Aspectos Gerais Da Legislação Ambiental

ASPECTOS GERAIS DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL
BRASILEIRA
A doutrina que trata da história do direito, utiliza um brocardo 1 jurídico que diz ubi
societas, ibi jus (onde está a sociedade está o Direito), assim desde os agrupamentos mais
primitivos, o Direito está presente. REALE explica:
O Direito é, por conseguinte, um fato ou fenômeno social; não existe

senão na sociedade e não pode ser concebido fora dela. Uma das
características da realidade jurídica é, como se vê, sua socialidade, a
sua qualidade de ser social. (1977, p.2)
Ora, então desde os primórdios da humanidade, na interpretação deste brocardo

jurídico, o direito está presente. Na medida que ocorria o crescimento da população e das
nações, ocorria também o aperfeiçoamento do Direito. Desta forma, cabe relacionar
grandes documentos jurídicos, que contribuíram para evolução do Direito, ou até, ainda
influenciam em algumas nações, textos atuais.
Outro aspecto fundamental é que a origem do Direito também é encontrada em

documentos religiosos, mostrando na antigüidade uma união entre o direito e a religião,
como explica VALLADÃO:
Em toda antigüidade o direito está unido à religião e, a princípio, nos

livros religiosos é que se encontravam os preceitos jurídicos. Eram as
Constituições e os Códigos de hoje, continham, ademais, todas as regras
de convivência social, também, as de moral, de economia, de dietética,
até de moda. (1980, p. 36)
Na evolução do Direito, merecem destaque alguns documentos históricos, que

exerceram seu papel criador para à época, tais como:
- Código de Toloza
- O Diploma Padrão do Direito (germânico)
- Lex Salica
1
Segundo Miguel Reale os brocardos são idéias diretoras, que o operador do Direito não pode a priori
desprezar.
Prof. Eduardo Matos 2
eduardomatos@fanese.com.br
- Lex Romana
- Código Theodosiano
- Código Lombardo
- Lex Gombeta
- Código de Justiniano
- Direito Canônico (Igreja Católica)
- Alcorão
- Ordenações Afonsinas
- Ordenações Manuelinas
- Ordenações Filipinas
- Códigos Escandinavos
- Código da Suécia
- Código da Baviera
- Código Geral dos Estados Prussianos
- Atos da Confederação e União Perpétua
- Constituição dos Estados Unidos da América
- Código de Napoleão
- Código Português (1867)
- Código Espanhol (1889)
- Código da Áustria (1811)
- Código Civil da Sérvia (1844)
- Código Civil da Itália (1865)
- Código Civil do Império Alemão (1896)
E tantos outros documentos legais que fazem parte da história do Direito, e que não
é possível citar, em virtude da proposta do trabalho, que visa estudar a autonomia
municipal, e proporcionar neste início uma visão panorâmica da evolução do Direito.
2.1 BREVE HISTÓRICO DO DIREITO BRASILEIRO
No caso específico da história do Direito Brasileiro, deve ficar registrado, que este
não teve como fonte apenas o Direito Ibérico e Romano, pois ocorreram outras
influências, como bem coloca VALLADÃO:
O estudo do direito Brasileiro deve se ligar não só à linha direta de

herança dos colonizadores da América, Hispânica e Latina - o que o
programa denomina de transplante do Direito Ibérico para o Continente
Americano - mas, também, ao direito preexistente entre os indígenas do
Peru, México e Brasil. (1980, p. 68)
Não resta dúvida que as dominações Portuguesa, Espanhola e Holandesa

exerceram grande influência na formação do arcabouço jurídico do Brasil, pois inclusive
alguns documentos legais tiveram vigência até 1916.
No entanto, o Brasil teve uma produção legislativa de respeito, e juristas que

transcenderam os limites territoriais, como: Teixeira de Freitas, Rui Barbosa, Tobias
Barreto, Silvio Romero e tantos outros que ilustram a história do Direito Brasileiro.
O jurista sergipano Tobias Barreto tinha artigos publicados em jornais alemães, que
foram recentemente encontrados por pesquisadores. O projeto de Código Civil e
Comercial de Teixeira de Freitas ganhou destaque internacional, conforme registra
VALLADÃO:
Outra grande realização da América Latina foi o Esboço do Código

