Qué, para qué y cómo

en el presupuesto orientado
a resultados
Nelson Shack
Indice

5 Presentación

7 0. Introducción: ¿De qué estamos hablando?

0.1 Algunas definiciones técnicas básicas

A. Atributos de los ID

B. Tipos de indicador

C. Familias de indicadores

D. Indicadores de evaluación (nivel) de desempeño

14 1. ¿Qué es y qué implica el presupuesto orientado a resultados?

18 2. Antecedentes: ¿Cómo surge el POR?

20 3. Alcance: ¿Qué se entiende por gestión para resultados?

22 4. Avances: ¿Cómo se viene aplicando el POR en el Perú?

25 5. Operatividad: ¿Cómo implementar un POR en una institución?

26 6. Referencias bibliográficas

Nota al lector: Transparencia es una institución dedicada a la construcción de la democracia política y de firme adhesión
a sus principios de dignidad, autonomía, igualdad y no discriminación. En sus textos adopta la terminología clásica del
masculino genérico para referirse a hombres y mujeres. Este es únicamente un recurso que busca dar uniformidad, sencillez
y fluidez a la composición y a la lectura del texto. No disminuye en absoluto el compromiso con que Transparencia aborda
la igualdad de género.
 5

Presentación

La misión de Transparencia es trabajar para conseguir que la democracia tenga vigencia en nues-
tras instituciones y en el ejercicio que los ciudadanos hacen de sus derechos. Esa misión se basa
en la convicción de que la democracia tiene más capacidad que cualquier otro régimen político
para generar justicia, bienestar social y legitimidad. Pero reconoce también que cristalizar esa
capacidad requiere que sus reglas, sus procedimientos y el Estado de Derecho se enraícen.

Por ello, el trabajo de Transparencia incluye esfuerzos para contribuir a que el Estado logre
capacidades que le permitan una gestión eficiente y ética, con un funcionamiento y control de-
mocráticos que son necesarios no solo para servir realmente a la ciudadanía y lograr calidad en
el gasto público, sino para atacar de raíz la corrupción. Solo así se podrá alcanzar un Estado capaz
de llevar desarrollo al ciudadano, que le haga valer sus derechos y libertades, que le responda
por sus acciones, donde reine la legalidad en vez de la arbitrariedad, y que sea eficaz y eficiente.

Para que tal Estado se materialice, son clave dos caras de una misma moneda: responsabilización
(accountability, la capacidad, disposición y obligación de dar cuentas) y transparencia. Así, en
toda acción de Transparencia intentamos contribuir a crear o consolidar mecanismos de respon-
sabilización y transparencia en la institucionalidad estatal y política de nuestra democracia –sea
en el aparato electoral, el de la competencia política, el de la Administración Pública, el edificio
del poder Ejecutivo o el Parlamento-. De ahí que hayamos enfocado un tema como el de esta
publicación. Con ella, no sólo buscamos hacer más comprensible, para un público no especializa-
do, una materia compleja y de abundante contenido técnico. Queremos, sobre todo, resaltar su
enorme significación para las posibilidades de nuestro país de alcanzar ese Estado que responda
a sus ciudadanos y que nos acerque a hacer realidad la democracia y su promesa de bienestar.

De este modo, en el marco del proyecto “Agenda por la Integridad Institucional. Un Estado para
la ciudadanía”, apoyado por el Fondo Ítalo Peruano, Transparencia concibe, edita y presenta esta
publicación, Qué, para qué y cómo en el presupuesto orientado a resultados, que ha sido desa-
rrollada por el especialista Nelson Shack. El documento aborda el enfoque y el instrumento
presupuestarios atendiendo varias dimensiones: la explicación de sus elementos y aristas téc-
nicos; la exploración reflexiva de sus complejidades teóricas, de sus alcances prácticos y de sus
dificultades de aplicación; la revisión de lo avanzado en el Perú y otros países al respecto; y una
orientación práctica para actores estatales que se ven en las circunstancias de aplicar la herra-
mienta, o interesados en adoptarla.

Su tema no es sólo un enfoque y una herramienta de administración presupuestal sino la calidad

del gasto público; más aún, concierne directa y enormemente a la capacidad de nuestro Estado
de llevar adelante el desarrollo del país y consolidarlo. Incumbe, también, a nuestra democracia.
Para funcionar, la democracia requiere de principios, valores y reglas, pero también de un instru-
mental práctico sobre el cual puedan operar sus instituciones en concordancia con todos ellos.
La gestión presupuestal orientada a resultados va de la mano con preceptos y pautas cruciales
de la democracia.
6 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

El presupuesto orientado a resultados es uno de los soportes más importantes para organizar la
institucionalidad estatal en función de, por un lado, la satisfacción de necesidades concretas de
la gente y de su servicio; y, por otro, de transparentar la utilidad que, en la práctica, tienen el gas-
to, la gestión ejercida (por una entidad pública o un gobierno) y, por tanto, las responsabilidades.
Pone como eje el vínculo entre gasto y resultado entregado a la población; lo hace manifiesto
y, al hacerlo, evalúa implícitamente la gestión que produjo un determinado resultado así con
un gasto así. Por ello, sienta una base para la eficacia y la eficiencia, y también para instalar el
estándar del mérito. Por el lado de los ciudadanos, para poder responder a sus necesidades, el
instrumento requiere que el Estado conozca esas necesidades: que recoja y registre información
sobre ellas. De este modo, el Estado estaría más cerca de la ciudadanía.

Es este el horizonte en el que este documento se ofrece. Transparencia se propone, así, apoyar
los desarrollos que puedan darse en la administración pública con vistas a incrementar sus ca-
pacidades para alcanzar una gestión pública ética, eficiente y que muestre buenos resultados. El
proceso actual de modernización y reforma del Estado está llevando adelante muchos desarro-
llos de este tipo y, por eso, es importante respaldarlo y poner atención en que esté encaminado
a esos fines de buena gobernanza. Ese proceso debe entenderse, además, desde un enfoque de
integridad institucional, como un enfoque de construcción institucional que involucra el armazón
administrativo en que descansa la acción estatal. Porque es en las instituciones y su ensamblaje
administrativo donde podemos alojar los mecanismos y condiciones de exigibilidad o respon-
sabilización y de transparencia en el cumplimiento de la función pública y en la acción estatal.
Es decir, para que el proceso de cambio en nuestro Estado esté guiado por un enfoque de inte-
gridad institucional, es necesario que se apoye en el instrumental institucional de la democracia.
Requiere, también, involucrar el aporte y el compromiso tanto de los actores políticos como de
los gestores públicos.

