúne funciones administrativas y de servicios (La Plata) y
el complejo portuario-industrial de Ensenada y Berisso con industria frigorífica,
destilería de petróleo y últimamente, siderúrgica. En toda el área metropolitana ha conti-
nuado la especialización funcional: el eje NO costero (Palermo, Belgrano, Vicente
López, San Isidro) es área de vivienda de estratos altos y medios. Los ejes del ONO son
industriales (San Martín, Tres de Febrero) con plantas nuevas orientadas al automotor,
residencia y quintas en Gral. Sarmiento y salidas de las rutas 8 y 9. El eje Oeste es
mixto con predominio de vivienda de estratos medios (Flores, Morón). Los ejes Sur y
SE son predominantemente industriales (Avellaneda, Lanús, Quilmes) aunque hay
“islas” exclusivas para vivienda “residencial” (Témperley). El eje OSO es industrial
(Matanza, San Justo). Las terminales de servicios suburbanos de ferrocarril indican su
incidencia sobre la forma de la aglomeración.

[135.tif pagina 135]

[136.tif pagina 136]

Fig. 8 Buenos Aires. Valor de la tierra en la Capital Federal (Organización del Plan
Regulador de la Ciudad de Buenos Aires. Plano Director. Etapa 1959-1960)
Los precios de la tierra varían según gradientes a partir del punto focal de la
aglomeración, de máxima accesibilidad, y a lo largo de los ejes principales de
movilidad. Sin embargo, el gradiente es más abrupto hacia el Sur, en consonancia con la
zona céntrica más antigua sin renovación y las áreas más industriales y de estratos
obreros.

[137.tif pagina 137]

138
Fig. 9 Buenos Aires. Niveles Socio-económicos y Áreas Sociales en la Capital Federal
(Organización del Plan Regulador de la Ciudad de Buenos Aires. Plano Director. Etapa
1959-1960)
La determinación se realizó en base a una encuesta por muestreo considerando
principalmente los datos de niveles socio-profesionales y de ingreso familiar. El nivel
más alto se encuentra en el área 1 (Barrio Norte), siguiéndole las áreas adyacentes (entre
las que se cuenta el centro de la ciudad) y las de los ejes NO (Belgrano) y Oeste. Los
niveles más bajos corresponden en general a las áreas del Sur de la ciudad (Boca,
Barracas, Parque Patricios, Matanza).

[139.tif pagina 139]

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[140.tif pagina 140]

Fig. 10 San Pablo. Evolución histórica del área ocupada (Dibujado en base al plano de
la Prefectura Municipal de San Pablo. Comisión de Investigación Urbana. “Pesquisa da
estrutura urbana de Sao Paulo”)

La ciudad fue fundada en 1554 para servir a la preparación de misioneros jesuitas y base
de colonización del interior. El relieve es accidentado, con valles donde se introducen
sectores montañosos: el valle principal es el del río Tieté en dirección E-0 en cuya
confluencia con el Tamanduatí se ubicó el núcleo urbano. En 1881, San Pablo tenía
apenas 38.000 habitantes, con una densidad de 150 hab/ha. y se extendía de Norte a Sur
al Oeste del Tamanduatí con un pequeño núcleo al otro lado del río en relación a la
estación del Ferrocarril Central del Brasil en el distrito de Brasil. El proceso de
inmigración masiva en la etapa del crecimiento hacia afuera y la expansión del café
determinó el aumento del área ocupada siguiendo la dirección de los valles y las vías de
penetración que son radio-concéntricas. En 1905 la población alcanza 240.000
habitantes (120 hab/ ha.); en 1930, 900.000 habitantes (65 hab/ha.); en 1959 la pobla-
ción es de poco más de 4 millones (80 % en el municipio de Sao Paulo) considerando el
área ocupada continua que incluye los municipios de Guarulhos, San Cayetano, San
Andrés (industrial) y San Bernardo (densidad en área construida es de 92 hab/ha.). El
área metropolitana es mayor y no está representada en el plano. La ciudad creció en
forma concéntrica y radial siguiendo las quebradas y áreas planas. Hacia el Sur está la
conexión con el puerto de Santos y el Océano y próximo a este acceso está la zona de
industria pesada. Hacia el Este, el ferrocarril que va a Río de Janeiro atraviesa zonas
industriales y luego comunica con núcleos suburbanos de intenso viaje al trabajo hacia
San Pablo.

