Liderando el

Desarrollo
Sostenible de las
Ciudades

Unidad temática
Cambio Climático

Documento Extenso
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Gerente del Sector de Conocimiento y Aprendizaje:

Federico Basañes

Jefe del Instituto Interamericano para el Desarrollo Económico y Social – INDES:

Juan Cristóbal Bonnefoy

Coordinador General del Programa:

José E. Yitani

Equipo del programa:

Ana Haro
Alison Elías
Andrea Dusso

Autor:
CleanAir Institute

Corrección de estilo y maquetación:

Manthra Comunicación

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del Banco Interamericano de Desarrollo, de su Directorio Ejecutivo ni de los países que representa.
Contenido

1. Objetivo y estructura de la unidad�������������������������������������� 3

2. Conceptos básicos para el entendimiento de la

problemática del cambio climático�������������������������������������� 3

3. Consecuencias del cambio climático sobre el modelo de

desarrollo urbano����������������������������������������������������������������� 6
3.1 Impacto sobre los ecosistemas y aprovisionamiento
de servicios..................................................................... 8
3.2 Costos económicos del cambio climático.................... 10

4. Caracterización de la problemática del cambio climático� 12

4.1 Gases de efecto invernadero....................................... 12
4.1.1 Dióxido de carbono (CO2) y GEI de largo plazo. 12
4.1.2 Contaminantes climáticos de vida corta............. 12
4.2 Fuentes de emisión de GEI.......................................... 14
4.3 Sumideros de carbono................................................. 16

5. Acciones para la mitigación y adaptación al cambio

climático en América Latina����������������������������������������������� 18
5.1 Mitigación.................................................................... 18
5.1.1 Monitoreo y seguimiento de la emisión de GEI .19
5.1.2 Indicadores para medir la emisión de GEI.......... 21
5.1.3 Acciones de mitigación....................................... 22

1
 5.2 Adaptación................................................................... 25
5.2.1 Sistemas de evaluación, seguimiento y control
de la vulnerabilidad............................................. 27
5.2.2 Indicadores para medir la situación de
vulnerabilidad de las ciudades............................ 30
5.2.3 Identificación e implementación de medidas
de adaptación..................................................... 33

6. Conclusiones���������������������������������������������������������������������� 35

7. Bibliografía ������������������������������������������������������������������������ 36

2
 Cambio Climático

Unidad temática
Cambio Climático

1. Objetivo y estructura de la unidad

El cambio climático es uno de los desafíos que enfrentan las ciuda-
des en desarrollo. Esta problemática pone a prueba la capacidad
de los gobernantes, empresarios y la sociedad civil para desarro-
llar ciudades que tengan bajo impacto en las emisiones pero que,
además, puedan desarrollarse en un ambiente cambiante frente a
nuevas condiciones climáticas. En este documento se plantean al-
gunos de los componentes básicos para entender la problemática
y las acciones que las ciudades de la región emprenderán ante este
desafío. El objetivo es que con la presentación y explicación de
estos componentes, se conozca el fenómeno del cambio climático
con más profundidad, así como los retos que este plantea para las
ciudades.

El documento se divide en seis secciones: i) esta presentación; ii) el

capítulo de conceptos básicos; ii) la descripción de las consecuen-
cias del cambio climático; iv) los elementos para la caracterización
de la problemática a nivel local; v) las acciones de mitigación y
adaptación que pueden desarrollar las ciudades; y iv) conclusiones.

2. Conceptos básicos para el entendimiento de la

problemática del cambio climático
Las condiciones climáticas del planeta dependen de la energía re-
tenida por la atmósfera. Cerca de la tercera parte de la radiación
solar recibida es reflejada nuevamente al espacio exterior, mientras
que la restante es retenida por la atmósfera, los océanos y las tie-
rras emergidas. La radiación solar es absorbida en forma de calor
por algunos de los gases presentes en la atmósfera, por un fenó-
meno conocido como efecto invernadero. Los principales gases de
efecto invernadero (GEI) incluyen el vapor de agua, el dióxido de
carbono (CO2), el metano, el ozono y el óxido nitroso.

3
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

El efecto invernadero es, entonces, un fenómeno natural de la at-

mosfera terrestre y es necesario para mantener la temperatura pro-
medio del planeta. Sin embargo, desde la revolución industrial,
los niveles de dióxido de carbono y otros GEI han aumentado en
la atmósfera en un 70%, alcanzando niveles históricos superiores a
400 ppm, lo que ocasiona el incremento de la temperatura prome-
dio del planeta.

El Panel Intergubernamental sobre Cambio Climático (IPCC, por sus

siglas en inglés) define el cambio climático como una “importante
variación estadística en el estado medio del clima o en su variabi-
lidad, que persiste durante un período prolongado (normalmen-
te decenios o incluso más). El cambio climático se puede deber a
procesos naturales internos o a cambios del forzamiento externo, o
bien a cambios persistentes antropogénicos en la composición de
la atmósfera o en el uso de las tierras.” (IPCC, 1992: 5). Más aun, la
Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climá-
tico (CMCC) indica que este cambio es atribuido “directa o indi-
rectamente a la actividad humana, que altera la composición de la
atmósfera mundial”.

La principal fuente de emisión de gases de efecto invernadero es

la quema de combustibles fósiles. De acuerdo con la Agencia Mun-
dial de Energía, el 81% de la energía que se usa en el planeta pro-
viene de combustibles fósiles como el carbón, el gas y el petróleo
(IEA, 2013), esto implica que el consumo de energía bajo fuentes
convencionales, el cual es la base del desarrollo de nuestra socie-
dad y economía, es la principal causa del efecto invernadero.

El dióxido de carbono es uno de los productos de la quema de

estos combustibles, además de ser el gas de efecto invernadero
más abundante y utilizado como referencia para la medición de
la problemática. Este GEI es muy estable y permanece durante
prolongados periodos en la atmósfera, generando un efecto de
calentamiento a largo plazo (PNUMA, 2001).

En una economía cuya matriz energética se sustenta en el consumo

de combustibles fósiles y considerando las características acumula-
tivas de la problemática, enfrentarse al cambio climático supone un
reto mayúsculo para el planeta. Esto se hace más notorio cuando
se evalúan las complejas relaciones que tiene el clima con diferen-
tes componentes del ambiente y los ecosistemas. En la Figura 1
se resume de manera sintética estas relaciones que afectan la pro-
ducción de agua, los flujos de aire el desarrollo de los cultivos y la
productividad de los ecosistemas entre otros aspectos.

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 Cambio Climático

Figura 1. Interrelaciones del clima y el ambiente

Fuente: INDES/BID

Frente a los nuevos retos que abre el cambio climático, se han

desarrollado dos tipos de iniciativas que deben actuar de forma
conjunta para lograr resultados visibles. En primer lugar, las estra-
tegias de mitigación, que involucran todas las políticas, tecnolo-
gías y medidas que permitan una reducción de las emisiones de
GEI. En términos generales, estas estrategias consisten en iden-
tificar cuáles son las fuentes de emisión de gases GEI (cambio de
uso del suelo, industria, agricultura, electricidad, etc.) y reducir su
capacidad emisora.

El segundo enfoque son las estrategias de adaptación. Estas con-

sideran las políticas, tecnologías y medidas que permitan reducir
la vulnerabilidad de las poblaciones y el medio ambiente ante los
efectos causados por el cambio climático, que trae consigo un au-
mento de las temperaturas, variabilidad en las precipitaciones, au-
mento del nivel del mar e incremento de los fenómenos climáticos
extremos. Esto puede provocar inundaciones, sequías, incendios,
escasez de agua dulce, deslizamientos, enfermedades, entre otros.
Para hacer frente a estas amenazas, los países y las ciudades están
empezando a implementar medidas de adaptación; adicionalmen-
te, este tipo de estrategias están orientadas a incrementar los be-
neficios que puedan obtenerse de este fenómeno.

5
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Debido a que la mayor parte de las emisiones de GEI se relaciona

con procesos urbanos, ya que las ciudades son muy dependientes
de los servicios que provee la naturaleza (como agua y alimentos),
la mitigación y adaptación al cambio climático implica una gran
responsabilidad de gestión desde la perspectiva urbana.