El enfoque del presupuesto orientado a resultados es de reciente introducción en nuestro país,

y se está desarrollando de modo gradual y localizado en ciertos “bolsones” de gasto o del apara-
to estatal. La adopción de este marco significa cambiar el automatismo y la inercia del manejo
presupuestario actual, que mira y planea el futuro fijándose sólo en el gasto pasado sin consi-
deración de resultados; y cambiar, también, la organización estatal que está diseñada para esta
ejecución presupuestal convencional y el planeamiento de la gestión pública asociado a ella. Por
eso, el proceso de implementar el presupuesto orientado a resultados enfrenta retos difíciles y
que será fundamental superar. Los esfuerzos de capacitación y de reingeniería en la gestión de
información serán significativos. El éxito del proceso, sin embargo, nos ayudará a tener una ges-
tión pública eficiente y ética.

Agradecemos a Nelson Shack Yalta por asumir el encargo y trabajar con nosotros en la entrega
de este material. Esperamos que sea útil para que el público no experto tenga un mejor entendi-
miento de este denso y alejado asunto administrativo-técnico y de su trascendencia. Esperamos,
entonces, que sirva también a comprometer el esfuerzo de todos para velar por que la reforma y
modernización de nuestro Estado vaya por el camino que lo conduzca a ser un Estado orientado
a los ciudadanos.

Lima, junio de 2008

 7

Qué, para qué y cómo

en el presupuesto orientado a resultados
Nelson Shack
0. Introducción:
¿De qué estamos hablando?

Desde hace unos años, se viene impulsando en el Estado peruano la aplicación del Presupuesto
por Resultados (PPR). El proceso implica la introducción y desarrollo graduales de esta herra-
mienta de gestión, a través de diferentes espacios del aparato estatal. A pesar de su importancia,
fuera de círculos expertos hay todavía poca claridad respecto a qué es esta herramienta, a cuál
es su valor y sus implicancias y por qué, entonces, es útil y conveniente para mejorar el manejo
y funcionamiento de nuestro Estado y su relación con el ciudadano, como lo fue en la década
de los ochentas y noventas, en varios países hoy desarrollados (Australia, Nueva Zelanda, Reino
Unido, Canadá, Estados Unidos y otros).

Este documento traza una breve aproximación al tema, que permitirá entender mejor este nuevo
enfoque en la gestión presupuestaria. Ello implica comprender algunas de las complejidades que
entraña conseguir eso que busca. Puesto de modo simplificado, lo que persigue es que el Estado
pueda registrar, medir y calificar su funcionamiento a través de sus resultados, haciendo posible
de este modo su mejoramiento. En otras palabras, esta herramienta permite que el Estado pueda
gerenciar sus resultados y su funcionamiento. Manejar el presupuesto público atendiendo a los
logros que tenga la acción estatal es una ruta -que, a la larga, debe atravesar a todo el Estado-
para caminar en este sentido.

Sin embargo, identificar apropiadamente los resultados de la acción estatal no es una tarea fácil.
No es más simple aunque se circunscriba al plano presupuestario y a espacios parciales del Esta-
do. Más bien, el hecho de que, en la gestión presupuestaria, el modelo que atiende a resultados
coexista con otro modelo previo diferente (marcado por la inercia y el incrementalismo, como
veremos luego) plantea dificultades y desafíos complejos respecto a la definición y medición de
resultados.

Esta diversidad de retos es lo que abordaremos primero, de modo que se pueda captar mejor
no sólo lo que se busca, sino también por qué es importante el cómo se lo busca. Por ello, esta
introducción planteará, en primer lugar, algunos temas y precisiones de corte técnico que son
fundamentales para comprender una gestión presupuestaria que gira alrededor de resultados.
En segundo lugar, discutirá otros de sus aspectos o características más amplias de su aplicación,
de sus alcances y de sus implicaciones prácticas.

En el Perú, el nuevo enfoque en la gestión presupuestaria orientada a resultados apareció oficial-

mente en el Capítulo IV de la Ley de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2007 (Ley
28927). Allí, se habla de Presupuesto por Resultados. En realidad, bajo la institucionalidad vigen-
te, deberíamos preferir hablar del Presupuesto Orientado a Resultados (POR), porque, en estricto
rigor, el presupuesto no se elabora, aprueba ni ejecuta por resultados.
8 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

En efecto, el presupuesto se elabora –con cierta consideración de las orientaciones programáti-

cas y de políticas que brinda el proceso de planificación- sobre la base del costeo de los insumos
necesarios que deberán mezclarse en procesos productivos que generan productos (bienes y
servicios que brinda el Estado). Estos, al salir del ámbito interno de la organización (y, por tanto,
de la esfera de su control), empiezan a inducir efectos y cambios en el comportamiento de los
actores (población que goza de dichos bienes y servicios). Dichos efectos y cambios se traducen
en resultados; por ejemplo, atenciones de salud que generan prácticas o que alivian cuadros
de enfermedad. En el mediano y largo plazo, estos producirán impactos, como reducciones en
la incidencia de contagios o de intoxicaciones, o de mejoras en la esperanza de vida; aunque a
muchos de ellos la intervención ni si quiera los haya previsto originalmente.

Si bien esta lógica productiva –de relación entre insumos, procesos y productos a través de una
función de producción- existe también en las organizaciones públicas, debe subrayarse el escaso
grado de control de los gestores públicos sobre lo que recae fuera del ámbito de la organización.
Por ello, es muy difícil, y hasta prácticamente imposible, asignar y aprobar recursos por resulta-
dos. Por otro lado, al cabo, ¿acaso en el Parlamento se aprueba un Presupuesto por Resultados?
El presupuesto se aprueba por instituciones –más propiamente, por pliegos presupuestarios-,
grupos genéricos de gasto, fuentes de financiamiento y programas de gasto.

Adicionalmente, la ejecución del presupuesto tampoco se puede dar por resultados, sino que
esta captura la relación entre insumos y productos en el marco de los procesos que permiten
mezclar los primeros y generar los segundos. Por tanto, la ejecución del presupuesto no se lleva
adelante dentro de la esfera presupuestaria en sí, sino que, más bien, se da en los ámbitos de
otros sistemas administrativos, como el de adquisiciones, personal, inversiones, control y otros.