[141.tif pagina 141]

[142.tif pagina 142]

Fig. 11 San Pablo. Distribución de Estratos Sociales, 1959 (Dibujado en base al plano
de la Prefectura Municipal de San Paulo. Departamento de Urbanismo. Plano en escala
1:50.000, 1959)

La organización espacial de los estratos sociales es concéntrica-radial con localización

periférica de los más bajos. Todo el cuadrante Sudeste incluido el centro de la ciudad es
ocupado por estratos medios y altos, cediendo los primeros a los segundos el eje
longitudinal SO y ubicándose en forma adyacente a éste. Dicho radio se desarrolló a lo
largo de las vías del transporte automotor, mientras que el propio centro fue ocupado
por estratos medios debido al proceso de obsolescencia de antiguas mansiones y
conversión o renovación de las mismas, con éxodo del estrato alto. Los otros tres
cuadrantes son ocupados por capas populares a excepción hecha de zonas más antiguas
de estratos medios a lo largo de las vías férreas. Las áreas de estratos obreros más bajos
ocupan posiciones periféricas, cercanas a zonas industriales.

[143.tif pagina 143]

[144.tif pagina 144]

Fig. 12 Lima. Plano de Jean Roche, 1755

(Plano de Jean Roche. A Scenographic Plan of the City of the Kings, otherwise calle
Lima)
El trazado es un damero regular sólo en la parte más antigua que rodea la Plaza Mayor,
sobre el río. Posteriormente la ciudad se expande sobre la margen izquierda del río que
actúa como límite natural. En 1590 se forma al otro lado el suburbio de San Lázaro,
para lo cual se desaloja a los indios allí localizados y se los traslada al “cercado”, sitio
especialmente trazado al Oeste del casco. En la irregularidad del trazado en la periferia
influyeron las caminos de salida y en la margen derecha, las dificultades que presentaba
el terreno. En 1599, Lima contaba con 14.262 habitantes y una densidad media de
aproximadamente 44 hab/ha. En 1614 alcanzaba 26.441 habitantes. En 1685 se
erigieron las murallas que rodeaban la ciudad en la margen izquierda. Se accedía, por 10
puertas y el puente de piedra que comunicaba con San Lázaro. Este y la zona
amurallada comprendían unas 522 hectáreas, o sea que se había alcanzado una densidad
de alrededor de 70 hab/ha., considerando que la población en 1700 era de 37.259
habitantes.

[145.tif pagina 145]

[146.tif pagina 146]

Fig. 13 Lima. 1535

(Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo [ONPU]. Plan de Desarrollo
Metropolitano Lima-Callao. Esquema Director 1967-80)
Se advierte el emplazamiento de la ciudad que fue fundada en 1535 y en 1542 declarada
sede del inmenso Virreinato del Perú. El sitio seleccionado para su ubicación en la
región central del Perú fue la franja costera que se extiende en el piedemonte de los
Andes y cuyas estribaciones cordilleranas corren paralelas a 10 kilómetros de la playa.
La ciudad fue emplazada sobre la plataforma aluvial formada por los ríos Chillón y
Rímac, directamente sobre la margen izquierda de éste, a una altura intermedia y
protegida por la cordillera. El puerto de El Callao fue situado en el límite de dicha
plataforma, cerca de la desembocadura del Rímac y protegido por una península y la
isla de San Lorenzo. Se contemplaron así los factores naturales y los de comunicación:
en la dirección Norte-Sur, por las rutas sobre la costa del Pacífico; hacia el Oeste,
siguiendo el valle que se interna en la cordillera y en estrecho contacto con un puerto
natural de mar y las rutas oceánicas.

