Administracja Publiczna

ADMINISTRACJA
PUBLICZNA
Studia krajowe i międzynarodowe
National and International Studies
PUBLIC
ADMINISTRATION
N r 1 (13) 2 0 0 9
Wyższa Szkoła Administracji Publicznej

im. Stanisława Staszica
w Białymstoku
RADA NAUKOWA REDAKCJA
Przewodnicząca: Barbara Kudrycka Patrycja Joanna Suwaj – redaktor naczelny

Julita Sitniewska – zastępca redaktora naczelnego
Członkowie: Bogusław Pezowicz – sekretarz redakcji
Kathleen Clark (Washington University), Marek Budkiewicz – webmaster, dystrybucja,
Jak Jabes (National University of Singapore, Lee sprzedaż
Kuan Yew School of Public Policy),
György Jenei (Corvinus University of Budapest, ADRES REDAKCJI
Centre of Public Affairs Studies), Wyższa Szkoła Administracji Publicznej
Juraj Nemec (University of Matej Bel, Banska 15-555 Białystok, ul. Dojlidy Fabryczne 26
Bystrica, Faculty of Economics), tel./fax: (085) 732 12 93
B. Guy Peters (University of Pittsburgh, Departa- http://www.wsap.edu.pl
ment of Political Science), e-mail: bpezowicz@wsap.edu.pl
Martin Potůček (Charles University in Prague),
Tiina Randma-Liiv (Tallin University of Technology),
Allan Rosenbaum (Florida International University),
Miren Sarasibar (Public University of Navarra,
Faculty of Law),
Bogusław Cudowski,
Bogdan Dolnicki,
Jan Głuchowski,
Dariusz R. Kijowski,
Jerzy Kopania,
Witold Mikułowski,
Agnieszka Pawłowska,
Stanisław Prutis,
Jerzy Stelmasiak,
Halina Święczkowska,
Elżbieta Ura,
Marek Wierzbowski
Redakcja nie zwraca materiałów nie zamówionych.

Zastrzegamy sobie prawo skracania i adiustacji
Skład, łamanie, druk tekstów oraz zmiany ich tytułów.
AIDA s.j.
16-070 Choroszcz, Porosły 22A
tel. 085 662 76 36 Copyright © Wyższa Szkoła Administracji Pub-
licznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku
NAKŁAD
150 egz. ISSN 1730-5306
SPIS TREŚCI CONTENT
INSTYTUCJE INSTITUTIONS
Urszula Drozdowska – RZECZNIK PRAW PACJENTA – NOWY SPOSÓB

OCHRONY PRAW PACJENTA?
Patient’s Rights Ombudsman – the new method of patient protection? ……………………… 8
Tomasz Dubowski – Podział władzy w ramach Wspólnoty

Europejskiej – wybrane zagadnienia
Separation of powers in the European Community – selected issues ………………………… 16
Teresa Mróz – Istota i zastosowanie umowy o przeprowadzenie

due diligence przedsiębiorstwa
The essence and application of due diligence in company contracts ………………………… 25
Kazimierz Włodkowski – Pozycja funkcjonariusza celnego

w prawie polskim
The position of customs officer in Polish law …………………………………………………… 32
ZASADY RULES
Józef Strzelecki – Sądowa kontrola administracji

Judicial control of public administration ………………………………………..…………… 40
Iwona Sierocka – Odpowiedzialność płatników składek oraz osób

działających w ich imieniu z tytułu naruszeń przewidzianych
w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych
The liability of insurance premium remitters and their agents in breaches stipulated
in the Act on Social Insurance Systems ………………………………………………………… 58
Jacek Czaputowicz – Patologie w administracji publicznej

– zagadnienia wprowadzające
Pathologies in public administration – introductory issues …………………………………… 65
OBYWATEL CITIZEN
Ewa Kowalewska-Borys – Rozważania wokół problematyki zbrodni prze-

ciwko Narodowi Polskiemu – sprawa Generała Fieldorfa „Nila”
On the issue of crimes against the Polish Nation – the case of General A.E. Fieldorf ‘Nil’ …72

Radosław Galicki – Publicznoprawne aspekty ubezpieczeń zdrowotnych

w Polsce (wybrane zagadnienia)
Public and legal aspects of health insurance in Poland (selected issues) …………………… 78
POLITYKA POLICY/POLITICS
Wioletta Czemiel-Grzybowska – Innovations in the companies in the

programming period 2007-2013
Innowacje w przedsiębiorstwach w okresie programowania 2007-2013 ……………………… 88
Alina Miruć – Opieka społeczna w nowożytnej Europie i na ziemiach

polskich do wybuchu II wojny światowej
Social care in modern Europe and in Poland before World War II ………………………… 95
Jolanta Urbanovič – Rozwój akademickich programów kierunku

administracji publicznej na Litwie w kontekście
modernizacji administracji publicznej
The development of public administration curricula in Lithuania in the context
of modernizing public administration ………………………………………………………… 103
PROCEDURY PROCEDURES
Arkadiusz Bieliński – EUROPEJSKI TYTUŁ EGZEKUCYJNY – ZAGADNIENIA

WYBRANE
The European Enforcement Order – selected issues ………………………………………… 118
Marta Joanna Czubkowska – Pełnomocnik z urzędu w postępowaniu

sądowoadministracyjnym
The ex officio proxy in court administrative proceedings …………………………………… 131
VARIA
Julita Sitniewska, Dorota Konopka – „Odpowiedzialność zawodowa”

z perspektywy studenta kierunku administracja publiczna.
(raport z badań socjologicznych)
„Professional Accountability” from the Perspective of a Student of Public Administration
Faculty (a sociological study) …………………………………………………………………… 140
Tadeusz Gawin – Białoruska opozycja demokratyczna a Związek

Polaków na Białorusi. Początki współpracy (1990-1994)
Belarusian democratic opposition and the Union of Poles in Belarus – the beginning
of the cooperation (1990–1994) ………………………………………………………………… 152

SPRAWOZDANIA, INFORMACJE REPORTS, INFORMATIONS
Dominik Kościuk – SPRAWOZDANIE Z X DOROCZNEJ

MIĘDZYNARODOWEJ KONFERENCJI NAUKOWEJ
STOWARZYSZENIA EDUKACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
„PATOLOGIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ” …………………………………… 164
RECENZJE REVIEWS
Aleksandra Szymanowska – Polacy wobec przestępstw

i karania (rec. Anna Pulchny) …………………………………………………… 172
Instytucje
Institutions
Urszula Drozdowska*
R zecznik Praw Pacjenta – nowy sposób

ochrony praw pacjenta?
Uwagi wprowadzające
Ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta zostanie
wprowadzony nowy instytucjonalny sposób ochrony pacjenta poprzez urząd Rzecznika Praw
Pacjenta. Należy podkreślić, iż w dotychczasowym stanie prawnym tego typu funkcję spełniają
następujące instytucje: Biuro Praw Pacjenta przy Ministerstwie Zdrowia , rzecznicy praw pacjen-
ta powoływani w szpitalach psychiatrycznych, rzecznicy praw pacjenta działający przy Narodo-
wym Funduszu Zdrowia, oraz Rzecznik Praw Obywatelskich, jak też w stosunku do małoletnich
pacjentów Rzecznik Praw Dziecka.
Z doświadczeń wymienionych wyżej instytucji wynika, iż istnieje duże zapotrzebowanie spo-
łeczne na tego typu działalność. Znaczna ilość wskazanych wyżej form organizacyjnych usytuo-
wanych na różnym poziomie organizacji państwa informuje także o wadze problemu i dostrzeże-
niu faktycznej konieczności ochrony praw pacjenta. Można jednak poczynić założenie, iż
ustawodawca dotychczasową działalność wymienionych organów nie ocenia zbyt wysoko, skoro
zdecydował się na utworzenie nowego. Nasuwa się zatem pytanie, czy wprowadzenie Rzecznika
Praw Pacjenta istotnie wpłynie na zwiększenie ochrony praw pacjenta.
Przedmiotem niniejszej publikacji jest prezentacja instytucji Rzecznika Praw Pacjenta podjęta
z perspektywy pełnionej przezeń funkcji: ochrony pacjenta i jego praw na tle ustawy z dnia 6 li-
stopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (w skrócie ustawa o RPP).
* Dr, Wydział Prawa UwB
Dz. U. z 2009 r., Nr 52, poz. 417. Ustawa wchodzi w życie dnia 5 czerwca 2009 r., z wyjątkiem art. 41—46 oraz
art. 56 i art. 57, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia ustawy Przepisy Wprowadzające (Ustawa z dnia
24 kwietnia 2009 r., Dz. U. Nr 76, poz. 641).
Zgodnie z Przepisami Wprowadzającymi, o których mowa w przyp. 1, Biuro Praw Pacjenta przy Ministrze
Zdrowia stanie się Biurem Rzecznika Praw Pacjenta. Dotychczasowe przepisy regulujące organizację i funk-
cjonowanie Biura Praw Pacjenta przy Ministrze Zdrowia zachowują moc do czasu wejścia w życie statutu
Biura Rzecznika Praw Pacjenta.
Zob. art. 10a-10d ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze
zm.). Zgodnie z art. 10d, Rzecznicy Praw Pacjenta Szpitala Psychiatrycznego są pracownikami Biura Praw
Pacjenta przy Ministerstwie Zdrowia. A zatem po wejściu w życie ustawy staną się pracownikami Biura Rzec-
znika Praw Pacjenta (tak też art. 56 omawianej ustawy).
Rzecznik Praw Pacjenta – nowy sposób ochrony praw pacjenta?
R zecznik Praw Pacjenta

jako centralny organ administracji państwowej
Zgodnie z ustawą, Rzecznik jest centralnym organem administracji państwowej, którego po-
wołuje i nad którym sprawuje nadzór Prezes Rady Ministrów. Rzecznikiem może zostać osoba
spełniająca łącznie następujące kryteria: posiada co najmniej wykształcenie wyższe, tj. tytuł za-
wodowy magistra lub inny równorzędny; nie była prawomocnie skazana za przestępstwo umyśl-
ne; stan jej zdrowia pozwala na prawidłowe sprawowanie funkcji Rzecznika; posiada wiedzę i do-
świadczenie dające rękojmię prawidłowego sprawowania funkcji Rzecznika (art. 43 ustawy
o RPP). Najistotniejszy jest warunek wymieniony jako ostatni. Niewątpliwie funkcję Rzecznika
powinna pełnić osoba mająca zarówno wiedzę, jak i doświadczenie. Porównując powyższe uregu-
lowanie z postanowieniami ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich,
zwraca uwagę zdecydowanie zgrabniejsze sformułowanie tej ostatniej. Rzecznikiem Praw Obywa-
telskich może zostać osoba będąca obywatelem polskim, wyróżniająca się wiedzą prawniczą, do-
świadczeniem zawodowym, wysokim autorytetem ze względu na swe walory moralne i wrażli-
wość społeczną. Jak się wydaje, wymienione w ustawie o Rzeczniku Praw Obywatelskich, cechy
natury psychofizycznej winny być brane także przy wyborze Rzecznika Praw Pacjenta.
Rzecznik Praw Pacjenta jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów spośród osób wyło-
nionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Szczegółowe zasady przeprowadzania
naboru reguluje art. 44 ustawy. Rzecznik przedstawia Radzie Ministrów corocznie sprawozdanie
dotyczące przestrzegania praw pacjenta na terytorium RP, które następnie przez Radę Ministrów
jest przedkładane Sejmowi wraz z własnym stanowiskiem Rady (art. 58 ustawy o RPP).
Rzecznik wykonuje swe zadania przy pomocy nie więcej niż dwóch zastępców, którzy muszą
spełnić identyczne warunki, przy czym jeden z zastępców Rzecznika jest obowiązany posiadać co
najmniej wykształcenie wyższe w dziedzinie nauk medycznych (art. 46 ustawy o RPP). Rzecznik
i jego zastępcy nie mogą prowadzić działalności nie dającej się pogodzić ze sprawowanym urzę-
dem (art. 49 ustawy o RPP).
Zwraca uwaga podporządkowanie Rzecznika Praw Pacjenta organom administracji rządowej
(Prezesowi Rady Ministrów). Klasyczny sposób regulacji instytucji ombudsmana zakłada jego
wybieralność i podporządkowanie Parlamentowi. Według Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r.
Rzecznik Praw Obywatelskich jest niezależny w swej działalności od innych organów państwo-
wych i odpowiada jedynie przed Sejmem. Podobna jest pozycja prawna Rzecznika Praw Dziecka.
Odmienność usytuowania stanowiska Rzecznika Praw Pacjenta wobec organów administracji
rządowej w porównaniu do Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka ma swo-
je uzasadnienie w wyposażeniu Rzecznika Praw Pacjenta w odmienne kompetencje, przede
wszystkim władcze. Wyprzedzając dalsze rozważania należy wskazać, iż Rzecznik ma prawo wy-
T. j. Dz. U. Z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.

Podobnie w przypadku Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz Prezesa Instytutu Pamięci
Narodowej.
Na kształt ostateczny regulacji miały wpływ krytyczne opinie do pierwotnego projektu ustawy, który przewidywał
podporządkowanie Rzecznika Sejmowi, przy jednoczesnym wyposażeniu go w funkcje administracji rządowej
w rozumieniu 146 Konstytucji RP, por. L. Bosek, Opinia dotycząca projektu ustawy o ochronie indywidual-
10 Urszula Drozdowska
mierzać kary pieniężne podmiotom zobowiązanym do przestrzegania praw pacjenta. Tego typu
kompetencji nie posiadają ani Rzecznik Praw Obywatelskich ani Rzecznik Praw Dziecka. Przyj-
rzyjmy się zatem poszczególnym kompetencjom Rzecznika Praw Pacjenta.
Kompetencje R zecznika Praw Pacjenta
Podstawowe kompetencje Rzecznika są określone w ustępie 1 art. 47 ustawy o RPP.

1) W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje, iż do zakresu działania Rzecznika należy
prowadzenie postępowań w sprawach praktyk naruszających tzw. zbiorowe prawa pacjentów.
Przepis art. 59 ustawy stwierdza, iż przez tego typu praktykę rozumie się: bezprawne, zorga-
nizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych bądź or-
ganizowanie akcji protestacyjnej lub strajku wbrew przepisom prawa (nielegalność strajku lub ak-
cji protestacyjnej muszą zostać stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu), które to
zachowania mają na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególno-
ści gdy są podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej.
Zaprezentowana wyżej definicja odnosi się do tzw. zbiorowych praw pacjenta w znaczeniu
przyjmowanym w doktrynie prawa międzynarodowego. Przez prawa zbiorowe rozumie się prawa
grupowe odnoszące się do wspólnot, tj. rodzin, grup religijnych, plemion. Prawa pacjenta są pra-
wami zbiorowymi w tym sensie, iż przynależą określonej grupie ludzi ze względu na przysługują-
cy im status „pacjenta”. Zgodnie ze słowniczkiem pojęć zamieszczonym w art. 3 ustawy o RPP,
pacjentem jest osoba zwracająca się o udzielenie świadczeń zdrowotnych lub korzystająca ze
świadczeń udzielanych przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych lub osobę wykonującą
zawód medyczny. Jest to pierwsza w naszym ustawodawstwie legalna definicja pacjenta. Spełnia
ona kryteria od dawna podnoszone w doktrynie prawa, aby pojęciem pacjenta objąć zarówno
osobę chorą, jak i zdrową, która zwraca się o udzielenie jej świadczenia zdrowotnego, np. badania
profilaktycznego.
Sposób zdefiniowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta nawiązuje do definicji
praktyk naruszających zbiorowe prawa konsumenta. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 lu-
tego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumenta, przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy
konsumenta rozumie się godzące w nie bezprawne działania przedsiębiorcy, w szczególności sto-
sowanie niedozwolonych postanowień wzorców umownych, naruszanie obowiązku udzielenia
konsumentowi rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji, nieuczciwe praktyki rynkowe lub czyny
nieuczciwej konkurencji.
Należy podkreślić, iż pacjent w niektórych przypadkach staje się konsumentem usług medycz-
nych (zwłaszcza wówczas gdy wykonywane świadczenie zdrowotne ma charakter odpłatny),
w tych wypadkach niewątpliwie znajdzie zastosowanie wymieniona wyżej ustawa. Problem wza-
jemnego krzyżowania się ustaw traci jednak na ostrości, gdy weźmiemy pod uwagę fakt, iż w wie-
nych i zbiorowych praw pacjenta oraz o Rzeczniku Praw Pacjenta, [w:] Zmiany w systemie ochrony zdrowia,
druki sejmowe nr 283, 284, 287, 293,294,311, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu Nr 2 za 2008 r., s.
33.
Zob. ustawę z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 ze zm.).
Zob. C. Mik, Zbiorowe prawa człowieka, Toruń 1992.
Dz. U. Nr 50, poz. 337 ze zm.
Rzecznik Praw Pacjenta – nowy sposób ochrony praw pacjenta? 11
lu przypadkach wykonywania tzw. świadczeń standardowych, tj. finansowanych w ramach syste-

mu ubezpieczeń zdrowotnych, status pacjenta jako konsumenta usług medycznych może być
poddany w wątpliwość10. W związku z tym odrębne zdefiniowanie praktyk naruszających zbioro-
we prawa pacjenta zasługuje na aprobatę. Tym niemniej ustawowa definicja praktyk naruszają-
cych zbiorowe prawa pacjenta jest sformułowana dość niejasno. Przede wszystkim istnieje obawa,
iż będzie zbyt szeroko interpretowana. Bezprawne, zorganizowane działanie lub zaniechanie pod-
miotów udzielających świadczeń zdrowotnych (a zatem zarówno zakładów opieki zdrowotnej, jak
i praktyk lekarskich i pielęgniarskich11), mające na celu pozbawienie lub ograniczenie praw pa-
cjenta może mieć miejsce np. w przypadku nieudzielenia pacjentom pewnej kategorii świadczeń,
czy to z przyczyn organizacyjnych, czy to z przyczyn finansowych. Naczelna Rada Lekarska
zwraca uwagę na fakt, iż z zaniechaniem tego rodzaju polscy pacjenci mają do czynienia na co
dzień w wyniku złej organizacji i finansowania systemu, a nie wadliwych działań czy zaniechań
świadczeniodawców12. W związku z tym być może ostrze sankcji prawnej nie zostało skierowane
zbyt właściwie. Odpowiedzialność za tego typu naruszenia praw pacjenta w polskich realiach po-
winna dotykać także tzw. „płatnika świadczeń zdrowotnych”, tj. ubezpieczyciela zdrowotnego
(Narodowy Fundusz Zdrowia) 13.
Drugi przypadek naruszenia zbiorowych praw dotyczy organizowania akcji protestacyjnej lub
strajku wbrew przepisom prawa. Napięcia (przede wszystkim finansowe) występujące w zakła-
dach opieki zdrowotnej owocujące często akcją protestacyjną jego pracowników. Jak się wydaje,
również te przypadki naruszenia zbiorowych praw pacjenta (prawa do świadczeń zdrowotnych
odpowiadającym wymaganiom wiedzy medycznej) należałoby przede wszystkim rozwiązywać
poprzez usprawnienie istniejącego systemu opieki zdrowotnej.
Rzecznik w postępowaniu wyjaśniającym bada czy doszło do naruszenia zbiorowych praw
pacjenta, wówczas ma prawo żądać przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji doty-
czących okoliczności stosowania tych praktyk w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzy-
mania żądania (art. 61 ustawy o RPP). W przypadku nieprzekazania dokumentów i informacji,
nakłada on na podmiot, do którego skierowano żądanie karę pieniężną w wysokości 50 000 zł
(art. 69 ustawy o RPP). Każdy zainteresowany sprawą ma prawo do składania na piśmie – z włas-
nej inicjatywy lub na prośbę Rzecznika – wyjaśnień odnoszących się do istotnych okoliczności
danej sprawy (art. 61 ust. 3 ustawy o RPP). Rzecznik, po przeprowadzeniu postępowania wyjaś-
niającego, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania lub odmowie wszczęcia postępowa-
nia i zawiadamia o tym strony. Stroną postępowania jest każdy, kto wnosi o wydanie decyzji
w sprawie praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub wobec kogo zostało wszczęte po-
stępowanie o stosowanie tej praktyki. Odmowa wszczęcia następuje bądź ze względu na brak
przesłanki naruszenia zbiorowych praw pacjenta, bądź w przypadku braku uprawdopodobnienia
przez wnoszącego faktu pozbawienia lub ograniczenia praw pacjentów.
10 Sprawa jest przedmiotem sporu w doktrynie prawa, zob. E. Łętowska, Prawo umów konsumenckich, Warszawa
2002, wyd. 2, s. 556 i nast.
11 Zob. art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o RPP.
12 Zob. punkt 23 stanowiska NRL z 8 lutego 2008 r. w sprawie projektu ustawy o ochronie indywidualnych
i zbiorowych praw pacjenta oraz o Rzeczniku Praw Pacjenta.
13 W przypadku powołania większej liczby ubezpieczycieli zdrowotnych, uważam iż koniecznością stanie się
wyposażenia Rzecznika w kompetencje do kontroli również tych podmiotów.
W przypadku wydania decyzji pozytywnej o uznaniu danej praktyki za naruszającą zbiorowe

prawa pacjenta, Rzecznik nakazuje jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia
skutków, wyznaczając właściwe terminy do podjęcia tych działań. Decyzjom tym nadaje się rygor
natychmiastowej wykonalności. W przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, Rzecz-
nik nakłada karę w wysokości 500 000 zł (art. 68 ustawy o RPP). Rzecznik może też zobowiązać
podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku do składania w wyznaczo-
nym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naru-
szającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków tego naruszenia (art. 64 ust. 2 ustawy
o RPP). Decyzje Rzecznika są ostateczne. Na decyzję Rzecznika przysługuje skarga do sądu ad-
ministracyjnego.
Konstrukcja skargi od ostatecznej decyzji Rzecznika do sądu administracyjnego budziła na
etapie prac legislacyjnych wiele wątpliwości. Zdaniem L. Bosek powstaje pytanie, czy sąd admini-
stracyjny jest ustrojowo powołany do oceny prawidłowości wykonywania zobowiązań cywilno-
prawnych i umów o świadczenie usług medycznych, a także porozumień cywilnoprawnych mię-
dzy podmiotami świadczącymi usługi medyczne14. Istotnie źródłem praktyk naruszających
zbiorowe prawa pacjenta mogą być wymienione przez autora umowy, zwłaszcza umowy o świad-
czenia opieki zdrowotnej zawierane z NFZ. Zwraca uwagę fakt, iż w postępowaniu dotyczącym
naruszenia zbiorowych praktyk konsumenckich, od decyzji wydawanej przez Prezesa Urzędu
Ochrony Konkurencji i Konsumenta przysługuje skarga do specjalistycznego sądu: Sądu Ochro-
ny Konkurencji i Konsumenta. Być może takie rozwiązanie ze względu na podobieństwo proce-
dur toczącego się postępowania przez Rzecznikiem i Prezesem Ochrony Konkurencji i Konsu-
menta byłoby właściwsze.
2) Następną kompetencją Rzecznika jest prowadzenie postępowań w trybie art. 50-53 ustawy
o RPP.
Rzecznik wszczyna postępowanie wyjaśniające, jeśli poweźmie wiadomość co najmniej
uprawdopodabniającą naruszenie praw pacjenta. Postępowanie toczy się z inicjatywy Rzecznika
lub na wniosek. Wniosek jest wolny od opłat, powinien zawierać oznaczenie wnioskodawcy, ozna-
czenie pacjenta, którego sprawa dotyczy, zwięzły opis stanu faktycznego. Po zapoznaniu się ze
skierowanym wnioskiem Rzecznik może: podjąć sprawę (1), poprzestać na wskazaniu wniosko-
dawcy lub pacjentowi środków prawnych (2), przekazać sprawę według właściwości (3) lub też nie
podjąć sprawy (4) (art. 51 ustawy o RPP).
W przypadku podjęcia sprawy Rzecznik może prowadzić postępowanie samodzielnie bądź
też zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności organów
nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej zgodnie z ich kompetencja-
mi (art. 52 ust. 1 ustawy o RPP). Należy zwrócić uwagę na charakterystyczne podwojenie upraw-
nień Rzecznika. Otóż Rzecznik może przekazać sprawę według właściwości (patrz punkt trzeci
art. 51 ustawy o RPP) na etapie wstępnym po zapoznaniu się z wnioskiem bądź też podjąć postę-
powanie i wtedy zwrócić się o zbadanie sprawy do właściwych organów według ich kompetencji.
Ustawodawca zatem zakłada, iż Rzecznik może na etapie wstępnym nie być do końca zoriento-
wany co do dalszego postępowania w sprawie.
14 L. Bosek, Opinia dotycząca projektu ustawy o ochronie indywidualnych i zbiorowych praw pacjenta oraz
o Rzeczniku Praw Pacjenta [w:] Zmiany w systemie ochrony zdrowia, druki sejmowe nr: 283, 284, 287, 293,
294, 311, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu nr 2/2008, s. 34.
W razie samodzielnego badania sprawy przysługują Rzecznikowi znaczące kompetencje.

Może on zbadać bez uprzedzenia każdą sprawę na miejscu, żądać złożenia wyjaśnień, przedsta-
wienia akt sprawy prowadzonej przez powołane do tego organy administracji publicznej oraz sa-
morządy zawodów medycznych. W przypadku prowadzenia sprawy przez sądy, prokuraturę i inne
organy ścigania, Rzecznik ma prawo żądać wglądu w akta po zakończeniu postępowania i zapad-
nięciu rozstrzygnięcia (art. 52 ustawy o RPP). Rzecznikowi przysługuje także prawo zlecania eks-
pertyz i opinii.
Zgodnie z art. 53 ustawy o RPP, po zakończeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik, kie-
ruje wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził narusze-
nie praw pacjenta. Wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej15. W wystąpie-
niu tym Rzecznik formułuje opinie lub wnioski, co do sposobu załatwienia sprawy, może żądać
wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a także zastosowania sankcji służbowych. Na tym eta-
pie Rzecznik może zwrócić się także do organu nadrzędnego nad jednostką, która naruszyła pra-
wa pacjenta o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Organ, organizacja lub
instytucja, do której zostało skierowane wystąpienie obowiązane są niezwłocznie (nie później jed-
nak niż w terminie 30 dni) poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stano-
wisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela stanowiska, może zwrócić się do właściwego or-
ganu nadrzędnego nad jednostką, która naruszyła prawa pacjenta o zastosowanie środków
przewidzianych w przepisach prawa. Przewidziana w przepisie art. 53 ust. 5 ustawy o RPP po-
nowna możliwość zwrócenia się do organu nadrzędnego celem zastosowania odpowiednich sank-
cji może być istotnym instrumentem ochrony praw pacjenta, pod warunkiem, że tego typu organy
i sankcje prawne w stosunku do danego podmiotu są przewidziane w innych przepisach prawa.
W przypadku niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej organem nadrzędnym jest podmiot, któ-
ry utworzył zakład: przeważnie spółka prawa cywilnego lub handlowego. Umowa lub statut spół-
ki stanowią o kompetencjach względem jednostek przez nią utworzonych. W praktyce najczęściej
nie ma postanowień, które umożliwiałyby zastosowanie sankcji wobec własnej jednostki organi-
zacyjnej16. Sytuacja inaczej wygląda w odniesieniu do publicznego zakładu opieki zdrowotnej.
Przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wskazują zarówno na organ założycielski zakład
opieki zdrowotnej (podmiot prawa publicznego: jednostka samorządu terytorialnego bądź właści-
wy minister), istnieje także Rada Społeczna, która posiada określony zakres uprawnień kontrol-
nych17.
W przypadku niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta, Rzecznik wyjaśnia na piśmie wnio-
skodawcy i pacjentowi stanowisko, które zajął w sprawie. Informację o niestwierdzeniu narusze-
nia praw pacjenta przekazuje się także podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, które-
go sprawa dotyczy. Wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie
przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art. 127 § 3 kpa). W zakresie nieuregulowa-
nym w ustawie zastosowanie znajdują przepisy art. 49-53 kpa.
15 De facto zatem w przypadku prowadzenia postępowania sądowego, Rzecznik nie będzie mógł skierować
wystąpienia.
16 Pozostają organy kontrolne rejestrujące zakłady opieki zdrowotnej (zob. art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia
1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 1, poz. 31). Trudno jednak nazwać je organami
nadrzędnymi.
17 Zob. art. 44b i nast. ustawy o zoz.
Ten typ postępowania wykazuje podobieństwo do postępowania wyjaśniającego, jakie toczy

się w związku ze skargą złożoną do Rzecznika Praw Obywatelskich.
3) Uprawnienia w zakresie uczestnictwa w postępowaniu sądowym cywilnym określa art. 55
ustaw o RPP. W sprawach dotyczących naruszenia praw pacjenta, Rzecznik może z urzędu lub na
wniosek strony żądać wszczęcia postępowania lub brać udział w toczącym się postępowaniu na
prawach prokuratora. Zastosowanie znajdują zatem przepisy art. 55-60 kpc. Zwraca uwagę szero-
ko ujęty zakres postępowań, w których Rzecznik może brać udział. Sprawy związane z narusze-
niami praw pacjenta to zarówno te dotyczące tzw. błędów medycznych, zakażeń wewnątrzszpital-
nych czy pozbawienia lub ograniczenia praw natury osobistej (np. prawa wglądu w dokumentację
medyczną czy naruszenia prawa do tajemnicy lekarskiej).
4) Inne kompetencje Rzecznika Praw Pacjenta wymienione w art. 47 ust. 1 ustawy o RPP do-
tyczą:
•o pracowywania i przedkładania Radzie Ministrów projektów aktów prawnych dotyczących
ochrony praw pacjenta,
•w ystępowania do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź
o wydanie lub zmianę aktów prawnych w zakresie ochrony praw pacjenta,
•o pracowywania i wydawania publikacji oraz programów edukacyjnych popularyzujących wie-
dzę o ochronie praw pacjenta,
•w spółpracy z organami władzy publicznej w celu zapewnienia pacjentom przestrzegania ich
praw, w szczególności z ministrem właściwym do spraw zdrowia,
•p rzedstawiania właściwym organom władzy publicznej, organizacjom i instytucjom oraz samo-
rządom zawodów medycznych ocen i wniosków zmierzających do zapewnienia skutecznej ochro-
ny praw pacjenta,
•w spółpracy z organizacjami pozarządowymi, społecznymi i zawodowymi, do których celów sta-
tutowych należy ochrona praw pacjenta, analizy skarg pacjentów w celu określenia zagrożeń
i obszarów w systemie ochrony zdrowia wymagających naprawy,
•w ykonywania innych zadań określonych w przepisach prawa lub zleconych przez Prezesa Rady
Ministrów.
Organy i instytucje, do których Rzecznik zwraca się z wnioskami, w ramach wykonywanych
przez niego kompetencji są obowiązane ustosunkować się do tych wniosków w terminie 30 dni od
dnia ich otrzymania.
Wnioski
Powołanie Rzecznika Praw Pacjenta jako instytucjonalnego sposobu ochrony praw pacjenta
należy ocenić – co do zasady – pozytywnie. To jednak czy Rzecznik spełni pokładane w nim na-
dzieje związane ze zwiększeniem ochrony praw pacjenta zależy od wyposażenia go w bardziej
skuteczne instrumenty prawne w porównaniu do organów i instytucji zajmujących się obecnie
tego typu ochroną.
Zwraca uwagę hybrydowy charakter instytucji Rzecznika Praw Pacjenta. Z jednej strony jest
to szczególny typ Rzecznika powołanego dla kontroli przestrzegania praw przynależnych pewnym
grupom osób. Można twierdzić, iż tak jak prawa pacjenta stanowią uszczegółowienie praw czło-
wieka, tak Rzecznik Praw Pacjenta jest „podtypem” Rzecznika Praw Obywatelskich. Niewątpliwie
lektura ustawy prowadzi do wniosku, iż kompetencje Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika

Praw Pacjenta są do siebie zbliżone, przede wszystkim istnieje podobieństwo w zakresie uregulo-
wań art. 50-53 ustawy o RPP, dotyczących sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego
w sprawie naruszenia praw pacjenta. Mankamentem ustawy o RPP jest brak precyzyjnych uregu-
lowań w zakresie wzajemnych relacji między Rzecznikiem Praw Pacjenta a Rzecznikiem Praw
Obywatelskich. Zgodnie z art. 48 ustawy o RPP, Rzecznik może zwrócić się do Rzecznika Praw
Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka o podjęcie działań z zakresu ich kompetencji. Przepis
ten jest zbyt ogólny i nie określa wzajemnych stosunków między wymienionymi organami.
Z drugiej strony Rzecznik Praw Pacjenta – w przeciwieństwie do tradycyjnej instytucji om-
budsmana – jest częścią administracji rządowej i wykonuje funkcje tej administracji. Charaktery-
styczne jest podporządkowanie Rzecznika – Prezesowi Rady Ministrów. Rzecznik Praw Pacjenta
w odróżnieniu od Rzecznika Praw Obywatelskich wyposażony jest w instrumenty prawne zwią-
zane z ochroną tzw. zbiorowych praw pacjenta. Rzecznik kontroluje i nakłada kary pieniężne na
świadczeniodawców stosujących praktyki godzące w tzw. zbiorowe prawa pacjenta (tu istnieje po-
dobieństwo z kompetencjami Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta). Problema-
tyczna jest jednak zarówno definicja zbiorowych praw pacjenta, jak i brak wyposażenia Rzeczni-
ka w kompetencje do ochrony praw z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. W praktyce może rodzić
wiele problemów fakt, iż Rzecznik nie ma instrumentów prawnych wpływania na politykę NFZ.
Abstract
The establishment of Patient’s Rights Ombudsman in the Polish law system as the institution-
al protection should be evaluated in a positive way. The question whether the Ombudsman will be
able to improve patient’s protection. In the author’s opinion it depends on equipping the OPR
with more efficient legal measures than the present authorities possess.
The dual character of Patient’s Rights Ombudsman is worth mentioning.
The institution has been set up to enforce the laws of a very special group of people therefore
Patient’s Rights Ombudsman may be recognized as a some kind of the Ombudsman of the Hu-
man Rights. There is no doubt that competences of these offices are similar. Under Art. 48 of the
Patient’s Rights and the Patient’s Rights Ombudsman Act (Act of 6.11.2008, Official Journal No.
52,417) Patient’s Rights Ombudsman may address to the Children’s Rights Ombudsman or the
Human Rights Ombudsman’s attention to the cases which are within their competence, but the
regulation is far too broad and does not state any interdependence. On the other hand the Om-
budsman of the Patient’s Rights is, just contrary to the traditional Ombudsman Office, a part of
the governmental administration subordinated to the Prime Minister. The other difference be-
tween the Ombudsman of the Patient’s Rights and the Human Rights Ombudsman is that the
first one is specially authorised to control and to impose a penalty on the health service providers
if the “collective patients` rights” are not respected. Both the definition of the “collective patients`
rights” and the lack of Patient’s Rights Ombudsman’s competence to influence the policy of the
National Health Found seems to be problematic here. The fact that Patient’s Rights Ombudsman
does not have legal measures to influence the policy the National Health Fund policy may result
in many conflicts and problems.
Tomasz Dubowski*
Podział władzy w ramach Wspólnoty

Europejskiej – wybrane zagadnienia
U
znanie Wspólnoty Europejskiej za organizację o charakterze ponadnarodowym
oznacza m.in., iż państwa członkowskie przekazały na jej rzecz określony zakres
uprawnień suwerennych. Prawo stanowione przez Wspólnotę – czyli w istocie – przez
upoważnione do tego instytucje, posiada jednocześnie szczególny charakter, na który składa-
ją się m.in. wykształcone w toku procesów integracyjnych zasady prymatu prawa wspólnoto-
wego czy skutku bezpośredniego. Ich przestrzeganie powoduje, iż stopień wspólnotowej pene-
tracji w sferze prawa krajowego jest bardzo wysoki, a prawo stanowione przez organizację
międzynarodową wpływa nie tylko na zakres praw i obowiązków Państw Członkowskich lecz
także kształtuje pozycję prawną podmiotów prywatnych, w tym jednostek.
W konsekwencji aktualnym staje się pytanie, czy wspólnotowy porządek prawny – i w jakim
stopniu – wychodzi naprzeciw postulatowi podziału władzy. W literaturze przedmiotu prezento-
wane są opinie, iż zasada trójpodziału władzy, w swej klasycznej postaci, we Wspólnocie nie znaj-
duje zastosowania, a za jej „odpowiednik” można uznać zasadę równowagi instytucjonalnej. K.
D. Borchardt zauważa jednak, iż jakkolwiek klasyczny podział władzy nie został urzeczywistnio-
ny w Traktatach, nie oznacza to, iż nie został on w ogóle uwzględniony. Warto zatem zastanowić
się, na ile zasada podziału władzy znajduje odbicie w ramach WE. Problemowi temu poświęcono
poniższe rozważania.
Zasada podziału władzy w ujęciu klasycznym
Zasada podziału władzy została ukształtowana jako przeciwieństwo zasady koncentracji

(jedności) władzy, której przejawem w toku rozwoju historycznego stała się absolutna władza mo-
* Dr, Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku
J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podręcznik dla kierunków
zarządzania i administracji, Warszawa 2008, s. 91. Więcej o zasadzie równowagi instytucjonalnej zob. m.in.
J. Galster, Równowaga instytucjonalna jako kategoria doktrynalna, orzecznicza i normatywna, Toruń 2008; T.
Dubowski, Zasada równowagi instytucjonalnej. Wybrane problemy [w:] C. Mik (red.) Zasady ogólne prawa
wspólnotowego, Toruń 2007, s. 127-147.
K. D. Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, Heidelberg 2002, s. 57.
W niniejszej pracy używam pojęcia „podział władzy”, jakkolwiek terminologia w tym zakresie jest – jak wska-
Podział władzy w ramach Wspólnoty Europejskiej – wybrane zagadnienia 17
narchy. Zasada podziału władzy odnosi się więc do sposobu organizacji władzy państwowej. Jej
teoretyczne ujęcie oraz uzasadnienie jest w dużej mierze zasługą myślicieli liberalnych – Johna
Locke’a oraz Monteskiusza (Charles Louis de Montesqieu), przy czym to Monteskiusz dokonał
rozwinięcia idei prezentowanych przez Locke’a, czyniąc konstrukcję podziału władzy bardziej
przejrzystą . Zaprezentowany przez niego model podziału władzy przetrwał do dnia dzisiejszego
jako najbardziej znany i czytelny.
Genezy zasady podziału władzy należy upatrywać w potrzebie zapewnienia jednostce nie-
zbędnych gwarancji wolności wobec władzy państwowej. Gwarancją owej wolności jest z kolei
osłabienie władzy poprzez jej podział między różne organy. Jak wskazuje E. Zwierzchowski, za-
prezentowany przez Monteskiusza model podziału władzy można sprowadzić do trzech funda-
mentalnych założeń. Po pierwsze, władza państwowa dzieli się na trzy wyodrębnione funkcje
(władze) – ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Po drugie, każda ze wskazanych funkcji po-
winna być wykonywana przez odrębny organ państwowy, niezależny od pozostałych. Po trzecie
wreszcie, system powiązań między wyodrębnionymi władzami powinien zapewniać ich wzajemne
ograniczanie się (hamowanie) .
Nie podejmując dogłębnej analizy zasady podziału władzy, jej roli we współczesnych ustro-
jach demokratycznych, warto zwrócić uwagę na następujące kwestie.
Przede wszystkim, opisana wyżej istota podziału władzy pozwala na jej rozpatrywanie
w aspekcie przedmiotowym (funkcjonalnym), jak i podmiotowym (organizacyjnym). W znaczeniu
funkcjonalnym podział władzy zakłada istnienie wyodrębnionych sfer (kierunków) działalności
władzy państwowej – funkcji prawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W aspekcie organizacyj-
nym podział władzy oznacza, iż każdej z wyodrębnionych funkcji władzy państwowej przypo-
rządkowany jest określony – oddzielony od pozostałych – organ państwowy (grupa organów) .
Zasada podziału władzy – jeśli trzymać się powyższych założeń w sposób sztywny – mogłaby
oznaczać całkowitą separację władz. Sytuacji takiej w praktyce prawdopodobnie nie udałoby się
utrzymać. Jej wynikiem byłyby zapewne poważne problemy z koordynacją działań organów pań-
stwowych, a w konsekwencji – trudności z zapewnieniem efektywnego funkcjonowania systemu
władzy10. W tym świetle należy uznać, iż zasada podziału władzy nie ma charakteru absolutne-
go11. Jej teoretyczne modele powinny pełnić rolę swego rodzaju idealnego wzorca, do którego kon-
kretne rozwiązania ustrojowe mogą się jedynie zbliżać12. Zresztą, biorąc pod uwagę trzecią z tez
Monteskiuszowskiego ujęcia podziału władzy – mechanizm powiązań między wyróżnionymi władza-
zuje L. Garlicki – chwiejna. Używa się także określenia „podział władz”. Zob. L. Garlicki, Polskie prawo
konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 71. Można się również spotkać ze stosowaniem terminu
„trójpodział władzy” – zob. E. Zwierzchowski, Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw demokra-
tycznych, Katowice 1992, s. 42.
Ibidem.
Monteskiusz, O duchu praw, Kęty 1997.
A. Jamróz, Demokracja współczesna. Wprowadzenie, Białystok 1993, s. 100.
Ibidem, s. 99.
E. Zwierzchowski, op. cit., s. 43.
L. Garlicki, Polskie prawo …, op. cit., s. 71.
10 E. Zwierzchowski, Wprowadzenie …, op. cit., s. 44.
11 L. Garlicki, op. cit., s. 71.
12 E. Zwierzchowski, ibidem.
18 Tomasz Dubowski
mi powinien zapewniać ich wzajemne ograniczanie się13 – okazuje się, iż absolutna separacja po-
szczególnych władz względem siebie nie wydaje się pożądana. Przeciwnie, możliwość skuteczne-
go wzajemnego hamowania się zakłada, moim zdaniem, pewien stopień współdziałania, czy też
istnienie pewnych punktów stycznych w funkcjonowaniu poszczególnych władz.
Na tym tle warto zauważyć, jak ważnym wątkiem w dyskusji na temat podziału władzy jest
problem oddziaływania poszczególnych elementów „podzielonej” władzy na siebie. W tym kon-
tekście mówi się nie tylko o podziale władzy, ale również o jej równowadze. Konstytucja Rzecz-
pospolitej Polskiej14 w art. 10 stanowi, iż ustrój RP opiera się na podziale i równowadze władzy usta-
wodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. W literaturze prawa konstytucyjnego często
podkreśla się, iż wskazane wyżej oddziaływanie poszczególnych władz na siebie ma zapewnić ich
wzajemną równowagę, a wszystkie trzy władze powinny być zrównoważone i wyposażone w kom-
petencje, które umożliwią im kontrolowanie działalności każdej z pozostałych15. L. Garlicki uwa-
ża system hamulców i równowagi za jeden z elementów zasady podziału władzy (poza dokona-
niem przedmiotowego podziału władzy i przyporządkowaniem mu określonych grup organów) 16.
R. Ludwikowski postuluje w tym kontekście rezygnację z tłumaczenia angielskiego zwrotu checks
and balances jako systemu hamulców i równowagi17. Słowo balances powinno być raczej rozumia-
ne jako „równoważniki” (stąd system hamulców i równoważników). Uwaga na temat terminologii
jest o tyle istotna, iż zdaniem cytowanego autora, idea równoważenia się władz jako element po-
działu władzy nie jest tożsama z „równością” władz18. Co za tym idzie, równowaga jako „rów-
ność” nie musi iść w parze z zasadą podziału władzy. Władzy nie da się bowiem podzielić w rów-
ny sposób – funkcje sprawowane przez poszczególne organy są różne i nie jest możliwym ich
precyzyjne wyważenie19. Dlatego bardziej zasadnym może wydawać się używanie terminu „rów-
noważenie” władz.
Kolejną istotną kwestią wartą podniesienia w tym miejscu jest pytanie, czy zasada podziału
władzy w ogóle powinna być rozpatrywana w kontekście wspólnotowym?
Podział władzy w ujęciu klasycznym stanowi niezbędną gwarancję zabezpieczenia praw i inte-
resów jednostki wobec władzy państwowej. Tym samym charakter zasady podziału władzy jako
zasady determinującej kształt ustroju państw demokratycznych jest naturalny. Wspólnota jednak
państwem nie jest, a biorąc pod uwagę fakt, iż jest organizacją międzynarodową 20, zakres jej
13 Cytuję za: E. Zwierzchowski, op. cit., s. 43.

14 Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483.
15 B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków 2004,
s. 393.
16 L. Garlicki, op. cit., s. 71.
17 R. Ludwikowski, Prawo konstytucyjne porównawcze, Toruń 2000, s. 191-192.
18 Ibidem.
19 Ibidem.
20 Można spotkać opinie, iż Wspólnota nie jest organizacją międzynarodową, a ponadnarodową, zob. E. Cała-
Wacinkiewicz, Charakter prawny Unii Europejskiej w świetle prawa międzynarodowego, Warszawa 2007, s. 179-
180 oraz wskazana tam literatura. W pracy przyjmuję założenie, iż Wspólnota jest rzeczywiście organizacją
ponadnarodową, jednak ten typ organizacji traktuję jako jedną z kategorii organizacji międzynarodowych jako
podmiotów prawa międzynarodowego publicznego, wyróżnioną na podstawie kryterium kompetencji organ-
izacji. Rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z poglądami prezentowanymi w nauce prawa międzynarodowego
– zob. m.in. J. Menkes, A. Wasilkowski, Organizacje międzynarodowe. Prawo instytucjonalne, Warszawa 2006,
s. 77-78; W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe, Warszawa
uprawnień w sferze kształtowania pozycji prawnej jednostek jest – w porównaniu do władzy pań-
stwowej – ograniczony.
W tym miejscu podkreślić należy jednak pewne cechy charakterystyczne dla samej Wspólnoty
jako organizacji międzynarodowej oraz stanowionego przez nią prawa. Po pierwsze, zgodnie
z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, Wspólnota jest nowym typem organizacji między-
narodowej. Jako taka stanowi nowy porządek prawny w prawie międzynarodowym, na rzecz którego
państwa ograniczyły, jakkolwiek tylko w wąskich dziedzinach, swoje prawa suwerenne, i którego normy
znajdują zastosowanie nie tylko do państw członkowskich, ale i pochodzących z nich jednostek21.
W konsekwencji, prawo wspólnotowe, niezależne od ustawodawstwa państw członkowskich, nie tylko
nakłada na jednostki zobowiązania, lecz może również być źródłem uprawnień stanowiących element
statusu prawnego tych jednostek22. Co więcej, prawo wspólnotowe korzysta z pierwszeństwa wzglę-
dem prawa krajowego. Zasada prymatu (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego rozciąga się za-
równo na prawo pierwotne, jak i prawo pochodne (wiążące akty prawne stanowione przez insty-
tucje wspólnotowe) 23. W konsekwencji stopień wpływu regulacji wspólnotowych na pozycję
prawną jednostki jest znaczący.
Warto więc powyższe wątki uzupełnić o bardziej dogłębną analizę wskazanego problemu
w kontekście wspólnotowym. W tym świetle niezbędne jest odniesienie się zarówno do funkcjo-
nalnego, jak i organizacyjnego wymiaru podziału władzy.
Podział władzy we Wspólnocie – aspekt funkcjonalny
Przypomnijmy, iż w aspekcie funkcjonalnym definiowanie poszczególnych gałęzi władzy od-

bywa się poprzez wskazanie funkcji realizowanych w ramach każdej z nich. Tym samym władza
prawodawcza odnosi się do funkcji wydawania aktów generalnych i abstrakcyjnych; władza wyko-
nawcza – do funkcji stosowania aktów legislacyjnych do określonych spraw indywidualnych; wła-
dza sądownicza odnosi się z kolei do funkcji rozstrzygania sporów powstałych m.in. wskutek za-
stosowania aktów legislacyjnych do sytuacji indywidualnych 24.
Przyjmując powyższe ustalenia należy zastanowić się, czy Wspólnota rzeczywiście realizuje
owe trzy odmienne rodzajowo funkcje – stanowienia prawa, wykonywania prawa oraz funkcje są-
downicze. Innymi słowy – czy można wyodrębnić wskazane wyżej trzy główne kierunki w działal-
ności Wspólnoty.
Zdefiniowanie zakresu poszczególnych funkcji władzy sugeruje, iż kryterium odróżniającym
sferę prawodawstwa od sfery egzekutywy może być charakter aktów przyjmowanych w zakresie
2004, s. 336.
21 Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dn. 5 lutego 1963 roku w sprawie nr 26/62 (NV Algemene Transport
– en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v. Holenderska administracja celna), źródło: http://curia.europa.
eu./pl/content/juris/index_form.htm.
22 Ibidem.
23 S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europe-
jskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006, s. 255. Por. także wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dn. 15
lipca 1964 roku w sprawie nr C-6/64 (Flaminio Costa v. E.N.E.L.), źródło: http://curia.europa.eu/pl/content/
juris/index_form.htm.
24 K. Lenaerts, Some Reflections on the Separation of Powers in the European Community, “Common Market Law
Review”, Volume 28/1991, s. 12-13.
20 Tomasz Dubowski
każdej z nich. Wydaje się także, iż pomocnym może być również wskazanie procedur właściwych
działalności legislacyjnej i wykonawczej. Upraszczając, działalność prawodawcza realizowana po-
winna być poprzez stanowienie w odpowiednim trybie (legislacyjnym) aktów generalnych i abs-
trakcyjnych. Natomiast działalność wykonawcza powinna opierać się na stosowaniu norm gene-
ralnych i abstrakcyjnych do konkretnych przypadków indywidualnych w drodze aktów
wykonawczych wydawanych również w toku odpowiedniej procedury. Założenia te powodują, iż
w zakresie wyodrębnienia wspólnotowej władzy prawodawczej i wykonawczej możemy napotkać
istotne problemy.
Jeżeli chodzi o wyodrębnienie funkcji (władzy) prawodawczej warto bliżej przyjrzeć się art.
249 TWE. Upoważnia on określone instytucje WE do wydawania rozporządzeń, dyrektyw i decy-
zji oraz zaleceń i opinii, wskazując jednocześnie charakter prawny tych instrumentów. Wydaje się,
iż upoważnienie poszczególnych instytucji do wydawania rozporządzeń świadczy o tym, iż
Wspólnota faktycznie realizuje funkcję prawodawczą. Rozporządzenie jest bowiem aktem o za-
sięgu ogólnym, wiążącym w całości i bezpośrednio stosowanym we wszystkich państwach człon-
kowskich (art. 249 TWE), co upodabnia je do ustawy w prawie krajowym. Uchwalanie rozporzą-
dzeń ma zatem wymiar stanowienia aktów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym 25 i stanowi
przejaw realizacji funkcji prawodawczej w przyjętym wyżej znaczeniu.
Warto jednak zastrzec, iż trudno o podobnie jednoznaczne wnioski w odniesieniu do pozo-
stałych aktów prawa wspólnotowego wskazanych w art. 249 TWE. Pomijam zalecenia i opinie
jako instrumenty pozbawione mocy wiążącej. Można jednak zadać pytanie, czy stosowanie dy-
rektyw i decyzji jest przejawem działalności prawodawczej czy wykonawczej. Pytanie to jest szcze-
gólnie aktualne w odniesieniu do decyzji w rozumieniu art. 249 TWE – czy jej wydanie to stano-
wienie, czy wykonywanie prawa wspólnotowego. Zauważmy bowiem, iż charakter decyzji – a jest
to akt wiążący w całości adresatów, do których jest kierowany – świadczy o ich podobieństwie do
krajowych decyzji administracyjnych 26. Te z kolei stanowią instrument wykonywania prawa.
Problem z rozróżnieniem funkcji prawodawczych i wykonawczych we Wspólnocie jest więc
zagadnieniem złożonym. Wiąże się z brakiem podziału w TWE na akty prawotwórcze i wykonaw-
cze oraz brakiem jednolitej procedury wykonawczej (administracyjnej). Wydaje się zatem, iż prze-
widziane w TWE procedury stanowienia aktów prawa wtórnego (m.in. procedura współdecydo-
wania – art. 251 TWE oraz procedura współpracy – art. 252 TWE) tylko do pewnego stopnia są
dowodem na realizowanie funkcji (władzy) prawodawczej przez Wspólnotę. Wydanie rozporzą-
dzenia – aktu generalnego i abstrakcyjnego – może wprawdzie nastąpić w trybie art. 251 TWE
bądź art. 252 TWE, należy jednak pamiętać, iż zarówno procedura współdecydowania i współ-
pracy, jak też pozostałe procedury, służą podejmowaniu wszelkich aktów prawa wtórnego, w tym
także tych, które mają wymiar wykonawczy. Należy zatem podkreślić, iż dla rozdziału funkcji
prawodawczej i wykonawczej kryterium rozstrzygającym nie są wyłącznie procedura podjęcia, czy
też sam rodzaj aktu wspólnotowego, ale również cel i okoliczności jego wydania. Ten sam akt (np.
dyrektywa) może pełnić podwójną rolę – zarówno aktu prawodawczego, jak i wykonawczego. Tyl-
ko przyjmując to zastrzeżenie można stwierdzić, iż podział na funkcję (władzę) prawodawczą
i wykonawczą we Wspólnocie jest możliwy.
25 Por. M. M. Kenig-Witkowska (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s. 183-184.
26 Ibidem, s. 196.
Na tym tle stosunkowo łatwo wyodrębnić funkcję (władzę) sądowniczą we Wspólnocie. Jeżeli
owa funkcja polega na rozstrzyganiu sporów powstałych wskutek stosowania aktów legislacyjnych
do konkretnych przypadków, można uznać, iż pierwotne prawo wspólnotowe wskazuje instytucje
odpowiedzialne za realizację tych zadań oraz krąg podmiotów legitymowanych do występowania
przed nimi. Na mocy art. 220 TWE instytucjami powołanymi do czuwania nad poszanowaniem
prawa w wykładni i stosowaniu TWE są – każdy w zakresie swej kompetencji – Trybunał Spra-
wiedliwości oraz Sąd Pierwszej Instancji. W tym zakresie organy te są upoważnione m.in. do kon-
troli legalności aktów wydawanych przez instytucje wspólnotowe łącznie z prawem orzekania ich
nieważności (art. 230 w zw. z art. 231 TWE). Biorąc pod uwagę pozostałe regulacje TWE doty-
czące aspektów proceduralnych działalności obu instytucji sądowniczych oraz innych instytucji
w tej materii (m.in. art. 226 i 228 TWE), fakt pełnienia przez Wspólnotę określonych funkcji są-
downiczych nie powinien budzić wątpliwości.
Podsumowując powyższe uwagi można stwierdzić, iż w aspekcie funkcjonalnym postulat po-
działu władzy we Wspólnocie jest realizowany. Pozostaje jednak pytanie, czy – zgodnie z istotą
podziału władzy – aspekt funkcjonalny owego podziału łączy się z jego wymiarem organizacyj-
nym?
Podział władzy we Wspólnocie – aspekt organizacyjny
Przypomnijmy, iż tradycyjny podział władzy zakłada nie tylko możliwość wyodrębnienia

trzech zasadniczych funkcji (władz) jako podstawowych kierunków działalności danego organi-
zmu – w rozpatrywanym wypadku – Wspólnoty. Nie mniej istotne jest, by funkcje te pozostawały
domeną odrębnych względem siebie organów (grup organów). Oczywiście, jak sygnalizowano
wyżej, nie chodzi o absolutną separację organów władzy prawodawczej, wykonawczej i sądowni-
czej. Istotne jest jednak, by możliwe było ustalenie charakteru poszczególnych instytucji jako or-
ganów legislatywy, egzekutywy i sądownictwa na podstawie zakresu ich kompetencji i głównych
kierunków ich działalności. Rozwiązanie to powoduje, iż nie wyłącza się upoważnienia poszcze-
gólnych organów do wykonywania innych zadań (nawet w ramach innych funkcji – władz). Pozo-
stają one jednak poza głównym nurtem działalności danej instytucji, która zasadniczo posiada
charakter organu prawodawczego, wykonawczego bądź sądowniczego27.
W tym ujęciu, w ramach Wspólnoty, sztywny podział na legislatywę, egzekutywę oraz sądow-
nictwo wydaje się niemożliwy. Składa się na to kilka czynników.
Zakładając definiowanie poszczególnych gałęzi władzy poprzez wskazanie funkcji realizowa-
nych w ramach każdej z nich, omówiony wyżej, funkcjonalny wymiar podziału władzy na gruncie
wspólnotowym, jest rzeczywiście możliwy do przeprowadzenia. Problem pojawia się w momencie
próby ustalenia owego podziału w aspekcie organizacyjnym (podmiotowym).
Przede wszystkim na proste przeniesienie systemu podziału władzy w wymiarze organizacyj-
nym (trias politica) do wspólnotowego porządku prawnego nie pozwala przyjęta w TWE technika
regulacji. Wyliczonym w art. 7 TWE instytucjom nie przyporządkowano wprost określonych
funkcji 28. Traktat nie nazywa konkretnych instytucji „nosicielami” władzy prawodawczej czy wy-
27 Por. E. Zwierzchowski, Wprowadzenie…, op. cit., s. 44.

28 Ch. Möllers, Gewaltengliederung, Tübingen 2005, s. 257.
22 Tomasz Dubowski
konawczej. Stosunkowo najłatwiej jest wyodrębnić władzę sądowniczą we Wspólnocie, choć i ten
zabieg wymaga odwołania się do innych, poza art. 7 TWE, regulacji traktatowych. Dla porówna-
nia, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej29 w art. 10 ust. 2 przewiduje, iż władzę ustawodawczą
sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Mini-
strów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Podobnej regulacji nie odnajdujemy w TWE. Moż-
na oczywiście posiłkować się innymi przepisami traktatowymi, które bardziej szczegółowo regu-
lują zakres kompetencji instytucji wspólnotowych. Ich analiza prowadzi do wniosku, iż wskazane
w art. 7 ust. 1 TWE instytucje wspólnotowe zostały wyposażone w kompetencje w różnych dzie-
dzinach, przy czym przeprowadzenie jednoznacznego rozróżnienia między instytucjami o cha-
rakterze „wyłącznie” prawodawczym, wykonawczym czy sądowniczym jest na gruncie Traktatu
wyjątkowo trudne, o ile w ogóle możliwe. Można – w skrócie – stwierdzić, iż instytucje o charak-
terze prawodawczym posiadają także kompetencje wykonawcze (Rada), instytucje o kompeten-
cjach wykonawczych posiadają również uprawnienia w zakresie stanowienia prawa wspólnotowe-
go i jego kontroli (Komisja). Wreszcie, można w systemie instytucjonalnym WE wyodrębnić
organy, które posiadają kompetencje zarówno w dziedzinie stanowienia prawa, jego kontroli, jak
i uprawnienia doradcze (Parlament). Kompetencje Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Euro-
pejskich (a także SPI) kształtują się w sposób najbardziej klarowny – Trybunał jest organem
o charakterze sądowniczym. Jednak i w tym przypadku kompetencje sądownicze łączą się ze sto-
sunkowo dużą aktywnością Trybunału w zakresie kształtowania prawa wspólnotowego30. War-
tym odnotowania jest w tym miejscu fakt, iż w ramach Wspólnoty dochodzi do sytuacji, w której
ma miejsce zrównanie rangi organów legislacyjnych (art. 249 TWE) 31. Fakt, iż Wspólnota dyspo-
nuje więcej niż jednym organem legislacyjnym nie jest sam w sobie niczym nadzwyczajnym. Sytu-
acja taka ma miejsce również w prawie krajowym. Różnica polega na tym, iż w prawie krajowym
ewentualnej różnorodności organów prawodawczych towarzyszy przyznanie każdemu z nich
możliwości wydawania (uchwalania) odrębnych aktów prawnych. Tymczasem na mocy art. 249
TWE nie tylko upoważnia się kilka instytucji do tworzenia prawa wspólnotowego, ale także od-
daje im się do dyspozycji to samo instrumentarium prawne32.
Wobec powyższych uwag niemożliwe wydaje się scharakteryzowanie poszczególnych instytu-
cji wspólnotowych jako organów sprawujących ten bądź inny rodzaj władzy33. Warto podkreślić,
iż zakres uprawnień instytucji WE nie daje podstawy dla wyraźnego podziału między głównymi
funkcjami władczymi (władzami), zwłaszcza zaś między prawodawczą a wykonawczą gałęzią
29 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. z 1997 r. Nr 78, poz. 483. Artykuł
20 ust. 2 Niemieckiej Ustawy Zasadniczej stanowi z kolei, iż wszelka władza państwowa pochodzi od narodu
i będzie wykonywana przez organy władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej, źródło: Grundgesetz,
München 2001.
30 Dotyczy to przede wszystkim działalności Trybunału w zakresie formułowania zasad ogólnych prawa wspól-
notowego, które uznaje się za jedno ze źródeł tego prawa. Więcej: zob. m.in. M. Drobysz, Stanowienie prawa
przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości – studium zasady ogólnej [w:] C. Mik (red.), Wymiar sprawiedliwości
w Unii Europejskiej. VI Ogólnopolska Konferencja Prawnicza, Toruń 16-17 listopada 2000, Toruń 2001, s. 67-
76.
31 J. Bast, Handlungsformen [w:] A. von Bogdnady (Hrsg.), Europäisches Verfassungsrecht. Theoretische und
dogmatische Grundzüge, Berlin-Heidelberg-New York 2003, s. 503-504.
32 Ibidem.
33 K. Lenaerts, Some Reflections …, op. cit., s. 12-13.
władzy wspólnotowej. W tym świetle podział władzy we Wspólnocie rozumiany jako prosta iden-
tyfikacja trzech podstawowych kategorii organów władzy publicznej nie jest możliwy34.
Trzymając się wskazanego toku rozumowania okazuje się, że poszukiwanie tradycyjnego po-
działu władzy we Wspólnocie, podziału łączącego aspekt funkcjonalny i organizacyjny, jest zada-
niem bezprzedmiotowym. W sytuacji, gdy poszczególne instytucje wspólnotowe posiadają kom-
petencje w różnych dziedzinach władzy, zachowanie ich podziału na organy prawodawcze,
wykonawcze i sądownicze wydaje się niemożliwe. Uwaga ta pozostaje aktualna również przy za-
łożeniu, iż chodzi jedynie o ustalenie charakteru poszczególnych instytucji w oparciu o główne
kierunki ich działalności.
Oczywiście, jak wskazano wyżej, można w ramach WE wyodrębnić władzę prawodawczą, wy-
konawczą i sądowniczą w aspekcie funkcjonalnym. Warto jednak pamiętać, iż tego rodzaju podział
ma charakter ograniczony, niepełny i nie oddaje istoty podziału władzy w tradycyjnej postaci.
Warto jednak podkreślić, iż głębsza analiza udziału poszczególnych instytucji wspólnotowych
w procedurach prawodawczych, wykonawczych i sądowniczych – analiza wykraczająca poza
ramy niniejszego opracowania – daje podstawę do twierdzenia, że we Wspólnocie postulat „zrów-
noważenia” władzy, łączony często z samą zasadą podziału władzy35, jest realizowany. Zauważ-
my, iż wspólnotowy porządek prawny zakłada nie tyle „równoważenie się” wyodrębnionej w okre-
ślony sposób władzy ustawodawczej, prawodawczej i sądowniczej, co „równoważenie się”
instytucji jako nosicieli władzy, poprzez ich zaangażowanie w realizację różnych funkcji – przede
wszystkim prawodawczej i wykonawczej. Oczywiście ich udział w określonych procedurach nie
jest identyczny. Stąd w prawie wspólnotowym należy mówić nie tyle o „równości”, co
o „zrównoważeniu” poszczególnych instytucji wspólnotowych.
Podsumowanie
Powyższe analizy prowadzą do wniosku, iż problem podziału władzy w ramach Wspólnoty

Europejskiej jest zagadnieniem złożonym. O ile w zakresie realizowanych przez WE funkcji moż-
na dopatrywać się przedmiotowego (funkcjonalnego) podziału władzy, w sferze organizacyjnej
trudno o jednoznaczne wskazanie organów wykonujących – co do zasady – jedną z tradycyjnych
funkcji władczych (legislatywa, egzekutywa, sądownictwo). Najmniej wątpliwości wydaje się bu-
dzić sfera wspólnotowego sądownictwa. W konsekwencji należy mówić raczej o swego rodzaju
zrównoważeniu instytucji wspólnotowych poprzez ich zaangażowanie – oczywiście nie w iden-
tycznym stopniu – w realizację funkcji prawodawczych, wykonawczych i sądowniczych. Jednak
fakt udziału poszczególnych instytucji WE w wymienionych wyżej sferach władczych, sam w so-
bie, powoduje, że uznanie tezy o istnieniu we Wspólnocie podziału władzy w aspekcie organiza-
cyjnym staje się wątpliwe. W tym świetle trudno uznać by postulat podziału władzy w ujęciu kla-
sycznym (tradycyjnym) był we Wspólnocie realizowany.
34 Ibidem.
35 art. 10 Konstytucji RP: Ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodaw-
czej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej.
24 Tomasz Dubowski
Abstract
This article concerns the problem of separation of powers in the European Community. This
issue seems to be important since the community law influences not only Member States, but also
the rights and obligations of an individual (principles of primacy and direct effect of the commu-
nity law). The above analysis leads to the following conclusions.
In the European Community it is possible to identify three traditional areas of activity: legis-
lative, executive and judiciary (functional aspect of separation of powers). At the same time it is
impossible to describe the Community institutions as exclusive holders of legislative, executive
and judicial power (organizational aspect). The Community institutions share – however not to
the same extent – certain competences in the areas listed above. Accordingly, the traditional sepa-
ration of powers which consists of functional and organizational aspects is not present in the
Community. The fact that different institutions are in different ways participating in the legisla-
tive, executive and judicial processes in the Community shows a kind of institutional balance and
not the separation of powers (represented by definite organs) in the traditional meaning.
Teresa Mróz*
Istota i zastosowanie umowy

o przeprowadzenie due diligence
przedsiębiorstwa
Warianty due diligence
Wraz z rozwojem gospodarki rynkowej, w praktyce pojawiają się nowe rodzaje stosunków ob-
ligacyjnych kreowane wolą stron – uczestników wymiany dóbr i usług. Proces ten szczególnie wi-
doczny jest w profesjonalnym obrocie prawnym. Przykładem mogą być chociażby umowy offseto-
we, franchisingowe, różne warianty umów just in time, czy uwzględniony już w kc i w innych
regulacjach prawnych leasing.
Obecnie swego rodzaju karierę robią umowy o due diligence, którym to umowom warto przyj-
rzeć się bliżej.
W dużym uproszczeniu można przyjąć, że due diligence jest procesem gromadzenia informa-
cji, a następnie przeprowadzenie na ich podstawie wnikliwej analizy dotyczącej wszystkich aspek-
tów funkcjonowania przedsiębiorstwa. Due diligence obejmuje się więc szereg czynności groma-
dzenia informacji oraz fazę ich analizy na różnych płaszczyznach i w różnych aspektach,
w zależności od celu, jakiemu ostatecznie ma służyć przeprowadzenie due diligence.
Obrót prawny przedsiębiorstwem czy sprzedaż akcji lub udziałów w spółce kapitałowej wyma-
ga, zwłaszcza w obrocie giełdowym, szerokiej wiedzy na temat przedmiotu transakcji. Szczegól-
nie skomplikowanym przedmiotem obrotu jest przedsiębiorstwo.
Potrzeba informacji o przedsiębiorstwie i ich przydatność w praktyce nie jest zagadnieniem
nowym. W prawie polskim ustawowy obowiązek udostępnienia informacji o zbywanym przedsię-
biorstwie został uregulowany w art. 41 k.h., uchylonym przepisami wprowadzającym kc. Mocą
tego przepisu zbywca został zobowiązany do udzielenia nabywcy potrzebnych do prowadzenia
przedsiębiorstwa wiadomości o jego stosunkach faktycznych i prawnych, w szczególności
o wszystkich zobowiązaniach, istniejących w chwili zbycia.
Obecnie obowiązek udzielenia informacji przez zbywcę przedsiębiorstwa można wywodzić
z art. 546 § 1 kc, stosując go odpowiednio. Przepis ten ma inny zakres przedmiotowy niż przywo-
łany wyżej art. 41 k.h. Zgodnie z treścią art. 546 § 1 kc, sprzedawca obowiązany jest udzielić ku-
* Prof. dr hab., Uniwersytet w Białymstoku, Wydział Prawa, Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. St.
Staszica w Białymstoku
26 Teresa Mróz
pującemu potrzebnych wyjaśnień o stosunkach prawnych i faktycznych dotyczących rzeczy sprze-

danej oraz wydać posiadane przez siebie dokumenty, które jej dotyczą.
Warto zwrócić uwagę, że z art. 546 kc nie da się wywnioskować obowiązku zbadania przed-
miotu sprzedaży, ani z przepisów o rękojmi. Dopiero uprawnienia z tytułu rękojmi są uzależnione
od tego, czy kupujący zbadał przedmiot sprzedaży po jego wydaniu i ten obowiązek zbadania
w konkretnych okolicznościach był wskazany (art. 563 kc). Trudno więc mówić o istnieniu praw-
nego obowiązku kupującego zbadania przedmiotu umowy jeszcze przed jej zawarciem.
W coraz bardziej skomplikowanym obrocie gospodarczym i prawnym takie rozwiązania
prawne okazały się niewystarczające. Międzynarodowa praktyka sprzedaży przedsiębiorstw przy-
czyniła się do rozwoju due diligence i dostrzeżenia jej w Polsce jako nowego instrumentu prawne-
go kreowanego wolą stron (art. 3531 kc).
Problematyka umów zawieranych w sprawie due diligence pojawiła się w praktyce dopiero
w ostatnich latach w związku z umowami, których przedmiotem jest przedsiębiorstwo. Due dili-
gence ma więc jednoznaczne powiązanie z rozwojem transakcji dotyczących obrotu przedsię-
biorstwem, akcjami, udziałami w spółkach kapitałowych.
Nabywca jest zainteresowany w uzyskaniu jak najszerszej informacji o przedsiębiorstwie jesz-
cze przed jego nabyciem, przed złożeniem wiążącego oświadczenia woli. Wydaje się, że pierw-
szym i prostym sposobem zdobycia określonej wiedzy na temat przedsiębiorstwa mogą być dla
nabywcy informacje pochodzące bezpośrednio od zbywcy. Jest to jednak metoda często zawodna,
ponieważ zbywca jest zainteresowany w przedstawieniu przedsiębiorstwa w jak najlepszym świet-
le w celu uzyskania najwyższej ceny. Istnieje więc ryzyko, że informacje uzyskane od zbywcy mogą
być niepełne, a nawet nieprawdziwe. Z tej przyczyny dla nabywcy przedsiębiorstwa, akcji czy
udziałów informacja uzyskana od zbywcy ma mniejszą wartość niż informacja uzyskana w spo-
sób niezależny. Dlatego w większości transakcji, zwłaszcza o dużej wartości i dużym ryzyku, do-
konuje się analizy prawnej, finansowej, podatkowej czy analizy pewnych stanów faktycznych
przedsiębiorstwa, którą zwyczajowo określa się angielskim terminem due diligence.
Są też inne okoliczności pośrednio wpływające na rozwój due diligence. Otóż trzeba uwzględ-
nić też fakt, że zbywca przedsiębiorstwa ma świadomość tego, że jeśli nie umożliwi kupującemu
przeprowadzenia analizy prawnej i finansowej przedsiębiorstwa, kupujący będzie miał podstawy
do przyjęcia założenia, że informacje uzyskane od zbywcy mogą być nierzetelne. Co za tym idzie,
nabywca zaoferuje niższą cenę, która będzie zdyskontowana o koszty wynikające z przyjęcia ry-
zyka wystąpienia nieujawnionych przez zbywcę negatywnych cech przedsiębiorstwa, zmniejszają-
cych jego atrakcyjność rynkową. Dlatego też zbywca przedsiębiorstwa powinien umożliwiać na-
bywcy przeprowadzenie due diligence. Już sama możliwość dokonania tą drogą weryfikacji
informacji o przedsiębiorstwie tworzy motywację i zachętę dla zbywcy do ujawniania jak najpeł-
niejszego ich zakresu.
S. Włodyka, Strategiczne umowy przedsiębiorców, Warszawa 2002, s. 62 oraz literatura niemieckojęzyczna tam
powołana.
R. T. Stroiński, Przedsiębiorstwo, charakter prawny oraz zbycie w prawie amerykańskim, francuskim i polskim,
Warszawa 2003, s. 362.
Ibidem.
Istota i zastosowanie umowy o przeprowadzenie due diligence przedsiębiorstwa 27
Biorąc pod uwagę praktyczne znaczenie omawianej tu problematyki należy zauważyć, że due
diligence review dokonywane jest w szczególności w przypadku:
1) zbycia przedsiębiorstwa (sprzedaż, zamiana, aport do spółki),
2) oddania przedsiębiorstwa do odpłatnego używania (dzierżawa, leasing, użytkowanie),
3) oddania przedsiębiorstwa w zarząd,
4) sprzedaży udziałów lub akcji w spółce kapitałowej.
Jak widać, jest to stosunkowo szeroki i coraz ważniejszy w obrocie gospodarczym obszar za-
stosowania umowy w sprawie due diligence przedsiębiorstwa. W literaturze prezentowane są opi-
nie, z których wynika, że badanie due diligence mające przygotować transakcję, przeprowadzane
jest coraz częściej w polskiej praktyce sprzedaży przedsiębiorstw. Postrzega się je jako ważne,
a nawet decydujące o zawieraniu lub niezawieraniu określonych umów w obrocie profesjonalnym.
Już we wstępnej fazie rozpoznawania oczekiwań drugiej strony kontraktu, badanie to pozwala na
wypracowanie strategii negocjacyjnej transakcji, umożliwia zaplanowanie ich harmonogramu.
Obecnie nabycie przedsiębiorstwa średniej i dużej wielkości raczej rzadko odbywa się bez prze-
prowadzenia due diligence. W związku z tym wyprowadza się nawet wniosek o pozaustawowym
„obowiązku” przeprowadzania badania przedsiębiorstwa. Nie ulega więc kwestii, że due diligence
może spełniać istotną rolę w fazie przygotowania kontraktu, w trakcie jego zawierania i fazie rea-
lizacji kontraktu, wpływając na jego późniejsze efekty ekonomiczne i atrakcyjność rynkową.
Due diligence określa się jako proces gruntownej analizy, przeglądu funkcjonowania przed-
siębiorstwa, staranne i obszerne badanie ryzyka, które może zaistnieć w związku z określoną
transakcją, cywilnoprawną czynnością, w wyniku której akcje lub udziały przedsiębiorstwa prze-
chodzą na osobę trzecią. Nie każdy przypadek badania przedsiębiorstwa oraz jego wyceny bę-
dzie należał do tego procesu np. przegląd przedsiębiorstwa i jego wycena w procesie prywatyzacji
przedsiębiorstw państwowych nie kwalifikuje się jako due diligence, także w przypadku sprzedaży
przedsiębiorstwa upadłego.
Jest rzeczą istotną ustalenie, jaka jest struktura i wartość elementów oraz całego przedsiębior-
stwa (spółki), będącego przedmiotem określonej czynności prawnej. Do wykonania czynności
w ramach due diligence angażuje się zatem biegłych rewidentów, biegłych z innych dziedzin oraz
prawników w celu jak najpełniejszego wyjaśnienia finansowych, prawnych i organizacyjnych kwe-
stii dotyczących przedmiotu transakcji.
Należy wspomnieć, że z uwagi na kryterium okresu, w którym przegląd przedsiębiorstwa ma
być dokonywany wyróżnia się dwa rodzaje due diligence:
1) uprzednia, zwana też przedtransakcyjną,
2) następcza, określana potransakcyjną.
S. Włodyka, Due diligence review w prawie polskim, PUG 1999, Nr 9, s. 10.