Civil do Império do Brasil, 1860-1865, do genial jurista Augusto
Teixeira de Freitas, que se constituiu em padrão dos Códigos do
Atlântico Sul, do Uruguai, 1868, e sobretudo do Código da Argentina,
1869, adotado no Paraguai. (1980, p. 95)
Em outro momento comentava o citado historiador:
Uma conclusão se impõe: os três grandes juristas das Américas pela sua
admirável obra construtiva foram Story, no hemisfério Norte, o
consolidador da common law nos Estados Unidos, Bello, precursor
equilibrado do direito do Pacífico Sul, e Freitas, o precursor
revolucionário da Atlântico Sul. (1980, p. 95)
O Direito Brasileiro não foi só influenciado pelo do direito comparado, mas teve
também sua parcela de criação nacional. Após a proclamação da República, ocorreu uma
grande influência do Sistema da América do Norte, no entanto é marcante no ordenamento
jurídico brasileiro a influência do Direito dos Países do Continente Europeu.
Neste cenário ocorreu a efetivação de uma legislação que tratava de alguns

aspectos ligados ao meio ambiente, mas por interesse econômico, posto que naquele
momento não havia a percepção da degradação dos recursos naturais.
Os documentos legislativos relativos ao Brasil são vários, desde as ordenações

portuguesas até textos produzidos durante a invasão holandesa, bem como alguns
documentos legais que foram elaborados no período pós - independência.
As leis daquela época eram extremamente rigorosas na proteção do meio ambiente,

tendo algumas penas severas para a degradação; no entanto, a aplicação das normas era
praticamente inexistente, por diversos fatores: sociais, culturais, econômicos, mas
principalmente pela falta de percepção dos problemas que afetavam o meio ambiente, já
que as normas que surgiram naquela época em relação ao meio ambiente, tinham
finalidade econômica e não de proteção ambiental, como foi dito anteriormente.
O legado histórico de uma legislação rigorosa, mas não eficaz, serve de exemplo
para a construção do ordenamento jurídico brasileiro neste momento. A lei deve
representar o consenso comum e deve ter por finalidade essencial o interesse público, uma
vez que disciplina relações de interesse coletivo, com a finalidade de alcançar o bem estar
de todos.
2.2 OS PRINCÍPIOS
Os princípios são as verdades fundantes de uma ciência, como afirma REALE

(1977), ou seja, os alicerces, e portanto no Direito se constituem nos pilares que sustentam
um arcabouço jurídico:
Nosso estudo deve começar pela observação fundamental de que toda

forma de conhecimento filosófico ou científico implica a existência de
princípios, isto é, de certos enunciados lógicos admitidos como condição
ou base de validade das demais asserções que compõem dado campo do
saber. (REALE, 1977, p.299)
Desta forma, qualquer estudo de um ramo do Direito deve começar pelos seus
princípios, pois estes estão acima das normas, possibilitam a sua integração e aplicação
prática. Outro não é o entendimento de REALI:
A nosso ver, princípios gerais de direito são enunciações normativas de

valor genérico, que condicionam e orientam a compreensão do
ordenamento jurídico, quer para sua aplicação e integração, quer para
elaboração de novas normas. Cobrem, desse modo, tanto o campo da
pesquisa pura do Direito quanto o de sua atualização prática. (1977, p.
300)
No direito alienígena o entendimento também trilha pelo mesmo caminho: a

importância dos princípios no tocante a construção normativa, como agente de integração,
instrumento de interpretação e meio para alcançar a direção da norma criada. Assim se
manifesta Juan Alfonso Santamaria PASTOR:
No nos corresponde describir el pormenor de los matices com que la

doctrina há instrumentado esta idea. Nos conformaremos com reseñar
que hoy es común reconocer a los principios generales, com una u outra
terminologia, unacuádruple función. En primer lugar, una función
directiva general de todo el processo de creación del Derecho,
condicionando el contenido que haya de darse a las normas jurídicas en
trance de elaboración. En segundo lugar, una función interpretativa: los
principios son reglas extrasistema, que se utilizan simultáneamente com
las normas escritas para construir una solución justa e socialmente
aceptable para cada caso o conflicto; en dicho empleo simultáneo, los
principios sirven para precisar el significado de las normas escritas y su
sentido o finalidad, asi como para ampliar o reducir su ámbito de
vigencia o incluso para excluir su aplicación. En tecer lugar, una
función integradora de las lagunas del sistema normativo: se trata de su
función, por asi dircilo clásica, que permite al juez resolver en Derecho
los conflictos que se le planteam en ausencia total de norma (y de
costumbre, alli donde ésta es aplicable). Y, por último, una función
constructiva, limitada al puro ámbito doctrinal, pero no por ello menos
importante: en este plano, los principios actúan como estructuras
mentales que permiten la sistematización de la matéria jurídica (en
torno a directrices finalistas más que en torno a conceptos abstarctos),
lo que, a su vez, permite alumbrar nuevos principios . Tal es la esencia
de la llamada jurisprudencia principal, en cuanto opuesta a la
jurisprudencia de conceptos o intereses. (1994, p. 111)
Assim, a construção normativa vai se delimitar pelos princípios existentes, que

