Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales,

Sede México
Energía, Tecnología y Educación, S.C. (ENTE)

ESPECIALIDAD EN POLÍTICA Y GESTIÓN

ENERGÉTICA Y MEDIOAMBIENTAL
(EPYGEM)

Módulo 3: Políticas Públicas

Unidad 2: Implementación de Políticas

Elaborada por:
Eduardo Villarreal
FLACSO México
 Módulo 3: Políticas Públicas
Unidad 2: Implementación de Políticas

Introducción

Una de las cuestiones que más han llamado la atención de funcionarios y estudiosos de
políticas públicas ha sido sobre cómo implementar eficaz y eficientemente las acciones
diseñadas tras una idea o decisión puntual de políticas. Dentro de las complejidades que
tiene el enfoque de políticas, quizás una de las que más demandan respuestas concretas
es la referida al tema de la implementación. No es extraño encontrar, en medio del
análisis de un problema público, al funcionario impaciente que, luego de escuchar
definiciones, datos y demás información, intervenga con cierta ansia para preguntar:
¿qué hacemos?, y sobre todo, ¿cómo lo hacemos?

Implementar una política y llegar al objetivo deseado no es una cuestión sencilla. Como
veremos, hay muchas variables intervinientes en la puesta en marcha de cualquier
política, algunas de las cuales están en el espectro de control del implementador, pero
muchas otras no lo están, lo que complica significativamente la usual idea de que
depende de un grupo (ya no digamos una persona) el tener éxito en la ejecución de las
ideas.

Esta guía y las lecturas que le acompañan tienen dos finalidades centrales: 1) introducir
a los estudiantes en algunos de los tópicos de la implementación de políticas,
describiendo algunos modelos clásicos de implementación, así como algunas
dimensiones de análisis actuales que deben considerarse en todo estudio; y 2) ofrecer
algunos criterios básicos para analizar, ya en la práctica, los procesos de
implementación de políticas. Por la estructura y tiempos del módulo es imposible pensar
que aquí se ofrecerán toda la gama de herramientas de análisis de implementación
existentes, pero sin duda se ofrecen ideas y conceptos que bien sirven de entrada para
análisis de casos1.

Vale decir, también, que la teoría de la implementación de políticas es, en cierto sentido,
una bibliografía pesimista. Lo que queremos decir con ello es que suele ser crítica de las
visiones simplistas que señalan que siguiendo algunos pasos, la implementación es

1
Para los alumnos de la Especialidad que estén interesados en profundizar y ampliar en los temas aquí
expuestos, se recomienda la lectura de dos textos: Implementing Public Policy, de Michael Hill y Peter
Hupe (editorial SAGE, 2005); así como el texto de Luis F. Aguilar titulado La Implementación de las
Políticas (editorial M. A. Porrúa, 1992).

2
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atendible sin mayores complicaciones. Por el contrario, los estudios más respetados (y,
por cierto, no necesariamente los más conocidos en la práctica) señalan que
implementar correctamente es tan difícil y depende de tantos factores que un lector
atento no podrá esperar “recetas” o manuales, sino pistas de qué hacer o evitar para no
equivocarse de inicio. Con eso presente, iniciamos a continuación con una importante
visión de la implementación que estará presente en todo el documento: la ejecución de
políticas no es sólo un asunto administrativo.

La implementación: doble juego

Para muchos, la implementación de las decisiones públicas es un problema puramente

administrativo, entendido como un problema técnico, de “simple” ejecución. Por el
contrario, desde la perspectiva del análisis de política pública, esta etapa es fundamental
porque es ahí que la política (politics), hasta entonces casi exclusivamente hecha de
discursos y palabras, se transforma en hechos concretos, en realidad palpable (policies).
Si para los juristas o abogados el problema está resuelto con la expedición de una ley o
norma jurídica, o para los administradores es cuestión de seguir los procedimientos,
para los politólogos el problema político se mantiene y se desplaza a otro espacio. La
aplicación de reglamentos por diferentes entidades y en distintos lugares implica que la
implementación no es una sola, sino plural; siempre y en todo momento existe un juego
con la regla que es complejo y tiene consecuencias importantes en los resultados finales.

La implementación de una política pública es, a un tiempo, una fase operativa dentro del
ciclo de políticas pero es, también, la continuación de la lucha política con otros medios
y en escenarios diferentes. Menospreciar este doble juego (técnico-político) es no
considerar que “la implementación es la determinante definitiva del resultado” de una
decisión (Pressmann y Wildasvsky), y que por eso mismo los agentes involucrados en la
política moverán sus recursos para dirigirla hacia ciertos fines.