R. Lewandowski, Wybrane aspekty prawne sprzedaży przedsiębiorstwa w ramach transakcji typu asset deal, MoP
2005, Nr 7, s. 364.
S. Włodyka, Due…, s. 11.
S. Włodyka, Strategiczne…, s. 63.
Ibidem.
28 Teresa Mróz
Due diligence uprzednia realizowana jest przed dokonaniem transakcji dotyczącej przedsię-
biorstwa lub nabycia akcji czy udziałów w spółkach kapitałowych. W trakcie realizacji takiego
przeglądu najbardziej wrażliwym obszarem staje się kwestia ujawnienia tajemnic przedsiębior-
stwa. Podejmowane są określone działania, analizy przedsiębiorstwa w sytuacji, w której nie ma
jeszcze pewności, czy transakcja dojdzie do skutku. Jest to forma ingerencji w sprawy przedsię-
biorstwa z zewnątrz, w celu przekazania uzyskanych informacji osobie trzeciej. Pojawić się więc
może niebezpieczeństwo, że mimo niedojścia do skutku przygotowywanej czynności prawnej, ta-
jemnice przedsiębiorstwa zostaną przechwycone przez potencjalnego kontrahenta i wykorzystane
przez niego w innym celu.
Dlatego też z reguły dodatkowo, jednocześnie z umową due diligence, zawierane są szczegóło-
we umowy o zachowaniu poufności, gdzie strony definiują, co uznają za informacje poufne, jak
też rozstrzygają kwestie odpowiedzialności odszkodowawczej z tytułu niedochowania umowy
o zaufaniu poufności. Postanowienia te ułatwiają rozstrzyganie ewentualnych sporów między
stronami, zwłaszcza w sytuacji kontrowersji wokół art. 721 kc.
Pozyskiwanie materiałów do due diligence jest procesem trudnym, stwarzającym wewnętrzne
zagrożenie zakłócenia funkcjonowania przedsiębiorstwa i spółki, dlatego w umowach o due dili-
gence formułowane są szczegółowe zasady współdziałania z podmiotem wykonującym eksperty-
zę. Ustala się także listę podstawowych pytań i dokumentów potrzebnych do wykonania zadania.
W celu uniknięcia niebezpieczeństwa wykorzystania informacji poufnych, ważnych dla funk-
cjonowania i renomy przedsiębiorstwa, przeglądu przedsiębiorstwa dokonuje się niekiedy po za-
warciu umowy finalnej. W takiej sytuacji do umowy rozporządzającej przedsiębiorstwem lub ak-
cjami czy udziałami w spółce dodaje się zastrzeżenie, że ustalona cena przedmiotu umowy ma
charakter warunkowy w tym sensie, że będzie wiążąca, jeśli zostanie potwierdzona późniejszą
due diligence. Umowy o due diligence można klasyfikować także o inne kryterium niż moment
przeprowadzenia ekspertyzy, np. można je wyróżniać ze względu na zakres przedmiotowy.
W praktyce często prowadzi się badanie due diligence dotyczące sytuacji finansowo-podatkowej
przedsiębiorstwa. Takie badanie może odnosić się do sfery prawnej, ściągalności wierzytelności,
długów, toczących się procesów sądowych. Niekiedy due diligence dotyczyć może tylko analizy
rynkowej przedsiębiorstwa. Umowy mogą więc mieć charakter badania kompleksowego lub wy-
cinkowego, w zależności od tego, jaka transakcja leży u podstaw badania due diligence.
Cechą charakterystyczną umów o due diligence jest to, że pełnią swego rodzaju rolę służebną
w stosunku do innych umów, takich jak zbycie przedsiębiorstwa czy wprowadzenie akcji do obro-
tu giełdowego. W zasadzie ta rola przesądza o funkcjonowaniu due diligence w praktyce.
Umowy due diligence wyróżnia cel i wyraźny związek z obrotem przedsiębiorstwem, akcja-
mi, udziałami spółek, a także wyróżniają je szczególne wymagania stawiane wykonawcom.
W umowie powinien być określony przede wszystkim zakres due diligence oraz wynagrodzenie
wykonawcy. Z reguły ustala się też zobowiązanie dokonującego przeglądu przedsiębiorstwa do
zachowania w tajemnicy, o czym osoba ta dowiedziała się w związku z due diligence.
Umowę zawiązywaną między podmiotem zainteresowanym a wykonawcami due diligence
można ostrożnie zakwalifikować do umów, których dotyczy art. 750 kc. Z pewnością jest to umo-
wa o świadczenie usług, polegających na wykonywaniu czynności faktycznych, niepozwalających
na ich subsumcję pod którykolwiek typ umowy o świadczenie usług. Treść zawieranych w prakty-
ce umów o due diligence może być przykładem na to, że podział na umowy starannego działania
i umowy rezultatu okazuje się coraz częściej zawodny. Umowa ta zawiera bowiem elementy za-
równo z jednej, jak drugiej grupy umów.
Prawa i obowiązki stron umowy
Due diligence wykonywana jest z reguły przez osobę trzecią w stosunku do stron transakcji.
Najczęściej ekspertyzy wykonywane są przez specjalizujące się w tym podmioty. Działają one na
podstawie umowy zawartej z tą stroną transakcji, w której interesie due diligence jest przeprowa-
dzana.
Pozyskiwanie materiałów due diligence może wiązać się z wieloma przeszkodami natury praw-
nej i faktycznej pojawiającymi się przy tej okazji, a dotyczącymi obu stron umowy. Problem udo-
stępniania materiałów z prawnego punktu widzenia może być rozpatrywany w kontekście umow-
nego obowiązku współdziałania wykonawców due diligence i przedsiębiorcy-spółki, ale także
z punktu widzenia kompetencji organów działających w spółce, interesów wspólników.
Osoby posiadające wymagane informacje to przede wszystkim członkowie władz spółki, któ-
rzy wypełniając powierzone im funkcje powinni, zobowiązani są je wykonywać, dbając o interes
spółki. W stosunku do tych osób przepisy ksh przewidują odpowiedzialność cywilną (art. 291–
300 i 479–490) i karną (art. 585–595) w sytuacjach przewidzianych tymi regulacjami. Ponadto
członkowie władz spółki mogą być odwołani ze swych funkcji. Z tej racji podmiot dokonujący due
diligence powinien posiadać nie tylko wiedzę fachową z zakresu problematyki objętej umową, ale
i świadomość, że sposób zdobywania wiedzy, niezbędnej do przeprowadzenia ekspertyzy, może
pociągnąć daleko idące skutki w sferze funkcjonowania samego przedsiębiorstwa, spółki, jak i jej
władz.
Umowę o due diligence wyróżnia od innych umów wykształcony w praktyce wymóg, aby stro-
na wykonująca legitymowała się szczególnymi kwalifikacjami. Można je ująć w dwóch płaszczy-
znach:
Po pierwsze, musi ona posiadać specjalistyczną wiedzę w zakresie analizy funkcjonowania
przedsiębiorstwa i jego składników oraz ich wyceny. Nie ma takiego wymogu, aby analiza i wy-
cena przedsiębiorstwa czy wartości udziałów musiała być wykonywana wyłącznie przez specjal-
nie uprawnionych rzeczoznawców. Wyjątkiem jest badanie bilansów oraz wyceny nieruchomości,
kiedy do due diligence angażowani są wyłącznie uprawnieni do tych czynności rzeczoznawcy. Gdy
chodzi o przegląd i ocenę innych aspektów funkcjonowania przedsiębiorstwa takich wymogów
nie ma. We wszystkich jednak działaniach z zakresu due diligence wykonawcę obowiązuje zasada
podwyższonej staranności (art. 355 § 2 kc), ze względu na zawodowy charakter świadczonych
usług.
Po drugie, wykonujący due diligence powinni dawać pełną gwarancję dochowania tajemnicy
informacji uzyskanych w trakcie realizacji swoich obowiązków wynikających z umowy. Cho-
ciaż nie ma takiego obowiązku, optymalnym postępowaniem podmiotu zainteresowanego może
być poszukiwanie osób, na które nałożony jest ustawowy obowiązek zachowania w tajemnicy in-
formacji, uzyskanych podczas wykonywania powierzonych czynności. Jeśli przegląd powierzony
został innym osobom, wówczas źródłem obowiązku dochowania tajemnicy mogą być odpowied-
30 Teresa Mróz
nie postanowienia umowne. Można też próbować wyprowadzić taki obowiązek z ogólnych zasad
dotyczących sposobu wykonywania zobowiązań (art. 354 i 345 kc) .
W uogólnieniu należy przyjąć, że odpowiedzialność wykonawcy due diligence za niewykonanie
lub nienależyte wykonanie umowy podlega ogólnym zasadom odpowiedzialności odszkodowaw-
czej, chyba że strony w granicach zasady swobody umów postanowią co innego.
Rozważając wpływ efektów działania wykonawcy due diligence na odpowiedzialność za wady

przedsiębiorstwa z tytułu rękojmi, należy zastanowić się nad znaczeniem momentu przeprowa-
dzenia badania przedsiębiorstwa. Przepis art. 557 § 1 kc stanowi, że sprzedawca jest zwolniony
od odpowiedzialności z tytułu rękojmi, jeżeli kupujący wiedział o wadzie w chwili zawarcia umo-
wy. Generalnie nie ma ustawowego obowiązku badania przedmiotu sprzedaży przed zawarciem
umowy. W tej sytuacji niezbadanie przedmiotu sprzedaży nie skutkuje utratą uprawnień przewi-
dzianych rękojmią. Konieczna jest pozytywna wiedza o wadzie, nie wystarcza więc, że kupujący
powinien był wiedzieć, że przedmiot sprzedaży ma wadę10. Inaczej przedstawia się sytuacja, kiedy
kupujący dokona badania przedmiotu sprzedaży, w tym przypadku przedsiębiorstwa. Treść art.
557 § 1 a contrario, skłania do zajęcia stanowiska, że wykrycie wad przedsiębiorstwa przed zawar-
ciem umowy powoduje zwolnienie sprzedawcy z odpowiedzialności z tytułu rękojmi. Badanie due
diligence wykonują osoby specjalnie do tego upoważnione, poniekąd w zastępstwie kupującego.
Prowadzi to do zgoła paradoksalnego wyniku, że zaniechanie badania przedsiębiorstwa rodzi dla
kupującego mniej negatywnych konsekwencji niż przeprowadzenie takiego badania11. Sytuacja
kupującego byłaby gorsza od tej, w której nie wykonywanoby w ogóle due diligence.
Warto dodać, że S. Włodyka podkreślił, iż fakt uprzedniego przeprowadzenia due diligence nie
może mieć żadnego wpływu na zakres odpowiedzialności sprzedawcy z tytułu rękojmi czy gwa-
rancji12. Decydujące znaczenie w tym przypadku ma wyłącznie charakter wady oraz chwila jej po-
wstania. Autor stwierdza, że żaden przepis, żadna reguła dotycząca odpowiedzialności z tytułu
rękojmi lub gwarancji nie wiążą z przeprowadzeniem due diligence takiego skutku, aby wyłączała
ona możliwość późniejszego powoływania się na wady przedmiotu transakcji; nie ma też żadnej
podstawy, żeby przyjąć, iż strony w domniemany sposób do tego zmierzały. W literaturze przed-
miotu zauważono, że argumentacja ta nie jest jednak całkowicie zgodna z art. 557 § 1 kc13. Arty-
kuł ten nie powinien mieć zastosowania przede wszystkim z uwagi na względy racjonalne, jakie
leżą u podstaw tego przepisu w przypadku, gdy kupujący wie o istnieniu wady i mimo to decyduje
się na kupno. Nie można uznać za racjonalny taki stan rzeczy, aby sytuacja kupującego, działają-
cego z podwyższoną starannością poprzez przeprowadzenie due diligence, była gorsza od sytuacji
prawnej tego, który nie podejmuje żadnych działań w tym kierunku.
S. Włodyka, Strategiczne…, s. 72.

10 M. Wojdyło, Odpowiedzialność sprzedawcy z tytułu rękojmi i gwarancji jakości przy umowie sprzedaży w obrocie
gospodarczym, Kraków 1999, s. 46.
11 R. Lewandowski, Wybrane aspekty prawne sprzedaży przedsiębiorstwa w ramach transakcji typu asset deal,
MoP, 2005, Nr 7 s. 364.
12 S. Włodyka, Due…, s. 14,
13 R. Lewandowski, Wybrane…, s. 364.
Aby wyeliminować to niebezpieczeństwo, kupujący, w przypadku wykonywania due diligence

przedmiotu sprzedaży, powinien zachować się zapobiegliwie, porozumiewając się ze sprzedawcą
co do umownej modyfikacji odpowiedzialności w ramach rękojmi za wady i ewentualnie gwaran-
cji. Zgodnie z art. 558 § 1 kc, strony mogą odpowiedzialność z tytułu rękojmi rozszerzyć, ograni-
czyć lub wyłączyć, umowa nie dotyczy bowiem obrotu prawnego z udziałem konsumentów. Nie
włącza to ogólnych reguł odpowiedzialności odszkodowawczej
Uwagi końcowe
Umowy zobowiązujące zawierane w obrocie gospodarczym, zwane często kontraktami, są

podstawowym instrumentem prawnym wymiany dóbr i usług. Umowy te można różnie klasyfiko-
wać w zależności od przyjętego kryterium. Coraz większe zainteresowanie teorii i praktyki budzą
tzw. przedkontraktowe stosunki prawne, jak też umowy przygotowujące do zawarcia innych
umów. Umowę o due diligence należy zaliczyć do grupy umów przygotowujących. Ma ona donio-
słe znaczenie w gospodarce rynkowej, bowiem poważni inwestorzy chcą dziś dysponować wielo-
ma informacjami, aby najwszechstronniej ocenić ryzyko konkretnego przedsięwzięcia gospodar-
czego.
Obrót prawny przedsiębiorstwami, akcjami, udziałami, zwłaszcza w przypadku tzw. spółek
giełdowych, odbywa się z reguły po uprzednim przeprowadzeniu due diligence. Jest to dziś istotna
część kontraktów zawieranych w profesjonalnym obrocie gospodarczym.
Abstract
With the development of the market economy new kinds of agreements appear, created by the
will of the parties – the participants of exchange of goods and services. Nowadays, due diligence
agreements are getting more and more practical importance.
A company as a whole is a particularly complex object of legal transactions. Legal transac-
tions relating to a company as a whole, as well as trading in shares of a limited liability company,
especially on the stock exchange, requires an extensive knowledge of the subject of transaction.
Due diligence is described as a process of thorough scrutiny, a review of a flow of transactions
within a company, a scrupulous and extensive analysis of risk which may appear in connection
with the business operation relating to a company.
It can be assumed that with the development of the market economy, due diligence agreements
will also develop and will be applied more widely among the business community.
K azimierz Włodkowski*
Pozycja funkcjonariusza celnego

w prawie polskim
P
rzystąpienie Polski do Unii Europejskiej sprawiło, iż wystąpiła konieczność rozszerze-
nia mocy obowiązującej wspólnotowych regulacji celnych na nasze terytorium. Polska
suwerenność w sensie normatywnym, w zakresie cła, została przekazana Wspólnocie
Europejskiej z nielicznymi wyjątkami, ale suwerenność w sensie wykonawczym pozostała
w gestii polskich organów celnych. Suwerenność w sensie normatywnym polega na posiada-
niu pełni uprawnień w zakresie nakładania cła oraz udzielania ulg i zwolnień celnych. Nato-
miast istotą suwerenności w sensie wykonawczym jest to, iż tylko organy państwa mogą wy-
konywać władcze uprawnienia w zakresie cła na danym terytorium. W imieniu państwa jego
władztwo wykonują funkcjonariusze celni.
Można powiedzieć, że polska administracja celna podlega nieustającej reformie. W 1999 r.,
została uchwalona ustawa o Służbie celnej mająca w założeniach przystosować tę formację do
funkcjonowania jako służby publicznej w Unii Europejskiej. Stawia ona kandydatom na funkcjo-
nariuszy celnych oraz osobom będącym funkcjonariuszami szczególne wymagania. Publiczny
wymiar służby celnej powoduje, iż działania funkcjonariuszy celnych kształtują autorytet orga-
nów państwa i zaufanie do nich obywateli. Stosunki służbowe służb mundurowych nie są stosun-
kami pracy, lecz mają charakter stosunków administracyjnych powstających w drodze powołania
funkcjonariusza do służby. Specyfika służby w tzw. służbach mundurowych polega między inny-
mi na pełnej dyspozycyjności i zależności od władzy służbowej, dyscypliny w pełnieniu służby,
wykonywanie zadań w nielimitowanym czasie pracy i trudnych warunkach, związanych nierzad-
* Dr, Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. St. Staszica w Białymstoku
Por. wyrok ETS z dnia 15 czerwca 1999 r., sprawa CV-394/97, Sami Heinonen v. Helsingin Karrajaoikeus:
„przepisy krajowe zakazujące lub ograniczające przywóz niektórych towarów przez podróżnych przybywa-
jących z państw trzecich, ze względów moralności publicznej, porządku publicznego, bezpieczeństwa pub-
licznego lub ochrony zdrowia i życia ludzi, nie są sprzeczne z rozporządzeniem (EWG) nr 918/83 z dnia
28 marca 1983 r. ustanawiającego Wspólnotowy System Zwolnień Celnych i dyrektywą Rady 69/169/EWG
z dnia 28 maja 1969 r. w sprawie harmonizacji przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych
odnoszących się do zwolnienia z podatku obrotowego i podatku akcyzowego towarów przywożonych w mię-
dzynarodowym ruchu pasażerskim.”, H. Sylwestrowicz, E. Kalisiak, C. Wernic, Wspólnotowy i narodowy sy-
stem zwolnień celnych, Szczecin 2005, s. 143.
Według St. Naruszewicza jednym z unijnych wymogów postawionych Polsce przez Wspólnotę było stworzenie
profesjonalnego i stabilnego korpusu funkcjonariuszy celnych, S. Naruszewicz, Wspólnotowy… op. cit., s. 68.
Pozycja funkcjonariusza celnego w prawie polskim 33
ko z narażaniem zdrowia lub życia, ograniczonym udziale w życiu politycznym, braku możliwo-
ści strajku, zakazie prowadzenia działalności gospodarczej, ustawowym ograniczeniu podejmo-
wania dodatkowego zatrudnienia.
W lutym 2008 r. przez Polskę przetoczyła się fala protestów funkcjonariuszy Służby celnej.
Stosownie do treści art. 33 ust. 2 ustawy o Służbie celnej funkcjonariusz celny nie może uczestni-
czyć w strajku, a także działalności zakłócającej normalną pracę urzędu. W związku z powyż-
szym funkcjonariusze celni brali zwolnienia lekarskie lub występowali do swoich przełożonych
o udzielenie dnia wolnego na żądanie przysługującego na podstawie kodeksu pracy. Powodem
spontanicznej akcji protestacyjnej funkcjonariuszy celnych były między innymi uregulowania za-
warte w ustawie o Służbie celnej, a mianowicie art. 25 ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie celnej.
Powyższy przepis wprowadzał obligatoryjne zwolnienie funkcjonariusza celnego ze służby w wy-
padku wniesienia do sądu aktu oskarżenia o umyślne popełnienie przestępstwa ściganego z oskar-
żenia publicznego lub tymczasowego aresztowania. Ogólnopolski Związek Zawodowy Służby
Celnej Rzeczpospolitej Polskiej kwestionował wyżej wymieniony przepis stwierdzając między in-
nymi, iż ogranicza on prawa i wolności funkcjonariuszy w sposób, który nie jest konieczny w de-
mokratycznym państwie. Ponadto podnosił, iż pominięto wśród przesłanek umożliwiających
przywrócenie funkcjonariusza celnego zwolnionego na podstawie przedmiotowego przepisu wa-
runkowe umorzenie postępowania karnego oraz umorzenie postępowania karnego. Wyrokiem
z dnia 13 lutego 2007 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przedmiotowy przepis jest zgodny
z Konstytucją. W szczególności powołał się na stanowisko Prokuratora Generalnego: szczególne
rygory pełnienia służby są rekompensowane funkcjonariuszom celnym przez istnienie specjalnych
uprawnień emerytalno-rentowych. Paradoksalnie właśnie funkcjonariusze celni, jako jedyna służ-
ba umundurowana, nie są objęci systemem emerytalnym służb mundurowych. W praktyce art. 25
ust. 1 pkt 8a i 8b ustawy o Służbie celnej zaczął być wykorzystywany przez przemytników do za-
straszania funkcjonariuszy celnych.
Innym z katalizatorów protestu była zgłaszana w projekcie ustawy o KAS propozycja zasto-
sowania tzw. opcji zerowej, tzn. rozwiązuje się z określoną datą stosunek służbowy z wszystkimi
funkcjonariuszami celnymi, a następnie powołuje się do służby tylko część osób. O ile opcja zero-
wa miała pewne uzasadnienie w przypadku reformy samorządu terytorialnego, gdy zmieniał się
pracodawca z państwa na samorząd terytorialny to odnośnie funkcjonariuszy celnych jest pomy-
słem chybionym. Pracodawca pozostaje ten sam. Należy zwalczać konkretne zidentyfikowane zja-
wiska w Służbie celnej, a nie tworzyć wrażenie, że eliminuje się je poprzez tzw. opcje zerowe. Jed-
norazowa akcja nie wyeliminuje zjawiska korupcji. Tylko stworzenie mechanizmów wykrywania
niekorzystnych zjawisk spowoduje permanentne samooczyszczanie się środowiska celników z tzw.
czarnych owiec. Opcja zerowa spowoduje natomiast uderzenie, zarówno w skorumpowanych
funkcjonariuszy celnych, jak i funkcjonariuszy uczciwie pełniących służbę. Innym z powodów jest
nierówne traktowanie funkcjonariuszy celnych na tle innych służb mundurowych. W 2004 r.,
Badania przeprowadzone na przejściach z obwodem kaliningradzkim wykazały, iż około 70% funkcjonariu-

szy celnych spotkało się z groźbami pobicia lub donosów, że biorą łapówki, co w świetle art. 25 ust. 1 pkt
8a i 8b ustawy o służbie celnej było równoznaczne z wyrzuceniem ze służby. Kilku funkcjonariuszy zostało
pobitych przez nieznanych sprawców. Zob. M. Kęskrawiec, „Newsweek”, przedruk „Monitor Prawa Celnego
i Podatkowego” Nr 2, 2008, s. 65.
Zob. wyrok TK z dnia 13 lutego 2007 r., sygn. akt K 46/2005, System informacji prawnej LEX-Administracja
Skarbowa nr 245355.
34 Kazimierz Włodkowski
w związku z likwidacją przejść granicznych na południu i zachodzie, została przeprowadzona

tzw. alokacja funkcjonariuszy celnych z zachodnich przejść granicznych i wewnętrznych jednostek
organizacyjnych do izb celnych na wschodzie Polski. Tymczasem w grudniu 2007 r., po wejściu
do strefy Schengen, w stosunku do liczącej o wiele więcej funkcjonariuszy Straży granicznej nie
zastosowano podobnego mechanizmu. Takie nierówne traktowanie funkcjonariuszy celnych, na
tle innych służb mundurowych może być spowodowane faktem, że potocznie celnicy są kojarzeni
z zawodem o negatywnym zabarwieniu emocjonalnym oraz bardzo złej opinii w świadomości
społecznej. Nie dostrzega się zupełnie nowej roli społecznej służby celnej jako formacji chronią-
cej społeczeństwo przed terroryzmem, narkotykami, zagrożeniami epidemiologicznymi itd.
W toku protestu padały sugestie, że polskich celników można zastąpić funkcjonariuszami cel-
nymi z innych krajów członkowskich Unii Europejskiej. Należy kategorycznie stwierdzić, iż brak
jest przepisów pozwalających na wykonywanie imperium państwa przez obcych obywateli. Czyn-
ności służbowe w imieniu państwa polskiego na terytorium Polski mogą wykonywać jedynie funk-
cjonariusze celni posiadający polskie obywatelstwo. Zasada wykonywania suwerennych praw
zwierzchnich w zakresie cła i ochrony polskiego obszaru celnego, jako części wspólnotowego ob-
szaru celnego, jest najmocniej gwarantowana właśnie poprzez sprawowanie służby celnej wyłącz-
nie przez własnych obywateli. W okresie od 1 maja 2004 r. do 4 lutego 2005 r. obowiązywało co
prawda rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie stażu adaptacyj-
nego i testu umiejętności w toku postępowania w sprawie uznania nabytych w państwach człon-
kowskich Unii Europejskiej kwalifikacji do wykonywania zawodu funkcjonariusza celnego. Po-
zwalało ono funkcjonariuszom celnym innych państw członkowskich na uzyskanie uznania
kwalifikacji zawodowych, a tym samym na pełnienie służby celnej w Polsce. Rozporządzenie to
jednak było sprzeczne z aktem wyższej rangi, tj. ustawą z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie celnej,
która w art. 2 zastrzega, iż służbę może pełnić osoba będąca obywatelem polskim. W praktyce
wyżej wymienione rozporządzenie było prawem martwym, bowiem żaden funkcjonariusz celny
nie przeniósł się z innego państwa członkowskiego do polskiej Służby celnej. Rozporządzeniem
Ministra Finansów z dnia 11 stycznia 2005 r. powyższe rozporządzenie zostało uchylone.
W wyniku akcji protestacyjnej zostały przeznaczone na podwyżki dla administracji celnej
z ustawy budżetowej 244,45 zł oraz z rezerwy nr 60 na podwyżki w administracji 245,55 zł na etat
co w sumie dało kwotę 499 zł na etat. Z wypowiedzi szefa Służby celnej z dnia 27.03.2008 r., na
forum Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Finansów Publicznych wynika,
iż średnie wynagrodzenie w Służbie celnej na niższych stanowiskach jest wyższe niż w Straży gra-
nicznej. Dlaczego więc funkcjonariusze celni przeprowadzają akcję protestacyjną skoro, według
szefa Służby celnej, zarabiają lepiej niż funkcjonariusze Straży granicznej? Należy podkreślić, że
funkcjonariusz Straży granicznej po upływie ustawowego okresu automatycznie otrzymuje awans
Zob. W. Czyżowicz, „Monitor Prawa Celnego i Podatkowego” Nr 11, 2007, s. 423.

Dz. U. Nr 101, poz. 1033 z 2004 r.
Tekst jedn.: Dz. U. Nr 156, poz. 1641 z 2004 r.
Rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 11 stycznia 2005 r. uchylające rozporządzenie w sprawie stażu ad-
aptacyjnego i testu umiejętności w toku postępowania w sprawie uznania nabytych w państwach członkow-
skich Unii Europejskiej kwalifikacji do wykonywania zawodu funkcjonariusza celnego (Dz. U. Nr 13, poz. 99
z 2005 r.).
Zob. Biuletyn Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych oraz Komisji Finansów Publicznych z posiedzenia
z dnia 27 marca 2008 r. Nr 445/VI kad., s. 5.
na wyższe stanowisko łączący się z podwyżką uposażenia, natomiast w służbie celnej wiele osób
pozostaje, pomimo wysokich kwalifikacji, na tym samym stanowisku przez kilkanaście lat. Wiąże
się z tym dramatyczny odpływ ludzi ze Służby celnej. Na niektórych przejściach granicznych nowo
przyjęci funkcjonariusze celni stanowią 30-40% stanu osobowego przejścia. Celnicy pozostający
w służbie przygotowawczej nie posiadają uprawnień do obsługiwania ruchu towarowego, więc
w niedługim czasie Służba celna może stanąć wobec problemu braku kadr, zwłaszcza wobec fak-
tu, iż liczba przejść na wschodniej granicy nie odpowiada potrzebom ruchu granicznego. Nawet
gdy funkcjonariusze celni nie przeprowadzają protestów, kolejki na przejściach granicznych sięga-
ją kilkudziesięciu godzin.
Funkcjonariusz celny to hybryda umundurowanego funkcjonariusza publicznego i pracowni-
ka cywilnego – płaci składki na ZUS tak samo jak wszyscy pracownicy cywilni, natomiast za
zwolnienia dostaje 100% wynagrodzenia, podczas gdy pracownicy cywilni tylko 80%. Emerytura
mundurowa funkcjonariuszowi celnemu nie przysługuje, chociaż obowiązki służbowe wykonuje
w umundurowaniu i tylko w uzasadnionych wypadkach, co należy podkreślić, kierownik urzędu
może go z tego obowiązku zwolnić. Natomiast przysługują funkcjonariuszowi celnemu świadcze-
nia w razie wypadków i chorób związanych ze służbą w trybie i na zasadach określonych dla
funkcjonariuszy policji. W świetle przyznania mundurowych uprawnień emerytalnych Służbie
Ochrony Kolei, którą można uznać za państwową straż przemysłową wydaje się, iż odmowa przy-
znania uprawnień mundurowych funkcjonariuszom celnym jest niczym nieuzasadnioną dyskry-
minacją tej grupy zawodowej. Podział osób zatrudnionych w administracji celnej na służbę cywil-
ną i służbę celną, gdy nie ma pomiędzy nimi podziału na osoby wykonujące kompetencje
przyznane przez ustawę i reprezentujące władzę publiczną oraz osoby umożliwiające funkcjono-
wanie danej jednostki organizacyjnej, nie jest merytorycznie uzasadniony. Osoby te wykonują tę
samą pracę, w tych samych komórkach organizacyjnych, ale za zupełnie inne pieniądze. Ponadto
należy wskazać, iż w Policji oraz Straży granicznej taki podział nie został przeprowadzony. Straż-
nik graniczny lub policjant za biurkiem nie tracą przywilejów mundurowych, o ile czynności wy-
konywane przez taką osobę są realizacją obowiązków służbowych nałożonych przez ustawę o po-
licji czy ustawę o straży granicznej. Ucywilnieniu w Policji podlegają jedynie te stanowiska,
których praca nie jest bezpośrednio związana z wykonywaniem ustawowych zadań danej służby,
tj. kadry, płace, logistyka, wydziały ogólne. Natomiast tam gdzie wykonywane jest imperium pań-
stwa funkcjonariusz publiczny wspierany jest autorytetem munduru, podkreślającym jego władzę,
którą wykonuje w imieniu państwa. Ponadto ma wyróżniać taką osobę by na pierwszy rzut oka
obywatele wiedzieli z kim mają do czynienia, uczynić przez to osoby pełniące służbę publiczną
bardziej transparentne oraz winien dawać czytelny sygnał innym obywatelom, iż jest to osoba
służąca społeczeństwu. W sposób podobny można byłoby przeprowadzić podział w aparacie cel-
nym. Z tym że należałoby pozostawić furtkę funkcjonariuszom celnym na dobrowolne przecho-
dzenie ze służby celnej do służby cywilnej. Pełnienie służby celnej uzależnione jest od spełniania
pewnych szczególnych wymagań, których w miarę upływu czasu funkcjonariusz może nie speł-
niać w sposób trwały lub czasowy, np. inwalidztwo nie uprawniające do renty, brak pełnej dyspo-
zycyjności w przypadku osób wychowujących samotnie małoletnie dzieci. Należy w tym miejscu
zauważyć, iż wprowadzany w życie podział na pracowników cywilnych i funkcjonariuszy celnych
niesie za sobą niebezpieczeństwo braku swobodnej polityki kadrowej dla dyrektorów izb celnych
oraz zwiększa zagrożeniem korupcją w związku z brakiem możliwości częstych rotacji funkcjona-
riuszy celnych.
36 Kazimierz Włodkowski
Podsumowanie
Na zasadnicze pytanie: czy służba celna wymaga gruntownej reformy w świetle kolejek na
granicy i protestów samych funkcjonariuszy celnych należy odpowiedzieć twierdząco. Usunięcie
przepisów umożliwiających przemytnikom zastraszanie funkcjonariuszy celnych jest światłem
w tunelu. Obecnie należałoby podnieść wynagrodzenia do poziomu zapewniającego odporność
funkcjonariuszy celnych na korupcję. Zmniejszyłoby to równocześnie rotację osób przewijających
się przez tę służbę i uczyniłoby ją bardziej profesjonalną. Niezbędne jest to również z tego wzglę-
du, iż funkcjonariusz celny nie może swobodnie podejmować dodatkowego zatrudnienia. Odcho-
dzenie ze służby osób, po kilku miesiącach lub latach, na pewno ma negatywny wpływ na docho-
dy budżetu, ponieważ doświadczenie pomaga w prawidłowym stosowaniu przepisów.
Reforma Służby celnej ma w założeniach poprawę efektywności jej służebnej roli w stosunku
do społeczeństwa. W projekcie ustawy o zmianie ustawy o służbie celnej oraz o zmianie niektó-
rych ustaw z dnia 14 marca 2008 r. na funkcjonariuszy celnych zostały nałożone nowe wymaga-
nia10. Wiele rozwiązań zapisanych w projekcie ustawy zbliża Służbę celną do służb mundurowych,
np. w zakresie kadr umożliwiono przeniesienia między służbami mundurowymi a służbą umun-
durowaną, jaką jest służba celna, ustanawia się podobne stopnie i korpusy, ochronę prawną, do-
datki za pełnienie służby w szczególnych warunkach. W zakresie kompetencyjnym daje służbie
celnej uprawnienia do czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz prawo do wyposażenia w broń
osobistą. W świetle projektowanych zmian i nakładania na funkcjonariuszy celnych coraz to no-
wych obowiązków i ograniczeń służba celna staje się służbą o wymaganiach stawianych służbom
mundurowym. Aplikując te obostrzenia, charakterystyczne dla formacji mundurowych, jedno-
cześnie odmawia się funkcjonariuszom celnym przywilejów, które powinny rekompensować nie-
dogodności wynikające ze służby społeczeństwu. Państwo, stawiając funkcjonariuszom celnym
zwiększone wymagania, samo powinno zachowywać się względem nich w sposób lojalny. Jednym
z lepszych rozwiązań zapewniających uodpornienie na czynniki korupcjogenne byłaby państwo-
wa emerytura, tracona w razie udowodnienia funkcjonariuszowi przyjęcia korzyści majątkowej
w związku z pełnioną funkcją. Z drugiej strony winny być stworzone wewnątrz Służby celnej me-
chanizmy zwalczające negatywne zjawiska, np. przyznanie wewnętrznym służbom kontrolnym
uprawnień do stosowania prowokacji względem funkcjonariuszy podejrzewanych o korupcję.
Abstract
The reform of the Customs Services aims at improving the effectiveness of its ancillary func-
tion towards the society. However, at the same time some very peculiar options of reforms refer-
ring to the status of customs officers are presented:
1. A rt. 25 Section 1 (8a) and (8b) of the Customs Service Act introduced the institution of ob-
ligatory dismissal of a customs officer from his service in the case of a charge of deliberate
10 Art. 18a projektu z dnia 14 marca 2008 r. W sytuacji wymagającej podwyższonej gotowości Szef służby celnej
może skierować funkcjonariusza do pełnienia służby w tzw. systemie kryzysowym, polegającym na tym, że
funkcjonariusz jest zobowiązany do pozostawania w ciągłej dyspozycji przełożonego służbowego.
commission of an indictable offence brought against him, or in case of provisional deten-

tion,
2. so called zero option, means the termination of employment relationship with all customs
officers and only some of them are appointed again,
3. the offer to replace the Polish customs officers with the ones from other member states of
the EU.
With the application of the restrictions typical for uniformed formations, the customs officers
are simultaneously refused the privileges which should compensate the inconvenience resulting
from serving the society.
Zasady
Rules
Józef Strzelecki*
Sądowa kontrola administracji
U
stawą z 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego z dniem 1 października 1980 r.
rozpoczął działalność Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie. Na podstawie
rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 25 lutego 1981 r. zostało zorganizowanych dzie-
sięć ośrodków zamiejscowych NSA, których siedzibami były miasta z działającymi w nich
uniwersytetami z wydziałami prawa i administracji. Chodziło w tym przypadku o pozyska-
nie na stanowiska sędziów samodzielnych pracowników naukowych z miejscowych uczelni.
W okresie pierwszych dziesięciu lat działalności NSA obowiązywała numeracja rodzajów
spraw, w których wydane decyzje podlegały zaskarżeniu do tego sądu. Przepisy ustawy z dnia
31 stycznia 1980 r. dopuszczały skargę do NSA na bezczynność organów administracyjnych,
a także na rozstrzyganie sporów kompetencyjnych pomiędzy organami administracji pań-
stwowej, a sądami przez Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym. Ustawą z dnia
24 maja 1990 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadzono
zmiany na podstawie których przedmiotem skargi do NSA mogła być każda decyzja admini-
stracyjna z wyjątkiem przypadków wyraźnie określonych w ustawie. Kolejna zmiana ustawy
o Naczelnym Sądzie Administracyjnym z 11 maja 1995 r. utrzymała zasadę klauzuli general-
nej w zakresie zaskarżalności decyzji administracyjnych do NSA oraz wprowadziła możli-
wość zaskarżania do sądu administracyjnego aktów normatywnych stanowionych przez or-
gany gminy. Główny kierunek rozwoju NSA do 1 stycznia 2004 r., to jest do wejścia w życie
aktualnie obowiązującej ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyj-
nych polegał w istocie rzeczy na stałym zwiększaniu zakresu spraw podlegających jego
orzecznictwu.
* Dr, Szkoła Wyższa im. P. Włodkowica w Płocku
Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.

W nauce prawa taka metoda nosi nazwę zasady enumeracji pozytywnej.
Dz. U. Nr 34, poz. 201
W nauce prawa taka metoda nosi nazwę zasady klauzuli generalnej.
Dz. U. Nr 153, poz. 1270
Sądowa kontrola administracji 41
Zasada dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego
Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., problematykę sądownictwa

ujmuje bezpośrednio w art. 175 ust. 1 w sformułowaniu o sprawowaniu w RP wymiaru sprawied-
liwości przez Sąd Najwyższy, sądy powszechne, sądy administracyjne oraz sądy wojskowe. Poza
tym – w art. 184 ustalającym właściwość rzeczową NSA i innych sądów administracyjnych, a tak-
że w art. 185 określającym procedurę powołania przez Prezydenta RP prezesa NSA. Ponadto (po-
średnio) w art. 178 stwierdzającym niezawisłość wszystkich sędziów w RP w sprawowaniu swego
urzędu i ich podległość tylko Konstytucji oraz ustawom. Wyrażony w art. 176 ust. 1 Konstytucji
wymóg co najmniej dwuinstancyjności w postępowaniu sądowym, który w odniesieniu do sądow-
nictwa administracyjnego został skonkretyzowany w art. 236 ust. 2 Konstytucji, został przez Sejm
zrealizowany ze znacznym, prawie trzymiesięcznym wyprzedzeniem. Sejm w dniu 25 lipca 2002 r.
przyjął ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a 30 sierpnia 2002 r. dwie dalsze
ustawy kształtujące nowy model sądownictwa administracyjnego w Polsce, Prawo o postępowa-
niu przed sądami administracyjnymi10 oraz Przepisy wprowadzające obie te ustawy w życie11.
Datą wejścia w życie tych trzech ustaw jest 1 stycznia 2004 r. Z tą samą datą weszło w życie roz-
porządzenie Prezydenta RP z 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów ad-
ministracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości12. Zgodnie z treścią rozporzą-
dzenia zostało utworzonych 14 wojewódzkich sądów administracyjnych jako sądów pierwszej
instancji, z tym że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu obejmuje obszar województw
lubuskiego i wielkopolskiego, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie – obszar woje-
wództw małopolskiego i świętokrzyskiego. Rozporządzeniem Prezydenta Rzeczypospolitej Pol-
skiej z dnia13 sierpnia 2004 r. utworzone zostały dwa kolejne wojewódzkie sądy administracyjne
dla województwa lubuskiego z siedzibą w Gorzowie Wielkopolskim oraz dla województwa świę-
tokrzyskiego z siedzibą w Kielcach13. Nowo utworzone wojewódzkie sądy administracyjne rozpo-
częły działalność z dniem 1 lipca 2005 r. Po ich utworzeniu we wszystkich utworzonych z dniem 1
stycznia 1999 r. województwach samorządowych funkcjonują sądy administracyjne jako sądy
pierwszej instancji. Prezydent tworząc dwa nowe wojewódzkie sądy administracyjne ustanowił
roczne vacatio legis na przygotowanie i podjęcie działalności przez nowo utworzone wojewódzkie
sądy administracyjne.
Naczelny Sąd Administracyjny (z siedzibą w Warszawie) sprawuje, jako sąd drugiej instancji,
nadzór nad działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych w zakresie orzekania w trybie
określonym ustawami, a w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów,
to jest skargi kasacyjnej i zażalenia, a także podejmuje uchwały wyjaśniające zagadnienia prawne
Dz. U. Nr 78, poz. 483

Dz. U. Nr 153, poz. 1269
10 Dz. U. Nr 153, poz. 1270
11 Dz. U. Nr 153, poz. 1271
12 Dz. U. Nr 72, poz. 652
13 Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia13 sierpnia 2004 r. zmieniające rozporządzenie
w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właści-
wości. Dz. U. Nr 187 poz. 1927
42 Józef Strzelecki
oraz rozpoznaje inne sprawy należące do jego właściwości na mocy innych ustaw14. Oznacza to,
że NSA sprawuje zwierzchni nadzór orzeczniczy w pełnym jego zakresie.
Należy podkreślić, że tylko przy dwuinstancyjnym orzekaniu możliwe jest uzyskanie względ-
nej jednolitości orzecznictwa. W takim systemie jeden sąd, jako sąd II instancji, kontroluje orze-
czenia wszystkich sądów pierwszej instancji. Pisząc o względnej jednolitości w orzecznictwie ad-
ministracyjnym ma się tu na uwadze jednolitość o charakterze zasadniczym (w zagadnieniach
podstawowych), a nie jednolitość pełną. Ta ostatnia jest bowiem czynnikiem hamującym rozwój
wykładni przepisów prawa. Przedmiotem postępowania w sprawach sądowoadministracyjnych
przed sądami administracyjnymi jest (jak dotychczas) w pierwszym rzędzie kontrola zgodności
z prawem aktów administracyjnych i innych czynności z zakresu administracji publicznej. Kon-
trola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na decyzje administracyjne i postanowienia, na
które służy zażalenie albo na postanowienia kończące postępowanie, a także na postanowienia
rozstrzygające sprawę co do jej istoty. Poza tym na postanowienia wydane w postępowaniu egze-
kucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, a także na indywidualne akty administra-
cyjne inne niż decyzje lub postanowienia oraz czynności z zakresu administracji publicznej doty-
czące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kontrola sądów
administracyjnych także akty prawa miejscowego, podejmowane w sprawach z zakresu admini-
stracji publicznej i akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Kontroli sądów administracyjnych podlegają też inne akty i czynności na mocy ustaw szczegól-
nych.
W przypadku zasadności skargi na decyzję lub postanowienie sąd administracyjny uchyla ten
akt, gdy stwierdzi istotne naruszenie prawa materialnego, albo naruszenie prawa dające podstawę
do wznowienia postępowania administracyjnego oraz inne istotne naruszenie przepisów prawa
formalnego. W sytuacji ustalenia wad kwalifikowanych, np. rażącego naruszenia prawa lub właś-
ciwości organu, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części. Gdy
jednak z powodów procesowych (np. upływ czasu, nieodwracalne skutki prawne) nie jest możliwe
stwierdzenie nieważności, sąd stwierdza jedynie wydanie decyzji lub postanowienia z narusze-
niem prawa. Przy uwzględnieniu skargi na akt (lub czynność) dotyczący uprawnień lub obowiąz-
ków wynikających z przepisów prawa, sąd administracyjny uchyla ten akt albo stwierdza bezsku-
teczność czynności. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt prawa miejscowego sąd stwierdza
nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części, albo stwierdza, że zostały wydane z naru-
szeniem prawa, gdy przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Uwzględniając
skargę na akt nadzoru sąd administracyjny uchyla ten akt. Oznacza to, że sądy administracyjne
nie zastępują organów administracji publicznej w załatwianiu spraw administracyjnych. Sądowa
kontrola administracji wyłączona została w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości
organizacyjnej w stosunkach pomiędzy organami administracji publicznej oraz wynikających
z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi, a także w sprawach odmowy mia-
nowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej,
chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Kontrola działalności
administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne dopuszczalna jest w zakresie
decyzji i innych aktów administracyjnych, które dotychczas były wyłączone z właściwości NSA.
14 Art. 3 ust. 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 193, poz.
1269
Dotyczy to spraw dyscyplinarnych oraz ze stosunków służbowych, gdy wynika to z przepisów

szczególnych, zwolnień ze służby funkcjonariuszy (bez względu na przyczynę zwolnienia), a także
wiz i zezwoleń na przekroczenie przez cudzoziemca granicy państwa, zgody na ich wydalenie, ze-
zwoleń dla cudzoziemców na zamieszkanie na czas oznaczony, azylu i wydalenia z terytorium
Rzeczypospolitej Polskiej, a także spraw należących do właściwości Urzędu patentowego RP, co
pozostaje w związku z uchwaleniem ustawy – Prawo własności przemysłowej15. W ustawie przyję-
to założenie, iż sądy administracyjne pierwszej instancji rozpoznają skargi na wszystkie akty
i czynności administracyjne z wyjątkiem spraw zastrzeżonych dla NSA (art. 15). Możliwość za-
skarżania do sądu administracyjnego przypadków bezczynności organu administracji przewidy-
wały już przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz
o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego16. Właściwość sądu administracyj-
nego w sprawie kontroli bezczynności administracji zawarta była w przepisach ustawy z dnia
11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym17, a następnie przepisy w sprawie kontroli
bezczynności administracji przeniesione zostały do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi18. Według obecnie obowiązujących przepisów,
sąd administracyjny rozpoznaje skargi na bezczynność organów w przypadkach, gdy organ nie
wydaje (lub nie podejmuje) w terminach ustawowych decyzji i postanowień, na które służy zaża-
lenie oraz postanowień kończących postępowanie, a także postanowień rozstrzygających sprawę
co do istoty. Poza tym postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczają-
cym, na które służy zażalenie, jak również aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej
dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających
z przepisów prawa. Wniesienie skargi na bezczynność organu następuje po wyczerpaniu środków
zaskarżania, w stosunku do których przysługuje,19 zażalenie na niewydanie w terminie określone-
go aktu lub niepodjęcie czynności, stosownie do art. 37 k.p.a. Obowiązek wykorzystania zażale-
nia nie dotyczy bezczynności naczelnego organu administracji publicznej – tj. „ministra” w rozu-
mieniu art. 5 § 1 pkt 4 k.p.a. Brak jest bowiem w takim przypadku organu wyższego stopnia, do
którego należałoby wnieść zażalenie. Należy przy tym podkreślić, że sąd administracyjny
uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej zobowiązuje ten organ do
wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności, bądź stwierdzenia albo uznania
uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Ocena prawna i wskazania co do
dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego
bezczynność była przedmiotem zaskarżenia.
Kara grzywny dla organu za niewykonanie orzeczenia sądu
Sąd administracyjny, oprócz rozpatrywania skarg na akty i czynności z zakresu administracji

publicznej – co należy do podstawowego zakresu działań sądownictwa administracyjnego – obo-
wiązujące przepisy prawa przewidują możliwość nałożenia przez sąd administracyjny grzywny za
15 Ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. Dz. U. z 2001 r. Nr 49, poz. 508.

16 Dz. U. Nr 4, poz. 8 z późn. zm.
17 Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.
18 Dz. U. Nr 153, poz. 1270.
19 Art. 52 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
niewykonanie orzeczenia sądowego w całości lub w części. Możliwość prawną wymierzenia orga-
nowi grzywny za niewykonanie orzeczenia sądu przewidziała po raz pierwszy ustawa z 11 maja
1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym 20. Orzeczenie sądu o ukaraniu grzywną na pod-
stawie tej ustawy podlegało wykonaniu w drodze egzekucji sądowej bez opatrywania go klauzulą
wykonalności. Postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie wymierzenia grzywny wszczyna-
ne było wyłącznie z inicjatywy strony. Instytucja grzywny jako środka dyscyplinującego działania
organów administracji publicznej nie tylko została utrzymana, a nawet rozwinięta w ustawie z 30
sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 21. Art. 154 § 1 i 6 usta-
wy wskazuje podobnie jak poprzednio, że w sytuacji niewykonania wyroku uwzględniającego
skargę na bezczynność oraz w razie bezczynności organu po wyroku uchylającym lub stwierdza-
jącym nieważność aktu lub czynności, strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego or-
ganu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę, żądając wymierzenia
temu organowi karę grzywny. Sąd administracyjny, jeżeli uzna skargę za zasadną, wymierza or-
ganowi grzywnę do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego
w gospodarce narodowej w roku poprzednim.
Postępowanie w sprawie o wymierzenie grzywny
Postępowanie w sprawie wymierzenia organowi grzywny jest postępowaniem szczególnym.

Jest to postępowanie dyscyplinujące działalność organów, nie wykonujących obowiązków nałożo-
nych ustawą. Wszczęcie przez sąd tego postępowania może nastąpić zarówno w przypadkach nie-
przekazania sądowi skargi wraz aktami sprawy dotyczącymi działania lub bezczynności organu
(art. 54), jak też w razie uchylania się organu od zastosowania się do postanowienia sądu podjęte-
go w toku postępowania w związku z rozpoznaniem sprawy (art. 112), a także w razie niewykna-
nia wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność oraz przypadku bezczynności organu po
wydaniu przez sąd wyroku uchylającego lub stwierdzającego nieważność aktu lub czynności (art.
154). Postępowanie w sprawie wymierzenia grzywny jest samodzielnym i odrębnym postępowa-
niem przed sądami administracyjnymi. Odróżnia się ono np. od nakładania grzywny w razie nie
zastosowania się do wezwania sądu przedstawienia, dokumentu lub odpisów orzeczeń przy od-
tworzeniu zaginionych lub zniszczonych akt (art. 293) czy też innych kar porządkowych.
Zapytania prawne
Instytucja uchwał zawierających interpretację przepisów prawa budzących poważne wątpliwo-

ści w praktyce orzeczniczej została wprowadzona do sądownictwa administracyjnego ustawą
z 1 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym 22. Instytucja pytań prawnych nie zmieni-
ła się co do zasady także na podstawie ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu...23.
Ustawodawca wyszedł z założenie, że musi istnieć zgodność pomiędzy rozstrzyganą sprawą
a treścią zadanego pytania. Wykładnia prawa poczyniona przez sąd nie ma waloru wykładni po-

21 Dz. U. Nr 153, poz. 1270.
23 Dz. U. Nr 153, poz. 1270.
wszechnie obowiązującej. Jednakże gdy jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający

sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo
w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma obowiązek przedstawić po-
wstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi – tj. składowi siedmiu sę-
dziów, składowi Izby lub pełnemu składowi Naczelnego Sądu Administracyjnego. Składowi „zwy-
kłemu” sądu administracyjnego nie wolno zatem samodzielnie przyjmować wykładni prawa
odmiennej od ustalonej przez skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego. Udzielanie
odpowiedzi na zadane pytania prawne należy od 1 stycznia 2004 r. do wyłącznej kompetencji Na-
czelnego Sądu Administracyjnego, a więc sądu drugiej instancji. Uprawnień w tym zakresie nie
mają wojewódzkie sądy administracyjne. Od 1 stycznia 2004 r. Naczelny Sąd Administracyjny po-
dejmuje uchwały dwojakiego rodzaju, tj.: uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych,
których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz uchwa-
ły zwierające rozstrzygnięcie zagadnień prawnych budzących poważne wątpliwości w konkretnej
sprawie sądowoadministracyjnej. Uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego są podejmowane
w składzie siedmiu sędziów, całej Izby lub w pełnym składzie. Na tle dwuinstancyjnego sądowni-
ctwa administracyjnego samorządowe kolegia odwoławcze nie mają już prawa zadawania pytań
prawnych Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Należy dodać, że uchwały NSA podejmowane
na wniosek Prezesa NSA, Prokuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich nie mają
charakteru wiążącego i są jedynie autorytetem sądu (w składzie powiększonym), który dokonuje
wykładni przepisów prawa. Celem wykładni przepisów prawa dokonywanej przez NSA jest dążenie
do ujednolicenia orzecznictwa. Uchwały NSA podejmowane z inicjatywy składu orzekającego NSA
w konkretnej sprawie są wiążące w tej sprawie dla sądu orzekającego. Jeżeli jednak skład sądu ad-
ministracyjnego orzekający w konkretnej sprawie nie podziela stanowiska zajętego w uchwale,
przedstawia powstałe zagadnienie prawne do ponownego rozstrzygnięcia odpowiedniemu składo-
wi powiększonemu NSA, a wówczas podjęta uchwała staje się wiążąca w danej sprawie.
Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych
Stosownie do art. 166 ust. 3 Konstytucji spory kompetencyjne między organami samorządu
terytorialnego a organami administracji rządowej rozstrzygają sądy administracyjne. Ta norma
wyznaczyła zakres kompetencji sądów administracyjnych na płaszczyźnie rozstrzygania sporów,
ograniczając je tylko do kolizji pomiędzy „organami samorządu terytorialnego” a „organami ad-
ministracji rządowej”. Wskazaną normę konstytucyjną uzupełnia przepis art. 4 ustawy z dnia 30
sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 24, stanowiący, że sądy
administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu teryto-
rialnego i między organami jednostek samorządu terytorialnego, i między samorządowymi kole-
giami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne mię-
dzy organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Właściwość sądów
administracyjnych w omawianych sprawach potwierdza również art. 22 § 2 k.p.a. w brzmieniu na-
danym art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo
o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę
24 Dz. U. Nr 153, poz. 1270.

– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 25. Powołane przepisy posługują się
ogólnym pojęciem „sądów administracyjnych” jako właściwych do rozstrzygania sporów kompe-
tencyjnych między organami samorządu terytorialnego i administracji rządowej. Kwestię tę pre-
cyzuje art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wskazując,
iż omawiane spory rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd administracyjny rozstrzyga
spory wydając postanowienie wskazujące organ właściwy do załatwienia konkretnej sprawy. Spra-
wa, w której powstał spór kompetencyjny musi mieć charakter sprawy z zakresu administracji
publicznej, a wśród organów uczestniczących w postępowaniu przed sądem w sprawie o roz-
strzygnięcie sporu musi brać udział organ właściwy do jej załatwienia. W przeciwnym razie Na-
czelny Sąd Administracyjny oddali wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Sądy ad-
ministracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji
publicznej. Kontrola ta obejmuje badanie zgodności z prawem indywidualnych aktów administra-
cyjnych, czynności kreujących pozycję prawną określonych podmiotów niezwiązanych ze struktu-
rą administracji, a także badanie zgodności uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów
normatywnych terenowych organów administracji rządowej z Konstytucją, umową międzynaro-
dową, ustawą i rozporządzeniem. Te szerokie kompetencje sądów administracyjnych wynikają za-
równo z art. 184 Konstytucji, jak też z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów
administracyjnych 26 oraz przepisów rozdziału pierwszego ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi 27. Oznacza to, że sądy administracyjne badają
legalność dwojakiego rodzaju aktów administracyjnych, tj. władczych aktów indywidualnych (np.
decyzje, postanowienia) oraz aktów normatywnych (akty prawa miejscowego).
Sądowa kontrola aktów prawa miejscowego
Badając zgodność z prawem aktów normatywnych powszechnie obowiązujących wydawanych

przez terenowe organy administracji publicznej, sądy wypowiadają się wprost o ich legalności po-
przez stwierdzenie nieważności takiego aktu w całości lub w części, bądź poprzez stwierdzenie
ich niezgodności z prawem, gdy ustawa – w szczególnych okolicznościach – nie pozwala stwier-
dzić nieważności. W takich więc przypadkach sądy administracyjne orzekają bezpośrednio o le-
galności prawa. W praktyce sądowej dochodzi jednak do sytuacji, w których sąd administracyjny,
badając zgodność z prawem indywidualnego aktu administracyjnego, poweźmie wątpliwość co
do legalności prawa, na podstawie którego został wydany akt – np. decyzja administracyjna lub
postanowienie. W takiej sytuacji sąd administracyjny najpierw ustala legalność prawa, a później
(po wyjaśnieniu tej pierwszej okoliczności) legalność kontrolowanej decyzji lub postanowienia.
Sądowa kontrola legalności prawa w świetle dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyj-
nego polega na kontroli bezpośredniej oraz kontroli pośredniej. Bezpośrednia kontrola legalności
prawa przez sąd administracyjny ma miejsce, gdy sąd rozpatruje skargę na określony akt norma-
tywny. Podstawę do takiego działania sądu stanowi na przykład art. 101 ust. 1 ustawy z dnia
8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 28, stanowiący, że każdy, czyj interes prawny lub upraw-
25 Dz. U. Nr 153, poz. 1271.

26 Dz. U. Nr 153, poz. 1269.
27 Dz. U. Nr 153, poz. 1270.
28 Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.
nienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z za-
kresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, za-
skarżyć uchwałę do sądu administracyjnego29. Kontrola pośrednia legalności prawa polega na
tym, że sąd administracyjny sam ocenia legalność konkretnego przepisu prawa – stanowiącego
podstawę do wydania aktu, który został do sądu zaskarżony – jeżeli uzna, że przepis ten jest nie-
zgodny z aktem prawnym wyższego rzędu, odmawia jego zastosowania w indywidualnej sprawie
sądowej, lub występuje do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym. Jeżeli sąd poweźmie
wątpliwość co do legalności danego przepisu ustawy z Konstytucją, mogą się zwrócić do Trybu-
nału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym, jeżeli od odpowiedzi na to pytanie zależy rozstrzyg-
nięcie sprawy przez sąd. Orzeczenie TK (potwierdzające niezgodność kwestionowanego przepisu
z aktem wyższej rangi) będzie miało wpływ na sposób załatwienia sprawy zawisłej przed sądem,
przy czym jest zasadą, że orzeczenie Trybunału o niezgodności aktu normatywnego z Konstytu-
cją, umową międzynarodową lub ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja lub po-
stanowienie stanowi przesłankę wznowienia postępowania (art. 145a k.p.a.). Jest także regułą, że
sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub posta-
nowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowie-
nia postępowania administracyjnego. Stanowi o tym przepis art. 145 § 1, pkt 1 lit. b powoływanej
ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi,
w związku ze wspomnianym art. 145a k.p.a.
Zasady ogólne postępowania przed sądami administracyjnymi
Zasadą dwuinstancyjnego postępowania sądowoadministracyjnego jest prawo każdego do co

najmniej dwukrotnego rozpoznania jego sprawy przez niezależny i niezawisły sąd. Zarówno pra-
wo do sądu, jak i prawo do sądu drugiej instancji są prawami podmiotowymi i wyłącznie od
uczestnika postępowania zależy korzystanie z tego prawa. Kolejna zasada postępowania sądowo-
administracyjnego, zasada legalności polega na powierzeniu ustawom zwykłym ustalanie zakresu
sądowej kontroli administracji. Z kolei sądowa kontrola uchwał organów samorządu terytorialne-
go i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej może się odbywać tylko
na podstawie kryterium zgodności z prawem. Zasada udzielania pomocy stronom najpełniej wy-
raża treść art. 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administra-
cyjnymi30, zobowiązująca sąd do udzielania stronom występującym w sprawie bez adwokata lub
radcy prawnego potrzebnych wskazówek co do czynności procesowych oraz pouczenia ich o skut-
kach prawnych tych czynności i skutkach prawnych zaniedbań. Zasada jawności, która obejmuje
nie tylko organy władzy sądowniczej, gdyż dotyczy wszystkich dziedzin życia politycznego, daje
prawo – zgodnie z art. 45 Konstytucji – każdemu do jawnego rozpatrzenia sprawy przez właściwy,
niezależny, bezstronny i niezawisły sąd, a wyłączenie jawności rozprawy może nastąpić tylko ze
względu na moralność, bezpieczeństwo państwa i porządek publiczny oraz ze względu na ochro-
29 Zob. też art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w wojewódz-
twie. Dz. U. Nr 31, poz. 206. Art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa. Dz.
U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 oraz art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym.
Dz. U. Nr 142, poz. 1592.
30 Dz. U. Nr 153, poz. 1270.
nę życia prywatnego stron lub inny ważny interes prywatny. Mimo tych zastrzeżeń – wyrok ogła-
szany jest zawsze w formie jawnej. Szybkie podejmowanie czynności zmierzających do załatwie-
nia sprawy oraz dążenie do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu stanowią generalną
klauzulę zawartą w art. 7 wymienionej wyżej ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Klauzula ta wyraża za-
sadę ekonomii procesowej i jest jedną z podstawowych zasad postępowania sądowoadministra-
cyjnego. Zasada kontradyktoryjności polega na podejmowaniu przez sąd tylko takich czynności,
o które wnoszą same strony, oraz na zagwarantowaniu organowi prowadzącemu postępowanie
samodzielnego podejmowania określonych czynności procesowych bez czekania na ewentualne
żądanie stron o ich dokonanie.
Ostatnia podstawowa zasada postępowania sądowoadministracyjnego, która jest pochodną
ustalenia w art. 46 ust. 1 Konstytucji prawa każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia
sprawy przez właściwy i niezawisły sąd, to zasada dostępu do sądu. Należy przy tym dodać, że
prawo do sądu stanowi standard międzynarodowy. Jest ono wymienione m.in. w art. 14 ust. 1
Międzynarodowego paktu praw obywatelskich i politycznych31, a także w art. 6 Konwencji
o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności32. W obowiązującym stanie prawnym, każdy
podmiot ma prawo wystąpić do sądu administracyjnego przeciwko każdej formie działania admi-
nistracji publicznej, jeśli to działanie dotyczy jego pozycji prawnej. Zapewnieniem zasady pań-
stwa prawnego jest prawo uczestnictwa w postępowaniu sądowoadministracyjnym prokuratora,
a także Rzecznika Praw Obywatelskich oraz udział organizacji społecznych. Ochronie interesu
prawnego strony służy także instytucja prawa pomocy dla osoby znajdującej się w trudnym poło-
żeniu materialnym oraz instytucja wyłączenia sędziego (także protokolanta, asesora, prokurato-
ra) w sytuacji gdy została spełniona ustawowa przesłanka wyłączenia i gdy między sędzią (proto-
kolantem, asesorem, prokuratorem) a jedną ze stron lub jej przedstawicielem zachodzi stosunek
osobisty tego rodzaju, że mógłby wywołać wątpliwości co do bezstronności sędziego.
Instytucja prawa pomocy
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi

wprowadziła w tym celu instytucję określoną prawem pomocy (art. 239-263). Instytucja prawa
pomocy jest realizowana przed sądami administracyjnymi w ramach szczególnego postępowania,
wszczynanego na wniosek zainteresowanego podmiotu. Wniosek ten jest wolny od opłat sądo-
wych, jest on jednak w dużym stopniu sformalizowany (formularz urzędowy) i powinien być zło-
żony przed wszczęciem postępowania sądowego lub najpóźniej w jego toku. Przyznanie prawa
pomocy należy do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w którym sprawa ma się toczyć lub
już się toczy. Czynności w zakresie przyznania prawa pomocy mogą podejmować także referen-
darze sądowi. Przyznanie lub odmowa przyznania prawa pomocy następuje na podstawie posta-
nowienia wydanego przez referendarza sądowego na posiedzeniu niejawnym (art. 258 § 2 pkt 7
Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Od takiego postanowienia służy sprze-
ciw. Wówczas o cofnięciu prawa pomocy orzeka wojewódzki sąd administracyjny na posiedzeniu
niejawnym wydając postanowienie, na które stronie przysługuje zażalenie (art. 263).
31 Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167.