Es más claro que la evaluación sí podría darse por resultados y, teóricamente, hasta por impactos.
No obstante, hay diversas y poderosas razones que hacen más plausible y útil que el monito-
reo y la evaluación presupuestaria se concentren en insumos principales, procesos esenciales y
productos terminales (Shack 2007b): la enorme complejidad de medir con estricto rigor resulta-
dos e impactos, dada su multicausalidad en términos de tiempo, agentes involucrados, espacios
territoriales, etc.; la dificultad de adjudicar logros o efectos obtenidos a la gestión y a la responsa-
bilidad de los gerentes; y las importantes restricciones temporales que la periodicidad anual del
presupuesto impone respecto a poder evaluar, de un ejercicio fiscal a otro, tales indicadores y,
por tanto, respecto a que la información sobre desempeño que ellos intentan recoger sirva para
mejorar los procesos de formulación subsiguientes.

Cabe mencionar que uno de los elementos esenciales para la implementación de un POR es,
justamente, la disponibilidad efectiva de información sobre desempeño y su uso apropiado en
el proceso de toma de decisiones. Esta información se materializa en un conjunto de Indicadores
de Desempeño (ID). Sintetizando lo señalado por diversos autores latinoamericanos (Bonnefoy
& Armijo, 2005; Guzmán, 2005; Irrazaval, 2006; Shack, 2006; y otros), los ID pueden clasificarse en
tres tipos: (i) los que se orientan a medir el desempeño, configurando un conjunto de indicadores
de insumo, proceso, producto y resultado; (ii) los que se enfocan a evaluar el nivel de desempeño
alcanzado en términos de economía, eficiencia, eficacia y calidad; y (iii) aquellos que, si bien no
están directamente vinculados con los procesos productivos propios de una actividad, proyecto,
programa o política, ciertamente influyen en ellos al caracterizar el ambiente (entorno) en el cual
se ejecutan, por lo que se clasifican como indicadores de contexto.
 0. INTRODUCCIÓN: ¿DE QUÉ ESTAMOS HABLANDO? 9

En cualquier caso, un indicador que se precie de ser tal debe cumplir con un conjunto de atribu-
tos para minimizar su ambigüedad y maximizar su posibilidad de uso en el proceso de toma de
decisiones y debe poseer, por lo menos, los elementos que se señalan a continuación:

Un nombre

Una descripción

Una unidad de medida

Un valor de referencia (benchmark, estándar)

Un periodo de referencia, en el que se alcanzará la meta

Un algoritmo de cálculo

Un medio de verificación

Un valor a alcanzar (meta)

Una dependencia responsable de su cumplimiento

10 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

B. Tipos de indicador

Indicador de insumo

Cuantifica los recursos físicos, humanos y financieros utilizados (insumidos) en el desarrollo de

las acciones. Usualmente, estos indicadores están expresados en montos de gasto asignado, can-
tidad de miembros del equipo de trabajo, cantidad de horas o días laborados. Son importantes
para efectuar un seguimiento sistemático de las acciones que se vienen desarrollando, enfocando
en particular lo que se ha utilizado para producirlas. Por sí mismos, no indican la extensión del
progreso respecto al cumplimiento de los objetivos.

Tomando como caso un programa de mejora de recursos humanos, ejemplos de indicador de

insumo pueden ser el número de capacitadores, las horas de clase impartidas o los kits de mate-
riales distribuidos.

Ciertamente, dentro de los indicadores de insumo existirán unos pocos (uno mínimamente) que
son consustanciales al proceso productivo y sin los cuales no es posible generar el producto
(como por ejemplo, los maestros en un proceso educativo) y otros muchos que, a diferencia de los
primeros (insumo principal), son secundarios.

Indicador del proceso

Revela las principales características estandarizadas del proceso de combinación de insumo que
da como resultado los productos (en términos de bienes y servicios) generados. En este sentido, la
celeridad procesal o, mejor dicho, el tiempo que toma evaluar o realizar un trámite determinado,
o la facilidad de interconexión telemática, son típicos indicadores que le permiten al ciudadano
comprender el desempeño del proceso (aunque desconozca sus detalles técnicos). Por otro lado,
dentro de los procesos de una institución, con relación al cumplimiento de sus objetivos estraté-
gicos habrá procesos sustantivos (como por ejemplo, el despacho judicial en el caso de la admi-
nistración de justicia) y otros adjetivos (como la emisión certificados de antecedentes penales,
proceso del cual tambien se ocupa el Poder Judicial).

Indicador de producto

Refleja los bienes y servicios cuantificables, producidos y/o provistos por una determinada inter-
vención y, en consecuencia, por una determinada institución. Es resultado de la combinación y
uso de los insumos señalados anteriormente, por lo que es de esperar que esté claramente aso-
ciado con ellos. Estos indicadores son importantes para efectuar un seguimiento sistemático de
las acciones que se vienen desarrollando, como los indicadores de insumo; pero a diferencia de
ellos, enfocan lo que se obtiene de modo directo de la intervención. Similarmente, por sí mismos,
no indican la extensión del progreso respecto al cumplimiento de los objetivos.

Tomando el ejemplo anterior, un ejemplo de indicador de producto sería el número de charlas de

capacitación impartidas o el número de alumnos inscritos. Pero, claramente, este último sería un
indicador de producción parcial, mientras que el número de alumnos que concluyeron satisfacto-
riamente el proceso de formación sería un indicador de producción terminal.
 0. INTRODUCCIÓN: ¿DE QUÉ ESTAMOS HABLANDO? 11

Indicador de resultado

Indica el progreso en el logro de los propósitos de las acciones. Los indicadores de resultado
reflejan los objetivos definidos de los organismos del Estado. Por lo general, el resultado de las
acciones no puede ser medido sino hasta el final de las tareas que las componen (en el caso de
tratarse de proyectos, que por definición tienen un tiempo definido) o hasta que las tareas hayan
alcanzado un nivel de maduración necesario (en actividades de carácter permanente).

Siguiendo con el ejemplo del programa de mejora de recursos humanos, un indicador de re-
sutado sería el nivel de aprendizaje (medido por algún tipo de evaluación) logrado por los
participantes. Pero este dato, en realidad, constituiría un resultado intermedio, pues el objeto
final del proceso de capacitación no es simplemente que los participantes aprendan, sino que
dicho proceso genere efectos (directos o indirectos) en el comportamiento y nivel de vida de la
población objetivo sujeto de la intervención.

Para concluir, podemos ilustrar lo que es una familia de indicadores de desempeño, cuya represen-
tación gráfica se presenta abajo, con el ejemplo de un programa de mejora de recursos humanos.
Podríamos identificar como indicador de resultado final el diferencial salarial que los participan-
tes obtuvieron a consecuencia del incremento de su productividad marginal, (que, a su vez, fue
resultado de los conocimientos y habilidades aprendidos en el curso de capacitación) o la tasa de
aplicación efectiva en su trabajo cotidiano de los conocimientos impartidos.