3. Consecuencias del cambio climático sobre el modelo

de desarrollo urbano
En las últimas décadas, el planeta ha presentado las mayores tem-
peraturas registradas desde el periodo interglaciar que comenzó
hace aproximadamente 12 000 años (PNUD, 2007). La pendiente
de crecimiento se ha hecho crítica desde la época de la revolución
industrial. En el Gráfico 1 se muestra el incremento de la tempera-
tura desde finales del siglo XIX.

Gráfico 1. Temperatura global (°C) por décadas 1800-2010

Fuente: Organización Meteorológica Mundial, 2013

La creciente modificación del clima se ha evidenciado de manera

particular en esta región por el incremento en eventos extremos
(CEPAL, 2010). De acuerdo con un análisis realizado por CEPAL
(2010), como parte de los diversos efectos climáticos extremos, se
han generado mayores presiones sobre los recursos hídricos por

6
 Cambio Climático

los cambios en precipitación y aumentos de temperatura. Esto, a

su vez, tiene un efecto significativo en la producción agropecuaria,
la productividad agrícola y la generación de energía por medio de
hidroeléctricas, generando impactos en la seguridad alimentaria y
en las exportaciones.

Por lo general, los eventos extremos de temperaturas como los

presentados en la región durante los últimos años (inviernos más
fríos de lo normal y veranos con temperaturas mucho más altas de
las acostumbradas), así como las tormentas y sequías, traen con-
sigo el incremento de la frecuencia de deslizamientos e incendios
forestales que resultan devastadores en zonas vulnerables, como
las áreas urbanizadas descontroladamente en zonas de ladera o
cauces de los ríos. La vulnerabilidad de la población allí asentada
y la exposición cada vez mayor a eventos como tormentas, desli-
zamientos e inundaciones trae consigo catástrofes y emergencias
que afectan directamente a la población más desfavorecida de las
ciudades y regiones, lo que además de poner en riesgo cientos de
vidas implica altos costos a los estados en atención a desastres.

Para el caso de América Latina, a pesar de provocar solo el 12%

de las emisiones GEI globales, se ha convertido en una de las re-
giones más vulnerables a los efectos del cambio climático, presen-
tando un incremento en el número de desastres naturales como
huracanes, sequías e incendios forestales. El Gráfico 2 muestra la
ocurrencia de este tipo de eventos, la cual, como se puede obser-
var, ha aumentado casi cuatro veces en los últimos treinta años.
Los fenómenos que más han incrementado su presencia son las
inundaciones y las tormentas.

Gráfico 2. Frecuencia de fenómenos hidrometeorológicos

en América Latina (1997-2007)

Fuente: CEPAL, 2009

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

El cambio climático tiene consecuencias específicas para las ciuda-

des, según su localización, geología y planificación urbana, entre
otras variables. Diversos estudios han documentado estos impac-
tos. A continuación se presenta un breve resumen de los mismos.

3.1 Impacto sobre los ecosistemas y aprovisionamiento

de servicios
Aun en los entornos urbanos, los ecosistemas presentan un papel
fundamental en la provisión de servicios como alimentos, agua, re-
gulación del clima y materias primas para la actividad industrial. El
cambio climático afecta algunas de las condiciones que permiten
el desarrollo de los ecosistemas y su capacidad de proveer estos
servicios. En el estudio Planning for climate change (ONU-HABI-
TAT, 2010) se exponen algunos de estos impactos. Los cuales se
indican a continuación.

Aumento de las temperaturas

La tierra ha experimentado un incremento en la temperatura glo-
bal de 0,7°C, siendo de uno en casi todos los países de América
Latina (IPCC, 2008). Las proyecciones para el siglo XIX calculan
que el incremento en el continente será de entre 2°C y 3°C. El
aumento de las temperaturas trae consigo cambios en la presión
y en las corrientes a nivel global, y estos cambios, de acuerdo con
el estudio, pueden traer escasez de agua y sequías. Al nivel de las
ciudades, este fenómeno puede conllevar potencialmente cortes
de agua, oleadas migratorias desde zonas en sequía, islas de calor
en la ciudad, sequías, aumento de incendios, pérdida de hábitats
y especies, e incremento de muertes derivadas de las altas tempe-
raturas, como muertes por deshidratación o enfermedades infec-
ciosas, etc.

Aumento de las precipitaciones

Otro de los efectos del cambio climático es el aumento de las pre-
cipitaciones, que puede incrementar el riesgo de inundaciones y
deslizamiento de tierras. En el caso de las ciudades, estas catás-
trofes pueden implicar el aumento de los daños en viviendas y ne-
gocios, cortes en el suministro de agua y electricidad, daños en
infraestructura y colapso en algunas zonas de la ciudad, derrumbes
en asentamientos informales, aumento de insectos y enfermeda-
des producidas por los mismos, además de oleadas de migración
de zonas inundadas hacia la ciudad.

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 Cambio Climático

Aumento del nivel del mar

Los datos de medición de mareas sugieren que, a lo largo del siglo
XX, el nivel del mar ha aumentado un promedio de 100 a 200 mm.
Este crecimiento trae consigo la inundación de zonas costeras, la
contaminación de aguas dulces con aguas saladas y el aumento
de episodios climáticos extremos. En las ciudades, este fenóme-
no puede afectar al suministro de agua y, sobre todo, a todas las
infraestructuras, servicios, viviendas, etc. que se sitúen en la pri-
mera línea de mar. La Figura 2 ilustra los cambios que sufren las
poblaciones que se encuentran ubicadas cerca de la costa ante el
aumento del nivel del mar.

Figura 2. Consecuencias del aumento del nivel del mar

Fuente: INDES/BID: http://www.iadb.org/es/indes/fundamentos-del-cambio-climatico,7015.html

Aumento de episodios climáticos extremos

El cambio climático también puede incrementar el número de tor-
mentas, huracanes y demás fenómenos climáticos extremos, que,
a su vez, pueden llevar a un aumento de las inundaciones, desliza-
miento de tierras y cortes en los servicios públicos. En las ciudades,
como ocurriese con el aumento de las precipitaciones, la presencia
de estos fenómenos puede implicar daños en viviendas y negocios,
cortes en el suministro de agua y electricidad, daños en infraes-
tructura, colapso en algunas zonas y derrumbes en asentamientos
informales. La Figura 3 muestra el aumento de las inundaciones en
la segunda mitad del siglo XX en el continente latinoamericano.

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Figura 3. Incremento de las inundaciones en la segunda

mitad del siglo XX

Fuente: INDES/BID: http://www.iadb.org/es/indes/fundamentos-del-cambio-climatico,7015.html

3.2 Costos económicos del cambio climático

Las consecuencias del cambio climático tienen, asimismo, costos
asociados. Los principales estudios sobre estos han planteado que
si ignoramos este fenómeno, a largo plazo habrá consecuencias
negativas sobre el crecimiento económico a nivel global. Así, el
informe Stern plantea la urgencia de tomar acciones inmediatas
frente al cambio climático para evitar daños irreversibles que re-
presentarán un costo mucho más alto a largo plazo, debido a que,
además de atender los efectos explicados anteriormente (even-
tos climáticos extremos, inundaciones, sequías, etc.), el creciente
riesgo de repercusiones a gran escala de estos fenómenos podría
incidir sobre el mercado financiero mundial, aumentando la incer-
tidumbre, la volatilidad de los seguros, los riesgos de las inversio-
nes, entre otros.

El informe también plantea que, teniendo en cuenta que los países

más pobres presentan mayor vulnerabilidad frente a los efectos
del cambio climático —puesto que están menos preparados para
afrontarlos y no cuentan con sistemas de monitoreo que den cuen-
ta de la magnitud de estos efectos a nivel local—, estos serán los
que tengan que afrontar mayores costos, cuando más aumente la
temperatura global y sus efectos se recrudezcan (Stern, 2006).