32 Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 z późn. zm.
Zasięg instytucji prawa pomocy obejmuje nie tylko zwolnienie od kosztów sądowych oraz
ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego w po-
stępowaniu rozpoznawczym lecz także w postępowaniu egzekucyjnym. Prawo pomocy może być
przyznane w zakresie całkowitym lub częściowym. To ostatnie obejmuje zwolnienie od opłat są-
dowych w całości lub w części albo od wydatków lub od opłat sądowych i wydatków może obej-
mować wyłącznie ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego. W zakresie przebiegu postępowania sądowoadministracyjnego przed sądami admi-
nistracyjnymi, o których stanowi treść działu III (art. 45-72) wymienianej ustawy z 30 sierpnia
2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi33, wiele regulacji zostało opar-
tych na dotychczasowych i sprawdzonych w praktyce przepisach poprzednio obowiązującej usta-
wy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym34. Najbardziej istotne modyfikacje
w stosunku do uprzednich unormowań zawierają postanowienia zawarte w art. 50-62, które doty-
czą skargi oraz możliwości wstrzymania wykonalności zaskarżonego aktu lub czynności. Posta-
nowienia wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu lub czynności zostały tak zredagowane, aby
chronić skarżących lub inne osoby przed powstaniem szkody, jaka mogłaby wyniknąć z wykona-
nia wadliwego aktu lub czynności, a także aby to wstępne rozstrzygnięcie nie powodowało nega-
tywnych skutków, a w szczególności nie podważało skuteczności działań administracyjnych.
Wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie wstrzymuje wykonania zaskarżonego aktu lub
czynności, dopuszczono możliwość wstrzymania aktu przez organ – po wniesieniu skargi – i to
w całości lub w części. Określono przypadki, w jakich wstrzymanie aktu lub czynności jest niedo-
puszczalne. Jednoznacznie stwierdzono, że postanowienie w sprawie wstrzymania aktu lub czyn-
ności, sąd może zmienić lub uchylić w każdym czasie w razie zmiany okoliczności oraz że wstrzy-
manie upada w razie wydania przez sąd pierwszej instancji orzeczenia kończącego postępowanie
w sprawie.
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym
Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym może być wszczęte wskutek wnie-
sienia skargi przez uprawniony podmiot (może być nim każdy, kto ma w tym interes prawny, pro-
kurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie swej statutowej
działalności. W sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w po-
stępowaniu administracyjnym) albo w wyniku zgłoszenia wniosku o wszczęcie postępowania, je-
żeli ustawa tak stanowi (art. 63). Jeśli skargę do sądu wnosi się za pośrednictwem organu, którego
działanie lub bezczynność są przedmiotem skargi (art. 54 § 1). Wniosek o wszczęcie postępowa-
nia sądowoadministracyjnego wnosi się bezpośrednio do sądu (art. 64 § 1). Zróżnicowanie trybu
wnoszenia skargi i zgłoszenia wniosku ma swoje uzasadnienie praktyczne. Okazało się bowiem,
że wniesienie skargi wprost do sądu administracyjnego wydłużało postępowanie i prowadziło do
stanu niepewności i niejednokrotnie (w przypadku podjęcia przez organ odwoławczy decyzji ka-
sacyjnej) do wydania nowej decyzji przez organ administracji publicznej pierwszej instancji, mimo
wniesienia skargi do sądu. Rozwiązanie to stanowi zatem realizację powszechnie podnoszonego
33 Dz. U. Nr 153, poz. 1270.

postulatu wnoszenia skargi za pośrednictwem organu. Krąg podmiotów uprawnionych do wnie-

sienia skargi do sądu jest znacznie szerszy niż w postępowaniu administracyjnym, od wskazane-
go w art. 28 k.p.a. Jest to zrozumiałe, zważywszy iż np. podmiot, który nie był i nie powinien być
stroną postępowania administracyjnego ma możliwość wniesienia skargi, jeżeli rozstrzygnięcie
dotyczy jego interesu prawnego. Inaczej rzecz ujmując: w postępowaniu sądowym może wziąć
udział podmiot, który nie uczestniczył w postępowaniu przed organem administracyjnym, jeżeli
wykaże naruszenie jego interesu prawnego. Natomiast organizacja społeczna może wnieść skargę
jedynie wówczas, gdy brała udział w postępowaniu administracyjnym. Może jednak zgłosić udział
w postępowaniu sądowoadministracyjnym także wówczas, gdy nie brała udziału w postępowaniu
administracyjnym, a sąd nie wyda postanowienia o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie
(art. 33 § 2). Warunkiem wniesienia skargi jest wyczerpanie środków odwoławczych, jeżeli służyły
skarżącemu w postępowaniu przed organem, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik
Praw Obywatelskich (art. 52 § 1). Jeżeli przepisy nie przewidują wniesienia środków odwoław-
czych, skargę można wnieść po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa (art.
52 § 3). Ustawa precyzyjniej określa warunki formalne wniesienia skargi w sytuacji, gdy ustawa
nie przewiduje środków zaskarżenia (do takiego środka ustawa zalicza m.in. wniosek o ponowne
rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie, który w piśmiennictwie prawniczym określany jest
jako surogat odwołania) oraz normuje sytuacje, w których do wniesienia skargi konieczne jest we-
zwanie na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa (art. 52 § 3 i 4).
Termin na wniesienie skargi
Terminy do wniesienia skargi zostały dokładnie określone w zależności od tego jaki akt,
względnie działania organu lub bezczynność podlegają zaskarżeniu. W przypadku doręczenia
skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie termin do wniesienia skargi wynosi 30 dni od dnia tego
doręczenia (art. 53 § 1), a w przypadku zaskarżenia aktów lub czynności z zakresu administracji
publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2
pkt 4) skargę można wnieść – po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu – w terminie
czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu
lub odjęciu innej czynności – do usunięcia naruszenia prawa. W przypadku zaskarżenia innych
aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia i nie stanowi inaczej, w każdym terminie
po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, w sytuacji
gdy przedmiotem skargi jest bezczynność organu termin do wniesienia skargi jest otwarty, po
uprzednim wyczerpaniu trybu z art. 37 k.p.a. Termin do wniesienia skargi dla prokuratora oraz
Rzecznika Praw Obywatelskich wynosi 6 miesięcy, od dnia doręczenia stronie rozstrzygnięcia
w sprawie indywidualnej, a w pozostałych przypadkach w terminie 6 miesięcy od dnia wejścia
w życie aktu lub podjęcia innej czynności uzasadniającej wniesienie skargi (art. 53 § 3). Termin
6 miesięcy nie ma zastosowania do wniesienia skargi przez prokuratora oraz Rzecznika Praw
Obywatelskich na akty prawa miejscowego, gdyż w tym przypadku skarga może być wniesiona
w każdym czasie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym ustawa z 30 sierpnia 2002 r. doko-
nała rozróżnienia na strony i uczestników postępowania na prawach strony. Stronami postępo-
wania są zarówno wnoszący skargę, jak też organ, którego działanie lub bezczynność jest przed-
miotem skargi (art. 32). Strona, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie
wniosła skargi, zaś wynik postępowania dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępo-
wania sądowoadministracyjnego na prawach strony. Uczestnikami postępowania, na prawach
strony, może być osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik
postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, w spra-
wach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności, a sąd nie wydał po-
stanowienia o odmowie dopuszczenia jej do udziału w sprawie. Wniesienie skargi do sądu nie
wstrzymuje wykonania aktu lub zawieszenia czynności, w art. 60 § 2 ustawy z 30 sierpnia
2002 r.35, określono przypadki, w których organ, po wniesieniu skargi, może wstrzymać z urzędu
lub na wniosek strony wykonanie zaskarżonego aktu lub czynności. Także sąd po wpłynięciu
skargi może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania aktu lub
czynności, gdy zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia skarżącemu znacznej szkody lub spowo-
dowania trudnych do odwrócenia skutków z określonymi tam wyjątkami (art. 61 § 3). W postępo-
waniu sądowoadministracyjnym strony i ich organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać
osobiście lub przez pełnomocników (art. 34). Przepisy rozdziału 3 (art. 34-44), dotyczące pełno-
mocników, w zasadzie oparto na przepisach Kodeksu postępowania cywilnego (k.p.c.), z których
dotychczas korzystano w postępowaniu przed NSA, a które w praktyce nie nastręczały trudności.
Jednakże ze względu na to, że w sprawach sądowoadministracyjnych z zakresu zobowiązań po-
datkowych – z mocy art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym36,
w postępowaniu może brać udział doradca podatkowy, przepisem art. 35 § 1 postanowiono, że
pełnomocnikiem strony, oprócz osób w tym przepisie wskazanych, może być inna osoba, jeżeli
przewidują to przepisy szczególne. Doradca podatkowy może zostać dopuszczony do zastępstwa
strony. Podobnie przedstawia się sytuacja w przypadku rzeczników patentowych, zawarta z prze-
pisie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych37.
Pisma procesowe
Wnoszący skargę może ją cofnąć zarówno przed wyznaczeniem rozprawy, jak i na rozprawie.
Cofnięcie skargi jest wiążące dla sądu, chyba że zmierza do obejścia praw lub spowodowałoby
pozostawienie w obrocie prawnym aktu lub czynności dotkniętych wadą nieważności (art. 60).
Zarówno skarga, jak i wniosek są pismami procesowymi, które wszczynają postępowanie sądo-
woadministracyjne. Pismo procesowe powinno zawierać oznaczenie sądu, imię i nazwisko lub
nazwę stron, ich przedstawicieli i pełnomocników, jeżeli występują w sprawie, oznaczenie rodzaju
pisma, treść wniosku lub oświadczenia, podpis strony albo jej przedstawiciela lub pełnomocnika,
a także wymienienie załączników. Skarga powinna czynić zadość wymaganiom pisma proceso-
wego, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonego aktu lub czynności, oznaczenie organu, które-
go działania lub bezczynności skarga dotyczy oraz określenie naruszenia prawa lub interesu
prawnego (art. 57 § 1). Nowością w postępowaniu sądowoadministracyjnym w stosunku do po-
przednich uregulowań prawnych są skutki prawne niezachowania warunków formalnych pisma
procesowego. Jeżeli strona nie uzupełni lub nie poprawi pisma w zakreślonym terminie, przewod-
niczący zarządza pozostawienie pisma bez rozpoznania (art. 49 § 2). Jest to rozwiązanie odmien-
35 Dz. U. Nr 153, poz. 1270.

36 Dz. U. Nr 102, poz. 475 ze zm.
37 Dz. U Nr 49, poz. 509 ze zm.
ne niż w procedurze cywilnej, gdzie przewodniczący zarządza zwrot pisma, jak i pozostawienie
go bez rozpoznania służy temu samemu celowi – nie wywołuje ono skutków prawnych i traktowa-
ne winno być jako niebyłe.
Opłaty w postępowaniu sądowoadministracyjnym
W postępowaniu sądowoadministracyjnym, podobnie jak w postępowaniu cywilnym, obo-

wiązuje zasada, że sąd nie podejmie żadnej czynności na skutek pisma, od którego nie zostanie
uiszczona należna opłata. Niewątpliwie obowiązek ponoszenia opłat sądowych czy kosztów sądo-
wych wiąże się z szerszą kwestią dostępu do sądu i związanych z tym gwarancji konstytucyjnych.
Obowiązek ten, o charakterze fiskalnym, niejednokrotnie może być uciążliwy dla stron w docho-
dzeniu swoich interesów prawnych, jednakże łagodzony jest prawem pomocy i jako taki spełnia
swoją rolę społeczną i wychowawczą, m.in. poprzez przeciwdziałanie pieniactwu, szykanowaniu
przeciwnika, fikcyjnym postępowaniom itp. Przez skrót „należna opłata” należy rozumieć opłatę
sądową, która z kolei mieści się w szerszym pojęciu kosztów postępowania. W skład kosztów po-
stępowania sądowoadministracyjnego wchodzą koszty postępowania związane z udziałem strony
w sprawie (wraz z niezbędnymi kosztami postępowania prowadzonego osobiście przez stronę lub
przez pełnomocnika) oraz koszty sądowe. Koszty sądowe obejmują opłaty sądowe i zwrot wydat-
ków. W ustawie utrzymana została zasada, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze
swym udziałem w sprawie, z licznymi wyjątkami. Odmiennie bowiem niż w stanie prawnym
przed 1 stycznia 2004 r. unormowane zostały zasady zasądzania zwrotu kosztów postępowania
na rzecz skarżącego oraz strony wnoszącej kasację. Istotniejsze zmiany to przy uwzględnieniu
skargi przez sąd pierwszej instancji skarżącemu przysługuje od organu, który wydał zaskarżony
akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności, zwrot kosztów postępowania
niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Zwrot kosztów przysługuje również skarżącemu, je-
żeli skarga, w ramach autokontroli, zostanie uwzględniona przez sam organ, a także stronie, któ-
rej skarga kasacyjna została uwzględniona. W razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która
wniosła skargę kasacyjną ma obowiązek zwrotu kosztów na rzecz organu lub skarżącego. Należy
dodać, że do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub rad-
cę prawnego zalicza się ich wynagrodzenie i wydatki, koszty sądowe oraz koszty nakazanego
przez sąd osobistego stawiennictwa strony.
Przedmiot kontroli sądu administracyjnego
Przedmiotem kontroli sądu administracyjnego jest badanie legalności (zgodności z prawem

powszechnie obowiązującym), a nie celowość, z tym że w ramach badania legalności sąd dokonu-
je kontroli rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym. Oznacza to, że sąd administra-
cyjny nie zastępuje i nie może zastępować organów administracyjnych i zobowiązany jest ograni-
czyć się wyłącznie do oceny legalności podejmowanych rozstrzygnięć administracyjnych.
Oddziałuje to na merytoryczną treść rozstrzygnięć podejmowanych przez sądy administracyjne.
Rozpoznając skargę na decyzję lub postanowienie, sąd administracyjny oddala skargę, albo uchy-
la zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości lub w części, bądź stwierdza wydanie decyzji
lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych
przepisach. Natomiast rozpoznając skargę na akty lub czynności z zakresu administracji publicz-
nej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa sąd uchyla ten akt
albo stwierdza bezskuteczność czynności. Uwzględniając skargę na bezczynność organu sąd
w wyroku zobowiązuje organ do wydania, w określonym terminie aktu lub dokonania czynności
lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Roz-
strzygnięcia sądu zapadają w formie wyroków (co do istoty sprawy) natomiast w formie postano-
wień, gdy dotyczy to odrzucenia skargi, umorzenia postępowania, a także kwestii procesowych
rozstrzyganych w toku postępowania sądowego. Według treści art. 56 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.
Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w razie wniesienia skargi do sądu po
wszczęciu postępowania administracyjnego w celu zmiany, uchylenia, stwierdzenia nieważności
aktu lub wznowienia postępowania, postępowanie sądowe podlega zawieszeniu. Treść tego unor-
mowania wskazuje, że po pierwsze, dopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu, mimo wszczęte-
go już postępowania administracyjnego mającego na celu wzruszenie ostatecznego rozstrzygnię-
cia (którego dotyczy skarga), po drugie, że obowiązkiem sądu jest zawieszenie postępowania.
Istota takiej regulacji polega na założeniu, iż w systemie prawa polskiego nie ma co do zasady
konkurencyjności środków prawnych. Jeżeli bowiem postępowanie administracyjne (w celu zmia-
ny, uchylenia, stwierdzenia nieważności aktu lub wznowienia postępowania) zakończy się wyeli-
minowaniem z obrotu prawnego zaskarżonego rozstrzygnięcia to bezprzedmiotowe będzie roz-
poznanie skargi na nieistniejący już akt i postępowanie sądowe należy umorzyć.
Środki odwoławcze w postępowaniu sądowoadministracyjnym
W postępowaniu sądowoadministracyjnym środkami odwoławczymi są skarga kasacyjna oraz

zażalenie. Środki te wyrażają niezadowolenie względnie odczucie strony, że jest pokrzywdzona
rozstrzygnięciem podjętym przez wojewódzki sąd administracyjny i domaga się dokonania kon-
troli tego rozstrzygnięcia przez sąd wyższej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny. Analiza
unormowania z art. 173 § 1 ustawy (dotyczącego skargi kasacyjnej), jak i art. 194 § 1 ustawy (trak-
tującego o zażaleniu) prowadzi do wniosku, że strona zaskarżając orzeczenie nie ma obowiązku
wykazywania naruszenia jej interesu prawnego. Tym samym, hipotetycznie rzecz ujmując, strona
wnosząc skargę kasacyjną względnie zażalenie może wnieść środek odwoławczy od orzeczenia
nawet korzystnego dla niej. O rodzaju środka odwoławczego (skarga kasacyjna lub zażalenie) de-
cyduje jednak przedmiot rozstrzygnięcia oraz postanowienia ustawy. Od wyroku lub postanowie-
nia kończącego postępowanie w sprawie, wydanych przez wojewódzki sąd administracyjny, stro-
na może wnieść skargę kasacyjną. Zażalenie może być wniesione w przypadkach przewidzianych
w ustawie oraz postanowień wymienionych taksatywnie w art. 194 § 1 ustawy z 30 sierpnia
2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Środkiem odwoławczym od wy-
danego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku lub postanowienia kończącego postępo-
wanie jest skarga kasacyjna (art. 173 § 3 ww. ustawy), wnoszona do Naczelnego Sądu Administra-
cyjnego. Nazwa tego środka odwoławczego jest kwestią umowną i może być myląca w porównaniu
do kasacji w postępowaniu cywilnym lub w zestawieniu z klasycznym pojęciem kasacji w innych
systemach prawnych. Kontrola sprawowana przez sąd kasacyjny z reguły ma charakter negatyw-
ny, ograniczający się do „kasowania”, a więc eliminacji zaskarżonych orzeczeń. W postępowaniu
sądowoadministracyjnym skarga kasacyjna spełnia nieco inną rolę niż w postępowaniu cywil-
nym, gdyż poza elementami klasycznej kasacji obejmuje również elementy apelacji z możliwościa-
mi merytorycznego rozpoznania sprawy.
Podstawą wniesienia skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 174 ustawy, może być zarzut naruszenia
prawa materialnego (przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie) oraz zarzut na-
ruszenia przepisów procesowych (jeżeli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik spra-
wy). Rozróżnienie podniesionych przez stronę podstaw kasacyjnych jest konieczne i ma niezwykle
istotne znaczenie albowiem wywiera określone konsekwencje procesowe. Jedynie bowiem przy za-
rzucie naruszenia przepisów procesowych wnoszący skargę kasacyjną może zrzec się przeprowa-
dzenia rozprawy i wnosić o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym (art. 182 § 2 ustawy).
Takiego wniosku wnoszący skargę nie może skutecznie zgłosić, jeżeli powołuje się jedynie na za-
rzut naruszenia prawa materialnego, gdyż w tym przypadku wyznaczenie rozprawy jest obligato-
ryjne. Jeżeli skarga kasacyjna ogranicza się do zarzutu naruszenia prawa materialnego i zarzut
ten okaże się uzasadniony, przy jednoczesnym braku naruszeń przepisów procesowych Naczelny
Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać merytorycznie skargę.
Skarga kasacyjna jest środkiem ograniczonej kontroli orzeczeń, co oznacza, że zaskarżenia nie
można oprzeć na jakiejkolwiek nieprawidłowości postępowania, ale jedynie na uchybieniach, któ-
re wywarły wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że nawet wykazanie w skardze kasacyj-
nej, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni prawa lub niewłaściwie zastosował prze-
pis prawa materialnego, jak również wykazanie, że sąd ten dopuścił się naruszenia przepisów
procesowych, nie zawsze doprowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej. Stosownie bowiem do
przepisu art. 184 ustawy Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, gdy mimo błęd-
nego uzasadnienia zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu.
Wymogi formalne, jakim powinna odpowiadać skarga kasacyjna, terminy do jej wniesienia,
łącznie z trybem wnoszenia skargi przez prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich, określają
przepisy art. 176 i 177 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady,
związany jest granicami skargi kasacyjnej, z tym jednak że z urzędu bierze pod rozwagę zacho-
dzącą w sprawie nieważność postępowania (art. 183 § 1). Zażalenie, w porównaniu do skargi ka-
sacyjnej, jest środkiem odwoławczym mniej sformalizowanym. Uprawniony do wniesienia zażale-
nia może je sporządzić osobiście, gdyż nie obowiązuje tzw. przymus adwokacki z jednym wszakże
wyjątkiem, gdy zażalenie dotyczy postanowienia o odrzuceniu skargi kasacyjnej. Wówczas zaża-
lenie powinno być sporządzone przez adwokata lub radcę prawnego, zaś w sprawach obowiązków
podatkowych przez doradcę podatkowego, natomiast w sprawach własności przemysłowej przez
rzecznika patentowego. Nie na każde postanowienie wojewódzkiego sądu administracyjnego
przysługuje prawo wniesienia zażalenia. Zasadą jest, że zażalenie przysługuje wówczas, gdy usta-
wa wyraźnie przewiduje jego wniesienie oraz na postanowienia taksatywnie wymienione w art.
194 § 1 pkt 1-10 wyżej ustawy. Jeżeli ustawa przewiduje (w określonych sytuacjach), wydanie po-
stanowienia i jednocześnie nie stanowi, że od takiego postanowienia przysługuje prawo wniesie-
nia zażalenia, to niedopuszczalne jest w ogóle wniesienie tego środka odwoławczego. Nie oznacza
to, że postanowienia, od których nie służy zażalenie, strony nie mogą w ogóle podważać oraz że
postanowienia te nie podlegają kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wprawdzie strona
nie będzie mogła wnieść środka odwoławczego (zażalenia) od omawianych postanowień, ale bę-
dzie je mogła kwestionować w skardze kasacyjnej, wniesionej od orzeczenia kończącego postępo-
wanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zażalenie wnosi się w terminie 7 dni od do-
ręczenia postanowienia (art. 194 § 2), powinno ono czynić zadość wymaganiom pisma
procesowego oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego postanowienia wraz z wnioskami (art. 194
§ 2 i 3). Po wniesieniu zażalenia wojewódzki sąd administracyjny przedstawia akta sprawy wraz
z zażaleniem Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu albo też może uchylić zaskarżone posta-
nowienie i w miarę potrzeby rozpoznać sprawę na nowo (jeżeli uzna, że zażalenie zasadnie zarzu-
ca nieważność postępowania lub gdy jest ono oczywiście uzasadnione – art. 195 § 2 ustawy). Wo-
jewódzki sąd administracyjny może również wstrzymać wykonanie zaskarżonego postanowienia
do czasu rozstrzygnięcia zażalenia (art. 196).
Przymus adwokacki
Skarga kasacyjna powinna być sporządzona przez adwokata lub radcę prawnego, lub też
w sprawach obowiązków podatkowych przez doradcę podatkowego38. W sprawach z zakresu
własności przemysłowej przez rzecznika patentowego. Obowiązek ten nie dotyczy sporządzają-
cych skargę kasacyjną przez sędziego, prokuratora, notariusza, profesora lub doktora habilitowa-
nego nauk prawnych będących stroną lub przedstawicielem albo pełnomocnikiem. Wyłączony jest
także przymus adwokacki jeżeli skargę kasacyjną wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatel-
skich. Wobec głosów krytyki przymusu adwokackiego zwolennicy zasadności jego wprowadzenia
wskazują, że obsługa prawna wykonywana przez adwokatów i radców prawnych (w sprawach po-
datkowych przez doradcę podatkowego, a w sprawach własności przemysłowej przez rzecznika
patentowego) gwarantuje wysoki poziom świadczonych usług prawnych, a to właśnie zapewnia
pełną ochronę interesów skarżącego. Poza tym strona, która nie dysponuje wystarczającymi środ-
kami finansowymi może skorzystać z prawa pomocy. Przeważa także w tej sprawie pogląd, że
obowiązek przymusu adwokackiego odnosi się tylko do sporządzenia skargi kasacyjnej i nie moż-
na w drodze wykładni rozszerzającej wyprowadzać wniosku o obligatoryjnym jego udziale w roz-
prawie.
Postępowanie mediacyjne przed sądem administracyjnym
Spośród pojęć postępowań szczególnych przed sądami administracyjnymi na pierwszym

miejscu znajduje się postępowanie mediacyjne. Postępowanie mediacyjne może być przeprowa-
dzone po wniesieniu skargi do sądu, a jego celem jest stworzenie możliwości przyśpieszenia me-
rytorycznego zakończenia sprawy sądowoadministracyjnej bez ingerencji sądu administracyjnego
w postaci wydania orzeczenia merytorycznego. Sens postępowania mediacyjnego sprowadza się
do umożliwienia stronom ponownego przedstawienia własnych stanowisk, ustosunkowania się
do ustaleń faktycznych i prawnych w kontekście zarzutów podniesionych w skardze. Nierzadko
zdarza się, że organ w wyniku wymiany poglądów, przedstawionej argumentacji skarżącego uzna
zasadność zarzutów w całości lub w części. Nieraz skarga podważa jedynie część rozstrzygnięć
objętych zaskarżonym aktem i możliwe jest ich uwzględnienie w ramach autokontroli organu, bez
potrzeby ingerencji sądu. Postępowanie mediacyjne może przeprowadzić wyznaczony sędzia lub
referendarz sądowy, a wyznaczenie terminu posiedzenia mediacyjnego następuje na wniosek skar-
38 Tak ukształtowany obowiązek określany jest w piśmiennictwie tzw. przymusem adwokackim.

żącego lub organu, a także z urzędu mimo braku wniosku stron (art. 115 § 2). Należy podkreślić,
że postępowanie mediacyjne nie jest merytorycznym rozpoznawaniem skargi. Z przebiegu posie-
dzenia mediacyjnego sporządza się protokół, w którym zamieszcza się stanowiska prezentowane
przez strony. Protokół może stanowić podstawę ponownego rozstrzygnięcia sprawy przez organ.
Jeżeli postępowanie mediacyjne nie doprowadzi do podjęcia nowego rozstrzygnięcia przez organ,
skarga podlega rozpatrzeniu przez sąd.
Postępowanie uproszczone
Temu samemu celowi co postępowanie mediacyjne, a więc przyśpieszeniu postępowania

przed sądami administracyjnymi, służy postępowanie uproszczone jako drugie postępowanie
szczególne (art. 119-122). W odróżnieniu od postępowania mediacyjnego postępowanie uprosz-
czone jest merytorycznym rozpoznawaniem skargi przez sąd, jednakże w trzech ściśle określo-
nych sytuacjach. Postępowanie uproszczone może zostać przeprowadzone jeżeli zaskarżona de-
cyzja lub postanowienie dotknięte są wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. lub
w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem dającym podstawę do wznowienia po-
stępowania. Postępowanie uproszczone może zostać przeprowadzone, gdy strona zgłosi wniosek
o rozpoznanie skargi w tym trybie przy braku opozycji pozostałych stron postępowania39. Postę-
powanie uproszczone może zostać przeprowadzone, gdy organ nie przekaże sądowi skargi, mimo
wymierzenia grzywny, zaś wniosek o rozpoznanie sprawy w tym trybie zgłosi skarżący, a jedno-
cześnie stan faktyczny i prawny przedstawiony w skardze nie budzi uzasadnionych wątpliwości.
W każdej z wymienionych trzech sytuacji skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczo-
nym nie jest obligatoryjne. O skierowaniu sprawy na posiedzenie niejawne, w celu rozpoznania
sprawy w trybie uproszczonym, decyduje przewodniczący wydziału (art. 62), z tym że skład orze-
kający nie jest związany skierowaniem sprawy do tego trybu i może przekazać sprawę do rozpo-
znania na rozprawie (art. 122).
Postępowanie o odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt
Postępowanie o odtworzenie zaginionych lub zniszczonych akt jest kolejnym postępowaniem

szczególnym, a jednocześnie uzupełniającym w porównaniu do postępowania jurysdykcyjnego.
Postępowanie to wszczyna się z urzędu lub na wniosek strony, z tym że w razie zaginięcia akt lub
zniszczenia wskutek siły wyższej, jedynie na wniosek (art. 289). Odtworzenie akt może obejmo-
wać ich całość lub część. Należy przy tym rozróżnić odtworzenie zaginionych lub zniszczonych
akt sprawy prawomocnie zakończonej od odtworzenia zaginionych lub zniszczonych akt sprawy
będącej w toku. W przeciwieństwie do innych procedur ustawa z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje ograniczenia terminu do zgło-
szenia wniosku o odtworzenie akt (jak to czyni np. art. 715 k.p.c.). Wniosek może być zgłoszony
w każdym czasie, zaś interes publiczny oraz pewność obrotu wymagają przeprowadzenia postę-
powania o odtworzenie akt sądowych. Następnie postępowanie szczególne ma na celu urzeczy-
wistnienie konstytucyjnego prawa do sądu i polega na umożliwieniu osobie nie dysponującej ko-
39 Opozycja od wniosku w sprawie rozpoznania sprawy w trybie postępowania uproszczonego może zostać
zgłoszona w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku.
niecznymi środkami finansowymi uczestniczenie na równych prawach z innymi w postępowaniu

sądowym. Chodzi o to, by status majątkowy takiej osoby nie pozbawiał jej możliwości obrony
swych praw przed sądem.
Wprowadzenie z początkiem 2004 r. dwuinstancyjnego sądownictwa administracyjnego
w Polsce poprzedziła szeroka kilkuletnia dyskusja, głównie na łamach naukowych pism prawni-
czych, której uczestnikami byli zarówno teoretycy prawa, jak i znawcy procedury administracyj-
nej, sędziowie orzekający w NSA oraz inni autorzy interesujący się zagadnieniami administracyj-
nej judykatury. Z ich grona wywodzą się autorzy opracowań książkowych o kontroli administracji
i o sądownictwie administracyjnym oraz komentarzy, a także licznych glos do orzeczeń (postano-
wień) NSA. Jednym z tego rodzaju opracowań książkowych jest dzieło Eugeniusza Bojanowskie-
go, Zbigniewa Cieślaka i Jaceka Langa: Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami
administracyjnymi. Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2008. Drugim opracowaniem to dzieło
Barbary Adamiak i Janusza Borkowskiego: Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne.
Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis 2008. Trzecim z kolei opracowaniem to dzieło Zbigniewa
Kmiecika: Postępowanie administracyjne, postępowanie egzekucyjne w administracji i postępowanie
sądowoadministracyjne. Wydawnictwo Wolters Kluwer Polska sp. z o. 2008. Przygotowując po-
wyższy artykuł w znacznym stopniu korzystałem z ww. opracowań, w tym ze szczególnym
uwzględnieniem trzeciego dzieła.
Abstract
The article brings a judical control of public administration up which the administrative co-
urts wield in Poland. The author characterizes extent of judical control of public administration
in Poland and general principles of legal action before court of first and second instance.
Iwona Sierocka*
Odpowiedzialność płatników składek

oraz osób działających w ich imieniu
z tytułu naruszeń przewidzianych
w systemie ubezpieczeń społecznych
W
prawie ubezpieczeń społecznych zasadniczą rolę odgrywa płatnik składek. Zgodnie
z uregulowaniami ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń spo-
łecznych podmiot ten zobligowany jest w szczególności do: zgłaszania ubezpieczo-
nych do ubezpieczeń społecznych, terminowego opłacania składek na ubezpieczenia, przesy-
łania do organu rentowego stosownych dokumentów. Spośród zagadnień związanych z płat-
nikiem składek kwestią o zasadniczym – tak teoretycznie jak i praktycznie – znaczeniu jest
problem odpowiedzialności płatnika z tytułu uchybień przewidzianych w prawie ubezpiecze-
niowym. Odwołując się do konstrukcji odpowiedzialności w prawie rozważenia wymagają
zwłaszcza następujące zagadnienia: na jakiej podstawie, z tytułu jakich naruszeń, wobec ja-
kich podmiotów, w jaki sposób oraz w jakim trybie płatnik ponosi odpowiedzialność.
Do podstawowych obowiązków płatnika należy terminowe opłacania składek z tytułu ubez-
pieczeń społecznych.
Na wstępie wyjaśnienia wymagają dwa pojęcia, mianowicie „składki na ubezpieczenia spo-
łeczne” oraz „płatnik składek”.
Stosownie do art. 4 pkt 3 ustawy, przez określenie „składki” należy rozumieć składki na ubez-
pieczenia społeczne osób wymienionych w art. 4 pkt 1 tej ustawy, tj. osób fizycznych podlegają-
cych chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych. W myśl art. 1 ustawy systemowej w ramach
ubezpieczeń społecznych wyróżnia się ubezpieczenie emerytalne, ubezpieczenia rentowe, ubezpie-
czenia chorobowe oraz ubezpieczenia wypadkowe. Wysokość składek na ubezpieczenia emerytal-
ne, rentowe i chorobowe wyrażone są w formie stopy procentowej, jednakowej dla wszystkich
* Dr, Zakład Prawa Pracy i Polityki Socjalnej WSAP
Tekst jednolity Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm. zwana dalej „ustawą”.
Zob. J. Jończyk, Rola pracodawcy w ubezpieczeniach społecznych [w:] Materiały na IX Zjazd Katedr Prawa
Pracy, Toruń 1990, s. 71; W. Sanetra, Rensponsibility in labor law – basic national issues [w:] The Problem of
Renspsibility. In Search of Common Meanings in Law, edited by E. W. Pływaczewski, H. Święczkowska, Studies
in Logic, Grammar and Rhetoric 12 (25), University of Białystok, Białystok 2007, s. 14.
Odpowiedzialność płatników składek oraz osób działających w ich imieniu z tytułu naruszeń ... 59
ubezpieczonych. Natomiast stopa procentowa składek na ubezpieczenie wypadkowe jest zróżni-

cowana dla poszczególnych płatników składek i ustalana w zależności od poziomu zagrożeń za-
wodowych i skutków tych zagrożeń . Według art. 22 ust. 1 ustawy systemowej, stopy procentowe
składek wynoszą: na ubezpieczenie emerytalne – 19,52% podstawy wymiaru, na ubezpieczenie
rentowe – 6% podstawy wymiaru, na ubezpieczenie chorobowe – 2,45% podstawy wymiaru, na
ubezpieczenie wypadkowe – od 0,40% do 8,12% podstawy wymiaru (w roku 2009 składka ta wy-
nosi 0,97% – 3,86%). Część składki na ubezpieczenie emerytalne pochodząca ze składki ubezpie-
czonego, wynosząca 7,3% podstawy wymiaru składki, odprowadzana jest przez ZUS do wybrane-
go przez ubezpieczonego otwartego funduszu emerytalnego (art. 22 ust. 3 ustawy systemowej).
Zasada ta dotyczy wszystkich ubezpieczonych, którzy urodzili się po 31 grudnia 1968 r. (obowią-
zek przystąpienia do OFE), oraz ubezpieczonych urodzonych w okresie od 31 grudnia 1948 r do 1
stycznia 1969 r., którzy w sposób dobrowolny przystąpili do otwartego funduszu emerytalnego.
Umowa z OFE co do zasady powinna być zawarta nie później niż w terminie 7 dni od daty po-
wstania obowiązku ubezpieczenia. W razie niezawarcia stosownej umowy, ZUS wyznacza otwar-
ty fundusz emerytalny w drodze losowania.
W związku z uchwaleniem ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych
płatnicy zatrudniający pracowników urodzonych po 31 grudnia 1948 r., którzy wykonują prace
w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, od 1 stycznia 2010 zobowiązani będą
ponadto do dokonywania wpłat na Fundusz Emerytur Pomostowych. Składka z tego tytułu wy-
niesie 1,5% podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalno-rentowe.
Terminy opłacania składek określa art. 47 ust. 1 ustawy. W świetle wskazanego przepisu płat-
nik powinien dokonać tej czynności nie później niż: 1) do 10 dnia następnego miesiąca – w przy-
padku osób fizycznych opłacających składki wyłącznie za siebie, 2) do 5 dnia następnego miesią-
ca – w przypadku jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstwa pomocniczych,
3) w odniesieniu do pozostałych płatników – do 15 dnia następnego miesiąca.
W ustawie brak jest legalnej definicji płatnika. Mając na względzie uregulowanie art. 4 pkt 2
ustawy, w którym legislator w sposób enumeratywny wymienił podmioty mające taki status, moż-
na stwierdzić, że „płatnikiem” jest osoba fizyczna lub jednostka organizacyjna zobowiązana do
obliczania, pobierania i przekazywania co miesiąc do ZUS składek z tytułu ubezpieczeń społecz-
nych. Zgodnie z uregulowaniami ustawy płatnikiem składek jest przykładowo: pracodawca w sto-
sunku do pracowników, rolnicza spółdzielnia produkcyjne w stosunku do członków spółdzielni,
nakładca w odniesieniu do osób świadczących pracę na podstawie umów o pracę nakładczą, zle-
ceniodawca wobec osób zatrudnionych na podstawie umowy zlecenia lub umowy o świadczenie
usług, do której stosuje się przepisy o zleceniu.
W świetle przepisów omawianej ustawy jednym z instrumentów służących egzekwowaniu obo-
wiązków związanych z terminowym uiszczaniem składek ubezpieczeniowych jest opłata dodatkowa.
Zasady różnicowania stopy procentowej tej składki określa ustawa z dnia 30 października 2002 r. o ubezpiec-
zeniu społecznym z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych (Dz. U. nr 199, poz. 1673 ze zm.)
oraz rozporządzenie Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 listopada 2002 r. w sprawie różnicowania
stopy procentowej składki na ubezpieczenie społeczne z tytułu wypadków przy pracy... (Dz. U. nr 200, poz.
1692 ze zm.).
Dz. U. nr 237, poz. 1656.
Zob. I. Jędrasik-Jankowska, Ubezpieczenia społeczne, tom 1. Część ogólna, Warszawa 2003, s. 59.
60 Iwona Sierocka
W myśl art. 24 ust. 1 ustawy systemowej, w razie nieopłacania składek lub opłacania ich w zniżo-
nej wysokości, Zakład może wymierzyć płatnikowi dodatkową opłatę do wysokości 100% nieopłaco-
nych składek. Od decyzji w sprawie wymierzenia dodatkowej opłaty przysługuje odwołanie do sądu.
Użyte w art. 24 ust. 1 ustawy sformułowanie „może” oznacza, że wymierzenie opłaty dodat-
kowej jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem ZUS. W przepisach nie przewidziano przesłanek,
którymi powinien kierować się organ rentowy podejmując decyzję w tym względzie. Zastosowa-
nie opłaty dodatkowej nie może być jednak decyzją arbitralną. Stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy
wskazana opłata jest bowiem sankcją z tytułu nieopłacenia składek na ubezpieczenia społeczne
lub opłacenie ich w zaniżonej wysokości. Wymierzając zatem opłatę dodatkową ZUS powinien
uwzględnić całokształt okoliczności sprawy i zachowanie płatnika, które spowodowało nieopła-
canie składek lub ich opłacenie w zaniżonej wysokości. Przedmiotem ustaleń ZUS powinna być
przede wszystkim kwestia, czy uchybienia przewidziane w przepisie miały charakter zawiniony
lub niezawiniony przez płatnika. W konsekwencji każdy przypadek nieopłacenia składek lub opła-
cenia ich w zaniżonej wysokości powinien być oceniany w sposób indywidualny. W wyroku z 23
kwietnia 2003 r. Sąd Apelacyjny w Warszawie podkreślił ponadto, że organ rentowy jest zobowią-
zany do dokonania wszechstronnej oceny konkretnego przypadku na podstawie analizy cało-
kształtu materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji powinien przekonująco uza-
sadnić pod względem faktycznym i prawnym.
Na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy, do wyłącznych prerogatyw ZUS należy nie tylko decyzja
o wymierzeniu opłaty dodatkowej, ale także określenia jej wysokości. W ustawie zastrzega się je-
dynie, że wskazana opłata nie może przekraczać 100% nieopłacanych składek.
Od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wymierzenia płatnikowi skła-
dek – dodatkowej opłaty przysługuje odwołanie do sądu zarówno w zakresie przesłanek formal-
nych jej wymierzenia, jak i zasadności oraz wysokości żądanej opłaty. W podobnym duchu wy-
powiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 20 maja 2004 r., II UK 403/0310, w którym stwierdził,
że decyzja wymierzająca płatnikowi składek dodatkową opłatę podlega kontroli sądu nie tylko
pod względem jej formalnej poprawności, ale także merytorycznej zasadności i celowości.
W związku koniecznością odprowadzania części składek emerytalnych do składek do OFE,
w art. 47 ust. 10c ustawy systemowej, przewiduje się, że jeżeli nie nastąpiło przekazanie przez Za-
kład składki do otwartego funduszu emerytalnego w terminie z powodu nieprzekazania lub prze-
kazania błędnego zgłoszenia do ubezpieczeń społecznych, zgłoszenia płatnika składek, imiennego
raportu miesięcznego, deklaracji rozliczeniowej, dokumentu płatniczego lub zlecenia płatniczego,
Zakład wymierza płatnikowi składek lub instytucji obsługującej wpłaty składek dodatkową opła-
tę. Kategoryczny zwrot „wymierza” wskazuje, że w sytuacjach wskazanych w przepisie Zakład ob-
ligatoryjnie nakłada na określony podmiot opłatę dodatkową. Ponadto, ustalając wysokość opła-
Zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z 30 czerwca 2004 r., III AUa 1422/03, OSP nr 7-8/2005, poz.
89 z glosą K. Ślebzak; wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 19 lutego 2003 r., III AUa 334/02, „Prawo
Pracy” nr 4/2004, s. 39.
Zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Katowicach z 8 września 2004 r., III AUa 570/03, „Prawo Pracy” nr 6/2005,
s. 34.
III AUa 2154/01, niepublikowany.
Zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z 12 lutego 2004 r., III AUa 1771/03, niepublikowany; wyrok
Sądu Apelacyjnego w Łodzi z 25 stycznia 2000, III AUa 831/99, OSA nr 6/2000, poz. 24.
10 OSNP nr 3/2005, poz. 44.
ty organ rentowy zobowiązany jest do respektowania zasad wskazanych w ustawie systemowej.

W myśl art. 47 ust. 10h ustawy systemowej, pobrana przez Zakład dodatkowa opłata przekazywa-
na jest na rachunek ubezpieczonego do otwartego funduszu emerytalnego. Należy zauważyć, że
składki gromadzone na kontach ubezpieczonych w otwartych funduszach emerytalnych są przez
fundusze inwestowane. Nieprzekazanie przez ZUS w terminie należnych składek naraża ubezpie-
czonego na utratę określonego zysku. Opłata dodatkowa, o której mowa w art. 47 ust. 10c ustawy
systemowej, służy zatem naprawieniu szkody poniesionej przez ubezpieczonego z tytułu określo-
nych uchybień płatnika składek11.
Z uregulowań ustawy wynika, że na płatnika nie opłacającego w ogóle składek na ubezpiecze-
nia emerytalne może być nałożona opłata dodatkowa, zarówno na podstawie art. 47 ust. 10c
ustawy, jak i art. 24 ust. 1 ustawy. Należy podkreślić, że ta pierwsza opłata jest przekazywana na
konto ubezpieczonego, natomiast ta ostatnia stanowi przychód Funduszu Ubezpieczeń Społecz-
nych realizującym zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych.
Płatnicy, którzy nie uiszczają w terminie należnych składek zobligowani są do zapłaty odsetek
z tytułu zwłoki (art. 23 ustawy). Obowiązek zapłacenia odsetek powstaje zawsze w razie narusze-
nia terminów przewidzianych w art. 47 ust. 1 ustawy, niezależnie od tego, czy opóźnienie było za-
winione czy niezawinione przez płatnika. W myśl art. 23 ust. 1 ustawy odsetki pobierane są przez
ZUS na zasadach i w wysokości określonej w przepisach ustawy Ordynacja podatkowa. Odsetki
należne od części składek na ubezpieczenie emerytalne, które przekazywane są do OFE, są od-
prowadzane na konto ubezpieczonego w wybranym funduszu emerytalnym.
Kończąc należy dodać, że zaleganie z opłatami z tytułu składek może być podstawą do
wszczęcia postępowania egzekucyjnego, wniosku o założenie księgi wieczystej, wniosku o wpis
hipoteki oraz złożenie wniosku do Urzędu Skarbowego o ustanowienie zastawu skarbowego.
Zdyscyplinowaniu płatników składek (oraz osób zobowiązanych do działania w ich imieniu)
dopuszczających się uchybień w zakresie wykonywania obowiązków przewidzianych w ustawie
służą także środki o charakterze karnym.
Podstawową rolę w tym zakresie odgrywają dolegliwości z tytułu wykroczeń przewidzianych
w art. 98 ust. 1 ustawy systemowej. Zgodnie z treścią przepisu karze grzywny podlega płatnik lub
osoba działająca w jego imieniu, która w szczególności nie dopełnia obowiązku opłacania składek
na ubezpieczenia społeczne w przewidzianym terminie. Nieopłacenie w terminie należnych skła-
dek może polegać na nieopłaceniu składek w ogóle lub opłacenie ich w nienależnej wysokości12.
Wobec płatnika dopuszczającego się tego rodzaju naruszeń dopuszczalne jest stosowanie sankcji
przewidzianych zarówno w art. 24 ust. 1 ustawy systemowej, jak i art. 98 ust. 1 tej ustawy13.
Na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy systemowej, karę grzywny wymierza się płatnikowi lub
osobie działającej w jego imieniu, dopuszczającemu się także innych uchybień. Wymienić tu nale-
ży w szczególności niezgłaszanie wymaganych ustawą danych lub zgłaszanie nieprawdziwych da-
nych albo udzielanie w tych sprawach nieprawdziwych wyjaśnień lub odmawianie ich udzielania.
11 Zob. K. Ślebzak, Prawna charakterystyka opłat dodatkowych wymierzanych na podstawie ustawy o systemie
ubezpieczeń społecznych, P i P nr 1/2007, s. 92.
12 Zob. M. Marciniak, Wykroczenia nieopłacania w terminie składek na ubezpieczenia społeczne, „Prokuratura
i Prawo” nr 12/2006, s. 65-66.
13 Inaczej K. Ślebzak stwierdzający, że podwójne sankcjonowanie tego samego naruszenia podważa bowiem nie
tylko zasadę ne bis in idem, ale także konstytucyjną zasadę państwa prawnego, op. cit., s. 94-95.
62 Iwona Sierocka
Przepis ten ściśle koresponduje z art. 35 ustawy, który stanowi, że we wszystkich dokumentach
związanych z ubezpieczeniami społecznymi, w tym zwłaszcza z rozliczaniem i opłacaniem skła-
dek, należy podawać: 1) w przypadku ubezpieczonych – numer PESEL i NIP, a w razie gdy ubez-
pieczonemu nie nadano tych numerów lub jednego z nich – serie i numer dowodu osobistego lub
paszportu, 2) w przypadku płatników składek – numery NIP i REGON, a jeżeli płatnikowi skła-
dek nie nadano tych numerów lub jednego z nich – numer PESEL lub serię i numer dowodu oso-
bistego albo paszportu. W przypadku zgłaszania określonej osoby do ubezpieczenia poza danymi
wymienionymi w art. 35 ustawy, płatnik składek jest zobowiązany do przekazania dodatkowych in-
formacji, wśród których wymienia się: nazwisko, imię pierwsze i drugie osoby zgłaszanej, datę uro-
dzenia, nazwisko rodowe, obywatelstwo i płeć, tytuł ubezpieczenia, stopień niepełnosprawności,
wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze, posiadanie ustalo-
nego prawa do emerytury lub renty, adres zameldowania na stałe miejsce pobytu, adres zamieszka-
nia, jeżeli jest inny niż adres zameldowania, adres do korespondencji (art. 36 ust. 10 ustawy).
W odniesieniu do płatnika składek będącego osobą fizyczną w zgłoszeniu poza danymi dotyczą-
cymi imienia, nazwiska, nr NIP i REGON, w wyjątkowych sytuacjach nr PESEL, należy podać tak-
że dodatkowe informacje, w szczególności rodzaj i numer uprawnienia na podstawie którego prowa-
dzona jest pozarolnicza działalność, skróconą nazwę firmy, pod którą ta działalność jest prowadzona
(art. 43 ust. 4 ustawy). Zgłoszenia płatnika będącego osobą prawną lub jednostką organizacyjną po-
winna zawierać przykładowo numery NIP i REGON, skróconą nazwę płatnika, nazwę organu zało-
życielskiego płatnika, nazwę organu rejestrowego lub ewidencyjnego (art. 43 ust. 5 ustawy).
W myśl art. 98 ustawy, karą grzywny zagrożone są także inne uchybienia płatnika lub osoby dzia-
łającej w jej imieniu. W przepisie tym wymienia się ponadto: udaremnianie lub utrudnianie przepro-
wadzenia kontroli, niedopełnianie obowiązku przesyłania deklaracji rozliczeniowych oraz imiennych
raportów miesięcznych w przewidzianym terminie, niedopełnianie obowiązku przekazywania doku-
mentów związanych z ubezpieczeniami społecznymi i ubezpieczeniem zdrowotnym, nieprowadzenie
dokumentacji związanej z obliczaniem składek oraz wypłatą świadczeń ubezpieczeń społecznych.
O dopuszczalności stosowanie sankcji z tytułu określonych naruszeń przesądza nie tylko ro-
dzaj uchybienia, ale także stopień winy płatnika lub osoby działającej w jego imieniu. Wobec bra-
ku jakichkolwiek zastrzeżeń w omawianej ustawie oraz w kodeksie wykroczeń, na karę grzywny
narażają się zarówno osoby działające z winy umyślnej, jak i nieumyślnej.
Organami właściwymi do orzekania w sprawach o wykroczenia są sądy (rejonowe oraz okręgowe).
Naruszenie przez płatnika obowiązków w zakresie odprowadzania składek na ubezpieczenia
społeczne, dokonania zgłoszenia ubezpieczonego do ubezpieczenia, przekazywania imiennych ra-
portów i deklaracji do ZUS może być ponadto przedmiotem odpowiedzialności karnej z tytułu
popełnienia przestępstw.
Na podstawie art. 219 ustawy z 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny, zwaną dalej k.k. karze
grzywny, karze ograniczenia wolności albo pozbawienia wolności do 2 lat podlega osoba, która
narusza przepisy prawa o ubezpieczeniach społecznych, nie zgłaszając, nawet za zgodą ubezpie-
czonego, wymaganych danych albo zgłaszając nieprawdziwe dane mające wpływ na prawo do
świadczeń lub ich wysokość. Należy podkreślić, że odpowiedzialnością karną objęci są wyłącznie
płatnicy, którzy zgłaszają do ubezpieczenia inne osoby. Nie popełnia bowiem przestępstwa osoba,
która nie zgłasza własnych danych wymaganych przez ustawę14. Dotyczy to w szczególności osób
prowadzących działalność pozarolniczą. Ponadto wymóg zgłoszenia do ubezpieczenia odnosi się
wyłącznie do osób wykonujących pracę zarobkową. W konsekwencji sankcjami karnymi nie są
objęci płatnicy, którzy zobligowani są zgłaszać do ubezpieczeń społecznych ubezpieczonych ma-
jących inny status, np. bezrobotnych, osoby pobierające stypendia.
Analiza przedmiotowa zakresu regulacji art. 219 k.k. prowadzi do wniosku, że w porównaniu
z art. 98 ust. 1 pkt 2 ustawy została ona zawężona. W pierwszym przepisie mowa jest bowiem wy-
łącznie o danych mających wpływ na prawo do świadczeń lub ich wysokość, natomiast w tym
ostatnim sankcjonuje się niezgłaszanie wymaganych danych, także tych, które nie wpływają na
uprawnienia do świadczeń oraz ich wartość.
Przestępstwem, w rozumieniu art. 219 k.k., jest także zgłaszanie nieprawdziwych danych. Przy
czym chodzi tu jedynie o informacje decydujące o prawie do świadczeń oraz ich wysokości. Inny-
mi słowy, za niedopuszczalne należy uznać karanie płatnika przekazującego błędne dane co do
numeru NIP, serii i numeru dowodu osobistego15.
W myśl art. 218 k.k. odpowiedzialności karnej podlega także osoba wykonująca czynności
z zakresu ubezpieczeń społecznych, która złośliwie lub uporczywie narusza prawa pracownika
wynikające z ubezpieczenia społecznego. Zastrzeżenie „uporczywie” wskazuje, że sankcje karne
mogą być stosowane w przypadku wielokrotnego, długotrwałego dopuszczania się naruszeń
uprawnień pracowniczych, natomiast sformułowanie „złośliwie” oznacza, że chodzi wyłącznie
o działania z winy umyślnej16.
Należy podkreślić, że karą grzywny, karą ograniczenia wolności lub karą pozbawienia wolno-
ści zagrożone są jedynie uchybienia przeciwko prawom osób pozostającym w stosunku pracy.
W konsekwencji, w przypadku naruszania uprawnień wynikających z ubezpieczeń społecznych
innych osób możliwe jest stosowanie wyłącznie sankcji przewidzianych w art. 98 ust. 1 ustawy.
Z przeprowadzonych rozważań nasuwa się wniosek, że w prawie ubezpieczeń społecznych
przewiduje się dwie formy odpowiedzialności, mianowicie odpowiedzialność typu administracyj-
nego (dodatkowa opłata, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy oraz art. 47 ust. 10c ustawy, od-
setki z tytułu zwłoki) i odpowiedzialność typu karnego, która uregulowana jest jako odpowie-
dzialność za wykroczenia (art. 98 ustawy) oraz odpowiedzialność za określone przestępstwa,
w tym zwłaszcza za przestępstwa przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową (art.
218 i art. 219 k.k.)
Przepisy dotyczące odpowiedzialności oraz sankcji stosowanych wobec płatnika składek za-
warte są przede wszystkim w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. Ustawa reguluje bo-
wiem sankcje o charakterze majątkowym związane z odpowiedzialnością administracyjną oraz
sankcje karne z tytułu wykroczeń. W odniesieniu do sankcji karnych wymierzanych w przypadku
popełnienia przestępstwa odwołać się należy do uregulowań prawa karnego.
14 Zob. W. Wróbel [w:] Kodeks karny. Część szczególna. Komentarz do art. 117-277 kodeksu karnego, Kraków
1999, s. 691.
15 Zob. J. Lachowski, Odpowiedzialność karna płatnika składek – wybrane zagadnienia, P i ZS nr 12/2004, s. 27.
16 Zob. W. Radecki: Przestępstwa przeciwko osobom wykonującym pracę zarobkową. Rozdział XXVIII kodeksu
karnego. Komentarz, Warszawa 2001, s. 44-46; W. Radecki [w:] Kodeks karny. Część szczególna, Warszawa
2004, s. 1152.
64 Iwona Sierocka
Zasadniczo odpowiedzialność ponoszą płatnicy składek. Zważywszy, że płatnikiem może być

zarówno osoba fizyczna (np. pracodawca, zleceniodawca, osoba prowadząca działalność poza-
rolniczą) nie wszystkie sankcje mogą być stosowane wobec płatnika. Dotyczy to odpowiedzialno-
ści karnej za wykroczenia i przestępstwa. W konsekwencji w odniesieniu do płatników będącymi
osobami fizycznymi ustawodawca dopuszcza stosowanie sankcji zarówno administracyjnych, jak
i penalnych. Te ostatnie są niedopuszczalne w odniesieniu do płatników mających status jednost-
ki organizacyjnej. W takim przypadku odpowiedzialność za przestępstwa i wykroczenia ponoszą
osoby fizyczne działające w imieniu płatnika.
Przesłankami odpowiedzialności są bezprawność, która może polegać w szczególności na
nieopłaceniu składek lub opłacenie ich w zaniżonej wysokości, niezgłaszaniu wymaganych usta-
wą danych lub zgłaszaniu nieprawdziwych danych albo udzielaniu w tych sprawach nieprawdzi-
wych wyjaśnień lub odmawianie ich udzielania, udaremnianiu lub utrudnianiu przeprowadzenia
kontroli oraz wina sprawcy. Ta ostatnia przesłanka szczególnie uwidacznia się w przypadku od-
powiedzialności karnej za wykroczenia i przestępstwa. Przesłanka winy nie wynika wprost w od-
niesieniu do odpowiedzialności typu administracyjnego.
Stosowanie sankcji majątkowych należy do kompetencji ZUS, natomiast sądy karne właściwe
w sprawach wykroczeń oraz przestępstw przeciwko prawom osób wykonujących pracę zarobkową.
W przepisach ubezpieczeniowych przewiduje się trzy rodzaje sankcji. Sankcje pieniężne – do-
datkowa opłata (art. 24 ust. 1 oraz art. 47 ust. 10c ustawy), którą wymierza ZUS w postępowaniu
administracyjnym oraz sankcje karne stosowane przez sądy karne orzekające w sprawach o wy-
kroczenia (art. 98 ustawy) oraz w sprawach o przestępstwa – kara pozbawienia wolności, kara
grzywny, kara ograniczenia wolności.
Wobec powyższego odpowiedzialność w prawie ubezpieczeń społecznych można określić jako
nakładanie na płatników oraz osoby działające w ich imieniu, którzy dopuszczają się określonych
uchybień, dolegliwości o charakterze majątkowym oraz niemajątkowym. Sankcje pieniężne wy-
mierza ZUS, natomiast stosowanie sankcji karnych z tytułu wykroczeń i przestępstw należy do
kompetencji sądów karnych.
Abstract
This paper concerns the liability of insurance premium remitter. According to the regulations
of both social insurance law and criminal law concerning the aforementioned entity there are two
types of liability that can be applied: administrative liability and criminal liability. These regula-
tions stipulate three types of sanctions, namely pecuniary sanctions, which the Social Insurance
Institution imposes in administrative procedure, and punitive sanctions imposed by criminal
courts adjudicating on cases concerning minor offences and in the cases regarding offences:
a penalty of deprivation of liberty, a fine, a penalty of restricted liberty.
The premises of liability comprise unlawfulness that may result particularly from a failure to
transfer premiums or transferring understated amounts, a failure to submit data required by the act or
submitting erroneous data, providing untrue explanations in that matter or a refusal to provide any
relevant information, preventing or hindering from carrying out an inspection and perpetrator’s guilt.
Jacek Czaputowicz*
Patologie w administracji publicznej

– zagadnienia wprowadzające
W
swoim wystąpieniu omawiam trzy zagadnienia należące do szeroko rozumianej
problematyki patologii w administracji publicznej. Po pierwsze, „twarde” formy
patologii, które związane są z obracaniem publicznym pieniądzem. Po drugie,
„miękkie” formy patologii, związane ze słabością struktur organizacyjnych administracji,
które prowadzą do nieefektywnej pracy i marnotrawstwa zasobów publicznych. Po trzecie,
sposoby zapobiegania konfliktom interesów w administracji publicznej.
Kanwą mojego wystąpienia jest myśl, że patologia – zwłaszcza w znaczeniu typowej korupcji
na tle pieniędzy – ma nie tylko odniesienie do kwestii moralnych, lecz także do kwestii efektywno-
ści administracji i jej zdolności do strategicznego działania w interesie społeczeństwa. Admini-
stracja wolna od korupcji stwarza więcej szans na efektywne i racjonalne działanie.
Pojęcie „patologia w administracji” jest pojęciem niezwykle szerokim, w sensie prawnym nie-
precyzyjnym. Może oznaczać łamanie prawa, ale może także oznaczać pewną szarą strefę zacho-
wań, czyli działanie na granicy prawa, albo rozmyślne wykorzystywanie luk czy niedoskonałości
prawnych. Niektórzy prawnicy utrzymują, że przyczyn patologii należy szukać w źródłach prawa,
które jest podstawą działań administracji. Innymi słowy główną przyczyną patologii jest zła legis-
lacja, zwłaszcza takie elementy jak bezprawie legislacyjne ustawodawcy, wydawanie aktów praw-
nych zawierających błędy legislacyjne, błędne rozwiązania prawne, zjawisko inflacji prawa (nad-
produkcja aktów prawnych), brak stabilnych rozwiązań prawnych (częste nowelizacje będące
zaprzeczeniem przejrzystości prawa) oraz brak precyzji i uporządkowania systemu prawa.
W strukturze administracji i zasadach działania urzędników tkwią wtórne przyczyny patologii,
takie jak nieprawidłowości w kontroli i nadzorze działań, nieprzestrzeganie zasad etyki zawodo-
wej, braki w wykształceniu, czy niski poziom wynagrodzeń .
* Dr hab., dyrektor Krajowej Szkoły Administracji Publicznej
Wykład wprowadzający na X Dorocznej Międzynarodowej Konferencji Naukowej Stowarzyszenia Edukacji

Administracji Publicznej pt. „Patologie w Administracji Publicznej”, Białystok – Białowieża, 26-28 kwietnia
2009 r.
Justyna Dembczyńska, Skąd patologia w działaniach administracji? (pierwotne i wtórne przyczyny powstawania
patologii w administracji), [w:] Patologie w administracji publicznej, Patrycja Suwaj, Dariusz Kijowski (red.),
Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2009, s. 31-32.
66 Jacek Czaputowicz
Szerokie rozumienie patologii w administracji publicznej prezentuje Guy Peters, który stawia
pytanie, czy polityka i politycy mogą przyczyniać się do rozwoju patologii. Czy biurokracja pub-
liczna jest winowajcą, czy też może ofiarą niemożności skutecznego planowania i wdrażania pub-
licznych programów. Jego zdaniem największą patologią jest ciągłe „reformowanie” administracji
i fałszywe przekonanie, że jedna zmiana więcej w strukturze czy zarządzaniu uzdrowi cały sy-
stem. W rzeczywistości jednak po kilku dekadach reform wiele rządów powraca do tradycyjnego
modelu zarządzania. Badacz rozpatrując problemy organizacji publicznych sukcesywnie porów-
nuje je do chorób trawiących ludzki organizm, takich jak:
• autyzm – instytucje administracji publicznej powinny być spójne z polityką rządu; nie mogą
być postrzegane jako wyobcowane z systemu politycznego i nie służące interesom rządu,
• A DHD – zaburzenie koncentracji uwagi – słabą stroną administracji publicznej jest brak
bezpośredniej komunikacji ze społeczeństwem oraz przywiązanie do starych modeli i wzor-
ców postępowania,
• lęki i fobie – lęk przed popełnieniem błędu skutkuje brakiem podejmowania jakichkolwiek
decyzji, a brak otwartości – lękiem przed obiektywną oceną działań,
• otyłość i anoreksja – przerost zatrudnienia i walka o budżet większy niż wymagany oraz
konsumowanie go na własne potrzeby,
• skleroza – brak elastyczności idący w parze z przewidywalnością obowiązków i stopni awan-
su zawodowego,
• zaburzenia koordynacji – wynik sposobu prowadzenia polityki przez rząd skutkujący bra-
kiem koordynacji współpracy różnych organizacji publicznych.
„Twarde” formy patologii
W sensie prawnym patologia w najwyższym stopniu kojarzona jest z korupcją, która pojawia
się, gdy urzędnik ma strukturalną możliwość do arbitralnego rozstrzygania w sprawach urzędo-
wych. Groźba korupcji narasta gdy mamy do czynienia z brakiem przejrzystości, złym prawem
oraz działaniami nieformalnymi. Korupcja dotyczy przede wszystkim sfery zamówień publicz-
nych, czyli sfery, gdzie dochodzi do wydatkowania publicznego pieniądza na zakupy produktów
i usług na potrzeby pracy administracji. W Polsce państwo – w znaczeniu sektora finansów pub-
licznych – obraca rocznie środkami, które stanowią równowartość ok. 45% produktu krajowego
brutto (PKB). W 2006 roku ich suma przekroczyła 450 mld złotych. To są ogromne pieniądze.
Nic dziwnego, że budzą zainteresowanie wielu środowisk, zwłaszcza firm i różnych podmiotów
komercyjnych. Te pieniądze stwarzają także okazję nieuczciwym urzędnikom do prób nielegalne-
go wzbogacenia się poprzez próby „ustawiania” przetargów. W ostatnim czasie wiele służb pań-
stwowych, takich jak Centralne Biuro Antykorupcyjne, Centralne Biuro Śledcze i Agencja Bezpie-
czeństwa Wewnętrznego niewątpliwie zaktywizowało swoją działalność w tym zakresie, co
skutkuje mniejszą skłonnością urzędników do działań korupcyjnych.
Warto podkreślić, że korupcja nie jest pojęciem, które powinno być kojarzone wyłącznie z sek-
torem publicznym, z administracją publiczną. Takie zjawiska mają miejsce również w sektorze
prywatnym i jest to równie szkodliwe. Korupcja w sektorze prywatnym ma miejsce tam, gdzie de-
B. Guy Peters, Patologies in Public Administration, [w:] Patologie w administracji publicznej, Patrycja Suwaj,
Dariusz Kijowski (red.), Wolters Kluwer Polska, Warszawa 2009, s. 21-30.
Patologie w administracji publicznej – zagadnienia wprowadzające 67
cyzje na przykład o zakupach, nie są podejmowane w oparciu o rachunek ekonomiczny, ale

w oparciu o znajomości, nieformalne relacje. Media donoszą o znacznej liczbie takich przypad-
ków w dużych firmach. Tam również ma miejsce proces zamówień i tam również biurokracja kor-
poracyjna dopuszcza się działań nieformalnych, czy wprost niedopuszczalnych w świetle we-
wnętrznych regulacji firmy. Te zjawiska również osłabiają prężność naszej gospodarki, osłabiają
siłę i efektywność mechanizmów rynkowych. Osłabiają też motywację do uprawiania przedsię-
biorczości, bo przedsiębiorcy otrzymują sygnały, że nie jest najważniejsza jakość oferty rynkowej,
ale motywy poza-rynkowe, czyli kwestie nieformalne.
Z drugiej strony badania pokazują, że jeśli Polacy kojarzą korupcję z określonymi dziedzina-
mi, to jest to przede wszystkim sfera polityki oraz administracji centralnej. W latach 2003-2005
ponad 60% badanych Polaków uważało, że politycy uwikłani są w korupcję. Sytuacja poprawiła
się w 2006 i 2007 r., kiedy to odpowiednio 35% i 44% badanych uznawało, że politycy są skorum-
powani. Sukcesywnie rosło natomiast przekonanie o korupcji w służbie zdrowia; w 2007 r. prawie
60% badanych dopatrywało się tam korupcji.
W sferze administracji centralnej, w latach 2001-2005, od 29 do 39% Polaków przypisywało
korupcję urzędom centralnym. Sytuacja poprawiła się w 2006 roku, bo wówczas 22% Polaków
miało to przekonanie. Ale w 2007 roku sytuacja uległa pogorszeniu, do 31% wzrósł odsetek Pola-
ków widzących korupcję w tej sferze (zob. tabela).
Tabela: Dziedziny życia, w których zdaniem badanych korupcja występuje najczęściej (dane w%).
Data badania – próby losowe dorosłych Polaków
XI.2001 VI.2002 VI.2003 VI. 2004 V.2005 VII.2006 XII.2007
Politycy, działacze
partyjni, radni,
posłowie, senatorowie 54 52 60 64 61 35 44
Służba zdrowia 47 42 43 37 50 53 58
Urzędy centralne 38 29 37 39 34 22 31
Sądy i prokuratura 36 33 33 42 37 32 30
Policja 30 23 25 21 34 31 28
Urzędy gminne, powia-
towe, wojewódzkie 28 25 29 29 21 28 25
Firmy państwowe 13 12 11 11 11 9 15
Firmy prywatne 13 9 11 9 12 8 9
Szkolnictwo i nauka 6 8 4 5 4 8 3
Banki 6 3 5 4 4 3 2
Trudno powiedzieć 2 12 8 7 6 15 10
(Procenty nie sumują się do 100, gdyż respondent mógł wybrać więcej niż 1 dziedzinę, choć nie więcej niż
3 dziedziny).
Źródło: „Barometr korupcji 2007”, Fundacja Batorego.
BAROMETR KORUPCJI 2007, Fundacja Batorego, http://www.batory.org.pl/korupcja/barometr.htm.