parte da doutrina entende ter força normativa. Desta forma, como o operador do direito
Ambiental vai ter que trabalhar com os princípios, é necessário neste estudo, a exposição
dos princípios que regem o Direito Ambiental, e que serviram de base para construção
normativa brasileira. Neste aspecto cabe lembrar os ensinamentos de Paulo de Bessa
ANTUNES (1996), que assevera nos seus ensinamentos que a legislação brasileira, no que
toca ao meio ambiente, veio a se desenvolver depois da Conferência das Nações Unidas
Sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento em 1972, realizada em Estocolmo, quando a
participação brasileira foi intensamente criticada, desencadeando a criação da Secretaria
Especial do Meio Ambiente e posteriormente a concretização de algumas normas.
No processo legislativo desencadeado, que terminou culminando com a Lei

6938/81, os princípios internacionais de Direito Ambiental foram acatados, pois a
legislação ambiental brasileira foi se formando com base jurídica apoiada na legislação
internacional.
A transcendência dos princípios do âmbito nacional, servindo de fonte para

diversas nações, já vem sendo defendida por diversos doutrinadores, cabendo destacar
VALLADÃO, que assim expressa seu entendimento:
Outra fonte, básica, vêm a ser os princípios gerais de direito que

transcendem o âmbito do direito nacional: são a ponte para os mais
altos cimos da jurisprudência, as grandes janelas por onde penetram no
direito positivo soluções aceitas universalmente, derivadas dos valores
supremos da justiça, da equidade, da moral, do direito natural. (1980,
p.27)
Os princípios, principalmente os consagrados nas duas Conferências das Nações

Unidas Sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, Estocolmo e Rio de Janeiro têm servido
como substrato para criação das normas nacionais que dizem respeito ao meio ambiente.
Deve-se registrar o entendimento de Eduardo Garcia de ENTERRÍA e Tomaz-Ramón
FERNANDEZ:
Son estos principios los que sostiniem y animan un ordenamiento, los

que evitan su agotamiento en un simples juego autónomo de simples
conexiones formales, los que explican, justifican y miden cada una de las
reglas preceptivas finales y les prestan todo su sentido, a través de su
inserción en el conjunto ordinamental. (1995, p. 77)
O Direito Ambiental está fundado em princípios, e tratando-se de um ramo do

Direito, possui princípios que são reconhecidos por diversos documentos da Organização
das Nações Unidas, e estão presentes nas Cartas Magnas de cada nação. Inclusive, deve-se
registrar que na última Conferência das Nações Unidas Sobre o Meio Ambiente e o
Desenvolvimento, realizada em 1992 no Rio de Janeiro, foram referendados diversos
princípios consagrados na Conferência de Estocolmo e acrescidos alguns outros. Assim,
merece destaque o pensamento de ANTUNES:
O equívoco do pensamento anterior estava na inexistência de

compreensão correta das diferenças ontológicas entre o Direito em geral
e o Direito Ambiental. Sabemos, contudo, que não se pode conceber o
Direito Ambiental dentro dos quadros do Direito tradicional. A relação
do Direito Ambiental com os demais ramos do Direito é uma relação
transversal, isto é , as normas ambientais tendem a se incrustar em cada
um dos demais ramos do Direito. O Direito Ambiental penetra em todos
os demais ramos da Ciência Jurídica. ... ( 1996, p. 21)
A Ciência Jurídica possui seus princípios, o Direito Ambiental também, e muitos