Una gran parte de los estudios de implementación de políticas públicas tuvo su origen al
constatar que a pesar de las decisiones tomadas para “remediar” problemas concretos,
éstos no se resolvían y, por el contrario, en ocasiones empeoraban. Apareció en los
estudios lo que se denomina la implementation gap, es decir, la diferencia o brecha que

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existe entre la decisión original tomada y la realidad de su aplicación; o, en otras

palabras, la distancia –en ocasiones significativa- que separa la teoría de la práctica2.

Durante los inicios del enfoque, la implementación fue la gran ausente en las
discusiones de política pública. Los procesos de ejecución o puesta en marcha (como
también es conocida la implementación) se consideraban un problema de capacidad
administrativa o de dificultades y técnicas de la gestión empleada. Se partía de un
supuesto fuerte: los políticos, desde las arenas políticas (léase, principalmente, los
parlamentos) decidían los fines de la acción social, que para nuestro tema significarían
los objetivos finales de las políticas públicas, y dejaban en mano del Ejecutivo y su
gabinete las acciones y procesos, precisamente, de operación y ejecución de dichos
fines. Esta discusión suponía una dicotomía (unos deciden, otros implementan) que
desde los inicios de la Administración Pública norteamericana –finales del siglo XIX-
ha estado presente en los análisis.

Así, se buscaban soluciones siguiendo una lógica burocrática “tradicional”: cadena

jerárquica, control, especialización, manual de funciones, tipos de mando,
responsabilidades normativas, etc. (es decir, teorías y técnicas de gestión). Con el paso
del tiempo, sin embargo, empezaron a aparecer dinámicas y realidades que
evidenciaban que dicha separación de funciones (dicotomía entre política y
administración) no era cierta y, de hecho, los implementadores sacaban jugo de su
privilegiada posición y actuaban, cuando así podían, políticamente, siguiendo intereses
de grupo o incluso individuales.

Lo anterior tiene más sentido si compartimos la idea de que las políticas públicas están
diseñadas, decididas e implementadas por hombres y mujeres que, a su vez, son
afectados positiva o negativamente por ellas. Todas las instituciones involucradas en un
proceso de política pública (ejecutivo, parlamento, gremios, burocracia, organizaciones
sociales, etc.) tienen intereses que hacen de cada una de ellas un actor más del
interesante y complicado juego político – administrativo. De ahí que la pretendida (y

2
Bien puede afirmarse que durante las dos primeras décadas del enfoque de políticas (de los años
cincuenta a los años setenta) la atención estuvo centrada en los procesos de decisión. Las aspiraciones
originales del enfoque movían a estudiosos a pensar en cómo racionalizar la decisión pública. Al darse
cuenta de la referida brecha entre lo que decidían y lo que resultaba, es a partir de los años setenta que el
estudio de la fase de implementación se amplía y los textos y modelos clásicos corresponden a esa
década.

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anhelada) “neutralidad” de una administración pública, que actúa según criterios

técnicos, impersonales, de competencia y legalidad es, más que todo, el ideal de una
concepción política moderna y racionalista. Podemos afirmar, entonces, que la
neutralidad de las administraciones no es un hecho comprobado por los estudios
sociológicos o politológicos, particularmente en las sociedades latinoamericanas, donde
la historia de las burocracias ha estado ligada a formas no democráticas de ejercer el
poder público3.

Lo anterior no significa, sin embargo, que renunciemos a los esfuerzos por consolidar y
profesionalizar los aparatos administrativos de nuestros gobiernos. Los servicios
profesionales de carrera han producido, en ciertos países y bajo ciertas características,
condiciones de implementación más coordinadas y eficientes, y como veremos más
adelante, éstos bien pueden ser parte de las estrategias a seguir para mejorar los
resultados de las políticas y los programas.

Los modelos clásicos4

Si bien es cierto que hay tantas definiciones de implementación como autores del tema,
a ésta se le puede definir como “la fase de una política pública durante la cual se
generan actos y efectos a partir de una marco normativo de intenciones, de textos o de
discursos” (Meny y Thoenig). Los estudiosos de la implementación han observado y
propuesto varios enfoques que tienden a desarrollarse como modelos referenciales de
implementación. Estos modelos constituyen el lazo entre el proceso de decisión de una
política y su proceso de ejecución. La diferenciación ya clásica de los modelos se
organiza en dos categorías que están en función de la dirección utilizada para su
realización práctica.

3
Esta es la discusión que subyace detrás de los servicios profesionales de carrera o servicios civiles. No
se cuenta con el espacio suficiente para ahondar a profundidad en ello pero vale precisar que, aunque aún
lejana, la idea de contar con una burocracia profesional y apartidista (no apolítica, pues está en su esencia
participar de la política misma) sigue siendo válida para nuestro país. Las democracias más consolidadas
del mundo cuentan con administraciones públicas más estables y aunque están lejos de ser impolutas, el
sistema político - administrativo tiene pesos y contrapesos que evitan, en mucho, un uso discrecional y
partidista de los recursos, algo todavía presente en muchos de nuestros países latinoamericanos.
4
En la lectura de Manuel Tamayo Sáenz de la unidad 1 de este módulo, se detallan un poco más estos
modelos.