Bajo esta perspectiva, se observa que, entre 1970 y 2008, este

tipo de eventos ha representado un costo de USD 81,4 miles de

10
 Cambio Climático

millones anuales para la región (CEPAL, 2009). En una perspectiva

sub-regional, la temporada de huracanes de 2004 provocó daños
estimados de USD 4,2 miles de millones en el Caribe, lo cual re-
presenta pérdidas económicas de 8% y 7% en Jamaica y en las
Bahamas, respectivamente (CEPAL, 2005).

Otro ejemplo es lo ocurrido en Colombia durante las olas inverna-

les de 2010-2011, que ocasionaron decenas de muertes, devasta-
ción de cultivos y afectaciones para la ganadería y otras actividades
agrícolas a lo largo del país, debido a los desbordamientos de ríos
e inundaciones de varias zonas urbanas y rurales. El precio de la
atención a este desastre, únicamente en la región de la costa atlán-
tica, fue de aproximadamente 2% del PIB nacional (ECLAC, 2012).
Con el fin de estimar los costos del cambio climático a nivel glo-
bal se han usado tres metodologías complementarias. La primera,
hace análisis en los principales efectos del cambio climático y las
medidas necesarias frente a tales efectos, tras lo cual se cuantifica
el costo de adoptarlas; debe tenerse en cuenta que existe una in-
certidumbre asociada a las proyecciones de los costos de diferen-
tes desarrollos tecnológicos, condiciones de mercado y el precio
de diferentes combustibles a largo plazo. La segunda hace uso de
modelos macroeconómicos para considerar el impacto de diversos
factores, como la innovación tecnológica y la rapidez con que esta
se difundiría a nivel mundial, sobre la producción mundial, la vida
humana y el medio ambiente. Y, por último, la tercera metodología
compara el costo social que tendría una pequeña reducción de
emisiones en diferentes momentos del tiempo, evitando, así, usar
modelos económicos formales a gran escala.

A través de estos métodos ha sido posible estimar que el costo de

estabilizar las emisiones de GEI para el año 2050 sería de aproxi-
madamente el 1% del PIB mundial (algunos países tendrían que
asumir más costos que otros), pero en el caso de que no se tomen
acciones inmediatas este monto irá en ascenso a medida que pase
el tiempo. Asimismo, se resalta que la inversión del 1% del PIB no
solamente es necesaria, sino que es viable, y podría traer grandes
beneficios. Como la dinamización de varios tipos de industrias y
servicios, aumentaría el valor de energías bajas en carbono en los
mercados, estimularía reformas en mercados energéticos eficien-
tes, entre otros.

Finalmente, es necesario considerar que en el marco del cambio

climático existe una incertidumbre muy grande en relación a la
cuantificación de los impactos y amenazas que pueden preverse

11
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

como efectos secundarios del aumento de la temperatura global.

Teniendo en cuenta lo anterior, estos niveles de incertidumbre de-
ben ser asimilados en los sistemas de monitoreo y seguimiento, así
como la implementación de sistemas de indicadores que constitu-
yan elementos para generar alertas tempranas y permitan reaccio-
nar de forma adecuada.

4. Caracterización de la problemática del cambio climático

A continuación se exponen de forma sencilla las características de
los gases de efecto invernadero y las principales fuentes de emisión.

4.1 Gases de efecto invernadero

Cualquier gas que tenga la capacidad de generar el efecto inver-
nadero en la atmósfera se denomina gas de efecto invernadero. El
más representativo de este tipo es el CO2, pero existen otras sus-
tancias con esta capacidad. Destacan los contaminantes climáticos
de vida corta, debido a su vínculo con la contaminación del aire.

4.1.1 Dióxido de carbono (CO2) y GEI de largo plazo

Además del CO2, el IPCC identifica al vapor de agua (H2O) y el
óxido nitroso (N2O) como los principales gases de efecto inverna-
dero en la atmósfera terrestre. Su principal característica es su larga
permanencia en la misma.

4.1.2 Contaminantes climáticos de vida corta

Los contaminantes climáticos de vida corta (CCVC) son aquellos
compuestos que promueven el calentamiento climático y que tie-
nen una vida atmosférica de entre unos pocos días hasta una dé-
cada. Los principales contaminantes de vida corta son el carbono
negro, el metano y el ozono troposférico. En la Figura 4 se pre-
senta el resumen sobre los contaminantes climáticos de vida corta
elaborado por la Comisión Clima y Aire Limpio (CCAC) para la re-
ducción de los CCVC.

12
 Cambio Climático

Figura 4. Contaminantes climáticos de vida corta

Fuente: CCAC

Dentro de los CCVC dos contaminantes resultan de especial in-

terés por su relación con la calidad del aire. Estos son el carbono
negro (qué forma parte del PM2,5) y el ozono troposférico. Estas
sustancias son, al mismo tiempo, contaminantes del aire y conta-
minantes climáticos.

El carbono negro es un material particulado que se produce por

la combustión incompleta de combustibles fósiles, biocombusti-
bles y biomasa, principalmente en vehículos motorizados, cocinas
domésticas, incendios y fábricas industriales (REDRACC, 2010).
Contribuye al calentamiento global principalmente porque las par-
tículas oscuras absorben luz, por lo que emiten calor y calientan la
atmósfera; también se depositan sobre el hielo y la nieve, con lo
que derriten estas superficies. Además, el carbono negro afecta la
salud humana, pues contribuye a provocar problemas respiratorios
como cáncer de pulmón y asma. Su tiempo de permanencia en
la atmósfera varía entre unos pocos días y unas pocas semanas,
pero su potencial de calentamiento es entre 460 y 1 500 veces más
potente que el del CO2 (ibíd). Los impactos climáticos del ozono

13
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

troposférico se relacionan con la disminución de la capacidad de

las plantas para absorber el CO2.

4.2 Fuentes de emisión de GEI

De acuerdo con estudios de la CEPAL, como se puede ver en el
Gráfico 3, de los cerca de 43 billones de toneladas de GEI que se
emiten al año en el mundo, América Latina es responsable de cer-
ca del 12%. De este porcentaje, Brasil, México, Venezuela, Argenti-
na y Colombia son los principales emisores, en orden descendente
(CEPAL, 2009).

Gráfico 3. Distribución mundial de gases de efecto

invernadero (GEI)

Fuente: CEPAL, 2009

Si bien el mayor porcentaje de emisiones de GEI se asocia a los

países desarrollados, las de América Latina presentan unas acele-
radas tasas de crecimiento, asociadas al aumento demográfico e
industrial de la región en un contexto de escasa planificación frente
al cambio climático. Esto debe ser un llamado de atención a los
tomadores de decisiones a nivel local y nacional en la región, quie-
nes deben hacer conciencia sobre el problema desde su origen
hasta sus consecuencias.

14
 Cambio Climático

El Gráfico 4 muestra la distribución sectorial de las fuentes de emi-

sión en América Latina. Como se puede observar, cobran especial
importancia el cambio de uso del suelo (46%), el sector agrícola
(20%), la electricidad (8%) y el transporte (8%).

Gráfico 4. Emisiones de GEI por sector (en porcentajes)

en América Latina

Fuente: CEPAL, 2010

En el Gráfico 5 se presentan las fuentes de emisión detalladas para

los países de la región. Puede observarse que en el caso de Brasil,
gran parte de las emisiones proceden del cambio de uso del sue-
lo, causado por la utilización de áreas naturales para la industria
agrícola. En el caso de México, la mayor parte de las emisiones de
GEI vienen de la producción de energía. Por su parte, en el caso
de Argentina, las mayores fuentes de emisión son la agricultura y
los procesos industriales. En el resto de los países, la distribución
de emisiones se concentra, principalmente, en la agricultura y en
el cambio de uso del suelo.