dos princípios que nortearam o Direito Ambiental, estão consagrados expressamente na
Constituição Federal, na Lei 6.938/81 e em outros dispositivos legais. Na verdade, deseja-
se construir uma nova era do Direito Ambiental, aonde ele seja efetivamente aplicado,
consiga penetrar os demais ramos do direito e chegue naquilo que espera BENJAMIN:
Vislumbra-se, então, um despertar ecológico no país. Acorda a

sociedade, acorda o legislador e, confia-se, acordará o administrador e
o juiz. É a administração condominial do meio ambiente, exercitada sob
o amparo do direito. (1991, p. 84 )
Antes de adentrar na análise da legislação ambiental brasileira, é primordial

apresentar os pilares de sustentação, do Direito Ambiental Brasileiro, que estão
consagrados na Constituição de 1998, e na legislação complementar, não olvidando que
muitos documentos internacionais dos quais o Brasil é signatário serviram de inspiração,
e nestes atos estão muitos dos princípios internacionais do Direito Ambiental. Por isso,
serão apresentados alguns princípios internacionais, esclarecendo que alguns deles já estão
adotados em nosso ordenamento. Porém, antes merece destaque a posição de Eduardo
Garcia de ENTERRÍA e Tomaz-Ramón FERNANDEZ:
Los princípios generales del Derecho son por todo ello, como
acostumbra últimamente a decir el Tribunal Supremo en expressión feliz
(vid., entre otras, la Sentencia de 30 de abril de 1988), "la atmósfera en
que se desarolla la vida jurídica, el oxigênio que respiran las normas" y
que penetra por eso tanto su interpretación como su propria aplicación,
que han de ajustarse necesariamente a ellos. (1995, p. 82)
A seguir serão examinados vários elencos de princípios segundo doutrinadores

diferentes, nacionais e estrangeiros.
2.2.3 Elenco do professor Paulo Afonso Leme Machado
- Princípio da obrigatoriedade da intervenção estatal
O Estado deve assumir a condução da política ambiental, através de seus órgãos

competentes e da implementação das políticas públicas necessárias à efetivação do direito
fundamental ao meio ambiente equilibrado.
- Princípio da prevenção e precaução
A atuação do Poder Público deve ser preventiva, ou seja, como em todas atividades
humanas existe um fator de risco, é possível, à Administração Pública que tem o poder de
polícia para atuar como órgão de controle, garantir a proteção do meio ambiente. Destarte,
qualquer empreendimento, tem que avaliar todos os riscos e evitar qualquer tipo de
degradação. MACHADO (1994), elenca cinco itens que constituem a aplicação do
princípio da prevenção e precaução, que são: a) identificação e inventário das espécies
animais e vegetais de um território, quanto a conservação da natureza e identificação e
inventário das fontes contaminantes das águas e do ar, quanto ao controle da poluição; b)
Identificação e inventário dos ecossistemas, com a elaboração de um mapa ecológico; c)
Planejamento ambiental e econômico integrados; d) Ordenamento territorial ambiental
para valorização das áreas de acordo com sua aptidão; e e) Estudo de impacto ambiental.
Alguns doutrinadores discordam dessa classificação e diferenciam prevenção de
precaução.
- Princípio da informação e da notificação ambiental

O princípio da informação se caracteriza pelo dever do Estado em manter toda

comunidade informada das questões que envolvem o meio ambiente. No Brasil este
princípio está expresso na Lei 6.938/81.
A notificação ambiental, refere-se ao comportamento entre Nações, levando a

obrigatoriedade de comunicação de eventos danosos ao meio ambiente, principalmente
quando os efeitos sejam transfronteiriços.
- Princípio da educação ambiental
O princípio da educação ambiental constitui-se num dos grandes instrumentos para

esclarecer e envolver a comunidade no processo de responsabilidade com o meio
ambiente, com a finalidade de desenvolver a percepção da necessidade de defender e
proteger o meio ambiente. A legislação brasileira também contempla este princípio.
- Princípio da participação
A comunidade deve ser incentivada a participar, de forma organizada das ações que
digam respeito a proteção ambiental. Esta participação, que foi referendada na Declaração
do Rio de Janeiro, em 1992, pode ocorrer da seguinte forma: a) participação das pessoas,
através das ONGs, nos conselhos ambientais; b) participação das pessoas e entidades na
fase de comentários e na fase de audiência pública no procedimento de estudo de impacto
ambiental; c) participação das pessoas em ações judiciais; d) participação na gestão de
unidades de conservação; e) participação na fase de consultas; f0 participação na iniciativa
popular de projeto de lei..
- Princípio do poluidor - pagador
O empreendedor, aquele que representa a atividade desempenhada, deve arcar com

