Modulo 1 Ap

PEAD “JOSÉ CARLOS MÁRIATEGUI” Modulo I
Administración Pública
PEAD
“JOSÉ CARLOS MARIÁTEGUI”
ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
MÓDULO I
Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 1

Email: directoracademico@peadjcm.edu.pe Web: www.peadjcm.edu.pe
LA CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA
INTRODUCCIÓN
CAPITULO I : PRINCIPIOS Y CONCEPTOS
CAPITULO II : ORGANIZACIÓN, JERARQUIA Y CONTROL EN LA
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
CAPITULO III: CRITERIOS PARA LA REFORMA ESTRUCTURAL
CAPITULO IV: APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS PARA LA
REFORMA ESTRUCTURAL DEL ESTADO PERUANO
CAPITULO V : MEDIDAS CONCRETAS PARA LA REFORMA
EVALUACIÓN DEL ALUMNO

INTRODUCCIÓN
El presente curso ha sido elaborado para satisfacer la creciente

demanda del sector público nacional a fin de preparar y actualizar al
elemento humano que labora en diversas dependencias públicas para
hacer más eficiente la calidad del servicio Público, en beneficio de la
comunidad.
Su finalidad es elaborar valoraciones coherentes y sin innecesarios

tecnicismos, acerca de los conceptos y prácticas de la Administración
Pública, particularmente en todo lo que concierne a un país en desarrollo
como el nuestro. La conclusión principal que se deduce de todo lo
seleccionado y clasificado en este material bibliográfico, que contiene el
curso, es el mejoramiento de la administración a través la de la
realización de programas de desarrollo .El propósito del curso es
asimismo, poner de manifiesto la relación entre el servicio público y el
medio nacional en el cual debe funcionar, como expresión de una buena
administración en un Estado moderno, e indicar las condiciones
necesarias para el éxito de los programas de reforma administrativa.
Nota.- Habiendo sido elaborado este curso por partes y capítulos, el

material bibliográfico ha sido seleccionado de libros, folletos, revistas y
publicaciones referidos al campo de la Administración Pública; en este
sentido la bibliografía seleccionada y comentada aparece al final del
mismo.

CAPÍTULO I
CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
Principios y Conceptos
La ciencia de la administración pública tiene sus antecedentes en los
legisladores y jefes políticos de la antigüedad: Hammurabi, Cuiro,
Ramsés, Solón, Licurgo, Pericles, Platón, Aristóteles, Gallo, Ulpiano,
Paulo, Papiniano, Modestino, JuIio César, Filipo, Alejandro,
Carlomagno, también en los jefes políticos creadores del Estado
Moderno: Richelieu, Luis XIII, Luis XIV, Mazarino, Fernando el
Católico, Carlos V, Felipe II, Enrique VIII, y Francisco I. Los jefes de
los Estados - ciudad italianos: César Borgia, Lorenzo de Médicis. Pero
de manera inmediata los especialistas en la ciencia de la
administración pública, además de Nicolás Maquiavelo y de Baltasar
Gracián, sólo aparecen en los inicios del siglo XIX.
La obra “Ciencia y enseñanza de la administración pública”, de Von

Justi, señala para el Estado prusiano las normas administrativas
conforme a las cuales debía organizarse. El movimiento “Kameralista”
se refiere a la administración del Estado y a las bases organizativo –
administrativas del derecho administrativo. Von Stein habla ya de una
ciencia de la administración.
Laurence Von Stein, en su obra “La teoría de la administración”

(1866), pone énfasis en el concepto orgánico de la administración
pública separándola del derecho administrativo.

Es importante distinguir que el derecho administrativo trata del

aspecto formal de las leyes, mientras la administración pública es
ciencia de la acción que origina cambios concretos en la conducta
humana y en las circunstancias de la vida social y de la del Estado.
La administración se perfila así como la ciencia de la dirección y del

poder.
Max Weber, en 1920, establece las bases de la ciencia de la
administración pública (“The Theory of Social and Economical
Organization” Oxford Press, 1947).
La administración pública es la forma organizativa y burocrática a

través de la cual se concibe y aplica la política económica, social y
militar, dinámica que hace cumplir las decisiones del Estado. La
administración pública deviene fundamental para el progreso de
la civilización contemporánea. La administración pública puso énfasis

especial en el concepto de la autoridad legítima eficazmente
organizada. La aceptación de la autoridad legítima es la base de la
disciplina. Disciplina es el respeto a las decisiones de la autoridad
legítima y las normas que de ella emanan. Específicamente, la
administración pública vendría a ser la aplicación de las reglas
legítimas a los casos concretos. Se alcanza la distinción entre la
autoridad del cargo y la persona que lo ocupa. Se dejó claramente
establecido que la fuerza coercitiva emana de la autoridad ajena al
cargo mismo.
Para Weber el principio de la división del trabajo coincide con el de la

organización jerárquica de la autoridad. Puso de manifiesto el carácter
“sui géneris” de la administración pública o burocracia, como conjunto
de bienes, oficinas, máquinas procedimientos escritos, archivos, que
tienen subsistencia aparte de las personas mismas.
Weber establece la diferencia que existe entre la libertad de acción de

una persona y la subordinación de su libertad a los deberes propios

de la función o cargo. La función es una estructura formal dinámica

subsistente de acuerdo a las normas legítimas, que la crea y a la
autoridad del Estado que la respalda. En ella se insertan los
individuos y empleados que “asumen la función o el cargo” y
adquieren una serie de derechos y responsabilidades en su condición
de empleados públicos.
Weber fue uno de los primeros que preconizó la función pública como
una carrera guiada por criterios de antigüedad y mérito a base de
evaluaciones objetivas.
El desarrollo alcanzado por el movimiento llamado de la
administración científica de empresas, en especial por el concepto de
eficiencia desarrollado por Henri Fayol, Frederic Taylor, ha influido
indudablemente en la administración pública, especialmente a través
de la experiencia norteamericana. En Estado Unidos, Woodrow
Wilson, el creador de la Liga de las Naciones y presidente de Estados
Unidos, fue un esclarecido estudioso de la administración pública. Su
obra “The Study of Administration”, publicada en 1887, es muy
importante. Su objetivo era superar la concepción de la administración
como práctica empírica y sustituirla por una ciencia basada en
principios. Anteriormente, en Estados Unidos, Jefferson se habían
ocupado de problemas relativos a la administración pública y fue uno
de los creadores de la constitución de su país que hasta hoy sigue
vigente.
Wilson tiene el mérito, lo mismo Rank Gound (“Politics and

Administratios”, N.Y., 1900) en señalar las posibles fuentes de
conflicto entre la administración pública y la organización política y
democrática.
Los conceptos desarrollados por Taylor, por Chester Barnard y

Herbert Simon, tuvieron incidencia en el campo de la administración
pública, especialmente los conceptos y principios de la administración

científica de empresas, tal como la concibiera Frederic Taylor, el

anterior desarrollo de la administración pública, vino a contemplar y a
corregir las omisiones relativas al factor humano de los tayloristas.
Éstos, si bien son meritorios por su énfasis práctica o eficiente
utilización de los recursos técnicos, mecánicos y humanos, ignoran la
realidad biológica y psicológica del trabajo y del trabajador así como
las reacciones psicológicas del individuo en las circunstancias
laborales.
Las técnicas ensayadas en el campo de la administración de la
empresa privada, han influido en la administración pública. Las
concernientes al estudio del clima de actitudes prevalecientes en los
grupos humanos, de las actitudes de los jefes frente a los
subordinados, del grado de cooperación, espíritu de grupo o del grado
de antagonismo y conflicto.
Estos estudios y experiencias revelaron hechos de interacción

humana de importancia decisiva en el rendimiento del trabajo
individual y del trabajo en grupo de las empresas y se han aplicado
con éxito en el gobierno.
Progresivamente se ha ido destacando la importancia que tienen en la

administración pública las tendencias a la imitación, los cambios
sociales, las costumbres y las modas. La relación entre el grupo social
y los fines sociales y colectivos son definidos por la norma jurídica y
por sistemas de educación. Son perseguidos y condicionados estos
cambios por el grupo de hombres que conforman la administración o
gobierno de un país y ellos aplican los conceptos, técnicas y
procedimientos de dirección y control que denominamos
“Administración Pública”.

Intercambio de Influencias entre la Administración Pública y la

Administración de Empresas Privadas
La administración pública ha sido influida por las experiencias en el
campo de la administración de empresas privadas. Tal influencia ha
sido benéfica. A su vez, la administración de empresas privadas ha
recibido influencia también positiva de la administración pública. Los
conceptos de eficiencia, productividad, estudio de métodos, procesos,
sistemas de trabajo, coordinación, supervisión y gerencia, son aportes
de la empresa privada incorporada a la administración pública.
El concepto de “función”, que emerge de la distinción entre cargo y

persona, el de dirección a través de normas, de legitimidad, de
responsabilidad ajena a toda autoridad y autoridad consiguiente a
toda responsabilidad, el de distinción entre funciones legislativas,
ejecutivas y judiciales, son aportes de la administración pública a la
administración de empresas y a toda forma de administración.