Ciertamente, los indicadores para la evaluación del desempeño consideran las relaciones entre
lo programado y lo ejecutado, así como las relaciones –entre sí– de los insumos, procesos, pro-
ductos y resultados.

El segundo tipo de indicadores, asociado a la evaluación del desempeño, es decir, al juicio que se
realiza sobre la acción o la intervención, busca responder interrogantes clave sobre cómo se ha
realizado la intervención en sus distintas fases, si se han cumplido los objetivos –concretamente,
la medida en que estos han sido cumplidos–, el nivel de satisfacción de la población objetivo,
entre otros aspectos.
En suma, se busca evaluar cuán bueno ha sido el desempeño de un determinado organismo pú-
blico con el objetivo de tomar las acciones necesarias para perfeccionar la gestión. Actualmente,
12 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

es casi consensual que, en la evaluación del desempeño de la ejecución del gasto público, los
criterios de análisis sean los de economía, eficiencia, calidad y eficacia (EECE).

D. Indicadores de evaluación (nivel) de desempeño

Indicador de economía

Está referido al desarrollo de las acciones con un mínimo uso de recursos y se genera a partir de
la comparación de los indicadores de insumo programados con los ejecutados. También está
asociado a la capacidad de movilización de fondos propios y a la optimización de sus usos.

En el caso, por ejemplo, de un programa de capacitación, el indicador de economía sería la dife-

rencia entre el número de capacitadores programados inicialmente y el finalmente utilizado en
la ejecución del programa, independientemente de los resultados logrados.

Indicador de eficiencia

Está referido a la utilización de una combinación óptima de los recursos (mayormente, no finan-
cieros) en el logro de los objetivos. Se define, generalmente, como la tasa entre los insumos y
los productos (o resultados) y es usualmente expresado como el número de empleados o nivel
de empleados por unidad de producto (o resultado). Un concepto que, en cierto modo, es equi-
valente al de eficiencia es el de productividad. Este describe la tasa entre el nivel o cantidad de
productos (o resultados) alcanzados y los insumos utilizados, y tradicionalmente es expresado
como la cantidad de producto (o resultado) por unidad de insumo.

El indicador de eficiencia en el caso del programa de capacitación sería el número de capacitadores

promedio por curso de capacitación impartido (durante todo el programa), independientemen-
te de los resultados obtenidos.

Indicador de calidad

Se refiere a las características con que está siendo provisto el producto o servicio, para lo cual
busca cuantificar la capacidad de los organismos públicos de responder en forma rápida, directa
y adecuada a las necesidades de los usuarios. Estos indicadores pueden ser evaluados a través
del nivel de satisfacción manifestado por los beneficiarios de los servicios sobre determinados
aspectos de la provisión de bienes y prestación de servicios, tales como la oportunidad, accesibi-
lidad, precisión en la entrega, comodidad y cortesía o calidez.

Entre los ejemplos de este tipo de indicadores, se tienen el “porcentaje de casos en los cuales la
respuesta a una demanda fue provista dentro de dos días” o el “porcentaje de usuarios satisfe-
chos con el servicio (evaluada mediante encuesta)”, etc.

Indicador de eficacia
Se refiere al logro de los objetivos trazados al inicio de la intervención. Evalúa el grado de cum-
plimiento de los objetivos planteados (independientemente de los recursos asignados para tal
fin). Si bien la referencia para la evaluación de la eficacia la constituyen los objetivos planteados
 0. INTRODUCCIÓN: ¿DE QUÉ ESTAMOS HABLANDO? 13

al inicio de las acciones, estos por sí mismos no necesariamente reflejarían un buen desempeño,
puesto que esos niveles programados y alcanzados podrían estar alejados de estándares ade-
cuados. Por esta razón, una evaluación completa del nivel de eficacia alcanzado debe efectuarse
tomando como referencia un nivel estándar o benchmark establecido antes de la intervención y
hacia el cual debería tender el valor a alcanzar originalmente programado.
En el caso del programa de capacitación mencionado, un indicador de eficacia relacionado con el
indicador de resultado sería la proporción entre el aprendizaje logrado y el programado.

Como se puede imaginar, no es posible avanzar hacia un presupuesto orientado a resultados

(POR) si no logramos incorporar en los procesos de toma de decisiones la información sobre el
desempeño. Y para ello, se requiere indiscutiblemente información oportuna y confiable que, a
partir de la construcción de indicadores como los planteados, nos permita aproximarnos a las
distintas dimensiones y a las complejas relaciones que tiene la gestión.
Asimismo, es necesario tener presente que la adecuada construcción de indicadores de desem-
peño presupone, entre otras cosas, claridad respecto a la función de producción – y, por tanto, de
su función dual de costos- implícita en la provisión del bien o prestación del servicio de que se
encarga un determinado programa o entidad.
Es más, el hecho de que las decisiones que se tomen en materia de asignación y ejecución de
recursos tengan en cuenta la información sobre desempeño resulta tan importante que hasta
los distintos países se podrían clasificar en función de esta relación. De hecho, siguiendo a OECD
(2007), podríamos señalar que en países como Dinamarca y Suecia, la información sobre desem-
peño se presenta en los documentos presupuestarios y sirve esencialmente para enriquecer los
procesos de diálogo y rendición de cuentas con los legisladores y la sociedad civil. Y en países
como Nueva Zelanda y Australia, por otra parte, la asignación de recursos en el presupuesto
del año siguiente está muy relacionado (junto con otros factores) al desempeño alcanzado y
previsto.
14 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

1. ¿Qué es y qué implica

el presupuesto orientado a resultados?

La sección anterior contiene una explicación de por qué, en las condiciones actuales del país, no
resulta realmente apropiado hablar de Presupuesto por Resultados (PPR) y más bien es conve-
niente hablar de Presupuesto Orientado a Resultados (POR). No obstante, la fórmula que se ha
generalizado en nuestro país es la primera, PPR. Más allá de la terminología, como aquí se va a
querer resaltar el conjunto de ideas que debe tenerse en cuenta para entender el tema y abor-
darlo en la práctica, preferiremos utilizar la segunda fórmula, POR.