os custos para mitigação dos danos que seu empreendimento possa causar, pois estes
custos, em princípio, não podem ser repassados ao cidadão, e sim, devem ser
internalizados, uma vez que o público é que sofre as conseqüências dos danos. Deve-se
esclarecer que este princípio não significa que pagando pode-se poluir, de forma alguma,
na verdade ele representa que o detentor do empreendimento vai arcar com os custos
preventivos para a sua atividade impedir ou, ao menos, minimizar os danos.
- Princípio da responsabilidade da pessoa física e jurídica
A pessoa física ou jurídica, será responsável pelos danos que causar ao meio
ambiente, respondendo civil, penal e administrativamente. Para tanto, foi editada no
Brasil, mesmo com vetos, a Lei 9.605/98, que trata de responsabilidade penal e
administrativa das pessoas física e jurídicas.
A Constituição Brasileira de 1988 teve um grande avanço quando tratou da

responsabilidade civil administrativa e penal das pessoas jurídicas e físicas, que tanta
polêmica tem suscitado nos meios jurídicos, principalmente na questão da pessoa jurídica
ser passível de sanção penal. Progrediu a legislação brasileira quando aplica um princípio
que visa resguardar um bem maior de todos: o meio ambiente. As pessoas físicas
utilizavam da cobertura legal das pessoas jurídicas para se isentarem da responsabilidade
penal. Na legislação atual responde a pessoa jurídica e a física integrante da empresa, nos
casos especificados na norma.
- Princípio da soberania dos Estados
As Nações possuem total soberania para estabelecimento de sua política ambiental,

estabelecendo os parâmetros para serem seguidos no seu território, equilibrando o meio
ambiente com o desenvolvimento. No entanto, deve estar claro que existem mecanismos
internacionais de pressão para que determinada nação adote um determinado controle
ambiental. Assim, cada país adotará a sua política de meio ambiente, contudo como já foi
afirmado anteriormente a comunidade internacional, principalmente através das ONGs,
pressiona os governantes dos países que não protegem o meio ambiente. Um mecanismo
de pressão ocorre através dos termos de cooperação financeira, quando são inseridas
cláusulas ambientais com a finalidade de exigir uma nova postura do país beneficiário do
empréstimo.
- Princípio da eliminação de modos de produção e consumo e da política demográfica

adequada
O homem precisa adequar a produção e consumo às potencialidades do ambiente,

pois a seguir o modelo atual de consumo, que é insustentável e destrutivo, estará o planeta
diante de um cenário extremo, com a total degradação dos recursos naturais.
O referido princípio parece contraditório no seu enunciado, porém, cabe esclarecer

que o Professor MACHADO assim o escreveu e se faz necessário manter a lealdade ao
texto publicado, contudo, objetou o ilustre doutrinador confrontar o consumo atual com a
capacidade planetária.
A Administração Pública, das diversas unidades federativas, possui um papel

fundamental para que possam ser estabelecidas políticas públicas voltadas para as
seguintes áreas: demográfica, saúde, educação, desenvolvimento, turismo, uso do solo,
parcelamento do solo e outras áreas; pois o crescimento desordenado e sem planejamento
contribui para a degradação ambiental.
Na verdade, é insustentável o patamar atual de consumo, exigindo cada vez mais a

utilização de recursos naturais, que são finitos, sendo em curto prazo um modelo
destrutivo. É preciso que se aplique este princípio adequando-se o consumo, crescimento e
desenvolvimento a capacidade de suporte dos recursos naturais do planeta. Este princípio
encontra substrato nas Conferências das Nações Unidas sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento em Estocolmo e Rio de Janeiro.
- Princípio do desenvolvimento sustentável
Equilíbrio entre os desejos humanos e as potencialidades do planeta, esta é a meta,

pois o homem deve produzir sem degradar, consumir sem destruir, manejar sem aniquilar,
posto que é fundamental assegurar uma sadia qualidade de vida para as futuras gerações,
possibilitando a satisfação das necessidades humanas, com o equilíbrio dos recursos
naturais.
MACHADO afirma que os referidos princípios que são encontrados na Declaração

do Rio de Janeiro e em documentos internacionais, servem de base para a legislação
ambiental brasileira, asseverando o seguinte:
Tomando por base a Declaração do Rio de Janeiro/1992 e documentos