15
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Gráfico 5. Distribución de emisiones por fuente en

América Latina

Fuente: CEPAL y PNUMA, 2010

4.3 Sumideros de carbono

Los sumideros de carbono son definidos por la IPCC como “Todo
proceso, actividad o mecanismo que detrae [retira] de la atmósfera
un gas de efecto invernadero, un aerosol, o alguno de sus precur-
sores” (IPCC, 2007). El Panel IPCC ha estimado que en los próxi-
mos cincuenta años se podría secuestrar o conservar entre 60 y 87
Pg1 de carbono en bosques, y entre 23 y 44 Pg de carbono en sue-
los (IPCC, 2007). Debido a la gran incertidumbre que existe alre-
dedor de las mediciones de los sumideros biológicos de carbono,
su inclusión como mecanismos de desarrollo limpio (MDL) en los
acuerdos internacionales fue muy debatida. Sin embargo, siempre
se han incluido como parte de los inventarios de emisiones de GEI.
Los bosques actúan como sumideros biológicos de carbono debi-
do a que las plantas absorben carbono a través de la fotosíntesis y
lo almacenan. La deforestación y reemplazo de bosques para otros
usos libera parte del carbono almacenado y reduce la capacidad
de almacenamiento de la capa vegetal y los suelos.

La emisión histórica por cambios en el uso de la tierra (136 Pg) da

cuenta del potencial ecológico de los sumideros de carbono, es
decir, la devolución del carbono a su lugar de origen convirtiéndo-
se, potencialmente, en un instrumento fundamental para el com-
bate del cambio climático.

1 Pg: Petagramo. Equivalente a 1 000 millones de toneladas.

16
 Cambio Climático

En este sentido, en 2005, se revivió la discusión sobre el papel de

los bosques en la lucha contra el cambio climático. A partir de este
momento, se reconoció la reducción de emisiones derivadas de la
deforestación y la degradación forestal; además de la conservación,
el manejo sostenible y el mejoramiento del stock de carbono de los
bosques en los países en desarrollo (REDD+) como un mecanismo
válido para la lucha contra el cambio climático (UICN, 2010).

Actualmente se discute la posibilidad de pagar a los países en de-

sarrollo por el valor del carbono almacenado en sus bosques. Se
considera que estos pagos podrían contribuir a revertir la defores-
tación, lo que otorga un mayor atractivo al manejo forestal sosteni-
ble. Sin embargo, aún existen muchos debates sobre las formas de
cuantificación, los mecanismos y metodologías para implementar
este tipo de iniciativas.

Adicionalmente, existen grandes incertidumbres acerca de las po-

sibilidades de que los mecanismos REDD+ no alcancen los resul-
tados esperados en términos de reducción de emisiones y protec-
ción de los bosques tropicales, por cuestiones políticas y aspectos
relacionados con la débil gobernanza forestal en los niveles locales.

La compleja problemática asociada a la deforestación es solo otro

ejemplo de la importancia de conocer las fuentes de emisión para
poder diseñar y desarrollar medidas efectivas contra el cambio cli-
mático. Así, identificar los puntos de producción de estos gases es
fundamental para que las autoridades locales puedan focalizar sus
acciones y, al intervenir sobre las fuentes, reducir la emisión de los
gases. Cabe mencionar que muchas de estas fuentes son compar-
tidas con los contaminantes criterio que se analizaron en el aparta-
do de calidad del aire, como la quema de combustibles fósiles, las
actividades agrícolas e industriales y residuos sólidos.

Así, las estrategias y políticas encaminadas a reducir las emisiones

de fuentes clave, como las de transporte y producción de energía,
logran beneficios de reducción de emisiones tanto en CO2 como
en los contaminantes climáticos de vida corta y los contaminan-
tes criterio. Por ejemplo, la mejora de la eficiencia de un sistema
de transporte en una ciudad puede reducir las emisiones con una
combinación de medias como: la reducción de números de viaje, la
disminución de distancias de viaje y la agilización del flujo del tráfi-
co. Estos cambios se traducen en una disminución del consumo de
combustible y mejoras en la eficiencia de conducción, a través de
la reducción de la congestión, lo cual reduce, a la vez, las emisio-
nes de contaminantes criterio y de CO2.

17
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Sin embargo, dado que el tipo de contaminante y sus efectos pue-

den ser diferentes, las acciones necesarias para reducir gases de
efecto invernadero no siempre coinciden con aquellas enfocadas
a reducir las emisiones de contaminantes criterio. En ocasiones,
atacar una fuente de contaminantes criterio puede no afectar la
reducción de GEI; es el caso del tratamiento de residuos, donde,
según cómo se haga, puede emitir uno u otro tipo de gas.

5. Acciones para la mitigación y adaptación al cambio

climático en América Latina
Las acciones encaminadas a intervenir tanto en las causas como
en las consecuencias del cambio climático precisan una buena es-
timación de las emisiones de gases y de los riesgos, así como de
un mapa de intervenciones. Todos estos elementos deben ser de-
sarrollados tanto para las acciones relacionadas con la mitigación
como para aquellas que tienen que ver con la adaptación al cam-
bio climático.

5.1 Mitigación
Las estrategias de mitigación están orientadas hacia la implementa-
ción de políticas, tecnologías y medidas que permitan una reducción
de las emisiones de GEI y un aumento en la capacidad de los sumi-
deros para absorber este tipo de gases. Para ello, todo programa de
mitigación debe partir de un monitoreo de los gases, a partir de las
fuentes y de la capacidad de los recursos naturales para absorberlos,
y, posteriormente, proponer una serie de acciones encaminadas a
resolver los problemas y reforzar las potencialidades.

5.1.1 Monitoreo y seguimiento de la emisión de GEI

Las estrategia de seguimiento y monitoreo de las emisiones de GEI
debe tener en cuenta que las concentraciones de estos gases se
estiman a escala global y no local. Por esta razón, los esfuerzos de
monitoreo se centran en el seguimiento de las emisiones de GEI.

En relación con las fuentes, es necesario identificar los principales

puntos de emisión y, a partir de los mismos, hacer una estimación
de la emisión de gases actual y las proyecciones futuras. Así, ana-
lizando la cantidad de dióxido de carbono o de metano que una
industria emite a la atmósfera en un determinado lapso, se puede

18
 Cambio Climático

calcular la cantidad de GEI. Al observar esto en conjunto, con indi-

cadores de desarrollo económico, se puede estimar una tendencia
futura de emisión.

Cabe señalar que los sistemas de monitoreo y seguimiento de GEI

de cada ciudad deben articularse con los sistemas nacionales, para
crear un inventario de emisiones, e internacionales, con el fin de
contribuir a los esfuerzos mundiales por tener aproximaciones más
certeras sobre las emisiones de GEI por cada sector industrial, así
como sobre el tipo de políticas y medidas que resultan efectivas
para su reducción.

El seguimiento de las emisiones sectoriales es un elemento funda-

mental para el desarrollo de estrategias de mitigación. En el Grá-
fico 6 se muestran los datos sectoriales de emisión de GEI para
Cuenca, Ecuador, en el año 2009, y la proyección de este compor-
tamiento para el 2050. La proyección futura muestra que la movi-
lidad, si bien se reduce ligeramente, sigue siendo la mayor fuente
de emisiones de GEI. La industria y las actividades residenciales y
de servicios seguirán siendo la segunda y tercera fuentes, e incluso
su presencia aumentará ligeramente.. Esto sirve como indicativo
para identificar cuáles son los sectores en los cuales se deben prio-
rizar las intervenciones.

19
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Gráfico 6. Distribución porcentual de emisiones sectoriales de

GEI en Cuenca, Ecuador

Emisiones por sector 2009 (% de t CO2 e)

Residuos
Residencial y 7%
servicios
16%
Industria
16%
Producción
de energía
5%

Movilidad
56%

Emisiones por sector 2050 (% de t CO2 e)

Residencial y Residuos
servicios 20%
20%

Producción Industria
de energía 20%
3%

Movilidad
47%

Fuente: ICES, 2014

20
 Cambio Climático

5.1.2 Indicadores para medir la emisión de GEI

El desarrollo de una batería de indicadores puede dar una visión
de la situación de las ciudades en relación al cambio climático. Los
indicadores de seguimiento propuestos por Iniciativa Ciudades
Emergentes y Sostenibles (ICES) se incluyen en la Tabla 1. Estos
permiten hacer un seguimiento del aumento o reducción de emi-
siones de GEI en relación con el desarrollo de la ciudad, así como
de los esfuerzos que se están realizando y se concretan a través de
los planes de mitigación.