Polska wypada źle w wielu rankingach międzynarodowych dotyczących postrzegania korup-

cji. Z pewnością jest to problem, z którym zmagają się wszystkie kraje, oczywiście w różnym stop-
niu. W ubiegłorocznym rankingu Transparency International w Indeksie Percepcji Korupcji, Pol-
ska uplasowała się na 58 pozycji wśród krajów objętych badaniem (180 krajów). Polska zajmuje
wśród krajów Unii Europejskiej jedną z ostatnich pozycji, dalej są tylko Rumunia i Bułgaria.
„Miękkie” formy patologii
Patologia w administracji publicznej nie musi wiązać się z pieniądzem. Pojęcie korupcji wy-
wodzi się z łacińskiego słowa corruptio, które oznacza zepsucie, obejmuje więc szeroką gamę na-
gannych zachowań. Można mówić o takich jej przejawach jak nadużycie stanowiska publicznego
w celu uzyskania prywatnych korzyści, wykorzystanie stanowiska w administracji do budowania
własnego wpływu i faworyzowanie wybranych osób.
Patologie w znacznej mierze są efektem wadliwych rozwiązań organizacyjnych i struktural-
nych. Jeśli mamy niedoskonałe procedury funkcjonowania urzędów, efektem będą takie patologie
jak ociężałość w działaniu, niewrażliwość na potrzeby obywateli jako odbiorców usług publicz-
nych, a także nieefektywne wykorzystanie zasobów, którymi dysponuje administracja, niezdol-
ność do wypełniania roli programowania rozwoju, analizowania wyzwań, identyfikowania współ-
czesnych problemów i budowania strategii przeciwdziałania im.
Wielką sztuką jest budowanie dobrych modeli funkcjonowania administracji, co stwarza szan-
sę na minimalizowanie przypadków patologii w administracji spoza sfery finansów publicznych.
Tylko w ramach efektywnych struktur można mieć nadzieję na to, że administracja będzie sku-
tecznie pokonywała pewne swoje wewnętrzne antynomie organizacyjne. Nieprzypadkowo współ-
cześnie dynamicznie rozwija się dziedzina wiedzy zwana zarządzaniem publicznym. Wszystkie
rozwinięte państwa poświęcają wiele energii i zasobów na rozwój efektywnych sposobów zarzą-
dzania w sferze administracji publicznej. Z uwagi na trendy cywilizacyjne, rosnącą liczbę proble-
mów publicznych i rosnącą współzależność obywateli, administracja poszerza zakres działania
i tym samym przechodzi przez nią coraz więcej publicznych pieniędzy, pieniędzy podatników.
W obrębie problematyki zarządzania publicznego bardzo mocno podkreśla się takie kwestie
jak: przejrzystość w działaniu administracji, etyka, równe traktowanie (ze względu na płeć, po-
chodzenie, wyznanie, wiek itp.), odpowiedzialność, efektywność, solidność. Czynniki, które wpły-
wają na końcowy efekt działania administracji stosunkowo łatwo jest wymienić, lecz sztuką jest je
wdrażać. W Polsce na powyższe problemy nakładały się kwestie z przeszłości, jak poddanie ad-
ministracji wpływom politycznym, niskie zarobki, niedoskonałe procedury rekrutacji itp.
Dziś mocno podkreśla się w nauce zarządzania publicznego konieczność przejrzystości dzia-
łania administracji. Nie może ona być swoistą czarną skrzynką, w której mają miejsce procesy
niedostępne dla społeczeństw. Dla uzyskania odpowiedniego poziomu przejrzystości mamy dziś
wiele narzędzi, jak choćby internet, który warto wykorzystywać, aby pokazywać w klarowny spo-
sób zasadnicze procesy, które zachodzą w poszczególnych instytucjach publicznych. Obywatel
musi wiedzieć z dużą precyzją, jakie zadania wykonują poszczególne urzędy, jakimi środkami
dysponują i jaki jest efekt końcowy.
http://www.egospodarka.pl/34234,Korupcja-w –Polsce-i –na-swiecie-2008,1,39,1.html
W powyższym zakresie problemem jest niedorozwój narzędzi ewaluacyjnych dostosowanych

do poszczególnych działów administracji. Urzędnicy często nie wiedzą, w jaki sposób ich praca
jest oceniana, co jest kryterium oceny. W ten sposób rodzi się zamieszanie wokół metod pracy.
Powstają poważne deficyty w administracji, a w konsekwencji niedostateczna zdolność państwa
do sprostania wyzwaniom teraźniejszości i przyszłości.
Powyższe czynniki, czy niedomogi w funkcjonowaniu administracji prowadzą do zjawiska
niebezpiecznego, jakim jest brak zaufania do administracji. Badania wskazują, że Polacy masowo
nie ufają własnej administracji. W 2006 r. 72% Polaków ufało bardziej administracji unijnej, niż
rodzimej. Zupełnie odwrotnie niż w innych krajach unijnych, gdzie obywatele ufają swojej admi-
nistracji, a z dużo większą rezerwą odnoszą się do unijnej. Na przykład w Wielkiej Brytanii 84%
obywateli ufa bardziej swojej administracji niż unijnej, natomiast w Niemczech 62% procent . Wy-
niki badania w Polsce obrazują, jak duży jest dzisiaj kryzys zaufania społecznego do polskiej ad-
ministracji.
Konflikt interesów
Administracja musi umieć łagodzić konflikty interesów, które napotykają osoby pracujące
w sferze publicznej. A konflikt interesów jest immanentną cechą społeczeństwa i wielu instytucji.
Występuje wtedy, gdy osoba publiczna ma możliwość wykorzystania zajmowanego stanowiska we
własnym interesie. Zwykle powstaje na styku strefy prywatnej i publicznej oraz w ramach sfery
publicznej – politycznej i urzędniczej. Rzecz w tym, że rzeczywistość społeczna jest bardzo zróż-
nicowana, heterogeniczna z czego wynika różnorodność występowania konfliktów interesów i po-
trzeba regulacji na różnych poziomach. Przeciwdziałać konfliktowi interesów może wyraźne od-
dzielenie powyższych sfer aktywności społecznej i uniemożliwienie urzędnikom występowania
w wielu rolach. W praktyce czyni się to poprzez wprowadzenie zakazów prowadzenia działalności
gospodarczej oraz ograniczenia możliwości prowadzenia działalności politycznej przez miano-
wanych urzędników publicznych.
Polski system charakteryzuje duża liczba uregulowań dotyczących konfliktu interesów oraz
odrębność regulacji dla poszczególnych grup funkcjonariuszy publicznych (parlamentarzyści,
radni, sędziowie i prokuratorzy, urzędnicy administracji rządowej i samorządowej). Jednak wiele
wyjątków w przepisach osłabia ten system.
Korupcję można zwalczać za pomocą różnych polityk antykorupcyjnych, działań o charakte-
rze karno-administracyjnym, ograniczających ingerencję państwa, reformujących jego struktury,
nastawionych na kształtowanie uczciwości społeczeństwa, lub ich kombinacją. Możemy wyróżnić
pięć typów polityki antykorupcyjnej:
•K arno-administracyjny, polegający na wprowadzeniu i egzekwowaniu prawa administracyj-
nego, formalne mechanizmy kontroli,
• „ Jak najmniej rządu”, dotyczący ograniczenia roli rządu, liczby przepisów, urzędniczej
uznaniowości,
J. Bielecki, Biurokracja – moloch mile widziany, „Rzeczpospolita”, 21.04.2006.

Zob. szerzej: J. Czaputowicz, Standardy etyczne w administracji publicznej, [w:] Administracja publiczna. Wy-
zwania w dobie integracji publicznej, (red.) J. Czaputowicz, PWN, Warszawa 2008, s. 363-376.
• „Ekonomii politycznej”, dotyczący zmiany środowiska, reformy struktur państwa w celu

zwiększenia przejrzystości i ustalenia odpowiedzialności,
• Uczciwości publicznej, który podkreśla konieczność kształtowania uczciwości społeczeń-
stwa, odporności na korupcję przez edukację i budowanie etosu służby cywilnej, oraz
•S trategia zintegrowana, czyli podejście całościowe, wielokierunkowe, włączenie społeczeń-
stwa obywatelskiego, regulacja lobbingu.
Stosowane są różne formy promowania zachowań etycznych w państwach Unii Europejskiej,
od podejścia „dziesięciu przykazań” do „Kodeksu Justyniańskiego”. W pierwszym przypadku wy-
stępuje ograniczona liczba zasad, np. siedem zasad Komisji Nolana w Wielkiej Brytanii; w dru-
gim – rozbudowany kodeks etyczny. Większość państw członkowskich Unii Europejskiej stosuje
drugie rozwiązanie.
Z punktu widzenia podejścia prawnego możemy wyróżnić modele opierające się na zakazach
(complience–based), działaniach prewencyjnych (preventive-based) oraz wartościach (value-based).
W Niemczech występuje model legalistyczny, który cechuje się rozwiniętymi kodeksami etyczny-
mi. Ich celem jest zapewnienie zgodności zachowania z zasadami. W systemie tym urzędnicy czę-
sto uważają, że to, co nie jest otwarcie zabronione, nie jest naganne. Eliminując największe wy-
kroczenia, system ten nie promuje pozytywnych wartości i zachowań, a obniżenie poziomu
kontroli może doprowadzić do znacznego wzrostu zachowań nieetycznych.
Z kolei w Wielkiej Brytanii dominuje model prewencyjny, z elementami modelu opartego na
wartościach. Wysiłki są koncentrowane na zidentyfikowaniu obszarów wysokiego ryzyka. Pod-
kreśla się znaczenie wartości leżących u podłoża zasad zarządzania środkami publicznymi. Sła-
bość tego modelu wynika z koncentracji na określonych, funkcjonalnych obszarach, co rodzi nie-
bezpieczeństwo wystąpienia w całej administracji publicznej różnych standardów etycznych.
Model zasadzający się na wartościach wychodzi od określenia, jakie wartości są pożądane oraz
co myślą o nich urzędnicy. Wartości te brane są następnie pod uwagę w opracowywaniu kodek-
sów etycznych, wprowadzanych w życie w dialogu z urzędnikami.
Na dzisiejszy stan etyczny polskich urzędników wpływ mają uwarunkowania historyczne.
W okresie PRL brakowało czytelnych reguł prawnych określających system służby publicznej, za-
równo w sferze wartości, jak i praktyki, na którą składa się system rekrutacji, awansowania i do-
skonalenia umiejętności zawodowych oraz szkolenia. Nadal często łapówka uważana bywa przez
wielu Polaków jako prezent, dowód wdzięczności za przysługę. Należy jednak pamiętać, że korup-
cja jest nie tylko złem moralnym, lecz także generuje straty ekonomiczne i społeczne oraz może
nieść zagrożenia dla bezpieczeństwa narodowego.
Abstract
The article tackles various forms of pathologies in public administration, their influence of
weakening effectiveness and strategic management and the ways of preventing conflict of inter-
ests. The author demonstrates that “pathology in administration” is a wide-term, not precise from
a legal point of view. The pathologies in public administration, in the society perception linked
most of all to corruption in public procurement, refer to a wide-scale of wrongdoing. They result
from malfunctioning of organization and structure. The danger of corruption rises when there is
lack of transparency, bad law or informal actions. Corruption is not only the moral evil but also
generates economic and social loss. It can also be a national security threat. The administration
malfunctioning effects in decline of the citizens’ trust in public administration. The studies show
that the Poles generally have no trust in their own public administration.
Ewa Kowalewska-Borys*
Rozważania wokół problematyki zbrodni

przeciwko Narodowi Polskiemu
– sprawa Generała Fieldorfa „Nila”.
Z
brodnie przeciwko Narodowi Polskiemu, w tym zbrodnie komunistyczne, nazistow-
skie, stanowią w dalszym ciągu aktualny problem społeczny, są w centrum zaintereso-
wania polskiego prawa.
Podstawowym aktem prawnym w tym zakresie jest Ustawa z dn. 18 grudnia 1998 r. o Instytu-
cie Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, ale również
tzw. dekret sierpniowy z 1944 r., czyli Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dn.
31 sierpnia 1944 r. o wymiarze kary dla faszystowsko-hitlerowskich zbrodniarzy winnych za-
bójstw i znęcania się nad ludnością cywilną i jeńcami oraz dla zdrajców Narodu Polskiego , Ko-
deksu karnego z 1932 r., Kodeksu karnego z 1997 r. oraz Kodeksu postępowania karnego
z 1997 r.
Wspomniany dekret sierpniowy jest przykładem aktu prawnego o charakterze specjalnym (lex
specialis w stosunku do ówczesnego k.k. z 1932 r.), który powstał po klęsce wojsk niemieckich
w celu penalizacji nowych stanów faktycznych, wykraczających poza ramy znamion opisanych
w obowiązującym wówczas k.k. z 1932 r. i pociągnięcia do odpowiedzialności faszystowsko-hitle-
rowskich zbrodniarzy winnych zabójstw i znęcania się nad ludnością cywilną i jeńcami oraz dla
zdrajców Narodu Polskiego. Dekret sierpniowy przewidywał karę śmierci za zabójstwa, znęcanie
się oraz za inne formy prześladowań ludności cywilnej, osób wojskowych i jeńców wojennych ze
względów politycznych, narodowościowych, wyznaniowych lub rasowych oraz karę więzienia na
czas nie krótszy od lat 3 lub dożywocie za szantaż z żądaniem okupu za zaniechanie donosu do
władz niemieckich (art. 1, 2, 3 dekretu sierpniowego). W art. 4 penalizował on również udział
w organizacji przestępczej powołanej lub uznanej przez władze państwa niemieckiego lub pań-
stwa z Niemcami sprzymierzonego (np. ZSRR był sprzymierzony z Niemcami w okresie od 1
września 1939 r. do 22 czerwca 1941 r.) albo w zrzeszeniu politycznym, które działało w interesie
* Dr, Katedra Prawa Karnego, Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku
t.j. Dz. U. z 2007, nr 63, poz. 424, z późn. zm., dalej jako ustawa o IPN.
Dz. U. z 1944 r., nr 4, poz. 16, z późn. zm., dalej jako dekret sierpniowy; zob. postanowienie Sądu Najwyższe-
go z dn. 8 kwietnia 2003 r., V KK 229/02, LEX nr 77460 z glosą J. A. Kuleszy, WPP 2004, nr 4, s. 151 i n.
Rozważania wokół problematyki zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – sprawa Generała Fieldorfa „Nila”. 73
państwa niemieckiego lub z nim sprzymierzonego. Przepis § 2 art. 4 dekretu podawał legalną de-
finicję organizacji przestępczej, natomiast § 3 tegoż artykułu wymieniał szczególnie niebezpiecz-
ne organizacje przestępcze: niemiecką narodowo-socjalistyczną partię robotniczą (National So-
zialistische Deutsche Arbeiter Partei – NSDAP), sztafety ochronne (Schutzstaffeln – SS), tajną
policję państwową (Geheime Staats-Polizei – Gestapo), służbę bezpieczeństwa (Sicherheitsdienst –
SD). Dekret sierpniowy nie obejmował natomiast zbrodni przeciwko pokojowi, przestępstwo to
określone było w k.k. z 1932 r. Niewątpliwie zaś był to akt prawny działający wstecz. W sensie for-
malnym naruszał on zasadę lex retro non agit. W tym miejscu wszakże zaznaczyć należy, że pod-
stawowym celem jego ustanowienia była konieczność rozliczenia i pociągnięcia do odpowiedzial-
ności karnej zbrodniarzy II wojny światowej oraz penalizacja nowych stanów faktycznych, która
mogła nastąpić jedynie w sposób następczy.
Niestety, dekret sierpniowy stosowany był również jako podstawa karania żołnierzy Armii
Krajowej. W celu znęcania się nad nimi i ich dodatkowego poniżenia więziono ich wspólnie z hit-
lerowskimi zbrodniarzami (o tym pisał Kazimierz Moczarski w „Rozmowach z katem”). Jednym
z najbardziej skandalicznych przykładów takiego niechlubnego zastosowania dekretu sierpniowe-
go było zabójstwo sądowe – skazanie generała Fieldorfa „Nila”. Do tej pory żaden z uczestników
tej sądowej zbrodni nie został pociągnięty do odpowiedzialności.
W 1952 r. Generał August Emil Fieldorf został uznany winnym zbrodni ludobójstwa w okresie
1943-45 i skazany za przestępstwo z art. 1 pkt 1 dekretu sierpniowego, zgodnie z którym, każdy,
kto idąc na rękę władzy państwa niemieckiego lub innego sprzymierzonego z nim brał udział
w dokonywaniu zabójstw podlegał karze śmierci. Decydujące dla oceny tej zbrodni sądowej było
ustalenie, czy generał Fieldorf wydawał rozkazy „dokonywania zabójstw”. Zebrany w sprawie ma-
teriał dowodowy i ujawniony podczas rozprawy sądowej nie pozwalał ustalić i stwierdzić, że Ge-
nerał wydawał takie rozkazy. W tym miejscu należy podkreślić, że wszystkie wnioski dowodowe
Generała, które miały udowodnić, że nie popełnił on zarzucanych mu przestępstw zostały odda-
lone, czym z pełną świadomością bezprawności takiej decyzji, pozbawiono Generała jego podsta-
wowego prawa do obrony. Ponadto sąd orzekający nie zweryfikował materiału dowodowego, wy-
tworzonego i sfałszowanego (wymuszone, fałszywe zeznania świadków) na etapie postępowania
przygotowawczego, co niewątpliwie uznać należy za ideologiczny odwet ówczesnej władzy. Jako
podstawę sądowego ustalenia, że jednak Generał winny jest zbrodni ludobójstwa sąd uznał, iż
czytając przekazywane mu przez komendantów AK sprawozdania z prowadzonych działań wo-
jennych, gen.Fieldorf nie reagował na fakt bratobójczych morderstw. W ocenie sądu zatem brak
reakcji był równoznaczny z czynnym wydawaniem rozkazów, czyli również tożsamy z braniem
udziału w dokonywaniu zabójstw, wyczerpującym znamiona zbrodni z art. 1 pkt 1 dekretu sierp-
niowego, co jest oczywistym absurdem. Sąd Najwyższy w wyroku z dn. 20 października 1952 r.
uchylił wyrok Sądu Wojewódzkiego w zakresie ustaleń dotyczących wydawania przez Generała
rozkazów i instrukcji likwidowania żołnierzy sowieckich i działaczy lewicowych oraz obywateli
narodowości żydowskiej, utrzymując jednocześnie w mocy karę śmierci. Jednocześnie Sąd Naj-
wyższy ustalił, że Generał współpracując w układaniu rozkazów oraz w wydawaniu wytycznych
podległym jako szef „Kedywu Armii Krajowej” (przy czym sam Kedyw AK SN uznał za organi-
zację zbrodniczą) wypełnił znamiona zbrodni z art. 1 pkt 1 dekretu sierpniowego.
Podsumowując, dokonać należy bardzo smutnej konstatacji, iż ta zbrodnia sądowa była ideo-
logicznie motywowana. Ponadto jeszcze raz przypomnieć należy, iż w procesie naruszono funda-
mentalną zasadę prawa do obrony oraz że skazanie nastąpiło na podstawie wymuszonych, fał-
74 Ewa Kowalewska-Borys
szywych i nie weryfikowanych zeznań. Podstawą do dokonania takiej oceny procesu generała
Fieldorfa „Nila” jest art. 2 ust. 1 Ustawy o IPN, który zawiera legalną definicję zbrodni komuni-
stycznej jako akt stosowania przez funkcjonariuszy państwa komunistycznego (sędziów, prokura-
torów) represji i naruszania praw człowieka, a których kwalifikacja prawna złożona jest z dwóch
elementów: przekroczenia lub niedopełnienia obowiązków i uprawnień w przypadku skazania na
karę śmierci lub pozbawienia wolności, gdy wymierzono karę pozbawienia wolności.
Dekret sierpniowy obowiązuje nadal choć w bardzo okrojonej formie – tylko w zakresie art. 1
pkt 1 dekretu, a to za sprawą najpierw dwóch ustaw amnestyjnych z 1952 r. (Dz.U. nr 46, poz.
309) i 1956 r. (Dz.U. nr 11, poz. 57), następnie zaś przepisów wprowadzających Kodeks karny
z 1969 r. (art. II § 1), które utrzymały w mocy dekret sierpniowy, w końcu zaś przepisy wprowa-
dzające Kodeks karny z 1997 r. (art. 3 § 1, 4, 5, 6, 7) . Gwoli jasności dodam, że po wojnie wyda-
no w sumie 4 ustawy amnestyjne: z 1945 r. (Dz.U. nr 28, poz. 172), 1947 r. (Dz.U. nr 20, poz. 78),
1952 r. i 1956 r. Dwa pierwsze akty amnestyjne wyłączyły możliwość zastosowania amnestii do
przepisów dekretu sierpniowego, natomiast akt trzeci objął swym działaniem przepis art. 2 i 3 de-
kretu sierpniowego. Wobec ustanowionych w tych przepisach przestępstw powstał obowiązek zła-
godzenia orzeczonych kar. Tytułem przykładu: orzeczoną karę śmierci zmieniono na karę 15 lat,
dożywocie – na karę 12 lat pozbawienia wolności etc. Natomiast słynny art. 8 amnestii z 1956 r.
wprowadził swoistą konstrukcję prawną, polegającą na zawieszeniu postępowania w stosunku do
wszystkich przestępstw wymienionych w tej ustawie amnestyjnej, z wyjątkiem zbrodni określonej
w art. 1 pkt 1 dekretu. Wobec przestępstw podlegających amnestii ustawodawca zaniechał ściga-
nia z uwagi na długi upływ czasu („nie wszczyna się, a wszczęte umarza”). Natomiast nie zasto-
sował on względem nich abolicji, czyli puszczenia w niepamięć i przebaczenia popełnionych prze-
stępstw, czego po prostu nie dałoby się w żaden sposób uzasadnić, ani moralny, ani prawny.
Ponadto podkreślić należy, że zaniechanie ścigania wcale nie oznacza uchylenia przepisów okre-
ślających przestępstwa podlegające amnestii.
Natomiast pojęcie zbrodni nazistowskiej nie zostało zdefiniowane w polskim prawie. Legalnej
definicji nie zawiera też ustawa o IPN, chociaż w art. 1 pkt 1 lit. a wyróżnia zbrodnie nazistow-
skie, komunistyczne oraz inne przestępstwa stanowiące zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości
oraz zbrodnie wojenne. Należy zatem przyjąć za T. Stadnickim, że zbrodnię nazistowską stano-
wią czyny stanowiące zbrodnie przeciwko pokojowi, ludzkości lub zbrodnie wojenne, popełnione
w okresie II wojny światowej przez funkcjonariuszy państwa niemieckiego w ramach jego zbrod-
niczej działalności, podlegające ściganiu na podstawie przepisów zawartych w rozdziale XVI k.k.
oraz Dekrecie sierpniowym.
W tym miejscu należy zatem wyjaśnić zakres pojęciowy zbrodni, przestępstw przeciwko poko-
jowi, ludzkości i przestępstw wojennych. Zgodnie z art. 7 § 1 k.k. przestępstwa dzielimy na zbrod-
nie i występki. Zbrodnią zaś jest czyn zabroniony zagrożony karą pozbawienia wolności na czas
nie krótszy od lat 3 albo karą surowszą. Natomiast występkiem jest czyn zabroniony zagrożony
zob. statystykę stosowania dekretu sierpniowego przedstawioną przez L. Kubickiego [w:] Zbrodnie wojenne
w świetle prawa polskiego, Warszawa 1963, s. 179-183.
zob. więcej na temat obowiązywania przepisów dekretu sierpniowego z 1944 r. w artykule J. A. Kuleszy, Ściga-
nie zbrodni nazistowskich w świetle przepisów wprowadzających kodeks karny z 1997 r., Palestra 2007, nr 7-8.
T. Stadnicki, Funkcja śledcza Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Pol-
skiemu, Prok. i Pr. 2006, nr 9.
grzywną powyżej 30 stawek dziennych, karą ograniczenia wolności albo karą pozbawienia wol-
ności przekraczającą miesiąc. Ten dychotomiczny podział przestępstw jest podziałem tradycyj-
nym w polskim prawie karnym materialnym. Oprócz zbrodni i występków, na gruncie Kodeksu
wykroczeń, istnieją jeszcze wykroczenia, czyli czyny, przy których górne zagrożenie karą nie prze-
kracza granic zagrożenia ustanowionych dla występków. Jak to już wynika z powyższego, zbrod-
nie są przestępstwami o największym stopniu społecznej szkodliwości, a w związku z tym o naj-
silniejszym potępieniu społecznym.
W polskim prawie karnym ściganie zbrodni hitlerowskich, popełnionych w czasie II wojny
światowej, było możliwe w oparciu o dekret sierpniowy. Swoim zakresem przedmiotowym dekret
ten nie obejmował natomiast zbrodni popełnionych po II wojnie światowej. Poza tym brak było
kompleksowej regulacji prawnej tej problematyki, nie licząc ustawy o obronie pokoju z dn. 29
grudnia 1950 r., która penalizowała przestępstwo propagandy wojennej jako zbrodni przeciwko
pokojowi. Zgodnie z art. 1 tej ustawy każdy, kto słowem lub pismem, za pośrednictwem prasy, ra-
dia, filmu lub w jakikolwiek inny sposób uprawia propagandę wojenną, popełnia zbrodnię prze-
ciw pokojowi i podlega karze więzienia do lat 15. Natomiast według art. 2. zbrodnię przeciw po-
kojowi, określoną w art. 1, popełnia w szczególności, każdy, kto podżega lub nawołuje do wojny,
ułatwia szerzenie propagandy, prowadzonej przez ośrodki uprawiające kampanię podżegania do
wojny, zwalcza lub spotwarza Ruch Obrońców Pokoju. Wprowadzenie do polskiego systemu
prawnego przestępstw przeciwko pokojowi, ludzkości i stosunkom międzynarodowym początko-
wo projektowano w formie odrębnego rozdziału kodeksu karnego z 1969 r., jednakże w toku dal-
szych prac rozdział, obejmujący tę problematykę, został pominięty. Dopiero w Kodeksie karnym
z 1997 r. umieszczono Rozdział XVI, a w nim art. 117-126, określające przestępstwa przeciwko
pokojowi, ludzkości oraz przestępstwa wojenne. Do przestępstw przeciwko pokojowi należy prze-
stępstwo wszczynania lub prowadzenia wojny napastniczej (art. 117 § 1 k.k.) i przygotowanie do
niego (art. 117 § 2 k.k.) oraz przestępstwo publicznego nawoływania do wojny napastniczej (art.
117 § 3 k.k.). Natomiast do przestępstw przeciwko ludzkości polski ustawodawca zaliczył prze-
stępstwo ludobójstwa (art. 118 k.k.) i przygotowanie do niego, a także przestępstwo stosowania
przemocy wobec osoby z powodu jej przynależności narodowej, etnicznej, rasowej, politycznej,
wyznaniowej lub z powodu bezwyznaniowości (art. 119 § 1 k.k.) lub publiczne nawoływanie do
tych przestępstw (art. 119 § 2 k.k.). Z kolei przestępstwa wojenne stanowią realizację zobowiązań
tzw. międzynarodowego prawa konfliktów zbrojnych (prawa wojennego), czyli przede wszystkim
Konwencji haskich i genewskich. Penalizują one naruszenia tego prawa, a ich cechą charaktery-
styczną jest tzw. podwójna bezprawność, czyli „podwójne wypełnienie znamion” określonych w k.
k. oraz w prawie międzynarodowym. Do przestępstw wojennych należy przestępstwo stosowania
środka masowej zagłady (art. 120 k.k.), obrotu i wytwarzania takiego środka (art. 121 k.k.), ataku
w sposób zabroniony przez prawo międzynarodowe (art. 122 k.k.), przestępstwo zabójstwa i tor-
turowania jeńców wojennych, ludności cywilnej (art. 123 k.k.), naruszenia praw człowieka poprzez
zmuszanie jeńców wojennych, ludności cywilnej do służby w nieprzyjacielskich siłach zbrojnych,
Dz.U. 1950, nr 58, poz. 521. Ustawa o obronie pokoju została uchylona przez przepisy wprowadzające k.k.
z 1997 r.
T. Cyprian, J. Rawicki, Prawo norymberskie, Bilans i perspektywy, Warszawa 1948 r.; L. Gardocki, Zarys prawa
karnego międzynarodowego, Warszawa 1985 r.; L. Kubicki, System prawa karnego 2, t. IV: O przestępstwach
w szczególności, Ossolineum 1989, s. 131-181.
76 Ewa Kowalewska-Borys
przesiedlanie, stosowanie kar cielesnych etc. (art. 124 k.k.), przestępstwo niszczenia dóbr kultury
(art. 125 k.k.) oraz bezprawne używanie znaków ochronnych (art. 126 k.k.). Ściganie omawianych
przestępstw i pociąganie ich sprawców do odpowiedzialności karnej odbywa się zatem w oparciu
o wyszczególnione przepisy polskiego Kodeksu karnego z 1997 r., ale również w sposób bezpo-
średni na podstawie przepisów prawa międzynarodowego. W tym miejscu zaznaczyć wszakże na-
leży, iż sądy krajowe stosują bezpośrednio normy prawa wewnętrznego.
Ściganie i pociąganie do odpowiedzialności karnej na podstawie norm prawa międzynarodo-
wego charakterystyczne jest dla trybunałów międzynarodowych, a w interesującej nas kwestii ty-
powym przykładem był proces norymberski przeciwko głównym zbrodniarzom hitlerowskim
przed Międzynarodowym Trybunałem Wojskowym, zwanym Trybunałem Norymberskim. Zna-
miona zbrodni przeciwko pokojowi, wojennych oraz przeciwko ludności10, a także zasady i nor-
my tzw. prawa norymberskiego zawarte zostały w artykule VI Statutu Trybunału Norymberskiego
z 1947 r.11 Natomiast w 1948 r. uchwalono Konwencję w sprawie zapobiegania i karania zbrodni
ludobójstwa12 , według której ludobójstwem jest czyn popełniony w zamiarze zniszczenia w cało-
ści lub w części grup narodowych, etnicznych, rasowych lub religijnych jako takich, a polegający
na zabójstwie członków grupy lub na innych, wymienionych w art. II Konwencji działaniach.
Zbrodnia ta stanowi kwalifikowany typ zbrodni przeciwko ludzkości ze względu na szczególny
zamiar sprawcy. Należy zaznaczyć, że w porównaniu z Konwencją polskie pojęcie ludobójstwa
z art. 118 k.k. z 1997 r. jest znacznie szersze. Z kolei w 1968 r. uchwalono deklaratoryjną Konwen-
cję o niestosowaniu przedawnienia wobec zbrodni wojennych i zbrodni przeciwko ludzkości13. Po-
nadto całokształt zasad „międzynarodowej” odpowiedzialności za przestępstwa przeciwko poko-
jowi, ludzkości i przestępstwa wojenne współtworzą Międzynarodowe Trybunały Karne dla b.
Jugosławii i dla Rwandy, powołane przez Radę Bezpieczeństwa ONZ w 1993 r. i 1994 r. oraz
uchwalony w 1998 r. Statut dla stałego Międzynarodowego Trybunału Karnego14.
Przestępstwo planowania, przygotowania, rozpoczęcia lub prowadzenia wojny napastniczej albo wojny
będącej pogwałceniem traktatów, porozumień lub przyrzeczeń międzynarodowych albo współudział w planie
lub w zmowie w celu dokonania jednego z wyżej wymienionych czynów zabronionych.
Przestępstwo pogwałcenia praw i zwyczajów wojennych, w tym morderstwo, złe obchodzenie się lub deportac-
ja na roboty przymusowe albo w innym celu ludności cywilnej na okupowanym obszarze lub z tego obszaru,
mordowanie lub złe obchodzenie się z jeńcami wojennymi lub osobami na morzu, zabijanie zakładników,
rabunek własności publicznej lub prywatnej, bezmyślne niszczenie osiedli, miast, wsi albo spustoszenia nieus-
prawiedliwione koniecznością wojenną.
10 Morderstwo, wytępianie, obracanie ludzi w niewolników, deportacje i inne czyny nieludzkie, których
dopuszczono się przeciwko jakiejkolwiek ludności cywilnej przed wojną lub podczas wojny, prześladowania
ze względów politycznych, rasowych, religijnych przy popełnianiu jakiejkolwiek zbrodni wchodzącej w za-
kres kompetencji Trybunału lub w związku z nią, niezależnie od tego, czy gwałciła ona, czy też nie prawo
wewnętrzne państwa, gdzie ją popełniono.
11 Dz.U. z 1947 r., nr 63, poz. 367.
12 Dz.U. z 1952 r., nr 2, poz. 9 ze sprost.
13 Dz.U. z 1970 r., nr 26, poz. 208 ze sprost.
14 zob. więcej na ten temat: R. Wieruszewski, Międzynarodowy Trybunał Karny dla osądzenia sprawców naruszeń
prawa humanitarnego w b. Jugosławii, PiP 1993, nr 8; M. Płachta, Statut Stałego Międzynarodowego Trybunału
Karnego: Podstawowe zasady kompetencyjne, organizacyjne i procesowe, PiP 1998, nr 12, s. 17-35; M. Płachta,
Polskie prawo karne a postanowienia Statutu Stałego Międzynarodowego Trybunału Karnego, PiP 2002, nr 8, s.
3-14.
Abstract
The Article concentrates on the issue of crimes against the Polish Nation, including commu-
nist and nazi crimes, which still constitute an up-to-date social problem and remain in the center
of interests of the Polish law. Special attention is paid to the August Decree from 1944 – the
Decree of the Polish Committee of National Liberation from August 31st, 1944 on the punish-
ment of fascist-nazi criminals guilty of murder and ill-treatment of the civil population and priso-
ners of war, and on the punishment of traitors of the Polish Nation. The author also draws atten-
tion to the disgraceful application of the August Decree as a legal basis for punishing soldiers of
the Polish Home Army – court murder, the conviction of General A. E. Fieldorf “Nil”.
R adosław Galicki*
Publicznoprawne aspekty
ubezpieczeń zdrowotnych w Polsce
(wybrane zagadnienia)
Uwagi wstępne
Zdrowie jest wartością konstytucyjną. Każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Obywatelom,

niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne obowiązane są zapewnić równy dostęp
do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, a także zapewnić szcze-
gólną opiekę zdrowotną dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom
w podeszłym wieku (art. 68 ust. 1 – 3 Konstytucji). Prawodawca polski zatem z jednej strony wy-
musza na władzach realizację powszechnego charakteru publicznych ubezpieczeń zdrowotnych.
Dlatego powszechne ubezpieczenie zdrowotne jest dla obywateli polskich obowiązkowe. Z drugiej
zaś strony przyznaje każdemu człowiekowi prawo do decydowania o sposobie dodatkowej, nie-
standardowej ochrony własnego zdrowia, np. poprzez dobrowolne zawarcie umowy prywatnego
ubezpieczenia zdrowotnego z zakładem ubezpieczeń w reżimie prawa cywilnego.
W nauce prawa utrwalił się podział ubezpieczeń społecznych na ubezpieczenie emerytalne,
ubezpieczenie rentowe, ubezpieczenie chorobowe i ubezpieczenie wypadkowe. Jednakże obecnie
należy pamiętać, że rodzajem ubezpieczenia społecznego jest również powszechne ubezpieczenie
zdrowotne jako piąty filar ubezpieczeń społecznych. Zdaje się to przeczyć zamysłowi prawodaw-
cy, który w procesie legislacji uchwalił ustawę z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpie-
czeń społecznych. W art. 1 tego aktu prawnego ustawodawca bowiem postanowił, że ubezpiecze-
nia społeczne obejmują: 1) ubezpieczenie emerytalne; 2) ubezpieczenie rentowe; 3) ubezpieczenie
w razie choroby i macierzyństwa, zwane dalej „ubezpieczeniem chorobowym”; 4) ubezpieczenie
z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych, zwane dalej „ubezpieczeniem wypadko-
wym”. Wykładnia gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że powszechne obowiązkowe
i dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne nie zalicza się do systemu ubezpieczeń społecznych (usta-
wodawca nie posługuje się bowiem zwrotem „w szczególności”, tworząc zamknięty katalog rodza-
* Doktorant w Katedrze Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, Wydział Prawa UwB
Tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., nr 11, poz. 74.

Publicznoprawne aspekty ubezpieczeń zdrowotnych w Polsce (wybrane zagadnienia) 79
jów ubezpieczeń społecznych). W doktrynie jednak pojawił się nowy pogląd, zgodnie z którym
w skład systemu ubezpieczeń społecznych wchodzi także ubezpieczenie zdrowotne.
Ryzyko ziszczenia się zdarzenia losowego (wypadku ubezpieczeniowego) może być przedmio-
tem ochrony w reżimie prawa ubezpieczeń społecznych (zaliczanego do prawa administracyjne-
go), jak również w reżimie prawa gospodarczego prywatnego. Do tzw. ubezpieczeń gospodarczych
zastosowanie mają przepisy Kodeksu cywilnego (art. 805–834) oraz przepisy czterech ustaw
z dnia 22 maja 2003 r.: o działalności ubezpieczeniowej, o ubezpieczeniach obowiązkowych,
Ubezpieczeniowym Funduszu Gwarancyjnym i Polskim Biurze Ubezpieczycieli Komunikacyj-
nych, o nadzorze ubezpieczeniowym i emerytalnym oraz Rzeczniku Ubezpieczonych, o pośred-
nictwie ubezpieczeniowym.
System publicznej opieki zdrowotnej w Polsce
Podstawowe znaczenie dla kształtu systemu opieki zdrowotnej w Polsce mają: ustawa z dnia
27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych,
a także ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej oraz rozporządzenia
Ministra Zdrowia z dnia 6 maja 2008 r. w sprawie ogólnych warunków umów o udzielanie świad-
czeń opieki zdrowotnej.
Zgodnie z art. 65 u.z. ubezpieczenie zdrowotne jest oparte w szczególności na zasadach: 1)
równego traktowania oraz solidarności społecznej; 2) zapewnienia ubezpieczonemu równego do-
stępu do świadczeń opieki zdrowotnej i wyboru świadczeniodawców spośród tych świadczenio-
dawców, którzy zawarli umowę z Narodowym Funduszem Zdrowia.
Zakres przedmiotowy ubezpieczenia zdrowotnego zawiera się w zakresie świadczeń opieki
zdrowotnej, udzielanych świadczeniobiorcom lub ubezpieczonym obowiązkowo albo dobrowolnie
w przypadku ambulatoryjnej, a także szpitalnej opieki nad chorym. Ambulatoryjna opieka zdro-
wotna polega na udzielaniu przez świadczeniodawców świadczeń opieki zdrowotnej osobom nie-
wymagającym leczenia w warunkach całodobowych lub całodziennych. Jeżeli więc świadczenia
zdrowotne profilaktyczne, diagnostyczne, lecznicze, rehabilitacyjne oraz pielęgnacyjne z zakresu
medycyny ogólnej, rodzinnej i pediatrii udzielane są w ramach ambulatoryjnej opieki, to składają
się na podstawową opiekę zdrowotną. Natomiast kompleksową opiekę nad osobami wymagający-
mi leczenia w warunkach całodobowych lub całodziennych można nazwać szpitalną opieką zdro-
wotną. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.z.o.z. szpital obowiązany jest zapewnić pacjentowi zarówno
świadczenia zdrowotne, jak też środki farmaceutyczne i materiały medyczne, a także pomieszcze-
Zob. J. Jończyk, Prawo zabezpieczenia społecznego, Kraków 2006, s. 248; tenże, Transrormacja ubezpieczeń
społecznych i ochrony zdrowia [w:] H. Szurgacz (red.), Konstytucyjne problemy prawa pracy i zabezpieczenia
społecznego, Wrocław 2005, s. 104–105, 121–122; I. Jędrasik–Jankowska, Pojęcie i konstrukcje prawne ubez-
pieczenia społecznego, Warszawa 2007, s. 36.
Dz. U. nr 124, poz. 1151 ze zm.
Dz. U. nr 124, poz. 1152 ze zm.
Dz. U. nr 124, poz. 1153 ze zm.
Dz. U. nr 124, poz. 1154 ze zm.
Tekst jednolity Dz. U. z 2008 r., nr 164, poz. 1027.
Dz. U. z 1991 r., nr 91. poz. 408.
Dz. U. z 2008 r., nr 81, poz. 484.
80 Radosław Galicki
nie i wyżywienie odpowiednie do stanu zdrowia. Szpitale udzielają z zasady świadczeń specjali-
stycznych (nie wchodzących w zakres podstawowej opieki zdrowotnej) oraz świadczeń wyso-
kospecjalistycznych.
Świadczenia opieki zdrowotnej dzielą się na trzy grupy świadczeń: 1) świadczenia zdrowotne;
2) świadczenia zdrowotne rzeczowe oraz 3) świadczenia towarzyszące. Świadczenia zdrowotne
rzeczowe to związane z procesem leczenia leki, wyroby medyczne, w tym wyroby medyczne będą-
ce przedmiotami ortopedycznymi i środki pomocnicze. Mianem zaś świadczeń zdrowotnych ob-
jęte są działania służące profilaktyce, zachowaniu, ratowaniu, przywracaniu lub poprawie zdro-
wia oraz inne działania medyczne wynikające z procesu leczenia lub przepisów odrębnych
regulujących zasady ich udzielania. Ustawa o ZOZ zawiera katalog przykładowych sytuacji,
w których wykonuje się te świadczenia. Zgodnie więc z art. 3 świadczenia zdrowotne wykonywane
są w przypadku: 1) badania i porady lekarskiej; 2) leczenia; 3) badania i terapii psychologicznej;
4) rehabilitacji leczniczej; 5) opieki nad kobietą ciężarną i jej płodem, porodem, połogiem oraz
nad noworodkiem; 6) opieki nad zdrowym dzieckiem; 7) badania diagnostycznego, w tym z ana-
lityką medyczną; 8) pielęgnacji chorych; 9) pielęgnacji niepełnosprawnych i opieki nad nimi; 10)
opieki paliatywno-hospicyjnej; 11) orzekania i opiniowania o stanie zdrowia; 12) zapobiegania
powstawaniu urazów i chorób poprzez działania profilaktyczne oraz szczepienia ochronne; 13)
czynności technicznych z zakresu protetyki i ortodoncji; 14) czynności z zakresu zaopatrzenia
w przedmioty ortopedyczne i środki pomocnicze. Podobny kazuistyczny katalog świadczeń finan-
sowanych świadczeniobiorcy ze środków publicznych na zasadach i zakresie określonych w usta-
wie zawiera art. 15 ust. 2 ustawy zdrowotnej. Natomiast świadczenia towarzyszące to działania
zapewniające zakwaterowanie i wyżywienie w zakładzie opieki zdrowotnej całodobowej lub cało-
dziennej oraz usługi transportu sanitarnego.
Z powyższego wynika, że w systemie powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego funkcjonuje
wiele podmiotów w rolach ściśle określonych przez prawo. W doktrynie10 zaproponowany został
podział tych podmiotów na podmioty główne (między którymi zachodzą stosunki ubezpieczenia
zdrowotnego) oraz podmioty współdziałające. Do podmiotów głównych należą: 1) ubezpieczony;
2) Narodowy Fundusz Zdrowia i 3) świadczeniodawca jako kontrahent NFZ, czyli świadczenio-
dawca ubezpieczenia zdrowotnego. Natomiast do podmiotów współdziałających można by zali-
czyć wykonujące procedury medyczne osoby personelu medycznego, właściciela (organ założy-
cielski) zakładu opieki zdrowotnej oraz organy administracji nadzorującej. Criterium divisionis jest
fakt istnienia określonych podmiotów „wewnątrz” albo „na zewnątrz” danego stosunku ubezpie-
czenia zdrowotnego. Podmioty główne mogą bowiem na mocy przyznanych im przez prawo
uprawnień i obowiązków kształtować w sposób prawnie wiążący dany stosunek, zaś podmioty
współdziałające poprzez podejmowane czynności prawne i faktyczne działają na rzecz prawidło-
wej realizacji zadań, praw i obowiązków głównych podmiotów ubezpieczenia zdrowotnego.
Zgodnie z art. 66 ust. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 1 u.z. ubezpieczony to osoba podlegająca
obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Podstawy prawne podlegania ubezpieczeniu zdrowot-
nemu są bardzo zróżnicowane, ale z zasady obowiązek ubezpieczenia dotyczy trzech grup osób.
Do pierwszej grupy należy zaliczyć osoby pozostające w szeroko pojętym stosunku zatrudnienia
(pracowników, zleceniobiorców, funkcjonariuszy służb, posłów pobierających uposażenie posel-
10 J. Jończyk, Podmioty ubezpieczenia zdrowotnego, PiZS 1/2004, s. 2–7.

skie, osoby na urlopie wychowawczym niepodlegające obowiązkowi ubezpieczenia z innego tytu-

łu, czy sędziów i prokuratorów), a także emerytów i rencistów oraz bezrobotnych, nieubezpieczo-
nych z innego tytułu. Do drugiej – osoby kształcące się lub pobierające stypendium oraz alumnów,
postulantów, nowicjuszy i juniorystów zakonów męskich i żeńskich. Do trzeciej zaś – osoby ko-
rzystające z szeroko pojętych świadczeń pomocy społecznej, ale też dzieci przebywające w specja-
listycznych placówkach lub w domach pomocy społecznej. Obowiązek ubezpieczenia uważa się za
spełniony po zgłoszeniu osoby podlegającej temu ubezpieczeniu do NFZ oraz opłaceniu składki
w terminie i na zasadach określonych w ustawie. Jednakże osoba podlegająca ubezpieczeniu już
po zgłoszeniu do Funduszu uzyskuje prawo do świadczeń opieki zdrowotnej. Ubezpieczonemu
przysługuje więc prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na wypadek ziszczenia się ryzyka nie-
zdrowia. Ubezpieczony staje się wówczas świadczeniobiorcą11, a według przepisów ustawy o ZOZ
– pacjentem.
Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość
prawną, powołaną do sprawnego zarządzania przychodami uzyskanymi głównie ze składek ubez-
pieczonych i do zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co wiąże się z refun-
dacją kosztów leczenia oraz środków medycznych. Fundusz zatem nie wykonuje działalności go-
spodarczej, a realizuje przewidziane ustawą zadania związane z ochroną zdrowia, działając
w imieniu własnym, ale na rzecz ubezpieczonych. Dlatego też Fundusz nie może być właścicielem
zakładów opieki zdrowotnej ani nie może posiadać w jakiejkolwiek formie praw własności w sto-
sunku do podmiotów prowadzących zakłady opieki zdrowotnej. Sprawne zarządzanie systemem
ochrony zdrowia nie powinno bowiem prowadzić do konfliktu interesów. Można więc NFZ okre-
ślić jako sui generis zakład ubezpieczeń, mający monopol na oferowanie ubezpieczeń zdrowotnych
finansowanych ze środków publicznych12.
Świadczeniodawcą natomiast jest każdy publiczny lub niepubliczny zakład opieki zdrowotnej,
który zawarł z Funduszem umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, stając się tym sa-
mym kontrahentem NFZ. Fakt istnienia trzech głównych podmiotów implikuje ukształtowanie się
w systemie opieki zdrowotnej trzech współzależnych stosunków prawnych o różnym charakterze
i przeznaczeniu, tworzących tzw. trójkąt powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego13.
Pomiędzy ubezpieczonym i NFZ występuje stosunek ubezpieczenia, który ze swej istoty jest
stosunkiem gwarancyjnym o charakterze administracyjnoprawnym. Fundusz gwarantuje bowiem
ubezpieczonemu, że w razie spełnienia się ryzyka niezdrowia zostanie zrealizowane odpowiednie
11 Termin „świadczeniobiorca” w ustawie zdrowotnej użyty jest w dwóch znaczeniach. W pierwszym znaczeniu
świadczeniobiorca to osoba ubezpieczona, korzystająca ze świadczeń opieki zdrowotnej udzielanych przez
świadczeniodawcę, który zawarł umowę z NFZ. W drugim zaś termin ten oznacza: 1) inną niż ubezpieczony
osobę posiadającą obywatelstwo polskie i posiadającą miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej
Polskiej, która spełnia kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o po-
mocy społecznej (Dz. U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728), co do której nie stwierdzono okoliczności, o której mowa
w art. 12 tej ustawy, na zasadach i w zakresie określonych dla ubezpieczonych oraz 2) inną niż ubezpieczony
i w/w osoba osobę posiadającą obywatelstwo polskie i posiadającą miejsce zamieszkania na terytorium Rzec-
zypospolitej Polskiej, która nie ukończyła 18. roku życia lub jest w okresie ciąży, porodu i połogu (art. 2 ust.
1 pkt 2 i 3 u.z.).
12 Zob. J. Jończyk, jw., s. 3-4.
13 J. Jończyk, Stosunek opieki zdrowotnej, PiZS 3/2007, s. 2–3; obrazowe wyrażenie „trójkąt powszechnego ubez-
pieczenia zdrowotnego” zostało wprowadzone do języka prawniczego przez J. Jończyka [w:] tenże, Prawo
zabezpieczenia społecznego, s. 259.
świadczenie opieki zdrowotnej. Natomiast za publicznoprawnym charakterem tego stosunku

przemawia bezwzględna obowiązkowość ubezpieczenia zdrowotnego, a, co za tym idzie, nierów-
norzędność stron stosunku, wyrażającą się w wertykalnej relacji: NFZ (organ publiczny) a ubez-
pieczony (osoba fizyczna, jednostka). Dobrym przykładem na poparcie tezy o administracyjnym
charakterze tego stosunku jest niewątpliwie przyznanie przez ustawę zdrowotną dyrektorowi od-
działu wojewódzkiego NFZ kompetencji do rozstrzygania w trybie postępowania administracyj-
nego indywidualnych spraw z zakresu ubezpieczenia. Dyrektor oddziału sprawy te rozpatruje
w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia wniesienia, wydając decyzję, do której z urzędu dołą-
cza uzasadnienie. Z kolei ubezpieczony ma prawo w terminie 7 dni od otrzymania decyzji odwo-
łać się do Prezesa Funduszu. Od decyzji Prezesa NFZ przysługuje natomiast skarga do sądu ad-
ministracyjnego.
Między Funduszem i świadczeniodawcą ukształtował się stosunek organizacji i finansowania
świadczeń opieki zdrowotnej. Podstawą do nawiązania tego stosunku jest umowa o udzielanie
świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału Fun-
duszu. W doktrynie przeważa pogląd o cywilnoprawnym charakterze stosunku organizacji i fi-
nansowania. Obydwie strony wiążą bowiem postanowienia zawartej umowy o udzielanie świad-
czeń opieki zdrowotnej. Jest to zatem pod względem formalnoprawnym stosunek o charakterze
zobowiązaniowym. Można by jednak sformułować pogląd przeciwny o publicznoprawnym cha-
rakterze tego stosunku14. Z uwagi na nierównorzędność i brak autonomii woli stron umowy zasa-
da wolności umów praktycznie nie ma zastosowania, pomimo że umowa o udzielanie świadczeń
opieki zdrowotnej jest zawierana w trybie konkursu ofert lub rokowań. W przypadku świadczeń
w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej wyjątkowo nie przeprowadza się konkursu ofert lub ro-
kowań, a umowy zawiera się ze wszystkimi świadczeniodawcami spełniającymi warunki do za-
warcia umowy określone przez Prezesa NFZ. Fundusz w stosunku do świadczeniodawcy jest za-
tem stroną silniejszą, ustala warunki umów, przydziela limity świadczeń, świadczeniodawca zaś
ponosi nie tylko odpowiedzialność cywilną za szkody wyrządzone przy udzielaniu świadczeń, ale
też ponosi odpowiedzialność za samo udzielenie lub zaniechanie udzielenia świadczeń przez za-
trudniony u siebie personel medyczny, a także podlega karze umownej w razie niewykonania lub
nienależytego wykonania umowy, z przyczyn leżących po stronie świadczeniodawcy (np. za nie-
zgodne z umową wykorzystanie limitu na dane świadczenie, niewywiązanie się z limitu). Świad-
czy to o adhezyjności umowy. Poza tym umowa jest umową rezultatu. Pogląd o administracyjno-
prawnym charakterze tego stosunku (wtłoczonego w formę umowy prawa cywilnego) zdaje się
potwierdzać tryb rozstrzygania sporów między stronami. Zgodnie z § 44 rozporządzenia spory
między stronami powstające w związku z realizacją umowy rozstrzygane będą polubownie z za-
chowaniem zasady działania w dobrej wierze i z poszanowaniem słusznych interesów stron. Od-
bywa się to bez udziału sądu. Takiej możliwości tym bardziej nie przewiduje ustawa zdrowotna.
W myśl art. 160 u.z. świadczeniodawcy, który zawarł umowę o udzielanie świadczeń opieki zdro-
wotnej, przysługuje wyłącznie zażalenie na czynności dyrektora oddziału wojewódzkiego Fundu-
szu dotyczące realizacji umowy, rozpatrywane w terminie 14 dni od jego otrzymania przez Preze-
sa NFZ. Prezes Funduszu, uwzględniając zażalenie w części lub w całości, nakłada na dyrektora
obowiązek usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, w szczególności poprzez uchylenie czyn-
14 Por. Ibidem, s. 263.

ności, której dotyczy zażalenie. W przypadku nieuwzględnienia zażalenia przez Prezesa w części
lub w całości, świadczeniodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie. Natomiast zażale-
nie na ponowne rozpatrzenie wniosku nie przysługuje.
Między ubezpieczonym (świadczeniobiorcą, pacjentem) a świadczeniodawcą zachodzi stosu-
nek opieki zdrowotnej. W doktrynie padło określenie tego stosunku jako bezumownego stosunku
prawnego o charakterze zobowiązaniowym15. Bezumownego, bowiem świadczeniobiorcy nie łą-
czy żadna umowa ze świadczeniodawcą, jednakże zarówno świadczeniobiorca, jak i świadczenio-
dawca mają w stosunku do siebie określone prawa i obowiązki (wzajemne zobowiązania), źród-
łem których jest administracyjny obowiązek podlegania powszechnemu ubezpieczeniu
zdrowotnemu. Pomijamy tu kwestię odpowiedzialności świadczeniodawcy, która jest odpowie-
dzialnością na podstawie przepisów prawa cywilnego i wychodzi poza zakres niniejszego opraco-
wania.
Faza realizacji świadczenia opieki zdrowotnej, zapewniana przez świadczeniodawcę (jest to
jego nadrzędny obowiązek), zawiera się w przedmiocie gwarancyjnego stosunku ubezpieczenia.
Mając to na uwadze, należałoby stwierdzić, że stosunek opieki zdrowotnej, jak też stosunek orga-
nizacji i finansowania, nie mogą istnieć bez stosunku ubezpieczenia. Obydwa te stosunki są więc
akcesoryjne względem stosunku ubezpieczenia. Najpierw osoba podlegająca ubezpieczeniu musi
być zgłoszona do ubezpieczenia i uzyskać status ubezpieczonego, aby powstał węzeł prawny, za-
równo pomiędzy ubezpieczonym w roli świadczeniobiorcy a świadczeniodawcą, jak i między
świadczeniodawcą a Funduszem. Za ubezpieczonym w momencie nawiązania się stosunku ubez-
pieczenia podążają określone uprawnienia i obowiązki NFZ oraz świadczeniodawców w stosun-
ku do tego ubezpieczonego. W tym sensie środek ciężkości w trójkącie powszechnego ubezpiecze-
nia zdrowotnego przesuwa się w stronę stosunku ubezpieczenia. Stosunek ubezpieczenia „rządzi”
pozostałymi stosunkami w ramach ubezpieczenia zdrowotnego. Jeżeli więc istotą tego stosunku
jest bezwzględny obowiązek podlegania ubezpieczeniu, to fakt ten przemawia za publicznopraw-
nym charakterem powszechnego ubezpieczenia zdrowotnego i zaliczeniem jego do prawa ubez-
pieczeń społecznych.
Niemniej jednak o większej odrębności ubezpieczenia zdrowotnego od reszty ubezpieczeń
społecznych decyduje przede wszystkim specyficzny charakter ryzyka niezdrowia, które nie jest
bezpośrednio związane z czasową lub trwałą utratą zdolności do wykonywania pracy.
Ryzyko niezdrowia, jak każde ryzyko socjalne, należy do kategorii ryzyka ubezpieczeniowego
(zdarzenia ubezpieczeniowego). Natomiast ryzyko ubezpieczeniowe to zdarzenie losowe objęte
ochroną prawną. Różnica polega na tym, iż zdarzenia losowe mają byt faktyczny, są pewnymi po-
wtarzalnymi zjawiskami występującymi w przyrodzie i w życiu społecznym, natomiast ryzyka
ubezpieczeniowe są tworem prawnym – zdefiniowanym wolą stron umowy lub ustawodawcy16.
Ryzyko niezdrowia zatem obejmuje takie zdarzenia losowe w znaczeniu formalnym, które powo-
dują pogorszenie stanu zdrowia lub zagrożenie życia ubezpieczonego, niezależnie od jego zdolno-
ści do zarobkowania. Dlatego też naturalną konsekwencją związaną ze specyficznym charakte-
rem tego ryzyka jest jego wyodrębnienie na tle pozostałych ryzyk z uwagi na różnorakie przyczyny,
zarówno niezależne od ubezpieczonego, jak i od niego zależne, czy wręcz przez niego zawinione,
15 Ibidem, s. 264.
16 D. Lach, Ryzyko ubezpieczeniowe w ubezpieczeniu zdrowotnym, PiP 5/2007, s. 36.
skutkujące wszak zawsze pogorszeniem zdrowia lub zagrożeniem życia osoby ubezpieczonej. Sko-
ro więc zgodnie z literą Konstytucji RP każdy ma prawo do ochrony zdrowia, to obowiązkiem
władz publicznych jest zapewnienie równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowa-
nej ze środków publicznych. Jeżeli zatem zadaniem państwa jest ochrona zdrowia każdego czło-
wieka, to ubezpieczenie zdrowotne ma walor powszechności i cechuje się właściwą dla ubezpie-
czeń społecznych publicznoprawną metodą regulacji. Państwo zaś nie może pozbyć się obowiązku
realizacji tego zadania, przerzucając ciężar organizacji i finansowania systemu na podmioty pry-
watne17. Z tego względu, abstrahując od kwestii odpłatności świadczeń oraz finansowania syste-
mu, ryzyko niezdrowia powinno mieć również charakter „egalitarny”, „publiczny”, a więc po-
wszechny. Wobec tego należy z ostrożnością podejść do selekcji ryzyka w procesie underwritingu,
szeroko stosowanego w ubezpieczeniach gospodarczych, także w prywatnym ubezpieczeniu zdro-
wotnym18.
Ponadto, zgodnie z zasadą solidarności społecznej, obowiązkiem państwa jest zapewnienie
ochrony zdrowia nawet tym osobom, które z różnych powodów nie płacą składki na ubezpiecze-
nie zdrowotne z przychodów z tytułu wykonywanej pracy w ramach stosunku zatrudnienia, np. są
bezrobotne, bezdomne i próbują wyjść z bezdomności, korzystają ze świadczeń pomocy społecz-
nej bądź pobierają świadczenie pielęgnacyjne lub dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu samot-
nego wychowywania dziecka i utraty prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dlatego też państwo
wraz z samorządami terytorialnymi opłaca składkę za tych ubezpieczonych z własnych środków
budżetowych. Publiczny system opieki zdrowotnej jest zatem w dużej mierze dofinansowywany
z budżetu państwa19. Skoro więc na gruncie ustawy zdrowotnej zakłada się, że przychodami NFZ
w pierwszej kolejności są należne składki na ubezpieczenie zdrowotne (art.116 ust. 1 pkt 1 u.z.), to
należy mieć na uwadze, że składki te uiszczane są nie tylko z kieszeni samych ubezpieczonych.
Zgodnie z ustawą składka na ubezpieczenie zdrowotne wynosi, z zastrzeżeniem przepisów
odrębnych, 9% podstawy wymiaru składki oraz jest płatna co miesiąc i niepodzielna. Składkę pła-
ci się odrębnie do każdego tytułu ubezpieczenia. Dlatego też pozostawanie np. w stosunku pracy
przesądza o tym, że podstawą wymiaru składki jest przychód z tytułu zatrudnienia w ramach sto-
sunku pracy, a wykonywanie np. zawodu sędziego lub prokuratora skutkuje tym, iż podstawą wy-
miaru staje się kwota odpowiadająca wysokości uposażenia albo wynagrodzenia tych osób. Z za-
sady składkę opłaca osoba podlegająca ubezpieczeniu zdrowotnemu, ale płatnikiem składek są
również inne podmioty, np. pracodawca, ośrodek pomocy społecznej, wójt, burmistrz, prezydent
miasta lub szkoła wyższa. Ustawa w sposób kazuistyczny wymienia każdego z płatników. Składki
natomiast pobierane są i ewidencjonowane przez ZUS albo KRUS, które mają też prawo do kon-
17 Odmienny pogląd został przedstawiony przez D. Lacha, który stwierdził, że ubezpieczenie zdrowotne leży
w istocie w połowie drogi między ubezpieczeniami gospodarczymi a ubezpieczeniami społecznymi, a co za
tym idzie, bardziej nadaje się do prywatyzacji niż np. ubezpieczenie emerytalne oraz że ubezpieczenie zdro-
wotne od ubezpieczenia osobowego różni się w praktyce jedynie obowiązkiem uczestnictwa w systemie; sze-
rzej [w:] D. Lach, jw., s. 38–39.
18 Por. D. Lach, jw., 41–45.
19 J. Jończyk skrytykował składkę na ubezpieczenie zdrowotne funkcjonującą w obecnym stanie prawnym,
twierdząc, że, pomimo zmiany systemu służby zdrowia na powszechne ubezpieczenie zdrowotne, „nie zrezyg-
nowano z zasady budżetowego finansowania publicznej opieki zdrowotnej”; szerzej [w:] J. Jończyk, Składka
na ubezpieczenie zdrowotne, PiZS 8/2007, s. 2–7.
troli wykonywania obowiązków płatników w zakresie zgłoszenia ubezpieczonych do Funduszu

i opłacania składki.
Ustawa przewiduje, że dokumentem potwierdzającym prawo ubezpieczonego do świadczeń
opieki zdrowotnej oraz umożliwiającym potwierdzanie wykonania świadczeń opieki zdrowotnej
jest karta ubezpieczenia zdrowotnego, będąca kartą typu elektronicznego (art. 49 ust. 1 i 2 u.z.).
Karta w założeniu może pełnić funkcję Europejskiej Karty Ubezpieczenia Zdrowotnego (EKUZ)
oraz powinna być wydawana przez oddział wojewódzki Funduszu bezpłatnie (tylko w przypadku
utraty karty ubezpieczenia zdrowotnego za wydanie nowej karty pobiera się opłatę w wysokości
1,5% minimalnego wynagrodzenia). Elekroniczna karta ubezpieczenia zdrowotnego w zgodzie
z zamysłem ustawodawcy ma zatem stanowić całkiem odrębny, uniwersalny dowód ubezpiecze-
nia zdrowotnego20.
Jednakże z braku przepisów wykonawczych Rady Ministrów umieszczonych w odpowiednim
rozporządzeniu wciąż ma zastosowanie art. 240 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym do czasu wyda-
nia ubezpieczonemu karty ubezpieczenia zdrowotnego dowodem ubezpieczenia zdrowotnego jest
każdy dokument, który potwierdza uprawnienia do świadczeń opieki zdrowotnej, w szczególności
dokument potwierdzający opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Taki stan prawny stwa-
rza sytuację, w której dowodami podlegania powszechnemu ubezpieczeniu zdrowotnemu mogą
być różnorakie dokumenty identyfikujące daną osobę jako ubezpieczonego lub pozwalające wy-
wnioskować na ich podstawie, że osoba ta powinna być również ubezpieczona w NFZ. Tym sa-
mym w przypadku emerytów i rencistów dokumentem potwierdzającym opłacanie składek na
ubezpieczenie zdrowotne jest dokument potwierdzający kwotę przekazanej emerytury lub renty,
w tym w szczególności odcinek przekazu lub wyciąg, zaś dokumentem potwierdzającym fakt ob-
jęcia ubezpieczeniem zdrowotnym może być legitymacja emeryta (rencisty) wydawana na podsta-
wie odrębnych przepisów (art. 240 ust 2 i 3). Natomiast w przypadku osób posiadających np. sta-
tus pracownika takim dokumentem jest legitymacja ubezpieczeniowa lub też wystawiony przez
pracodawcę formularz ubezpieczeniowy ZUS RMUA, a nawet tzw. pasek wynagrodzeń. Z kolei
w przypadku osób ubogich – innych niż ubezpieczeni świadczeniobiorców – posiadających oby-
watelstwo polskie oraz miejsce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, do których
stosuje się art. 8 i art. 12 ustawy o pomocy społecznej, dokumentem potwierdzającym prawo do
świadczeń opieki zdrowotnej jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze
względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo (art. 54 ust 1 u.z.).
Jeżeli więc każda z grup ubezpieczonych legitymuje się innym, specyficznym dokumentem,
prowadzi to do nadmiernej „biurokratyzacji” systemu opieki zdrowotnej. Dlatego należałoby
wreszcie wprowadzić kartę ubezpieczenia zdrowotnego jako właściwy dowód podlegania temu
ubezpieczeniu. Uprościłoby to znacznie sposób rejestrowania się ubezpieczonych u świadczenio-
dawców, a także procedurę rozliczania się świadczeniodawców z Funduszem w ramach zawiera-
nych umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.
Ustawa zdrowotna określa zasady zarówno obowiązkowego, jak i dobrowolnego ubezpiecze-
nia zdrowotnego. Wynika z tego, że istnieją w Polsce określone podmioty, które mogą ubezpie-
czyć się dobrowolnie na podstawie pisemnego wniosku złożonego w Funduszu, jeżeli mają miej-
sce zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 68 u.z. generalnie są to
20 Szerzej zagadnienie dowodu ubezpieczenia zdrowotnego w oparciu o obecny stan prawny w tym zakresie
zostało opisane [w:] A. Sidorko, Dowód ubezpieczenia zdrowotnego, Służba Pracownicza 11/2007, s. 32–35.
osoby niewymienione w art. 66 ust. 1 ustawy (czyli osoby niepodlegające obowiązkowi ubezpie-
czenia zdrowotnego), a także pracownicy przebywający na urlopie bezpłatnym, członkowie rodzin
tych osób oraz wolontariusze zgłoszeni przez korzystających z wolontariatu. Wspomniane osoby
zostają objęte ubezpieczeniem zdrowotnym z dniem określonym w umowie zawartej przez tę oso-
bę z Funduszem, a przestają być nim objęte z dniem rozwiązania umowy lub po upływie miesiąca
nieprzerwanej zaległości w opłacaniu składek. Umowa ma charakter umowy adhezyjnej (nienego-
cjowalnej), co oznacza, że osoba chcąca ubezpieczyć się dobrowolnie może jedynie wyrazić swój
akces do umowy bądź go odmówić, zaś swoboda dotyczy jedynie określenia daty objęcia dobro-
wolnym ubezpieczeniem zdrowotnym oraz podstawy wymiaru składki (nie mniejszej jednak niż
przeciętne wynagrodzenie) 21. Ponadto objęcie osoby ubezpieczeniem zdrowotnym uzależnione
jest od wniesienia dodatkowej opłaty na rachunek Funduszu, której wysokość jest zależna od
okresu, w którym określona jednostka nie była objęta ubezpieczeniem zdrowotnym.
Warto jednak podkreślić, że dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne, pomimo wykorzystania
w jego konstrukcji zasady autonomii woli stron umowy, nadal posiada walor powszechności,
a więc stanowi integralną część systemu publicznej opieki zdrowotnej, w związku z czym nie da
się tego ubezpieczenia przyrównać do komercyjnych ubezpieczeń zdrowotnych. Wynika z tego, iż
po objęciu powszechnym ubezpieczeniem zdrowotnym zarówno ubezpieczeni obowiązkowo, jak
i ubezpieczeni dobrowolnie mają ten sam zakres uprawnień oraz obowiązków.
Uwagi końcowe
System ochrony zdrowia w jego obecnym kształcie22 funkcjonuje w Rzeczypospolitej Polskiej

od dnia wejścia w życie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków
publicznych. Ustawodawca postanowił, że odbędzie się to z dniem 1 października 2004 r. W uję-
ciu prawnoustrojowym oparty jest on na zasadach równego traktowania i solidarności społecznej
oraz zapewnienia ubezpieczonemu równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej.
Wobec powyższego polski ustawodawca doszedł do przekonania, że zasady te uzyskają tylko
wtedy możliwie największą moc prawną, gdy cały system opieki zdrowotnej w Polsce umieszczo-
ny będzie w sferze działania prawa publicznego, gdzie państwo kształtować może stosunki praw-
ne na mocy swojego imperium. Dlatego ustawa zdrowotna określa nie tylko zasady powszechnego
dobrowolnego i obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego, ale też warunki udzielania i zakres,
zasady i tryb finansowania świadczeń zdrowotnych, zadania władz publicznych w zakresie za-
pewnienia równego dostępu do świadczeń, zasady funkcjonowania, organizację i zadania Naro-
dowego Funduszu Zdrowia, zasady sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realiza-
cją świadczeń, a także podstawy instytucjonalno – proceduralne do stosowania wspólnotowych
przepisów o koordynacji (art. 1 u.z.).
Powszechne ubezpieczenie zdrowotne jako niezbędna część składowa systemu opieki zdro-
wotnej w ujęciu prawnodogmatycznym należy do systemu prawa zabezpieczenia społecznego, do
jego ubezpieczeniowej części. Nauka prawa natomiast zalicza ponadto powszechne ubezpieczenie
zdrowotne do systemu ubezpieczeń społecznych.
21 A. Sidorko, Dobrowolne ubezpieczenie zdrowotne, Służba Pracownicza 12/2006, s. 21.