5
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Unidad 2: Implementación de Políticas

La primera concepción, llamada top-down, corresponde a la concepción tradicional del

trabajo burocrático - administrativo que se desarrolla de arriba (top) hacia abajo (down)
o, en ciertos casos, del centro a la periferia. Tiene como postulados principales la
primacía jerárquica de la autoridad, la distinción entre el universo de las decisiones
políticas y las ejecuciones administrativas (dicotomía) y, por último, la búsqueda del
principio de eficiencia. Es decir, este enfoque presupone que existe una clara
separación, tanto conceptual como temporal, así como de actores, entre la formulación
de la política y su implementación. Cuando se presentan problemas de implementación,
esta visión supone que obedecen a problemas de coordinación y control, por lo que de
mejorarse éstos, aquellos problemas deberían corregirse.

La segunda concepción apuesta por una visión contraria y se le conoce como bottom-
up, es decir, de abajo hacia arriba. Los modelos de esta visión se desarrollaron como
enfoques críticos o alternativos frente a las deficiencias e ineficiencias (la
implementation gap) que presentaban los modelos tradicionales top-down. Según esta
segunda concepción, se trata de partir de los comportamientos y conocimientos
concretos en el nivel donde existe el problema para construir la política pública poco a
poco, con reglas, procedimientos y estructuras organizativas por medio de un proceso
ascendente o por retroceso, en vez de descendente. La voz, opinión e ideas de los
implementadores “de piso” o “ventanilla” debe considerarse en los procedimientos y
acciones, pues nadie mejor que ellos para solventar cualquier eventualidad o problema5.

Estas dos concepciones de implementación reflejan con cierta claridad la controversia

existente entre los que apuestan más por el control, la planeación, la jerarquía y la
responsabilidad (top-down) como mejor estrategia para lograr los objetivos y los que
creen más bien en la espontaneidad, la capacidad de aprendizaje, en la adaptación y en
la concertación (bottom-up) como mecanismos para mejores ejecuciones. Como puede
inferirse, la decisión de qué concepción de implementación (de éstas dos clásicas)
convendría utilizar para un caso particular depende del tipo y perfil de actores y
estructura con el que se cuente.

5
La lógica de la descentralización administrativa y de un “federalismo real” tiene mucho de esta
concepción: son los gobiernos locales los que, atendiendo decisiones y criterios generales, diseñan los
procedimientos de implementación puntuales y acordes a sus dinámicas propias.

6
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Unidad 2: Implementación de Políticas

En México, dadas las características del sistema político que predominó durante
décadas, se afianzaron dinámicas verticales y jerárquicas por razones de control y
eficacia, y no ha sido sino hasta años recientes cuando algunas experiencias diferentes
se han promovido, con resultados variopintos. Los procesos de descentralización
(educativa y de salud, por ejemplo) iniciados en los años noventa del siglo anterior son
muestra de ello. Sin embargo, es una realidad que las rutinas burocráticas siguen
presentando, en muchos casos, esa lógica centralista y de control que dificulta los
procesos de implementación en un contexto que se ha venido democratizando, lo que
implica más actores independientes y con intereses diferenciados.

La implementación dentro del ciclo

Una importante precisión sobre la que debe insistirse es que, tal y como se mencionó en
la unidad 1 de este módulo, la idea de pensar los problemas públicos en términos de un
ciclo (o de fases) es para facilitar análisis de casos y para contar con una herramienta
heurística que abone en ese sentido, pero no para disociar completamente los problemas
que cada fase tiene o comparte con otras. Así, un análisis de implementación nos
llevará, irremediablemente, al diseño que la política tiene, así como muy probablemente
a los indicadores de gestión que suelen utilizarse en la fase de evaluación.

Sería un error atribuir el éxito o fracaso de toda política a la fase de implementación. Es

cierto que ésta juega un papel muy relevante, pero también lo es que hay diseños que
aclaran poco los objetivos finales por lograr, así como las responsabilidades que cada
uno de los actores o agencias participantes tienen en ese camino. Una implementación
que se basa en diseños erróneos es, sobra decirlo, una encaminada al fracaso, así como
una que no cuente con indicadores de gestión bien pensados y coherentes a lo que se
pretende lograr. Concentrarnos en un momento dado en la fase de implementación
ayuda a poner una “lupa analítica” en una parte del proceso de políticas, pero no sería
correcto olvidarnos del resto. No en vano se le llama “ciclo”: se trata de actos
relacionados entre sí. Los vínculos entre las fases es, entonces, algo que todo analista
debe tener presente.