CAPÍTULO II
ORGANIZACIÓN JERÁRQUICA Y CONTROL EN LA

Frederick G. Mosher y Salvatore Cimmino definen el fenómeno

organizativo como aquel en que las acciones de dos o más personas
se realizan en colaboración y coordinadas consciente y
sistemáticamente hacia la realización de un fin o conjunto de fines.
La organización sirve de base a la administración que es su estructura

formal y funcional. La administración es la acción inteligente que dirige
la acción humana del grupo hacia la satisfacción de sus necesidades
esenciales que constituyen en sí mismos los fines y objetivos
comunes.
Destáquese el hecho de que toda organización y administración

pública tienen por objeto una acción y no un estudio científico, ni una
obra de arte ni un pasatiempo lúdico. Por ser inteligente, la acción se
funda en conocimiento científico, en estudios técnicos y criterios
equilibrados, pero consiste ella misma en un esfuerzo trascendente,

es decir, en una acción que modifica el medio, que origina cambios,

que crea resistencias, y que lleva a cabo un trabajo efectivo.
El problema central de la administración pública consiste quizás en la

efectividad de los controles. Estos se realizan aplicándose el concepto
de la “organización jerárquica”, a través de la que se distribuye, por
delegación, la autoridad legítima y la consiguiente responsabilidad de
cada funcionario.
El tamaño colosal de la organización y la administración pública hace
que la distancia física entre los órganos de decisión máxima y los
órganos inmediatos sea muy grande. La realización misma del acto de
gobierno en el campo de la administración pública es sumamente
difícil. Una cosa es que los ejecutivos máximos quieran y decidan
(presidente de la República y Ministros de Estado) y otra cosa lo que
ponen efectivamente en práctica los Ministerios.
El último eslabón de la jerarquía es el que supervisa de manera
inmediata el cumplimiento de las normas y decisiones. La
administración pública es un ejemplo excelente de la máxima: “del
dicho al hecho hay mucho trecho”.
El problema elemental y fundamental de toda administración pública

es que se cumpla de manera efectiva las leyes existentes. El
problema esencial del Estado es un problema de control y supervisión
efectiva. Este control se rompe cuando se interrumpe la continuidad
administrativa en la administración pública. Si el funcionario público
sabe que ha sido nombrado por presiones políticas, que sólo va a
durar mientras su partido permanezca en el poder, su carencia de
sentido de responsabilidad como funcionario lo llevará a tratar de usar
y abusar del puesto cayendo en delitos de función, como
malversación, cohecho, soborno, apropiación ilícita, extorsión.

Cuando por encima de los regímenes políticos se garantiza la

continuidad administrativa en la “carrera pública” se logran
funcionarios que son realmente conscientes de su responsabilidad
profesional y de su lealtad al Estado. Ello les permite realizar
honestamente la función del cargo, controlar el cumplimiento de las
órdenes y asegurar la realización de los objetivos permanentes de la
administración pública.
La División del Trabajo en la Administración Pública

En la administración pública existe la tendencia a tratar de alcanzar el
mayor grado de autonomía por parte de los organismos de que se
trate, sean acciones, negociados, divisiones o ministerios. Es fuerza
centrífuga opuesta a la fuerza unificativa que se ejerce a través de la
jerarquización unitaria y central de la autoridad legítima.
De acuerdo con Montesquieu, John Locke y Kant, las funciones del

Estado moderno son de tres distintas naturalezas: Legislativa,
Ejecutiva y Judicial. La primera estudia las necesidades de las nación
que el estado ha de servir y satisfacer y dispone a través de las leyes
y normas, medidas destinadas a resolverlas a base de los organismos
ejecutivos encargados de cumplir su labor. Su órgano es el Congreso
compuesto de la Cámara de Diputados y de la Cámara de Senadores
que realizan una acción de fiscalización y control respecto a la obra
del ejecutivo, especialmente a través de la aprobación del
presupuesto. En algunos casos el Senado se constituye en órgano
juzgador de delitos de incumplimiento de funciones de sus ministros
de Estado. En algunos países, como el Perú el presidente de la
República, además del jefe del Gobierno o poder ejecutivo, es el jefe
del Estado, es decir, los otros poderes, y personifica a la nación.

La Administración y el Poder Ejecutivo

Dentro del poder ejecutivo la administración pública se divide por
sectores, y al frente de cada sector de la vida del Estado se encuentra
un ministro Estado que es el jefe del ministerio respectivo. Su
autoridad legítima emana del cargo y la ejerce mancomunadamente
con el presidente de la República. Las resoluciones supremas llevan
la firma de ambos. En el caso de decisiones de extraordinaria
importancia, se requiere la firma del presidente y de todo el gabinete,
es decir, el acuerdo del Consejo de Ministros en pleno.
Cada ministro de Estado debe ser un experto en el área de los

asuntos propios del Ministerio respectivo y además poseer
conocimientos y dotes de administrador. En Asuntos Exteriores debe
ser experto en la ciencia jurídica, la diplomacia y administración
pública. En Hacienda expertos en finanzas, macroeconomía y
administración pública y administración de la educación. En Trabajo y
Comunidades, expertos en relaciones laborales, legislación y
seguridad industrial, adiestramiento laboral, recursos humanos y
promoción del empleo, así como, en el caso del Perú, conocimientos
de sociología y psicología social, indispensables para comprender, el
vasto sector indígena y las etnias pluri – culturales de la nación,
haciéndoles partícipes del empleo, el consumo. la producción dentro
del proceso de desarrollo Al frente de la Agricultura, expertos
agrónomos y expertos en Administración pública. Al frente de los
asuntos de Aviación, Marina y Guerra, expertos en aviación, marina
de guerra, defensa nacional y administración pública.
Los ministros, aplicando la división del trabajo y de la delegación

jerarquizada de la autoridad, subdividen las áreas de decisión de su
despacho, en otras tantas direcciones generales, en cuya cabeza
deben estar expertos en el área de administración pública.

CAPÍTULO III
CRITERIOS PARA HACER LA REFORMA ESTRUCTURAL Y

FUNCIONAL DEL ESTADO POLÍTICO DEL PERÚ
La dinámica de toda administración obedece a principios reguladores

que han probado tener éxito en las distancias áreas de la actividad
humana organizada.
Sólo puede haber vida administrativa sana, cuando las actividades en

que consiste la administración son llevadas a cabo de acuerdo a estos
principios, es decir, cuando se administra guiado por fines precisos
convertidos en objetivos operativos, con unidad y continuidad de
dirección, con iniciativa creadora y con autoridad y responsabilidad,
no descuidando cómo comunicarse eficazmente, manteniendo la
disciplina, dividiendo inteligentemente el trabajo, y en todo momento,
respetando y promoviendo a los seres humanos que trabajan.
Mientras estos principios parecen haber sido aplicados con éxito en el

ejército peruano, en algunas empresas industriales y comerciales del
país, en importante partidos políticos peruanos, no parece haber sido
así a nivel del estado y de la acción gubernamental.

El criterio para hacer una reforma estructural y funcional del Estado

Político del Perú, consiste en ver en qué medida se implementan
cambios estructurales y funcionales a fin de que se cumplan los
principios administrativos de:
1. Principio Teleológico
El logro de la finalidad como criterio de decisión, organización y de
evaluación de las instituciones políticas y de la acción
administrativa.
2. Principio de la Unidad de Dirección

Realizar la unidad de la dirección coordinando la pluralidad de
propósitos o de motivos de la unidad de acción del trabajo en
equipo.
3. Principio Normativo
Función normativa y legislativa como cambios concretos de la
conducta individual y colectiva que mejorar la interacción humana,
no como mera expresión declarativa y conceptual.
4. Principio de Comunicación
Las instituciones políticas y gubernamentales como sistemas
estructurados de toma de decisión y control de su aplicación y el
acto administrativo como un proceso de comunicación que influyen
realmente en la gente y en la sociedad.
5. Principio de Disciplina
La disciplina como inteligente autocontrol
6. Principio de la Continuidad Administrativa

La continuidad de la acción administrativa.

7. Principio de la Influencia Determinante de las Actitudes de los

Jefes sobre los Grupos Humanos
Las actitudes y manera de comportarse de quienes ejercen
autoridad representan un factor de influencia decisiva en la
conducta y las actitudes de los gobernados.
8. Principio del Equilibrio entre Autoridad y Responsabilidad

Aceptación de responsabilidades de dirección con la
correspondiente autoridad.
9. Principio de Factibilidad
El conocimiento cierto como guía de la acción administrativa, debe
armonizar inteligentemente lo deseable y lo posible haciéndolo
factible.
10. Principio de la División del Trabajo

Distribución de responsabilidades de alto nivel, en función de los
conocimientos profesionales y experiencia en el área respectiva.
11. Principio del Respeto y Promoción del Valor del Trabajo como
reconocimiento de la persona Humana y de Premio al Mérito
Personal
El trabajo como medio de expresión de la persona humana y por
ello con categoría de valor dentro del orden social, jurídico y
político.
12. Principio de la Cooperación Libre

El orden público resultante de una idónea administración pública
debe ser expresión de libertad, dignidad y generosidad humanas
realizado por seres moral y políticamente responsables.