internacionais anteriores procurarei apontar alguns princípios e
confrontá-los com a política ambiental brasileira — a explicitada na
legislação e a efetivamente implementada. (1994, p.33)
Os princípios citados serviram de subsídio para a nossa legislação ambiental,

inclusive para o capítulo do meio ambiente que foi inserido na constituição de 1988.
2.2.4 Elenco de Ramón Martín Mateo
- Ubicuidad
Este princípio tem por finalidade reconhecer que a proteção ambiental tem um
caráter amplo e deve extrapolar os limites geográficos das nações, pois, o planeta Terra é
um só e todos indistintamente devem adotar medidas para a defesa e proteção do
ambiente.
- Sostentabilidad
O grande desafio de harmonizar desenvolvimento e sustentabilidade, ou seja,

compatibilizar o uso dos recursos naturais com a preservação ambiental, assegurando
recursos para as presentes e as futuras gerações.
- Globalidad
A finalidade do presente princípio é reconhecer que os sistemas planetários estão

unidos e constituem um único sistema vivo, tendo com conseqüência a necessidade de
soluções globais, pois todos compartilham da mesma biosfera.
- Subsidiariedad
O referido princípio tem uma aplicação mais localizada na União Européia, com as
directivas que regulam a proteção ambiental na Comunidade Européia. No contexto da
União Européia as nações deverão atuar localmente, concretizando a atuação subsidiária

pelos órgãos da comunidade quando não houver ação dos órgãos locais.
- Solidariedad
Os países desenvolvidos devem estabelecer mecanimsos de cooperação com os

países em desenvolvimento. Os custos da implementação de um sistema de gestão
ambiental são altos e os países em desenvolvimento nem sempre possuem os recursos
necessários para efetivação da estrutura necessária, dessa forma os países ricos devem
apoiar e incentivar essa adoção de medidas protetivas.
2.2.5 Elenco de Celso Pacheco Fiorillo
- Desenvolvimento sustentável
Equilíbrio entre o uso dos recursos naturais e o desenvolvimento, com o fito de

assegurar a qualidade de vida para as presentes e as futuras gerações.
- Pouidor – pagador
Os custos com a implementação dos mecanismos de mitigação da poluição

pertencem ao empreendedor, ou seja, devem ser internalizados, constituindo-se num ônus
do próprio empreendimento. Não significa pago, logo posso poluir, de forma alguma, é um
custo da própria atividade e não da comunidade.
- Prevenção
O Professor Celso não distingue precaução de prevenção, dessa forma entende que
são as medidas acautelatórias com a finalidade de evitar a ocorrência de danos ambientais,
que algumas vezes são inevitáveis em razão de fatos imprevisíveis.
- Participação
Fomento do envolvimento da sociedade civil no processo de gestão e decisão

ambiental, proporcionando o cumprimento dos objetivos constitucionais da ampla
participação da sociedade na defesa e proteção do meio ambiente.
- Ubiqüidade
Toda e qualquer atuação na direção da proteção ambiental deve ser de forma

solidária e globalizada, o ambiente é um sistema integrado e não isolado, por isso é
fundamental uma atuação sistêmica.
2.2.6 Elenco de Edis Milaré
- Ambiente ecologicamente equilibrado
A Constituição de 1988 assegura a todos, brasileiros ou estrangeiros, o direito à

vida, pois, quando reconhece o direito fundamental ao ambiente equilibrado, está a CF de
1988 protegendo a vida, seja qual for a forma de sua manifestação. É direito fundamental
que não admite mitigação e tem aplicação transversal, além disso, segundo o autor, se
constituir em verdadeira cláusula pétrea.
- Natureza pública da proteção ambiental
A gestão ambiental tem natureza pública, isso decorre da própria Constituição de

1988 que estabelece as obrigações do Poder Público, para todas entidades federativas. Não
obstante reconhecer o dever da coletividade, todas as obrigações do Poder Público estão
elencadas na Carta Magna e na legislação complementar.
- Controle do poluidor pelo poder público
Decorre também do texto da Constituição de 1988 e o Poder Público recebe a

incumbência de efetivar todo mecanismo de controle dos usuários dos recursos naturais e
daqueles que exercem atividades que são poluidoras.
- Consideração de variáveis ambientais nas políticas de desenvolvimento