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Unidad 2: Implementación de Políticas

La ueva Gestión Pública (GP)

Si bien es cierto que la fase de implementación se ha caracterizado por debates y

discusiones entre los dos modelos clásicos (top-down y bottom-up), incluidas algunas
propuestas de combinación o síntesis de ambas, existe una vertiente de estudio de
gestión que a florecido con fuerza desde mediados de la década de los setenta y que ha
tenido un importante eco desde entonces: se trata de la corriente denominada Nueva
Gestión Pública6.

La NGP tiene como objetivo final mejorar el desempeño de los gobiernos en cuatro
conceptos clave7:
1. Efectividad de la intervención del sector público en términos de cobertura y calidad
de servicios;
2. Eficiencia económica en la provisión de servicios;
3. Mejora de la equidad en la provisión de servicios a través de un enfoque más
focalizado; y
4. Creación de un entorno propicio para el desarrollo del sector privado en la
implementación de programas y políticas.

La apuesta central de esta corriente o enfoque es utilizar, en la medida de lo posible y

hasta donde sea permitido, las herramientas de gestión y administración que han sido
exitosas y probadamente “útiles” en el sector privado. El traslado de la lógica del sector
privado al público en la provisión de bienes y servicios que le competen al gobierno
tomó fuerza cuando los problemas de cobertura, calidad, eficiencia y eficacia
caracterizaron al desempeño gubernamental. La crisis de los Estados Benefactores en
los países desarrollados y las crisis financieras y de corrupción acaecidas en algunos
países en desarrollo fueron el principal argumento para la aparición de la NGP. ¿Cómo
mejorar el diseño y la implementación de las políticas y los programas? La respuesta
que esta corriente ofreció fue la del uso de técnicas de gestión privadas en los asuntos
públicos. A riesgo de simplificar, podemos sintetizar en seis las características centrales
de la NGP:

6
También conocida como Nueva Gerencia Pública o 0ew Public Managment.
7
Nickson, A., “Transferencia de políticas y reforma en la gestión del sector público en América Latina: el
caso del New Public Management”, revista No. 24 Reforma y Democracia, CLAD, octubre 2002.

8

ueva Gestión Pública
Característica de un Cuestionamiento central
“buen gobierno”
Productividad ¿Cómo pueden los
gubernamental gobiernos producir mejores
servicios con menos
dinero?
Marketization ¿Cómo pueden usar
incentivos tipo mercado
para atacar las deficiencias
de la burocracia?
Orientación al ¿Cómo puede el gobierno
cliente estar en mejor contacto con
los ciudadanos?
Descentralización ¿Cómo pueden hacer los
programas más efectivos y
responsables?
Implementación ¿Cómo pueden mejorar
eficiente de loa gobiernos su
Políticas capacidad de idear e
implementar las políticas?
Rendición de ¿Cómo pueden
cuentas por comprometerse a lograr lo
resultados que prometen?
Fuente: elaboración propia con base en Kettl (2000)
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Unidad 2: Implementación de Políticas
Propuesta de la 0GP
Dadas las crecientes demandas de los
ciudadanos por ver “devueltos” sus
impuestos, los gobiernos deben
eficientizar la provisión de bienes y
servicios públicos.
Al plantear el manejo de incentivos
económicos en la burocracia, se debe
pasar de una administración con
mecanismos de control y jerarquía a la
utilización de mercados y cuasi-
mercados, con el fin de influir y cambiar
el desempeño de los funcionarios.
En lugar de diseñar programas desde el
punto de vista de proveedores de
servicios, las reformas deben de poner al
ciudadano (visto como cliente) como eje
central de atención.
Transferir más responsabilidades a los
gobiernos locales y lograr con ello que
respondan mejor a las necesidades de la
ciudadanía, dada la cercanía que con ella
tienen.
Mejorar la eficiencia en la entrega de
bienes y servicios través de
organizaciones privadas o sociales. El
gobierno mantiene su responsabilidad
pero no siempre será quien haga las
entregas directamente, sino a través de
agentes económicos y sociales.
Reemplazar los sistemas basados en el
seguimiento de reglas y procedimientos
por uno de dirigido a desempeño y
resultados.
9
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Las diez herramientas más reconocidas que esta visión propone al momento de
implementar planes y políticas son, entre otras:

• Privatización
• Desregulación administrativa
• Regulación basada en incentivos
• Presupuestos por resultados
• Evaluación por desempeño
• Administración por calidad
• Orientación al cliente/ciudadano
• Liderazgo
• Profesionalización técnica de recursos humanos
• Participación social para la rendición de cuentas

No puede negarse que la NGP ofrece ideas muy atractivas para intentar mejorar el
desempeño gubernamental. Sin embargo no ha estado exenta a las críticas. Dos han sido
los principales cuestionamientos que se le han hecho a este enfoque, el cual se ha
desarrollado con fuertes promotores tanto en la academia como en el ejercicio mismo de
las políticas:

1) Parte del supuesto que la administración privada es mejor (en términos de que es
más eficaz y eficiente) que la administración pública, pero no se ha detenido con
seriedad a estudiar las diferencias que existen en el fin último que ambas persiguen:
mientras la privada busca “maximizar” ganancias, la segunda aspira (o debería de
hacerlo) a promover y garantizar el bien común de los ciudadanos. Al tener
diferentes fines, los medios mediante los cuales se consiguen difieren. Los
gobiernos, en muchas de las ocasiones, diseñan e implementan políticas para
garantizar derechos (sociales, políticos, económicos, etc.) más que para hacer
eficientes los bienes o servicios públicos, por lo que los criterios de rentabilidad,
productividad, eficiencia, etc., no son los adecuados para ciertos fines
gubernamentales. Lo son para otros, sí, pero no son herramientas siempre válidas.
Dependen, insistimos, de los fines que se quieran lograr, y éstos son amplios y en no
pocas ocasiones ambiguos en el sector público.
2) Al apostar por mecanismos de mercado como el decálogo anterior, supone ciertas
características socioeconómicas que no siempre están presentes en los Estados. La
competencia entre agentes económicos, por ejemplo, es una de las condiciones que
la teoría económica exige para hacer efectiva la idea de que, al privatizar, se logra

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mejorar la eficiencia de un sector. Esta y otras condiciones no están dadas en

muchas ocasiones, por lo que implementar esas medidas sin el contexto adecuado,
terminan por ser tan ineficientes (objetivo que se perseguía eliminar) como las
situaciones previas a la privatización8.

Lo anterior nos lleva a afirmar que, si bien la NGP es un cuerpo de conceptos,

postulados y herramientas que se han venido utilizando con frecuencia (y en no pocas
veces con terquedad por gobiernos), los resultados que ha ofrecido, a tres décadas de
vida, generan cierta prudencia al momento de optar por ella. Al final del día, la NGP es
una apuesta de índole político, pues opta por el mercado y sus mecanismos (y no por el
Estado) para enfrentar los problemas públicos, y eso corresponde a una visión
axiológico/normativa de quienes gobiernan.

Estado versus Mercado en la implementación

La discusión que la NGP tiene tras de sí es, como se ha dicho, qué tipo de herramientas
son las “mejores” al momento de implementar las políticas. Pero esta discusión en
realidad abre la puerta al debate, más amplio, sobre cuál es la organización socio-estatal
de que disponen los gobiernos para intervenir. Es decir, cuáles son los mecanismos
mediante los cuales los gobiernos pueden apoyarse para ejecutar los fines que
políticamente se han establecido. De forma muy sintética podemos decir que son tres:
Estado, Mercado y Regulación.

Estado Regulación Mercado

Agentes que participan Públicos Públicos, privados y Privados
de la implementación sociales
Mecanismo general de Ley Incentivos (legales, Competencia entre
control financieros y actores
económicos)
Origen de los recursos Públicos Público, privados o Privados
combinación

Estas opciones representan el menú general que los gobiernos tienen para implementar
sus políticas. Lo pueden hacer completamente a través de organismos o agentes
públicos, usando el respaldo de normatividad legal y sus propios recursos económicos;

8
En América Latina hay un sin fin de ejemplos al respecto. En México, para no ir más lejos, la telefonía
es un notable caso de ello.

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pueden decidir que el objetivo al que se quiere llegar lo deciden y ejecutan mejor los
agentes y organizaciones privados, sin necesidad de controlarlos y financiarlos; o,
finalmente, pueden decidir regular (en el sentido de ajustar el funcionamiento de un
sistema a determinados fines) mediante incentivos a agentes públicos y privados
interesados en participar de ciertas políticas.

La tendencia en la actualidad es, en general, hacia la regulación. Las razones son varias,
pero centralmente se basa en el hecho de que las posibilidades del Estado de dirigir la
totalidad de las acciones, así como proveer la totalidad de recursos son, además de
limitadas, ineficientes. Por ello los estudios de regulación han venido cobrando especial
fuerza en los análisis de políticas públicas9.

Hacer efectivamente públicas las políticas (en el sentido que comentamos en la primera
unidad, es decir, que trasciendan lo gubernamental) implica que la participación de
agentes sociales y privados en el diseño, implementación y evaluación se organicen
mediante regulaciones que ordenen los espacios de intervención, las responsabilidades,
las ganancias, etc., de forma tal que quede claro quién hace qué cosas, con qué recursos,
con qué obligaciones, etc.

Algunas dimensiones analíticas de implementación

Las reflexiones hasta aquí hechas han querido mostrar dos cosas: el tema de la
implementación de políticas ha venido evolucionando bajo los dos enfoques clásicos
comentados, y la corriente de la NGP ha puesto sobre la mesa de análisis qué
mecanismos son mejores.