Así, aunque no exista una definición terminológicamente precisa1, con la idea de Presupuesto
Orientado a Resultados (POR) hacemos referencia a un conjunto de metodologías, procesos de
trabajo e instrumentos que permiten incorporar de manera sistemática, explícita y transparente
la información sobre desempeño pasado, presente y futuro (pasado, por lo menos en el año fis-
cal anterior; presente, en lo que va del ejercicio fiscal corriente y con una previsión al cierre del
mismo; y previsto para un futuro inmediato, en el año fiscal para el cual se está formulando el
proyecto de presupuesto) en cada uno de los procesos de toma de decisiones en cada nivel de
las organizaciones públicas durante cada fase del proceso presupuestario y generar un cambio
en la actual estructura de incentivos que gobierna el comportamiento de los distintos actores.
Con ello, se fortalece la capacidad efectiva del Estado para general valor público2, al estarse con-
figurando acciones gubernamentales que contribuyan a la solución efectiva de los problemas
que aquejan a la colectividad, a través de un proceso complejo –pero eficiente y transparente– de
transformación de los insumos en productos y resultados que impacten positivamente para el
bienestar de la población (Shack, 2007a).

Evidentemente, esto conduce a un cambio en la forma de hacer los presupuestos, partiendo

ahora de una visión integrada de planificación y presupuesto, y de la articulación de acciones y
actores para la consecución de resultados. De este modo, se rompe el esquema tradicional de en-
foque institucional de intervenciones, que genera aislamiento y la nula articulación de la acción
del Estado. Se trata, más bien, de un esquema de presupuestación que integra la programación,
formulación, aprobación, ejecución y evaluación del presupuesto. Dicho esquema se orienta al
logro de resultados a favor de la población, retroalimentando los procesos anuales para la reasig-
nación, reprogramación y reajuste de las intervenciones (MEF, 2008).

Con ello, se cambia la forma tradicional de presupuestar que, como bien señala Shick (2002), im-
plica tomar decisiones sobre la base de informaciones inadecuadas, pues no se conoce la forma
en que fueron utilizados los créditos presupuestarios anteriores otorgados a las distintas insti-
tuciones, ni lo que consiguió con ello, ni tampoco se puede saber los resultados que podrían

1 A modo de ilustración, basta revisar los manuales y trabajos que sobre el particular han elaborado la OECD, CEPAL, PNUD, BM, BID,
CLAD y otros
2 Adaptando lo expresado por Moore (1995), diremos que cuando se realizan actividades que resisten un análisis costo-beneficio (o
costo-efectividad, según corresponda) y que son capaces de aportar respuestas efectivas a las necesidades o demandas polí-
ticamente deseables como consecuencia de un proceso de legitimación democrática, se crea valor público en un ámbito organizativo
definido que mantiene interacción con su entorno. Su propiedad es colectiva –lo que caracteriza su naturaleza pública- y requiere la
generación de cambios sociales que modifiquen ciertos aspectos de la vida en sociedad o de algunos grupos específicos reconocidos
como destinatarios legítimos de bienes públicos.
 1. ¿QUÉ ES Y QUÉ IMPLICA EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS? 15

generar las nuevas asignaciones. La presupuestación es un proceso que obedece a una lógica
con plazo, en que la regla es una toma subóptima de decisiones porque el Estado no tiene la
posibilidad de no tomar ninguna decisión. La rutina de la presupuestación atenúa los conflictos,
pero también alimenta la frustración.

Es esta rutina, la presupuestación anual es demasiado corta para que los resultados (que pue-
den demandar años para lograrse, sobre todo cuando se trata de resultados importantes para el
bienestar de la población) sean realmente considerados. El énfasis en el control de ítems de gas-
to y procedimientos debilita la capacidad del Estado en centrarse en los resultados; la existencia
de significativas proporciones del presupuesto preasignadas de antemano reduce muchas veces
la disponibilidad de recursos para las prioridades nacionales y, por ende, para la consecución de
resultados; y, por último, las desviaciones en el uso de los gastos autorizados, producto de las
continuas modificaciones que sufre el presupuesto durante su ejecución, hacen muy difícil el
logro de los resultados esperados.

Ante esta realidad, como bien lo plantea Shick (2008), avanzar hacia un POR exige que los fondos
se gasten en los fines que fueron autorizados, que el control no sea sobre insumos, que otor-
gue mayor flexibilidad a los gerentes para que puedan ser efectivamente responsables de su
desempeño, y que las decisiones presupuestarias anuales se tomen en el contexto de un marco
de mediano plazo. De este modo, se haría posible una apropiada vinculación entre la planifica-
ción estratégica y la presupuestación, extendiendo los plazos de esta última más allá del año
calendario.

En efecto, en este esquema, resulta crucial la armoniosa articulación entre el plan y el presupues-
to dentro de la administración financiera gubernamental. Al respecto, desde una aproximación
teórica, existe lo que podríamos denominar cuatro macroprocesos globales en la administración
financiera gubernamental (Shack, 2007c):

• (i) planificación estratégica

• (ii) programación táctica
• (iii) presupuestación operativa y
• (iv) evaluación retroalimentadora

(i) planificación estratégica

Este proceso debería efectuarse a una escala macro o gubernamemental y para un horizonte tem-
poral de largo plazo. Sus resultados naturales son la visión de desarrollo del país, el plan nacional
de desarrollo o similar. Para que este proceso sea operacionalizable desde la perspectiva de la
gestión estatal – y no sólo desde la gestión presupuestaria- y, por tanto, para no limitarse a ser
solamente parte del discurso político, debe tener indicadores que permitan medir el logro de los
objetivos de desarrollo planteados. Por ende, dichos indicadores deben tener metas objetivas,
es decir, valores del indicador que se espera alcanzar en un determinado período de tiempo y a
un costo estimado definido, el mismo que debe ser compatible con las restricciones económicas
globales del país.
16 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

(ii) programación táctica

En el marco de la consecución de dichos objetivos de desarrollo, existe otro proceso, no tan

general como la planificación estratégica estatal ni tan específico como la presupuestación
programática e institucional. Nos referimos a lo que podríamos denominar una programación
táctica. En ella, en el marco de un escenario fiscal de mediano plazo, se establecen y costean los
principales cursos de acción –programas públicos fundamentales- que se espera llevar a cabo
por el sector público para lograr los objetivos de desarrollo. Allí se indican las metas anuales, a es-
cala meso o sectorial, que se espera alcanzar para cada indicador en el contexto de un escenario
fiscal plurianual. En la práctica, se define qué se quiere lograr en los ejercicios fiscales siguientes y
subsiguientes y cuánto de recursos públicos se destinará genéricamente a dichos propósitos. Por
tanto, el resultado central en este proceso es la determinación de lo que denominaremos los Ob-
jetivos Presupuestarios Anuales (OPA) sobre la base de los cuales se estructurará el presupuesto.