Fig. 14 y 15 Lima en 1862 y 1920

(Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo [ONPU]. Plan de Desarrollo
Metropolitano Lima-Callao. Esquema Director 1967-80)
Es en el período de crecimiento “hacia afuera” donde se produce la discontinuidad física
de la urbanización al instalarse los ferrocarriles y tranvías. El sentido de la expansión
urbana es sobre la llanura aluvial hacia el mar en las direcciones al Callao y los Bal-
nearios del Sur. Entre 1851 y 1857 se inauguran los ferrocarriles al Callao y a Chorrillos
(13,7 y 14 km de recorrido respectivamente). Este último genera el crecimiento de
antiguas áreas de quintas como zonas suburbanas: Miraflores, Barranco. Chorrillos pasa
de 2000 a 5000 habitantes entre 1852 y 1881. Entre 1870 y 1871 se agregan las líneas a
Ancón (al Norte) Chosica (Oeste) y una segunda al Callao. En 1875 se agrega la línea a
Magdalena generando un nuevo

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eje. Otros elementos alteran la estructura física: se instalan nuevos servicios de agua,
enlosado y alumbrado de calles, erección de monumentos, demolición de la muralla que
es reemplazada por avenidas periféricas, parques y jardines. En 1878 aparecen los
tranvías urbanos a tracción a sangre y entre 1904 y 1908 se extienden líneas de tranvías
eléctricos comunicando y asegurando la expansión de los núcleos suburbanos.
Paralelamente se abren nuevas avenidas a lo largo de los ejes y actúan compañías
urbanizadoras. La estructuración física se realiza en función de los ejes principales de
movilidad.

Fig. 16 Área Metropolitana de Lima en 1967

(Oficina Nacional de Planeamiento y Urbanismo [ONPU]. Plan de Desarrollo
Metropolitano Lima-Callao. Esquema Director 1967-80)
En el último período se completa el rellenamiento de los espacios intersticiales entre
ejes y se extienden estos en función de la movilidad que otorga el automotor. Se
engloban mediante relaciones funcionales nuevos núcleos periféricos y el área
urbanizada se extiende de acuerdo con la topografía y en relación a los ejes de
movimiento. Cumplida la etapa de rellenamiento de las zonas más planas, el valor de la
accesibilidad conduce a la utilización en los últimos años de las estribaciones de la
cordillera, en pequeñas quebradas y buenas condiciones climáticas. Los estratos altos
han migrado hacia la zona Sur (San Isidro y Miraflores) y aún generan un nuevo núcleo
“exclusivo” más alejado (Villa Rica).
En 1949 había pocas “barriadas” y se encontraban casi todas dentro del casco urbano,
principalmente en la orilla Sur del Rímac y en la periferia de los distritos del Cercado y
la Victoria. Posteriormente, el crecimiento de las barriadas se orientó hacia las orillas
del río (ej. San Martín de Porras), al noroeste del Rímac en semicírculo entre San
Martín de Porras y el cerro San Cosme y a lo largo de la carretera a Canta (hacia el
Norte) ocupando terrenos de eriazo con pendiente y en los últimos años surgieron en la
zona sur.

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Fig. 17 Caracas. Emplazamiento. 1567

(Universidad Central de Venezuela. Estudio de Caracas. Ed. de la Biblioteca, Caracas,
1967)
Fundada por Diego de Lozada en 1567 para asegurar la conquista de Venezuela,
Caracas fue emplazada en un valle largo (25 x 4 km) y altura media de 900 metros, que
sigue la depresión aluvial del río Guaire de Oeste a Este y que se halla limitado al Norte
por la “Cordillera de la Costa” (Sierra del Avila) y al Sur por el “Ramal del Interior”. Se
prefirió una ubicación excéntrica hacia el Oeste del valle por razones de defensa, a una
altura intermedia, en un sitio estrecho limitado por los ríos Catuche al Este y Caroata al
Oeste, afluente del Guaire, que era el límite Sur. El casco primitivo constaba de una
cuadrícula, de 5 X 5 manzanas, en total 24 para solares y la central para la Plaza Mayor.
Las manzanas eran de 150 varas de lado (aproxim. 130 m) y las calles de 10 varas de
ancho (8,66 m). En 1580 los residentes eran 2000 (42,8 hab/ha.). En 1696 la población
era de 6000 habitantes.