Pero en la actualidad, con la especialización de temas de estudio que el enfoque ha

logrado, se han desarrollado dimensiones de análisis para la implementación que valen
la pena comentar. No se trata de modelos entendidos como unidades analíticas
altamente comprehensibles, que intentan explicar el todo de un fenómeno o justificar
qué organización social debe imperar, sino aspectos o facetas particulares que están
implícitas en la implementación y que, además de estudiarlas, se deben relacionar con

9
No es casual, por ejemplo, que los programas de administración y políticas públicas estén integrando,
cada vez con mayor frecuencia, materias de Derecho y Políticas Públicas, Economía del Derecho, etc.

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otras dimensiones para lograr análisis integrales, pues por sí solas no dan cuenta de la
complejidad real de las situaciones10. Son dimensiones intermedias de análisis que
mucho ayudan a entender dónde hay problemas de implementación y por dónde pueden
aparecer recomendaciones puntuales al momento de analizar casos11. A continuación se
describen cuatro de las más recurrentes en los análisis de políticas:

Análisis organizacionales

Cada vez es más frecuente, dentro de la bibliografía de políticas públicas, dejar de ver al
gobierno como un ente monolítico que se comporta homogéneamente frente a las
acciones que desarrolla, para entenderlo como un cúmulo de muchas organizaciones
que, al tener objetivos y recursos diferentes, de alguna manera se comunican y logran
ciertos resultados (suele decirse que al gobierno lo componen organizaciones
“flojamente acopladas”).

Si compartimos que las políticas públicas son implementadas en organizaciones (ya sea
de gobierno o en colaboración con otras de carácter social o económico), el estudio del
tipo de organizaciones que lo conforman, su similitud o distanciamento, su parecido o
sus diseños diferentes, su organización interna o sus capacidades heterogéneas, etc.,
aparecen como variables explicativas en los análisis de implementación. Cuestiones
como la comunicación, el liderazgo, la especialización de funciones, el desempeño de
los recursos humanos, la cultura organizacional, entre otros aspectos, son el centro de
estudio de esta dimensión y se concentran en estudiar a las organizaciones
internamente, en su dinámica propia.

Las respuestas que esta dimensión ofrece a los problemas (o éxitos) de los procesos de
implementación pasan por aquellos asuntos o variables de dentro de una organización

10
Lawrence J. O´Toole, Jr. encontró, en un texto titulado Recomendaciones prácticas para la
implementación de políticas que involucran a múltiples actores: una evaluación de campo, más de 100
variables que aparecen como determinantes en estudios de implementación. El autor concluye, entre otras
cosas que: 1) el campo de investigación de la implementación manifiesta una fuerte preferencia por la
inducción. Lo que se ha producido son numerosos estudios de caso (que no son generalizables); 2) por lo
demás, la mayor parte de los trabajos consisten en hipótesis muy vagamente vinculadas entre sí.
11
Por dimensión intermedia quiero decir que se trata de un nivel de análisis meso que se ubica entre lo
macro (grandes teorías o modelos de implementación) y lo micro (herramientas muy puntuales que se
utilizan en la implementación). Su utilidad recae en que, precisamente, sirven de puente o vínculo para
dialogar entre los conceptos y postulados de los extremos analíticos (macro-micro).

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se presentan y que determinan su resultado. Un ejemplo (hipotético) de esta dimensión

sería un análisis sobre la falta de coordinación existente entre los departamentos de la
Secretaría de Desarrollo Social que está afectando la llegada oportuna de los recursos
financieros a los programas de combate a la pobreza rural, lo que no ha permitido lograr
los resultados esperados en el campo mexicano (en relación a la pobreza). Como puede
advertirse, al utilizar esta dimensión ponemos acento en lo que pasa
intraorganizacionalmente en la Secretaría, y a eso se le adjudicará una parte o el todo
del resultado.

Relaciones Intergubernamentales

Relacionada con la dimensión anterior, pero no siendo exactamente la misma, está la

dimensión de las RIG´s (como usualmente se la llama al análisis de las relaciones
intergubernamentales). Esta dimensión pone su centro de atención en las dinámicas que
se dan entre organizaciones (y no dentro de ellas, como lo supone la dimensión
anterior).

El objetivo de esta dimensión es analizar cómo son los vínculos entre dos o más
organizaciones encargadas de implementar una política. Es importante decir que a esta
dimensión se le suele asociar con las (des)conexiones que se presentan entre diferentes
niveles de gobierno (federal, estatal, local), por lo que aparece con frecuencia en los
temas y debates de federalismo versus centralismo, pero el análisis bien puede
incorporar agencias gubernamentales de un mismo nivel de gobierno responsables de
una misma política.