22 Por. J. Jończyk, System opieki zdrowotnej w Polsce – dylematy prawne, PiZS 7/2006, s. 2–7.
Ustawa gwarantuje monopolistyczną pozycję Narodowego Funduszu Zdrowia jako sui generis
zakładu ubezpieczeń oferującego powszechne ubezpieczenie zdrowotne. Zbliża to system opieki
zdrowotnej do brytyjskiej National Health Service. Zarówno bowiem w Polsce, jak i w Wielkiej Bry-
tanii państwo zachowało monopol na ubezpieczanie zdrowia obywateli oraz innych osób legalnie
przebywających na ich terytorium.
Niemniej wydaje się, że system ochrony zdrowia w Polsce czeka stopniowa, aczkolwiek ogra-
niczona, „amerykanizacja”. Reforma systemu powinna bowiem polegać na rozbiciu molocha ja-
kim jest NFZ na mniejsze regionalne struktury oraz na rozwoju towarzystw ubezpieczeniowych
wyspecjalizowanych w oferowaniu prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych, subsydiarnych w sto-
sunku do ubezpieczenia powszechnego. Zasadne byłoby również wprowadzenie reguł konkurencji
pomiędzy regionalnymi funduszami zdrowia, co upodobniłoby te fundusze do polskich organiza-
cji typu HMO, przy założeniu, że zarówno fundusz, jak i prywatny ubezpieczyciel będą mieli pra-
wo zatrudniania personelu medycznego, nabywania na własność oraz prowadzenia zakładów
opieki zdrowotnej.
Natomiast mało prawdopodobny wydaje się powrót do inspirowanej modelem niemieckim in-
stytucji 16 regionalnych kas chorych, przewidzianych w ustawie zdrowotnej z 1998 r. Instytucja
funduszu zdrowia bowiem ma szansę lepiej sprawdzić się niż kasa chorych w systemie managed
care, który z kolei sprawdza się w realiach modelu amerykańskiego. Ponadto dla nauki prawa
oznaczać to będzie rozwój nowej gałęzi prawa, w Stanach Zjednoczonych określanej mianem pra-
wa zdrowotnego (health law).
Abstrahując jednak od ostatecznego kształtu oczekiwanej reformy systemu opieki zdrowotnej,
można głośno domagać się, żeby w miejsce NFZ powstało co najmniej kilku konkurujących ze
sobą publicznych ubezpieczycieli.
Abstract
Health is an important constitutional value. Everyone, especially every Polish citizen, has the
right to the protection. Therefore, public authorities are obliged to assure the citizens an equal ac-
cess to healthcare benefits funded by public finances.
Healthcare in public sector is pursued in Poland by means of common (universal) compulsory
and voluntary health insurance. According to law, common health insurance has been classified
as a group of social insurances, apart from retirement insurance, pension insurance, insurance in
the case of sickness and maternity and insurance with reference to accidents at work and occupa-
tional diseases.
The main subjects of health insurance in Poland are: a person covered as a healthcare benefi-
ciary (recipient), the National Health Fund as a covering institution and a healthcare provider.
The National Health Fund is the national organizational incorporated entity, which manages
revenues obtained from dues of persons who are insured, and enters into contracts on healthcare
services with healthcare providers. Healthcare providers, moreover, are public and non – public
healthcare centers (e.g. hospitals, general practitioners’ groups, dentists, pharmacies or emergency
units).
Thus, common health insurance plays a crucial role in area of public healthcare in Poland.
Wioletta Czemiel-Grzybowska*
Innovations in the companies

in the programming period 2007-2013
Introduction
The possibilities of the programming period 2007-2013 enable the companies to invest in in-
novations using exterior financial sources without the necessity to cover all the expenses from
their own resources. In this paper I am going to analyze and compare an accessibility to the fi-
nancial resources for innovative undertakings in the periods 2004-2006 and 2007-2013. I will also
present the possibilities of the already begun programming period, which at the same time are the
clues for the organizations open to the innovations-based development.
Definition of innovativeness
For many years the attempts have been made to define innovativeness and innovation. Along
with the development of the economies there has been an evaluation of a definition, methodology
and instruments to assess the level of innovativeness. I have chosen the definitions, which, in my
opinion, deal with the concept of innovativeness in the most comprehensive way, taking into con-
sideration different aspects of the company functioning.
Innovation comes from a Latin word ‘innovare’, i.e. renew. Therefore it encompasses activities
consisting in the improvement of the already existing or introducing new products or processes.
In literature there are numerous definitions which are the compilations of the innovation charac-
teristics, some of them are presented in the table nr 1.
Table nr 1
Innovations are:
According to J.A. Schumpeter
Introducing new products, new methods of production, encountering new markets, obtaining new sources
of materials and introducing new organization1.
According to P. F. Drucker
* Dr, Politechnika Białostocka, Wydział Zarządzania, Katedra Finansów i Rachunkowości
1 J. A. Schumpeter, Teoria rozwoju gospodarczego, PWE, Warszawa 1960, s. 27.

Innovations in the companies in the programming period 2007-2013 89
Specific enterprise instrument – an activity which creates new possibilities for the resources to generate
goods2.
According to Ph. Kotler
Term refers to any goods which are considered new by someone3.
According to R. W. Griffin
Directed effort of an organization in order to obtain new products and services or new applications of exist-
ing products and services. Innovation is also a form of controlling in a sense that it helps the organization
to keep pace with the rival business4.
According to W. Marczyk
Such cultural value (material, e.g. a tool or immaterial, e.g. a method of work) which in given time and
space conditions as treated as new by people5.
According to A. Kukliński
It is an ability to create and absorb innovations that is the greatest challenge for Polish society and the
economy at the turn of XX and XXI centuries. Recently the concept of innovation has transformed from
a single event into a complex of phenomena and processes creating new patterns of production technology6.
According to Oslo Manual
(definition used in Operating Programme Innovative Economy)
Putting into practice of a company a new or significantly improved solution with regard to the product
(commodity or service), process, marketing or organization. The essence of innovation is putting a novelty
into practice. Introducing a new product (commodity or service) means offering it on the market. Introdu-
cing a new process, new marketing methods or new organization means applying them in the current fun-
ctioning of the company7.
Sources: own study based on the literature
Variety of definitions shows the numerous aspects influencing the rise and development of the
innovation. On the other hand OECD terminology points to the fact that innovative activities
consist of a number of scientific (research), technical, organizational, financial and commercial
activities which aim at drawing up and introducing new or significantly improved products and
processes. Some of the activities are innovative by themselves whereas other may not contain no-
velty but are indispensable for drawing up and introducing innovations, i.e. research and develop-
mental works, license takeout, purchase and installation of the machines and devices, moderniza-
tion and extension of buildings used for introducing innovations, personnel training8.
The above-mentioned definition is very extensive as it contains elements of more than one de-
piction of innovativeness. It is used in the process of financing pro-innovative activities from stru-
2 P. F. Drucker, Innowacja i przedsiębiorczość. Praktyka i zasady., PWE, Warszawa 1992, s. 39.

3 P. Kotler, G. Amstrong, J. Saunders, W. Wong, Marketing. Podręcznik europejski, Warszawa 2002, s. 12.
4 R. W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, PWN, Warszawa 2005, s. 424.
5 W. Marczyk, Kierunki badań nad procesami przyswajania i dyfuzji innowacji, Wrocław 1971.
6 A. Kukliński, Gospodarka oparta na wiedzy jako wyzwanie dla Polski XXI wieku, KBN, Warszawa 2001.
7 O. Manual, Guidelines for Collecting and Interpreting Innovation Data, Wyd. OECD (Organisation for Co-Ope-
ration and Development) i Eurostat (Statistical Office of the European Communities), 2005.
8 Por. The OECD Bologna Ministerial Conference, Enhancing SME Competetiveness, Organization for Econo-
mic Co-Operation and Development, France 2001, s. 14.
90 Wioletta Czemiel-Grzybowska
ctural funds. If a venture described in the EU application fulfils the requirements of the above-
mentioned definition of innovation, it can be considered qualified.
The division into a process innovation and a product innovation depends on the moment of
the optimal income. Product innovation is understood as a change of the physical characteristics
of a product or service or creating them from scratch in the field of creating more modern techni-
cal characteristics, components, materials, built-in software, user-friendliness and other functio-
nal traits. Process innovation applies to a change of the way of producing or distributing a pro-
duct or service9 .
As the process of innovation is moving from the stage of development to the stage of decline
there is a gradual decrease in the profitability of the product innovation. However, at the same
time there is an increase in the profitability of the process innovation.
The effects of introducing innovations are diverse and dispersed. It is very difficult to limit
them only to the profitability. It is important to highlight the results connected with the increase
in the competitiveness of the entities and economies in the world which takes place through the
increase in the quality and diversity of offered products and services until the increase in the effi-
ciency of the activities. Development of research and modern technologies and consequently
increase in the level of education in the regions. Lisbon Strategy assumes that European economy
will become the most competitive in the world. “Research, innovations and education are the core
of the economy based on knowledge (…) therefore achieving European competitiveness can be
done by such forces as research, innovations and investment in human resources and that is what
European research policy is concentrated on”10 . Taking the above-mentioned into account for all
EU members a starting point for operating programmes regarding the increase in competitiveness
is an assumption encompassing the whole European Union.
Operating programmes 2007-2013 and innovative activities
Promoting the innovations and introducing them in MPS bring certain social and economic
benefits and condition a good position on the local markets. Proper government policy should
lead to diminishing the economic, technological and organizational gap between Polish economy
and other economies. That is why the possibilities of financing innovative activities in 2004-2006
initiated the change of conditions of economic activities. Development of innovativeness means
also economic development of the country and an increase in employment in high technology sec-
tors. By 2006 there was time to point to the possibilities of support for activities of sector MSP, to
encourage to use the financial support and break mental barriers in this field.
Innovative activities of the companies are to great extent determined by the factors depending
on the companies which create direct environment of an innovator, facilitating and stimulating
their attitude or making the activity more difficult and diminishing the interest in introducing in-
novations11 . Programming period 2007-2013 means a dynamic development MPS in the surroun-
ding of diverse sources of structural aid in the field of innovativeness.
9 por. R. W. Griffin, Podstawy zarządzania organizacjami, PWN Warszawa 2005, s. 428.

10 The Lizbon Strategy – Making Change Happen, Commision Staff Working Paper, SEC (2002) 29/2.
11 W. Wiszniewski, I innowacyjność polskich przedsiębiorstw przemysłowych. Procesy dostosowawcze do polityki in-
nowacyjnej Unii Europejskiej, wyd. Instytut Organizacji i Zarządzania w Przemyśle, Warszawa 1999, s. 97-98.
Programming period 2007-2013 directs the stream of financial means for innovative activities
both at the regional level (Regional Operating Programmes). It will enable entrepreneurs focused
on the development to make investments from the structural funds. Table nr 2 shows enumerative
priorities of the individual operating programmes within which the entrepreneurs can apply for
the financial support for the pro-innovative investments.
Table nr 2. Possibilities of financial support for innovations by the companies from operating programmes
in period 2007-2013
Operating Priorities Expected results
Programme
1. Regional (At least one priority in – increasing positive social and economic results and impro-
Operating a region), e.g. Podlaskie ving attractiveness and competitiveness of the region
Programmes (only for MSP):
1. increase in innovativeness
and support for the
entrepreneurship in the
region
2. Development 1. Modern economy – improvement of the conditions for the entrepreneurship –
of Eastern development and diffusion of innovative undertakings
Poland
3. Innovative 1. Research and develop- – closer connections between works B+R and the needs of
Economy ment of modern techno- entrepreneurs
logies – increase in innovativeness of the companies
– increase in expenditure on B+R in GDP, especially expen-
diture of entrepreneurs;
– increase in international competitiveness of polish science
2. Infrastructure of the – improvement of infrastructure and laboratory equipment

sphere B+R in national centres with a high research potential
– increasing the level of competitiveness of Polish research
centres
– expanding and enriching research services of scientific
centres for entrepreneurs
– increasing the transfer of the results of works B+R to the
economy
– augmenting quality of management of Polish science by
creating efficient mechanisms of access to information
3. Capital for innovations – greater participation of capital investments in innovative
undertakings, especially at the stage seed and start-up
– strengthening the system of entities offering exterior finan-
cial support for companies
– increasing the number of new-opened companies based on
high-innovative solutions
– increasing the number of companies based on modern
technologies
– increase in investments of private capital in MSP
4. Investments in innovati- – increase in the level of new investments in the companies

ve undertakings – increase in the number of new stable jobs
– increase in the number of new innovative companies
– increase in expenditure on B+R in companies
– increase in the number of companies using modern infor-
mation technologies
– increase in the number of new products in Polish economy
– increase in the number of expenditure on investments in
tourism
5. Diffusion of innovations – increasing the importance of cooperative connections of
entrepreneurs (including scientific entities)
– extending and improving the quality of services for innova-
tive entrepreneurs at both national and international level
– professionalizing the services provided by institutions of
the surrounding of business
– increasing the awareness of the entrepreneurs about the
benefits of cooperative connections
– increase in the number of patent applications and applica-
tions for protection of industrial property
6.Polish economy on the – increase in sale value for JRE
international market – increase in export
– increase in investments, including BIZ
– more recognizable brand “Polska” (“Poland”)
– fostering tourism in Poland
– creating information systems supporting promotion of
export and finding new investments and their maintenance
4. Human 2. Development of human – increasing competitiveness of the companies through incre-
resources resources and adaptation asing investments in human resources in the companies
potential in companies – number of new-made cooperative connections
5. Infrastructu- 4. Undertakings adapting – introducing modern environment-friendly technologies
re and envi- the companies to require- and as a consequence decrease in emissions of pollution
ronment ments of environment
protection
10. Environment-friendly – decrease in consumption of the original energy and emis-
energy infrastructure sion of CO2 and other greenhouse gases
– increase in usage of renewable sources of energy
11. Energy safety – limiting technological barriers of functioning the competi-
tiveness on the markets of fuels and energy, ensuring conti-
nuity and safety of natural gas and electricity delivery,
increasing the level of diversification of natural gas and
crude oil sources
– growth of efficiency of delivery systems;
– growth of capacity of underground store-houses of natural gas.
Sources: own study based on Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej 2007-2013, Ministerstwo Roz-
woju Regionalnego, Warszawa 2006, s. 97, Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, Mini-
sterstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006, s. 69-88, Program Operacyjny Kapitał Ludzki 2007-2013,
Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006, s. 90-93, Program Operacyjny Infrastruktura i Śro-
dowisko 2007-2013, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa 2006, s. 55-72.
Most regional operating programmes enabled access to sources for development only for MSP
sector (e.g. Podlaskie) excluding large entities. Financial support for innovative activities from re-
gional operating programmes is possible up to 8 million euros, whereas projects of higher value
are supported by Operating Programme Innovative Economy.
Individual operating programmes point out to the priorities enabling financial support for
product innovations as well as organizational and technological ones. All entities interested in in-
troducing innovations can apply for financial support of 30% to 85%. Small and medium compa-
nies are treated with priority and can deduct qualified extra costs. Special treatment of those enti-
ties aims at directing the sources first of all for their development and at the same time guiding
their activity into innovations and cooperation with scientific and research sector.
Conclusion
The purpose of operating programmes in the period 2007-2013 is support for a widely under-
stood innovativeness embracing scientific, technical, organizational as well as financial or com-
mercial activities. Most of the resources were sent to sector MSP. Some regional operating pro-
grammes do not support large entities at all. At present the range and variety of the financial
support are much more attractive than they were before. There has been a shift into innovative-
ness, cooperation with scientific sector and development of human resources. The chances are
that the level of functioning of the companies will increase and stable foundations for further de-
velopment of competitive companies will be established. The current possibilities which are not
used will be less likely to succeed after 2013 when the resources for development will be directed
first of all to new members of EU.
The government intervention does not only regard support for small and medium companies
but also for institutions from the surrounding of business, scientific entities providing the com-
panies with high quality service as well as systemic support ensuring development of the institu-
tional environment of innovative companies. Moreover, the purpose of operating programmes is
coupling economic activities with scientific and research activities by adapting the scientific sec-
tor to the needs of the companies which will contribute to the increase in transfer of modern so-
lutions to the economy, As a result of synergy an additional impulse will appear which will acce-
lerate the economic growth and establish stable foundations for long-term competitiveness of
Polish economy.
Development of innovativeness is becoming the main determinant of modernity and com-
petitiveness of national economy. The will of government to support innovative activities is re-
flected in availability of a number of supportive entities and instruments. They aim at, apart
from stimulating, altering the structure of expenditures on innovations (increase in the so far
decreasing expenditure on development – research works, trainings as well as purchase and de-
velopment of new technologies). What is supported and promoted in this context is national
and international innovativeness (also described as medium and high innovativeness). Such in-
novative activities generate the largest added value for the economy and the companies and as
a result to the greatest extent contribute to strengthening competitive abilities of Polish econo-
my in the world.
Streszczenie
Możliwości okresu programowania 2007-2013 dają szansę przedsiębiorstwu na dokonywanie

inwestycji w innowacje z zewnętrznych źródeł finansowania, bez konieczności ponoszenia całości
nakładów ze środków własnych przedsiębiorstwa.
Innowacje w dobie globalizacji są najważniejszym elementem międzynarodowej walki konku-
rencyjnej. Rozwój innowacyjności staje się głównym wyznacznikiem nowoczesności i konkuren-
cyjności gospodarki krajowej. Chęć państwa w zakresie wspierania działalności innowacyjnej
przejawia się w udostępnieniu szeregu podmiotów i instrumentów wspierających. Mają one na
celu oprócz stymulowania, zmienić strukturę nakładów na innowacyjność (wzrost nakładów do-
tąd malejących na prace badawczo-rozwojowe, szkolenia oraz zakup i rozwój nowych technolo-
gii).W tym kontekście wspierana i promowana jest innowacyjność na poziomie krajowym i mię-
dzynarodowym (określana jako innowacyjność średnia i wysoka). Działania innowacyjne o takim
charakterze i zasięgu generują najwyższą wartość dodaną dla gospodarki i przedsiębiorstw, a co
za tym idzie w największym stopniu przyczyniają się do umacniania zdolności konkurencyjnej
polskiej gospodarki w wymiarze międzynarodowym.
A lina Miruć*
Opieka społeczna w nowożytnej Europie

i na ziemiach polskich do wybuchu
II wojny światowej
1. Pomoc społeczna na przestrzeni dziejów przechodziła różne etapy organizacyjne (dobro-
czynność prywatna, dobroczynność publiczna, opieka społeczna i współczesna pomoc społecz-
na). Zmieniał się jej zakres i podmioty świadczące pomoc, ulegał zmianie sposób jej udzielania
i rola państwa w tym obszarze. Historia pomocy społecznej nierozerwalnie łączy się z historią
rozwoju stosunków społecznych. Zależnie od charakteru tychże stosunków – różny był typ dzia-
łalności opiekuńczej. Zawsze jednak było to działanie ze strony jednych osób – uprzywilejowa-
nych – na rzecz innych – upośledzonych w różnym sensie (biednych, chorych, niezaradnych itp.).
Było to działanie mniej lub więcej zorganizowane i prowadzone przez różne podmioty (Kościół,
organizacje charytatywne, państwo, osoby prywatne). Należy podkreślić, iż zakres i sposób regu-
lacji prawnej instytucji pomocy społecznej był w przeszłości pochodną stopnia i zakresu ingeren-
cji państwa w rozwiązywanie kwestii socjalnych.
Pomoc społeczna zajmuje się „dziećmi gorszego Boga”, tymi, którzy są wyłączeni z tzw. nor-
malnego życia. Powody zajmowania się nią (były) i są różne. Historycznie pierwszy był powód
o charakterze religijnym. Chrześcijaństwo, Kościół katolicki wymagają od swoich członków i wy-
znawców przejawiania troski o ubogich i cierpiących, traktując to jako obowiązek dobrego chrześ-
cijanina. Wraz z przyjęciem chrztu Polska znalazła się w kręgu kultury łacińskiej, stała się częścią
świata zachodniego. Nie ulega wątpliwości, że przejawiano troskę o ubogich i ludzi potrzebują-
cych pomocy. Powstawały liczne hospicja, przytułki, przytuliska, sytuowane przy klasztorach lub
kościołach. Kolejnym powodem zajmowania się zwalczaniem biedy były względy bezpieczeństwa
i kontroli. W zależności od problemów wymagających w społeczeństwie regulacji władze publicz-
ne bądź liberalizują (np. w sytuacji wybuchu niezadowolenia społecznego z powodu bezrobocia)
lub redukują programy pomocy, aby „wyciszyć” niepokoje i utrzymać ład społeczny. Istotne są
także względy natury moralnej. Pomagamy, bo cierpi nasz brat lub drugi człowiek, któremu win-
* Dr, Uniwersytet w Białymstoku
A. Miruć, O potrzebie ingerencji państwa w sferze pomocy społecznej, [w:] Człowiek pomiędzy prawem a ekono-
mia w procesie integracji europejskiej, pod. red. G. Dammacco, B. Sitek, O. Cabaj, Olsztyn-Bari 2008, s. 630
i nast.
Szeroko problematykę ujęcia pomocy społecznej jako instytucji prawnej opisuje M. Mincer w artykule: Pomoc
społeczna jako instytucja prawna, Nowe Prawo 1983, nr 1, s. 80 i nast.
T. Kaźmierczak, M. Łuczyńska, Wprowadzenie do pomocy społecznej, Katowice 1998, s. 46 i nast..
96 Alina Miruć
niśmy troskę i szacunek. Chodzi tutaj zdaniem M. Ossowskiej o takie normy w szczególności, jak
miłość bliźniego, braterstwo, tolerancja, humanizm czy opiekuńczość .
Wyliczone powody były i są obecnie istotne, jednak zasadnicze znaczenie winny mieć warto-
ści, takie jak: wolność, równość, godność i sprawiedliwość społeczna. Prawa człowieka funkcjo-
nują w chwili obecnej jako jedne z podstawowych kulturowych i cywilizacyjnych standardów, bę-
dących trwałym elementem porządku demokratycznego państwa prawnego. Pomoc społeczna
winna być niewątpliwie jednym z podstawowych instrumentów redukowania nierówności spo-
łecznych. Od funkcjonowania systemów politycznych zależy, w jakim zakresie oczekuje się od po-
mocy społecznej interweniowania w istniejące (a także przewidywane) nierówności społeczne.
Problemy pomocy społecznej, rozumiane jako pomoc dla jednostki, która znalazła się w takiej
sytuacji, że nie jest zdolna do samodzielnego zaspokojenia swoich życiowych potrzeb, sięgają
dawnych czasów. Trudno zrozumieć dzisiejsze rozwiązania w zakresie pomocy społecznej w Pol-
sce i w Europie bez spojrzenia w przeszłość.
W początkowych formach organizacji społeczeństwa ludzkiego mieliśmy do czynienia z ist-
nieniem niezorganizowanych form pomocy dobroczynnej, zaś w okresie wspólnoty pierwotnej
mogła to być pomoc członków rodziny czy też członków plemienia. Walka o zabezpieczenie pod-
stawowych środków do życia dawała szansę tylko silniejszym. W starożytności, w miarę rozwoju
społeczeństwa, powstania silnych organizacji państwowych i wyodrębniania się klas społecznych,
pomoc przybierała, zwłaszcza w Atenach i w Rzymie charakter publiczny. Obywatele otrzymywa-
li różne świadczenia ze strony państwa. Państwo stało się podmiotem – świadczeniodawcą, koor-
dynatorem pomocy, a obywatele mieli prawo jej egzekwowania. Np. w Atenach zwolnieni od po-
datku byli ci, którzy nie zebrali określonej ilości zboża. W Rzymie obywatele otrzymywali za
darmo chleb, masło, oliwę. Według A. Okolskiego „W Rzymie za Juliusza Cezara ¾ obywateli
otrzymywało chleb za darmo. Kosztami tego obciążone były prowincje, zmuszane do oddawania
części swoich plonów...”. Godny podkreślenia jest fakt, że po raz pierwszy silna organizacja pań-
stwowa była zdolna zorganizować pomoc biednym obywatelom. Środki na te cele pochodziły
z podbitych prowincji. Główną rolę w świadczeniach spełniało państwo i ono było głównym pod-
miotem organizującym pomoc.
W dobie feudalizmu chrześcijaństwo, począwszy od średniowiecza zmieniło pogląd na po-
moc, kiedy to ubóstwo utożsamiano ze świętością. Wsparcia potrzebującym – ubogim, kalekim,
starcom i innym, którzy nie mogli się bez niego obejść – udzielał Kościół katolicki poprzez swoją
rozbudowaną działalność charytatywną, a w szczególności przez liczne klasztory. Kościół katoli-
cki w pewnym stopniu był wspierany przez władze miejskie. Jednakże był to okres ekspansji i in-
gerencji Kościoła katolickiego w życie społeczne i polityczne.
M. Ossowska, Normy moralne. Próba systematyzacji, Warszawa 1985.

M. Karczewski, Pomoc społeczna w PRL – stan obecny i perspektywy, Biuletyn Towarzystwa Wolnej Wszechnicy
Polskiej, 1969 nr 6, s. 13.
A. Okolski, Wykład prawa administracyjnego oraz prawa administracyjnego w Królestwie Polskim, Warszawa
1882, s. 213.
M. Mohyluk, Model opieki społecznej w II Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo a dzieje państwa i ustroju, pod
red. M. Szyszkowskiej, Białystok 1996, s. 126.
F. Ochimowski, Prawo administracyjne t. II, Warszawa 1922, s. 196.
Opieka społeczna w nowożytnej Europie i na ziemiach polskich do wybuchu II wojny światowej 97
2. Elżbietańskie Prawo Ubogich z 1601 r., które skodyfikowało istniejące w Anglii formy po-
mocy w zasady prawne uważane jest za początek zorganizowanej opieki społecznej. Zabezpiecza-
ło ono pomoc państwa dla ubogich za pośrednictwem parafii świeckich i małych społeczności lo-
kalnych. Wówczas to w Anglii wypracowano teoretyczne podstawy funkcjonowania publicznej
opieki i po raz pierwszy w doktrynie stwierdzono, że opieka nad ubogimi jest obowiązkiem pub-
licznym. Uzupełnieniem Prawa Ubogich było wydane w 1662 r. prawo zasiedzenia. Zasady praw-
ne wyliczane w wyżej wymienianych aktach, do których zaliczyć należałoby np. zasadę korzysta-
nia z pomocy sąsiedzkiej czy też zasadę odpowiedzialności jednostek lokalnych za zaspakajanie
potrzeb swoich mieszkańców wydają się aktualne do dzisiaj10.
XVII i XVIII wiek wiążą się z postępującym zeświecczeniem opieki społecznej. Bez wątpienia
miały na to wpływ odmienne uwarunkowania społeczno-ekonomiczne, przede wszystkim rozwój
nauk społecznych, jak też nowożytne doktryny polityczno-prawne. Pod koniec XVIII i na począt-
ku XIX w. zaczęły powstawać różnego rodzaju organizacje filantropijne i charytatywne, których
działalność traktowano jako moralny obowiązek pomocy społeczeństwa ludziom upośledzonym.
Pojawienie się przemysłu fabrycznego i rozwój kapitalistycznych środków produkcji spowodował
gwałtowny wzrost liczby potrzebujących wsparcia. Jednocześnie idee Rewolucji Francuskiej spra-
wiły załamanie się poprzednich rozwiązań ustrojowych i społecznych. W związku z tym władze
państwowe stanęły przed zadaniem organizowania dobroczynności publicznej. W Anglii, w kraju
rewolucji przemysłowej ustawa z 1834 r. stwarzała podstawy prowadzenia zakładów dla ubogich,
z tym jednak założeniem, aby zapewniały warunki bytu na najniższym poziomie. Zakłady te mia-
ły pewne cechy zakładów poprawczych, a praca w nich była przymusowa.
W tworzeniu publicznej opieki społecznej w XIX w. z innym nastawieniem, niż miało to miej-
sce w Anglii, przodowała Dania11. Jej konstytucja z 1849 r. zawierała postanowienia o opiece dla
osób niezdolnych do zapewnienia sobie warunków utrzymania, a silnie rozwinięty samorząd
sprzyjał jej realizacji. W 1891 r. wprowadzono w Danii stałe zasiłki pieniężne dla starców, co sta-
nowi kolejny – obok pomocy doraźnej i działalności zakładów-przytułków dla starców, sierot
i niedołężnych – etap w formach działalności opieki społecznej. Zadania z zakresu opieki społecz-
nej od początku istnienia samorządu terytorialnego przypisywano gminom. Zajmowały się one
organizowaniem pomocy w różnych formach.
Natomiast we Francji działalność opiekuńczą prowadziły w tym czasie biura dobroczynności
i komisje administracyjne tworzone w każdej gminie. Z kolei w Austrii ustawą z 1863 r. o przyna-
leżności gminnej obowiązek sprawowania opieki nałożono na gminy. Również pruska ustawa
z 1870 r. o wspieraniu ubogich, w zależności od miejsca zamieszkania zobowiązywała gminy do
udzielania pomocy i ponoszenia wydatków z nią związanych. Każdy potrzebujący mógł się do-
magać pomocy od gminy, na której obszarze zamieszkiwał12.
Natomiast od połowy XIX w., a więc z momentem utworzenia publicznej kontroli wydatków
państwo przejęło na swoje barki zadania opieki społecznej, co ściśle łączyło się z koncepcją pań-
A. Nowakowski, Zarys rozwoju samorządu lokalnego i opieki społecznej w Anglii, Acta Universitatis Wratislav-
iensis nr 713, Przegląd Prawa i Administracji XX, Wrocław 1985, s. 53-55.
10 F. Ochimowski, op. cit., s. 221.
11 T. Pilch, Organizacja pomocy społecznej w Danii, Auxilium Sociale. Wsparcie Społeczne 1997 nr 3-4, s. 121-
123.
12 M. Mohyluk, op. cit., s.127.
98 Alina Miruć
stwa dobrobytu, w którym jednostka powinna otrzymywać opiekę państwa od „kolebki do gro-
bu”13. Wiek XIX zapisał się w historii nie tylko rewolucją przemysłową i francuską i jej licznymi
społecznymi konsekwencjami, lecz również kolejnym etapem ewolucji wiedzy. W tym czasie ro-
dziły się myśli i działania, które w tymże wieku nabrały charakteru naukowości, stały się teorią
i metodą pracy socjalnej z ubogimi. Problemy społeczne stały się podstawowe. Z wolna następo-
wało więc przekształcanie dobroczynności publicznej gminy i państwa w zorganizowaną opiekę
społeczną. W Anglii i Danii, na początku XX w., nadano roszczeniowy charakter stałym zasiłkom
dla starców. Obok opieki społecznej stworzono system zaopatrzenia społecznego. Skutki I wojny
światowej, a potem wielkiego kryzysu gospodarczego przyniosły dalszą potrzebę rozbudowy opie-
ki społecznej.
3. Rozwój pomocy społecznej w Polsce następował nieco inaczej niż w innych krajach Europy,
a to za sprawą licznych wydarzeń historycznych, mających wpływ na losy naszego kraju. W okre-
sie średniowiecza, państwo polskie występowało w charakterze władzy policyjnej, reglamentują-
cej zakres i sposób uprawiania żebractwa (limitowano liczbę ubogich, którym dozwolono prosić
o jałmużnę, kontrolowano zdolność ubogiego do pracy itp.). Kościołom, klasztorom oraz osobom
prywatnym pozostawiono działalność dobroczynną14.
W okresie Odrodzenia ingerencja państwa została nieco zmieniona. Państwo wprowadziło
formy nadzoru nad działalnością dobroczynną Kościoła, zakonów i osób prywatnych. Instrumen-
tem prawnym tego nadzoru było zatwierdzanie fundacji oraz polityka zwolnień instytucji dobro-
czynnych od podatków i innych powinności. Natomiast w okresie Oświecenia wprowadzono ad-
ministrację zajmującą się opieką nad ubogimi oraz ustalono zasady jej funkcjonowania.
Przykładem może być ustanowienie Komisji Boni Ordinis (1768 r.) oraz Komisji Nadzoru nad
Szpitalami – koronnej i litewskiej (1775 r.) 15.
W Polsce, w okresie porozbiorowym, obowiązywały przepisy państw zaborczych, co spowo-
dowało różnice w kształtowaniu się instytucji pomocy społecznej w poszczególnych zaborach.
Najlepiej rozwinięte ustawodawstwo posiadał zabór pruski, na którego ziemiach obowiązywała
ustawa z 6 czerwca 1870 r. o wspieraniu ubogich w zależności od miejsca zamieszkania. Na pod-
stawie tego aktu opiekę nad potrzebującymi sprawowały miejscowe i krajowe związki wspierania
ubogich16.
Natomiast na terenie byłego zaboru austriackiego sprawy opieki regulowała ustawa z 1863 r.
o uregulowaniu stosunków swojszczyzny. Pomoc swojszczyzny nabywało się przez urodzenie, za-
warcie małżeństwa, przyjęcie do związku swojszczyzny itp. Prawo to dawało możliwość żądania
zaopatrzenia w razie zubożenia. Gmina dopiero wtedy miała wspierać ubogich, o ile przekraczało
to możliwości zakładów dla ubogich oraz fundacji17. Na terenie Spisza i Orawy obowiązywały
przepisy węgierskie.
Najmniej korzystna była sytuacja w zaborze rosyjskim, bowiem ukazem z 19 czerwca 1870 r.
rząd rosyjski zlikwidował dawne Rady: Opiekuńcze i Szczegółowe, na ich miejsce zaś powołał gu-
bernialne, powiatowe i miejskie rady dobroczynności publicznej, a w Warszawie – Radę Miejską
13 H. Olszewski, Historia doktryn politycznych i prawnych, Warszawa-Poznań 1976, s. 425.

14 J. Łopato, Miłosierdzie i dobroczynność w Polsce, Polityka Społeczna 1982, z. 5, s. 24.
15 T. Srogosz, Opieka społeczna u progu Sejmu Czteroletniego, Polityka Społeczna 1989, z. 5-6.
16 J. Starczewski, Ustawodawstwo o Opiece Społecznej w Polsce, Opiekun Społeczny 1937, nr 4, s. 1-3.
17 Ibidem.
Dobroczynności Publicznej. Do ich zadań należał m.in.: nadzór nad szpitalami, zakładami do-
broczynności publicznej. Rosyjski system rządowy doprowadził w tym czasie do zmniejszenia się
ilości dobroczynnych zakładów publicznych. Prawo rosyjskie ograniczało się do kontrolowania
i reglamentowania działalności społecznej i było przejawem woli władzy absolutnej. W tej sytuacji
ludzie dobrej woli w trosce o opiekę nad biednymi zmuszeni byli tworzyć instytucje prywatne. In-
stytucje takie nie miału od władz rządowych poparcia, często ich działalność była prześladowa-
na18.
W Polsce okupowanej przez zaborców pomoc społeczna w znaczeniu, w jakim ją dziś pojmu-
jemy, nie istniała. Istniała natomiast szeroko rozbudowana akcja opiekuńcza o charakterze do-
broczynności wykonywanej przez osoby prywatne, instytucje dobroczynne i fundacje, oraz w za-
kresie ograniczonym przez gminy miejskie i wiejskie. Przetrwałe aż po lata trzydzieste
dwudziestego stulecia polskie fundacje dobroczynne świadczyć mogą, że możni Polacy nie szczę-
dzili środków na cele opieki nad starcami, kalekami i sierotami, że duchowieństwo, klasztory,
a nawet miasta, cechy, bractwa i gromady wiejskie tworzyły i prowadziły niezbędne przytułki
i szpitale. Wybuch I wojny światowej zrodził nadzieje Polaków na odzyskanie niepodległości i po-
lepszenie materialnego bytu. W trakcie tejże wojny obowiązywały ustawodawstwa państw zabor-
czych. Po odzyskaniu niepodległości w 1918 r. władze państwowe II Rzeczypospolitej stanęły
przed ważnym i trudnym zadaniem zbudowania od podstaw własnego modelu opieki społecznej,
odpowiadającego rzeczywistości i potrzebom obywateli.
4. W Polsce okresu międzywojennego linie rozwojowe i perspektywy pomocy społecznej, zwa-
nej wówczas opieką społeczną, przedstawił K. Krzeczkowski w swoich pracach zatytułowanych:
O trzech etapach opieki społecznej oraz Uwagi nad drogami opieki społecznej19. Krzeczkowski wyróż-
nił jako pierwszą fazę rozwojową – etap opieki indywidualnej – skupiającej uwagę na człowieku
jako sprawcy własnego losu. Równocześnie dochodzi do zmiany w zakresie metod sprawowania
opieki: z dobroczynności prywatnej opieka przeradza się w opieką obowiązkową, do której zobo-
wiązane są gminy. Następnym etapem rozwojowym, według Krzeczkowskiego, miała być opieka
środowiskowa, skierowana ku całym zbiorowościom. Trzecim etapem zaś, opieka integralna bądź
całkowita, wynikła z połączenia opieki indywidualnej i środowiskowej. W pracach swoich twier-
dził także, że konieczne są dynamicznie rozwijające się ubezpieczenia społeczne. Rozwój ubezpie-
czeń społecznych wiązał ze zjawiskiem (stopniowego oddawania pól) przez opiekę społeczną.
Podkreślał również, że rozwój opieki społecznej – szczególnie od momentu wprowadzenia ubez-
pieczeń społecznych – to jednakże proces stałej redukcji zakresu opieki z perspektywą ogranicze-
nia go. Warto podkreślić, że powyższe koncepcje oddziaływały silnie na polską myśl socjalną,
także w okresie powojennym.
Po odzyskaniu niepodległości sprawy opieki społecznej były regulowane na zasadzie przepi-
sów, jakie obowiązywały w poszczególnych zaborach. Z tej różnorodności przepisów w połącze-
niu z mnogością instytucji opiekuńczych i ratowniczych wytworzył się chaos, który należało jak
najszybciej zlikwidować Istniała konieczność uchwalenia jednolitego dla całego państwa prawa
o opiece społecznej. Za koniecznością taką przemawiały także ogromne potrzeby społeczeństwa
18 K. Koralewski, Opieka społeczna w stolicy niepodległej Polski 1918-1928, artykuł w pracy zbiorowej pod red.
T. Szpotańskiego, Warszawa 1928, s. 128.
19 Przedruk, K. Krzeczkowski, Polityka społeczna. Wybór pism, Łódź 1947 r. s. 107 i nast. oraz 139 i nast.
100 Alina Miruć
odradzającego się Państwa Polskiego20. Zanim jednak uchwalono nową ustawę, Konstytucja RP
z 17 marca 1921 r.21 w art. 102 i 103 przyznawała każdemu obywatelowi prawo do opieki ze strony
państwa nad jego pracą, a w razie niemożności podjęcia pracy, czy to z powodu jej braku, czy też
choroby, nieszczęśliwego wypadku, starości, prawo do opieki i ubezpieczeń społecznych.
Sytuacja ekonomiczna i społeczna, konieczność rozwiązania problemów opiekuńczych spo-
wodowały, że 16 sierpnia 1923 r. wydano ustawę o opiece społecznej22 , która zaczęła obowiązy-
wać od 21marca 1924 r. Ustawa o opiece społecznej wzorowana była na ustawodawstwie niemie-
ckim. Był to akt prawny stojący pod względem legislacyjnym na wysokim poziomie. Obejmował
26 syntetycznie sformułowanych artykułów, posiadających następujące tytuły: określenie i cel
opieki społecznej; zakres opieki społecznej; środki zaspokajania niezbędnych potrzeb; obowiązek
sprawowania opieki społecznej w ogólności; rozgraniczenie obowiązków opiekuńczych gmin, po-
wiatów, województw i państwa; nabycie prawa do opieki trwałej; utrata prawa do trwałej opieki,
prawa obywateli polskich za granicą i obcokrajowców w Polsce; materialne środki na cele opie-
kuńcze; władza nadzorcza i egzekutywa; połączenie ciał samorządowych; rozstrzyganie sporów;
zwierzchnie władze; rada opieki społecznej. Łącznie z przepisami związkowymi i aktami wyko-
nawczymi do ustawy, powstała rozbudowana regulacja prawna normująca całość spraw z obsza-
ru opieki społecznej.
Zdaniem cytowanego wcześniej K. Krzeczkowskiego powoli powstawał system opieki społecz-
nej, który charakteryzowały trzy cechy: potrzeba pomocy, jej obowiązkowość i pomoc w grani-
cach konieczności.
Ustawa wprowadziła jako obowiązujący termin opieka społeczna. Art. 1 tejże ustawy zawierał
legalną definicję opieki społecznej, której elementy znalazły rozwinięcie w dalszych przepisach
ustawy. Wedle cytowanego przepisu opieką społeczną jest zaspokajanie ze środków publicznych
niezbędnych potrzeb życiowych tych osób, które trwale lub chwilowo własnymi środkami mate-
rialnymi lub własną pracą uczynić tego nie mogą. Z przytoczonej definicji wynika, że ustawowe
pojęcie opieki społecznej dotyczy dawniejszej dobroczynności publicznej. Ustawa nie regulowała
spraw dobroczynności prywatnej, byłoby to zresztą nie do pogodzenia z charakterem tej działal-
ności.
W piśmiennictwie z okresu po wydaniu ustawy z 1923 r. twierdzono, że ustawa wchłonęła
dawną dobroczynność publiczną, natomiast poza jej zakresem nadal funkcjonowała dobroczyn-
ność prywatna. Na oznaczenie całego zakresu wymienionych rodzajów działalności przyjmowa-
no określenie – opieka społeczna23.
Obowiązek sprawowania opieki ustawodawca nałożył przede wszystkim na związki samorzą-
dowe. Państwo obciążono tym obowiązkiem tylko w trzech wyjątkowych wypadkach: ponoszenie
wydatków i opieka nad osobami, względem których państwo miało specjalne obowiązki z tytułu
publicznego; wykonywanie tych obowiązków opieki, które przekraczały możliwości finansowe
związków samorządowych; ponoszenie kosztów opieki nad obywatelami, którzy w żadnej gminie
20 Według danych Ministerstwa Pracy i Opieki Społecznej na dzień 1.01.1924 r. w obrębie państwa (oprócz Gór-
nego Śląska) znajdowało się około 25 tys. osób potrzebujących pomocy. Natomiast w zakładach opiekuńczych
przebywało ok. 62 tys. osób.
21 Dz. U. RP Nr 44, poz. 267 i Nr 52 poz. 334.
22 Dz. U. RP Nr 92, poz. 726 z późn. zm.
23 H. Szurgacz, Opieka społeczna czy pomoc społeczna?, Acta Universitatis Wratislaviensis, 1990 r. s. 317-318.
RP nie mieli prawa do trwałej opieki. Zadanie państwa w zakresie opieki społecznej zostały okre-
ślone w samej ustawie o opiece społecznej (art. 6, 13, 22, 24) oraz w szeregu rozporządzeniach.
Centralnym organem administracji państwowej w zakresie opieki społecznej był Minister Opieki
Społecznej, przy którym od 1925 r. istniała Rada Opieki Społecznej jako organ doradczy i opinio-
twórczy. Do podmiotów świadczeniobiorców ustawa zaliczyła bardzo szeroki krąg osób: m.in.
niemowlęta, dzieci, młodzież, matki, starców, osoby bezdomne.
Zasadniczo każdemu obywatelowi RP przysługiwało ustawowe prawo do opieki społecznej
i w zależności od konkretnej sytuacji było to prawo do opieki trwałej lub tymczasowej. Prawo do
opieki obywateli polskich za granicą oraz cudzoziemców do opieki społecznej w granicach RP
określały umowy międzynarodowe24, a przy braku takich umów stosowano ustawowe zasady
wzajemności.
Analizując rozwój modelu opieki społecznej w II Rzeczpospolitej należy wyróżnić trzy pod-
stawowe etapy25:
1) 1918-1925 to okres przejściowy, który charakteryzuje przezwyciężanie skutków chaosu poli-
tycznego, społecznego i gospodarczego, władza państwowa koncentruje się na walce z bez-
robociem, nędzą i rzeszami bezdomnych, pojawiają się pierwsze postanowienia dotyczące
opieki społecznej w Konstytucji RP, ukoronowaniem tego okresu było uchwalenie ustawy
z 16 sierpnia 1923 r. o opiece społecznej;
2) 1 925-1930, okres wcielania w życie cytowanej ustawy, jej realizacji poprzez rozbudowę syste-
mu prawnego, konkretyzację zadań opiekuńczych państwa – w tym czasie wydano m.in. prze-
pisy o Radzie Opieki Społecznej, o opiekunach społecznych i komisjach opieki społecznej;
3) 1930-1939, okres przesilenia i zahamowania opieki społecznej na skutek wzrostu ubóstwa
i bezrobocia, wskutek kryzysu gospodarczego, który spowodował spadek budżetu państwo-
wego i samorządowego.
Ustawa o opiece społecznej przyczyniła się do stałego i stopniowego rozwoju racjonalnej opie-
ki społecznej w Polsce. Dawała bowiem wytyczne organizacji i wykonywania akcji opiekuńczej,
koordynowała także działalność różnych instytucji i pobudzała związki gmin do pracy w tej dzie-
dzinie. Z chwilą jej uchwalenia zaczął się w naszym kraju okres państwowej opieki społecznej,
a fakultatywność została zastąpiona obligatoryjnym obowiązkiem udzielania świadczeń z fundu-
szów publicznych.
Należy podkreślić, że w Polsce międzywojennej powstały podwaliny profesjonalnego systemu
pomocy społecznej. Dobrowolną dobroczynność prywatną zastąpiono obligatoryjną pomocą ze
strony gminy i państwa. Był to czas rozwoju świadczeń mających na celu nie tylko zabezpieczenie
egzystencji człowieka w znaczeniu biologicznym, ale także zapobieganie powstawaniu sytuacji za-
grożenia bytu jednostki w wymiarze egzystencjalnym. Zakres pomocy rozciągnięto na wszystkich
ludzi potrzebujących wsparcia. Ówczesna ustawa z 16 sierpnia 1923 r. odpowiadała potrzebom
i postulatom społecznym i tym samym zasługiwała na wysoką ocenę. Rozbudowany system praw-
ny i organizacyjny w okresie międzywojennym był dostosowany do potrzeb nowoczesnego pań-
stwa. Powyższy stan rzeczy przyczyniał się do stałego racjonalnego rozwoju państwowej opieki
społecznej w Polsce. Proces ten przerwał wybuch II wojny światowej.
24 np. Polska zawarła taką Konwencję z Francją w 1920 r.

25 Cytowane za M. Mohylukiem w artykule przytaczanym wcześniej.
102 Alina Miruć
Opieka społeczna wprowadziła w latach dwudziestych i trzydziestych XX wieku szereg no-

wych rodzajów świadczeń, rozwinęła się również wówczas myśl socjalna, powstało wiele koncep-
cji organizacyjnych. Stworzony w okresie międzywojennym system opieki społecznej funkcjono-
wał we wszystkich zakresach i formach do wybuchu II wojny światowej, tak długo dopóki istniały
ku temu warunki i środki, a przede wszystkim do czasu zakazania lub ograniczenia przez władze
okupacyjne działalności polskich instytucji, organizacji i placówek opiekuńczych.
Należy wspomnieć, że uchwałą RM z 1 września 1939 r. Ministerstwo Opieki Społecznej po-
wołało Ogólnopolski Komitet Samopomocy Społecznej (OKSS), do którego zadań należało wy-
konywanie we wszelkich formach opieki społecznej, a przede wszystkim koordynowanie, organi-
zowanie i wykonywanie akcji samopomocy społecznej, zmierzających do zaspokojenia potrzeb26.
OKSS podlegał kontroli i nadzorowi Ministerstwa Opieki Społecznej: w terenie natomiast działa-
ły wojewódzkie, powiatowe, miejskie i gminne, komitety samopomocy. Działania wojenne spowo-
dowały, że OKSS nie rozwinął szerszej działalności. Natomiast 5 września 1939 r. utworzony zo-
stał Stołeczny Komitet Samopomocy Społecznej (SKSS).
Ożywioną działalność od początku wojny prowadziły PCK i ZHP, niosąc pomoc sanitarną
rannym i chorym żołnierzom oraz ludności cywilnej. Udzielały także pomocy żywnościowej, lo-
kalowej osobom poszkodowanym przez wojnę. Ważną rolę w zakresie działań opiekuńczych
w tym czasie spełniały oddziały „Caritas”, które prowadziły m.in. punkty żywieniowe oraz orga-
nizowały placówki opiekuńcze. Władze okupacyjne, po zakończeniu działań wojennych, zawiesiły
działalność wszystkich polskich instytucji i organizacji społecznych. Uznawały wprawdzie dzia-
łalność SKSS, lecz podporządkowano ją gubernatorowi warszawskiemu. Zezwolono także na
działalność PCK. Ostatecznie władze niemieckie zmierzały do likwidacji SKSS jako samodzielnej
polskiej organizacji opiekuńczej i przekazania kompetencji Radzie Głównej Opiekuńczej (RGO),
którą utworzono w 1940 r. w Krakowie. W 1941 r. SKSS zlikwidowano i w jego miejsce powołano
Radę Opiekuńczą Miejską, która była terenową jednostką RGO (od października 1941 r. zmieniła
nazwę na Polski Komitet Opiekuńczy). Działalność opiekuńcza RGO była dokładnie kontrolowa-
na i ograniczana przez władze okupacyjne. Oprócz działalności opiekuńczej instytucji i organiza-
cji społecznych były podejmowane akcje samopomocy przez ludzi „dobrej woli”. Działalność
władz okupacyjnych wywoływała w społeczeństwie polskim spontaniczne akcje samopomocowe.
Abstract
Social welfare has gone through various organizational stages over the years from private cha-
rity, through public charity and social care, to the contemporary social welfare. Thus, today the
term “social care” can be perceived as a historical term. The scope of social care has changed, as
did the entities providing it (the Church, charity organizations, the state, private persons) along
with the methods, and the role of the state in this area.
It is difficult to understand the contemporary solutions in the area of social care in Poland
and Europe without looking into the past. Therefore, the article is an attempt to capture the evo-
lution of social care in modern Europe and in Poland before World War II, especially in the inter-
war period, which is when the foundations of the current Poland’s social care were laid down.
26 B. Kroll, Opieka i samopomoc społeczna w Warszawie 1939-1945, Warszawa 1977, s. 34-35.

Jolanta Urbanovič*
Rozwój akademickich programów kierunku

administracji publiczej na Litwie
w kontekście modernizacji
administracji publicznej
O
becny sektor publiczny jest szczególnie skomplikowanym systemem alokacji zasobów,
działającym bezustannie w zmiennym środowisku, wobec tego zarządzanie powinno
bardzo elastycznie rozwiązywać najtrudniesze kwestie. Według J. E. Lane, biurokra-
tyczny model Maksa Webera i finansowy model państwa są zorientowane na małe struktury
zarządzania państwem i stworzone na podstawie wyraźnie określonych norm, gwarantują-
cych niewidzialność i prawomocność. Dlatego też taki paradygmat administracji publicznej
nie jest stosowny. Na początku lub w środku wieku istniała możliwość stosowania go dla
mniejszych państwowych struktur zarządzania, kiedy tempo zmian było znacznie wolniejsze,
dzięki czemu można było na bieżąco rozpoznawać powstające problemy, oceniać je z punktu
widzenia administracji i systematyzować w oparciu o prawo administracyjne. Natomiast
urzędnicy administracji publicznej pełnili jedynie funkcję wykonawców skodyfikowanych re-
glamentacji. W miarę modernizacji państw aparat sektora publicznego i jego funkcje stawały
się coraz bardziej skomplikowane i nieustannie rosły wymagania odnośnie stopnia profesjo-
nalizmu pracownikom służby publicznej. Współczesne struktury zarządzania państwem nie
są znikome i dzięki procesowi globalizacji stale się rozwijają, tymczasem działalność wielkich
struktur zarządzania państwem nie może opierać się na zachowaniu skierowanym na zasady
– tradycyjnej administracji publicznej. Rozbieżność ta zachęciła do poszukiwania bardziej
efektywnych modeli administracji publicznej, które potrafiłyby spełnić większe wymagania
stawiane zarządzaniu publicznemu. Dzięki temu, jak pisze B. G. Peters, przez całe lata
* Doktorantka oraz wykładowca w Katedrze Administracji Publicznej na Uniwersytecie Mykolasa Romerisa

w Wilnie
J. E. Lane, Viešasis sektorius, Vilnius 2001, s. 235.

K. Masiulis, Valstybės tarnybos iššūkiai: vietoj išvadų, [w:] K. Masiulis i A. Krupavičius (red.), Valstybės tarnyba
Lietuvoje, Vilnius 2007, s. 406.
B. Guy Peters, The Changing Nature of Public Administration: From Easy Answers to Hard Questions, [w:] Viešoji
politika ir administravimas, Vilnius 2003, Nr 5, s. 11.
104 Jolanta Urbanovič
osiemdziesiąte ubiegłego wieku dojrzewało pojęcie, iż administracja publiczna działa nieefek-

tywnie i wymaga istotnych zmian. Stąd najpierw w krajach anglosaskich, a później i w innych
krajach zachodnich zaczął kształtować się nowe menedżerskie podejście do administracji
publicznej, integrujące do systemu administracji publicznej najlepsze zasady ekonomii i za-
rządzania biznesem. Taki menedżerski pogląd na administrację publiczną zadecydował o za-
sadniczej zmianie zawodowego przygotowania i treści portfela kompetencji urzędników ad-
ministracji publicznej.
Większość państw zrozumiała, że do efektywnego przeprowadzania reform zarządzania pub-
licznego potrzebna jest nowoczesna i kompetentna służba administracji publicznej, otwarta na
zmiany, skoncentrowana i działająca w zespole, zorientowana na potrzeby obywateli, owocna
i niebiurokratyczna, umotywowana i przezroczysta, odpowiedzialna i kompetentna. Dążąc do
stworzenia profesjonalnych systemów, odpowiednich do teraźniejszego okresu rozwoju systemów
administracji publicznej, w krajach Europy Zachodniej rozpoczęto wprowadzać międzydyscypli-
narne programy studiów administracji publicznej. Warto jednak podkreślić, że na rozwój progra-
mów przygotowania urzędników administracji publicznej miał i ma wpływ panujący w określo-
nych krajach pogląd na administrację publiczną. Zarówno uczeni, jak i politycy w różnych krajach
mają dość różniący się pogląd na administrację publiczną i jej perspektywy. Jedni podkreślają
aspekt społeczny, jego znaczenie dla interesu publicznego i zaznaczają jego aspekty polityczne.
Inni wynoszą konstytucję i wagę regulacji prawnej dla administracji publicznej. Jeszcze inni na
administrację publiczną patrzą przez pryzmat menedżerski jak na politykę, która jest charaktery-
styczna dla sektora prywatnego, i rozważają możliwości jej zastosowania w sektorze publicznym .
Powstaje pytanie, jakie proporcje tych poglądów musiałyby odzwierciedlić się w programach aka-
demickich przygotowujących pracowników administracji publicznej, organizowanych w Europie
kontynentalnej, dla której jest charakterystyczny mieszany model administracji publicznej?
Jednym z najbardziej problematycznych przejawów w administracji publicznej, związanym
z kompetencją i profesjonalizmem urzędników państwowych są nieudolne, przedłużające się re-
formy. Rzecz jasna, o powodzeniu reform decyduje wiele czynników, jednak brak kompetencji
u wykonawców reform zarządzania publicznego w segmencie politycznym państwa i samorządów
niewątpliwie ma wpływ na przebieg reform. Dlatego nieprzypadkowo w większości państw dużo
uwagi poświęca się przygotowaniu osób, potrafiących skutecznie pracować w tym systemie, i spo-
sobom uzasadnienia naukowego doskonalenia administracji publicznej, łącząc to z odpowiedni-
mi programami wyższych studiów i akademickimi programami badań naukowych. Potrzebę mo-
dernizacji akademickich programów administracji publicznej podkreśla brak zaufania do
urzędników administracji publicznej, który odzwierciedlają dane sondaży. A więc drugim zagad-
nieniem tego artykułu byłoby – jakie kompetencje, umiejętności oraz wartości musieliby posiadać
urzędnicy administracji publicznej, by mogli pełnić swoje funkcje w zmieniającym się środowisku
globalnym?
K. Masiulis, Valstybės tarnybos vaidmuo ir funkcijos, [w:] K. Masiulis i A. Krupavičius (red.), Valstybės tarnyba
D. H. Rosenbloom, R. S. Kravchuk, Public Administration: Understanding Management, Politics and Law in the
Public Sector, McGraw-Hill, New York 2002, s. 28-29.
Domarkas V., Viešasis administravimas akademinių programų raidos aspektu, [w:] Viešoji politika ir administravi-
mas, 2002, Nr 1, s. 21.
Rozwój akademickich programów kierunku administracji publiczej na Litwie w kontekście ... 105
W poszukiwaniu odpowiedzi na te pytania, w artykule analizuję tendencje administracji pub-

licznej, ich odzwierciedlenie w akademickich programach kierunku administracji publicznej oraz
perspektywy integracji do systemów służby cywilnej w Europie kontynentalnej.
Na Litwie w ciągu ostatnich dziesięcioleci sformowały się dwa formalne systemy przygotowa-
nia zawodowego urzędników administracji publicznej: 1) kursy doskonalenia kwalifikacji i 2) stu-
dia uniwersyteckie, między nimi również programy studiów o kierunku administracji publicznej.
W tym artykule będą akcentowane tendencje rozwoju programów akademickich administracji
publicznej w kontekście modernizacji zarządzania publicznego.
Podstawowe modele administracji publicznej i wymagania

wobec urzędników administracji publicznej
Dążąc do oceny osobliwości rozwoju programów akademickich przygotowania urzedników

administracji publicznej w teraźniejszym okresie, warto je zanalizować w aspekcie zmiany para-
dygmatu administracji publicznej, akcentując to, że we współczesnej administracji publicznej
splatają się modele administracji tradycyjnej (Webera), i nowego zarządzania publicznego (New
Public Management) oraz w ostatnich czasach coraz bardziej utrwalających się Public Governance
lub New Public Service.
Początek formowania się tradycyjnego modelu administracji publicznej jest kojarzony z roz-
poczętą w drugiej połowie XIX wieku dynamiczną industrializacją. Sformowane już wówczas
podstawowe zasady poglądu na urzędników administracji publicznej przetrwały do dnia dzisiej-
szego. Urzędnicy organizacji tego modelu powinni podporządkować się kryteriom wymagań do
pracowników administracji publicznej Webera, których sensem jest racjonalność działania, spe-
cjalizacja funkcyjna i hierarchiczność. Dążono, by służba tego typu stała się bezstronną obroń-
czynią interesów publicznych i symbolem stabilności i ciągłości. Jednak również systemy admini-
stracji publicznej tego modelu w oddzielnych państwach miały i mają niektóre cechy różniące się,
powiązane z tradycjami prawa i kultury oraz z poziomem rozwoju ekonomicznego i socjalnego.
W większości państw sformowały się systemy służby cywilnej, w których funkcjonariusze pań-
stwowi wyższego poziomu hierarchii są wyznaczani czy wybierani zgodnie z ich zasługami dla
partii rządzących i w ten sposób służby te stały się wystarczająco upolityzowanymi i blokującymi
drogę neutralnej kompetencji. Stało się charakterystyczne, że w wielu państwach awansowanie
urzędników administracji publicznej jest powiązane z wysłużonym czasem, a nie z efektywnością
pracy.
Dążenie do podniesienia efektywności administracji publicznej i jakości usług były podstawo-
wymi zachętami do przejścia do nowego paradygmatu, opartego na doświadczeniu sektora bizne-
su oraz warunkach rynku. Nowe idee zarządzania publicznego znalazły oddźwięk w wielu pań-
stwach świata, aczkolwiek z drugiej strony, są one uważane bardziej za część anglosaskiej kultury
Nie ma jednoznacznego tłumaczenia tych terminów. Często tłumaczy się jako „rządzenie bez udziału rządu”
oraz „nowa służba cywilna”.
V. Domarkas, Viešojo administravimo paradigmos kaitos iššūkiai šio sektoriaus žmogiškųjų išteklių raidai, [w:]
Viešoji politika ir administravimas, Vilnius 2007, Nr 19, s. 26.
Broadening our Approach: Empowering our Clients and Fostering Accountability. In Reforming Public Institu-
tions and Strengthening Governance. Washington. D.C.: World Bank, 2000, s. 11.
zarządzania, i nawet w niektórych państwach Europy, w których więcej uwagi zwraca się na za-
gadnienia usług publicznych, nie akcentując zasad rynku, zwraca się na nie mniej uwagi.
W aspekcie rozwoju służby administracji publicznej nowe zarządzanie publiczne zmienia kil-
ka zasad administracji publicznej. Po pierwsze, zmienia się nastawienie, że służba w administracji
publicznej, z punktu widzenia kadencji pracy i stabilności wypłaty, jest wyjątkowa z punktu wi-
dzenia innych miejsc pracy i że w danej służbie powinny utrwalić się stosunki umów o pracę, po-
dobne do odpowiednich stosunkówe w sektorze biznesu, tj. stosunki te powinny bardziej odzwier-
ciedlać efektywność pracy urzędnika10. To nieco osłabia uwagę do systemu wartości i norm etyki.
Wyraźne nastawienie nowego zarządzania publicznego – dążenie do lepszej obsługi klientów
i zwiększenie wrażliwości na ich potrzeby. Ale wcielając w życie to nastawienie nie unikniemy nie-
których dylematów. Podczas świadczenia usług publicznych, nierzadko ujawniają się konflikty
kontroli biurokratycznej i dyskrecji zawodowej, nie osiąga się większej efektywności świadczonych
usług w porównaniu z tradycyjną administracją publiczną.
Analizując studia kierunku administracji publicznej w przestrzeni europejskiej można stwier-
dzić, że dla części urzędników administracji publicznej, mających dobre przygotowanie w dziedzi-
nie prawa administracyjnego w państwach kontynentalnej Unii Europejskiej (Niemiec, Francji
i in.), jest trudno przejść do programów studiów administracji publicznej, uzasadnianych metoda-
mi sektora biznesu (menedżerskimi). Przyznać należy, że srogie środowisko prawne ogranicza
inicjatywę urzędników państwowych, a niemiecko-austriackie i francuskie szkoły administracji
publicznej historycznie cały czas opierały się na koncepcjach pionowego zarządzania. Zasady biu-
rokracji weberowskiej i przyjęte role w kontynentalnej Europie zmieniły się mało: za bardzo regla-
mentowane, skostniałe, dominujące przed obywatelami i utrwalające biurokratyczne funkcjono-
wanie służby administracji publicznej11.
Szerzenie menedżerskiego poglądu w sektorze administracji publicznej zachęca do szerszego
stosowania form działalności menedżerskiej w studiach administracji publicznej. Studia te stwa-
rzają możliwości dążenia do osiągania kariery w organizacjach sektora publicznego. Jednak,
z jednej strony, studia kierunku administracji publicznej w Europie Wschodniej i Środkowej nale-
żałoby organizować, uwzględniając tradycję kierunku administracji publicznej kontynentalnej
Europy. Jak już wspominano, w tradycji administracji publicznej kontynentalnej Europy jeszcze
ciągle panuje aspekt prawny. Dlatego, modelując studia kierunku administracji publicznej nie
można odrzucić wpływu prawa administracyjnego na tradycję administracji publicznej. Łącząc
aspekty menedżerski, prawny i nauk politycznych w studiach kierunku administracji publicznej
gwarantuje się międzydyscyplinarność nauczania w przygotowywaniu funkcjonariuszy i kierow-
ników, dążacych do kariery, dostosowujących się do ciągle zmieniającego się skomplikowanego
środowiska socjokulturowego.
Z innej strony, w tradycji kontynentalnej administracji publicznej podczas adaptacji z krajów
anglosaskich przejętymi „nowymi zasadami zarządzania publicznego”, coraz bardziej uwidacznia
się nowa koncepcja modernizacji administracji publicznej, zwana „nową służbą cywilną” (New
Public Service), „współudziałem obywateli w zarządzaniu publicznym”, lub „Public Governance” –
10 V. Domarkas, Viešojo administravimo paradigmos kaitos iššūkiai šio sektoriaus žmogiškųjų išteklių raidai, [w:]
11 K. Masiulis, Valstybės tarnybos vaidmuo ir funkcijos, [w:], K. Masiulis i A. Krupavičius (red.), Valstybės tarny-
ba Lietuvoje, Vilnius 2007, s. 118.
„rządzenie bez udziału rządu” i innymi nazwami. Te nowe koncepcje są czasami traktowane jako
łagodniejsze warianty „nowego zarządzania publicznego”. Priorytetu tu udziela się nie wdrażaniu
menedżerskich metod do sektora publicznego, a wdrażaniu zasad władzy wspólnoty, tj. władza
powinna zachęcać obywateli do samodzielnego rozwiązywania swoich problemów. W nowej kon-
cepcji zarządzania publicznego priorytety i akcenty są stawiane trochę inaczej niż w powstałym
w krajach anglosaskich „nowym zarządzaniu publicznym”. Na pierwsze miejsce wysuwa się zasa-
dy władzy jako usługi socjalnej dla obywateli, akcentując wpływ społeczności na władzę publicz-
ną (szczególnie na poziomie samorządu) 12.
Jak wspomniano, w większości państw splatają się różne cechy omówionych modeli admini-
stracji publicznej. Dlatego, wybierając strategię szkolenia urzędników administracji publicznej,
należy syntezować uogólniające wymagania, zwracając uwagę na podstawowe wymagania, cha-
rakterystyczne dla oddzielnych modeli. Dla tradycyjnej administracji publicznej te podstawowe
wymagania to zazwyczaj bezstronność i zasługi; dla nowego zarządzania publicznego – mene-
dżerstwo i profesjonalność; dla nowej służby cywilnej – wrażliwość na potrzeby obywateli i part-
nerów społecznych13.
Rozwój służby cywilnej na Litwie
Mówiąc o programach akademickich przygotowania urzędników administracji publicznej na-

leży wyróżnić trzy wyraźnie różniące się okresy rozwoju służby państwowej na Litwie14:
• w latach 1918-1940 w Litwie międzywojennej za urzędników był uważany personel pracują-
cy w instytucjach państwowych i samorządowych, pracownicy państwowych instytucji
oświatowych, medycznych, pełniący funkcje zarządzania państwem. W Litwie międzywo-
jennej było trudno określić pojęcie „urzędnika administracji publicznej”, ponieważ do 15
czerwca 1940 r. (okupacji sowietów) nie była przyjęta Ustawa o Służbie Cywilnej.
• w okresie 1940-1990 służba państwowa stała się częścią służby państwowej Związku Ra-
dzieckiego. W okresie radzieckim wobec urzędników administracji publicznej, jak i wobec
innych pracowników, były stosowane jednakowe zasady pracy, wynagrodzenia za pracę, re-
gulacji prawnej zaopatrzenia socjalnego, a ich kompetencja zazwyczaj była ustalana przez
kierownictwo tej instytucji, w której pracowali. Podstawowymi wartościami administrowa-
nia owego czasu była lojalność wobec systemu, służenie państwu/partii, posłuszeństwo, for-
malna uczciwość i pracowitość15.
•O d r. 1990 trwa wyrazisty i znaczący okres dla służby administracji publicznej Litwy. Ra-
dzieckie wartości administrowania stopniowo zmieniają się na nowe wartości pracowników
administracji publicznej, albo nowe zasady służby cywilnej: szacunek dla człowieka i pań-
12 V. Smalskys, E. Skietrys, Viešojo valdymo modernizavimo aspektai ir šgyvendinimo problemos, [w:] Viešoji poli-
tika ir administravimas, Vilnius 2008, nr 24, s. 60-66.
13 Unlocking the Human Potential for Public Sector Performance. World Public Sector Report 2005, United Na-
tions, New York 2005, s. 21.
14 O. Šarmavičius, Valstybės tarnybos reforma. Materiał z konferencji „Służba cywilna na Litwie: przeszłość
i dzisiejszość“ („Valstybės tarnyba Lietuvoje: praeitis ir dabartis“), która odbyła się 27-06-2007.
15 J. Palidauskaitė, Valstybės tarnautojo etika. Materiał z konferencji „Służba cywilna na Litwie: przeszłość
stwa, sprawiedliwość, niesamolubność, poczciwość, odpowiedzialność, otwartość16. Jednak