CAPÍTULO IV
APLICACIÓN DE CRITERIOS A FAVOR DE LA REFORMA

ESTRUCTURAL Y FUNCIONAL DEL ESTADO PERUANO
1. Principio Teleológico
El fin de una institución política es lo esencial de ella y el motivo de
la acción individual y colectiva. El fin sirve como criterio de
decisión, y definición de la estructura funcional y organizativa y
elemento de evaluación. Para gobernar y administrar eficazmente
un país hay que tener en cuenta los fines y objetivos nacionales
que se persiguen, para asegurar que, ante todo, ellos se alcancen.
Diagnóstico
En el Perú en el ámbito de la acción del Estado Político, no ha
habido fines claros ni objetivos definidos. Los fines han sido
esbozados en su mayor parte en forma abstracta en las diferentes
constituciones, es decir, no convertidos en objetivos operativos; y
en general, no han sido conocidos ni por las personas encargadas
de su cumplimiento. Por ello no han servido de guía de la acción

política del estado, ni a los gobiernos como criterio de decisión y

organización. Sin conocimiento de los fines y objetivos que se
persiguen, la comunidad nacional no se cohesiona ni existen
motivos psicológicos para permanecer unidos. Con
desconocimiento de los fines políticos que se persiguen no hay
acción ni interacción colectiva política inteligentemente organizada.
Medida Correctiva
Definir claramente los fines nacionales esenciales y traducirlos en
objetivos operativos que deberán ser alcanzados por las diferentes
circunscripciones organizativas del Estado en determinados plazos
y en orden estratégico de prioridades; es decir, hacer una
planificación concreta del Estado Peruano expresado en
cronogramas, y asegurar que dicha planificación se cumpla dentro
de la secuencia y plazos previstos. Que todos los miembros de la
administración pública estén imbuidos del concepto de que sin
determinación de fines y objetivos nacionales concretos, no sólo no
hay racionalidad en el esfuerzo público, sino que todo este
esfuerzo del Estado se frustra en el presente y a través de la
historia.
2. Principio de la Unidad de Dirección

La administración es imposible sin unidad de mando, es decir, sin
un centro unitario de toma de decisiones. Unidad de mando es
condición del orden, del progreso, del desarrollo, en todas las
formas de vida, económica, cultural y civil. El problema central de
todo gobierno es no caer en el peligro del Absolutismo ni en el de
desgobierno. Su meta más alta es la dirección eficaz y la
participación democrática.

Diagnóstico
El Principio Administrativo de la Unidad de Mando o Unidad de
Dirección no se cumple en el estado político actual del país, debido
a que la estructura misma de tres poderes públicos diferentes, y en
pugna, lo impide. Dentro de la dinámica del Estado demo - liberal,
cada uno de los tres poderes impele, impulsa y presiona por su
lado, cuenta y riesgo, haciendo imposible la unidad de dirección
necesaria para cumplir fines y objetivos nacionales. La historia
reciente de la vida política del país lo pone en evidencia. En los
Gobiernos de Bustamante y Rivero y Belaúnde Terry, el
Parlamento y el Poder Ejecutivo estuvieron tan enfrentados que
hicieron imposible la unidad de dirección del Estado, y fueron tan
profundos los enfrentamientos, que ellos dieron origen a un clima
de desgobierno y caos político que motivaron la intervención de
las fuerzas armadas para restablecer el orden público.
La intervención Poder Ejecutivo contra Poder Legislativo, Poder

Legislativo contra Poder Ejecutivo, y un Poder Judicial contra todos
y todos contra él, es lo opuesto a la concentración de esfuerzos en
un solo punto y en una sola dirección, que el Principio
Administrativo de la Unidad de Dirección exige.
Cabe advertir que existe coincidencia entre Principio de Unidad de
Dirección y la regla estratégica de la concentración de esfuerzos,
norma elemental de la interacción racional y científica organizada,
lejos de un estéril enfrentamiento entre fuerzas divididas o
disminuidas.
El Principio de la Unidad de Dirección es condición indispensable

para la concentración de esfuerzos, ya que la última no se da si no
existe la primera.

En el caso de la Guerra del Pacífico, en la defensa de Lima, se

incumplió esta regla estratégica de la concentración de esfuerzos,
dividiendo las fuerzas peruanas en tres escalones de resistencia
de cerca de treinta mil hombres, cada uno, que fueron enfrentados
sucesivamente a un ejército chileno de setecientos mil hombres.
Otro habría sido el resultado si, aplicándose la regla de la
Concentración de Esfuerzos, se hubiera opuesto a los chilenos una
fuerza armada concentrada de cerca de noventa mil hombres; aquí
la proporción numérica nos hubiera sido favorable, mientras que,
en la defensa de Lima, se le dio a los chilenos una proporción
favorable repetida en los futuros enfrentamientos, de casi tres a
uno.
Medida Correctiva
Adoptar el sistema de organización política que en vez de tres
poderes públicos contrapuestos e independientes se base en un
Sistema Único de Toma de Decisiones, con tres momentos
sucesivos e integrados: 1) Normativo, 2) Administrativo, 3)
Controlados, única manera de cumplir con las exigencias del
Principio de la Unidad de Dirección (administrativo) y el de
Concentración de Esfuerzos (estratégico).
Esto permite superar realmente el estado político liberal, estructural
y funcionalmente débil, inocuo, inoperante, como el gendarme
francés del siglo XIX que vivía al margen de la vida real,
económica, social y política de la comunidad, parado en una
esquina lejana, con la consigna de no meterse con nadie ni
preocuparse de nada, humana e ideológicamente neutro, y que
sólo cobra vida y actúa en caso de comisión de delitos, ya que su
misión no es otra que la defensa de los ciudadanos, y, en especial,
de los propietarios.

3. Principio Normativo
Se refiere la interacción humana en el cumplimiento de finalidades
específicas a través de normas inteligentes, idóneas, claras y
justas. Las normas serán cumplidas sólo en la medida que sean
comprendidas.
Normar es acercar la realidad de la conducta o interacción humana
a un orden ideal, valioso, verdadero, idóneo y justo. Es crear reglas
y aplicarlas a la realidad concreta de los grupos humanos vivientes,
dentro de específicas condiciones sociales, económicas y
culturales para organizarlos, cautelarlos y modelarlos. Las normas
deben estar de acuerdo con principios fundamentales que
determinan los fines del estado, y, cuando están fundadas en la
racionalidad y en la justicia, supone una autolimitación del mando.
Diagnóstico:
Es evidente, a través del análisis de experiencias inmediatas y
mediatas, que el Principio Administrativo que pone énfasis en la
vigencia efectiva de normas que no cumplen en el perfil político
del país. Es hábito el hacer que ciertas normas no se cumplan. La
contraposición de los poderes públicos dentro del modelo demo
liberal vigente, causa en el Poder Ejecutivo la tendencia a dilatar,
entorpecer, dificultar, prolongar o vetar y/o encarpetar una ley, que
según él no le conviene. En muchos casos Poderes Ejecutivos,
influenciados por tendencias conservadoras, consiguieron que las
más importantes normas respecto a cambios estructurales de la
sociedad no llegaran ni siquiera a estudiarse o plantearse, y menos
a promulgarse.
Hay, de otra parte, la creencia que dada la ley se resuelven “sin
más trámite”, problemas arraigados, complejos y recurrentes.
Ignórase que para que una norma llegue a alterar la realidad social

es menester que se convierta en resultados concretos

encaminados en el sentido de lo prescripto por la norma o ley.
Esto, por lo general, no se alcanza sin acciones educativas
específicas que hagan las leyes conocidas de todos, y, sobre todo,
aceptadas y puestas en prácticos en la conducta individual de cada
quién.
Confirma lo anterior el que, en los países en proceso de desarrollo,
llama la atención la gran cantidad de leyes frente a lo poco que se
aplican y cumplen en la práctica cotidiana.
Evidencia extrema del síndrome legalista es que los países más

desordenados sean también los que han tenido más constituciones
que gobiernos.
Medida Correctiva:
Impedir que el criterio ejecutivo contradiga al normativo, lo que se
logra con un Sistema Único de Decisiones, que los integra
orgánicamente y coordina, como momentos sucesivos, tan
inseparables como la causa y el efecto, dentro de un único proceso
de dirección, es decir, de Toma de Decisiones. Explicar a la gente
el “por qué” y el “para qué” de las leyes, a fin de que las entiendan
e identifiquen como tales, cumpliéndolas, no de manera automática
sino racional y responsable.
Sin lo anterior, las leyes o normas son sólo papeles, de valor legal,
más o menos bien concebido y redactado.
3. Principio de Comunicación
El acto administrativo es posible en la medida en que quien dirige
la interacción humana se expresa y es entendido. Sin
comunicación no hay administración posible. Cuando el hombre
venciendo el egocentrismo que aisla, llega al mundo real y a los