(iii) presupuestación operativa

Conceptualmente, el proceso de presupuestación operativa, de periodicidad anual , consiste en

especificar con todo detalle –es decir, a una escala micro o institucional, a nivel de entidad o de-
pendencia- cómo se ejecutarán a lo largo del año fiscal siguiente los cursos de acción previstos
tácticamente en el proceso anterior. Es decir, quien los ejecutará, cómo, cuándo, con qué tipo de
recursos, provenientes de qué fuente de financiamiento, a través de qué programa de gasto, etc.
Además, la presupuestación operativa consiste en especificar, sobre todo, cómo se comprobará
si se está logrando la meta prevista a lo largo de todo el proceso de generación de valor de la ac-
ción pública, y no solo en términos de impacto final. Por ello, resulta fundamental la generación
de información sobre el desempeño a nivel de insumos, procesos, productos y resultados, tanto
a partir del manejo de indicadores de gestión como de evaluaciones más integrales. Igualmente
importante es la aplicación de instrumentos como la elaboración de diagnósticos de problemas,
la determinación de líneas de base, la formulación de marcos lógicos y la implementación siste-
mática de métodos de costeo asociados a una contabilidad con base devengada, entre otros.

(iv) evaluación retroalimentadora

Finalmente, promoviendo un análisis para mejorar la actuación de los tres macroprocesos

anteriores, tendríamos un proceso de evaluación retroalimentadora que, con sus propias es-
pecificidades3 y niveles – macro,meso y micro-, debería permitir el seguimiento y control del
cumplimiento de los OPAs y, además, contribuir a verificar el logro de los objetivos estratégicos,
tácticos e incluso operativos de la administración gubernamental.

3 Se considera que uno de los tipos de evaluación, según su temporalidad, es la evaluación ex tempore (o “durante”), también conocida
con el nombre de monitoreo.
 1. ¿QUÉ ES Y QUÉ IMPLICA EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS? 17

MACRO PROCESOS EN LA ADMINISTRACIÓN FINANCIERA GUBERNAMENTAL

Ciertamente, la gobernabilidad de un sistema caracterizado por la democracia política, la equi-

dad social, la eficiencia económica, el desarrollo cultural, la integridad territorial y la sostenibilidad
ambiental implica ciertos requerimientos. En particular, que estos cuatro macroprocesos –que
determinan la efectividad de la administración financiera gubernamental y su impacto en el ni-
vel de bienestar de la población- se desarrollen en un marco general caracterizado por procesos
continuos de comunicación e información, participación ciudadana, aprendizaje colectivo y ren-
dición de cuentas. Ello permitiría un escenario de transparencia e integridad que haría posible el
pleno desarrollo humano de los integrantes de una nación.
18 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

2. Antecedentes: ¿cómo surge el POR?

En los últimos años, las demandas para elevar la efectividad de la acción pública se han incre-
mentado sustantivamente. Por esta razón, todos los países se han visto impulsados –también
con ayuda de la cooperación internacional- a mejorar sus instituciones gubernamentales, en
particular aquellas de naturaleza fiscal. Entre los principales factores que explican esta situación,
se incluyen los magros avances gubernamentales por mejorar ostensiblemente el nivel de bien-
estar de la población –a pesar de gozar de épocas con marcados niveles de bonanza económica,
como la que vienen atravesando el Perú y la mayoría de los países de la región-, la sustantiva am-
pliación y complejidad de las funciones estatales, la democratización creciente de la información,
el fortalecimiento de la sociedad civil y el ejercicio ciudadano.

Hoy, el éxito en el control del déficit fiscal, la inflación y la estabilización macroeconómica han de-
jado de ser suficientes. Ahora el ciudadano –cuyo bienestar es la razón última de los sistemas de
gobierno democráticos- ya no se conforma con que se limite la arbitrariedad, el capricho y la
impredecibilidad del tomador de decisiones. En muchos países, ha comenzado a demandar in-
sistentemente la mejora en la calidad, la reducción de costos y el aumento en la cantidad de los
servicios públicos en un contexto en que, a medida que el mercado se va desarrollando y comple-
jizando, el Estado terceriza cada vez más los servicios que presta. Así, el Estado evoluciona en su
rol, abandonando su papel de proveedor, para asumir cada vez más, por decirlo así, un papel de
regulador, gerenciador y negociador.

De este modo, en los últimos años se ha producido en América Latina un intenso diseño, forma-
lización legal e implementación de un conjunto de innovaciones presupuestarias que han sido
clasificadas por CEPAL/ILPES (2004) según sus objetivos:

Objetivos macroeconómicos, que incluyen innovaciones como la implementación de

reglas macrofiscales –numéricas, de procedimiento y de transparencia-, la estimación
explícita de pasivos contingentes y gastos tributarios, la creación de fondos de estabiliza-
ción fiscal y los procesos de programación multianual.

Objetivos de políticas, que abarcan los procesos de planeamiento estratégico, eva-

luación de programas, medición de resultados, gobierno electrónico y presupuestos
participativos.

Objetivos operacionales, como la suscripción de convenios de gestión, creación de agen-

cias autónomas, externalización al mercado en la provisión de bienes y servicios, y mayor
discrecionalidad gerencial para optimizar los procesos productivos dentro del sector
público.
 19

INNOVACIONES PRESUPUESTARIAS PARA LA MEJORA DE LA GOBERNABILIDAD FISCAL

Dentro de estas innovaciones e integrando varias de ellas, surge el enfoque de POR como la nue-
va tendencia en la gestión moderna de los recursos públicos, que viene siendo implementado,
con distintas velocidades y especificidades, en gran parte de los países de la región. Este desarro-
llo está conduciendo a un enfoque más global de cambios en el Estado, pues concentrarse en el
presupuesto solamente es dable si se trata de un abordaje progresivo de mejora en el contexto
de un diseño general de reforma y modernización de la administración (Shack 2007a). Esto fue
lo que sucedió, con éxito, en países más desarrollados como Nueva Zelanda, Australia, Ingla-
terra, Canadá y otros, los cuales, a partir de la década de 1980, el Presupuesto por Resultados, fue
parte orgánica de un proceso de cambio mucho más comprensivo, hoy conocido como la Nueva
Gestión Pública. Tal modificación permitió devolverles a los gerentes la facultad de gestionar, de
consolidar el rol del ciudadano como usuario y cliente de los servicios públicos, de fortalecer los
procesos de rendición de cuentas y de perfeccionar la lógica entre la autonomía, la efectividad,
la responsabilidad y los recursos.