jeszcze ciągle są problemy. Krytykuje się nieprzejrzysty system doboru urzędników admini-
stracji publicznej, nieetyczne zachowanie urzędników administracji publicznej, akcentuje się
kiepski wizerunek służby cywilnej, ograniczone możliwości motywacji materialnej urzędni-
ków i powiązane z tym zmniejszanie się atrakcyjności służby cywilnej. Odczuwa się brak
urzędników o wysokich kwalifikacjach.
Na Litwie po odzyskaniu niepodległości trwało dość chaotyczne tworzenie systemu służby cy-
wilnej. Powstało pytanie, któremu modelowi administracji publicznej udzielić pierwszeństwa –
czy tradycyjnemu administrowaniu publicznemu (Webera), czy nowemu zarządzaniu publiczne-
mu? Jak już wspominano, w tradycyjnym modelu Webera działalność ocenia się mało
sformalizowanie i dużo wagi poświęca się zasadzie „starszeństwa”, biorąc pod uwagę czas jego
służby, który decyduje, że urzędnik administracji publicznej wspina się po szczeblach kariery.
W nowym modelu zarządzania publicznego podstawowym wskaźnikiem oceny pracownika są
osiagnięte przez niego, zazwyczaj wcześniej przewidziane i ilościowo ocenione wyniki17. Zarówno
jednak doświadczenie administrowania radzieckiego, jak i propozycje ekspertów Unii Europej-
skiej miały wpływ na wybór tradycji neoweberowskiej. Aczkolwiek należy podkreślić, że w owym
czasie była bardziej odpowiednia chwila by ukierunkować system personelu administracji pub-
licznej, zanim nie był wdrożony neoweberowski model służby państwowej, który coraz bardziej
instytucjonalizuje się18.
W 1995 r. przyjęta Ustawa o urzędnikach zapoczątkowała prawną regulację państwa, określi-
ła termin urzędnika państwowego i oddzieliła dziedziny administracji publicznej i polityki. Od
roku 1996 siłą napędową w systemie służby administracji publicznej stała się perspektywa wstą-
pienia Litwy do Unii Europejskiej.
Mówiąc o reformach służby cywilnej w 1999 r. na Litwie – przyjęta Ustawa o służbie cywilnej
opierała się na modelach klasycznych służby państwowej Francji, Niemiec i Hiszpanii. Te modele,
inaczej niż anglosaskie, urzędnika traktują jako wykonawcę woli państwa, a nie jako dawcę
usług19. Litwa obrała starzejącą się tradycję zarządzania, weberowską, opartą na zasługach służ-
bę cywilną, drogę subordynacji hierarchicznej, której krytyka akurat w tym czasie się nasilała.
Inaczej zachowała się sąsiednia Estonia, która zdecydowała się tworzyć efektywnie działające
państwo z małym sektorem państwowym, minimalnie regulującym ekonomiczne i społeczne ży-
cie kraju.
Zatwierdzona redakcja Ustawy o Służbie Cywilnej zawęziła pojęcie służby cywilnej – urzęd-
nikami administracji publicznej nazywane są osoby, które prowadzą działalność administracji
publicznej, tj. wcielają w życie politykę państwa w różnych dziedzinach. Obrany model służby cy-
wilnej, uzasadniony systemem kariery z elementami systemu stanowisk, wyróżniono jednak takie
16 Ibidem.
17 R. Vanagas, A. Tumėnas, Savivaldybės darbuotojų tarnybinės veiklos vertinimas veiklos valdymo kontekste, [w:]
18 K. Masiulis, Valstybės tarnybos vaidmuo ir funkcijos, [w:] K. Masiulis i A. Krupavičius (red.), Valstybės tarnyba
19 Ž. Židonis, Pokyčiai Lietuvos valstybės tarnyboje. Demokratinis valdymas versus vadybinė valstybė. [w:] K.
Masiulis i A. Krupavičius (red.), Valstybės tarnyba Lietuvoje, Vilnius 2007, s. 346
stanowiska jak kierownik instytucji, urzędnik zaufania publicznego20. W 2002 roku utworzono
Departament Służby Cywilnej przy Ministerstwie Spraw Wewnętrznych. Cel departamentu – stać
się podstawowym pomocnikiem przy tworzeniu współczesnej i odpowiadającej interesom pań-
stwa służby cywilnej Litwy, a podstawowe zadania – uczestnictwo w tworzeniu profesjonalnej
i skutecznej służby cywilnej i zapewnienie realizacji Ustawy o Służbie Cywilnej i powiązanych
z nią aktów prawnych.
Mówiąc o służbie administracji publicznej na Litwie, opierając się na danych rejestru urzędni-
ków służby cywilnej, warto odnotować, że liczba urzędników systematycznie rośnie21.
Warto jednak zaznaczyć, że wzrost liczby stanowisk w administracji publicznej powodują też
procesy integracji z Unią Europejską.
Oceniając wpływ członkostwa w Unii Europejskiej na tendencje administracji publicznej, na-
leży podkreślić, że, z jednej strony, procesy integracji europejskiej zachęcają do modernizacji ad-
ministracji publicznej w Europie Środkowej i Wschodniej, z drugiej strony – przyjęcie prawa
Wspólnoty Europejskiej, formowanie instytucji, realizujących to prawo, realizacja rekomendancji
ekspertów Unii Europejskiej przy formowaniu tych instytucji – przesądziło przyjęcie wspomina-
nego tradycyjnego modelu weberowskiego, charakterystycznego dla tradycji administracji publicz-
nej krajów Europy kontynentalnej.
Taki mieszany system administracji publicznej, mający wspólne cechy tradycyjnej – weberow-
skiej administracji publicznej, i nowego zarządzania publicznego, jest charakterystyczny nie tylko
dla postkomunistycznych krajów, lecz dla większości państw kontynentalnej Europy.
Przygotowując pracowników administracji publicznej, ważne jest nie tylko by uwzględnić spe-
cyfikę administracji publicznej kontynentalnej Europy, ale i wyjaśnić, jakie jest przeznaczenie ad-
ministracji publicznej w określonym państwie. K. Masiulis wyróżnia dwa poglądy na służbę pań-
stwową: jeden z nich, który sformował się w Europie kontynentalnej, twierdzi, że istotnym
przeznaczeniem jest pełnienie funkcji państwowych. Służba w niej jest porównywalna do organi-
zmu państwowego, który gwarantuje obieg informacji i zapewnienie życiowych funkcji zgodnie
z tą informacją22. Politycy państwa tworzą ustawy, a służba administracji publicznej posłusznie je
realizuje. Inny pogląd, rozwijany w państwach anglosaskich i skandynawskich, opiera się na fun-
damentalnym nastawieniu, że przeznaczeniem służby administracji publicznej jest udzielanie
mieszkańcom usług publicznych. Ostatnie nastawienie jest mocno zorientowane na społeczeń-
stwo obywatelskie, współdziałanie z obywatelami; szczególnie ważna jest jakość usługi, efektyw-
ność jej świadczenia. Jak wspominano, Litwa jest zaliczana do tradycji kontynentalnej, dlatego
przeznaczenie służby administracji publicznej może być traktowane, kojarząc ją z rolami państwa,
lecz zauważalne są również starania ulepszania jakości i efektywności usług.
20 O. Šarmavičius, Valstybės tarnybos reforma. Materiał z konferencji „Służba cywilna na Litwie: przeszłość
21 Number of Civil Servants, [w:] Civil Service Department, http://www.vtd.lt/index.php? 1424807728.
22 K. Masiulis, Valstybės tarnybos vaidmuo ir funkcijos, [w:] K. Masiulis i A. Krupavičius (red.), Valstybės tarnyba
Potrzeba kształcenia kompetentnych urzędników

administracji publicznej
Na Litwie społeczeństwo coraz częściej sceptycznie ocenia politykę publiczną oraz całą prze-
strzeń publiczną. Sektor publiczny w ogóle jest rozumiany jako niemrawy aparat biurokratyczny,
o zbyt skomplikowanej strukturze, nie potrafiący postępowo integrować się do przestrzeni spo-
łecznej i ekonomicznej Zachodu. Kontrast pomiędzy zdrętwiałym, coraz bardziej kierującym się
odstającymi od życia schematami zarządzania sektorem publicznym, a współczesnym sektorem
prywatnym, implikującym zmiany, staje się coraz wyraźniejszy23. Może dlatego badania wykazu-
ją, że działalność urzędników administracji publicznej ocenia się dość marnie. Np. w roku 2005
w wykonanych na zamówienie MSW badaniach opinii mieszkańców, 29% było zdania, że działal-
ność urzędników administracji publicznej pogarsza się, 15% uważało, że ich działalność poprawia
się, a 41% – że nie ulega zmianom. Bardziej pozytywne są wyniki sondażu, wykonanego przez
Centrum Badań Opinii Publicznej „Vilmorus” w 2006 r. Zamówione przez MSW badania wyka-
zały, że 48% mieszkańców ufa instytucjom państwowym i samorządowym, a 52% nie ufa. Podsta-
wowe przyczyny nieufności: niesumienni, samolubni urzędnicy, nie pracujący dla „zwykłego czło-
wieka”. J. Palidauskaitė24 czynniki utraty zaufania do służby państwowej dzieli na czynniki
indywidualne i systemowe. Do grupy czynników indywidualnych zalicza problemy pryncypialno-
ści osobistej, nieefektywna praca, oczywiste nieodpowiednie zachowanie, korupcja i in.
Inną grupę czynników systemowych stanowi brak przejrzystości, powierzchowność i powolna
zmiana, nieumiejętność realizacji zasady zwierzchnictwa. Nas ciekawią bardziej pierwsze – czyn-
niki indywidualne i powiązana z tą grupą czynników kwalifikacja każdego pracownika admini-
stracji publicznej, jego kompetencja i umiejętność rozstrzygania powstających problemów, ponie-
waż urzędnicy administracji publicznej w każdym państwie są ważną częścią systemu zarządzania
państwem. Oni wykonują funkcję pośredników pomiędzy politykami a interesem społecznym, re-
alizują sformowaną politykę, administrują zaplanowane usługi publiczne. Ważne, żeby osoba,
rozpoczynająca karierę w służbie administracji publicznej, była właściwie przygotowana do tej
pracy, a to można osiągnąć dzięki właściwie zorganizowanym i dobrym jakościowo studiom.
W większości państw wobec urzędników administracji publicznej są stawiane abstrakcyjne,
techniczne wymagania. Potwierdza to również Ustawa o służbie cywilnej Rzeczypospolitej Pol-
skiej25 i Ustawa służby cywilnej Republiki Litewskiej26, gdzie wymaganie przygotowania specjal-
nego urzędników administracji publicznej nie jest ustalone. Jak wskazuje się w Ustawie Służby
Państwowej Republiki Litewskiej, urzędnik służby cywilnej – osoba fizyczna, pełniąca funkcje
w służbie cywilnej i wykonująca działalność administracji publicznej. Wymagania wobec urzędni-
ka administracji publicznej marnie są kojarzone z pojęciem zawodu.
Warto jednak przeanalizować wyjaśnienie koncepcji służby administracji publicznej w tej sa-
mej Ustawie o Służbie Cywilnej RL, wg której służba administracji publicznej to realizacja okre-
23 K. Masiulis., Valstybės tarnybos iššūkiai: vietoj išvadų, [w:] K. Masiulis i A. Krupavičius (red.), Valstybės tar-
nyba Lietuvoje, Vilnius 2007, s. 406.
24 J. Palidauskaitė, Valstybės tarnautojo etika. Materiał z konferencji „Służba cywilna na Litwie: przeszłość i dzi-
siejszość“ („Valstybės tarnyba Lietuvoje: praeitis ir dabartis“), która odbyła się 27-06-2007.
25 Ustawa o służbie cywilnej z dnia 24 sierpnia 2006 r., Dz. U. Nr 170, poz. 1218 z późn. zm.
26 Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymas, Nr X-1689, 2008-07-03, Žin., 2008, Nr 81-3189.
ślonej dziedziny polityki czy zapewnienie koordynacji jej realizacji, koordynacja, kierowanie dzia-
łalnością instytucji zarządzania określonej dziedziny, zarządzanie, podział zasobów finansowych
i kontrola ich wykorzystania, wykonanie audytu; przyjęcie i realizacja aktów prawnych, postano-
wień w dziedzinie zarządzania publicznego; przygotowanie lub koordynowanie aktów prawnych,
umów czy projektów programów i udzielanie wniosków w ich sprawie, zarządzanie personelem 27.
Widzimy więc, że dla właściwej realizacji takiej szerokiej działalności urzędnik cywilny powinien
być kompetentny, zarówno w dziedzinie polityki, jak i zarządzania oraz prawa.
Jak wskazują dane rejestru urzędników administracji publicznej Litwy, wskaźniki wykształce-
nia urzędników według uzyskanego stopnia kwalifikacyjnego wykształcenia są dostatecznie do-
bre28. W 2004 r. wyższe wykształcenie uniwersyteckie albo wykształcenie przyrównywalne do nie-
go miało 78,4% urzędników administracji publicznej, w roku 2005 – 79,3%. W latach 2004-2005
ilość urzędników administracji publicznej, mających wykształcenie poziomu A 29, zwiększyła się
o 0,9%; liczba urzędników administracji publicznej, mających wykształcenie poziomów B i C,
zmalała. Tę tendencję zmniejszania się można wytłumaczyć tym, że w ciągu tego okresu część
urzędników administracji publicznej zdobyło wyższy poziom wykształcenia od posiadanego
wcześniej. Warto byłoby poanalizować, jakie są proporcje uzyskanych specjalności (zawodów),
jednak brakuje takich danych.
W sprawie wykształcenia pracowników administracji publicznej są różne poglądy. Jedni uwa-
żają, że w administracji publicznej musiałyby pracować osoby, mające uniwersalne wykształcenie,
inni myślą, że w aparacie administracji musieliby pracować wyłącznie specjaliści 30. Nawet w tych
krajach, gdzie już od długiego czasu organizuje się akademickie studia administracji publicznej,
nie wymaga się, by osoby, przyjmowane do pracy w systemie obowiązkowo miały ukończone stu-
dia bazowe w tej dziedzinie. Jednak w zależności od tradycji, powstałych w określonym państwie,
osoby pracujące w administracji z własnej inicjatywy lub w trybie przymusowym podnoszą kwali-
fikacje.
Z drugiej strony, przygotowując wykwalifikowanych specjalistów w wielu rozwiniętych kra-
jach coraz większego znaczenia nabierają studia na kierunku administracji publicznej. Dlatego
jest ważne, żeby programy danego kierunku były ułożone z uwzględnieniem tendencji rozwoju
administracji publicznej.
Tendencje zmian studiów kierunku administracji publicznej
Dążąc do przygotowania kompetentnej i profesjonalnej służby cywilnej, odpowadającej wy-

maganiom współczesnego modelu zarządzania oraz rozumiejąc, że tradycyjny model zarządza-
27 Lietuvos Respublikos valstybės tarnybos įstatymas, Nr. X-1689, 2008-07-03, Žin., 2008, Nr 81-3189.
28 Vlastybės tarnybos įstatymo ir su juo susijusių teisės aktų nuostatų įgyvendinimo metinė atskaita (Roczne
sprawozdanie o realizacji ustawy o służbie cywilnej oraz aktów z nią związanych), Valstybės tarnybos depar-
tamentas prie Vidaus reikalų ministerijos (Departament Służby cywilnej przy ministerstwie spraw wewnętrz-
nych), Vilnius, 2006, s. 9.
29 Według działającej Ustawy o służbie cywilnej na Litwie, są trzy poziomy urzędników służby cywilnej: dla
urzędników poziomu A wymagane jest wyższe wykształcenie uzyskane na uniwersytecie; dla poziomu B – wy-
kształcenie nie niższe niż wyższe nieuniwersyteckie oraz dla poziomu C – wykształcenie nie niższe niż śred-
nie.
30 B. G. Peters., Biurokratijos politika, Vlinius 2002, s. 123.
nia jest nieefektywny, odbiegający od realiów życiowych, w państwach Europy Zachodniej XIX w.
w latach 60. i 80. zaczęto realizować międzydyscyplinarne programy studiów administracji pub-
licznej. W wielu państwach, oprócz Niemiec, dążono do likwidacji zbyt zakorzenionego monopo-
lu prawników w instytucjach władzy, ponieważ rozstrzygając rozmaite problemy administracji
publicznej, wykształcenie tylko prawne często nie wystarcza31. W Niemczech dotychczas są dość
popularne idee austro-niemieckiej szkoły administracji publicznej. Tam na administrację publicz-
ną ma silny wpływ prawo administracyjne, odmiennie niż w USA, Zjednoczonym Królestwie,
gdzie prawo pierwszeństwa udziela się mendżerstwu i polityce.
Z powodu różnicy poglądów na administrację publiczną i przeznaczenie służby cywilnej, w róż-
nych krajach świata jest duża różnorodność programów na kierunku zarządzania publicznego, nie
tylko według nazw tych programów, lecz i objętość studiów, formę i nadawane kwalifikacje. Jednak
w tych programach są wykładane w zasadzie podobne przedmioty, dlatego wszystkie te programy
w tym artykule są nazywane programami kierunku studiów administracji publicznej.
W niektórych państwach specjaliści administracji publicznej są przygotowywani na studiach
specjalistycznych, gdzie indziej kwalifikacja może być nadana po ukończeniu określonej specjali-
zacji w programach ogólnych polityki, prawa czy zarządzania. Jakkolwiek te programy byłyby
zwane, nowe tendencje administracji publicznej mają wpływ na ich treść. W służbie administracji
publicznej coraz bardziej od administrowania przechodzi się do zarządzania, udzielając pierw-
szeństwa elastyczności, a nie utrwalonym procedurom, jednocześnie zwiększając wrażliwość na
potrzeby obywateli i partnerów społecznych32. Dlatego, np. już w połowie XIX w., zaczęto realizo-
wać nowe programy kierunku administracji publicznej, które w Zjednoczonym Królestwie były
zorientowane na zwiększanie profesjonalizmu administrowania w aspekcie menedżerstwa i umie-
jętności analitycznych33.
To odzwierciedla się również w dzisiejszych programach studiów, realizowanych w szkołach
wyższych różnych państw, na przykład w Zjednoczonym Królestwie. W tych programach domi-
nuje problematyka analizy polityki i różnorodnych dziedzin polityki publicznej, aspekty admini-
strowania samorządów, narodowe i międzynarodowe akcenty reform administrowania publiczne-
go. Spraw prawnych prawie nie ma, za wyjątkiem podstaw prawa.
Badając przygotowanie urzędników państwowych w Europie Wschodniej i Centralnej przede
wszystkim powstaje pytanie – jakiego urzędnika musimy kreować – prawnika, polityka czy menedżera.
W roku 2006 na pierwszym forum dotyczącym zapewnienia jakości wykształcenia wyższego,
które odbywało się w Monachium, akcentowano nieodzowność współpracy i koordynacji między-
wydziałowej przy reformowaniu programów i formowaniu przedmiotów międzydyscyplinarnych.
Propozycje te szczególnie są stosowane przy tworzeniu i reformowaniu programu kierunku Ad-
ministracji publicznej, ponieważ Administracja publiczna jest kierunkiem nauk społecznych, któ-
31 V. Domarkas, Viešasis administravimas akademinių programų raidos aspektu, [w:] Viešoji politika ir admini-
stravimas, Vilnius 2002, Nr 1, s. 24.
32 World Public Sector Raport, 2005, s. 21, op. cit.; V. Domarkas, Valstybės tarnautojų proesinis rengimas ir
kvalifikacijos tobulinimas. [w:] K. Masiulis i A. Krupavičius (red.), Valstybės tarnyba Lietuvoje, Vilnius 2007,
s. 167.
33 V. Domarkas, Viešasis administravimas akademinių programų raidos aspektu, [w:] Viešoji politika ir admini-
stravimas, Vilnius 2002, Nr 1, s. 24.
ra prężnie jest powiązana z zarządzaniem, naukami politycznymi, ekonomią, prawem, a także

z historią, polityką społeczną, psychologią, kulturoznawstwem i in.
Tak więc współczesne programy studiów administracji publicznej formują się jako programy
międzybranżowe, międzydyscyplinarne, których trzon stanowią dyscypliny, ukazujące metodykę,
jak rozwiązywać istotne problemy, dążąc do efektywności zarządzania publicznego i polityki34. Pro-
gramy studiów różnych uniwersytetów zazwyczaj różnią się proporcjami wykładanych przedmio-
tów, szczególnie tym, ile uwagi poświęca sie dziedzinom zarządzania, nauk politycznych i prawa.
W ostatnich dziesięcioleciach, w okresie zmian charakteru zarządzania publicznego, dyskusje
o programach studiów administracji publicznej odbywają się w wielu państwach. Dokonajmy
krótkiego przeglądu organizacji studiów kierunku administracji publicznej w litewskich szkołach
wyższych.
W szkołach wyższych tak Litwy jak i Polski, programy studiów na kierunku Administracja
publiczna są przygotowywane wg standardów, stawianych dla programów określonych kierunków
studiów. Na Litwie studia na kierunku administracji publicznej organizuje się wg zatwierdzonego
w 2007 r. standardu-reglamentu35, stosowanego do programów nadających stopień licencjacki
z administracji publicznej. Zgodnie z reglamentem studiów administracji publicznej, absolwenci
podstawowych studiów już mają zebraną dostateczną wiedzę z dziedziny administracji publicz-
nej, potrafią zrozumieć procesy formowania i realizacji polityki publicznej, działalności instytucji
administracji publicznej, potrafią stosować nabytą wiedzę i nawyki w działalności zawodowej
i potrafią działać nie tylko w dziedzinach, powiązanych z administracją publiczną. W propono-
wanym zakresie wiedzy, którą powinien nabyć absolwent, dwie z dziesięciu pozycji są powiązane
z prawem – podstawy prawne administracji publicznej oraz służba cywilna i podstawy prawne jej
organizacji, jedna powiązana z finansami organizacji sektora publicznego, inna wiedza jest po-
wiązana z sektorem polityki i aspektem zarządzania sektorem publicznym.
Studia na kierunku Administracja publiczna na Litwie rozpoczęto w zasadzie niedawno,
w 1994 roku. Szkoły wyższe Litwy, szykujące programów studiów administracji publicznej
w ostatnich dziesięcioleciach, starały się wykorzystać dobre doświadczenie szkół wyższych innych
krajów. Zauważalne jest jednak, że opierały się i na własnych doświadczeniach oraz posiadanym
potencjale personelu pedagogicznego. V. Domarkas, omawiając programy studiów administracji
publicznej, twierdzi, że w uniwersytetach na treść realizowanych programów miała wpływ kadra
naukowo-dydaktyczna i dlatego różniły się się one swoją strukturą i treścią wykładanych przed-
miotów, szczególnie wg stosunków objętości polityki, prawa i przedmiotów zarządzania.
Wnioski
Uogólniając tendencje administracji publicznej i potrzeby oraz perspektywy przygotowania

urzędników administracji publicznej w Europie Wschodniej i Środkowej można sformować nastę-
pujące wnioski i rekomendacje odnośnie zagadnień poruszonych we wstępie:
34 V. Domarkas, Valstybės tarnautojų profesinis rengimas ir kvalifikacijos tobulinimas, [w:] K. Masiulis i A.
Krupavičius (red.), Valstybės tarnyba Lietuvoje, Vilnius 2007, s. 146.
35 2007-02-27 Švietimo ir mokslo ministro įsakymas Nr. 276 Dėl studijų krypčių reglamentų aprašų
patvirtinimo (Žin. 2007 m. Nr. 28-1044) (Zarządzenie ministra Edukacji oraz szkolnictwa wyższego RL Nr
276 o potwierdzeniu spisu regulaminów kierunków studiów).
• W zakresie nauki wyższej i badań organizując studia na kierunku administracja publiczna

należy uwzględnić najnowsze tendencje administracji publicznej, takie jak: udział obywateli,
aktywność obywatelska urzędników administracji publicznej, nowa kultura służby admini-
stracji publicznej itp. Program studiów powinien szerzej odzwierciedlać zasady demokracji
i nowe możliwości szerzenia form zarządzania.
• W administracji publicznej państw Europy kontynentalnej splatają się cechy modeli trady-
cyjnego (Weberowskiego), nowego zarządzania publicznego (New Public Service) oraz alter-
natywnych jego modeli – New Public Service lub Public Governance, dlatego trzeba łączyć
uogólniające wymagania odnośnie personelu, uwzględniając podstawowe wymagania do
oddzielnych modeli. A więc podstawowe wymagania, stawiane przed współczesną admini-
stracją publiczną byłyby następujące: neutralność polityczna, profesjonalizm i ocena perso-
nelu według zasług; znacząca uwaga poświęcona zarządzaniu, zorientowanemu na rezulta-
ty; stosowanie efektywnych standardów działania i wskaźników oraz systemów zachęcania,
zorientowanych na efektywność działalności, a nie staż pracy; wrażliwość na potrzeby oby-
wateli i partnerów społecznych.
•A kademickie programy przygotowania urzędników administracji publicznej należałoby two-
rzyć uwzględniając tradycję administracji publicznej Europy kontynentalnej. Łącząc aspek-
ty zarządzania, prawa i nauk politycznych w studiach na kierunku administracja publiczna
gwarantuje się międzydyscyplinarność nauczania i przygotowywanie urzędników do kariery
oraz kierowników, potrafiących działać i dostosowywać się do ciągle zmieniającego się
skomplikowanego społecznie, ekonomicznie i politycznie środowiska.
•S tudia na kierunku administracja publiczna na Litwie realizuje się od stosunkowo niedaw-
na, dlatego ilość absolwentów, którzy ukończyli te studia, procentowo wśród reprezentan-
tów innych specjalności jest mała. Jednak jest nadzieja, że z czasem zwiększająca się liczba
absolwentów stworzy korzystne warunki do reformowania służby administracji publicznej
w kierunku systemu menedżerstwa. W tym wypadku wiele będzie zależało od starań spo-
łeczności akademickiej, od treści i jakości programów studiów administracji publicznej.
Abstract
Contemporary structures of public administration are not small because the globalization ex-
pands constantly. It acts in the perpetually changing environment, and therefore public admini-
stration must resolve especially complex questions in a flexible way. The apparatus of public sec-
tor and its functions for states in a modernizing process become more and more complex, and
requirements are growing steadily for the regularity of public service. The question of civil ser-
vants’ qualifications (their competences, abilities and values which should enable them to perform
their tasks in changing, global environment) is discussed in this article.
Thus some basic models of public administration, their reflections into public administration
officials’ training programs in Lithuania and perspectives for integration into the system of public
service are analyzed.
On the one part, while organizing studies in the field of public administration the latest ten-
dencies in public administration such as the citizens’ participation, the civil activity of officers
and a new administrative culture in the public service, etc. should be taken into consideration. On
the other part, continental European tradition of public administration joining aspects of mana-
gement, law and political sciences must also be taken into consideration in the studies in the field
of public administration.
Procedury
Procedures
A rkadiusz Bieliński*
EUROPEJSKI TYTUŁ EGZEKUCYJNY –

ZAGADNIENIA WYBRANE
P
olska, jako jeden z krajów członkowskich Unii Europejskiej, zobowiązana jest do prze-
strzegania i wdrażania na gruncie krajowym regulacji unijnych. Dotyczy to wszelkich
gałęzi prawa, w tym również procesu cywilnego. W ostatnim, dość krótkim czasie,
wprowadzono kilka istotnych instytucji, które znajdują swoje odbicie w polskim postępowa-
niu cywilnym. Są nimi: Europejski Nakaz Zapłaty, Europejskie postępowanie w sprawie
drobnych roszczeń oraz Europejski Tytuł Egzekucyjny. Instytucje te wymusiły niejako pew-
ne zmiany Kodeksu postępowania cywilnego, np. ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zmianie
ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw wprowadzającą m.
in. Europejskie postępowania w sprawach transgranicznych (Europejskie postępowanie na-
kazowe, Europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń). W niniejszym artykule
chciałbym skupić się na wybranych zagadnieniach (mających na celu jego przybliżenie) odno-
szących się do Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego, a właściwie zaświadczenia Europejskie-
go Tytułu Egzekucyjnego, ponieważ, w moim przekonaniu, jest to instytucja, która ma duże
szanse na szerokie wykorzystanie w ramach egzekucji roszczeń na terenie Wspólnoty.
Art. 61 Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE) w brzmieniu ustalonym
traktatem amsterdamskim jako jeden z celów wspólnoty wskazał stopniowe tworzenie przestrzeni
* Dr, adiunkt w Zakładzie Prawa Cywilnego Wydziału Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, nieetatowy pra-
cownik Wyższej Szkoły Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku
Wprowadzony Rozporządzeniem (WE) nr 1896/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 12 grudnia

2006 r. ustanawiającego postępowanie w sprawie europejskiego nakazu zapłaty, Dz.U. UE L z 2006 r. nr 399,
poz. 1 ze sprost.
Wprowadzone Rozporządzeniem (WE) nr 861/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 11 lipca 2007 r.
ustanawiającego europejskie postępowanie w sprawie drobnych roszczeń, Dz.U. UE L z 2007 r. nr 199, poz.
1.
Wprowadzony Rozporządzeniem (WE) nr 805/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 21 kwietnia
2004 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego dla roszczeń bezspornych, Dz.U. UE L
z 2004 r. nr 143, poz. 15 ze sprost.
Ustawa z dnia 17 listopada 1964 r., Dz.U. z 1964 r. nr 43, poz. 296 ze zm.
Dz.U. z 2008 r. nr 234, poz. 1571.
Dalej będę posługiwał się skrótem ETE.
Dz.U. z 2004 r. nr 90, poz. 864/31.
Europejski tytuł egzekucyjny – zagadnienia wybrane 119
wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości, w szczególności poprzez przyjmowanie przez Radę

środków w dziedzinie współpracy sądowej w sprawach cywilnych. Oznaczało to przyznanie
Wspólnocie po raz pierwszy kompetencji prawodawczej w sferze postępowania cywilnego, której
zakres został określony w art. 65 TWE. Realizacja tego uprawnienia była głównym przedmiotem
obrad Rady Europejskiej na szczycie w Tampere w dniach 15-16 października 1999 r., podczas
którego jako podstawę dalszej współpracy między państwami członkowskim przyjęto założenie
wzajemnego uznawania orzeczeń sądowych oraz wezwano Komisję i Radę do sporządzenia har-
monogramu jego wprowadzenia w życie. W interesie stron stosunków prawnych i handlowych le-
żało utworzenie możliwie jednolitego i uproszczonego sposobu egzekwowania orzeczeń sądowych
w Państwie Członkowskim, w którym przebywa dłużnik, bez potrzeby przeprowadzania specjal-
nej procedury sądowej dotyczącej uznania, a następnie wykonania. Wyłoniła się zatem potrzeba
stworzenia rozwiązań dalej idących niż przewidziana w Rozporządzeniu Rady (WE) nr 44/2001
z 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania
w sprawach cywilnych i handlowych, procedura tzw. exequatur, polegająca na złożeniu wniosku
do właściwego miejscowo sądu o uznanie i stwierdzenie wykonalności przedstawionego orzecze-
nia10. Podstawowym założeniem Rozporządzenia 805/2004 wprowadzającego ETE stało się za-
tem całkowite zniesienie w stosunkach pomiędzy państwami członkowskimi procedury exequatur
oraz wprowadzenie faktycznej swobody w przepływie orzeczeń pomiędzy państwami członkow-
skimi – swobody nieograniczonej żadnymi szczególnymi procedurami prawnymi przeprowadza-
nymi w państwie wykonania orzeczenia11. Konieczne jest zatem wzajemne i bezwarunkowe zaufa-
nie państw członkowskich do systemów prawnych innych państw. W szczególności w zakresie
gwarancji procesowych oraz prawa do obrony pozwanego (dłużnika). Dlatego też w Rozporzą-
dzeniu o ETE wprowadzono dwa podstawowe kryteria, których spełnienie warunkuje możliwość
nadania zaświadczenia ETE: dochodzone roszczenie musi mieć charakter bezsporny oraz postę-
powanie musi odpowiadać tzw. minimalnym standardom, zawierającym gwarancje procesowe
dla dłużnika, jednolite na terenie całej Unii Europejskiej i niezależne od regulacji w tym zakresie,
zawartych w prawach poszczególnych państw członkowskich12.
Rozporządzenie o ETE obowiązuje w stosunku do krajów członkowskich, z tym że Zjedno-
czone Królestwo oraz Irlandia wyraziły chęć w uczestniczeniu w przedmiocie przyjęcia i stosowa-
nia Rozporządzenia o ETE, natomiast Dania nie jest nim związana. Stosowanie procedury prze-
widzianej w Rozporządzeniu jest dla wierzyciela fakultatywne, może on bowiem korzystać także
A. Okońska, Europejski tytuł egzekucyjny dla roszczeń bezspornych, Rejent z 2007 r. nr 2, s. 90-91.
Dz.U. UE L z 2001 r. nr 12, poz. 1 ze zm.
10 M. Arciszewski, Europejski Tytuł Egzekucyjny, Radca Prawny z 2006 r. nr 1, s. 31.
11 Warto w tym miejscu wskazać na argumentację Agnieszki Okońskiej, iż aby prawidłowo zrealizować założenie
zniesienia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wykonalności, konieczne jest zapewnienie identycznego
stopnia ochrony prawnej udzielanej przez sądy wszystkich państw członkowskich, a ponadto, że pozwany ma
taką samą możliwość obrony niezależnie od kraju, w którym toczy się postępowanie. Autorka słusznie zauważa,
iż stanowisko Komisji całkowicie pomija bardzo istotne trudności praktyczne, tj. mniejszą znajomość prawa
wspólnotowego wśród sędziów z nowych państw członkowskich i wynikającą z tego możliwość pomyłek oraz
kwestie techniczne, w szczególności problem językowy lub zagadnienie doręczeń, które sprawiają, iż obrona
za granicą jest znacznie bardziej wymagająca niż w państwie zamieszkania – A.Okońska, Europejski…, s.
94-95.
12 M. Arciszewski, Europejski Tytuł Egzekucyjny w teorii i praktyce, Warszawa 2007, s. 37-38. Patrz także pkt 12
Preambuły do Rozporządzenia o ETE.
120 Arkadiusz Bieliński
z innych instrumentów prawnych13. Rozporządzenie zasadniczo weszło w życie w dniu 21 stycz-

nia 2005 r., natomiast stosuje się je od 21 października 2005 r.14 De facto wymusiło również wpro-
wadzenie stosownych zmian w KPC15 oraz w ustawie z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych
w sprawach cywilnych16.
Art. 1 Rozporządzenia o ETE w następujący sposób określa jego cel – „Celem niniejszego
rozporządzenia jest utworzenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego dla roszczeń bezspornych,
aby umożliwić, poprzez ustanowienie minimalnych standardów, swobodny przepływ orzeczeń,
ugód sądowych oraz dokumentów urzędowych na obszarze wszystkich Państw Członkowskich,
bez potrzeby wszczynania jakichkolwiek postępowań pośrednich w Państwie Członkowskim wy-
konania przed uznaniem i wykonaniem.”
Rozporządzenie zatem ma zastosowanie do orzeczeń sądowych, ugód sądowych oraz doku-
mentów urzędowych17. Rozporządzenie stosuje się jedynie w sprawach cywilnych i handlowych,
bez względu na rodzaj sądu lub trybunału – art. 2 ust. 1 zd. 1 Rozporządzenia. Rozporządzenie
nie zawiera definicji pojęcia sprawy cywilnej i handlowej, dlatego też należy sięgnąć do wykładni
tego pojęcia dokonanej przez Europejski Trybunał Sprawiedliwości na potrzeby Rozporządzenia
44/2001 i rozumieć je w taki sam sposób. ETS przyjął następujące kryteria oceny przy kwalifika-
cji danej sprawy jako cywilnej lub handlowej: rodzaj dochodzonego roszczenia, rodzaj działań,
które stanowią przyczynę wniesienia powództwa, a także ich podstawę prawną. ETS nie przyznał
więc decydującego znaczenia dla oceny sprawy jako cywilnej samemu charakterowi organu jako
organu władzy publicznej, ale charakterowi (naturze prawnej) oraz prawnej podstawie samego
roszczenia. Zatem nie jest wykluczone potraktowanie danej sprawy jako cywilnej lub handlowej
w sytuacji, gdy chodzi o sprawę pomiędzy organem władzy a jednostką, pod warunkiem, że po-
stępowanie nie dotyczy władczych uprawnień tego organu, jakie posiada on w stosunku do jed-
nostki (obywatela) 18.
Jednocześnie Rozporządzenie wprowadza szereg wykluczeń przedmiotowych, w których to
nie ma zastosowania. Chodzi przykładowo o następujące sprawy:
• skarbowe,
• celne lub administracyjne,
• dotyczące odpowiedzialności państwa za działania i zaniechania w wykonywaniu władzy
publicznej (acta iure imperii).
Ponadto Rozporządzenie określa sfery, w których również się jego nie stosuje. Rozporządze-
nie nie ma zastosowania do:
• stanu cywilnego lub zdolności prawnej osób fizycznych, praw majątkowych wynikających ze
stosunków małżeńskich, testamentów i dziedziczenia,
• upadłości, postępowania związanego z likwidacją niewypłacalnych spółek lub innych osób
prawnych, porozumień sądowych, układów oraz innych analogicznych postępowań,
13 Patrz pkt 20 Preambuły do Rozporządzenia o ETE.

14 Art. 33 Rozporządzenia o ETE.
15 Wprowadzonych przede wszystkim ustawą z dnia 17 lutego 2006 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania
cywilnego, Dz.U. z 2006 r. nr 66, poz. 466 oraz wspomnianą już ustawą z 5 grudnia 2008 r.
16 Dz.U. z 2005 r. nr 167, poz. 1398 ze zm.
17 W niniejszym artykule chciałbym skupić się jedynie na orzeczeniach sądowych.
18 Patrz M. Arciszewski, Europejski Tytuł Egzekucyjny…, s. 13-14 oraz 41-42.
• ubezpieczeń społecznych,
• arbitrażu.
Rozporządzenie wprowadza także rozbudowany słowniczek używanych pojęć – art. 419.
Podstawowym wymogiem jest, aby roszczenie stwierdzone w orzeczeniu miało charakter bez-
sporny. Rozporządzenie wskazuje na cztery takie sytuacje – art. 3 ust. 1:
a.dłużnik wyraźnie zgodził się co do niego poprzez uznanie lub w drodze ugody zatwierdzo-
nej przez sąd lub zawartej przed sądem w toku postępowania; lub
b.dłużnik nigdy nie wniósł przeciwko niemu sprzeciwu, zgodnie ze stosownymi wymogami
proceduralnymi wynikającymi z prawa Państwa Członkowskiego wydania, w toku postępo-
wania sądowego; lub
c.dłużnik nie stawił się ani nie był reprezentowany na rozprawie sądowej dotyczącej tego
roszczenia, po początkowym zakwestionowaniu roszczenia w toku postępowania sadowe-
go, pod warunkiem że takie zachowanie traktuje się jako milczące uznanie roszczenia lub
uznanie faktów przedstawianych przez wierzyciela na mocy prawa Państwa Członkowskie-
go wydania; lub
d.dłużnik wyraźnie zgodził się co do niego w dokumencie urzędowym.
Pkt a i d obejmują tzw. bezsporne roszczenia aktywne, które charakteryzują się czynnym
udziałem dłużnika przy powstawaniu dotyczącego ich tytułu egzekucyjnego. Za takie tytuły moż-
na uznać: wyroki oparte na uznaniu powództwa; ugody sądowe (zawarte tak w postępowaniu po-
jednawczym jak i w toku postępowania sądowego) oraz ugody zawarte przed mediatorem zatwier-
dzone przez sąd (art. 18314 KPC); akty notarialne określone w art. 777 § 1 pkt 4 i 6 KPC).
19 1) „orzeczenie”: każde orzeczenie wydane przez sąd lub trybunał Państwa Członkowskiego, bez względu na
nazwę, jaką takie orzeczenie jest określane, w tym wyrok, nakaz, postanowienie lub nakaz egzekucyjny,
a także ustalenie kosztów lub wydatków przez urzędnika sądowego;
2) „roszczenie”: roszczenie o zapłatę konkretnej kwoty pieniężnej, która stała się wymagalna lub dla której
termin wymagalności został określony w orzeczeniu, ugodzie sądowej lub dokumencie urzędowym;
3) „dokument urzędowy”:
a) dokument, który został formalnie sporządzony lub zarejestrowany jako dokument urzędowy i którego
autentyczność:
i) odnosi się do podpisu i treści dokumentu; oraz
ii) została stwierdzona przez władzę publiczną lub inną władzę upoważnioną do tego celu przez Pań-
stwo Członkowskie, w którym wydano dany dokument;
lub
b) porozumienie odnoszące się do zobowiązań alimentacyjnych zawarte z władzami administracyjnymi
lub przez nie poświadczone;
4) „ Państwo Członkowskie wydania”: Państwo Członkowskie, w którym wydano orzeczenie, zatwierdzono
lub zawarto ugodę sądową, lub sporządzono lub zarejestrowano dokument urzędowy, i w którym mają
być im nadane zaświadczenia Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego;
5) „Państwo Członkowskie wykonania”: Państwo Członkowskie, w którym przeprowadza się wykonanie
orzeczenia, ugody sądowej lub dokumentu urzędowego, którym nadano zaświadczenie Europejskiego
Tytułu Egzekucyjnego;
6) „sąd wydania”: sąd lub trybunał, który prowadził postępowanie w momencie spełnienia warunków okre-
ślonych w art. 3 ust. 1 lit. a), b) lub c).
7) w Szwecji, w uproszczonym postępowaniu dotyczącym nakazów zapłaty (betalningsföreläggande), wyra-
żenie „sąd” obejmuje również szwedzkie służby egzekucyjne (kronofogdemyndighet).
Wątpliwości budzi natomiast bankowy tytuł egzekucyjny20 przede wszystkim z tego względu, iż
nie zawiera oświadczenia dłużnika o uznaniu roszczenia w określonej wysokości 21.
Pkt b i c odnoszą się natomiast do tzw. bezspornych roszczeń pasywnych, które oparte są na
biernym zachowaniu dłużnika w postępowaniu sądowym. Za kwestionowanie roszczenia należy
uznać zgłaszanie przez dłużnika jakichkolwiek zarzutów materialno prawnych przeciwko roszcze-
niu, nie jest natomiast wystarczające np. podnoszenie braku jurysdykcji krajowej lub niewłaściwo-
ści sądu rozpoznającego sprawę albo kwestionowanie własnej zdolności płatniczej. Kwestionowa-
nie roszczenia musi być dokonane zgodnie z przepisami postępowania państwa pochodzenia. Za
takie tytuły można uznać: wyroki zaoczne22 oraz nakazy zapłaty wydane w postępowaniu upomi-
nawczym lub nakazowym, od których nie zostały wniesione środki zaskarżenia23.
Z uwagi na fakt, iż zaświadczenie ETE może być nadane orzeczeniu, które jest jeszcze zaskar-
żalne warto wskazać na ustęp 2 art. 3 stwierdzający, iż rozporządzenie stosuje się także do orze-
czeń wydanych w wyniku zaskarżenia orzeczeń, ugód sądowych oraz dokumentów urzędowych,
którym nadano zaświadczenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego.
Następnie Rozporządzenie nakłada obowiązek sprawdzenia, czy orzeczenie, któremu ma być
nadane zaświadczenie ETE spełnia określone w art. 6 ust. 1 warunki:
1. Orzeczeniu w sprawie roszczenia bezspornego wydanemu w Państwie Członkowskim nada-
je się, na wniosek złożony w dowolnym czasie w sądzie wydania, zaświadczenie Europejskiego
Tytułu Egzekucyjnego, jeżeli:
a) orzeczenie jest wykonalne w Państwie Członkowskim wydania; oraz
b) o rzeczenie nie stoi w sprzeczności z przepisami dotyczącymi jurysdykcji ustanowionymi
w sekcjach 3 i 6 rozdziału II rozporządzenia (WE) nr 44/2001; oraz
c) postępowanie sądowe w Państwie Członkowskim wydania spełniło wymogi określone
w rozdziale III 24, w przypadku gdy roszczenie jest bezsporne w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit.
b) lub c); oraz
d) orzeczenie zostało wydane w Państwie Członkowskim, w którym dłużnik ma miejsce za-
mieszkania w rozumieniu art. 59 rozporządzenia (WE) nr 44/2001 w sprawach, w których
– roszczenie jest bezsporne w rozumieniu art. 3 ust. 1 lit. b) lub c), oraz
– odnosi się ono do umowy zawartej przez osobę, konsumenta, w celu, który można uznać
za wykraczający poza jego działalność gospodarczą lub zawodową, oraz
– dłużnik jest konsumentem.
Główną przesłanką jest zatem stwierdzenie wykonalności orzeczenia w państwie pochodze-
nia. W prawie polskim będą to orzeczenia zaopatrzone w rygor natychmiastowej wykonalności
20 Patrz art. 96 i 97 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe, Dz.U. z 2002 r. nr 72, poz. 665 tekst jedn.
ze zm.
21 A. Okońska, Europejski…, s. 102-103.
22 Swoje wątpliwości, co do możliwości wydania zaświadczenia ETE w oparciu o każdy wyrok zaoczny przed-
stawia Michał Wyrwiński [w:] M. Olczyk, M. Wyrwiński, Komentarz do art.3 rozporządzenia Rady (WE) nr
805/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie utworzenia Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego dla roszczeń
bezspornych, LEX/el 2007. Patrz także postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 10 lutego 1997 r., I CKN
54/96, Lex nr 78447.
24 Określa on wspomniane wcześniej minimalne standardy.
z urzędu (wyrok zaoczny, wyrok z uznania) oraz wykonalne (nakaz zapłaty wydany w postępo-
waniu nakazowym na podstawie weksla, czeku, warrantu, orzeczenie sądu drugiej instancji).
Rozporządzenie uwzględnia również sytuację, gdy wykonalność orzeczenia, któremu nadano
zaświadczenie ETE została zawieszona, ograniczona lub też pozbawiono orzeczenie wykonalno-
ści – w przypadku pozbawienia, zawieszenia lub ograniczenia wykonalności orzeczenia, któremu
nadano zaświadczenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego, wydaje się, na wniosek złożony w do-
wolnym czasie w sądzie wydania, zaświadczenie wskazujące na brak lub ograniczenie wykonalno-
ści, przy użyciu standardowego formularza przedstawionego w załączniku IV25 – art. 6 ust. 2.
Bardzo ważnym warunkiem określonym w art. 6 ust. 1 pkt c rozporządzenia jest, z uwagi na
przyjęte założenie uznawalności zaświadczenia ETE przez wszystkie kraje członkowskie, prze-
strzeganie tzw. „minimalnych standardów”. Zostały one określone w rozporządzeniu w art. 13-19
i zostały podzielone na trzy grupy: a) dotyczące doręczenia dokumentu wszczynającego postępo-
wanie lub równoważnego pozwanemu (dłużnikowi), b) należytego poinformowania pozwanego
(dłużnika) o roszczeniu oraz c) należytego poinformowania pozwanego (dłużnika) o niezbędnych
krokach proceduralnych wymaganych w celu zakwestionowania roszczenia.
Art. 13 Rozporządzenia:
Doręczenie za potwierdzeniem odbioru przez dłużnika
1. Dokument wszczynający postępowanie lub równoważny dokument może być doręczony dłużni-
kowi z zastosowaniem jednej z następujących metod:
a) o
sobiste doręczenie potwierdzone poświadczeniem odbioru, zawierającym datę odbioru
i podpisanym przez dłużnika;
b) o
sobiste doręczenie potwierdzone dokumentem podpisanym przez właściwą osobę, która do-
konała doręczenia, stwierdzającym, że dłużnik otrzymał dokument lub odmówił jego przyję-
cia bez żadnego uzasadnienia prawnego, oraz datę doręczenia;
c) d
oręczenie drogą pocztową za poświadczeniem odbioru, zawierającym datę odbioru, podpi-
sanym i zwróconym przez dłużnika;
d) doręczenie drogą elektroniczną, tj. faksem, pocztą elektroniczną, za poświadczeniem odbio-
ru, zawierającym datę odbioru, podpisanym i zwróconym przez dłużnika.
2. Wezwanie na rozprawę sądową może być doręczone dłużnikowi zgodnie z ust. 1 lub przekazane
ustnie na poprzedniej rozprawie sądowej w sprawie tego samego roszczenia i stwierdzone w pro-
tokole tej poprzedniej rozprawy.
Warto zwrócić uwagę na pkt b umożliwiający nadanie zaświadczenia ETE również w sytuacji,
w której dłużnik bezpodstawnie odmówił przyjęcia korespondencji sądowej. Oczywiście, aby taki
skutek mógł być osiągnięty niezbędne jest uprzednie poinformowanie dłużnika o konsekwencjach
takiego zachowania. W przypadku polskiego KPC kwestie te reguluje § 2 art. 206.
25 Wszystkie formularze, o których wspomina Rozporządzenie dostępne są pod adresem: http://ec.europa.

eu/justice_home/judicialatlascivil/html/rc_fillingeeo_pl_pl.htm (stan na dzień 11 marca 2009 r.). Ze względu
na obszerność formularzy oraz rozmiary artykułu zrezygnowano z ich zamieszczania. Należy wspomnieć, iż
pod adresem: http://ec.europa.eu/justice_home/judicialatlascivil/html/index_pl.htm (stan na dzień 11 marca
2009 r.) zamieszczony jest Europejski Atlas Sądowniczy w Sprawach Cywilnych, zawierający oficjalne infor-
macje oraz formularze także w innych niż ETE europejskich postępowaniach sądowych w sprawach cywil-
nych.
Doręczenie bez potwierdzenia odbioru przez dłużnika

1. Doręczenia dłużnikowi dokumentu wszczynającego postępowanie lub równoważnego doku-
mentu oraz wszelkich wezwań na rozprawę można również dokonać z zastosowaniem jednej
z następujących metod:
a) o sobiste doręczenie na osobisty adres dłużnika do rąk osób mieszkających z dłużnikiem
w tym samym gospodarstwie domowym lub tam zatrudnionych;
b) w przypadku dłużnika prowadzącego działalność gospodarczą lub osoby prawnej, osobiste
doręczenie w lokalu przedsiębiorstwa dłużnika, do rąk osób zatrudnionych przez dłużnika;
c) złożenie dokumentu w skrzynce pocztowej dłużnika;
d) z łożenie dokumentu na poczcie lub we właściwym organie władzy publicznej, za pisemnym
powiadomieniem o takim złożeniu pozostawionym w skrzynce pocztowej dłużnika, pod wa-
runkiem że pisemne powiadomienie wyraźnie określa charakter dokumentu jako dokumentu
sądowego lub skutek prawny powiadomienia jako skutkującego doręczeniem i powodującego
uruchomienie biegu terminów;
e) doręczenie drogą pocztową bez potwierdzenia, zgodnie z ust. 3, gdy dłużnik ma adres w Pań-
stwie Członkowskim wydania;
f) drogą elektroniczną, za automatycznym potwierdzeniem dostarczenia, pod warunkiem że
dłużnik uprzednio wyraźnie zgodził się na taką metodę doręczenia.
2. Do celów niniejszego rozporządzenia, doręczenie zgodnie z ust. 1 nie jest dopuszczalne, jeżeli
nie ma pewności co do adresu dłużnika.
3. Doręczenie zgodnie z ust. 1 lit. a) -d) poświadcza się za pomocą:
a) dokumentu podpisanego przez właściwą osobę, która dokonała doręczenia, wskazując:
i) zastosowaną metodę doręczenia; i
ii) datę doręczenia; i
iii) gdy dokument został doręczony osobie innej niż dłużnik, nazwisko tej osoby i stosunek,
w jakim pozostaje ona do dłużnika;
lub
b) potwierdzenia odbioru przez osobę, do rąk której nastąpiło doręczenie, do celów ust. 1 lit. a) i b).
Tutaj warto zwrócić uwagę na ust. 2, który można różnie interpretować. Przyjęcie bowiem je-
dynie językowego rozumienia owego przepisu, że każde doręczenie dokonane zgodnie z art. 14 na
adres pozwanego, co do którego sąd nie był pewny, że jest prawidłowy, oznaczałoby, że pozwany
nie był prawidłowo zawiadomiony o toczącym się postępowaniu w rozumieniu Rozporządzenia.
Wymuszałoby to zatem konieczność przeprowadzania z urzędu przez sąd dodatkowego postępo-
wania, w sprawie ustalenia adresu pozwanego. Wydaje się zatem, że owo sformułowanie należy
interpretować w taki sposób, iż nie zakazuje ono stosowania art. 14 w przypadku braku stupro-
centowej pewności sądu, co do adresu pozwanego, a jedynie w sytuacji, kiedy istnieją okoliczno-
ści wyraźnie wskazujące, że podany przez powoda adres pozwanego (dłużnika) nie jest prawidło-
wy26.
Doręczenie osobom reprezentującym dłużnika
26 M. Arciszewski, Europejski Tytuł Egzekucyjny…, 57-58.

Doręczenia zgodnie z art. 13 lub 14 można również dokonać do rąk osoby reprezentującej
dłużnika.
W praktyce powyższa regulacja znajdzie zastosowanie przede wszystkim w przypadku osób
prawnych i ich pełnomocników procesowych lub osób wyznaczonych do ich reprezentowania, lub
pełnomocników procesowych, lub przedstawicieli ustawowych osób fizycznych. W tym wypadku
należy zastosować odpowiednio zasady doręczenia za potwierdzeniem lub bez potwierdzenia od-
bioru przez dłużnika.
W razie konieczności doręczenia pisma wszczynającego postępowanie lub równorzędnego
stronie (dłużnikowi) przebywającemu w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej niż
państwo, w którym postępowanie jest prowadzone, odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy
Rozporządzenia 1393/200727 dotyczące doręczania w państwach członkowskich dokumentów są-
dowych i pozasądowych w sprawach cywilnych i handlowych 28.
Druga grupa minimalnych standardów dotyczy należytego poinformowania dłużnika o rosz-
czeniu, którego spełnienia domaga się od niego wierzyciel.
Należyte poinformowanie dłużnika o roszczeniu
W celu zapewnienia należytego poinformowania dłużnika o roszczeniu, dokument wszczyna-
jący postępowanie lub równoważny dokument musi zawierać:
a) nazwiska i adresy stron;
b) kwotę roszczenia;
c) jeżeli żądane są odsetki od roszczenia, stopę procentową oraz okres, za jaki odsetki są żą-
dane, chyba że odsetki ustawowe są doliczane automatycznie do kwoty głównej zgodnie
z prawem Państwa Członkowskiego wydania;
d) określenie podstawy roszczenia.
Wydaje się, że wystarczające dla spełnienia powyższych wymagań będzie doręczenie stronie
pozwanej odpisu pozwu złożonego przez powoda.
Trzecia grupa minimalnych standardów odnosi się do należytego poinformowania pozwane-
go (dłużnika) o niezbędnych krokach proceduralnych wymaganych w celu zakwestionowania
roszczenia.
Należyte poinformowanie dłużnika o niezbędnych krokach proceduralnych wymaganych w celu
zakwestionowania roszczenia
W dokumencie wszczynającym postępowanie, równoważnym dokumencie lub jakimkolwiek
wezwaniu na rozprawę sądową lub wraz z tym dokumentem lub wezwaniem doręczonym poucze-
niu muszą być jasno wskazane:
a) w ymagania proceduralne dla zakwestionowania roszczenia, w tym termin, w jakim można
zakwestionować roszczenie na piśmie, lub, w danym przypadku, termin rozprawy sądowej,
nazwa i adres instytucji, do której kieruje się odpowiedź, lub, w danym przypadku, przed
27 Rozporządzenie (WE) nr 1393/2007 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 listopada 2007 r. dotyczące
doręczania w państwach członkowskich dokumentów sądowych i pozasądowych w sprawach cywilnych
i handlowych („doręczanie dokumentów”) oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1348/2000, Dz.U.
UE L z 2007 r. nr 324, poz. 79.
28 M. Arciszewski, Europejski Tytuł Egzekucyjny…, s. 59-60.
którą należy się stawić, oraz informacje, czy reprezentacja przez adwokata jest obligatoryj-
na;
b) konsekwencje braku sprzeciwu lub niestawiennictwa, w szczególności, w danym przypad-
ku, możliwość wydania orzeczenia lub jego wykonania w stosunku do dłużnika oraz odpo-
wiedzialność za koszty związane z postępowaniem sądowym.
Informację taką dłużnik powinien otrzymać w dokumencie wszczynającym postępowanie,
równoważnym dokumencie lub jakimkolwiek wezwaniu na rozprawę sądową lub wraz z tym do-
kumentem lub wezwaniem doręczonym pozwanemu. Nie ma przeszkód, aby wymagania te speł-
nił sąd, jak i strona, która wnosi do sądu pismo wszczynające postępowanie lub równoważne29.
Głównym celem minimalnych standardów jest zagwarantowanie dłużnikowi prawa do sądu
poprzez zapewnienie realizacji jego prawa do wysłuchania. Jednakże, biorąc pod uwagę możli-
wość nadania zaświadczenia ETE mimo niezachowania w postępowaniu rozpoznawczym wymo-
gów określonych w rozdziale III Rozporządzenia (sytuacja określana mianem konwalidacji), ich
rola gwarancyjna została wydatnie zmniejszona, a zakres ochrony dłużnika należy ocenić jako
niewielki30.
Jak to zostało wspomniane, Rozporządzenie dopuszcza pewne odstępstwa od obowiązku
spełnienia minimalnych standardów, wprowadzając procedurę konwalidacji na zasadach określo-
nych przede wszystkim w art. 18:
Konwalidacja braku zgodności z minimalnymi standardami
1. Jeżeli postępowanie w Państwie Członkowskim wydania nie spełniło wymagań proceduralnych
określonych w art. 13-17, brak takiej zgodności może być konwalidowany, a orzeczeniu może być
nadane zaświadczenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego, jeżeli:
a) orzeczenie zostało doręczone dłużnikowi zgodnie z wymaganiami proceduralnymi według
art. 13 lub 14; i
b) dłużnik miał możliwość zaskarżyć orzeczenie za pomocą środków umożliwiających pełną
kontrolę sądową i dłużnik został należycie poinformowany w orzeczeniu lub wraz z nim
o wymaganiach proceduralnych dotyczących tego zaskarżenia, w tym o nazwie i adresie in-
stytucji, do której należy złożyć środek zaskarżenia oraz, w danym przypadku, o terminie do
jego złożenia; i
c) dłużnik nie zaskarżył orzeczenia zgodnie ze stosownymi wymaganiami proceduralnymi.
2. Jeżeli postępowanie w Państwie Członkowskim wydania nie spełniło wymagań proceduralnych
określonych w art. 13 lub 14, brak takiej zgodności może być konwalidowany, jeżeli zachowanie
dłużnika w postępowaniu sądowym potwierdza, że osobiście otrzymał on dokument podlegają-
cy doręczeniu w czasie umożliwiającym mu przygotowanie obrony.
Dodatkową procedurę konwalidacyjną zawiera art. 19 Rozporządzenia:

Minimalne standardy dotyczące kontroli w wyjątkowych przypadkach
1. W uzupełnieniu do art. 13-18, orzeczeniu może być nadane zaświadczenie Europejskiego Tytułu
Egzekucyjnego tylko wówczas, jeżeli zgodnie z prawem Państwa Członkowskiego wydania dłuż-
nik jest uprawniony do złożenia wniosku o kontrolę orzeczenia w przypadkach, gdy:
29 M. Arciszewski, Europejski Tytuł Egzekucyjny…, s. 67.

30 Tak A. Okońska, Europejski…, s. 108.
a) i) dokument wszczynający postępowanie lub dokument równoważny lub, w danym przypad-

ku, wezwanie na rozprawę sądową zostały doręczone przy zastosowaniu jednej z metod
przewidzianych w art. 14; i
ii) doręczenie nie zostało dokonane w odpowiednim czasie umożliwiającym mu przygotowa-
nie się do obrony, bez jakiekolwiek winy z jego strony;
lub
b) d łużnik nie mógł sprzeciwić się roszczeniu z powodu siły wyższej lub z powodu nadzwyczaj-
nych okoliczności bez swojej winy, pod warunkiem że w każdym przypadku działa bezzwłocz-
nie.
2. Niniejszy artykuł jest bez uszczerbku dla możliwości przyznania przez Państwa Członkowskie
dostępu do kontroli orzeczenia na warunkach bardziej korzystnych niż wymienione w ust. 1.
Rozporządzenie przewiduje możliwość opatrzenia zaświadczeniem ETE także w odniesieniu
do kosztów postępowania – art. 731.
Postępowanie w przedmiocie nadania orzeczeniu zaświadczenia ETE wszczynane jest na
wniosek. Rozporządzenie wprost nie określa podmiotu uprawnionego do wystąpienia z wnio-
skiem o wystawienie zaświadczenia. Należy przyjąć, że będzie to każdorazowo wierzyciel, nie jest
jednak konieczne, aby był on stroną w procesie sądowym lub stroną ugody32. W oparciu o art.
7951 § 1 KPC wniosek o nadanie orzeczeniu zaświadczenia ETE składa się w sądzie, który wydał
orzeczenie. Sąd rozpoznaje wniosek w składzie jednego sędziego, a rozstrzygnięcie w przedmiocie
wydania zaświadczenia ETE zapada w formie postanowienia – art. 7952 KPC. Zaświadczenie
Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego wydawane jest przy zastosowaniu standardowego formula-
rza przedstawionego w załączniku I. Zaświadczenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego wyda-
wane jest w tym samym języku, co orzeczenie – art. 9 Rozporządzenia. Możliwe jest także uzy-
skanie częściowego zaświadczenia ETE jeżeli jedynie część orzeczenia spełnia wymagania
przewidziane w Rozporządzeniu – art. 8. Orzeczenie, któremu nadane zostało zaświadczenie Eu-
ropejskiego Tytułu Egzekucyjnego w Państwie Członkowskim wydania, jest uznawane i wykony-
wane w innych Państwach Członkowskich bez potrzeby stwierdzania wykonalności i bez możli-
wości sprzeciwienia się jego uznaniu – art. 533. Słusznie zauważa Agnieszka Okońska, iż art. 5
Rozporządzenia zdaje się być niedopasowany do art. 11, który ogranicza skutki nadania zaświad-
czenia ETE wyłącznie do wykonalności orzeczenia. Wynikałoby z tego, że Rozporządzenie nie
dotyczy w żaden sposób kwestii uznania orzeczenia, jednakże dopuszczenie bez żadnych zastrze-
żeń egzekucji z danego tytułu bez jednoczesnego uznania jego pozostałych skutków zakrawałoby
na sprzeczność, co przemawia za odrzuceniem tego stanowiska34.
Art. 10 ust. 4 Rozporządzenia zawiera swoistą regulację, stwierdza bowiem, iż od wydania
zaświadczenia ETE nie przysługuje żadne odwołanie. Rozwiązanie to ma w pełni zastosowanie
w sytuacji, gdy wniosek o nadanie zaświadczenia ETE zostanie przez sąd zaakceptowany. W sy-
31 W przypadku gdy orzeczenie zawiera wykonalną decyzję w sprawie kwoty kosztów związanych z postępowa-
niem sądowym, w tym odsetek, należy nadać mu zaświadczenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego także
w odniesieniu do kosztów, chyba że dłużnik wyraźnie sprzeciwił się obowiązkowi poniesienia tych kosztów
w toku postępowania sądowego, zgodnie z przepisami prawa Państwa Członkowskiego wydania.
33 Wprowadza zatem w odniesieniu do orzeczeń dalej idący skutek niż w stosunku do ugód oraz dokumentów
urzędowych, które mówią o zniesieniu exequatur jedynie w zakresie wykonalności.
34 A. Okońska, Europejski…, s. 111.
tuacji postanowienia oddalającego wniosek, zgodnie z art. 7953 KPC doręcza się je jedynie wie-
rzycielowi, na które przysługuje mu zażalenie, którego odpisu nie doręcza się dłużnikowi.
Rozporządzenie przewiduje jedynie postępowanie w przedmiocie sprostowania lub uchylenia
zaświadczenia ETE, uzależniając uruchomienie stosownej procedury od spełnienia przesłanek
określonych w art. 10 ust. 1:
1. Na wniosek złożony do sądu wydania zaświadczenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego pod-
lega:
a) sprostowaniu, gdy na skutek istotnego błędu, istnieje rozbieżność pomiędzy orzeczeniem
a zaświadczeniem;
b) uchyleniu, gdy zostało nadane oczywiście bezzasadnie, biorąc pod uwagę wymogi ustanowio-
ne w niniejszym rozporządzeniu.
Chodzi tu o omyłki związane z wypełnianiem zaświadczenia ETE, polegające np. na błęd-
nym przeniesieniu informacji o kwocie roszczenia lub wysokości odsetek z tytułu do formularza.
Nie jest to jednak środek prawny przeciwko zaświadczeniu ETE, gdyż jego funkcja jest bardzo
ograniczona. Większe znaczenie można przypisać możliwości uchylenia zaświadczenia w sytua-
cji, gdy zostało ono udzielone oczywiście bezzasadnie. Za zaletę tej regulacji można uznać to, że
na jej podstawie dopuszczalnym wydaje się bardzo szeroki zakres kontroli obejmujący wszystkie
kwestie, które były przedmiotem badania w postępowaniu o nadanie zaświadczenia ETE. Jed-
nakże spore problemy interpretacyjne nasuwa wymóg oczywistej bezzasadności nadania zaświad-
czenia35. Do sprostowania lub uchylenia zaświadczenia ETE stosuje się prawo państwa człon-
kowskiego wydania36 – art. 10 ust. 2 Rozporządzenia. Wniosek może być złożony przy użyciu
formularza określonego w załączniku nr IV – art. 10 ust. 3 Rozporządzenia.
Na tym etapie kończy się postępowanie w przedmiocie nadania zaświadczenia ETE przed są-
dem, który wydał orzeczenie opatrzone tym zaświadczeniem.
Kolejny etap to wykonanie orzeczenia opatrzonego ETE w innym kraju członkowskim. Decy-
dujące znaczenie w tej materii ma art. 20 Rozporządzenia:
Postępowanie egzekucyjne
1. Bez uszczerbku dla przepisów niniejszego rozdziału, procedury egzekucyjne podlegają prawu
Państwa Członkowskiego wykonania.
Orzeczenie, któremu nadano zaświadczenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego, jest wykony-
wane na takich samych warunkach, jak orzeczenie wydane w Państwie Członkowskim wykonania.
2. Wierzyciel zobowiązany jest przedstawić właściwym organom egzekucyjnym Państwa Człon-
kowskiego wykonania następujące dokumenty:
a) odpis orzeczenia, który spełnia warunki niezbędne dla stwierdzenia jego autentyczności; i
b) odpis zaświadczenia Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego, który spełnia warunki niezbędne
dla stwierdzenia jego autentyczności; i
c) w razie potrzeby, transkrypcję zaświadczenia Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego lub jego
tłumaczenie na język urzędowy państwa członkowskiego wykonania lub, jeśli jest kilka języ-
ków urzędowych w tym państwie członkowskim, na język urzędowy lub jeden z języków urzę-
dowych, w jakim zgodnie z prawem tego państwa członkowskiego prowadzi się postępowanie

36 W odniesieniu do sprostowania stosuje się art. 350 KPC, natomiast procedurę uchylenia zaświadczenia ETE
określa art. 7954 KPC.
sądowe w miejscu, gdzie ma nastąpić wykonanie, bądź też na jakikolwiek inny język wskazany
przez Państwo Członkowskie wykonania, jako możliwy do zaakceptowania.
3. (6) Strona ubiegająca się w jednym państwie członkowskim o wykonanie orzeczenia, któremu
nadano zaświadczenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego w innym państwie członkowskim,
nie jest zobowiązana do składania żadnego zabezpieczenia lub kaucji, jakkolwiek się je nazywa,
z tego tytułu, że jest ona cudzoziemcem lub nie posiada miejsca zamieszkania, bądź pobytu
w państwie członkowskim wykonania.
Postępowanie egzekucyjne zatem toczy się w oparciu o przepisy tego państwa, w którym wy-
konywane jest orzeczenie opatrzone zaświadczeniem ETE. Wiele wątpliwości interpretacyjnych
dostarcza zdanie 2 ust. 1 art. 20 Rozporządzenia.
Na tle rozporządzenia wątpliwości budziła m.in. kwestia, czy orzeczenie zaopatrzone w pań-
stwie pochodzenia w zaświadczenie ETE powinno podlegać wykonaniu bez potrzeby nadawania
mu takiej klauzuli. Odpowiedź na to pytanie jest prosta – skoro w prawie polskim warunkiem
wszczęcia egzekucji jest tytuł egzekucyjny zaopatrzony w klauzulę wykonalności o ile ustawa nie
stanowi inaczej – art. 11531–11532 KPC. Postuluje się, aby zaświadczenie ETE pełniło rolę euro-
pejskiej klauzuli wykonalności, bez potrzeby jakiegokolwiek zatwierdzania jej przez organy sądo-
we państwa wykonania.
Kolejną kwestią jest kompetencja sądów polskich do rozszerzania wykonalności tytułu zaopa-
trzonego w zaświadczenie ETE na osoby inne niż wskazane w tym tytule lub zaświadczeniu. Nie
ma wątpliwości co do tego, że granice te określa prawo państwa, w którym orzeczenie zostało wy-
dane. Skuteczność zaświadczenia dotyczy w tym zakresie zarówno granic podmiotowych, jak
i przedmiotowych orzeczenia. Dotyczy więc kręgu podmiotów, przeciwko którym skierowana
może być egzekucja. Krąg ten określa tylko i wyłącznie prawo państwa wydania orzeczenia. Brak
jest więc podstaw do tego, aby polski sąd podejmował decyzję w przedmiocie rozszerzenia egze-
kucji np. na współmałżonka lub następcę prawnego37.
Sąd państwa wykonania orzeczenia opatrzonego zaświadczeniem ETE generalnie ma obo-
wiązek wykonania takiego orzeczenia. Jedynie w określonych sytuacjach ma możliwość odmowy
jego wykonania albo zawieszenia lub ograniczenia wykonania:
Art. 21 ust. 1 Rozporządzenia:
Odmowa wykonania
1. Na wniosek dłużnika, sąd właściwy w Państwie Członkowskim wykonania odmawia wykona-
nia, jeżeli orzeczenie, któremu nadano zaświadczenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego, nie
da się pogodzić z wcześniejszym orzeczeniem wydanym w jakimkolwiek Państwie Członkow-
skim bądź w państwie trzecim, pod warunkiem że:
a) w cześniejsze orzeczenie zostało wydane w odniesieniu do tego samego przedmiotu sporu
i dotyczyło tych samych stron; i
b) w cześniejsze orzeczenie zostało wydane w Państwie Członkowskim wykonania lub spełnia
warunki konieczne dla jego uznania w Państwie Członkowskim wykonania; i
c) (7) niemożność pogodzenia orzeczeń nie była i nie mogła być podniesiona w formie zarzutu
w postępowaniu sądowym w państwie członkowskim wydania.