Tabla 1. Indicadores y valores de referencia de la metodología

ICES en relación con la mitigación del cambio climático
Indicadores Verde Amarillo Rojo
Existencia de un
Existencia de un inven- inventario basado en
Existencia y
tario específico para la fuentes nacionales o
monitoreo de No existe inven-
ciudad, con sistema de un inventario local sin
un inventario tario
monitoreo y capacidad sistema de monitoreo
GEI
de implementarlo ni capacidad para
implementarlo
Emisiones de
Menos de 5 Entre 5 y 10 Más de 10
GEI/cápita
Emisiones de
Menos de 0,35 Entre 0,35 y 0,8 Más de 0,8
GEI/PIB
Existencia de un plan
Existencia de un plan
pero que no ha sido
adoptado formal-
Existencia adoptado, no tiene
mente, con metas No existe un plan
de planes de metas cuantitativas
cuantitativas y un de mitigación
mitigación o su monitoreo y
sistema de monitoreo
cumplimiento son
y cumplimiento
limitados

Fuente: BID, 2012

Este grupo de indicadores da cuenta de las emisiones de GEI en

todos los sectores y tipos de fuentes que se encuentran dentro de
una misma ciudad o región, considerando fuentes fijas (industria,
agricultura, vivienda, etc.) y móviles (vehículos particulares, trenes,
vehículos de carga, transporte público, entre otros). A partir de
esto, los planes de mitigación que se desarrollen en la ciudad pue-
den tener una formulación de tipo sectorial, enfocándose en redu-
cir las emisiones de los sectores que sea necesario priorizar a partir
de los inventarios y los estudios de fuentes que se hayan realizado
previamente como parte de la etapa de diagnóstico.

Un diagnóstico detallado de la situación local permitirá esta-

blecer las metas y objetivos de reducción de emisiones de GEI
viables para la región, que lleven, a su vez, a diseñar programas

21
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

para identificar y priorizar estrategias de desarrollo sostenible. Así,

se pretende crear sistemas más robustos, que no solo lleguen a la
identificación de los problemas asociados al cambio climático, sino
que permitan contar con una visión integral de las problemáticas
y oportunidades de mejora como parte del proceso de desarrollo,
involucrando estructuralmente el aspecto ambiental.

5.1.3 Acciones de mitigación

Las estrategias de mitigación involucran todas las políticas, tecno-
logías y medidas que, por un lado, permitan una reducción de las
emisiones de GEI y, por otro lado, aumenten la capacidad de los
sumideros para absorber este tipo de gases (GIZ, 2010).

A partir de los inventarios de emisiones de GEI, así como de los

análisis y criterios de priorización del Panel Intergubernamental de
Expertos sobre el Cambio Climático (IPCC, 2007), se recomienda
algunas medidas de mitigación que deben ser evaluadas a la luz
del diagnóstico local.

Mecanismos de desarrollo limpio

Este instrumento permite a los países en vía de desarrollo obte-
ner recursos para desarrollarse con un menor crecimiento de sus
emisiones de GEI. Los recursos de estos proyectos provienen del
compromiso de reducción de estas emisiones de los países desa-
rrollados, bajo la premisa de que al ser una problemática global,
las reducciones desarrolladas en cualquier parte del mundo ten-
drán un impacto a nivel mundial.

Uno de los requisitos para la certificación de este tipo de proyectos

es que los mismos deben generar beneficios socioeconómicos a
nivel local. Recientemente, este tipo de estrategias han presentado
diversas dificultades en su implementación y han perdido impor-
tancia en el contexto internacional debido a las dificultades locales
para su implementación y para alcanzar las metas de reducción de
emisiones de GEI propuestas, a la falta de compromiso y articula-
ción entre los diferentes actores a nivel local, nacional y regional
involucrados, a la falta de continuidad en las medidas implemen-
tadas tras cesar la ayuda internacional, a la desarticulación con las
necesidades y políticas nacionales, a la dificultad para la difusión
de medidas exitosas, entre otros.

22
 Cambio Climático

Acciones de mitigación nacionalmente apropiadas (NAMA,

por sus siglas en inglés)
Se trata de acciones encaminadas a reducir las emisiones proyec-
tadas en los escenarios tendenciales o business as usual de forma
integrada con el desarrollo sostenible de cada nación. Pese a que
los países en vías de desarrollo cuentan con más libertad para di-
señar proyectos que se ajusten a sus necesidades, se pretende que
las NAMA respondan a necesidades, prioridades y contextos del
orden nacional, y demuestren continuidad y cobeneficios (mejora
en la calidad de vida de la población, posibilidades de replicar las
estrategias, estímulo de nuevos mercados, conservación de eco-
sistemas, etc).

En este contexto resulta fundamental que las autoridades locales

conozcan y se articulen con las estrategias nacionales promovidas
por sus gobiernos, con el fin de aportar en su formulación para
que se ajusten de forma adecuada a las necesidades y condiciones
locales, y se cuente con el compromiso y el apoyo de las medidas
a implementar. Algunos ejemplos de estas acciones incluyen:

•• Programas basados en el mercado, como impuestos sobre el

carbono o la energía, fijación de los precios basada en la tota-
lidad de los costos, uso o reducción gradual de subvenciones,
permisos y cuotas negociables sobre las emisiones; incentivan-
do así el uso de energías que generen menores emisiones de
GEI y promoviendo energías más limpias, al incluir en los costos
de mercado los impactos reales del uso de cada una de ellas.
De esta forma, a través del mercado se tendería a reducir las
emisiones de GEI. Algunos ejemplos buscarían promover ma-
yores impuestos sobre la producción/venta de combustibles
fósiles, dando mejores oportunidades de mercado a energías
alternativas.

•• Acuerdos voluntarios para el uso de la energía y normas sobre

las emisiones de carbono, compras del sector público, progra-
mas para fomentar productos en que se utilice eficientemente
la energía. Ejemplos de ello se pueden dar a nivel local, como
parte de la planeación del desarrollo o la inclusión de sistemas
de transporte que usen energía eléctrica, la construcción de edi-
ficaciones que cumplan con estándares de eficiencia energética,
el uso de materiales en la construcción de todo tipo de edifica-
ciones y vías que sean sostenibles.

23
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

•• Medidas reglamentarias sobre construcción sostenible, prohibi-

ciones de productos y prácticas que presenten una alternativa
de eficiencia energética más costo-efectiva, permisos y cuotas
de emisiones no negociables.

•• En el sector energético y de transporte, los esfuerzos se han

enfocado en el reemplazo de combustibles que generan altas
emisiones por otros de mejor rendimiento y menores emisiones,
como el gas natural o la energía eléctrica. La ciudad de Bogotá
fue elegida “Líder frente al cambio climático” debido a la va-
riedad de estrategias que ha puesto en marcha en materia de
transporte público, como la introducción de buses híbridos, ta-
xis eléctricos, mejora en la calidad del diésel, entre otros. Todas
estas acciones contribuyen a la disminución de las emisiones de
GEI por parte del sector transporte, a la vez que mejoran la cali-
dad de vida de los habitantes por cuenta de la calidad del aire,
lo que finalmente beneficia al desarrollo sostenible de la ciudad.

•• Existen ejemplos en el sector de residuos sobre programas de

concientización acerca de la minimización, reciclaje y reutiliza-
ción de residuos sólidos, cuyo tratamiento constituye una fuen-
te de emisión de CH4 significativa; así como estrategias sobre
responsabilidad extendida de los productores, que los obliga a
garantizar la recolección de productos como pilas, computado-
res, bombillos, baterías, fármacos, entre otros. Otro mecanismo
relacionado con el manejo de residuos sólidos convencionales
es la quema o el aprovechamiento del biogás (que contiene un
gran porcentaje de CH4), producto de los tratamientos de los
mismos.

El Gráfico 7 sintetiza las estimaciones de reducción de emisiones

acumuladas de GEI a 2030 y 2100 por la implementación de medi-
das de mitigación, y representa un claro ejemplo de los resultados
que se pueden obtener a través de la articulación de los esfuerzos
internacionales por cuantificar este tipo de información, de modo
que pueda ser integrada a análisis, proyecciones y estimaciones
globales.