El Programa Nacional Anticorrupción (como muchos de los actuales programas

nacionales de cada uno de los sectores), por ejemplo, contempla en su implementación
la participación de más de una decena de Secretarías de Estado, así como órganos
locales de gobierno, por lo que esta dimensión de las RIG´s ayudaría a observar las
complicaciones (legales, organizacionales, políticas, financieras, etc.) que el programa
tiene para un eficaz cumplimiento.

A diferencia de la dimensión anterior, que se propone análisis intraorganizacionales, en

ésta se pone atención, como su nombre lo indica, en análisis interorganizacionales.

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0odos decisionales

Uno de los textos iniciales del análisis de implementación es el elaborado por Pressman
y Wildavsky (en la década de los años setenta) sobre problemas de desempleo y
descontento racial en áreas marginadas de la ciudad de Oakland, California. La columna
vertebral de este interesante estudio recae en el siguiente argumento: lo complejo de una
política, en términos de implementación, se mide por el número de decisiones que se
tienen que adoptar a lo largo del camino. Entre más actores y más puntos de decisión
que estos actores deban llevar a cabo (nodos decisionales), las posibilidades de
congeniar intereses se reduce y, por ende, las posibilidades de éxito propias de la
política disminuyen.

En la medida que cada actor tiene cierto poder de veto en algún tramo de la ejecución de
la política, si llegado el momento alguno de ellos (ya no digamos más de uno) no
comparte el criterio, el procedimiento, la forma o algún otro mecanismo de
implementación, provocará desvíos, atrasos, paralización, etc., con los respectivos
impactos en los resultados esperados.

El diseño de políticas debe analizar, entonces, la cantidad de este tipo de nodos que se
tengan y su factibilidad. Un ejemplo de las posibilidades de veto que se intenta describir
acá sería: para una política que requiera de 5 actores (sean individuos u organizaciones)
y donde se tengan que tomar 4 decisiones conjuntas, las posibilidades de veto
potenciales sería de 20, lo que nos lleva a cuestionar la factibilidad real de una exitosa
implementación.

La recomendación que sugieren estos autores es que la implementación no debería estar

divorciada de los aspectos políticos cotidianos, por lo que se debe considerar la
necesidad de utilizar “medios más directos” de implementación, dada la “complejidad
de la acción conjunta”.

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Transversalidad de temas

Otro de los temas que han venido floreciendo en los campos de la implementación tiene
que ver con problemas o asuntos contemporáneos que implican una forma de gestión
transversal, más que sectorial (que es la forma como se organizan tradicionalmente las
burocracias).

Temas como corrupción, transparencia, género, derechos humanos, migración,

medioambiente, entre varios más, implican decisiones y acciones que involucran a
prácticamente todas las dependencias gubernamentales en acciones coordinadas y
resultados compartidos. El desafío que esto tiene tras de sí es enorme y juega un poco a
contracorriente respecto de la forma en que se han pensado normalmente los procesos
en la administración pública. Hoy día se requiere una combinación de ambas que no es
sencillo diseñar.

A la Secretaría de Educación, por ejemplo, se le exige que, además de cumplir con las
responsabilidades de cobertura y calidad necesarias (tareas de suyo complejas) sea
transparente, protectora y promotora de los derechos humanos, ahorradora de energía y
papel, defensora y cultivadora de la perspectiva de género, etc. Todas estas exigencias,
sobra decirlo, son importantes e imperativas, pero vistas con el lente de la
implementación cabría preguntarse si la dependencia está diseñada y tiene los recursos
para hacerlas efectivas.

Implementación sectorial Implementación transversal

(Tradicional) (Moderna)

Transparencia
E T S T T H
d r a u r a
Derechos Humanos
u a l r a c
c b u i n i
a a d s s e Género
c j m p n
i o o o d
ó r a Migración
n t
e Corrupción

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Unidad 2: Implementación de Políticas

Las anteriores dimensiones dan cuenta de algunas formas mediante las cuales podemos
enfrentar problemas o análisis de implementación. Insistimos en que no son sino una
pequeña muestra de la larga lista disponible que existe en el tema, pero a efectos de
introducción al tema nos parecen pertinentes.

Las lecturas propuestas

Hemos escogido, de las múltiples opciones de lectura básica que sobre el tema de
implementación existen, tres que consideramos pertinentes por las siguientes razones:

1) La de Sabatier y Mazmanian (Marco de análisis…) por dos puntos centrales, además

de ser una referencia en el tema: 1) muestra con claridad el cúmulo de variables que
están en juego y que deben alinearse al momento de pensar en los procesos de
implementación “exitosos”, y; 2) ofrece un listado de preguntas puntuales que
deberíamos hacernos al momento de pensar en análisis de implementación. El lector
debe tomar con justa dimensión esta propuesta: se trata de un marco de análisis que ha
cobrado relevancia en las aulas de estudio porque complejiza con certeza los elementos
en juego; pero debe decirse que no es el único marco disponible y que su lectura tiene el
objetivo de hacernos reflexionar, más que tomarlo permanentemente para todos los
casos y en todas las ocasiones.