demás, es posible la civilización, el derecho, la ciencia y la cultura,

frutos del ímpetu trascendente del conocimiento y de la
comunicación humana.
Diagnóstico
Un análisis objetivo pone en evidencia que el estado político actual
del Perú es la resultante necesaria de una situación de
incomunicación, verdaderamente peligrosa. Incomunicación entre
los poderes del Estado, incomunicación entre gobernantes y
gobernados, incomunicación entre gerentes y trabajadores,
maestros y alumnos, padres e hijos, intelectuales y públicos,
jóvenes y adultos, gobierno central y local y sus respectivas
comunidades. Dadas estas condiciones sociales, políticas y
psicológicas, el acto administrativo se convierte en lo que es ahora:
rebuscada, dilatada, complicada e incoherente sucesión de
trámites, sin sentido ni significado racional, innecesarios,
repetitivos, desesperantes e indignantes, desalentadores y
agobiantes.
Nos hallamos ante síntomas de la enfermedad de la administración

pública que se llama “burocratismo”, por la que los gobernantes
dejan de serlo para convertirse en “burócratas”, seres que ignoran
y odian su propio trabajo, pero que buscan infatigablemente poder
de decisión, no para resolver los problemas nacionales acerca de
los cuales tienen responsabilidad, sino para ser promovidos dentro
de las líneas jerárquicas de mando y dirección.
Cuando las instituciones y organismos públicos se “burocratizan”,

lejos de pensar y preocuparse por los problemas más significativos
y los objetivos y fines nacionales que se deben alcanzar, dan sólo
importancia a sus límites de competencia burocráticos, gastando
sus energías y recursos, bien en impedir invasiones de dominios

jurisdiccionales ajenos, o bien en iniciar invasiones de otros

dominios burocráticos, inclusive hoy en día el burocratismo ha
llegado a que muchos funcionarios y empleados sean corruptos.
Medida Correctiva
Concebir los organismos e instituciones estatales como “sistemas
interdependientes, orgánicos y únicos” de toma de decisión y a la
administración pública como un proceso comunicativo que se inicia
con el estudio de la norma, es seguido por su aplicación a través
de los órganos ejecutivos y culmina con el control y evaluación de
los resultados de su aplicación en términos de cambios concretos
de comportamiento y actitudes por parte de los gobernados.
La representación política efectiva y real no se alcanza si las bases

no tienen sistemas de comunicación que llevan su voz, intereses y
aspiraciones a los órganos normativos y de la alta administración y
control.
Todo sistema comunicativo es de doble vía y la función legislativa,

en especial, pues aunque en su aspecto jurídico la norma se
aplica, por tanto vienen de arriba hacia abajo, en su elaboración
debe ser empírica en el sentido del contacto directo con la realidad
del problema de que se trata y para su evaluación y control
nuevamente se requiere el flujo de abajo hacia arriba respecto a la
eficacia o no eficacia de la norma, posibles reajustes, correcciones
o modificaciones sustantivas.
4. Principio de Disciplina
La disciplina es la libre aceptación de la autoridad legítima y el
ánimo y la práctica de cumplir sus disposiciones. Es condición
necesaria para la existencia de la administración.

Diagnóstico
El Principio Administrativo de Disciplina no se cumple en el estado
político del Perú porque factores condicionantes y causas muy
poderosas coadyuvan a realizar lo opuesto de la disciplina, la
indisciplina. La indisciplina generalizada llega a caracterizar el
cuadro político administrativo general en función no sólo del
fracaso de los sistemas de supervisión y de control, sino de la
ausencia, e incluso la imposibilidad de lograr un orden público libre,
coherente y articulado.
Constituyen factores condicionantes y causas de la situación

descrita: al más alto nivel pugnas y conflictos interminables entre el
Poder Legislativo y el Poder Ejecutivo (bien legislatura sumisa que
no se atreve a cuestionar la política oficial – es decir, del Poder
Ejecutivo – y que por ende, resultan inoperantes y ofensivas

lecciones de servilismo, o bien poderes legislativos hostiles que
censuran Ministros de Estado frecuentemente – Gabinetes con una
vida política promedio de tres o cuatro meses, sucediéndose así
tres o cuatro distintos Gabinetes por año, llegando a ser
censurados cuando aún, no habían terminado de conocer,
informarse y ponerse al día respecto de los problemas esenciales
de sus portafolios respectivos). Además, censuras por causan
nimias (al ingeniero Basombrío, un ingeniero agrónomo de
honestidad y prestigio profesional, lo censuró el Parlamento “por no
saber el precio de los pallares en Ica”, y a Carlos Cueto Fernandini,
educador de prestigio, ya que tuvo altas responsabilidad técnicas
en la UNESCO y en la OEA, lo censuraron por haberse atrevido a
explicar al senado el sentido de la palabra “semántica”.

Quien vive situaciones peligrosas (barcos en peligro de naufragar,

aviones en estado de emergencia, ejército comprometidos en
acción bélica), sabe muy bien que sin disciplina y autocontrol,
resulta imposible una acción colectiva eficaz. De allí que los países
con gran sentido de la autodisciplina no solamente constituyen
ejércitos potentes, sino economías eficaces y altos niveles de
educación y cultura.
Medida Correctiva:
Hacer posible y efectiva una autodisciplina libre, concientemente
aceptada y puesta en práctica de modo responsable y hacer de la
libertad disciplinada la calidad moral y política distintiva de los
administradores públicos y ello un objetivo central del Estado,
debe ser parte esencial de la cultura nacional, tener y usar la
sindéresis, es decir, juicio atento a la verdad de los conceptos y al
valor ético y político de las decisiones públicas. Tales actitudes y
conceptos no serán posibles si todo el proceso educativo no
contribuye a hacerlos válidos y si el comportamiento de los que
ocupan posiciones de influencia y autoridad no constituyen
ejemplos positivos sino cotidiana lección de irresponsabilidad y
prepotencia.
5. Principio de la Continuidad Administrativa

La continuidad administrativa es la condición necesaria de la
eficiencia de la subsistencia operativa y de la subsistencia de las
instituciones y consiste en mantener a los administradores durante
lapsos razonablemente amplios y prever la sucesión en el cargo,
adiestrando al sustituto, anticipadamente a la vacancia del cargo.
Diagnóstico:

El Principio Administrativo de la Continuidad Administrativa no se

cumple ni en los anteriores ni en el estado político actual del Perú,
ya que no hay continuidad ni siquiera entre los gobiernos civiles o
militares. Es resultado de profundas y arraigadas situaciones de
incomunicación y conflicto, desconfianza, pugna y resentimiento
entre los grupos humanos de toda índole. Es habitual la actitud de
hacer “todo lo contrario” o “cosas y planes totalmente diversos a
los del gobierno anterior”.
Con este sistema político-administrativo, ningún problema
importante que requiere unánime empeño ha podido ser resuelto,
vrg. La integración de poblaciones aborígenes del Perú (9).Con tal
discontinuidad administrativa, los egipcios no hubieran canalizado
el Nilo ni construido sus pirámides, ni los chinos su gran muralla.
Esta falta de continuidad del esfuerzo respecto a objetivos
nacionales a los más altos niveles, se repite “en cadena” en todos
los niveles en virtud de la ley de la imitación de los modelos.
Medidas Correctivas
Hacer de la “continuidad de propósitos en la acción pública” el
objetivo “más alto” y más urgente y la regla y norma central de la
política del Estado. Esto asegurará dentro de cada gobierno,
elemental unidad de propósito en la acción de todos los
organismos y en la sucesión de gobiernos también articulada y
coherente unidad de propósito, a través de la historia. La
concentración sucesiva de esfuerzos de todos los gobiernos y
regímenes por alcanzar fines y objetivos nacionales definidos,
permitirá cumplirlos realmente.
El cambio estructural y funcional del estado político peruano

permitirá la articulación y continuidad de la acción gubernamental a
través de la historia.

6. Principio de la Influencia determinante de las Actitudes de los

Líderes sobre los Grupos Humanos
En toda interacción humana organizada es decisiva la influencia
que tienen las actitudes de los jefes (investidos o no de autoridad
legítima) sobre las actitudes y formas de comportamiento de los
individuos y grupos bajo su dirección.
Los gobernantes deben dar ejemplo de honestidad, sentido de
responsabilidad y comprobada capacidad.
Los pueblos reflejan la capacidad y sentido de responsabilidad de
sus gobernantes.
Diagnóstico:
Este Principio Administrativo de la Influencia Decisiva de los
Líderes sobre los Grupos Humanos se cumple en el estado político
actual del Perú, aunque con consecuencias negativas, ya que
malos administradores al más alto nivel condicionan o determinan
conductas poco responsables, discontinuas y débiles, respecto del
aliento y ánimo de gran alcance que supone cumplir objetivos
nacionales de defensa, integración y desarrollo.
En vez de administradores públicos eficientes y responsables,

suelen cumplir esta misión personal no idóneo, sean “politiqueros”
o “envarados”. Significan los primeros quienes sólo persiguen
prebendas o negocios con los cargos públicos, en vez de objetivos
nacionales. Sus “allegados“ actúan “redondeándose”, aplicando la
ley a los enemigos y la “prebenda” y el “favor” a los amigos. Actúan
a veces en primera persona: ”Sabe Ud. quién soy?”, o, mediante el
consabido sistemas de “tarjetazos”. Se concibe el ejercicio de la
autoridad como un “toma y da”.