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Fig. 18 Caracas 1801-1804 (Plano de Francisco de Pons)

La expansión física, de Caracas se orientó primero hacia el Guaire al Sur y luego hacia
el Oeste, manteniéndose siempre dentro de los límites del área original. Recién a
mediados del siglo XVIII sobrepasaba los límites del Catuche y el Caroata. En 1802 la
población era de 42.000 habitantes. Los caminos eran hacia el NO a La Guaira (camino
de Catia); hacia el Este (camino de Petare, localidad que se fundó en 1704),
comunicando con zona de cultivos; hacia el Sur (camino del Valle) y SO, siguiendo el
Guaire (zonas ganaderas).

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Fig. 19 Plano de uso del suelo. Caracas, 1967

(Dibujado en base al plano realizado por [ONPU] -Plan de Caracas- Fotografía Leo
Matiz)
La expansión física se orientó a lo largo del valle principal (Oeste-Este) y de los valles
secundarios que convergen a él, cubriendo las zonas planas o de menor pendiente.
Recién en pleno siglo se produce la extensión hacia el Este. La red de autopistas se
superpuso a la trama circulatoria existente reduciendo los costos de movilidad en el
sentido longitudinal. Los estratos altos y medios se localizaron en el Este en un proceso
de suburbanización, localizándose además servicios relacionados (ej. Country Club) e
instituciones tales como la Ciudad Universitaria que completaron el empuje. Se genera
un nuevo desarrollo comercial lineal en “Sabana Grande” que se diferencia netamente
del antiguo centro de “El Silencio”. Los migrantes rurales se ubicaron sobre las laderas
de los cerros a los bordes de la ciudad y en la década del 50 se construyeron
superbloques de vivienda masiva en un programa de erradicación de rancheríos,
concentrándose principalmente en el casco antiguo o en los cerros al Norte y Oeste.
Sólo en el grupo “23 de enero” y su prolongación Atlántico Norte viven alrededor de
105.000 personas. La población total del área metropolitana había alcanzado 1.704.204
habitantes en 1966.

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Fig. 20 Belo Horizonte. 1895

(Estado de Minas Gerais. Comissáo Construtora da Nova Capital bajo la dirección del
Ingeniero Civil Aarão Reis, 1895)
El trazado refleja los patrones culturales de origen barroco imperantes en el período.

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Fig. 21 Paraná (Argentina) 1962 Valor de la tierra

(Instituto de Planeamiento Regional y Urbano. Universidad Nacional del Litoral.
Plan Director de Paraná. Tomo IV. Rosario, 1962)

La capital de la provincia de Entre Ríos tenía aproximadamente 110.000 habitantes en

1960. Cumple funciones administrativas y de servicios. Aparte del centro, las
localizaciones de mayor demanda se sitúan sobre la barranca que da al Río Paraná y
desde el centro en la dirección de las rutas que vinculan con el interior, que también han
incidido en la dirección lineal del crecimiento del centro comercial principal.

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Fig. 22 Paraná (Argentina) 1962

Distribución de estratos sociales según niveles de ingreso individual medio
(Instituto de Planeamiento Regional y Urbano. Universidad Nacional del Litoral.
Plan Director de Paraná. Tomo IV. Rosario, 1962)

De acuerdo a los resultados de una encuesta por muestreo los estratos altos se sitúan
centralmente dentro del casco antiguo de la ciudad y sobre la barranca. Los estratos
populares están en la periferia; los más bajos (migrantes rurales recientes) en rancheríos
ubicados en cañadas y zonas bajas del relieve.

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Fig. 23 Estructura general de Ciudad Guayana

(República de Venezuela. Corporación Venezolana de Guayatia. Informe Anual, 1963)

Situada en la confluencia del Orinoco y el Caroní. A partir de los núcleos existentes de

San Félix, Puerto Ordaz, el aeropuerto y la siderúrgica, se está desarrollando una ciudad
planeada, básicamente lineal, con focos secuenciales de intensidad que incluye los
existentes.

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