24
 Cambio Climático

Gráfico 7. Estimación de la reducción de emisiones

acumuladas de GEI a 2030 y 2100, por la
implementación de diferentes medidas de mitigación

2000 - 2030 2000 - 2100

Conservación y
eficiencia energética
Cambio de Reducción de emisiones a 650 ppm
combustible fósil Reducciones adicionales a 490 - 540 ppm
Energía renovable

Energía nuclear

CAC
IMAGE
Sumideros forestales MESSAGE
AIM
Extentos de CO2 IPAC N/A

0 20 40 60 80 100 120 0 120 500 1000 1500 2000

Reducción de emisiones acumuladas Reducción de emisiones acumuladas
GtCO2-eq GtCO2-eq

Gráfico RRP.9: Reducciones de emisiones acumulativas para medidas de mitigación alterbativas desde 2000 hasta 2030
(panel a la isquierda) y desde 2000 hasta 2100 (panel a la derecha). El gráfico muestra escenarios ilustrativos de cuatro
modelos (AIM, IMAGE, IPAC, y MESSAGE) que tienen como objetivo lograr estabililzación en 490 - 540 ppm y los
niveles de 650 ppm CO2-eq, respectivamente. Las barras oscuras hacen referencia a las reducciones para cumplir una
meta de 650 ppm CO2-eq, y las barras claras muestra las reducciones adicionales para alcanzar 490 - 540 ppm CO2-eq.
Obsérvese que algunos modelos no tienen en cuenta la mitigación ocasionada por el incremento de los sumideros
forestales (AIM e IPAC) o Captura y Almacenamiento del Carbono (CAC) y que la parte de las opciones de la energía
baja en carbono en el suministro de energía total también está deetrminada por la inclusión de esas opciones en la
referencia. la CAC incluye captura y almacenamiento de carbono biomasa. Los sumideros forestales incluyen reducción
de emisiones de deforestaión (Gráfico 3.23).

Fuente: IPCC, 2007a

5.2 Adaptación
La adaptación al cambio climático es un proceso a través del cual
las comunidades se preparan para enfrentar la incertidumbre cli-
mática del futuro (ONU-HABITAT, 2011).

La mayor parte de las regiones y ciudades que presentan vulnera-

bilidad ante el cambio climático son ciudades emergentes donde
las deficiencias de planeación en los procesos de urbanización y
uso del suelo traen consigo poblaciones más expuestas frente al
cambio climático. Estos gobiernos presentan necesidades de in-
versión de recursos en crecimiento industrial y provisión de servi-
cios básicos a la población, lo que deja de lado una planeación a
largo plazo que considere la preparación de la población e incluso
de sus sectores productivos ante los fenómenos causados por el
cambio climático y la sostenibilidad de sus actividades. En este
sentido, debido a fenómenos como la pobreza, la falta de planea-
ción, la desigualdad y la debilidad estatal surgen mayores dificul-
tades para generar estrategias de adaptación al cambio climático.

25
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Entonces, será necesario considerar la necesidad de construir ciu-

dades mejor adaptadas al cambio climático, para lo cual se debe-
rán tener en cuenta todos los factores de riesgo que afecten a las
zonas urbanas.

Teniendo en cuenta lo anterior, las estrategias de adaptación co-

bran mayor relevancia a nivel local, puesto que responden a cada
contexto geográfico y socioeconómico de forma muy específica, y
su éxito únicamente generará beneficios a nivel local.

Tras contar con evidencia de los efectos y consecuencias del cam-

bio climático sobre diferentes variables ambientales, sociales y
económicas; y entender que no es posible mediante ningún meca-
nismo evitar o compensar completamente estos efectos, es clara la
necesidad de contar con estrategias de adaptación a los cambios
que se imponen en el entorno y que afectan las condiciones de
los recursos naturales y las condiciones de vida de la población en
general.

De acuerdo con los análisis realizados por el IPCC en su último

informe, los países en vías de desarrollo presentan una mayor vul-
nerabilidad al cambio climático puesto que cuentan con menos re-
cursos técnicos, económicos, tecnológicos, de infraestructura, etc.
para adaptarse a las condiciones que se imponen (IPCC, 2007). Las
estrategias de adaptación recomendadas involucran medidas que
lleven a un beneficio social en el marco del desarrollo sostenible.
Entre estas se encuentran medidas que aúnen esfuerzos por mejo-
rar la disponibilidad de agua, la equidad social, la distribución de
los recursos, la planificación de las ciudades y el control y monito-
reo de su crecimiento, la protección de la biodiversidad y el medio
ambiente, lo que a su vez permita garantizar los servicios que el
medio ambiente presta a la sociedad (regulación, suministro, so-
porte y culturales).

Adicionalmente, resulta fundamental que las políticas de desarro-

llo sostenible encaminadas a reducir los impactos del desarrollo
sobre los recursos naturales, la protección de ecosistemas estraté-
gicos, las políticas limpias de desarrollo y crecimiento económico
se diseñen e implementen como parte de la hoja de ruta del de-
sarrollo propio de una región desde sus inicios, y se apliquen de
forma consciente, puesto que estas políticas y estrategias, al mis-
mo tiempo, contribuyen a reducir la vulnerabilidad de las poblacio-
nes (IPCC, 2001).

26
 Cambio Climático

En este sentido, la incorporación de medidas de adaptación al

cambio climático debe responder a un proceso de planificación
estructurado que incluya varias fases, como se muestra a conti-
nuación, y que incluya todos los actores relevantes en la toma de
decisiones y la implementación de las acciones de forma exitosa,
incluyendo la sociedad civil, las entidades de planeación territorial,
ambiental, económica y social, las autoridades locales, las instan-
cias políticas que den viabilidad y continuidad a las estrategias,
entre otros.

5.2.1 Sistemas de evaluación, seguimiento y control de la

vulnerabilidad
Para poder avanzar hacia estrategias de adaptación, es necesario,
en primer lugar, entender el concepto de vulnerabilidad. Por vul-
nerabilidad se entiende el potencial de sufrir efectos negativos por
los fenómenos directos e indirectos asociados al cambio climático.
Los análisis de vulnerabilidad deben considerar, por un lado, la
sensibilidad de la población y el medio y, por otro lado, la capaci-
dad de adaptación de los mismos frente al cambio climático. Este
análisis de variables permitirá identificar las medidas de adapta-
ción que se requieren en una región dada y generar un plan de
adaptación para su implementación, continua vigilancia y evalua-
ción (IPCC, 2007).

Para medir la vulnerabilidad de una ciudad es de vital importancia

identificar las variables que generan mayor riesgo para la pobla-
ción por determinados fenómenos asociados al cambio climático.
Por ejemplo, los fenómenos de urbanización asociados a la falta
de planeación traen consigo diferentes factores de riesgo, empe-
zando por la generación de asentamientos humanos en tierras que
pueden ser consideradas de alto riesgo sin ningún control efectivo;
o los cambios de uso del suelo que amplían las zonas urbanas e
industriales, quitando terreno a zonas de amortiguación de los fe-
nómenos climáticos e hidrológicos drásticos, como inundaciones o
periodos de sequía, entre otros.

La vulnerabilidad de las ciudades se puede medir de diversas for-

mas que den cuenta de los daños que podrían causar fenómenos
asociados al cambio climático, como tormentas, huracanes, se-
quías, deslizamientos, entre otros. Para ello, se debe considerar
los daños sobre las infraestructuras propias de la ciudad (viviendas,
hospitales, colegios, industrias, vías, etc.), sobre la vida humana
y sobre sus medios de producción (agricultura, ganadería, pesca,

27
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

etc.). El nivel de afectación y la capacidad de recuperarse después

de estos fenómenos dará cuenta de la sensibilidad. Lo anterior,
sumado con el nivel de exposición de las ciudades a los impactos
del cambio climático, que podrá variar de acuerdo a la existencia
de sistemas de alerta, planes de gestión del riesgo, etc., expondrá
la vulnerabilidad de una ciudad o región.