Medida Correctiva
Hacer de la carrera política y pública la de más prestigio y status
del país, y de sus miembros, esforzados y probos profesionales.
Una “meritocracia” orgullosa del honor que significa la función
pública y moralmente identificada con el cumplimiento de objetivos
nacionales, por encima de sus particulares intereses, preferencias
o simpatías.
Del nivel de honestidad, inteligencia y capacidad de los
funcionarios públicos y cargos políticos, depende la moralidad del
Estado y, por contagio “imitativo”, la moralidad pública.
7. Principio del Equilibrio entre Autoridad y Responsabilidad

La autoridad y la responsabilidad se fundamentan y limitan
recíprocamente. Sin ellas no hay orden justo en la interacción
humana.
El Nuevo Estado Político tendrá la autoridad que su
responsabilidad exige y cada acto de gobierno estará imbuído de
sentido de responsabilidad política y ética.
Diagnóstico
El Principio Administrativo de Autoridad – Responsabilidad no se
cumple en el estado político actual del Perú, porque su estructura
dinámica (enfrentamiento de poderes públicos) ha llevado a que el
Poder Legislativo no sólo legisle, sino pretenda también ejercer
autoridad ejecutiva – parlamentarismo – caso típico de ejercicio de
autoridad sin responsabilidad. A su vez, el Poder Ejecutivo ha
intentado asumir la función normativa – gobiernos fuertes –
mediante parlamentos sumisos y no auténticamente
representativos, realizando funciones y asumiendo
responsabilidades ajenas a su específica competencia. En el caso
de las dictaduras militares o civiles se da el caso de autoridad sin

responsabilidad. Los Poderes Ejecutivos, dentro de regímenes

parlamentaristas, son caso típico de la asunción de
responsabilidad en la acción gubernamental, careciéndose de la
debida autoridad y fuerza.
Es necesario comprender que la autoridad no es sino la fuerza

legítima y eficaz necesaria para cumplir con determinadas
responsabilidades. Tener y ejercer autoridad no debe verse sólo en
el aspecto del honor conferido, sino como el difícil compromiso de
asumir la responsabilidad de resolver complejos y difíciles
problemas, de los que depende la subsistencia misma del país.
Cúmplese aquí indefectiblemente la regla de que cuanto más alto
se suba en el escalafón de la autoridad, más fuerte es la caída.
Algunas administraciones al fracasar por no haber estudiado y
adoptado medidas decisivas y acertadas, intentan disimular su
fracaso mediante retórica agresiva.
Medida Correctiva
En el Nuevo Estado concebido como Sistema Único de Toma de
Decisiones, Democrático y Participatorio, no cabe ni el
desequilibrio del parlamentarismo (mucha responsabilidad sin
autoridad) ni el autoritarismo dictatorial (mucha autoridad sin
responsabilidad) ya que entre los órganos normativos y
administrativos como etapas integradas de un Sistema Único de
Decisiones, no cabe este tipo de contradicciones, conflictos y
desequilibrios que esterilizan la acción del Estado, de los gobiernos
y de la administración pública.
8. Principio de Factibilidad

El Principio de la Factibilidad consiste en el imperativo de alcanzar

armonización inteligente entre lo que es posible, de acuerdo al
objetivo o finalidad, y lo que es posible de acuerdo a las
circunstancias concretas de la situación. Este equilibrio entre lo
deseable y lo posible es la condición de factibilidad como sentido
de la oportunidad que plantea la solución cognoscitiva del
problema dentro de las exigencias prácticas de espacios, medio
geográfico, tiempo histórico, momento generacional.
Diagnóstico
El Principio de Factibilidad no se cumple en el Gobierno. Las
exigencias del Principio de Factibilidad evita empeñarse en ideas
absurdas y ahorrará el tiempo y esfuerzo extremo que exige la
lucha por hacer factible lo imposible e impracticable.
La acción de la dirección ha de caracterizarse porque quien la

realiza actúa sabiendo y sabe actuar, y ambos incluyen el sentido
de lo que es factible y lo que no lo es.
Hacer sabiendo quiere decir actuar de acuerdo a normas y

principios, con orden y poseyendo los conocimientos y la
información adecuados, y no de acuerdo a caprichos, emociones
pasajeras o actos efectivos que reflejan tendencias instintivas,
anímicamente condicionados por circunstancias específicas. El
comportamiento sereno, equilibrado y racional que obedece a
ideas y a principios es propio del buen administrador, pero algo
difícil de encontrar. El despotismo y la tiranía son formas de
conducta mucho más corrientes de lo que se cree; ambos se
fundan en la ignorancia e irresponsabilidad.

Hacer sabiendo es, antes de todo, actuar, tomar decisiones,

comprometerse en el curso de los acontecimientos, originando
cambios que han sido inteligentemente anticipados y evaluados y
no sólo producto de presiones externas e imprecisas versiones de
la realidad.
La información es a la calidad de la decisión lo que la buena vista y

el buen pulso par el buen tirador. No se debe confundir la
capacidad de pensar críticamente con el almacenamiento
desordenado de datos. El hombre de acción, el ejecutivo, debe
conocer los principios básicos de su área de responsabilidad, pero
debe saber plantearse preguntas críticas respecto a toda nueva
situación que requiere decisión y, sobre todo, saber recurrir a las
fuertes de información para adquirir en ellas los conocimientos
necesarios para iluminar el problema que debe decidirse y
efectivamente alcanzar los conocimientos que sirvan de
fundamento insustituible para una decisión de gerencia adecuada.
Medida Correctiva
Que los miembros del gobierno adquieran el hábito intelectual de
cuestionar todo proyecto, desde perspectivas realistas y prácticas
recordando que lo elemental suele ser lo fundamental: ¿es útil?,
¿es económico? ¿es cierto?, ¿es rentable?, ¿existen materias
primas?, ¿hay consumidores?, ¿conviene el país?, ¿es de interés
prioritario?, ¿hay equipo y maquinarias más baratas?, ¿hay
expertos que lo administren bien? Pensar que lo que no debe ser
no puede ser y que, además, es imposible. Enfasis en la
factibilidad de los proyectos como elefantes blancos publicidad
gigante sin consumidores, universidades sobredimensiónales
con deficitaria educación secundaria, primaria y técnica.

9. Principio de la División del Trabajo

Para alcanzar la finalidad del todo de la institución o grupo humano
de que se trate, es menester descomponer la acción futura en
partes funcionales, asignando a cada quién la responsabilidad de
ejecutarla dentro de un espacio con determinados instrumentos y
dentro de un orden temporal que garantice la coordinación total de
la acción con miras al fin común. La organización del Estado y de
los ejércitos, de las instituciones educativas y de las empresas, son
resultantes de la aplicación de este principio de la División del
Trabajo.
La dirección, al asignar a cada individuo o grupo una tarea

específica, de acuerdo al principio de la División Racional del
Trabajo, crea una entidad “sui generis”, distinta de la persona
individual. Esta nueva entidad es objetivamente determinable y se
llama puesto o cargo. La realidad fenoménica, es decir, los datos
que capta la percepción, son los de un hombre en acción o de un
grupo en acción, pero el análisis conceptual de la situación permite
diferenciar, con toda claridad, los rasgos objetivos de la tarea
asignada al hombre o a aquellos que la desempeñan.
El acto decisivo de la dirección es buscar y encontrar personas
idóneas que satisfagan las exigencias objetivas de estos puestos.
La condición de éxito de todo esfuerzo administrativo es el valor
cualitativo y la idoneidad de los hombres que lo componen. Como
los hombres son diferentes, tal como lo demuestra la psicología,
son aptos para cosas distintas. En este sentido todo hombre es
apto para cosas distintas. así todo hombre es apto para algo
específico y en la mayoría de los casos también todo hombre es
inepto para algo específico. El acierto administrativo consiste en
conocer a través de un estudio de los puestos, las exigencias en
términos de calidad humana que éstos demandan y contar con los
medios e instrumentos apropiados para descubrir entre diferentes

individuos, aquéllos que poseen las calidades exigidas por el

puesto y seleccionarlos en función de este criterio.
Diagnóstico
El Principio Administrativo de División del Trabajo se incumple con
frecuencia en la vida política del Perú. Recuérdese que en
momentos críticos (Guerra del Pacífico), los asuntos militares
(Defensa de Lima) fueron decididos por civiles y no por militares,
con desastrosas consecuencias (Piérola expresó, luego del fracaso
militar del que era directamente responsable, ”..........la guerra es
una ciencia y hay que estudiarla”) incumplieron pues el principio
estratégico básico de la concentración de esfuerzos.
Los gobiernos de las Fuerzas Armadas contrarían el Principio de la
División del Trabajo cuando asignan a militares funciones
específicas como salud, educación, energía, minas o industria. La
República Platónica, el Estado Persa de Ciro, el de los Egipcios, el
Estado de los Asirios y Caldeos, de los Israelitas, de los Fenicios,
de los Griegos, de los Romanos, los Estados modernos, los
Estados contemporáneos, tanto de las democracias munificientes
como los Estados monolíticos socialistas, han respetado y
respetan rígidamente. El Principio de la División del Trabajo
asignando responsabilidades específicas a profesionales del área
respectivas. El Principio de la División del Trabajo exige que,
además de conocimientos profesionales del área, se posea una
idoneidad en términos de carácter y personalidad, de acuerdo a las
exigencias de los puestos y responsabilidades que se asuman.
Medida Correctiva
La más importante es no incumplir este Principio y aplicarlo al más
alto nivel (Ministros, Legisladores, Jefes de Estado). En el Estado
Político Nuevo cada responsabilidad del gobierno debe ser ejercida
por profesionales especializados en el área, con experiencia y
prestigio,