Los éxitos de los esfuerzos por implementar un POR en el Perú no sólo dependen de la voluntad
de cambiar el estado actual de cosas en la administración pública. Debe darse, además del marco
jurídico, un cambio efectivo en la cultura organizacional del sector público que permita transitar
progresivamente de un enfoque centrado en la ejecución de medios a otro donde la atención
gire en torno al logro de los fines y objetivos. Estos se expresan en resultados concretos, medi-
bles y verificables, de los cuales los distintos actores del proceso decisional, técnico y político
–propio de la gestión presupuestaria– se responsabilizan ante la ciudadanía. El desempeño de
estos resultados es favorecido bajo ciertas circunstancias: cuando los gerentes y demás actores
del proceso están informados y participan del debate acerca de lo que se espera de ellos; cuan-
do los resultados son medidos y comparados con las expectativas; cuando se les da flexibilidad
para llevar a cabo las responsabilidades que se les asignaron; cuando la autoridad operacional es
transferida de las agencias centrales y ministerios a las unidades ejecutoras; cuando los progra-
mas y las decisiones presupuestarias se enfocan en productos y resultados más que en insumos
y procesos; y cuando los gerentes rinden cuentas sobre costos y resultados (BID/PRODEV, 2008).
20 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

3. Alcance:
¿Qué se entiende por gestión para resultados?

Sin embargo, es evidente que la actividad estatal no depende solamente del presupuesto. Por ello,
la efectividad o, mejor dicho, el éxito en la ejecución de un Presupuesto Orientado a Resultados
(POR) conlleva la introducción de cambios, más allá del sistema administrativo de presupuesto.
Esto involucra al sistema de administración financiera en su conjunto –tradicionalmente com-
puesto por los subsistemas de presupuesto, tesorería, endeudamiento y contabilidad– y al resto
de sistemas administrativos que gobiernan la gestión pública –control, adquisiciones, personal,
inversiones, etc–.

Gestionar para obtener resultados constituye un cambio de paradigma. Implica un cambio en

la forma de pensar y actuar en la administración pública; por ende, en las determinantes de
comportamiento que guían el proceso de decisión y acción de los políticos y burócratas, y en
la calidad y naturaleza de relaciones que se establecen en materia de supervisión entre el Poder
Ejecutivo, el Poder Legislativo y la sociedad civil, es decir, la ciudadanía en general.

Siguiendo al BID/CLAD (2007), la gestión orientada a resultados es un marco conceptual cuya

función es facilitar a las organizaciones públicas la dirección efectiva e integrada de su proceso
de creación de valor público a fin de optimizarlo, asegurando la máxima eficacia, eficiencia y
efectividad de su desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y la mejora continua
de sus instituciones. Es más, en la Mesa Redonda de Resultados de Marrakech (2004), la Gestión
por Resultados para el Desarrollo se conceptualizó como una estrategia de gestión centrada en
el desempeño y en las mejoras sostenibles de los resultados del país, proporcionando de este
modo un marco coherente para la eficacia del desarrollo. En esta estrategia, la información del
desempeño se usa para mejorar la toma de decisiones, además de incluir herramientas prácticas
para la planificación estratégica, la gestión de riesgos, la gestión de programas y proyectos, los
procedimientos de auditoría y adquisiciones, el monitoreo y la evaluación de los resultados.

AVANCES EN LA GESTIÓN PARA RESULTADOS DEL DESARROLLO EN AMÉRICA LATINA

 21

En función de estos aspectos y a partir de un diagnóstico realizado por el BID/PRODEV, podemos

ensayar una categorización de varios países de América Latina en tres grupos en función del
nivel alcanzado: (i) países de estrato avanzado, como Brasil, Colombia, Chile y México; (ii) países
de estrato medio alto, como Argentina, Costa Rica, Guatemala y Perú; (iii) países de estrato medio
bajo, como Nicaragua, Paraguay, República Dominicana y Surinam, por citar algunos.
22 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

4. Avances:
¿Cómo se viene aplicando el POR en el Perú?

En el Perú, el POR se viene implementando desde el año 2007, a través de una estrategia de aplica-
ción gradual y progresiva. Tal medida se basa en el aprendizaje de las experiencias comparadas
de los países más desarrollados y en la convicción de que este proceso de mejora conduce a una
profunda reforma en la administración pública, en general, y en la gestión presupuestaria, en
particular.

En este sentido, la Ley de Presupuesto del 2007 (Ley 28927) establece que empezarán a tener
este enfoque determinados programas (Salud Materno Neonatal, Articulado de Nutrición, Ac-
ceso a la identidad, Logros Educativos Básicos y Acceso Vial a Servicios Sociales y Mercado) y
pliegos (Ministerio de Educación, Ministerio de Salud, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social,
Registro Nacional de Identidad y Estado Civil, y Ministerio de Transportes y Comunicaciones).

Posteriormente, la Ley de Presupuesto del 2008 (Ley 29142) extiende los pliegos involucrados al
incorporar en su Capítulo IV (Presupuesto por Resultados) a la Presidencia del Consejo de Minis-
tros, Seguro Integral de Salud, Instituto Nacional de Salud, Ministerio de Vivienda, Construcción
y Saneamiento, y Gobiernos Regionales y Locales. Asimismo, incorpora una nueva orientación
programática para el Año Fiscal 2009, pues prioriza los programas de Electrificación Rural, Sa-
neamiento Rural, Telecomunicación Rural y Conservación del Medio Ambiente en zonas urbanas
y rurales altamente contaminadas. Al mismo tiempo, determina las responsabilidades para el
monitoreo de la ejecución de los programas estratégicos. Estas recaen en el secretario técnico
de la Comisión Interministerial de Asuntos Sociales (ST-CIAS), como responsable nacional; en el
gerente general de cada Gobierno Regional, como responsable en su respectiva región; y en el
gerente municipal, como responsable local en su respectiva jurisdicción.

Del mismo modo, se ha definido un conjunto de instrumentos o componentes, cuyo uso viene
siendo establecido y difundido por la Dirección Nacional de Presupuesto Público del Ministerio
de Economía y Finanzas, ente rector del proceso de POR en el Perú. Entre estos destacan los si-
guientes (MEF, 2008):

Programas Presupuestarios Estratégicos: en ellos se vinculan sistemáticamente, a partir

de la construcción de marcos lógicos, los resultados de una acción pública –y por tanto, a
sus actores– con productos, procesos e insumos necesarios para su ejecución, sustentando
cada una de las relaciones de causa-efecto sobre la base de la información y experiencia
existente.

Seguimiento de Indicadores: permite, a partir de la construcción de indicadores de des-

empeño y líneas de base, disponer de información oportuna sobre el cumplimiento de
metas de gasto, producto y resultado. Estos datos sirven tanto para la mejora de la gestión
pública como para sostener procesos de rendición de cuenta a la ciudadanía y fortalecer
el control por parte de la Comisión de Presupuesto y Cuenta General del Congreso de la
República.
 4. AVANCES ¿CÓMO SE VIENE APLICANDO EL POR EN EL PERÚ? 23

Evaluaciones Independientes: son valoraciones de una intervención –prevista, conclui-

da o en ejecución– realizadas por especialistas independientes. Este instrumento permite
determinar la relevancia, eficiencia, eficacia, impacto y sostenibilidad de la intervención,
con la finalidad de coadyuvar a la incorporación de información sobre resultados en el
proceso de toma de decisiones.