Con el fin de medir la vulnerabilidad se deben desarrollar una serie

de indicadores que den cuenta de los factores que influyen y que
se mencionaron anteriormente. La metodología ICES y los indica-
dores expuestos en la Tabla 2 son ejemplos de los instrumentos
necesarios para la medición de la vulnerabilidad en las ciudades.

Asimismo, es importante conocer las características geológicas, hi-

drogeológicas y climáticas, y la vigilancia de las dinámicas propias
de cada una de ellas que permitan dar cuenta de la ocurrencia
de fenómenos anormales que puedan poner en riesgo a la pobla-
ción. En este sentido se evidencia la necesidad de contar con la
vigilancia de variables y fenómenos que le den la capacidad a las
entidades estatales de crear rutas y planes de acción en respuesta
a cualquier alteración de las condiciones.

La Figura 5 muestra algunos de los elementos que se tienen en

cuenta en un estudio de vulnerabilidad. Así, con un estudio geo-
lógico, climático, de infraestructuras, etc. se pueden analizar los
riesgos de derrumbes, deslizamientos, zonas inundables, espacios
naturales, tendidos eléctricos, entre otros. A partir de los mismos
se pueden identificar las zonas de la ciudad que corren más riesgo
de verse afectadas por los efectos del cambio climático. El ejemplo
muestra la situación de la ciudad de Cuenca, en Ecuador. En los
mapas se puede observar de manera muy sintética las zonas de
riesgo de la ciudad. Estas zonas pueden ser de riesgo limitado o
de riesgo total, y este puede proceder de inundaciones, desliza-
mientos, derrumbes, entre otros.

28
 Cambio Climático

Figura 5. Mapa de vulnerabilidad de Cuenca, Ecuador

Fuente: ICES

29
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

5.2.2 Indicadores para medir la situación de vulnerabilidad

de las ciudades
La ICES propone algunos indicadores clave para conocer la vulne-
rabilidad de las ciudades. En la Tabla 2 se presenta un resumen de
estos indicadores, que incluyen: la existencia de mapas de ries-
go; instrumentos de planificación del riesgo; características de la
infraestructura; criterios de zonificación para usos del suelo; exis-
tencia de planes de contingencia; y, en general, elementos que
permiten dar cuenta de la vulnerabilidad y capacidad de respuesta
de una ciudad frente a fenómenos climáticos, y que abren la puerta
para identificar los elementos que requieren acción prioritaria por
parte de los gobiernos subnacionales.

Tabla 2. Indicadores y valores de referencia de la metodología

ICES en relación a la adaptación al cambio climático
Indicadores Valores de referencia
Existencia de
mapas de riesgos
Existencia de
Existencia de a escala 1:10.000,
mapas de prin- No existen mapas
mapas de riesgos que incluyen
cipales peligros de riesgos o estos
con una escala los principales
que amenazan a la son a escala menor
adecuada para los peligros que
ciudad, disponibles a 1:25.000, o no
principales peligros amenazan a la
a escala menos incluyen los peligros
que amenazan la ciudad y que
detallada (1:10.000 - principales.
ciudad consideran los
1:25.000).
escenarios del
cambio climático.

Plan completo, Plan incompleto

Existencia de
actualizado y desactualizado o que Plan incompleto,
planes de contin-
probado medi- no se ha probado desactualizado o
gencia adecuados
ante simulacros mediante simulacros no probado en los
para desastres
al menos una vez en los últimos 12 últimos 12 meses
naturales
al año meses
Sistema de
alerta temprana
Sistema de alerta
para las princi- No existe sistema de
temprana para las
pales amenazas alerta temprana o
Existencia de siste- principales amenazas
naturales, con este tiene solo una
mas eficaces de naturales, con múlti-
múltiples vías de vía de comunicación
alerta temprana ples vías de comuni-
comunicación y sin pruebas periódi-
cación y probado en
y probado al cas (simulacros)
los últimos 24 meses
menos una vez
por año

30
 Cambio Climático

Indicadores Valores de referencia

La ciudad cuenta
con instrumentos
La ciudad cuenta
de planificación La ciudad cuenta con
con instrumentos de
(específicos o instrumentos de plan-
planificación (espe-
integrados) para ificación (específicos
cíficos o integrados)
la gestión de ries- o integrados) para la
para la gestión de
gos de desastres gestión de riesgos de
riesgos de desastres
que cumplen con desastres que cum-
que cumplen con las
las cinco condi- plen con las cinco
cinco condiciones
ciones descritas condiciones descritas
Gestión de riesgos descritas en la met-
en la metod- en la metodología y
de desastres en la odología, pero no
ología y además además consideran
planificación del consideran los los escenarios
desarrollo urbano escenarios

consideran los es-

cenarios del cambio
del cambio climático.
climático
del cambio
climático
Porcentaje de
entregables de
los instrumentos
de planificación
Más de 50% Entre 20% y 50% Menos de 20%
para la gestión de
riesgos de desas-
tres que han sido
completados
La ciudad tiene
acceso a fondos
para responder La ciudad tiene
Asignación presu- ante emergen- acceso a fondos La ciudad solo tiene
puestaria para la cias y reducir ex para respuestas ante acceso a fondos
gestión de riesgos ante los riesgos, emergencias y reduc- para respuestas ante
de desastres y cuenta con un ción ex ante de las emergencias
sistema para la vulnerabilidades
trasferencia de
riesgos
Infraestructura
fundamental en
situación de riesgo
debido a construc- Menos de 10% en 10% y 20% en todos Más de 20% en cual-
ción inadecuada todos los sectores los sectores quier sector
o ubicación en
zonas de riesgo no
mitigable
Porcentaje de
hogares en riesgo
debido a construc-
ción inadecuada Menos de 10% 10%-20% Más de 20%
o ubicación en
áreas con riesgo no
mitigable

31
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

Indicadores Valores de referencia

Porcentaje de hog-
ares con conexión
90%-100% 70%-90% Menos de 70%
autorizada a la
energía eléctrica
Porcentaje de
hogares de la ciu-
dad con conexión
Más de 25% 15%-25% Menos de 15%
autorizada de
suministro de gas
natural
Cantidad promedio
de las interrup-
Menos de 10 10 -- 13 Más de 13
ciones eléctricas al
año por cliente
Duración promedio
de las interrup- Menos 10 10 --18 Más 18
ciones eléctricas
900 --1500 kW/por Menos 900 --1500
Consumo anual
1500 --3500 kW/ hogar/año --- 3500 kW/por hogar/año
residencial de elec-
por hogar/año - 5000 kWh/por --- Más 5000 kWh/por
tricidad por hogar
hogar/año hogar/año

Fuente: BID (2012)

Los enfoques ecosistémicos y las metodologías que involucran la

vulnerabilidad sobre los servicios ecosistémicos (de suministro, re-
gulación, soporte y culturales, definidos en el documento de Ob-
jetivos del Milenio, publicado en 2010) y las estructuras ecológicas
han predominado en los estudios de vulnerabilidad de la región
latinoamericana, al permitir identificar de forma integral las relacio-
nes entre las comunidades y los ecosistemas en que estas plantean
sus esquemas de desarrollo.

Un ejemplo de lo anterior se presenta en los sistemas de alta mon-

taña de la cordillera de los Andes, donde diferentes análisis de vul-
nerabilidad, tanto de los ecosistemas propios de esta zona como
de la población que se abastece de agua en las partes bajas de las
montañas, han llevado a determinar que una de las medidas de
adaptación que se debe aplicar es dar lugar a un nuevo ordena-
miento territorial que disminuya la presión del uso de los recursos
sobre los ecosistemas de alta montaña (Ministerio del Medioam-
biente, Colombia, 2009).

En este sentido, el alto nivel de vulnerabilidad que presentan mu-

chas regiones latinoamericanas y el proceso de desarrollo que atra-
viesa toda la región requieren de sistemas robustos de monitoreo
que permitan desarrollar estrategias de adaptación a largo pla-
zo, convirtiéndose en un insumo para generar respuestas rápidas

32
 Cambio Climático

frente a los diferentes casos de vulnerabilidad que puedan presen-

tarse de forma específica.