fruto de su especialización. Además de la profesión respectiva

como una exigencia para dar altas responsabilidades y autoridad
en el área correspondiente, quien ejerza la dirección debe, como
“requisito mínimo”, comprender de modo orgánico los problemas
generales y específicos, impidiendo errores garrafales.
Cada puesto exige experiencia administrativa (haberse

desempeñado con éxito en funciones administrativas iguales,
equivalentes o similares) y tener personalidad y carácter
adecuados a las exigencias del puesto (no puede ser gerente o
presidente ejecutivo una personalidad irresoluta, ni en general una
persona de carácter violenta, incapaz de actuar con la cabeza fría
en momentos de crisis y conflictos graves).
Aspecto esencial para lograr una dirección de los asuntos del

Estado con autoridad, prestigio y eficiencia, consiste en la
idoneidad y capacitación profesional de quienes la ejercen. Por ello
estos problemas de la selección y capacitación de funcionarios
públicos son tan importantes como hacer del servicio al estado,
verdaderas carreras públicas del más alto prestigio.
La división racional del trabajo exige que los aspectos técnicos

específicos del estado, como la salud, la educación, la industria, el
comercio, la agricultura, la alimentación, la justicia, la economía en
diplomacia, estén en manos de profesionales especialistas, tales
como médicos, educadores, contralores, agrónomos, economistas,
dietistas, expertos en transportes y comunicaciones, ingenieros
civiles y arquitectos, abogados y, que, además de conocer las
bases profundas de los asuntos de su portafolio, hayan también
tenido experiencia en el campo de la administración, es decir,
dominar el arte de la adecuada toma de decisiones.

Por ello la defensa y la seguridad nacionales deben ser

responsabilidad de militares, marinos, y aviadores y fuerzas
policiales de la más alta jerarquía y nivel profesional.
Aplicar todas las ciencias de selección, formación, adiestramiento

de personal y hacer de esto la alta misión del estado y de sus
órganos máximos de toma de decisión, es suprema
responsabilidad del gabinete en su conjunto.
10. Principio de Promoción y Respeto al Valor Humano del

Trabajo y de Premio al Mérito Personal
El trabajo es expresión única de la vida humana personal, valor
supremo del orden social, no es cosa ni mercadería, sino alta
función del espíritu al servicio de un ideal.
Diagnóstico
El Principio del Respeto y Promoción del Valor Humano del
Trabajo, como medio de expresión y realización de la persona
humana, no se cumple en el estado político actual del país, porque
como resultado final de todo el esfuerzo de la administración
pública, no se produce una mejora radical y decisiva de las formas
y niveles del trabajo y del empleo. Además, este Principio refleja
una ideología realista y humanista preconiza que la libertad de la
persona no se subordine al Estado, sino que, por el contrario, el
Estado y todo el aparato burocrático están al servicio de los
ciudadanos, como personas humanas, poseedoras de un espíritu
libre y de una mente que piensa por sí misma y que exige respeto
y ayuda. El estado político actual tiende a subordinar al hombre;
cuando erróneamente consideran que el hombre es un servidor de
las máquinas, y no las máquinas al servicio del hombre.

Medida Correctiva
Redefinir los objetivos nacionales en términos de seguridad,
libertad y bienestar de los ciudadanos y del país, creación de
nuevos y mejores empleos, no repetitivos y alienantes sino
creativos y responsables. Preguntar ante cualquier nueva medida
si aquella, conviene a los intereses de los ciudadanos y del país y
en qué medida hará la vida y el trabajo individual y productivo más
digno, libre, culto y saludable.
El objetivo esencial del Nuevo Estado Político es el bien común

entendido como aumento efectivo de libertad, dignidad y capacidad
de todos y cada uno de los ciudadanos y todos y cada uno de los
trabajadores.
11. Principio de la Cooperación Libre

El respeto recíproco de la libertad individual y colectiva hace
posible la cooperación libre en vez del condicionamiento alienante
como forma de interacción humana.
Además del recíproco respeto a la libertad individual debe
propenderse a la reafirmación de la cooperación generosa y de
una enriquecedora dinámica de grupo.
Diagnóstico
En el Principio Administrativo de Cooperación Libre el orden de las
cosas humanas resulta indispensable para que se produzca la
libertad como libre interacción; por ejemplo, si no hay una “cola”,
forma elemental de orden, sólo comprarán entradas los matones y
la posibilidad de libre y digna distribución se hará imposible. En el
Perú este principio no se cumple por el Estado porque la ausencia
de orden en todos los niveles, formas y manifestaciones hace difícil

la libertad y, a su vez esta ausencia de libertad influye en que se

retarde el proceso de maduración y responsabilidad cívica en que
descansa el orden público y la vida política culta.
La ausencia de orden público imposibilita el ordenado y progresivo
logro de objetivos nacionales a través de la historia.
Medida Correctiva
Hay que erradicar este desorden e inmadurez política, por el orden
y libertad, como expresión de objetivo nacional de corto y largo
plazo,. Superar la falsa idea de una libertad mal entendidos el
autoritarismo lindante en el caos, o la alineación.
Un orden público de elevado nivel moral, intelectual, científico y
cultural, debe ser la exigencia primordial de toda vida política y la
expresión de los aciertos de un gobierno. Si éste aspiro a ser
evaluado en términos de libertad, dignidad y generosidad
humanas, atentar a la realización de un paradigma o un ideal
nacional.
El Nuevo Estado Político Democrático y Participatorio es la

aplicación de la libertad plena dentro de un orden cívico, moral y
políticamente personal.

CAPÍTULO V
MEDIDAS CONCRETAS PARA LA REFORMA ESTRUCTURAL Y

FUNCIONAL DEL ESTADO PERUANO
En resumen y teniendo en cuenta:
A) Que es necesario dar unidad y continuidad al sistema de toma y

control de decisión del Estado Peruano para alcanzar los fines y
objetivos nacionales, a través de la historia política del Perú, reto
necesario para lograr la unidad, la seguridad, la integración y el
desarrollo de la nación peruana.
B) Que el problema fundamental de toda la política nacional peruana

y de toda acción del Gobierno político del Perú, consiste en hacer
coincidir la conducta individual y su motivación profunda con la
voluntad colectiva de realizar y alcanzar objetivos y fines
nacionales, para lo que resulta necesario que la Administración
Pública y los Actos Administrativos no se frustren, sino que sean
Procesos de Comunicación y de Toma de Decisiones, cabales,
exitosos y efectivos, único modo de hacer que la decisión pública y
la conducta de los ciudadanos coincidan influyendo en el sentido
de la conducta dentro de las orientaciones prescriptas.
C) Que la concentración de esfuerzos y la división del trabajo son los

métodos fundamentales de organizar la acción colectiva inteligente
y provechosamente, y el premio al mérito legítimo y la selección
científica de personal, la manera más digna de incentivar la acción
individual y colectiva comprometida con el logro de fines y
objetivos nacionales y de evitar errores garrafales a los más altos
niveles de la administración pública.

D) Que para que haya realmente la libertad política es necesario un

orden público racional y justo que la haga posible y realizable; lo
que exige conciliar la libertad de los ciudadanos con la autoridad
pública, la representatividad auténtica del pueblo soberano con la
eficiencia administrativa gubernamental, y la participación plena de
la ciudadanía en el Poder Político y en la consiguiente toma de
decisiones, ejerciendo su derecho de autogobernarse con la
idoneidad y eficacia en la dirección de los asuntos del Estado.
E) Que en el actual Estado Político, modelo demo-liberal inspirado en

la filosofía política, la ciencia y los ideales sociales de los siglos
XVII, XVII y XIX, no sólo es intrínsecamente inoperable,
inadecuado a la realidad del Perú y de los peruanos,
históricamente obsoleto e ideológica, política y administrativamente
superable, sino que como la historia política de los últimos 150
años del país, demuestra. incapacidad de llegar y transformar los
profundos y arraigados problemas que plantea el espacio
geográfico y la temporalidad histórica del Perú.
F) Que la estructura funcional del estado político, dividida en tres

poderes públicos contrapuestos, hace imposible las decisiones
administrativas acertadas y oportunas, unitarias y articuladas
propiciando la irresponsabilidad del autoritarismo y la inoperancia
del parlamentarismo.
Incumple, además, las exigencias de una división racional del
trabajo y del premio al esfuerzo auténtico, pues las coaliciones
mayoritarias de los partidos políticos aplican su poder teniendo
como criterio de valor y política de acción no quien es apto para
que trabaje, respetando la capacidad probada y las capacidades y
aptitudes que los puestos mismos demandan; sin tener en cuenta
estériles proselitismos políticos cuando no, inmorales nepotismos.