2) La de Joan Subirats porque, tal y como su nombre lo indica, la burocracia juega un

papel determinante en los procesos de implementación de las políticas. Hemos
comentado que “lo público” de las políticas no se determina solamente por el rol que
tiene la administración pública, sino que dentro del enfoque la noción de lo publico se
debe pensar ampliamente, con la participación de más esferas (sociales y privadas,
principalmente). Pero no podemos dejar de reconocer que la burocracia es quizás el
actor principal en esta fase del ciclo. Subirats nos describe, de manera sencilla, algunas
de sus características centrales.

3) La titulada “Problemas en la acción gubernamental: organizaciones y redes de

actores”, de Arturo del Castillo, toda vez que explica con claridad y parsimonia la
dimensión inter e intraorganizacional. Es importante mencionar que la visión

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organizacional del gobierno, a pesar del gran potencial que tiene para describir muchas
de las actuales problemáticas que enfrentan los gobiernos en la implementación de
programas y políticas, es una dimensión poco explorada teórica y empíricamente.
Creemos que existe un área de oportunidad en la Especialidad (en los proyectos de
intervención, por ejemplo) donde esta dimensión puede ser útil y de provecho para los
estudiantes.

Comentarios finales

Aunque el mundo de la implementación es vasto, hemos tratado en esta parte de la guía

de esbozar algunas ideas que sirvan para introducir a los alumnos en el tema. El énfasis
se ha puesto en algunas dimensiones de análisis que se ven reflejadas en las lecturas
marcadas como obligatorias.

Resumiendo:

• Los estudios de implementación surgen a propósito de la brecha que aparece

entre lo que se diseña y lo que se obtiene. ¿Qué pasa en esa parte del proceso
que no siempre se logra lo que se planea? La implementation gap es el centro de
los análisis de esta fase.
• La implementación es una fase donde entran en juego, por una lado, aspectos
técnico-administrativos pero, en otras ocasiones, intereses políticos. La
implementation gap puede obedecer tanto a fallas de gestión como a decisiones
intencionales de demora o parálisis (intereses políticos). Es importante tener
presente la doble cara de la implementación.
• Los modelos clásicos de top-down y bottom-up señalan el tipo de orientación
que una implementación tiene. El primero privilegia el control, la jerarquía y la
planeación, mientras que en el segundo se requieren procesos de comunicación,
adaptabilidad y confianza. La decisión de cuál conviene más en una situación
particular no está dada ex-ante, sino luego de examinar el tipo de actores y
condiciones que están presentes.
• La implementación es una fase del ciclo que siempre conecta con el resto de las
fases, particularmente con las de diseño y evaluación. Si bien conviene en un
primer momento analizarla de manera particular, es importante relacionarla, en

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la medida de lo posible, con el resto del ciclo. Eso permitirá mayor fortaleza en
los análisis de los casos.
• La 0ueva Gestión Pública es una corriente que ha venido aportando
herramientas prácticas, muy puntuales, a los procesos de ejecución de políticas.
Esta corriente, sin embargo, presenta controversias y debates que es importante
tomar en cuenta. La clara apuesta que hace por dinámicas de mercado deben
prevenir al analista de las ventajas y alcances de su propuesta.
• Los gobiernos de los países pueden optar entre ciertas formas socio-políticas de
intervención en la implementación de políticas. Estado, mercado y regulación
son las tres grandes opciones dentro de las cuales se agrupan las herramientas de
gestión de programas y políticas.
• Existen, dentro de los análisis de implementación, dimensiones intermedias que
son de gran utilidad para análisis básicos de implementación. Estudios
organizacionales, relaciones intergubernamentales, nodos de decisión y gestión
transversal son las cuatro apuestas que hacemos en este módulo. No son las
únicas, pero creemos que brindan criterios útiles al momento de analizar casos
concretos de implementación.

Lecturas obligatorias

• Del Castillo, Arturo (2000), “Problemas en la acción gubernamental:

organizaciones y redes de actores”, en David Arellano et al, Reformando al
gobierno. Una visión organizacional del cambio gubernamental, CIDE, Miguel
Ángel Porrúa, México.
• Sabatier, Paul y Daniel A. Mazmanian (2000), “La implementación de la
política pública: un marco de análisis”, en Luis F. Aguilar, La implementación
de las políticas, Miguel Ángel Porrúa, México.
• Subirats, Joan (1994), “El papel de la burocracia en los procesos de
implementación de las políticas públicas”, en Análisis de políticas públicas y
eficacia de la Administración, Ministerio para las Administraciones Públicas,
Madrid.

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