Zawieszenie lub ograniczenie wykonania
Jeżeli dłużnik:
–zaskarżył orzeczenie, któremu nadano zaświadczenie Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego,
w tym wniosek o kontrolę w rozumieniu art. 19, lub
–złożył wniosek o sprostowanie lub cofnięcie zaświadczenia Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego
zgodnie z art. 10,
właściwy sąd lub organ w Państwie Członkowskim wykonania może na wniosek dłużnika:
a) ograniczyć postępowanie egzekucyjne do środków zabezpieczających; lub
b) u zależnić wykonanie od złożenia takiego zabezpieczenia, jakie określi; lub
c) w wyjątkowych okolicznościach zawiesić postępowanie egzekucyjne.
Podkreślić jednak należy, iż w żadnych okolicznościach orzeczenie lub nadanie mu zaświadczenia

Europejskiego Tytułu Egzekucyjnego nie mogą być przedmiotem kontroli pod względem meryto-
rycznym w Państwie Członkowskim wykonania – art. 21 ust. 2 Rozporządzenia.
Podsumowując przedstawione powyżej, ogólne rozważania poświęcone ETE, właściwie cięż-

ko jest jakoś jednoznacznie ocenić tą instytucję. Przede wszystkim decyduje o tym stosunkowo
krótki, bo kilkuletni okres obowiązywania stosownej regulacji prawnej, po drugie Rozporządze-
nie o ETE wprowadza nowatorskie, do tej pory właściwie niepraktykowane rozwiązania w przed-
miocie uznawania i wykonalności orzeczeń, sędziowie nie mają też zbyt dużego doświadczenia
w tej materii. Pojawiają się też głosy krytyczne wskazujące, iż obecny stopień integracji nie uza-
sadnia tak daleko idących ograniczeń ochrony dłużnika jak likwidacja kontroli zgodności wyko-
nania orzeczenia z klauzulą porządku publicznego czy prawidłowości doręczenia mu dokumentu
wszczynającego postępowanie. Podkreśla się także, iż Rozporządzenie o ETE stanowi swoistego
rodzaju program pilotażowy, przygotowany bardziej przez urzędników Komisji niż przedstawicie-
li nauki międzynarodowego postępowania cywilnego, co skutkuje problemami natury stricte
prawnej38.
Abstract
This article describes in general, one of the new european institution – The European Enfor-
cement Order. It shows its idea, gaining procedure, and problems which are connected with that
institution. The European Enforcement Order is thought as an easier way for the creditor to achie-
ve benefits from the debtor at the territory of the other european country different than country
which court has made a verdict which has gained certificate of The European Enforcement Or-
der.

M arta Joanna Czubkowska*
Pełnomocnik z urzędu w postępowaniu

sądowoadministracyjnym
Pojęcie pełnomocnictwa procesowego – uwagi ogólne
Pełnomocnictwo procesowe jest szczególnym rodzajem przedstawicielstwa, o którym mowa

w art. 95-109 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. nr 16, poz. 93 ze zm.).
Uregulowana w dziale VI kodeksu cywilnego instytucja przedstawicielstwa obejmuje zastępstwo
bezpośrednie, przez które rozumieć należy działanie w cudzym imieniu na podstawie odpowied-
niego upoważnienia i ze skutkami bezpośrednio dla reprezentowanego – art. 95 § 2 k.c. Pojęcie
przedstawicielstwa obejmuje dwa rodzaje zastępstwa, odróżniające się odmiennym źródłem umo-
cowania: przedstawicielstwo ustawowe i pełnomocnictwo. Źródłem umocowania przedstawiciela
ustawowego jest ustawa lub orzeczenie sądu i to ustawa lub sąd określa kiedy powstaje i ustaje
przedstawicielstwo ustawowe i jaki jest jego zakres umocowania. Granice umocowania przedsta-
wiciela ustawowego, generalnie są zakreślone szeroko, gdyż przedstawiciel ustawowy reprezentuje
osoby niezdolne do samodzielnego działania. Przedstawicielami ustawowymi są m.in. rodzice
dziecka podlegającego ich władzy rodzicielskiej, ustanowiony przez sąd opiekun, kurator, dorad-
ca tymczasowy. Źródłem umocowania pełnomocnictwa jest zaś oświadczenie woli mocodawcy,
którego treścią jest upoważnienie określonej osoby do dokonania w imieniu i ze skutkiem praw-
nym dla mocodawcy czynności prawnej. Umocowanie zakreśla granice, w jakich przedstawiciel
władny jest działać w imieniu i ze skutkiem dla reprezentowanego. W polskiej literaturze prawni-
czej nie ma zgody co do tego czy stosunek pełnomocnictwa powstaje w wyniku czynności jedno-
stronnej, czy dwustronnej. Przeważa pogląd, że jest to czynność jednostronna , ale właściwie
* Doktorant w Katedrze Prawa Administracyjnego Uniwersytetu w Białymstoku, asystent sędziego w Wojewódz-

kim Sądzie Administracyjnym w Białymstoku
Doktryna prawa polskiego stoi na stanowisku reprezentacji (zob. A. Wolter, Prawo cywilne. Zarys części ogól-
nej, Warszawa 1986, s. 346; A. Szpunar, Udzielenie pełnomocnictwa, PS 1993, nr 9, s. 20. W myśl tej teorii,
w razie dokonania czynności prawnej przez przedstawiciela, przedstawiciel składa własne oświadczenie woli
– on dokonuje czynności prawnej, tyle że czyni to w imieniu reprezentowanego i z bezpośrednim skutkiem dla
reprezentowanego.
M. Pazdan, [w:] Kodeks cywilny. Komentarz pod red. K. Pietrzykowskiego, t. I, wyd. C.H.Beck, Warszawa
2002, s. 271. W literaturze została również wysunięta propozycja odróżnienia udzielenia pełnomocnictwa od
ustanowienia pełnomocnictwa. Wg tej koncepcji przez udzielenie pełnomocnictwa należy rozumieć złożenie
jednostronnego oświadczenia woli przez mocodawcę, przy czym do ustanowienia pełnomocnictwa dochodzi
132 Marta Joanna Czubkowska
w każdym przypadku musi istnieć porozumienie między mocodawcą a pełnomocnikiem co do repre-

zentowania. Dlatego też, pomimo tego że prawo polskie stoi na gruncie zasady niezależności pełno-
mocnictwa od stosunku wewnętrznego między mocodawcą a pełnomocnikiem (tzw. stosunek podsta-
wowy stanowiący podstawę pełnomocnictwa), to w praktyce w większości wypadków pełnomocnictwo
powstaje jednocześnie wraz ze stosunkiem podstawowym, którym z reguły jest zlecenie.
Swoisty charakter pełnomocnictwa procesowego przejawia się w tym, że pełnomocnik proce-
sowy reprezentuje interesy swego mocodawcy nie tylko wobec drugiej strony, ale także wobec
sądu. Właściwie istotą tego pełnomocnictwa jest dokonywanie w imieniu mocodawcy czynności
procesowych i innych działań prawnych związanych z postępowaniem sądowym. Źródłem jego
umocowania może być zarówno wola osoby udzielającej pełnomocnictwo jak i orzeczenie sądu
wydane w przedmiocie przyznania prawa pomocy. Z uwagi na szczególny charakter pełnomocni-
ctwa procesowego w pierwszym rzędzie zastosowanie do niego będą miały odpowiednie przepisy
ustaw procesowych, a dopiero w sprawach w nich nieuregulowanych przepisy kodeksu cywilnego.
Orzeczenie sądu jako źródło umocowania (ustanowienia)

pełnomocnika procesowego
Zgodnie z treścią art. 34 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed są-
dami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej jako p.p.s.a., strony i ich
organy lub przedstawiciele ustawowi mogą działać przed sądem osobiście lub przez pełnomocni-
ków. Z treści tego przepisu wynika, że co do zasady strona występująca przed wojewódzkim są-
dem administracyjnym nie jest zobligowana do działania przez pełnomocnika. Wyjątkiem są
przepisy art. 175, art. 194 § 4 i art. 276 p.p.s.a. wprowadzające przymus pełnomocnictwa proceso-
wego. Odpowiednio przepisy te stanowią, iż przymus pełnomocnictwa procesowego występuje
w przypadku wnoszenia skargi kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zażalenia na
postanowienie o odrzuceniu skargi kasacyjnej, skargi o wznowienie postępowania, gdy do wzno-
wienia postępowania właściwy jest Naczelny Sąd Administracyjny. Poza wskazanymi wyjątkami
ocena potrzeby ustanowienia pełnomocnika oraz decyzja w tym przedmiocie należy do strony.
Jeżeli strona uzna, że w sprawie zachodzi konieczność działania przed sądem w jej imieniu profe-
sjonalnego pełnomocnika, a ze względu na swoją trudną sytuację materialną nie może uiścić
kosztów związanych z wynagrodzeniem tego pełnomocnika bez wywołania, co najmniej uszczerb-
ku w koniecznych kosztach utrzymania siebie i swojej rodziny, wówczas może wystąpić do sądu
z wnioskiem o przyznanie prawa pomocy. Prawo pomocy uregulowane w przepisach procedury
dopiero wtedy, gdy oświadczenie o udzieleniu pełnomocnictwa dojdzie do wymienionej w nim osoby i zosta-
nie przez nią przyjęte – zob. S. Rudnicki, [w:] Komentarz do Kodeksu cywilnego, Księga pierwsza. Część ogólna.
S. Dmowski, S. Rudnicki, wyd. Wydawnictwo Prawnicze Sp. z o.o.,Warszawa 1998, s. 231.
Ibidem s. 271.
W literaturze przyjmuje się, że pełnomocnictwo procesowe powstaje w drodze dwustronnej czynności prawnej,
mocą której mocodawca upoważnia (zobowiązuje) wybraną osobę do dokonania w jego imieniu czynności
procesowych i innych działań prawnych związanych z procesem oraz do odbioru czynności i działań stro-
ny przeciwnej, a osoba ta – wyraźnie lub przez działanie konkludentne, np. przez złożenie pełnomocnictwa
sądowi – upoważnienie (zobowiązanie) przyjmuje (zob. J. Gudowski, [w:] Komentarz do kodeksu postępowania
cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. t. I, T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska, wyd.
LexisNexis, Warszawa 2004, s. 225.
Pełnomocnik z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym 133
sądowoadministracyjnej obejmuje dwie instytucje – zwolnienie od kosztów sądowych oraz usta-

nowienie profesjonalnego pełnomocnika i może być przyznane w zakresie:
– całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata,
radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego – art. 254 § 1 i § 2 p.p.s.a.;
– częściowym obejmującym zwolnienie tylko od opłat sądowych w całości lub w części albo
tylko od wydatków albo od opłat sądowych i wydatków lub obejmuje tylko ustanowienie adwoka-
ta, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika patentowego – art. 254 § 1 i § 3 p.p.s.a.
Treść powyższej regulacji wskazuje na to, że strona może uzyskać prawo pomocy wyłącznie
w zakresie ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika, bez uprzedniego uzyskania zwolnienia
od obowiązku uiszczania kosztów sądowych. Odmienna regulacja zawarta w art. 117 § 1 ustawy
z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. nr 43, poz. 296 ze zm.), wa-
runkującą ustanowienie profesjonalnego pełnomocnika od uprzedniego zwolnienia od kosztów
sądowych w całości lub w części została uznana przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodną
z art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji. W postępowaniu sądowoadmini-
stracyjnym jedyną przesłanką warunkującą przyznanie prawa pomocy obejmującego ustanowie-
nie profesjonalnego pełnomocnika jest zła sytuacja materialna wnioskującej strony. Orzekanie
sądu administracyjnego w przedmiocie ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika ogranicza
się w związku z tym tylko i wyłącznie do oceny czy w konkretnym przypadku przesłanka ta zosta-
ła spełniona. Wydane w tym przedmiocie postanowienie sądu stanowi pierwszy etap postępowa-
nia dotyczącego ustanowienia profesjonalnego pełnomocnika w ramach prawa pomocy i jego wy-
danie nie jest równoznaczne z powstaniem stosunku pełnomocnictwa.
Udzielenie pełnomocnictwa procesowego
Zgodnie z artykułem 244 § 2 p.p.s.a., ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy po-
datkowego lub rzecznika patentowego, postanowieniem sądu w ramach prawa pomocy, stanowi
uprawnienie strony do udzielenia pełnomocnictwa. Pomimo tego, że treść powyższego przepisu
wyraźnie wskazuje, iż stosunek pełnomocnictwa powstaje dopiero z chwilą udzielenia przez stro-
nę pełnomocnictwa wyznaczonemu przez właściwy organ samorządu zawodowego adwokatowi,
radcy prawnemu, doradcy podatkowemu czy rzecznikowi patentowemu, w orzecznictwie sądów
administracyjnych nie ma jednolitości co do interpretacji tego przepisu. Wykształciły się dwa od-
mienne stanowiska. Według pierwszego z nich, ustanowienie pełnomocnika w ramach prawa po-
mocy nie jest równoznaczne z udzieleniem mu pełnomocnictwa procesowego przez stronę. Staje
się on pełnomocnikiem dopiero z chwilą udzielenia mu stosownego umocowania zgodnie z art.
36 p.p.s.a. Pełnomocnictwo to należy dołączyć do akt sprawy i to niezależnie od etapu postępo-
wania, na którym pełnomocnik został ustanowiony – art. 37 § 1 i art. 46 § 3 p.p.s.a . Powyższe
stanowisko znalazło również aprobatę w doktrynie. Według drugiego stanowiska, ustanowienie
Pkt 2 wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 16 czerwca 2008 r., sygn. akt P37/07, Lex nr 392789.
Postanowienie NSA z dnia 4 marca 2005 r., sygn. akt. FZ 696/04, niepub; postanowienie NSA z dnia 17 maja
2005 r., sygn. akt I OZ 453/05 i OZ 454/05, niepub.; postanowienie NSA z dnia 30 maja 2005 r., sygn. akt OZ
1295/04, niepub.; postanowienie NSA z dnia 1 lipca 2005 r., sygn. akt I OZ 666/05 niepub.; postanowienie
NSA z dnia 11 października 2006 r., sygn. akt I FZ 288/06, niepub.
H. Knysiak-Molczyk, [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wo-
profesjonalnego pełnomocnika w ramach prawa pomocy oznacza, że staje się on automatycznie

pełnomocnikiem strony, do której reprezentowania został ustanowiony. Stanowisko to przyjmuje
uregulowaną na gruncie k.p.c. instytucję powstania stosunku pełnomocnictwa z mocy samego
prawa – art. 118 k.p.c., który stanowi, że ustanowienie pełnomocnika dla strony zwolnionej od
kosztów sądowych jest równoznaczne z udzieleniem pełnomocnictwa procesowego.
Należy pamiętać, że o ile liczne regulacje znajdujące się w p.p.s.a. zostały wprost lub z kosme-
tycznymi jedynie zmianami przeniesione z k.p.c., o tyle instytucja prawa pomocy została w dużej
mierze uregulowana odmiennie, bez sięgania do wzorca znajdującego się w k.p.c., a jeśli nawet
sięgano do tej ustawy, to jej przepisy zostały w istotny sposób zmodyfikowane. Dlatego też na
gruncie p.p.s.a. nie powinna znajdować zastosowania regulacja zawarta w art. 118 k.p.c. Brak od-
powiednika tego przepisu wskazuje, że celem regulacji przyjętej w p.p.s.a. było zapewnienie stro-
nie wpływu na wybór swego zastępcy procesowego, co zgodne jest z charakterem pełnomocni-
ctwa opartego przecież na stosunku zaufania.
Ustanowienie pełnomocnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym w ramach prawa po-
mocy nie oznacza zatem, że staje się on automatycznie pełnomocnikiem strony, do której repre-
zentowania został ustanowiony. Jego ustanowienie przebiega w kilku etapach. Pierwszy etap to
ustanowienie pełnomocnika na podstawie postanowienia sądu o przyznaniu stronie prawa po-
mocy w zakresie ustanowienia adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego czy rzecznika
patentowego. Drugi etap obejmuje zwrócenie się z urzędu przez sąd do właściwego organu samo-
rządu zawodowego o wyznaczenie osoby, mającej być pełnomocnikiem w ramach prawa pomocy.
Trzeci etap stanowi zawiadomienie sądu i strony o wyznaczeniu pełnomocnika. Czwarty etap
sprowadza się do udzielenia przez stronę pełnomocnictwa wyznaczonemu lub innemu pełnomoc-
nikowi. Piąty etap, ostatni, dotyczy złożenia pełnomocnictwa najpóźniej przy pierwszej czynności
procesowej. Pełnomocnik może działać w imieniu strony dopiero z chwilą dokonania czynności
we wszystkich pięciu etapach, przy czym ich kolejność nie jest dowolna ani przypadkowa.
Analiza treści regulacji zawartej w art. 244 § 2 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca
zagwarantował stronie, istotne z punktu widzenia jej interesów, w pełni suwerenne uprawnienie
do kreowania konkretnego stosunku zastępstwa procesowego poprzez umożliwienie jej wyrażenia
personalnych preferencji co do osoby wyznaczonego pełnomocnika10. Przepis powyższy stanowi
bowiem o uprawnieniu strony do udzielenia pełnomocnictwa, co oznacza, że może ona tego peł-
sia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 629, wskazuje, że pełnomocnik staje się reprezentantem strony dopie-
ro z chwilą udzielenia mu przez stronę pełnomocnictwa. Strona może pełnomocnictwa nie udzielić i wnosić
o ustanowienie dla niej nowego pełnomocnika; J. P. Tarno wskazuje, że w przeciwieństwie do uregulowania
zawartego w art. 118 k.p.c., ustanowienie adwokata, radcy prawnego, doradcy podatkowego lub rzecznika
patentowego z urzędu nie jest równoznaczne z udzieleniem mu pełnomocnictwa procesowego przez stronę.
Staje się on pełnomocnikiem strony dopiero z chwilą udzielenia mu stosownego umocowania, [w:] Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. LexisNexis Warszawa 2004, s. 316.
Postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt II OZ 519/06, niepub.; postanowienie NSA z dnia 2
sierpnia 2005 r., sygn. akt I OZ 783/05, niepub.; postanowienie z dnia 19 lipca 2007 r., sygn. akt II OZ 619/07,
niepub.; postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2007 r. sygn. akt I OSK 1068/07, niepub.
H. Knysiak–Molczyk: Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt II OZ 519/05, OSP
2006/5/63 s. 293; W. Kręcisz: Glosa do postanowienia NSA z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II FZ 4/08, OSP
2008/6/65, s. 447.
10 W. Kręcisz: Glosa do postanowienia NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., sygn. akt II OZ 519/05, OSP 2006/5/63,
s. 476.
nomocnictwa udzielić, ale nie musi tego robić i może wnosić o ustanowienie dla niej innego peł-
nomocnika. Przyczyną nieudzielania pełnomocnictwa może być np. niechęć strony do wyznaczo-
nej osoby czy też brak zaufania do niej. Jakkolwiek strona jest beneficjentem instytucji prawa
pomocy, to nie sposób kwestionować zagwarantowanego jej przepisem art. 244 § 2 p.p.s.a. prawa
decyzji o osobie potencjalnego pełnomocnika. Przede wszystkim dlatego, że pełnomocnik działa
w imieniu i z bezpośrednim skutkiem dla osoby reprezentowanej. To, że strona nie może sobie
pozwolić na opłacenie kosztów związanych z wynajęciem pełnomocnika nie powinno pozbawiać
jej prawa personalnego wyboru pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy, takiego
wyboru, który w jej przekonaniu dawałby gwarancje najlepszego standardu reprezentacji jej praw.
Zgodzić się zatem należy ze stanowiskiem W. Kręcisza wyrażonym w glosie do postanowienia
NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., że brak jest jakichkolwiek przekonujących podstaw, dla których
unormowanie zawarte w art. 244 § 2 p.p.s.a. można byłoby uznawać za ułomne czy niepełne, co
w konsekwencji uzasadniać by miało, czy to odwoływanie się do wnioskowań z analogii (k.p.c.),
czy to tworzenie konstrukcji domniemań w swej treści bliskich de facto rozwiązaniom obowiązu-
jącym na gruncie procedury cywilnej. Na brak również praktycznej potrzeby odchodzenia od
czynności udzielania pełnomocnictwa wskazuje w swej glosie do postanowienia NSA z dnia 23
czerwca 2005 r. H. Knysiak–Molczyk, która podnosi, że udzielenie pełnomocnictwa jest czynnoś-
cią prostą i brak jest powodów, które miałyby uniemożliwić czy też utrudnić pełnomocnikowi
ustanowionemu w ramach instytucji prawa pomocy przedstawienie do akt sprawy stosownego
pełnomocnictwa. Tym bardziej, że ustawa p.p.s.a. nie przewiduje, iż przepis art. 37 § 1 nie ma za-
stosowania do pełnomocnika strony ustanowionego w ramach prawa pomocy. A zatem pełno-
mocnik ustanowiony z urzędu obowiązany jest przy pierwszej czynności procesowej dołączyć do
akt sprawy pełnomocnictwo z podpisem mocodawcy lub wierzytelny odpis pełnomocnictwa.
Zakres pełnomocnictwa
Przedmiotowy zakres pełnomocnictwa z urzędu jest taki sam jak pełnomocnika z wyboru.
W postępowaniu sądowoadministracyjnym zakres pełnomocnictwa procesowego jest wyraźnie
określony w ustawie. Przepis art. 36 p.p.s.a. stanowi, że pełnomocnictwo może być ogólne do pro-
wadzenia wszelkich spraw przed sądami administracyjnymi, do prowadzenia poszczególnych
spraw albo do dokonywania tylko niektórych czynności w postępowaniu. Dwa pierwsze umoco-
wania określa się w doktrynie mianem pełnomocnictwa procesowego, trzeci zaś rodzaj – mianem
pełnomocnictwa do czynności procesowych. Pełnomocnictwo ogólne lub do prowadzenia po-
szczególnych spraw obejmuje z samego prawa umocowanie do dokonywania wszystkich łączą-
cych się ze sprawą czynności procesowych, w tym również czynności zmierzających do wzrusze-
nia orzeczenia kończącego postępowanie (skarga o wznowienie postępowania i czynności
podejmowane w postępowaniu uruchomionym tą skargą) oraz tzw. czynności dyspozytywne
(cofnięcie skargi w całości lub w części) 11 – art. 39 p.p.s.a.
Dopuszczalna jest modyfikacja zakresu umocowania, i to zarówno w kierunku rozszerzenia,
jak i ograniczenia uprawnień pełnomocnika w porównaniu z tym co wynika z ustawy, i tak np.
można ograniczyć zakres pełnomocnictwa do działania w jednej instancji, ograniczyć czasowo
11 Z. R. Kmiecik, Zakres pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, PS 2007 r.,

nr 4, s. 5.
zakres pełnomocnictwa czy też ograniczyć do czynności w sprawie podejmowanych przed ozna-
czonym sądem12. Taka modyfikacja zakresu uprawnień wymaga wyraźnego zaznaczenia w treści
samego pełnomocnictwa. Uprawnienia dotyczącego modyfikacji ustawowego zakresu pełnomoc-
nictwa, nie można pozbawić strony, która uzyskała pełnomocnika w ramach prawa pomocy. Na
gruncie ustawy o postępowaniu sądowoadministracyjnym realizacja tego uprawnienia zagwaran-
towana jest treścią art. 244 § 2 p.p.s.a. Zakres pełnomocnictwa strona będzie mogła określić na
etapie jego udzielania wyznaczonemu pełnomocnikowi. O ile w postępowaniu cywilnym nie jest
kwestionowane uprawnienie strony do modyfikowania zakresu pełnomocnictwa w przypadku
pełnomocnika z urzędu13, to mając na uwadze treść art. 118 k.p.c., zgodnie z którym pełnomocnik
z urzędu nie musi przedkładać pełnomocnictwa oraz fakt, że zmiana zakresu pełnomocnictwa
musi być wyraźnie zaznaczona w treści pełnomocnictwa stwierdzić należy, że brak jest w k.p.c.
środków do realizacji tego uprawnienia.
Wygaśnięcie pełnomocnictwa
Najbardziej naturalną przyczyną wygaśnięcia pełnomocnictwa jest spełnienie przez pełno-

mocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy czynności, do których został powołany i osiąg-
nięcie celu postępowania sądowego do udziału w którym został powołany. Następną przesłanką
skutkującą wygaśnięcie pełnomocnictwa jest śmierć strony albo utrata przez nią zdolności sądo-
wej – art. 43 w zw. z art. 251 p.p.s.a. W tym wypadku pełnomocnik procesowy posiada umocowa-
nie do podejmowania niezbędnych czynności procesowych zmierzających do zawieszenia postę-
powania i jak wskazał Sąd Najwyższy, w okresie między śmiercią strony a uprawomocnieniem się
postanowienia o zawieszeniu postępowania pełnomocnik osoby zmarłej jest legitymowany do
złożenia zażalenia na postanowienie o umorzeniu postępowania, które należało zawiesić14. Oso-
by wstępujące do sprawy w miejsce zmarłej strony mogą wnosić o przyznanie im prawa pomocy,
jeżeli same spełniają ustawowe warunki do jego uzyskania. Pełnomocnictwo procesowe wygasa
również z chwilą śmierci pełnomocnika lub utraty przez niego zdolności procesowej (np. poprzez
ubezwłasnowolnienie) albo zdolności do działania w charakterze pełnomocnika ze względu na
przymioty niezbędne do występowania w tej roli procesowej (np. utrata prawa wykonywania za-
wodu). W takiej sytuacji sąd powinien zwrócić się do właściwego organu samorządu zawodowego
o wyznaczenie dla strony pełnomocnika procesowego, zawiadamiając jednocześnie stronę o za-
istniałych zdarzeniach i o wystąpieniu przez sąd o wyznaczenie nowego pełnomocnika15.
Strona, dla której ustanowiono pełnomocnika z urzędu może, stosownie do art. 42 § 1 w zw.
z art. 244 § 2 p.p.s.a. wypowiedzieć pełnomocnictwo16. W momencie udzielenia przez stronę peł-
nomocnictwa procesowego powstaje pomiędzy nią a pełnomocnikiem stosunek wyrażający się
w określonych prawach i obowiązkach dla jednej i drugiej strony. Jest to sytuacja prawna taka
12 H. Knysiak-Molczyk [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wo-
sia, wyd. LexisNexis, Warszawa 2005, s. 194.
13 J. Turek, Adwokat z urzędu w postępowaniu cywilnym – cz. I, MP 2005 r., nr 7, s. 334-335.
14 Postanowienie SN z 6 sierpnia 1975 r., I CZ 114/75, OSN 1976, poz. 165.
15 A. Zieliński: Glosa do wyroku SN z 3 kwietnia 2000 r. I CKN 572/98, PS 2002, nr 3, s. 133.
16 Postanowienie SN z 3 czerwca 1976 r., III CRN 64/76, OSN 1977, nr 1, poz. 14 oraz Z. Krzemiński,
Wygaśnięcie pełnomocnictwa adwokata z urzędu w sprawie cywilnej, Palestra z 1972 r., nr 2, s. 3.
sama jaka istnieje, gdy strona ma pełnomocnika z wyboru. Dlatego też skoro strona ma prawo
wypowiedzieć pełnomocnictwo z wyboru, to takie uprawnienie musi również przysługiwać stro-
nie, której pełnomocnika przydzielono z urzędu. Strona korzystająca z pomocy prawnej przydzie-
lonej jej z urzędu nie może bowiem być w sytuacji prawnej mniej korzystnej od tej, w której znaj-
dowałaby się mając pełnomocnika z wyboru. Wypowiedzenie pełnomocnictwa jest możliwe
w każdym czasie i powinno być jednoznaczne i stanowcze. Jeżeli o wypowiedzeniu pełnomocni-
ctwa nie zostanie zawiadomiony sąd, to wypowiedzenie odnosi skutki tylko w ramach wewnętrz-
nej relacji między pełnomocnikiem a stroną. Zawiadomić sąd o wypowiedzeniu pełnomocnictwa
może zarówno strona, jak i pełnomocnik, i może to być dokonane zarówno w piśmie proceso-
wym, jak i poprzez ustne oświadczenie, które należy wciągnąć do protokołu. W tej sytuacji sąd,
o ile nie zaszły przesłanki do cofnięcia prawa pomocy w zakresie ustanowienia profesjonalnego
pełnomocnika, również powinien zwrócić się do właściwego organu samorządu zawodowego
o wyznaczenie dla strony nowego pełnomocnika procesowego.
Istota pełnomocnictwa z urzędu sprawia zaś, że taki pełnomocnik nie może wypowiedzieć peł-
nomocnictwa. Stosownie jednak do przepisów korporacyjnych adwokatów, radców prawnych i rzecz-
ników patentowych mogą oni wnosić z ważnych powodów o zwolnienie od obowiązku zastępowania
strony w procesie. Organ korporacyjny zwalniając takiego pełnomocnika powinien wyznaczyć inne-
go adwokata, radcę prawnego lub rzecznika patentowego17. Brak odpowiedniej regulacji w ustawie
o doradcach podatkowych skutkuje tym, że doradca podatkowy wyznaczony z urzędu nawet
z ważnych powodów nie może być zwolniony od obowiązku zastępowania strony w procesie.
W praktyce spotkać się można z takimi sytuacjami, że strona korzystająca z pomocy pełno-
mocnika z urzędu ustanawia pełnomocnika z wyboru. Taką sytuację należy również traktować
jako wypowiedzenie pełnomocnictwa wcześniej działającemu pełnomocnikowi18. Wówczas pełno-
mocnik z wyboru o przejęciu sprawy powinien zawiadomić pełnomocnika z urzędu oraz sąd. Za-
wiadomienie sądu ma nie tylko znaczenie porządkowe, ale jest także konieczne z uwagi na treść
art. 249 p.p.s.a., zgodnie z którym przyznanie prawa pomocy może być cofnięte w całości lub
w części, jeżeli się okaże, że okoliczności, na podstawie których je przyznano, nie istniały lub
przestały istnieć. Cofnięcie przez sąd prawa pomocy w zakresie ustanowienia profesjonalnego
pełnomocnika jest kolejną i ostatnią przesłanką skutkującą wygaśnięciem pełnomocnictwa proce-
sowego, które wygasa w chwili uprawomocnienia się postanowienia wydanego przez sąd w przed-
miocie cofnięcia prawa pomocy19. Na gruncie przepisów prawa o postępowaniu przed sądami ad-
ministracyjnymi cofnięcie prawa pomocy w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych, nie
skutkuje automatycznym cofnięciem prawa pomocy w zakresie ustanowionego pełnomocnika.
Wynika to z tego, że pomiędzy tymi instytucjami brak jest ścisłych powiązań, a konkretnie
uprzednie zwolnienie od kosztów sądowych nie jest warunkiem sine qua non ustanowienia pełno-
17 Por. art. 28 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz.U. z 2002 r., nr 123, poz. 1058), art. 22
ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz.U. z 2002 r., nr 123, poz. 1059), art. 10 ustawy z dnia
11 kwietnia 2001 r. o rzecznikach patentowych (Dz.U. z 2001 r., nr 49, poz. 509).
18 Z. Krzemiński: Glosa do postanowienia SN z dnia 10 sierpnia 1990 r., III CZP 38/90, Palestra 1991, nr 8-9,
s. 74; Czy strona korzystająca w procesie cywilnym z pomocy pełnomocnika z urzędu może wypowiedzieć
adwokatowi to pełnomocnictwo?, Palestra 2003 r., nr 9-10, s. 247.
19 Uchwała SN z dnia 10 sierpnia 1990 r., IIICZP 39/90, OSNCP 1991, nr 2-3, poz. 26.
mocnika z urzędu. Zależność taka zachodzi na gruncie procedury cywilnej i skutkuje tym, że cof-
nięcie zwolnienia od kosztów sądowych powoduje wygaśnięcie pełnomocnictwa.
Wnioski końcowe
Regulacja instytucji prawa pomocy w procedurze o postępowaniu przed sądami administra-

cyjnymi uprawnia stronę do udzielenia pełnomocnictwa ustanowionemu przez sąd, a następnie
wyznaczonemu przez organ korporacyjny pełnomocnikowi. Przez uprawnienie do udzielenie peł-
nomocnictwa strona korzysta z prawa pomocy w najszerszym zakresie w porównaniu z pozosta-
łymi procedurami sądowymi. Udzielając pełnomocnictwa może bowiem suwerennie zadecydo-
wać o osobie potencjalnego pełnomocnika, o zakresie udzielonego pełnomocnictwa, jak i o czasie
jego trwania. Oznacza to, że strona nie jest skazana na osobę pełnomocnika wyznaczonego przez
sąd i organy korporacyjne, ale na zasadzie „równości broni” może dokonać wyboru pełnomocni-
ka, który przecież zgodnie z zasadą reprezentacji będzie działał w jej imieniu i z bezpośrednim
dla niej skutkiem. Udostępnienie stronie instrumentu umożliwiającego jej wybór pełnomocnika
czyni zadość, zarówno standardowi konstytucyjnemu – (art. 45 ust. 1 Konstytucji), jak i konwen-
cyjnemu – (art. 6 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności),
realizując w najpełniejszym wymiarze zasadę dostępu do sądu i do rzetelnego procesu sądowego.
Dlatego też należałoby zastanowić się nad zasadnością projektowej zmiany prawa o postępowa-
niu przed sądami administracyjnymi polegającej na wprowadzeniu rozwiązania uregulowanego
w art. 118 k.p.c. Wprowadzenie tej zmiany oznaczałoby, że ustanowienie pełnomocnika dla strony
w ramach prawa pomocy byłoby równoznaczne z udzieleniem danemu pełnomocnikowi umoco-
wania do reprezentowania strony przed sądem administracyjnym.
Abstract
This paper presents the issue of a constituting a court-appointed attorney in the court-admi-
nistrative proceedings. The article concerns the proxy’s scope of activity as well as the way his/her
powers expire. The first chapter of the article contains remarks as to procedural power of attorney
along with the sources of his/her power: the will of a constituent and the court decision issued in
order to confer the right to aid. The next chapter considers the premises conditioning the issue of
a judicial statement in a case of establishing a professional attorney. The third chapter shows dis-
crepancy in doctrine views and judicature’s point of view on how Article 244 (2) of the Act – Law
on Proceedings before Administrative Court should be applied. Therefore, it could be concluded
that the content directly states that granting the power of attorney within the right to aid is not
equivalent to granting a power of attorney by a party and embodiment of a party-attorney rela-
tionship. It has been stated that attorney appointed by the court can act on behalf of a party only
when five stages of his/her establishment have been completed. The description of the procedure
is the scope of interest of a further part of this paper. The fourth chapter presents an ex-officio
attorney’s scope of activity and it has been claimed that the statutory range of powers is the same
as the one of the party-chosen representative’s powers. It has been emphasized that the party can
also change statutory scope of activity of an ex-officio attorney. The last part of the paper discus-
ses the reasons for expiry of the power of attorney with a special consideration of a possibility to
withdraw the attorney grant.
Varia
Dorota Konopka
Julita Sitniewska*
„Odpowiedzialność zawodowa”
z perspektywy studenta kierunku
administracja publiczna
(raport z badań socjologicznych)
P
omysł na przeprowadzenie badań dotyczących świadomości etyki potencjalnie wyko-
nanego zawodu narodził się po uprzednio przeprowadzonych badaniach związanych
z odpowiedzialnością urzędnika pracującego w administracji samorządowej oraz co-
raz większym zainteresowaniem badań nad innymi grupami docelowymi niż tylko młodzi
obywatele Polski. Interesujące jest zatem skonfrontowanie odpowiedzi na pytania, jakie zo-
stały zadane pracownikom samorządowym, z tymi samymi przedstawionymi studentom roz-
poczynającym studia na kierunku administracja publiczna (studia stacjonarne pierwszego
stopnia). Zestawienie obu grup docelowych stanowi próbę analizy mentalności, wiedzy i wy-
obrażeń na temat etyki zawodu studenta administracji publicznej i wiedzy pracownika urzę-
du, który porównuje swoje opnie przed podjęciem pracy w administracji publicznej i w trakcie
wykonywania zawodu. Przedstawione badania są sondujące, stanowią na przyszłość dalszą
podstawę do przeprowadzenia kolejnych, bardziej szczegółowych analiz. Zadałyśmy studen-
tom zamknięte rudymentarne pytania na temat etyki zawodowej, bez wgłębiania się w inne
dodatkowe korelacje.
Badaniem objęci zostali studenci I roku studiów stacjonarnych pierwszego stopnia Wyższej
Szkoły Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku (kierunek administracja
publiczna). Podstawową metodą badawczą był kwestionariusz ankiety (sondaż ankietowy) prze-
* Dr D. Konopka i dr J. Sitniewska pracują w Wyższej Szkole Administracji Publicznej w Białymstoku
Raport z badań socjologicznych: „Kilka uwag na temat rozumienia pojęcia ‘odpowiedzialność’ przez
urzędników samorządowych województwa podlaskiego podejmujących decyzje administracyjne”, wygłoszony
na IX Konferencji SEAP w Jedlni Lotnisko – maj 2008.
Zob. raporty z badań nad korupcją: CBOS:
http://www.zigzag.pl/cbos/results.asp? q1=korupcja&q2=&q3=&q4=&qtype=all&mode=opt&pgsz=10&
pgno=1&srchtype=general&q=a1 lub Fundacja im. Stefana Batorego: http://www.batory.org.pl/korupcja/
pub.htm (10.07.2008)
„Odpowiedzialność zawodowa” z perspektywy studenta kierunku administracja publiczna ... 141
prowadzony na próbie losowo-celowej. Badania zrealizowane zostały w okresie od 1 do 14 czerw-

ca 2008 roku.
Ogółem przebadano 61 studentów, co stanowiło ok. 45% populacji studentów I roku (w tym
81,97% kobiet i 16,39% mężczyzn). Rozkład procentowy według płci wskazuje, iż do badania przy-
chylniej nastawione były kobiety niż mężczyźni. Nie odrzucono żadnej ankiety ze względu na bra-
ki formalne. Respondenci to najczęściej ludzie młodzi, pomiędzy osiemnastym a dwudziestym
rokiem życia (80,33%).
Najważniejsze pytanie, wprowadzające w analizę badań: „Czy Pana (i) wybór kierunku stu-
diów wiązał się z zamiarem podjęcia pracy w administracji publicznej? ” ujawniło, iż tylko poło-
wa respondentów (53%) zdecydowała się podjąć studia ze względu na chęć wykonywania tego za-
wodu. Ponadto zaskakuje również relatywnie wysoki wskaźnik niezdecydowanych do pracy
w zawodzie, bo aż 26% (wykres 1).
Wykres 1. Czy wybór kierunku wiązał się z chęcią podjcia pracy w administracji publicznej?

Wybierając zawód kierujemy się rożnymi przesłankami – predyspozycjami, chęcią pracy

w tym, a nie w innym zawodzie, często nie jest to świadomy wybór, lecz jedynie przypadek. Nie-
które zawody wymagają profesjonalnego przygotowania, bez którego trudno jest odnaleźć się
w miejscu pracy. Mimo iż praca w administracji publicznej zalicza się między innymi do tak zwa-
nych „biurowych zawodów”, niezbędne jest jednak przygotowanie zawodowe do niej, na co za-
wsze wskazuje literatura tematu. Profesjonalizacja działań administracji publicznej buduje jej wi-
zerunek wśród odbiorców. Jeśli działania są zgodne z oczekiwaniami społeczeństwa i zasadami
Zob. J. Hauser, Administracja publiczna, wyd. 2, Wyd. Nauk. PWN, Warszawa 2005; J. Stępień, A. Potoczek,
Kadry i zarządzanie w administracji, Wyd. Prodruk, Poznań-Toruń 2005; Profesjonalizm w administracji pub-
licznej, red. A. Dębicka, M. Dmochowski, B. Kudrycka, Libra, Białystok 2004, Urzędnik w administracji public-
znej, red. B. Sprengel, A. Strzelecki, Wyższa Szkoła Humanistyczno-Ekonomiczna we Włocławku, Włocławek
2005.
142 Dorota Konopka, Julita Sitniewska
działania zawodowego, mówimy wówczas o zaufaniu do zawodu. Studentom zostało zadane py-
tanie: „Jak sądzisz, czy pracownicy administracji publicznej cieszą się dużym zaufaniem społecz-
nym w naszym kraju? ”. Wyniki odpowiedzi nie są optymistyczne i wręcz zaskakujące. Mimo chę-
ci podjęcia pracy w administracji publicznej przez ponad połowę studentów, aż 64% respondentów
ma opinię negatywną na wyżej zadane pytanie, tylko 8,2% ufa pracownikom tego sektora, a 27,8%
nie ma zadania (wykres 2). Jednak z drugiej strony, można przypuszczać, iż studenci, którzy wie-
dzą, że uprawianie tego zawodu nie cieszy się zaufaniem społecznym, myślą o własnym udziale
w naprawie wizerunku administracji publicznej. Zatem nie zraża ich negatywna opinia publiczna
na temat wykonywanego potencjalnie zawodu. W tym przypadku mamy do czynienia z optymi-
stycznym wymiarem tych negatywnych odpowiedzi.
Wykres 2. Jak sądzisz, czy pracownicy administracji publicznej cieszą się

dużym zaufaniem społecznym w naszym społeczeństwie?

Głównym problemem badawczym naszego sondażu jest analiza pojęcia „odpowiedzialność

urzędnicza” z perspektywy studenta I roku administracji publicznej. Etymologia słów składają-
cych się na owo pojecie jest na pewno zrozumiała, interesuje nas jednak pytanie, jak je mogą in-
terpretować studenci nawiązując do rozumienia owego pojęcia według wskazań literatury kry-
tycznej związanej z przedmiotem badań. Urzędnicy (według wcześniej przeprowadzonych badań)
traktują owo pojęcie jako kategorię pozytywną (63%), kojarzy się im z „kompetencjami zawodo-
wymi i postępowaniem zgodnym z obowiązującymi normami zawodowymi” (wykres 3a). Studen-
ci także najczęściej wskazywali na tę odpowiedź (52%) (wykres 3). Natomiast 48% studentów
i 37% pracowników administracji samorządowej kojarzy „odpowiedzialność urzędniczą” jako
„konsekwencje prawne wykonywanego zawodu”, czyli w sposób negatywny.
Zob. B. Kudrycka, M. Dębicki, Etyczne administrowanie, Wyzwania dla samorządu terytorialnego, Municypium,
Warszawa 2000.
Wykres 3. Z czym kojarzy Ci się pojęcie „odpowiedzialność urzędnicza”? (studenci)

! " #! $ ! !
! ! ! #
Wykres 3a. Z czym kojarzy się Panu(i) pojęcie „odpowiedzialność urzędnicza”? (urzędnicy)

! ! ! #

! " #! $ ! !
Wobec kogo urzędnik jest odpowiedzialny? Takie pytanie z sugerowanymi odpowiedziami

znalazło się w obu ankietach skierowanych do studentów i pracowników administracji publicznej.
Studenci, jak i urzędnicy opowiedzieli się przede wszystkim za „odpowiedzialnością wobec społe-
czeństwa” (wykresy: 4 i 4a). Różnica wynikała tylko z wielkości procentowej. Więcej studentów,
bo aż 72% (40% pracowników) twierdziła, że służba publiczna skierowana jest właśnie do społe-
czeństwa. Na drugim miejscu plasuje się, według studentów, „odpowiedzialność wobec przełożo-
nego” – 21%, urzędnicy na drugim miejscu wybrali „odpowiedzialność wobec siebie” – 31%. Oka-
zuje się, że studenci są przeświadczeni, iż relacje podwładny-przełożony są także silnym
czynnikiem determinującym odpowiedzialność zawodową i nawet silniejszym niż „odpowiedzial-
ność wobec siebie”. Interesujące dla badań i analizy porównawczej jest fakt, że młodzi ludzie, nie
wykonując jeszcze zawodu, mają niskie poczucie „odpowiedzialności wobec siebie”. Blisko o 25%
więcej pracowników niż studentów podkreśla wagę moralnej odpowiedzialności w wykonywaniu
swoich obowiązków.
Wykres 4. Wobec kogo urzędnik jest szczególnie odpowiedzialny? (studenci)

# " $%& & &#' !
Wykres 4a. Wobec kogo urzędnik jest szczególnie odpowiedzialny? (urzędnicy)

# " $%& & &#' !

Ponad 50% badanych urzędników twierdzi, iż nie powinni ponosić odpowiedzialności osobi-
stej, materialnej za popełnione błędy. Urzędnik w swojej pracy odczuwa przede wszystkim nacisk
odpowiedzialności dyscyplinarnej, z drugiej strony można mówić, iż istnieje wśród nich mała
świadomość, że mogą zostać pociągnięci do tego typu odpowiedzialności. 70% studentów uważa,
iż urzędnicy powinni być pociągnięci do odpowiedzialności materialnej (wykres 5). Możliwe, iż
respondenci nie zdają sobie sprawy z jakimi konsekwencjami finansowymi mieliby do czynienia
w sytuacji wyżej wymienionej. Należy podejrzewać, iż jeśliby w ramach zajęć na I roku studiowali
taki przedmiot jak prawo administracyjne lub odbywaliby praktyką w zawodzie, ich wiedza doty-
cząca zagadnień prawnych byłaby bardziej rozbudowana, aby rozumieć, jakie następstwa wiążą
się z odpowiedzialnością materialną.
Wykres 5. Czy urzędnik powinien ponosić osobistą odpowiedzialność za popełnione błędy i być
pociągnięty do osobistej odpowiedzialności materialnej za naruszenie prawa? (studenci)

) !*
W oczach ankietowanych korupcja jest najsilniejszym czynnikiem patologicznego działania

urzędu. Jako najczęstszy powód powstrzymywania się urzędnika od wydawania decyzji studenci
wskazali na „złożenie propozycji korupcyjnych” (33%). Na drugim miejscu stawiają na równi „na-
ciski przełożonego” i „osobiste/własne interesy” (21%), natomiast „naciski polityczne’ plasują się
na 3 miejscu w tym zestawieniu (20%), inne (5%).
Czy zatem korupcja jest zjawiskiem wpisanym w działanie urzędów państwowych? Według
43% studentów korupcja stanowi nieodłączny element działania urzędów, natomiast 26% nie zgo-
dziło się z tym twierdzeniem, a 31% nie miało zdania (wykres 6). Odpowiedzi twierdzące na wy-
żej postawione pytanie świadczą o tym, jakim wizerunkiem cieszy się praca w administracji pub-
licznej w oczach wchodzących w dorosłe życie ludzi. Młodzi budują opinie na temat świata przede
wszystkim na podstawie informacji jakie otrzymują za pośrednictwem mass mediów. Badana gru-
pa docelowa (studenci) dopiero stawia kroki w dorosłe życia, jej doświadczenia na temat stosun-
ków społeczno-politycznych są na tym etapie dopiero gromadzone. Mimo małej styczności osobi-
stej z korupcją w urzędach, jak pokazuje dalsza analiza, studenci kierują się raczej powszechną
opinią na ten temat.
Wykres 6. Czy korupcja jest, według Ciebie, zjawiskiem wpisanym

w działanie urzędów państwowych?

Pytanie „Czy miałeś do czynienia bezpośrednio z propozycją korupcyjną złożoną Tobie przez
urzędnika państwowego? ” związane jest z doświadczeniami w kontaktach z administracją publicz-
ną. Doświadczenie w tej materii studentów może być różne: od bardzo nikłego – kontakt z urzędem
w celu wyrobienia dowodu osobistego, paszportu itd., po dość częste, jeśli tego wymagały sytuacje:
zawodowa czy osobista. Jednak aż 90% studentów nie miało do czynienia z taką sytuacją, 7% do-
świadczyło korupcji w administracji publicznej, 3% nie pamięta w ogóle takiej sytuacji (wykres 7).

Wykres 7. Czy miałeś do czynienia bezpośrednio z propozycją korupcyjną złożoną Tobie
przez
urzędnika

państwowego

"
W dalszym toku badawczym interesował nas fakt, czy kiedykolwiek student był inicjatorem
składania propozycji korupcyjnej. Większość badanych (91%) nie składało nigdy takiej propozycji,
a 7% nie jest pewna czy do takiej sytuacji doszło, tylko 2% respondentów dało odpowiedź twier-
dzącą (wykres 8). Porównując zatem powyższe dane, w sytuacji korupcyjnej to częściej urzędnik
domagał się korzyści materialnej niż składał ją bezpośrednio petent-student.
Wykres 8. Czy proponowałeś urzędnikowi korzyść, aby wydał pomyślną dla Ciebie
decyzję administracyjną?

"
Należy założyć, iż doświadczenie w kontaktach z administracją publiczną badanych studen-

tów jest raczej niewielkie. Jest to kategoria osób, które dopiero stają się aktywnymi członkami sfe-
ry publicznej i załatwianie jakichkolwiek spraw urzędowych, kontakt z urzędnikami, spoczywa na
rodzicach lub w ich obecności. Z drugiej strony przyznanie się do zachowań korupcyjnych mogło
być dla nich krępujące, mimo ankiety anonimowej. Dlatego koniecznym było zadanie pytania:
„Czy Twoi najbliżsi mieli do czynienia z propozycją korupcyjną ze strony urzędnika? ”. Prawie
40% respondentów zaprzeczyła takim działaniom, lecz 25% badanych odpowiedziała twierdząco,
a aż 36% zaznaczyła odpowiedź „nie wiem” (prawdopodobnie unikając potwierdzenia tego faktu)
(wykres 9). Dane te mogą poświadczać okazane (powyżej) małe zaufanie badanych studentów do
pracowników administracji publicznej.
Wykres 9. Czy Twoi najbliżsi mieli do czynienia z propozycją korupcyjną ze strony urzędnika?

Ponadto wśród grona najbliższych osób badanych aż 40,98% proponowało urzędnikowi róż-
nego typu korzyści, aby wydał pomyślną dla nich decyzję administracyjną (wykres 10).
Wykres 10. Czy wśród Twoich najbliższych są osoby, które proponowały urzędnikowi korzyść, aby
wydał pomyślną dla nich decyzję administracyjną?

Można domniemywać, że w oczach respondentów urzędnik jawi się jako osoba skorumpowa-
na, chętna do brania „łapówek”. W tym momencie należy zadać pytanie: jak w perspektywie kilku
lat postępować będą młodzi ludzie wcielając się w rolę petenta tudzież przyszłego urzędnika ad-
ministracji? Obserwacja zachowań najbliższych osób może również dać przyzwolenie na naganne
zachowanie w przyszłości młodych ludzi. Może nastąpić tendencja do zbytniej tolerancji dla od-
biegających od normy zachowań społecznych (zjawisko permisywizmu). Z jakim kapitałem spo-
łecznym wejdą oni w swoje dorosłe życie?
Odpowiedzią na dylematy etyczne studentów w przyszłej pracy zawodowej może być potrzeba
istnienia kodeksu etycznego i jego implementacji w miejscu pracy. 90,16% respondentów twierdzi,
że w każdym urzędzie powinien istnieć wewnętrzny kodeks etyczny (wykres 11). Możliwe, iż sko-
dyfikowanie zasad postępowania, w przypadku niepewności co do własnych działań, pomogłoby
w podejmowaniu właściwych decyzji.
Wykres 11. Czy powinien istnieć, według Ciebie, w każdym urzędzie wewnętrzny kodeks etyczny?

Ponad połowa badanych studentów – 58% (wykres 12) – uważa również, że etyki zawodu moż-
na się nauczyć (niecałe 50% przebadanych urzędników również z tym się zgodziła). Świadczyć to
tylko może o potrzebie dyskusji na ten temat i chęci uczenia się. Natomiast 34% respondentów
uważa jednak, że etyki pracy nie można się nauczyć, ponieważ jest to wartość, której nie można
nabyć na drodze kształcenia.
Wykres 12. Czy etyki zawodu można się nauczyć?

Studenci kierunku administracja publiczna (studia stacjonarne licencjackie), jak wskazują ba-
dania, są krytycznie nastawieni do rzeczywistości w relacjach urzędnik-petent. Mają świadomość
wad i błędów, jakie ujawniają się w pracy części kadry administracji publicznej. Tylko niecałe 10%
respondentów ufa pracownikom tego sektora. Według 43% opinii studentów korupcja stanowi
nieodłączny element działania urzędów. W oczach respondentów urzędnik jawi się jako osoba
skorumpowana, chętna do brania „łapówek”. Wyniki badań ujawniły, że młodzi ludzie, nie wyko-
nując jeszcze zawodu, mają niskie poczucie „odpowiedzialności wobec siebie”, odsuwając wagę
moralnej odpowiedzialności w wykonywaniu przyszłych obowiązków urzędniczych. Mimo opinii,
jak i faktów na temat służby publicznej zdecydowali się na podjęcie studiów zawodowych, choć
należy zaznaczyć, że tylko połowa respondentów zdecydowała się podjąć studia ze względu na
chęć wykonywania tego zawodu. Duża część studentów twierdzi, iż etyki zawodu można się na-
uczyć. Wrażliwość na problemy wykonywanego zawodu, jak wskazują badania, na pewno jest du-
żym atutem w rękach studiujących tak ważną problematykę. Cieszy zatem, iż kolejne pokolenie
jest zainteresowane pracą dla społeczeństwa oraz, że rozumie jakie wymagania i potrzeby stawia
przed nimi ten zawód. Problematyka odpowiedzialności zawodowej urzędnika to płaszczyzna
kreowania wizerunku zawodu w oczach społeczeństwa. Ten wizerunek powinien być zdecydowa-
nie lepszy wśród studentów administracji. Przed młodymi ludźmi jest jeszcze kilka lat edukacji.
Jest to czas kształtowania pewnej wrażliwości zawodowej, a zatem odpowiedzialności edukacyj-
nej wykładowców. Zdecydowanie istnieje potrzeba częstszej dyskusji na temat odpowiedzialności,
zaufania, etyki zawodu.
Abstract
The presented research project concerns the concept of “accountability” as professional item
of work and students’ attitudes related to that. The first year students (specialisation of Public Ad-
ministration, Bachelor’s Degree) were a target group of the sociological study. The respondents’
opinions referring to the issue indicate their susceptibility, the knowledge of the problem, the need
of a greater emphasis on practical teaching of professional ethics.
152
Tadeusz Gawin*
Białoruska opozycja demokratyczna

a Związek Polaków na Białorusi.
Początki współpracy (1990-1994)
O
opozycji białoruskiej jako takiej i jej działalności można mówić od chwili, kiedy po-
wstał Komitet Organizacyjny Białoruskiego Ludowego Frontu (BNF) „Odrodzenie”,
czyli od 19 października 1988 roku. Założycielami Komitetu byli: Związek Pisarzy
Białorusi, Związek Kinematografistów, Związek Artystów-Malarzy Białorusi i redakcja gaze-
ty „Literatura i Sztuka”. W skład komitetu weszli wybitni przedstawiciele inteligencji twórczej
i technicznej, robotnicy i młodzież. Były to dość znane i zasłużone dla Białorusi osoby takie
jak: Ryhor Baradulin, Wasil Bykau, Nił Gilewicz, Uładimir Konan, Adam Maldzis, Michaś
Tkaczou i inni.
11 listopada 1988 roku Komitet Organizacyjny przyjął odezwę „Do społeczeństwa białoru-
skiego”, w której określił cele polityczne ruchu i oświadczył, że „popiera rozpoczętą przez lepsze
siły KPZR przebudowę na zasadach demokracji i humanizmu”, opowiada się za demokracją i re-
alną suwerennością Białorusi, za podporządkowaniem ekonomiki interesom ludzi, za przestrze-
ganiem praw człowieka i państwem prawa.
Front, jako szeroki ruch, w odezwach Komitetu Organizacyjnego występował za demokra-
tyczną konsolidacją społeczeństwa, za prowadzeniem dialogu z władzą i oponentami ideologicz-
nymi. Jednak komunistyczne kierownictwo republiki przyjęło powstanie komitetu z wrogim na-
stawieniem.
30 października 1988 roku władze rozpędziły z użyciem siły i gazów łzawiących zorganizowa-
ny przez Komitet Organizacyjny mityng na „Dziady” w Mińsku. Po tych zajściach Komitet Or-
ganizacyjny wystąpił z odezwą o wotum zaufania dla kierownictwa republiki. Władze ze swojej
strony rozpoczęły za pomocą środków masowego przekazu i tajnych instrukcji dla komitetów par-
tyjnych nagonkę na BNF i jego działaczy. Wielu działaczy było aresztowanych, ukaranych grzyw-
nami, pobitych i systematycznie zastraszanych. Największa nagonka dotyczyła lidera Komitetu
* Dr, Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku
Энцыклапедыя Гісторыі Беларусі, Tom I, Мінск 1993, c. 440.

Ibidem.
Białoruska opozycja demokratyczna a Związek Polaków na Białorusi. Początki współpracy (1990-1994) 153
Zenona Poźniaka. Kilku działaczy Komitetu Organizacyjnego BNF należących do KPZR zmu-
szono do rezygnacji z udziału w nim.
Mimo to komitet BNF działał i 19 lutego 1989 roku w Mińsku na stadionie „Dynamo” odbył
się pierwszy w BSRR dozwolony przez władze mityng pod hasłami „Fabryki-robotnikom, ziemię
– chłopom, władzę – narodowi”. Zaniepokojone aktywnością polityczną społeczeństwa białoru-
skiego komunistyczne władze Białorusi ciągle nie dawały pozwolenia Komitetowi organizacyjne-
mu na przeprowadzenie w Mińsku założycielskiego zjazdu BNF. Mimo to zjazd odbył się poza
granicami Białorusi w Wilnie na Litwie w dniach 24-25 czerwca 1989 roku, w którym udział wzię-
ło 399 delegatów. Zjazd przyjął statut i program ruchu. Program składał się z rozdziałów: „Suwe-
renność”, „Demokracja, Prawa człowieka”, „Ekonomika”, „Sprawiedliwość socjalna”, „Ekologia”,
„Kwestia narodowościowa” i innych. W rozdziale „Suwerenitet” po raz pierwszy w BSRR pojawi-
ła się kwestia opuszczenia struktur ZSRR oraz usunięcia z konstytucji prawa KPZR do kierowni-
czej roli w państwie, gwarancji praw i swobód obywatelskich. Był to dość odważny na tamte czasy
program, ale jak pokazało życie – całkiem realny.
Szereg osób, które wspierały BNF, weszło do Rady Najwyższej ZSRR w wiosennych wyborach
1989 roku. Deputowanymi ludowymi Rady Najwyższej ZSRR zostali A. Adamowicz, W. Bykau,
S. Gabrusieu, A. Dobrowolski, A. Żurauleu, M. Ignatowicz, S. Szuszkiewicz.
W wiosennych wyborach 1990 roku do Rady Najwyższej BSRR BNF wprowadził kilkadziesiąt
osób, co pozwoliło mu mieć w parlamencie opozycję w składzie 37 deputowanych ludowych
BSRR, a od 1 października 1991 roku została utworzona frakcja BNF.
Od pierwszych godzin puczu Janajewa w ZSRR w dniach 19-21 sierpnia 1991 roku opozycja
BNF w parlamencie określała działania puczystów jako próbę przewrotu państwowego i wydała
w tej sprawie oświadczenie. BNF w tym czasie był głównym inicjatorem zorganizowania mityn-
gów i wieców protestacyjnych przeciwko puczystom. 22 sierpnia 1991 roku opozycja BNF w par-
lamencie białoruskim wystąpiła z wnioskiem o dymisję przewodniczącego Rady Najwyższej
BSRR, ministra sprawiedliwości, prezesa Komitetu państwowego do spraw radia i telewizji, a tak-
że wszystkich tych, którzy poparli puczystów. To opozycji BNF w parlamencie i partii BNF za-
wdzięcza naród białoruski późniejsze pozytywne zmiany dotyczące demokratyzacji życia społecz-
no-politycznego na Białorusi, przyjęcie nowych symboli państwowych (biało-czerwono-biała
flaga i godło pogoń). Przy poparciu BNF został wybrany na przewodniczącego parlamentu biało-
ruskiego Stanisław Szuszkiewicz, pierwszy przywódca niezależnej i suwerennej Republiki Biało-
ruś.
W omawianym okresie na Białorusi działało 29 partii politycznych i 7 politycznych ruchów.
Poza BNF-em dla Związku Polaków na Białorusi ważne były Zjednoczona Demokratyczna Partia
Białorusi (АДПБ), Białoruska Socjaldemokratyczna Hromada (БСДГ), Partia Zgody Narodowej
(ПНЗ), ze względu na ich aktywność polityczną, a szczególnie na aktywność ich przywódców
i deputowanych do Rady Najwyższej RB.
Ułożenie normalnych, wzajemnie korzystnych i przyjaznych stosunków z siłami opozycyjny-
mi od samego początku było jednym z ważniejszych celów działalności ZPB. Władze i służby
specjalne w tamtym czasie sztucznie próbowały zaognić stosunki pomiędzy ZPB, a BNF-em,
Ibidem.
Анатоль Барыс, Сучасныя партыі на Беларусі, Беларускі гістарычны часопіс, №1 (9), 1995.
154 Tadeusz Gawin
z jednej strony i ZPB a świadomą inteligencją białoruską z drugiej strony, wyznając jedną, ale
bardzo ważną zasadę – gdzie dwóch się bije, tam trzeci korzysta. Poza tym na głównego wroga
niezależności Białorusi cały czas próbowano wykreować Polskę i Polaków na Białorusi.
Aby zahamować polskie odrodzenie narodowe na Białorusi, siły ze świadomych narodowo
kręgów białoruskiej inteligencji, dość często należących do BNF i innych liczących się sił politycz-
nych, nie bez pomocy władzy białoruskiej pod koniec lat 80. i na początku lat 90. bez przerwy
prowadziły w prasie białoruskiej nagonkę na Polaków. W tych artykułach kwestionowano narodo-
wość polską Polaków na Białorusi, których autorzy artykułów uważali za spolonizowanych Biało-
rusinów, a także potrzebę odbudowy szkolnictwa polskiego na Białorusi, które zdaniem autorów
miało polonizować etnicznych Białorusinów. Głosy te nie były odosobnione, było ich w latach
1991-1992 coraz więcej.
Szczególnie napastliwe były artykuły jednej z czołowych postaci białoruskiej socjaldemokra-
cji, Anatola Sidorewicza z Mińska, w których wprost winił Polaków i duchowieństwo katolickie
o szerzenie separatyzmu w państwie, chęć oderwania części zachodniej od Białorusi i przyłącze-
nia jej do Polski. Poza tym te artykuły rozpalały nienawiść do Polski i wszystkiego co polskie,
a także zarzucały związkowi polonizację Białorusinów.
Nie bez winy byli Polacy. Brak doświadczenia w działalności społeczno-politycznej sprawiał,
że czasami sami stwarzali powody, by być oskarżanymi w tej lub innej sprawie. Tak na przykład
stronniczo napisany artykuł w obronie polskości na Białorusi przez Ryszarda Kacynela, wicepre-
zesa ZPB, w którym wymienił między innymi Feliksa Dzierżyńskiego jako postać historycznie
pozytywną, jeszcze bardziej te dyskusje rozpalały. Zostało to natychmiast podchwycone przez
studencką młodzież białoruską.
By zmienić wizerunek Polaków na Białorusi, w tym i ZPB, kierownictwo Związku włączyło
się w dyskusję10, która już od pewnego czasu była prowadzona na łamach pisma „Literatura i Ma-
stactwa”, ale po ukazaniu się artykułu podpisanego przez władze ZPB dyskusja wcale nie uci-
chła11. Polacy nie mogli wygrać tej dyskusji ze względu na sytuację polityczną na Białorusi. Poza
tym nie można było jej prowadzić w nieskończoność. Nie można było o sprawy narodowe walczyć
z władzami, ale także z inteligencją białoruską i demokratycznymi organizacjami na czele z BNF.
Szczególnie ważnym dowodem na to może być przemówienie szefa białoruskiego KGB Eduarda Szyrkowskie-
go w 1992 r. na zamkniętym posiedzeniu Rady Najwyższej RB. Szyrkowski poinformował „o próbach sztucz-
nej polonizacji ludności białoruskiej, zwłaszcza w zachodnich regionach Białorusi (...) Polska strona prowadzi
ukierunkowaną zintensyfikowaną politykę wobec ludności (...) w kierunku polonizacji i katolicyzmu, próbuje
zmienić jej postawę obywatelską. Przy tym dąży się do konkretnego celu – stworzenia dobrze zorganizowanej,
ideowo zgranej diaspory polskiej na Białorusi, mogącej zostać propagatorem polityki RP i w razie konieczno-
ści – środkiem wywierania wpływów na arenie międzynarodowej. Taka polityka Polski w perspektywie może
być realnym zagrożeniem dla suwerenności i całości terytorialnej RB.” (Карбалевич В., Место Польши в
политике Беларуси, w [.....] Наш радавод. Гродна-Беласток 1999 (2000). Кн. 8, с. 579).
Уладзімір Сосна, Адкуль палякі на Беларусі, „Літаратура і Мастацтва”, № 6 (3572), 08.02.1991.
П. Васілеускі, „Молімся польскаму Богу”, альбо Па гэты бок „крэсау”, Літаратура і Мастацтва, № 16
(3582), 19.04.1991.
Анатоль Сідарэвіч, Забастоука у Вярэйках, або „Ешчэ Польска не згінэла”, Літаратура і Мастацтва, № 36
(3550), 07.09.1990.
Уладзімір Арлоу, Колькі пытанняу Рышарду Кацынэлю, Літаратура і Мастацтва, № 46 (3560), 16.11.1990.
10 Więcej na ten temat [w:] Z. J. Winnicki, Szkice polsko-białoruskie, Wrocław 1998.
11 Генрых Далідовіч, Ісці новым шляхам, „Літаратура і Мастацтва”, № 25 (3591), 21.06.91.
W atmosferze niemal wrogości niemożliwe były marzenia, że postulaty Związku dotyczące posze-
rzenia praw mniejszości polskiej zostaną zrealizowane.
Jedynym wyjściem dla Związku z tej sytuacji było szukanie współpracy z białoruskim obozem
demokratycznym, mimo różnicy w poglądach na rodowód białoruskich Polaków. Zarówno Pola-
cy zrzeszeni w ZPB, jak i Białorusini, należący do obozu opozycyjnego pragnęli żyć w państwie
demokratycznym, niezależnym i suwerennym, w którym byłyby przestrzegane prawa człowieka.
Białorusini, tak samo jak Polacy, byli poddawani rusyfikacji, białoruskość przez sowieckie rządy
na Białorusi była już praktycznie wyniszczona. Poza tym Białorusini, w odróżnieniu od Polaków
białoruskich, nie mieli oparcia w państwie. Faktycznie ważyły się losy i przyszłość Białorusi. Ta
przyszłość, zdaniem Związku, opierała się na sojuszu z Białorusinami, a nie na kłótniach i spo-
rach z nimi. Tego sojuszu w obliczu możliwej utraty przez Białoruś niepodległości potrzebowali
wszyscy – i Polacy, i Białorusini, których łączyła wspólna historia życia sześciu wieków w Rzeczy-
pospolitej Obojga Narodów.
Związek posiadał pozytywne doświadczenie współpracy z opozycją białoruską w Grodnie,
która mimo prowadzonej nagonki12 na ZPB utrzymywała z nim nie tylko poprawne stosunki, ale
i współpracowała. Przykładem takiej współpracy było poparcie przez organizacje opozycyjne
w Grodnie otwarcia polskiej szkoły, na wiecu w Grodnie 30 września 1990 roku. Na wiec przyszło
i postulaty Związku wsparło kierownictwo Grodzieńskiego Oddziału Białoruskiego Frontu Naro-
dowego i Demokratycznej Partii Białorusi. Przemawiali Alaksiej Pietkiewicz, docent z Uniwersy-
tetu w Grodnie i Wiktor Dmitrijew, dziennikarz. Jeszcze niedawno Pietkiewicz odnosił się do Po-
laków z rezerwą, a jego wypowiedzi na temat Polaków w prasie białoruskiej nie do końca były im
sprzyjające13. Natomiast wystąpienie na wiecu w dniu 30 września 1990 roku świadczyło o zupeł-
nie innym stosunku do potrzeb mniejszości polskiej. Najistotniejsze było to, że jako jeden z lide-
rów BFN nie tylko popierał żądania ZPB, lecz także powiedział, że liczba szkół w obwodzie po-
winna być proporcjonalna do zamieszkującej go ludności deklarującej różną narodowość. 26%
szkół w obwodzie powinno być szkołami polskimi. To wydarzenie było bardzo ważne we wzajem-
nych stosunkach z BFN14.
6 marca 1991 roku ZPB wspólnie z Białoruskim Frontem Narodowym podpisał się pod rezo-
lucją, w której wzywa się do wypowiedzenia się w ogólnozwiązkowym referendum 17 marca 1991
roku dotyczącym przyszłości ZSRR i głosowania przeciwko umowie związkowej. Związek opo-
wiedział się za niezawisłością i suwerennością republiki białoruskiej. Był to krok bardzo niebez-
pieczny. Na Białorusi w tym okresie wyraźnie dominowały nastroje antyniepodleglościowe. Wy-
niki referendum świadczyły, że większość Białorusinów wypowiedziała się za zachowaniem
ZSRR. Jednak stanowisko ZPB dało podstawy pod przyszły sojusz polskiej organizacji społecz-
nej z białoruskim ruchem niepodległościowym15.
Władze ZPB i jego aktyw społeczny wsparły opozycję białoruską również w czasie wiecu zor-
ganizowanego przez BFN w Grodnie i poświęconym wydarzeniom 19-21 sierpnia 1991 roku zwią-
12 W tym miejscu chodzi raczej o pojedyncze ataki w prasie białoruskiej na Polaków, czynione przez niektórych
Białorusinów zaliczających siebie do białoruskiej opozycji demokratycznej.
13 Chodzi o jego wcześniejsze wypowiedzi kwestionujące istnienie Polaków na Białorusi.
14 Ryszard Karaczun, Odrodzona szkoła, Grodno 1998, s. 20.
15 Mikoła Markiewicz, prywatne archiwum domowe, teczka nr 1, Rezolucja i ulotka dotycząca ogólnozwiązkowe-
go referendum 17 marca 1991 roku.
156 Tadeusz Gawin
zanym z puczem Janajewa. Przemawiając w imieniu Związku prezes ZPB podkreślił, że Związek
Polaków na Białorusi będzie walczył o suwerenność i niepodległość republiki, że w tych trudnych
czasach Polacy i Białorusini powinni być razem16.
Władze ZPB w swojej działalności społecznej poświęcały wiele uwagi ułożeniu przyjaznych
stosunków z opozycją białoruską, uważając, że sprawy odrodzenia polskiego można będzie wte-
dy przyspieszyć lub wygrać, kiedy dla tej sprawy zostanie otrzymane poparcie białoruskich sił de-
mokratycznych i opozycji białoruskiej. Dla osiągnięcia tego celu wykorzystywano każdą okazję
do rozmów z jej liderami – Olegiem Trusowem i Walentynem Gołubiewem, przedstawicielami
opozycji w parlamencie, a także deputowanymi ludowymi, Siergiejem Antończykiem i Gieorgijem
Muchinem, liderami ruchu robotniczego na Białorusi. Władze ZPB i przeważająca większość ak-
tywu związkowego miała podobne poglądy polityczne na obecną sytuację polityczną oraz miejsce
i rolę ruchów demokratycznych, jak czołowi przedstawiciele opozycji BNF w parlamencie białoru-
skim.
Przerywając walkę na artykuły Związek skupił się na współpracy z białoruskimi siłami demo-
kratycznymi z BNF, który coraz częściej zaczął zapraszać członków związku na swoje imprezy
i konferencje. 23 listopada 1991 roku w Grodnie odbyła się Konferencja Białoruskiego Frontu Na-
rodowego z udziałem jego lidera, Zenona Poźniaka z Mińska. Do udziału w konferencji została
zaproszona, w licznym składzie, delegacja ZPB. W imieniu ZPB z wyważonym, przemyślanym
i wcześniej zaakceptowanym przez ZG ZPB przemówieniem wystąpił Romuald Wilczewski, pre-
zes miejskiego oddziału ZPB w Grodnie. Przemawiający po prezesie ZPB lider BNF Zenon Poź-
niak podzielił punkt widzenia prezesa ZPB w ocenie sytuacji politycznej w republice i miejscu
w niej Polaków17. Ta konferencja była kolejnym krokiem na drodze do obopólnie korzystnej współ-
pracy pomiędzy Polakami a Białorusinami. Po konferencji doszło do spotkania roboczego mię-
dzy liderem BNF Zenonem Poźniakiem, a prezesem ZPB Tadeuszem Gawinem, podczas którego
zostały omówione szczegóły przyszłej współpracy18.
Opozycja demokratyczna na Białorusi, wykorzystując nieudaną próbę puczu Janajewa, podję-
ła pod koniec 1991 roku decyzję o rozwiązaniu parlamentu białoruskiego. Ponieważ sama w par-
lamencie nie była w stanie tego przeprowadzić wystąpiła o zbieranie podpisów w tej sprawie by
rozstrzygnąć ją w drodze referendum narodowego. W interesie ZPB również leżały nowe wybory
parlamentarne, ponieważ parlament, w większości tworzony przez byłych funkcjonariuszy partyj-
nych, nie był przychylny sprawom polskim.
1 lutego 1992 roku w Grodnie odbyło się posiedzenie Zarządu Głównego ZPB, na którym
omówiono kierunki działalności na najbliższy okres. Rozgorzała dyskusja dotycząca poparcia re-
ferendum w sprawie dymisji parlamentu białoruskiego. Ryszard Kacynel, wiceprezes ZPB przeko-
nywał, że jest to nieodpowiedni czas na tak drastyczne zmiany – „W czasie przeprawy koni się nie
zmienia”. Wszyscy dobrze wiedzieli, czyich interesów broni parlament, składający się głównie
16 Tadeusz Gawin, „Ojcowizna”, Lublin-Grodno 1993, s. 111.