Se da así origen a la reiterativa alternancia entre el caos político

que lleva al autoritarismo y este último, que provoca el rechazo de
todo tipo de esfuerzo nacional consistente, y, de los sistemas de
administración y de control que los hacen efectivos.
G) Que gobernar es tomar decisiones y controlar que se cumplan, y

un sistema de gobierno es un sistema de toma de decisiones y las
ciencias administrativas exigen la unidad y continuidad, así como
la división racional del trabajo, del organismo y de la estructura
funcional del centro de toma de decisiones del Estado Político.
H) Siguiendo las directivas de una concepción filosófica realista que

ampara: a) el relativismo epistemológico, pues estima que por el
método científico es posible conocer los hechos; b) El materialismo
ontológico, afirmando la esencia sui géneris de la mente y del
espíritu humano, libre y creativo; y c) el instrumentalismo ético y
político, postulando que la norma, el estado y la administración
pública están al servicio de la persona humana, libre y soberana,
no subordinable ni instrumentalizable en función de ningún dogma
político.
I) Concibiendo que la Administración debe ser una integración

fecunda del conocimiento cierto de la acción práctica y la técnica
eficaz, que sustituye los sueños utópicos por las perspectivas
concretas de la realidad nacional, como integración de las
determinaciones del espacio, geopolítico y, del tiempo histórico y
psicológico, que es única experiencia colectiva que abarca milenios
y extiende sus raíces e influencias a casi todo el mundo y nuestra
diferente idiosincrasia individual, regional y colectiva.

Resulta Necesario
Reformar la estructura y organización funcional del Estado Político
Peruano derogando el vigente modelo demo-liberal basado en tres
poderes públicos antagónicos y contrapuestos, y substituyéndolos
por un SISTEMA POLITICO UNICO DE TOMA DE DECISIONES Y
CONTROL DE SU CUMPLIMIENTO, democrático y participatorio,
en el que se distinguen tres órganos no contrapuestos sino
sucesivos e integrados: el NORMATIVO, el ADMINISTRATIVO y el
de CONTROL. En el ORGANO NORMATIVO este modelo de
Estado Político pone su énfasis en la libertad ciudadana, la
representatividad auténtica y la participación plena de la
ciudadanía. En el ORGANO ADMINISTRATIVO pone el énfasis en
la alta dirección del Estado; y en el tercer órgano, que es de
Control y Evaluación, pone el énfasis en el control riguroso,
objetivo e imparcial, y en la evaluación no comprometida sino
basada en la equidad y la justicia.
ORGANO NORMATIVO
El Órgano Normativo de este sistema único, democrático y
participatorio tiene dos partes: una que cumple la función de
comunicación (que todos los sectores puedan hablar y ser
escuchados y que los constituyen la Cámara de Representantes) y
la otra, de Planificación, constituida por el Congreso y compuesto
por Senadores. En la Cámara de Representantes se expresan los
pareceres de todos los sectores del país que son los recipiendarios
de las acciones y decisiones del gobierno. En ella deben estar
representadas las más lejanas circunscripciones territoriales y
todas las estructuras sociales, políticas y laborales del país.
El Congreso es un organismo de planificación y dación de normas

(legislación), compuesto por elementos altamente calificados,
profesional e intelectualmente,

quienes seleccionan los problemas, los analizan científicamente y

a través de comisiones técnicas van haciendo las leyes y normas
del país.
Se intenta complementar la información que emana de la discusión
retórica de la Cámara de Representantes con la ciencia de
elaboración de proyectos que debe presidir la acción del Congreso
y de sus respectivas comisiones técnicas.
Para que el organismo normativo cumpla eficazmente su misión ha
de poseer una representatividad auténtica. Es esencial para que la
libertad política sea efectiva el que los representantes populares
sean auténticos. Los representantes de las distintas provincias y
departamentos no solamente debé haber sido legítimamente
elegidos, sino que deben ser representantes genuinos de sus
respectivos departamentos, distritos o provincias y defensores de
esos específicos intereses comunales, evitándose la suplantación
de los representantes auténticos por representantes de la
oligarquía plutocrática con votos comprados.
Para que la representatividad del pueblo sea auténtica es menester

que exista libertad de pensamiento, de información de enseñanza
e investigación, dentro de un adecuado dialogo político ya que
mediante ellos todos los ciudadanos del país adquieren conciencia
de sus derechos y deberes políticos y rechacen enérgicamente los
intentos de ser instrumentalizados por cualquier tipo de
manipulaciones.
Representatividad Auténtica
Los partidos políticos nacionales son reconocidos como entidades
representativas del pensamiento y voluntad política de
determinados sectores de la ciudadanía, que actúan de pleno
derecho en el sistema Unico.

A) Participación Plena y Directa

En campos específicos y tales como Educación, Defensa Nacional,
Producción, Gobiernos Locales, Comunidades Indígenas, la
participación de la ciudadanía debe ser plena y directa, es decir,
sin intermediarios ni representantes. Las comunidades de los
distritos, de las provincias deben participar directamente en la toma
de decisiones y en la administración de la educación primaria,
secundaria y técnica e intervenir en la decisión sobre política de
construcción y financiamiento de escuelas, hasta la de selección y
contratación de directores y profesores.
En materia de Defensa Nacional también hombres y mujeres de
toda edad deben participar directamente en la asunción y ejercicio
de las responsabilidades de Defensa Nacional, Ejército, Aviación,
Marina Fuerzas Policiales, Defensa Civil, desde la instrucción
militar hasta el servicio militar universal y continuo.
En la toma de decisión de las distintas etapas del ciclo económico,

los ciudadanos deben participar directamente en la toma de
decisiones mediante los sindicatos y las comunidades industriales,
corporaciones de comerciantes, de productores y consumidores.
B) Libertad de Pensamiento, Expresión, Enseñanza e Información

En lo que atañe a la libertad de información y de prensa, ésta es
necesaria para que funciones un SISTEMA UNICO DE TOMA DE
DECISIONES, DEMOCRÁTICO Y PARTICIPATORIO.
La libertad de prensa y de información tiene por objeto asegurar

que el pueblo soberano tenga acceso a una información objetiva
que le permita tomar decisiones correctas. Esto no da el derecho a
que los medios de información se conviertan ellos mismos en

órganos de gobierno, influyendo decisivamente en crear corrientes

de opinión pública, favorables a determinados intereses o
autonombrándose árbitros o jueces supremos, de la opinión del
país, convirtiendo así su propia opinión en directivas políticas del
Estado.
ORGANO ADMINISTRATIVO
A) Para garantizar la unidad y continuidad de la dirección, así como
la concentración de esfuerzos, el Presidente de la República es el
máximo exponente de autoridad, es el Jefe del Estado y
personifica a la Nación, teniendo autoridad directa sobre los
organismos públicos que correspondan a los tres órganos en el
Sistema de la toma de decisiones (normativo, administrativo y de
control). El Presidente de la República debe estar por encima de la
retórica y dialéctica política cotidiana y debe mantenerse por
encima de ella como fuente de inspiración y confianza para toda la
ciudadanía.
B) El Consejo de Ministros lo presidirá el Primer Ministro y lo

constituyen los Ministros de Estado. A cargo de cada ministerio
estará un profesional especializado en el área de competencia
profesional y que conozca y tenga experiencia en administración,
especialmente, en la administración pública, cumpliendo así con el
Principio de la División del Trabajo, de la selección científica de
personal.
El Primer Ministro será el Jefe del Gabinete y tendrá autoridad
sobre los Ministros de Estado. Desempeña cartera ministerial,
preferiblemente la de Relaciones Exteriores, pues así como la
política interna está predeterminada por los objetivos y metas de la
política exterior (Defensa, Seguridad, Integración Regional) así
quien supervigila la aplicación y administración de la política

interna (Jefe de Gobierno y del Gabinete), debe estar imbuido de

los objetivos y metas internacionales
El Primer Ministro será al mismo tiempo el Jefe de Gobierno,

subordinado al Jefe del Estado, pero con responsabilidad y
autoridad no sólo sobre los miembros del Gabinete (Ministros de
Estado), que constituyen el organismo Administrativos, sino
también sobre los otros organismos del Estado (el Normativo y de
Control), siendo su responsabilidad específica la supervigilancia y
coordinación de todos los organismos del Estado para el logro de
fines y objetivos nacionales del plan político nacional.
El Primer Ministro o Jefe de Gobierno es el que recibe
directamente y absorbe las reacciones de la opinión pública y de
los sectores políticos (gremiales, sindicales y profesionales)
C) Los Ministros de Estado tendrán no sólo plena responsabilidad por

los resultados de su área sino la autoridad y medios consiguientes,
evitando la actual sobrecarga de sus labores al tener que “ver” y
firmar “todo” por ser él solo responsable.
Debe procurar que su equipo de directivos esté no para “evadirse”
y “soplar la pajita” al ministro o preparar “torpedos” destinados a
hundir al Ministro, sino para asumir el peso total de las
responsabilidades formales, cotidianas, dejando al ministro tiempo
libre para planificar, evaluar y adquirir sentido de la realidad,
despojándose de las lastres burocráticas.
Los Ministros de Estado tendrán como consultores de oficio a
Consejos de Estado, funcionarios públicos de carrera de alto nivel
técnico profesional y que estén premunidos de la garantía de la
permanencia al no poder ser destituidos. La misión básica de estos
consejeros es informar con independencia, objetividad y el más
amplio sentido de responsabilidad técnica, tanto al Ministro como al