Si bien los sistemas de indicadores propuestos por esta metodo-

logía son herramientas fundamentales en los diagnósticos iniciales
de vulnerabilidad en las ciudades, también forman parte integral
del sistema de monitoreo y reporte una vez identificadas e imple-
mentadas las medidas de adaptación.

5.2.3 Identificación e implementación de medidas de

adaptación
Una vez identificadas las vulnerabilidades de las ciudades y defini-
das las prioridades de atención, será posible formular los planes de
adaptación que contengan las medidas necesarias para enfrentarla
de forma efectiva de acuerdo con las condiciones y las prioridades
locales. La formulación de acciones de adaptación debe estar bajo
el marco de un plan de acción que tenga en cuenta las oportunida-
des y barreras locales que harán de ciertas medidas opciones más
viables y que contarán con el apoyo de los diferentes actores.

La planificación del cambio climático a nivel local debe integrar

estrategias espaciales, físicas, sectoriales e integrales de desarrollo
que sean concertadas a través de procesos incluyentes y partici-
pativos en la definición de prioridades. Es importante considerar
que la incorporación de las acciones de adaptación al cambio cli-
mático en los instrumentos de planeación territorial, ambiental y
social existentes puede resultar de utilidad para la integración de
las mismas y más efectivo para su implementación.

Asimismo, debe formularse, desde este momento, la manera en que

las medidas serán implementadas, con planes detallados a corto,
mediano y largo plazos, intervenciones específicas de los diferen-
tes actores, entre otros. A continuación se detallan algunas acciones
que los gobiernos locales podrían implementar en sus ciudades:

•• Mejoramiento de la infraestructura urbana para prepararse fren-

te a diferentes tipos de riesgos. Adicionalmente, este tipo de
acciones puede traer cobeneficios, a través de un desarrollo de
construcciones sostenibles que responda a ahorros en el consu-
mo energético tanto a nivel institucional como doméstico (los
edificios son grandes consumidores de energía y emisores de
gases de efecto invernadero, tanto en su construcción como en
su operación), y que brinde mayores niveles de confortabilidad
a los usuarios.

33
Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

•• Mejora de las redes de transporte con opciones que reduzcan

las emisiones de GEI y la congestión del tráfico urbano; y apoyo
a modos de transporte más ecológicos (transporte público, fur-
goneta y bus de transporte, ciclismo, senderismo, etc).

•• Protección de instalaciones vitales (educación, salud, entre

otros), con el fin de minimizar los impactos de los fenómenos
climáticos sobre la infraestructura que proporciona los servicios
básicos para la sociedad.

•• La concientización y educación de la población acerca de las

amenazas y las buenas prácticas asociadas a las problemáticas
locales es una medida transversal a las demás, y contribuye a
asegurar los buenos resultados de las estrategias de mitigación
y adaptación. Es fundamental garantizar un proceso participati-
vo que permita recoger la perspectiva local de los cambios aso-
ciados con el cambio climático que han sido evidenciados por
las poblaciones locales, puesto que son estas las que tienen un
conocimiento más profundo de las dinámicas locales.

•• La preparación de alertas tempranas y respuestas eficaces, así

como los planes de gestión del riesgo y prevención de desas-
tres que incluyan las variables y eventos asociados al cambio
climático. La planificación del uso del suelo bajo un escenario
completo que cuente con herramientas de análisis de riesgo,
oportunidades de crecimiento sostenible, zonas de amortigua-
miento de fenómenos naturales, zonas de protección ecológica,
entre otros, es otra de las medidas de adaptación con que cuen-
tan las ciudades en desarrollo.

•• La articulación con estrategias nacionales y supranacionales que

permitan un desarrollo adecuado de este tipo de sistemas re-
sulta de gran importancia para los países en vías de desarrollo,
puesto que les permite tener acceso a capacitaciones, transfe-
rencia de tecnología y conocimiento, así como apoyo técnico
en el diseño e implementación de medición de variables que
beneficien a los análisis globales sobre este fenómeno.

•• La generación de planes y políticas de gestión del riesgo y pre-

vención de desastres de forma conjunta, entre todas las enti-
dades gubernamentales en una región o ciudad dada, es indis-
pensable. Dichas políticas deben integrar información de todos
los sectores para lograr poner en marcha un sistema de alertas
tempranas que permita proteger a la población ante la posible
ocurrencia de cualquier evento.

34
 Cambio Climático

•• Fortalecimiento de los lazos de cooperación entre el sector pú-

blico y privado para contar con la información más actualizada
y garantizar la viabilidad de cualquier estrategia a implementar.
Las condiciones territoriales y los riesgos que estas presentan
son un insumo de vital importancia para la planeación a media-
no y largo plazos de las actividades productivas propias de la
ciudad o región. La ubicación de actividades como la minería,
la extracción de hidrocarburos, la agricultura y la ganadería en
zonas vulnerables de inundaciones o sequías puede poner en
riesgo sus inversiones y, por tanto, deberán considerar el trasla-
do o la elaboración de planes de adaptación de sus actividades
e infraestructura frente al cambio climático. Existen ejemplos en
el sector de infraestructura que se refieren a la construcción de
represas u otras facilidades asociadas al recurso hídrico para ga-
rantizar su continuo abastecimiento a las poblaciones, que, a
su vez, sirven como sistemas de amortiguamiento para evitar o
disminuir la magnitud de las inundaciones.

•• El apoyo a los sistemas de producción y distribución de ener-

gía sostenibles, como la energía solar y eólica, conlleva ventajas
que incluyen una canasta energética más variada y con mejores
opciones de responder ante posibles efectos del cambio climá-
tico que afecten la producción y distribución de energía a la
población, así como un desarrollo local más sustentable a partir
de energías con menores emisiones de GEI.

•• Otro tipo de acciones locales puede ser el apoyo a la conserva-

ción y rehabilitación de los ecosistemas y los servicios que estos
proporcionan (por ejemplo, sumideros de carbono que dispo-
nen los bosques).

Estas acciones tienen por objetivo la protección de las ciudades y,

en general, deben abordarse desde un enfoque integral que inclu-
ya las acciones de mitigación.

6. Conclusiones
La unidad ha presentado los elementos fundamentales para la
comprensión de la problemática del cambio climático y el reto que
representa para las ciudades de la región.

Como take aways básicos de la unidad cabe resaltar:

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Liderando el Desarrollo Sostenible de las Ciudades

•• El cambio climático es una problemática originada por la acti-

vidad humana. Su principal causa es la emisión de dióxido de
carbono, proveniente de la quema de los combustibles fósiles
usados en la industria y transporte.

•• Las manifestaciones del cambio climático incluyen, entre otros,

cambios en los ciclos de las estaciones, derretimiento de gla-
ciares, inundaciones, deslizamientos, aumento del nivel del mar
e intensificación de olas de frío y calor, que afectan de manera
directa a los ecosistemas, la sociedad y el modelo de desarrollo.

•• Las ciudades de América Latina son vulnerables a las manifes-

taciones del cambio climático. Como consecuencia del calen-
tamiento global, las ciudades pueden enfrentar daños en la
infraestructura y vivienda, decrecimiento del producto interno
bruto, dificultad en el abastecimiento de agua y alimento, y au-
mento de la morbilidad y mortalidad de la población. Estos da-
ños generan impacto económico en la ciudad.

•• Para reducir su vulnerabilidad al cambio climático, las ciudades

deben desarrollar acciones de mitigación y adaptación intersec-
toriales que permitan la reducción de emisiones de gases de
efecto invernadero y el desarrollo de ciudades resilientes ante el
cambio climático. Los principales sectores de intervención sue-
len ser el de transporte y el energético.

•• La inversión en medidas de mitigación y adaptación al cambio

climático genera cobeneficios para las ciudades, entre los que
se incluyen una mejora de la calidad del aire, reducción en la
aparición de enfermedades en la población, disminución de la
vulnerabilidad, y la creación de un clima de inversión más favo-
rable para la ciudad.

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