17 Mikoła Markiewicz, prywatne archiwum domowe, teczka nr 1. Stenogram grodzieńskiej miejskiej Konferencji
Białoruskiego Frontu Narodowego.
18 W trakcie tego spotkania zostało ustalone, że ZPB będzie popierał dążenia Białorusinów do utworzenia
niezależnego i suwerennego państwa białoruskiego zintegrowanego z Zachodem, a także nadanie językowi
białoruskiemu statusu jedynego języka państwowego w republice. BNF w zamian za to poprze starania ZPB
o odrodzenie szkolnictwa polskiego w tym kraju.
z byłych funkcjonariuszy partyjnych i urzędników państwowych, wysuniętych na stanowiska

przez nomenklaturę partyjną. W głosowaniu Ryszard Kacynel wystąpił przeciwko referendum,
wstrzymał się Stanisław Bujnicki, wszyscy pozostali opowiedzieli się – za19.
Posiedzenie ZG ZPB i podjęta na nim decyzja o współpracy z opozycją białoruską w sprawie
referendum i zbierania podpisów w tej sprawie świadczy, że ZPB już w początkowym okresie swej
działalności opowiadał się za niezależnością i suwerennością państwa białoruskiego, za demo-
kracją na Białorusi, która mogła rozwiązać wszystkie problemy polskiej mniejszości narodowej.
Posiedzenie ZG pokazało też, że w ZPB była nieliczna grupa działaczy, która miała inny pogląd
na sprawy polityczne państwa i którzy uważali, że demokracja nie zagwarantuje Polakom ich
praw20.
Popierając opozycję21 ZPB kierował się również doraźnymi celami politycznymi. Przedstawi-
ciele opozycji Nił Gilewicz i Oleg Trusow zajmowali kluczowe pozycje w tak ważnej dla Polaków
Białorusi Komisji Parlamentarnej ds. Edukacji, Kultury i Ochrony Historycznego Dziedzictwa.
Nił Gilewicz był przewodniczącym komisji, a jego zastępcą Oleg Trusow. Bez wydania przez nich
pozytywnej opinii nie można było nawet marzyć o odrodzeniu szkolnictwa polskiego na Białoru-
si. Jak trudna i ciernista była droga do wzajemnego zrozumienia świadczyć może list otrzymany
przez prezesa ZPB w lutym 1992 roku z tej Komisji.
W liście tym Oleg Trusow napisał: „Wysłany przez Związek w dniu 09.01 92 roku list na adres
Przewodniczącego Rady Najwyższej Republiki Białoruś, Stanisława Szuszkiewicza, zawierający
propozycje Związku Polaków na Białorusi odnośnie odrodzenia języka polskiego i kultury, został
uważnie rozpatrzony w Komisji ds. Edukacji, Kultury i Ochrony Dziedzictwa Historycznego. Ko-
misja doszła do wniosku, że propozycje są dyskusyjne i w zasadniczych kwestiach sprzeczne (nie
są zgodne z Ustawą o Językach w RB i państwowym programem rozwoju języka białoruskiego)
i dlatego reagowanie na nie jest bezcelowe. Gdyby propozycje (a jest ich dużo – ponad 20) od razu
w całości wykonać, tak, aby dogodzić Polakom, to byłoby to nic innego, jak naruszanie praw in-
nych narodowości. Do tego dodamy, że niektóre z wymienionych propozycji są sprzeczne z mię-
dzynarodowymi umowami”22.
27 lipca 1992 roku po raz pierwszy obchodzono na Białorusi Dzień Niepodległości Republiki
Białoruś. Władze Związku zostały zaproszone do wzięcia udziału w tych uroczystościach w Miń-
sku. Liczny udział w obchodach tego święta wzięli także i Polacy, którzy na to święto przybyli ze
swoim sztandarem związkowym. W Mińsku, a przynajmniej na placu, gdzie odbył się wiec, dało
się zauważyć niezbyt życzliwy stosunek do Polaków. Wszyscy zwracali uwagę na sztandar związ-
19 Archiwum ZPB, Księga rejestracji posiedzeń Zarządu Głównego, Posiedzenie ZG ZPB z 1 lutego 1992 r, Tade-
usz Gawin..., Ojcowizna, s. 128.
20 Popieramy referendum, „Głos znad Niemna”, nr 3 (14), 15.02.1992.
21 Polityka związkowa kreowana była zawsze w centrali w Grodnie. Decyzje podjęte przez ZG ZPB musiały być
wykonane przez wszystkie struktury związku. Niemniej zdarzały się akty publicznego niezadowolenia wykazy-
wanego przez poszczególnych działaczy związkowych pod adresem ZG, spowodowane faktem podjęcia przez
ZPB współpracy z opozycją białoruską. Były to osoby zarówno z terenu, jak i z Grodna, mocno związane
z władzą dzięki pełnieniu w jej strukturach odpowiedzialnych stanowisk.
22 Архіу СПБ, Уваходзячыя дакумэнты за 1992 год, Пісьмо намесніка Старшыні Камісіі па адукацыі
культуры і захаванню гістарычнай спадчыны Вярхоунаго Савета РБ АлегаТрусава №20-5/34 ад 6 лютага
1992 да Старшыні Саюза палякау на Беларусі.
158 Tadeusz Gawin
kowy, odzywały się głosy, że Polacy w rzeczywistości są spolonizowanymi Białorusinami. Z sa-

tysfakcją jednak odnotowany został fakt, że sporo Białorusinów stawało w obronie Polaków.
Przemawiający w imieniu Polaków na wiecu prezes ZPB swoje przemówienie zaczął wygła-
szać w języku białoruskim, a zakończył po polsku. Polską część przemówienia niektórzy z obec-
nych na wiecu próbowali wygwizdać23. To było świadectwem tego, że droga do prawdziwego po-
rozumienia pomiędzy Polakami a Białorusinami jest jeszcze daleka, lecz mimo wszystko jest do
pokonania.
Podczas tego wyjazdu udało się poza tym prezesowi ZPB razem z Konstantym Tarasiewi-
czem, prezesem Oddziału ZPB obwodu mińskiego, odbyć rozmowę z liderem Białoruskiego Fron-
tu Narodowego, Zenonem Poźniakiem, podczas której zostały ustalone reguły dalszej współpra-
cy24.
Władze Związku wykorzystywały każdą nadającą się okazję, by rozmawiać na tematy polskie
z czołowymi działaczami opozycji białoruskiej. Dobrą okazją do takich rozmów były spotkania
organizowane przez ambasadę polską w Mińsku z okazji świąt narodowych Polski. Prezes ZPB
miał okazję porozmawiać na tematy polskiego odrodzenia na Białorusi, a także wymienić opinie
na inne tematy polityczne nurtujące obydwie strony z Zenonem Poźniakiem, Olegiem Trusowem
i innymi działaczami opozycji. Zaskakujące było oświadczenie, które podczas takiego spotkania
11 listopada 1992 roku wygłosił Oleg Trusow. Powiedział, że popiera wykładanie języka polskiego
jako przedmiotu obowiązkowego we wszystkich szkołach Grodzieńszczyzny25.
Dobrze zorganizowana współpraca Związku z białoruską opozycją walczącą o autentyczną
niepodległość Białorusi dawała szanse Polakom na Białorusi na odrodzenie języka polskiego.
W razie zwycięstwa opozycji białoruskiej jedynym językiem państwowym miał być język białoru-
ski. Inne języki, w tym i rosyjski, miały być na równych warunkach, a to oznaczało, że zamiast
obowiązującego nauczania języka rosyjskiego polskie dzieci zaczęłyby się uczyć języka ojczystego
w godzinach szkolnych wcześniej przeznaczonych na język rosyjski. Z tego powodu ZPB powinien
był aktywnie podtrzymywać białoruską opozycję w walce o niepodległość i zmiany polityczne na
Białorusi.
By udowodnić Białoruskiemu Frontowi Narodowemu, że Związek jest organizacją demokra-
tyczną, przyjazną, otwartą i prowadzącą przejrzystą i czytelną działalność zaproszony został
przedstawiciel BNF-u na spotkanie społeczności polskiej z Białorusi z prezydentem Polski Le-
chem Wałęsą w dniu 28 czerwca 1993 roku w Baranowiczach 26.
Sierpień 1993 roku był czasem próby dla Związku, by wyrazić przywiązanie dla podstawo-
wych wartości wyznawanych przez demokratyczną opozycję białoruską, takich jak niezależność,
przemiany demokratyczne, przestrzeganie praw i swobód obywatelskich, przeciwdziałanie przy-
stąpieniu do konfederacji z Rosją. W obliczu przeprowadzenia przez siły komunistyczne i impe-
rialne na Białorusi „Kongresu Narodów Białorusi” zmierzającego do zlikwidowania niezależno-
ści państwa białoruskiego, Związek Polaków na Białorusi podpisał się razem z innymi siłami
demokratycznymi pod apelem „O zachowaniu jedności”27. Ten gest ze strony Związku, skierowa-
23 Tadeusz Gawin „Ojcowizna”, Lublin-Grodno 1993, s. 136.

24 Ibidem, s. 136.
25 Ibidem, s. 148.
26 Irena Artisz, Józef Dziurbejko, Spotkania, „Głos znad Niemna”, nr 30 (65), 26.07-01.08.1993.
27 O zachowaniu jedności, „Głos znad Niemna”, nr 37 (71), 13-19.09.1993.
ny na zachowanie niezależności i suwerenności Białorusi, niepodważalnie świadczy, że ZPB tym

samym wypowiedział się jednoznacznie po stronie sił demokratycznych.
Swoistym apogeum normalizacji stosunków i ewentualnej współpracy pomiędzy ZPB, a de-
mokratyczną opozycją na Białorusi, a w szczególności BNF odegrało spotkanie i rozmowy Prze-
wodniczącego Białoruskiego Frontu Narodowego (BNF) Zenona Poźniaka oraz jego zastępców,
Juryja Chadyki i Wiaczesława Siuczyka z władzami ZPB w Mińsku 27 sierpnia 1993 r. Władze
ZPB robiły wszystko, co było możliwe, żeby w państwie białoruskim stosunki pomiędzy Polaka-
mi a Białorusinami były dobre. Zarówno Polacy, jak i Białorusini zdawali sprawę z tego, że na
Białorusi istnieją siły, w interesie których leży skłócenie obu narodowości. Przedmiotem rozmów
było poszukiwanie płaszczyzny do współdziałania w obecnej sytuacji społeczno-politycznej kraju.
W toku dyskusji zostało osiągnięte porozumienie w wielu omawianych kwestiach. Zgodnie usta-
lono, że celem głównym wszystkich sił demokratycznych powinno stać się przeciwdziałanie odro-
dzeniu totalitaryzmu komunistycznego oraz wzrastającemu zagrożeniu ze strony sił imperialnych
Rosji 28.
16 października 1993 roku przedstawiciele Związku Polaków na Białorusi wzięli udział
w Konferencji niekomunistycznych i antyimperialnych sił na Białorusi, która odbyła się w Miń-
sku. W imieniu Polaków na Konferencji wystąpił członek Rady Naczelnej ZPB, prezes mińskiego
obwodowego oddziału ZPB, Tadeusz Tarasiewicz, który powiedział między innymi: „Związek
Polaków na Białorusi nie jest organizacją polityczną, jednakże problemy, jakie zaistniały w na-
szym kraju nie mogą nie dotyczyć również polskiej ludności na Białorusi. My, Polacy, jesteśmy
także częścią narodu białoruskiego. Narodu, który wiele wycierpiał od reżimu totalitarnego. Reżi-
mu, który zdeptał i zniszczył kulturę i język moich rodaków na Białorusi. Dobrze pamiętamy te
okropności. Mamy tutaj na tej ziemi jednakowe problemy, wspólny los. Nasza kultura i język, jak
i wasza, są na granicy zniszczenia. Polacy także ulegli znacznej rusyfikacji. Wszystko to jednoczy
nas z narodem białoruskim. Polska ludność na Białorusi nigdy nie stanie się kartą przetargową
w rozgrywkach imperialnych przeciwko niepodległości naszej wspólnej ojczyzny”29.
30 października 1993 roku w Grodnie odbyło się spotkanie władz BNF-u i jego lidera Zenona
Poźniaka ze społecznością miasta. Przedstawiciele BNF odpowiadali na liczne pytania Grodnian.
Na pytanie, jaki byłby stosunek przyszłego rządu, złożonego z przedstawicieli opozycji, do mniej-
szości polskiej, Walentyn Gołubiew (deputowany ludowy RN RB, członek opozycji BNF) powie-
dział, iż BNF nie dzieli ludzi według narodowości, wyznania, stanu socjalnego itd. i przyznaje
wszystkim obywatelom Białorusi równe prawa. Każda grupa narodowościowa, zdaniem Gołubie-
wa, powinna mieć warunki do zaspokajania swoich potrzeb kulturalno-oświatowych i religij-
nych30.
16 kwietnia 1994 r., w Grodnie obradowała Rada Naczelna ZPB. Najpierw członkowie Rady
omówili sprawy związkowe, a następnie odbyło się spotkanie z przywódcami BNF. Na szereg py-
tań nurtujących Polaków na Białorusi odpowiedzi udzielili: przewodniczący BNF Zenon Poźniak
i jego zastępcy: Lawon Barszczewski, Juryj Chadyka oraz Wincuk Wiaczorka.
W toku dyskusji członkowie Rady Naczelnej ZPB i liderzy BNF doszli do wniosku, że w chwili
obecnej Polaków i Białorusinów nic nie dzieli, a w wielu sprawach od lat działają w jednym kie-
28 Tadeusz Gawin, Zwycięstwa i porażki, Białystok 2003, s. 259.

29 Za Białoruś suwerenną, „Głos znad Niemna”, nr 46 (80), 15-21.11.1993.
30 Ibidem.
160 Tadeusz Gawin
runku. Nawet najostrzejsze problemy, jakie powstawały, były zawsze omawiane w sposób rzeczo-
wy, ku zadowoleniu obu stron. Podczas spotkania uczestnicy przekonali się, że w obecnej sytuacji
politycznej współpraca pomiędzy polskimi i białoruskimi organizacjami demokratycznymi po-
winna się rozwijać i umacniać. Przewodniczący BNF, Zenon Poźniak, w swoim wystąpieniu z sa-
tysfakcją podkreślił, że ZPB sprawdził się jako organizacja popierająca przekształcenia demokra-
tyczne w białoruskim państwie31. Prawdziwym sprawdzianem współpracy Związku Polaków na
Białorusi z białoruską opozycją, w tym i z BNF, były wybory prezydenckie w lipcu 1994 roku,
podczas których Związek, na podstawie wcześniej przyjętej decyzji na RN ZPB, poparł kandyda-
turę lidera BNF Zenona Poźniaka.
Zorganizowana współpraca z demokratyczną opozycją białoruską opłaciła się Związkowi i to
Związek częściej korzystał z rezultatów tej współpracy. Świadectwem tego może być przemówie-
nie 12 stycznia 1995 r., które Mikoła Markiewicz, deputowany Rady Najwyższej Republiki Biało-
ruś, członek opozycji z ramienia Białoruskiego Frontu Narodowego, wygłosił w parlamencie.
W tym przemówieniu lider BNF na obwód grodzieński poparł dążenia ZPB do budowy dwóch
polskich szkół w Grodnie i jednej w Wołkowysku. Związkowi bardzo zależało na tym, żeby prob-
lemy z budową szkół nagłośnić także w parlamencie. Kilkakrotnie prezes ZPB zwracał się do zna-
nych mu Polaków zasiadających w parlamencie i prosił ich o wygłoszenie przemówienia dotyczą-
cego budowy szkół. Teksty te przez Związek były przygotowane, pozostawało więc tylko odczytać
je z mównicy parlamentarnej. Nikt, niestety, nie wyraził zgody, w tym i deputowany Aleksander
Pawłowski, który mandat deputowanego zawdzięczał poparciu otrzymanemu od ZPB podczas
kampanii wyborczej do parlamentu białoruskiego. Każdy z tych ludzi w pewnym stopniu utożsa-
miał się z rządzącą nomenklaturą, pełnił określone funkcje i zajmował w niej wysokie stanowiska.
Wygłoszenie takiego przemówienia w tamtym czasie mogło ściągnąć na przemawiającego Polaka
pewne nieprzyjemności, więc nikt nie chciał się w ten projekt zaangażować.
W tej sytuacji rolę przedstawiciela Polaków na forum parlamentu białoruskiego wziął na sie-
bie Mikoła Markiewicz. Opowiadał później, że po przemówieniu deputowani Polacy trzymali się
od niego z daleka, nikt nie raczył podziękować za to, że ich wyręczył, a niektórzy posłowie biało-
ruscy krytykowali go, twierdząc, że nie należy z takim zaangażownaiem walczyć o nowe szkoły
polskie, kiedy w podobnej sytuacji są Białorusini.
Przedstawiając sprawy polskie Mikoła Markiewicz powiedział:

„Oto trzymam w ręku pakiet dokumentów przekazanych mi przez moich wyborców – załącz-
nik zaadresowany do Rady Najwyższej, zawierający ponad 200 podpisów. Są to podpisy rodziców
tych dzieci, które obecnie uczą się w polskojęzycznych klasach w Grodnie. Myślę, że zarówno spo-
łeczeństwo, jak i was, którzy mieliście honor uchwalić nową konstytucję, ustawy o obywatelstwie,
o oświacie, o językach, o mniejszościach narodowych, zaciekawi fakt, w jaki sposób władza wy-
konawcza w osobie byłej Rady Ministrów i obecnego Gabinetu Ministrów wykonuje te i szereg in-
nych ustaw. O co mianowicie chodzi? Sprawa dotyczy budowy dwóch polskich szkół w Grodnie
i jednej w Wołkowysku. (...) Po zapoznaniu się z tymi dokumentami wnioskuję, że chodzi tu nie
tylko o nieprzestrzeganie przyjętych przez nas ustaw, lecz jest to świadoma polityka niektórych
osób pełniących ważne funkcje państwowe, której celem jest rozpalanie narodowej wrogości na
31 Archiwum ZPB, Księga rejestracji posiedzeń Rady Naczelnej ZPB, posiedzenie Rady Naczelnej z 16 kwietnia
1994 r.
Białorusi. W związku z tym, zwracam się do prezydenta kraju oraz do pana, panie Mieczysławie
Iwanowiczu (przewodniczący parlamentu): bardzo proszę, zróbcie wszystko, co jest możliwe, by
prawa człowieka i demokracja nie stały się na Białorusi po raz kolejny pustymi słowami32.
Podsumowując można stwierdzić: Związek Polaków na Białorusi bez wątpienia odgrywał

w opisywanym okresie, dość ważną rolę w życiu społeczno-politycznym Republiki Białoruś skie-
rowaną na wzmocnienie suwerenności i niezależności państwa białoruskiego i tym samym przy-
czynił się do budowy na Białorusi otwartego społeczeństwa obywatelskiego. Jego współpraca
i stosunki z białoruskimi siłami demokratycznymi i partiami politycznymi, które były w opozycji
do władzy na Białorusi, wzmocniły się. Związek Polaków na Białorusi stał się częścią składową
białoruskich sił demokratycznych.
Abstract
In the period 1990–1994 the Union of Poles in Belarus undoubtedly played quite an important
role in social and political life of the Republic of Belarus. It aimed at strengthening sovereignty
and independence of the Republic of Belarus and thus it contributed to the formation of open, ci-
vilian society in Belarus. Its cooperation and relations with Belarusian democratic forces and po-
litical parties (which were in opposition to the authorities in Belarus) strengthened. The Union of
Poles in Belarus became a component of Belarusian democratic forces.
32 Archiwum ZPB, dokumenty wchodzące za 1995 r., Przemówienie Mikoły Markiewicza w Radzie Najwyższej
RB 12 stycznia 1995 r.
Sprawozdania, informacje
Reports, informations
Dominik J. Kościuk*
SPRAWOZDANIE Z X DOROCZNEJ

MIĘDZYNARODOWEJ KONFERENCJI
NAUKOWEJ STOWARZYSZENIA
EDUKACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
„PATOLOGIE W ADMINISTRACJI
PUBLICZNEJ”
BIAŁOWIEŻA 26 – 28 KWIETNIA 2009 R.
W
dniach od 26 do 28 kwietnia 2009 r., w Białowieży, odbyła się X – jubileuszowa –
międzynarodowa konferencja naukowa Stowarzyszenia Administracji Edukacji
Publicznej o wiodącym temacie: Patologie w Administracji Publicznej. Współorga-
nizatorami tegoż przedsięwzięcia – oprócz SEAP – był Wydział Prawa Uniwersytetu w Bia-
łymstoku oraz Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymsto-
ku.
Doroczne Konferencje SEAP stanowią platformę wymiany poglądów i doświadczeń osób zaj-
mujących się zawodowo funkcjonowaniem administracji publicznej, zarówno od strony teoretycz-
nej, jak i praktyki jej działania. Realizowana corocznie, określona przedmiotowo tematyka ma
z założenia wspomóc doskonalenie praktyki administracyjnej, i dlatego też zaproszenia do uczest-
nictwa w jej obradach otrzymują – oprócz najwybitniejszych autorytetów akademickich – przed-
stawiciele administracji sensu stricte, osoby realizujące funkcje publiczne oraz sędziowie sądów
administracyjnych.
Organizatorzy tegorocznej konferencji postawili sobie za cel próbę wskazania zachowań i zja-
wisk zachodzących w administracji publicznej o cechach nieprawidłowych oraz naruszających
w inny sposób normy prawne. Ponadto, oczekiwano przedstawienia przyczyn oraz czynników po-
wodujących te zachowania czy zjawiska, nie tylko z perspektywy nauki i praktyki prawa admini-
stracyjnego czy w ogóle systemu prawa, ale i innych dziedzin naukowych, ze szczególnym zwróce-
niem uwagi na nauki społeczne. Tego typu analiza miała doprowadzić do postawienia diagnozy
powstawania patologii oraz ewentualnych propozycji metodologii zwalczania stanów niekorzyst-
* Dr, Wydział Prawa UwB

Sprawozdania, informacje 165
nych. Aby tego dokonać, postanowiono o wyodrębnieniu obszarów tematycznych w celu uporząd-
kowania i umożliwienia wypowiedzenia się uczestnikom konferencji na temat patologii z wybra-
nego przez siebie punktu widzenia. Zaliczono do nich:
1) obszar relacji urząd – społeczeństwo i obywatel (w tym przedsiębiorcy, organizacje społecz-
ne i inne tego typu podmioty),
2) o bszar relacji urzędnik – urząd organu, w którym jest zatrudniony,
3) obszar relacji pomiędzy różnymi sferami władzy publicznej (przede wszystkim organami
administracji publicznej),
4) obszar dysponowania publicznymi środkami finansowymi i innymi składnikami majątko-
wymi,
5) obszar stosunku administracji do swych własnych patologii.
Jednocześnie, dzięki tak szerokiemu ujęciu analizowanej problematyki, w ramach której
uczestnicy konferencji zgłosili dużą liczbę opracowań w tym zagadnień szczegółowych, pomysło-
dawcy doszli do wniosku, iż możliwym może być stworzenie odpowiedniej struktury organizacyj-
nej – w postaci jednostki badawczej bądź programu badawczego zarządzanej i finansowanej przez
zainteresowane instytucje naukowe Unii Europejskiej – która mogłaby w sposób skonsolidowany
podjąć szczegółowe badania w omawianej problematyce.
Honorowy patronat nad konferencją objęli: dr Janusz Kochanowski, Rzecznik Praw Obywa-
telskich, prof. dr hab. Jerzy Nikitorowicz, rektor Uniwersytetu w Białymstoku oraz prof. dr hab.
Janusz Trzciński, prezes naczelnego Sądu Administracyjnego.
Uczesników Konferencji przywitali: ks. prof. dr hab. Sławomir Fundowicz, w imieniu Stowa-
rzyszenia Edukacji Administracji Publicznej, który jest Prezesem Zarządu, natomiast w imieniu
organizatorów – prof. dr hab. Dariusz R. Kijowski (Uniwersytet w Białymstoku). Ponadto, głos
zabrała, w imieniu wojewody podlaskiego, Ewa Wojewódko, Dyrektor Generalny Podlaskiego
Urzędu Wojewódzkiego.
Wprowadzenie do Konferencji stanowiły cztery referaty – dr. hab. Jacka Czaputowicza (Kra-
jowa Szkoła Administracji Publicznej) pt: „Patologie w administracji – zagadnienia wprowadza-
jące”. prof. Kathleen Clark (Washington University School of Law, St. Louis, USA) – „Ethical Is-
sues Raised by the OLC Torture Memorandum”, prof. dr. hab. Bogdana Dolnickiego (Uniwersytet
Śląski w Katowicach) „Ograniczenie dostępu do spisu wyborców jako informacji publicznej” oraz
prof. dr hab. Agnieszki Pawłowskiej (Uniwersytet Rzeszowski) w zakresie potencjalnych obsza-
rów patologii w przedmiocie realizacji projektów teleinformatycznych w administracji publicznej.
Prof. Clark zarysowała temat odpowiedzialności prawnej i etycznej pracowników sporządzają-
cych opinie, których treść ma wpływ na działania podejmowane przez władzę publiczną na przy-
kładzie pracowników Departamentu Sprawiedliwości USA, którzy doprowadzili treścią opinii do
usankcjonowania stosowania tortur przez funkcjonariuszy CIA wobec więźniów zatrzymanych
po zamachach 11 września 2001 r. Prof. dr hab. Bogdan Dolnicki natomiast postawił tezę, iż na-
ruszenie zasady wydawania aktów wykonawczych do ustawy jest jednoznaczne z działaniem
sprzecznym z zagwarantowanymi w Konstytucji i w ustawach prawami obywatelskimi, w szcze-
gólności prawem do jawności i dostępu do informacji publicznej oraz uprawnieniem w zakresie
rozstrzygania kwestii istotnych dla społeczeństwa lokalnego w drodze wyborów i referendum.
Kontynuacja sesji plenarnej, pod kierownictwem prof. dr hab. Elżbiety Ury (Uniwersytet Rze-
szowski) przyniosła wystąpienie prof. dr. hab. Jana Łukaszewicza (Uniwersytet Rzeszowski) na
temat „Racjonalnych odniesień w badaniach zjawisk patologii administracji publicznej”. Tenże
166 Sprawozdania, informacje
zwrócił baczną uwagę na metodologię badań dotyczących budowy modeli administracji jako wyj-
ściowego miernika zjawisk patologii. Z kolei dr hab. Janusz Niczyporuk (Wyższa Szkoła Przed-
siębiorczości i Administracji w Lublinie) przedstawił referat na temat: „Nadużycie kompetencji
przez organ administracji publicznej”, w którym zarysował wniosek, iż nadużycie kompetencji jest
jednocześnie pozbawione jakiejkolwiek legitymacji, pomimo stosowania się do ustalonej prawem
procedury, a ponadto naruszeniem zasady konstytucyjnej praworządności, z tej racji, iż organ
działa w imieniu i na rachunek państwa. Następnie, dr Witold Mikułowski (Krajowa Szkoła Ad-
ministracji Publicznej) podjął wystąpienie na temat „Faworytyzmu i protekcji przy naborze i ob-
sadzaniu stanowisk w polskiej administracji”. Odnosząc się do uwarunkowań historycznych i za-
szłości odziedziczonych po poprzednim ustroju politycznym w Polsce, stwierdził, że nowoczesne
demokratyczne państwo winno tak kształtować nabór, promocję i obsadzanie stanowisk w admi-
nistracji aby pogodzić dwie różne i nie zawsze zgodne ze sobą zasady, tj. zasadę równego dostępu
do służby publicznej oraz zasadę korzystności jako odnoszącej się do administracji jako organiza-
cji. Sesję plenarną zakończyła prezentacja dr. Marka Stefaniuka (Uniwersytet Marii Curie-Skło-
dowskiej w Lublinie) na temat: „Prawnych i pozaprawnych kryteriów oceny patologii w admini-
stracji publicznej”. Odniósł się tamże do różnorodnych kryteriów oceny patologii, dzieląc je na
dwie grupy, z których pierwsza obejmuje kryteria ogólne, formułowane w naukach socjologicz-
nych, natomiast druga zawiera się w szczegółowym obszarze prawa administracyjnego i admini-
stracji publicznej.
Popołudniową część obrad podzielono na sekcje tematyczne. Pierwszą z nich, zatytułowaną
„Patologie w administracji publicznej, zagadnienia ogólne” koordynowała prof. dr hab. Barbara
Jaworska-Dębska (Uniwersytet Łódzki). Natomiast jako pierwsza głos zabrała dr Marta Ręka-
wek-Pachwicewicz (Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Białymstoku) dokonując wyczer-
pującej analizy problematyki „Społeczeństwa obywatelskiego w walce z korupcją – wybrane przy-
kłady działań w Polsce”. Następnie wypowiadał się prof. dr hab. Wiesław Pływaczewski
(Uniwersytet Warmińsko-Mazurski), przedstawiając kilka problemów z zakresu „Patologii na
rynku dzieł sztuki. Uwagi na temat konfliktu interesów”. Ów mówca, zwrócił szczególną uwagę
na związek zagadnień nauk kryminologicznych z działaniami administracji publicznej w aspekcie
patologicznych zachowań osób, które piastują różne funkcje publiczne i wykorzystują je jako oso-
by prywatne w działaniach na rynku dzieł sztuki. W szczególności dotyczy to osób wykonującyh
swe funkcje jako eksperci, rzeczoznawcy, które powołując się na piastowaną funkcję (w instytucji
państwowej lub rządowej) stwierdzają autorytatywnie autentyczność lub wartość określonego
dzieła sztuki będącego w obrocie, pobierając za to wynagrodzenie. Kolejnym prelegentem był dr
Adam Habuda (PAN, Politechnika Opolska), który wypowiadał się w temacie: „Prawo jako in-
strument ograniczenia patologii w demokratycznym państwie prawnym”. Wskazał tamże, iż pra-
wo jako takie (normatywnie) może samo w sobie być źródłem patologii w administracji. Z kolei
dr Michał Możdżeń–Marcinkowski (Uniwersytet Warszawski) zaprezentował wykład pt.: „Prob-
lemy metodologii badań dysfunkcji w administracji publicznej”. Dokonał on rozróżnień na pato-
logie w prawie i patologie w administracji, a ponadto sformułował grupę patologii w prawie ad-
ministracji, które w/g niego są podstawowym źródłem patologii w działalności administracji
publicznej. Natomiast obrady tej sekcji zakończył swym wystąpieniem, w temacie „Administracja
wobec praw człowieka (źródła patologii) ” dr Piotr Przybysz (Uniwersytet Warszawski).
Grupa naukowców i praktyków administracji w ramach Sekcji II, zatytułowanej „Patologie

w relacjach z obywatelem i społeczeństwem” obradowała pod przewodnictwem prof. dr. hab. Ja-
cka Jagielskiego (Uniwersytet Warszawski). Tamże, jako pierwszy ze swym referatem wystąpił dr
hab. Karol Kiczka (Uniwersytet Wrocławski). Wypowiedź w temacie „Z zagadnień ograniczeń
antykorupcyjnych w prawie gospodarczym publicznym” poruszała problematykę nieprawidło-
wych działań organów administracji w zakresie wydawania decyzji administracyjnych i innego
rodzaju aktów władczych. Dr Magdalena Micińska (Kujawsko-Pomorska Szkoła Wyższa w Byd-
goszczy) oraz prof. dr hab. Ryszarde Paczuski (Uniwersytet Kazimierza Wielkiego w Bydgoszczy)
przedstawili – za pośrednictwem Pani Doktor – rozważania na temat: „Patologii w relacjach
z obywatelami w zakresie udziału społeczeństwa w ochronie środowiska przy organizowaniu re-
ferendów lokalnych”. Odnieśli się do problemów organizowania referendów w sprawach, które nie
należą do właściwości organów stanowiących (w zwiazku z czym nie mają one niezbędnej wie-
dzy), a mimo wszystko to one wydają rozstrzygnięcia w tym zakresie. Następnie mgr Anna Bud-
nik (Uniwersytet w Białymstoku) wygłosiła referat na temat: „Patologie w administracji a finan-
sowanie szkolnictwa wyższego w Anglii”, gdzie analizowała rolę Rady Finansującej, podległej
właściwemu ministrowi, w zwalczaniu patologii w finansowaniu szkół wyższych. Następne wy-
stąpienie – Pani dr Agnieszki Karpińskiej (Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Białymsto-
ku) było poświęcone „Polityce społecznej państwa polskiego wobec bezrobocia jako obszar pato-
logii w relacjach administracji z obywatelem”. Z kolei dr Sebastian Samol (Uniwersytet im. A.
Mickiewicza w Poznaniu) przedstawił referat „Sądowa kontrola nieprawidłowości związanych
z wydawaniem decyzji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych”, a mgr Alicja Trzyna – przedsta-
wicielka Urzędu Miasta Rzeszowa wypowiedziała się na temat: „Patologie w zatrudnianiu osób
niepełnosprawnych”.
Obrady Sekcji III „Patologie w stosunkach urzędnik – urząd” objął koordynacją prof. dr hab.
Jan Łukaszewicz (Uniwersytet Rzeszowski). Przedstawiono tamże następujące referaty: mgr
Anna Brzozowska (Uniwersytet w Białymstoku) na temat: „Odpowiedzialność dyscyplinarna
urzędników wspólnotowych. Zakres i celowość reformy przepisów pracowniczych”, dr Bolesław
Maciej Ćwiertniak (Akademia im. J. Długosza w Częstochowie) „Odpowiedzialność porządkowa
jako instrument sankcjonowania negatywnych zachowań pracowników samorządowych”, dr Mar-
ta Romańczuk–Grącka (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie) „Lobbing w administra-
cji publicznej. Wybrane zagadnienia kryminologiczne i prawnokarne”. Natomiast na zakończenie
wystąpiła dr Helena Szewczyk (Uniwersytet Śląski w Katowicach) z referatem „Zakazy a ograni-
czenia antykorupcyjne w ustawie o służbie cywilnej”. Podumowując obrady, Prof. dr hab. Jan Łu-
kaszewicz zauważył, że we wszystkich powyższych referatach zwrócono szczególną uwagę na
platformę normatywną zwalczania patologii i jeśli nie bezpośrednio to pośrednio postulowano
zmianę prawa w określonych częściach przedmiotowych, co w założeniu miałoby skutkować wy-
eliminowaniem zachowań nieprawidłowych.
Kolejny dzień konferencji przyniósł – pod względem merytoryki omawianych zagadnień – ob-
rady w kolejnych trzech sekcjach przedmiotowych. Rolę moderatora Sekcji IV „Patologie w rela-
cjach między sferami władzy publicznej oraz między organami” przyjął prof. dr hab. Bogdan Dol-
nicki (Uniwersytet Śląski w Katowicach). Pierwszymi prelegentami byli dr Henryk Gawroński
(Elbląska Uczelnia Humanistyczno-Ekonomiczna) i dr Izabela Seredocha (Elbląska Uczelnia
Humanistyczno-Ekonomiczna). Objęli swymi przemyśleniami ogólną problematykę „Patologii
organizacyjnych w polskim samorządzie terytorialnym”. Następnie dr Andrzej Pakuła (Uniwersy-
168 Sprawozdania, informacje
tet Wrocławski) wygłosił referat na temat: „Jakość organizacji formalnej administracji publicznej
a zagrożenie patologią (w świetle wybranych przykładów z obszaru administracji rządowej
szczebla centralnego) ”. Przedstawiciele Uniwersytetu w Białymstoku – dr Robert Suwaj i dr An-
drzej Jackiewicz przygotowali referat na temat „Patologie w relacjach pomiędzy sferami władz
publicznych”. Obrady w tej sekcji zakończyło wystąpienie mgr. Dominika Sypniewskiego (Poli-
technika Warszawska), który tezę swego wystąpienia zawarł w jednoznacznie brzmiącym temacie
referatu: „Zbyt szeroki zakres władztwa publicznego w zakresie sprawowania pieczy nad wykony-
waniem zawodu przez samorząd zawodowy izb architektów jako źródło patologii w administracji
publicznej”. Obrady zakończono dyskusją, zbliżajacą się do sporu, czy na dzień dzisiejszy mamy
do czynienia z brakiem kompleksowych rozwiązań w regulacji prawnej, czy też istnieje nadmiar
regulacji normatywnych.
Sekcję V „Patologie w związku z dysponowaniem środkami publicznymi i majątkiem publicz-
nym” poprowadziła prof. dr hab. Agnieszka Pawłowska (Uniwersytet Rzeszowski). Zwróciła ona
szczególną uwagę na fakt, iż niniejszą sekcję charakteryzował interdyscyplinarny wymiar prezen-
tacji, z tej racji, iż obok administratywistów, przewidziano wystąpienie konstytucjonalisty oraz
przedstawicieli prawa karnego i cywilnego. Inauguracyjne wystąpienie zanotował tamże mgr Sła-
womir Czarnow (Najwyższa Izba Kontroli, delegatura w Białymstoku) „Rachunkowość – szara
sfera finansów publicznych”, a następnie wypowiadali się, w następującej kolejności: dr Ambroży
Mituś (Uniwersytet Ekonomiczny w Krakowie) w sprawie „Zjawisk patologicznych w systemie za-
mówień publicznych”, mgr Michał Pater (Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Białymsto-
ku) w przedmiocie „Skutków prawnych wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 czerwca
2008 r. dla wymiaru wysokości zaliczki alimentacyjnej w decyzji wydanej po wznowieniu postę-
powania administracyjnego”, oraz dr Krzysztof Prokop (Uniwersytet w Białymstoku) o „Zasadach
finansowania kampanii wyborczej do Sejmu i Senatu”. Następnie głos zabrała dr Małgorzata
Szwejkowska (Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie), która wygłosiła referat na temat
„Kilka uwag w przedmiocie teorii i praktyki gospodarowania nieruchomościami gminnymi”. Na-
tomiast ostatnim referentem tej sekcji był dr Cezary Woźniak (Politechnika Warszawska) wypo-
wiadający się w zakresie „Przyczyn nieprawidłowości w funkcjonowaniu organów administracyj-
nych – próba analizy na przykładzie opłat za ustanowione prawo wieczystego użytkowania”.
Równolegle obradująca VI sekcja „Administracja wobec własnych patologii” została objęta
przewodnictwem prof. dr. hab. Jerzego Stelmasiaka (Uniwersytet im. Marii Curie-Skłodowskiej
w Lublinie). Na rozpoczęcie jej obrad wystapił dr Stanisław Bugajewski (Uniwersytet Warmińsko-
Mazurski w Olsztynie) z referatem przygotowanym we współautorstwie z dr Moniką Giżyńską
(Uniwersytet Warmińsko-Mazurski w Olsztynie) oraz mgr Agnieszką Brzostek (Wyższa Szkoła
Administracji Publicznej w Białymstoku). Podjęto tam problematykę: „Uzyskiwanie prywatnych
korzyści przez funkcjonariuszy publicznych – ocena działania administracji publicznej na przy-
kładzie wyników badania sondażowego przeprowadzonego w województwach: mazowieckim,
podlaskim oraz warmińsko-mazurskim”. Autorem kolejnego wystąpienia był dr Jan Caban (In-
stytut Kadr Europejskich ASS, Warszawa), który przedstawił rozważania na temat „Patologii
a niektórych postaci homeostazy w działaniach administracji europejskiej”. Dr Agnieszka Korze-
niowska–Polak (Uniwersytet Łódzki) opowiedziała zebranym o „Źródłach informacji o patolo-
giach w administracji”, co doprowadziło do ożywionej dyskusji, szczególnie w zakresie roli, jaką
może w dzisiejszych czasach odgrywać postępowanie skargowo-odwoławcze w rozumieniu ko-
deksu postępowania administracyjnego. Na zakończenie wypowiedział się dr Piotr Sitniewski

(Wyższa Szkoła Administracji Publicznej w Białymstoku) w temacie „Oświadczeń majątkowych
wójtów – raport z województwa podlaskiego”.
Zarówno zaprezentowane przez mówców, jak i nadesłane przez pozostałych – nieprzedstawio-
nych w niniejszym sprawozdaniu – autorów referaty, zostały opublikowane w monografii „Patolo-
gie w administracji publicznej” pod redakcją Patrycji J. Suwaj i Dariusza R. Kijowskiego (wydaw-
nictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2009). Ich ilość oraz wartość merytoryczna może prowadzić
do wniosku, iż trafność założeń inicjatorów konferencji „Patologie w administracji publicznej”
znalazła swoje odzwierciedlenie, zarówno w wypowiedziach przedstawicieli teorii prawa admini-
stracyjnego i pozostałych nauk podejmujacych zagadnienia patologii w administracji, jak również
praktyków, borykajacych się na co dzień z problemem zachowań nieprawidłowych z omawianego
punktu widzenia.
Recenzje
Reviews
A leksandra Szymanowska
Polacy wobec przestępstw i karania

Uniwersytet Warszawski, Warszawa 2008, s. 328
A
leksandra Szymanowska jest psychologiem. Zajmuje się psychologią kliniczną, krymi-
nologią, psychologicznymi uwarunkowaniami zachowań dewiacyjnych młodzieży. Była
uczestniczką licznych programów badawczych mających za przedmiot między innymi
osoby skazane, opinię społeczną wobec przestępczości, czy problem readaptacji społecznej po
odbyciu kary pozbawienia wolności. Polacy wobec przestępstw i karania to oczywiście nie pierw-
sza publikacja naukowa Szymanowskiej. Wcześniej ukazało się wiele tytułów, których jest au-
torką i współautorką, między innymi: Powrót skazanych do społeczeństwa (1989), Więźniowie
i funkcjonariusze wobec norm obyczajowych i prawnych (1998), Więzienie i co dalej (2003).
Polacy wobec przestępstw i karania to kontynuacja tematyki podjętej wcześniej przez autorkę
wraz z Teodorem Szymanowskim w pracy Opinia społeczna w Polsce o niektórych zachowaniach
patologicznych, kontrowersyjnych, przestępstwach i środkach kontroli prawno-karnej, wydanej w 1996
roku. Praca ta oparta została na badaniach przeprowadzonych przez Ośrodek Badania Opinii
Publicznej w 1993 roku (z inicjatywy i według planu opracowanego przez autorów). Polacy wobec
przestępstw i karania to rezultat powtórnych badań nad opiniami dotyczącymi zachowań społecz-
nie szkodliwych i wymiarem kary grożącym za ich popełnienie (choć nie tylko). Także te badania
zostały przeprowadzone przez OBOP. Książka, choć oparta na wynikach badań z 2006 roku, za-
wiera wiele odniesień i porównań do wyników badań z roku 1993. Umożliwia to zbadanie prze-
mian w przekonaniach i poglądach Polaków. Autorka często sięgała także do wyników innych ba-
dań przeprowadzonych przez renomowane ośrodki badawcze, co dodatkowo wzmocniło
wyciągane przez nią wnioski i nadało im całościowy, syntetyczny charakter.
Pracę poprzedza wstęp, w którym między innymi autorka składa podziękowania, za recenzję
i uwagi, Zbigniewowi Hołdzie. We wprowadzeniu Szymanowska określa cel przeprowadzonych
badań, którym czyni ustalenie stosunku społeczeństwa polskiego do różnego rodzaju przestępstw
i innych zachowań nagannych moralnie, a także do reakcji prawno karnej. Aby zaobserwować
zmiany, które zaszły w opiniach Polaków od 1993 roku, wśród pytań kierowanych do responden-
tów znalazły się również te zadawane wówczas. Badaniami objęto reprezentatywną próbę popu-
lacji ludności polskiej w wieku od 15 lat, liczącą 1005 osób. Grupa tych osób została wylosowana
zgodnie ze stosowanymi przez TNS OBOP zasadami losowania (zapewniło to pełną reprezenta-
tywność społeczeństwa, zarówno pod względem płci, wieku, poziomu wykształcenia, miejsca za-
mieszkania, regionu pochodzenia, jak i innych zmiennych).
Dalsze części książki, to trzy rozdziały oparte na przeprowadzonych badaniach. Pierwszy roz-
dział zajmuje się opiniami badanych o zjawiskach zagrażających bezpieczeństwu (w wymiarze
jednostkowym i społecznym). Autorka zaznacza tu, iż ocena zagrożenia osobistego wynika prze-
W wyrazie ogromnego szacunku dla Osoby, zmarłej 20 maja 2009 roku, wybitnemu polskiemu prawnikowi,
adwokatowi, dr. hab. nauk prawnych, prof. nadzw. Uniwersytetu Jagiellońskiego, nie sposób nie wspomnieć
tu Jego nazwiska.
Recenzje 173
de wszystkim z własnych doświadczeń i doświadczeń najbliższych, z kolei na ocenę zagrożeń

w skali ogólnokrajowej wpływają w dużej mierze informacje pochodzące ze środków masowego
przekazu. Być może dlatego bezpieczeństwo osobiste jest przez badanych oceniane wyżej niż bez-
pieczeństwo ogółu społeczeństwa. Najbardziej znaczne różnice można dostrzec w ocenie zagro-
żenia przestępczością, bezrobociem, alkoholizmem i narkomanią. Kolejny rozdział opisuje stosu-
nek społeczeństwa do zachowań godzących w rozmaite normy i wartości. Wśród zachowań tego
typu Szymanowska wyróżnia między innymi czyny godzące w życie i zdrowie, terrorystyczne oraz
szpiegostwa, godzące w rodzinę, nałogi i czyny sprzyjające uzależnieniom, czyny godzące w wol-
ność seksualną i obyczajność, czyny znieważające godność człowieka i godzące w jego religijność.
Rozdział trzeci ukazuje poglądy badanych w zakresie celu kary, reform prawa, czy propozycji spo-
sobu karania sprawców różnych przestępstw. Choć zdaniem respondentów, powinno się karać
sprawców szczególnie groźnych przestępstw, a w przypadku przestępstw mniej groźnych (jeśli
sprawca wynagrodził szkodę ofierze) można by zaniechać karania, wiele osób (i to zarówno
w 1993, jak i 2006 roku) opowiedziało się za utrzymaniem, czy przywróceniem kary śmierci (po-
nad 60%). Jednak, jak wiadomo, po okresie moratorium, kodeks karny z 1997 roku zniósł karę
śmierci i współcześnie nie może być ona przywrócona. Publikację kończy próba syntezy opraco-
wanych danych. Całość poparta jest bogatą bibliografią (znajdują się w niej zarówno publikacje
prawnicze, socjologiczne, psychologiczne, jak i wyniki różnorodnych badań).
Choć przedstawione i opracowane przez autorkę wyniki badań opinii i postaw poza przestęp-
stwami i środkami kontroli, dotyczą także zachowań kontrowersyjnych (np. homoseksualizmu, na-
łogów, problematyki uczestnictwa w wyborach) tymi ostatnimi, z uwagi na ich względność, nie będę
się zajmować. Szymanowska zbadała i opisała nie tylko stan społecznej świadomości i stosunek do
określonych typów postępowania, ale również istotne zmiany, jakie zaszły na tym polu w okresie
czternastu lat, które upłynęły od pierwszych, wspomnianych wcześniej badań z 1993 roku. Jak cho-
dzi o stosunek społeczeństwa polskiego do przestępczości jako takiej, autorka nie wykryła tu więk-
szych zmian pomiędzy pierwszymi i kolejnymi badaniami. Z siedemdziesięciu dziewięciu zjawisk
patologicznych, przestępczych i moralnie nagannych, wobec sześćdziesięciu jeden z nich, ponad
50% badanych wyraziło potępienie. Wśród czynów najczęściej potępianych przez społeczeństwo
znalazły się: zgwałcenie (95%), współżycie rodzica z dzieckiem (95%), zabójstwo (94%), napadnięcie
i obrabowanie człowieka (92%), wykorzystywanie dzieci do celów pornograficznych (91%). W 1993
roku czyny te także były potępiane przez zdecydowaną większość badanych, a różnice w odsetkach
potępiających w porównywanych latach są małe – nie przekraczają pięciu punktów procentowych.
Natomiast pewne różnice stwierdziła autorka pomiędzy stosunkiem respondentów do określonych,
czy to mniej znanych, czy mniej zauważanych wcześniej czynów przestępczych w obydwu bada-
niach. Zmiana stosunku do czynów przestępczych dotyczy przede wszystkim dyskryminacji ludzi
(w związku z narodowością, rasą, religią itp. – wzrost o 18 punktów procentowych), aborcji (wzrost
o 17 punktów procentowych), ukrywania dochodów przed urzędem skarbowym (wzrost o 13 punk-
tów procentowych), udzielania pomocy poszukiwanym (wzrost o 12 punktów procentowych). Utrzy-
mujący się na przestrzeni lat, wysoki odsetek potępiających czyny przestępcze i moralnie naganne
może być dowodem na to, iż system wartości naszych rodaków zasadniczo nie uległ zmianie – po-
mimo przemian spowodowanych transformacją ustrojową.
Choć społeczna ocena czynów przestępczych wydaje mi się niezmiernie ważna, jako jeszcze
cenniejsze jawią mi się uzyskane przez Szymanowską informacje na temat opinii badanych co do
sposobu karania sprawców oraz ich racjonalności. Media kreują model Polaka domagającego się
174 Recenzje
zaostrzenia kar dla osób łamiących prawo. Autorka weryfikuje ten obraz. Okazuje się, że w przy-
padku groźnych przestępstw (jak na przykład zabójstwo, zgwałcenie), zdecydowanemu potępie-
niu towarzyszy przekonanie, że sprawcy tych czynów powinni być karani karą pozbawienia wol-
ności. Inaczej jest w przypadku lżejszych przestępstw (bądź czynów nastawionych między innymi
na zabór mienia), czynów o niższym stopniu szkodliwości społecznej, czy czynów prywatnoskar-
gowych. W tego typu przypadkach, coraz częściej Polacy opowiadają się za mediacją i rezygnacją
z kary pozbawienia wolności (czy to z uwagi na przepełnione więzienia, czy większą skłonność do
empatii, czy wiarę w skuteczność tego typu rozwiązań na gruncie prawa polskiego). Opinie bada-
nych o sposobie karania są racjonalne, co jest potwierdzone przez fakt, iż proponowane przez re-
spondentów sposoby karania, poza rodzajem czynu, uwzględniają również okoliczności jego po-
pełnienia i sytuację sprawcy. Znakomita większość badanych proponowała dla sprawców mniej
groźnych przestępstw kary nieizolacyjne (nawet w przypadku zdecydowanego potępienia czynu).
Kara pozbawienia wolności jest bez wątpienia najbardziej dolegliwą z kar. Odbiera ona czło-
wiekowi możliwość decydowania o sobie, gospodarowania swoim czasem i w znacznym stopniu
ogranicza kontakt z najbliższymi. Jednak kara ma nie tylko odstraszać sprawcę i innych od popeł-
niania danego rodzaju przestępstw, być prostą „odpłatą” za grzechy, czy pełnić funkcje resocjaliza-
cyjne. Powinna ona również zaspokajać poczucie społecznej sprawiedliwości. A jak pokazują ba-
dania Szymanowskiej, najczęściej wystarczającymi według społeczeństwa karami są: kara grzywny,
ograniczenia wolności, czy pozbawienia wolności z warunkowym zawieszeniem jej wykonania. Po-
dobnie w wielu przypadkach badani proponują stosowanie mediacji (co już sygnalizowałam).
Wielu polityków chciałoby walczyć z przestępczością poprzez coraz surowsze kary i bardziej
restrykcyjne przepisy, ale trzeba zadać sobie pytanie, czy taka walka jest sprawiedliwa i celowa.
Kary nadmiernie surowe nie mogą zostać zrozumiane i zaakceptowane przez skazanych, co za-
myka ich na proponowane środki pomocy i uniemożliwia skuteczną resocjalizację. Polska niestety
należy do krajów o wysokim i wciąż wzrastającym wskaźniku prizonizacji, co jednak nie do koń-
ca jest odbiciem rozmiarów przestępczości, a raczej stosowanej polityki karnej. Oczywiście wy-
mierzanie kary pozbawienia wolności jest konieczne w przypadku sprawców groźnych, czy cięż-
kich przestępstw. Jednak długoterminowa izolacja w przypadku sprawców mniej groźnych
przestępstw, dodatkowo wcześniej niekaranych, wywiera negatywne skutki, o czym Szymanowska
pisze w innej publikacji Więzienie i co dalej.
Uważam, że Polacy wobec przestępstw i karania to publikacja, która znakomicie, przejrzyście
i możliwie najpełniej ukazuje poglądy Polaków w zakresie szeroko pojętych czynów niedozwolo-
nych i reakcji prawnokarnej. Poszczególne zachowania są tu pogrupowane tematycznie. Dużym
ułatwieniem dla czytelnika są liczne tabele i odwołania do danych pochodzących z innych badań,
daje to zobiektywizowany i całościowy ogląd postaw i opinii społeczeństwa polskiego w zakresie
omawianej tematyki. Choć książka jest bogata w dane liczbowe i procentowe, którymi posługuje
się autorka, i które przy dużej częstotliwości nie zawsze mogą być zapamiętane przez czytelnika,
ich podsumowanie i interpretacja mogą stanowić punkt wyjścia do refleksji w zakresie karania dla
ustawodawcy. Choć, jak wiadomo, przepisy nie mogą być tworzone wyłącznie w oparciu o stano-
wisko społeczeństwa, to jednak specjaliści, oprócz wiedzy czysto prawniczej, powinni brać pod
uwagę także doświadczenie innych krajów oraz społeczne poczucie sprawiedliwości. Szczególnie
Aleksandra Szymanowska, Więzienie i co dalej, Wydawnictwo Akademickie „Żak”, Warszawa 2003.
Recenzje 175
chciałabym ponownie nawiązać do instytucji mediacji, która jest tak rzadko wykorzystywanym
w naszym kraju narzędziem. Została ona wprowadzona kodeksem karnym i kodeksem postępo-
wania karnego z 1997 roku. Trzeba przyznać, że mediacja jest u nas jeszcze mało znana, za to
jako jedna z form sprawiedliwości naprawczej, może mieć ogromne znaczenie społeczne. Traktuje
ona przestępstwo jako swoisty konflikt między stronami, który można rozwiązać przy pomocy
kompetentnego mediatora. Ponadto forma ta uwzględnia interesy ofiary, które są często pomija-
ne. Dodatkowo mógłby to też być sposób na rozwiązanie problemu przeludnionych więzień oraz
na obniżenie kosztów odbywania kary, które ponosi całe społeczeństwo.
Reasumując, Polacy wobec przestępstw i karania to ciekawa i wartościowa lektura, mogąca
sprostować zafałszowany przez media obraz społeczeństwa polskiego i jego poglądów w zakresie
zachowań społecznie nieakceptowanych i karania ich sprawców. To publikacja refleksyjna,
wszechstronna i interdyscyplinarna. Choć Aleksandra Szymanowska jest psychologiem, ta i inne
jej książki powinny stać się bodźcem do przemyśleń nad kondycją polskiego systemu karnego i je-
go ewentualną rewizją.
Pomimo, iż kodeks karny daje priorytet karom nieizolacyjnym, paradoksalnie w polskich wię-
zieniach osadzonych jest wiele osób pozbawionych wolności na przykład za niezapłacone zobo-
wiązania, czy nieumyślne spowodowanie wypadków drogowych. Polski wymiar sprawiedliwości z
zatrważającą łatwością umieszcza ludzi w zakładach karnych. Nikt zdaje się nie zastanawiać nad
tym, czy rzeczywiście jest to niezbędne, czy jest korzystne dla społeczeństwa, czy jest efektywnym
sposobem oddziaływania na sprawców czynów zabronionych. Czy dla niektórych kategorii osa-
dzonych (np. dla niepłacących alimentów) nie bardziej sprawiedliwa i wbrew pozorom skuteczna
byłaby kara wolnościowa? Uważam, że właśnie kary wolnościowe są lekarstwem dla naszego, nie-
stety ułomnego w moim odczuciu, wymiaru sprawiedliwości. Zresztą wystarczy rozejrzeć się wo-
kół siebie – państwa zachodnie z sukcesem używają kar nieizolacyjnych. W wielu przypadkach,
sprawców drobniejszych przestępstw można by z powodzeniem skazać na ograniczenie wolności
osobistej. W dobie rozwoju technologii, istnieją bransoletki, które na stałe zakłada się skazanym,
a umożliwiają one policji ustalenie miejsca ich pobytu w dowolnej chwili. Osoby takie pozostawa-
łyby u boku swych rodzin, pracowałyby w dotychczasowych miejscach pracy, ale byłyby na przy-
kład objęte zakazem opuszczania zamieszkiwanej miejscowości. Są też inne, może mniej kosz-
towne rozwiązania. W niektórych krajach (np. w Skandynawii) funkcjonują więzienia weekendowe,
w których skazani spędzają soboty i niedziele, co wbrew pozorom jest karą bardzo dolegliwą –
skazany rozstaje się z rodziną nie jeden raz, ale co tydzień przez cały czas trwania kary, i to
opuszcza najbliższych właśnie wtedy, kiedy mógłby spędzić z nimi najwięcej czasu, w dni wolne
od pracy i szkoły, w najprzyjemniejszych chwilach. Skoro tego typu kary są stosowane w innych
krajach, co więcej – przynoszą tam spodziewane rezultaty, dlaczego my tak kurczowo trzymamy
się kary pozbawienia wolności w wielu przypadkach, w których nie jest to konieczne, a wręcz
przynosi tylko niepotrzebne straty moralne (dla osadzonego i jego rodziny) oraz koszty, które po-
nosi całe społeczeństwo płacąc podatki. Rozwinięcie wątku kar wolnościowych jest tym, czego
zabrakło według mnie w badaniach i opracowaniu Szymanowskiej. Skoro społeczeństwo preferu-
je kary nieizolacyjne dla określonych kategorii sprawców, dlaczego nie uświadomić mu alterna-
tywnych metod tego sposobu karania? Dlaczego nie otworzyć na nowoczesne, mniej inwazyjne,
acz skuteczne sposoby walki z przestępczością?
Anna Pulchny

Administracja Publiczna

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Administracja Publiczna

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

ADMINISTRACJA

National and International Studies

Wyższa Szkoła Administracji Publicznej

Przewodnicząca: Barbara Kudrycka Patrycja Joanna Suwaj – redaktor naczelny

Redakcja nie zwraca materiałów nie zamówionych.

Urszula Drozdowska – RZECZNIK PRAW PACJENTA – NOWY SPOSÓB

Tomasz Dubowski – Podział władzy w ramach Wspólnoty

Teresa Mróz – Istota i zastosowanie umowy o przeprowadzenie

Kazimierz Włodkowski – Pozycja funkcjonariusza celnego

Józef Strzelecki – Sądowa kontrola administracji

Iwona Sierocka – Odpowiedzialność płatników składek oraz osób

Jacek Czaputowicz – Patologie w administracji publicznej

Ewa Kowalewska-Borys – Rozważania wokół problematyki zbrodni prze-

Radosław Galicki – Publicznoprawne aspekty ubezpieczeń zdrowotnych

Wioletta Czemiel-Grzybowska – Innovations in the companies in the

Alina Miruć – Opieka społeczna w nowożytnej Europie i na ziemiach

Jolanta Urbanovič – Rozwój akademickich programów kierunku

Arkadiusz Bieliński – EUROPEJSKI TYTUŁ EGZEKUCYJNY – ZAGADNIENIA

Marta Joanna Czubkowska – Pełnomocnik z urzędu w postępowaniu

Julita Sitniewska, Dorota Konopka – „Odpowiedzialność zawodowa”

Tadeusz Gawin – Białoruska opozycja demokratyczna a Związek

SPRAWOZDANIA, INFORMACJE REPORTS, INFORMATIONS

Dominik Kościuk – SPRAWOZDANIE Z X DOROCZNEJ

Aleksandra Szymanowska – Polacy wobec przestępstw

R zecznik Praw Pacjenta – nowy sposób

* Dr, Wydział Prawa UwB

R zecznik Praw Pacjenta

T. j. Dz. U. Z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm.

Kompetencje R zecznika Praw Pacjenta

Podstawowe kompetencje Rzecznika są określone w ustępie 1 art. 47 ustawy o RPP.

lu przypadkach wykonywania tzw. świadczeń standardowych, tj. finansowanych w ramach syste-

W przypadku wydania decyzji pozytywnej o uznaniu danej praktyki za naruszającą zbiorowe

W razie samodzielnego badania sprawy przysługują Rzecznikowi znaczące kompetencje.

Ten typ postępowania wykazuje podobieństwo do postępowania wyjaśniającego, jakie toczy

lektura ustawy prowadzi do wniosku, iż kompetencje Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika

Podział władzy w ramach Wspólnoty

Zasada podziału władzy w ujęciu klasycznym

Zasada podziału władzy została ukształtowana jako przeciwieństwo zasady koncentracji

* Dr, Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku

13 Cytuję za: E. Zwierzchowski, op. cit., s. 43.

Podział władzy we Wspólnocie – aspekt funkcjonalny

Przypomnijmy, iż w aspekcie funkcjonalnym definiowanie poszczególnych gałęzi władzy od-

Podział władzy we Wspólnocie – aspekt organizacyjny

Przypomnijmy, iż tradycyjny podział władzy zakłada nie tylko możliwość wyodrębnienia

27 Por. E. Zwierzchowski, Wprowadzenie…, op. cit., s. 44.

Powyższe analizy prowadzą do wniosku, iż problem podziału władzy w ramach Wspólnoty

Istota i zastosowanie umowy

Warianty due diligence

pującemu potrzebnych wyjaśnień o stosunkach prawnych i faktycznych dotyczących rzeczy sprze-

S. Włodyka, Due diligence review w prawie polskim, PUG 1999, Nr 9, s. 10.

Prawa i obowiązki stron umowy

Rozważając wpływ efektów działania wykonawcy due diligence na odpowiedzialność za wady

S. Włodyka, Strategiczne…, s. 72.

Aby wyeliminować to niebezpieczeństwo, kupujący, w przypadku wykonywania due diligence

Umowy zobowiązujące zawierane w obrocie gospodarczym, zwane często kontraktami, są

Pozycja funkcjonariusza celnego

* Dr, Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. St. Staszica w Białymstoku

Badania przeprowadzone na przejściach z obwodem kaliningradzkim wykazały, iż około 70% funkcjonariu-

w związku z likwidacją przejść granicznych na południu i zachodzie, została przeprowadzona

Zob. W. Czyżowicz, „Monitor Prawa Celnego i Podatkowego” Nr 11, 2007, s. 423.

commission of an indictable offence brought against him, or in case of provisional deten-

Sądowa kontrola administracji

* Dr, Szkoła Wyższa im. P. Włodkowica w Płocku

• „Ekonomii politycznej”, dotyczący zmiany środowiska, reformy struktur państwa w celu