Consejo de Ministros. Su rango debe ser casi similar al de Ministro

de Estado, aunque con la característica de permanencia. Los
Consejeros de Estado no están a servicio de las tendencias de los
regímenes políticos, ni de quienes lo representan, sino de los
intereses permanentes del Estado y de la Nación.
ORGANO DE CONTROL Y EVALUACIÓN

El Sistema Unico de Toma de Decisiones, Democrático y
Participatorio sólo cumple su propósito esencial si se evalúan y
controlan los resultados de las medidas (normas, decisiones)
gubernamentales.
El antiguo concepto de la administración de justicia, con magistrados

y jueces, y de contraloría económica, debe ser sustituido dentro del
nuevo Estado entendido como Sistema Unico de Toma de Decisiones
Democrático y Participatorio, como el Órgano de Control y Evaluación
del Sistema; no sólo de la administración de justicia o del Presupuesto
General de la República, sino de la administración de los recursos
económicos, los recursos de la naturaleza, el empleo y el trabajo,
la salud, la educación y la cultura, la estrategia de la defensa del
sistema de comunicaciones, de la producción y productividad.
Se trata no sólo de evaluar los procesos mismos en cuanto al

cumplimiento de las normas y procedimientos, sino en el logro de los
fines y objetivos que constituyen no sólo el criterio de decisión, sino el
criterio máximo de control y de evaluación. ¿Se cumplieron o no se
cumplieron los fines y objetivos nacionales?
Esta evaluación y control debe referirse no solamente al aspecto
jurídico –formal o estrictamente económico –financiero, sino que debe
abarcar todo el complejo conjunto del proceso administrativo, que
incluye aspectos técnicos administrativos, económicos, financieros,
metodológicos, operativos, legales, políticos, sicológicos y sociales.

Similar a un Sistema de Control de Calidad que no espera que se

produzca fallas, sino que mediante análisis prolijos descubre las
causas de los defectos y programas de un sistema de control, el que,
anticipadamente a que se produzca las fallas las elimina, del mismo
modo, el ORGANO DE CONTROL Y EVALUACION de toma de
Decisiones encara, evalúa y controla todos los aspectos de la vida
administrativa pública y semi-pública, así como la interacción entre el
sector público y el sector privado.
Sugerimos que en vez del concepto Poder Judicial, exclusivamente de

tipo jurídico, se constituya el ORGANO DE CONTROL Y
EVALUACIÓN con controladores evaluadores del más alto nivel y
rango (del mismo nivel que los Ministros de Estado y que los
Senadores y Diputados), y que cubren todos los aspectos del proceso
administrativo que han de evaluar y controlar. Como mencionamos
anteriormente, su política será no esperar que se produzca delitos,
faltas o incumplimiento de los más diversos tipos, sino estudiar la
regularidad de estas incidencias negativas, diseñando un sistema de
supervisión que las impidan y que promueva positivamente las más
altas formas de vida humana, justa, digna, culta y libremente
responsable.
Como se comprenderá, estos contralores-evaluadores de tan alto

nivel y en número superior a los miembros del gabinete, aunque no
tanto como el del ORGANO NORMATIVO, tendrán la suficiente
autoridad y fuerza, es decir poder efectivo de decisión e influencia
como para asegurar el eficaz y normal funcionamiento de este Estado
Nuevo entendido como un SISTEMA UNICO DE TOMA DE
DECISIONES, DEMOCRATICO Y PARTICIPATORIO

EVALUACIÓN FINAL
NOMBRES Y APELLIDOS:
………………………………………………..
LOCALIDAD: …………………………………………..
MATRICULA # : ……………………………………….
Orientaciones:
Utilizando las siglas V (verdadero) o F (falso) señale sus respuestas en el casillero
correspondiente
1 La administración pública es la forma organizativa y burocrática a

través la cual se concibe y aplica la política económica, social,
militar, dinámica cumplir las disposiciones del estado.
( )
2 La aceptación de la autoridad legítima NO es la base de la

disciplina.
( )
3 Los conceptos desarrollados por Taylor, por chester Bernard y

Hebert Simon tuvieron incidencia en el campo de la administración
pública especialmente los conceptos y principios de la
administración científica ....

( )
4 El problema central de la administración pública quizá consiste en

la efectividad de los controles. Estos se realizan aplicándose el
concepto de “Organización jerárquica”, a través de la que se
distribuye, por delegación, la autoridad legitima.
( )
5 Los ministerios aplicando la división del trabajo y de la delegación

jerarquizada de la autoridad, subdividen las áreas de decisión de
despacho ... en cuya cabeza deben estar expertos en el área de
administración pública.
( )
6 La dinámica de toda organización NO obedece a principios

reguladores que ha probado tener éxito en lo distintas áreas de la
autoridad humana organizada.
( )
7 El principio de comunicación lo asumen las instrucciones políticas

y gubernamentales como sistema estructurados de toma de
decisiones y control ......
( )

8 El principio de Unidad de Dirección, No es condición indispensable

para la concentración de esfuerzos ...
( )
9 Normar es acercar la realidad de la conducta o interacción

humana a un orden ideal, valioso, verdadero, idóneo y justo.
( )
10 La disciplina no es la libre aceptación de la autoridad legítima y el

ánimo y la practica de cumplir sus disposiciones.
( )


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PEAD “JOSÉ CARLOS MÁRIATEGUI” Modulo I

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 1

CAPITULO I : PRINCIPIOS Y CONCEPTOS

CAPITULO II : ORGANIZACIÓN, JERARQUIA Y CONTROL EN LA

CAPITULO III: CRITERIOS PARA LA REFORMA ESTRUCTURAL

CAPITULO IV: APLICACIÓN DE LOS CRITERIOS PARA LA

REFORMA ESTRUCTURAL DEL ESTADO PERUANO

CAPITULO V : MEDIDAS CONCRETAS PARA LA REFORMA

EVALUACIÓN DEL ALUMNO

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 2

El presente curso ha sido elaborado para satisfacer la creciente

Su finalidad es elaborar valoraciones coherentes y sin innecesarios

Nota.- Habiendo sido elaborado este curso por partes y capítulos, el

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 3

CIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

La obra “Ciencia y enseñanza de la administración pública”, de Von

Laurence Von Stein, en su obra “La teoría de la administración”

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 4

Es importante distinguir que el derecho administrativo trata del

La administración se perfila así como la ciencia de la dirección y del

La administración pública es la forma organizativa y burocrática a

la civilización contemporánea. La administración pública puso énfasis

Para Weber el principio de la división del trabajo coincide con el de la

Weber establece la diferencia que existe entre la libertad de acción de

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 5

de la función o cargo. La función es una estructura formal dinámica

Wilson tiene el mérito, lo mismo Rank Gound (“Politics and

Los conceptos desarrollados por Taylor, por Chester Barnard y

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 6

científica de empresas, tal como la concibiera Frederic Taylor, el

Estos estudios y experiencias revelaron hechos de interacción

Progresivamente se ha ido destacando la importancia que tienen en la

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 7

Intercambio de Influencias entre la Administración Pública y la

El concepto de “función”, que emerge de la distinción entre cargo y

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 8

ORGANIZACIÓN JERÁRQUICA Y CONTROL EN LA

Frederick G. Mosher y Salvatore Cimmino definen el fenómeno

La organización sirve de base a la administración que es su estructura

Destáquese el hecho de que toda organización y administración

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 9

es decir, en una acción que modifica el medio, que origina cambios,

El problema central de la administración pública consiste quizás en la

El problema elemental y fundamental de toda administración pública

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 10

Cuando por encima de los regímenes políticos se garantiza la

La División del Trabajo en la Administración Pública

De acuerdo con Montesquieu, John Locke y Kant, las funciones del

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 11

La Administración y el Poder Ejecutivo

Cada ministro de Estado debe ser un experto en el área de los

Los ministros, aplicando la división del trabajo y de la delegación

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 12

CRITERIOS PARA HACER LA REFORMA ESTRUCTURAL Y

La dinámica de toda administración obedece a principios reguladores

Sólo puede haber vida administrativa sana, cuando las actividades en

Mientras estos principios parecen haber sido aplicados con éxito en el

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 13

El criterio para hacer una reforma estructural y funcional del Estado

2. Principio de la Unidad de Dirección

6. Principio de la Continuidad Administrativa

Jr. Tarma 119 Of. 904 – Lima. Teléfono: 332-7082 /332-7079 14

7. Principio de la Influencia Determinante de las Actitudes de los