Incentivos a la Gestión: su finalidad es reorientar el comportamiento de la administración,

enfocándolo hacia el logro de fines en lugar de, únicamente, la ejecución de medios. Para
ello, se recurre a la aplicación efectiva de estrategias contractuales en la gestión pública,
a través de la suscripción de convenios de administración por resultados, que permitan
premiar las mejoras en desempeño.

Transparencia y Monitoreo Participativo: su objetivo es promover una mayor partici-

pación y fiscalización de la ciudadanía respecto a las acciones del Estado, con la finalidad
de reducir los riesgos de corrupción e incentivar el mejor desempeño de las instituciones.
Para ello, se están implementando mecanismos de transparencia y acceso ciudadano a la
información, monitoreo participativo del gasto y el ejercicio mejorado de presupuestos
participativos.

Generación de Capacidades: tiene por objeto el fortalecimiento de las capacidades de

los funcionarios y trabajadores involucrados pertenecientes a los tres niveles de gobier-
no (nacional, regional y local). Con este fin, se están ejecutando diferentes medidas, tales
como la elaboración y difusión de metodologías y materiales de capacitación, el estableci-
miento de directivas y la provisión de asistencia técnica.

Sin duda, la introducción de la Programación Presupuestaria Estratégica ha sido uno de los cam-
bios más notables que el enfoque POR ha generado en la operatividad presupuestaria. Dicha
medida no sólo se ha traducido en una modificación al nivel más alto de la estructura funcional
programática del clasificador presupuestario, sino que ha creado un mecanismo y un espacio
concretos de coordinación de acciones y actores públicos y no públicos en pos del logro de un
objetivo nacional.

Veamos, como ejemplo, el caso de la desnutrición crónica infantil. Como ya es sabido, el pro-
blema nutricional es producida por la carencia sostenida y simultánea de proteínas, energía y
micronutrientes, y por el mal estado de salud combinado con una inadecuada ingesta de ali-
mentos y malos hábitos de higiene. En los niños menores, la desnutrición crónica tiene efectos
negativos irreversibles en el futuro desarrollo de la persona, pues compromete la formación de
sus capacidades productivas y merma su salud por el resto de su vida. Sin embargo, a pesar de
los millones de dólares gastados anualmente, la política social ha sido inefectiva en reducir la
desnutrición: en los últimos cinco años el tasa de desnutrición crónica en los niños menores de 5
años se ha mantenido inalterable.

Esta penosa realidad se debe, de manera esencial y entre otros factores, a que no se ha tomado
en cuenta la multicausalidad de la desnutrición crónica; por el contrario, se la ha manejado sólo
como una cuestión alimentaria. En consecuencia, este problema no se ha enfocado de manera
multisectorial; ha habido escasa participación de la comunidad y las intervenciones no se han
desarrollado en forma coordinada y simultánea (MEF, 2008).
24 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

PROGRAMA ARTICULADO DE NUTRICIÓN

A partir del 2008, se ha iniciado la implementación del proceso de programación estratégica y

la creación de un programa Articulado Nutricional en el marco de la aplicación del POR. Gracias
a estas medidas, es de esperar que la efectividad de la política social en esta materia se eleve
sustancialmente y se empíece a solucionar este grave problema que afecta las capacidades de
mediano y largo plazo de nuestra población.
 25

5. Operatividad:
¿Cómo implementar un POR en una institución?

Quizá la forma más práctica de empezar este proceso de cambio en una organización pública
sea elaborar un plan de acción institucional, que contenga tareas específicas por desarrollar en
plazos determinados y responsables concretos de realizarlas (Shack 2007a). Dicho plan de acción
debe ser aprobado por el titular de la entidad y monitoreado por un comando central de refor-
ma, el mismo que debe conformarse con la participación de la alta dirección de la entidad y de
representantes de los distintos estamentos de la organización.

Dentro de las principales orientaciones que es necesario tener en cuenta en la elaboración de

dicho plan, podemos destacar las siguientes:

1. No se lograrán los resultados deseados sino hay procesos armoniosos de planificación

estratégica, programación táctica y presupuestación operativa. En tal sentido, la primera
tarea es revisar y actualizar los instrumentos institucionales de gestión estratégica –por
ejemplo, el PEI- e identificar los principales programas de la entidad. A continuación, se
debe construir o actualizar para ellos un marco lógico que explicite el fin, propósito, com-
ponentes, actividades y costo de lo que se hará, además del cómo se medirá lo logrado
–con sus respectivos medios de verificación- y los supuestos que se deben tener en cuen-
ta durante la ejecución.

2. No se puede mejorar, si no se puede evaluar; y no se puede evaluar lo que no se puede me-

dir. Para ello, es indispensable disponer de información pertinente, confiable y oportuna.
Solo así los procesos de toma de decisiones se podrán alimentar con información sobre
desempeño.

3. No tiene sentido medir, controlar ni evaluar todo lo que uno hace. Estas operaciones de-
ben concentrarse en lo esencial en cada nivel de gestión y, por tanto, de autoridad. Sobre
la base de esta lógica, lo más conveniente es diseñar un cuadro de mando integral, en el
cual se especifiquen los principales indicadores de desempeño institucionales y que sea el
núcleo central de un proceso de monitoreo sistemático por parte de las autoridades.

4. No basta un buen conjunto de indicadores de desempeño institucional, pues la realidad de

la gestión es compleja y mutidimensional. En tal sentido, es también conveniente diseñar
un programa de evaluaciones tanto internas -autoevaluación- como externas –externali-
zadas en su realización-, que permitan analizar en profundidad los principales contenidos
programáticos y organizacionales de la entidad.

5. Finalmente, dadas las implicancias de un POR, es fundamental para el éxito del proceso la
estrategia de información y comunicación dentro y fuera de la organización.
26 QUÉ, PARA QUÉ Y CÓMO EN EL PRESUPUESTO ORIENTADO A RESULTADOS

6. Referencias bibliográficas

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EEUU.

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15. Shack, Nelson (2006). “Presupuestar en Perú”. Serie Gestión Pública Nº 58 CEPAL / ILPES.
Santiago, Chile.

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17. Shick, Allen (2008). El futuro de la presupuestación para resultados. Documento de trabajo
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