Na adoção de políticas públicas de desenvolvimento, as variáveis devem ser

consideradas, uma vez que acontecendo podem gerar a ineficácia de determinada medida
ou programa governamental. Por exemplo, um projeto de irrigação, deve levar em conta a
segurança hídrica de longo prazo ou no caso da instalação de um distrito industrial, a
saturação das condições ambientais pela alteração das condições climáticas. Assim, no
momento do planejamento, o gestor deve hipotetizar as causas que podem impedir a
implementação do planejado ou autorizado.
- Participação comunitária
Com sede nos dispositivos constitucionais integrantes do capítulo do meio

ambiente, fomenta a inclusão da sociedade civil no processo decisório e gerencial do meio
ambiente, através dos diversos instrumentos existentes.
- Poluidor – pagador
Os custos dos mecanismos de proteção ou reparação ambiental pertencem ao

empreendedor, ou seja, devem ser internalizados, não são de responsabilidade da
coletividade. Também não significam que arcando com os referidos custos o
empreendedor está autorizado a poluir.
- Prevenção
O presente autor não distingue prevenção de precaução, para ele essas palavras são
sinônimas, têm o mesmo significado. Dessa forma são as providências adotadas para
evitar a ocorrência dos danos ambientais, melhor dizendo, as cautelas necessárias
antecedentes a qualquer obra ou atividade, com o fito de assegurar uma proteção integral
com o ambiente que é de todos e deve ser defendido e protegido.
- Função sócioambiental da propriedade
A Carta Magna de 1988 assegurou o direito de propriedade, contudo ressalvou que

a propriedade deve guardar a sua função social, sob pena das sanções constitucionais
previstas para o descumprimento. Contudo, não apenas a função social, mas também uma
função ambiental, por isso afirmar função socioambiental da propriedade com o objetivo
de harmonizar o uso da propriedade com a proteção ambiental, ou seja, um equilíbrio na
fruição dos benefícios da propriedade, com o fito de contribuir para assegurar o ambiente
ecologicamente equilibrado para todos.
A busca do equilíbrio entre o uso dos recursos naturais, o desenvolvimento e a

proteção ambiental, com a finalidade de assegurar as presentes e as futuras gerações um
ambiente de fato ecologicamente equilibrado.
- Cooperação entre os povos
O Brasil estabelece na sua Lei Maior, no art. 4º, na disciplina das relações
internacionais, o princípio da cooperação entre os povos. Os danos ambientais são
transfronteiriços, ou seja, ultrapassam os limites territoriais das nações, tornando
necessário a cooperação internacional como forma de possibilitar a concretização da
proteção ambiental. Essas ações estão materializadas nas dezenas de documentos
internacionais, tratados, convenções e outros que os países são signatários.
2.2.7 Elenco de Marcelo Abelha
- Ubiqüidade
Os recursos ambientais têm índole planetária, ou seja, o Planeta Terra é um sistema

vivo e interligado, um dano em uma parte do planeta pode ocasionar danos em outro local
totalmente distante e sem ligação direta, é o caráter onipresente da natureza, independente
das limitações espaciais ou geográficas. É compreender o meio natural de forma sistêmica,
reconhecendo a necessidade de cooperação entre os povos para manter o equilíbrio
ambiental.
A harmonia entre o uso dos recursos naturais, o desenvolvimento e a proteção

ambiental, essa é a grande utopia humana. Objeto de muitas tentativas, algumas vitoriosas
e outras infrutíferas, contudo, cada dia mais existe um aumento da consciência da
implantação de um sistema sustentável, mesmo porque os recursos naturais são limitados e
cada vez mais escassos.
- Poluidor – pagador
A internalização dos custos ambientais, tanto com a prevenção e a reparação,

porém, não significando que o empreendedor poderá externalizar seus resíduos uma vez
que efetuou o pagamento devido. De forma alguma, esse princípio significa que o
empreendedor é responsável por todos mecanismos de prevenção e falhando todo sistema
protetivo para evitar o dano, responde também com os custos para recuperação ou
restauração.
- Prevenção
O autor Marcelo Abelha distingue prevenção de precaução, no seu entendimento a

prevenção constitui-se na adoção das medidas necessárias para evitar o dano quando a
fonte poluidora é conhecida e a forma de proteção também está a disposição da
comunidade. Por exemplo, os veículos lançam na atmosfera uma quantidade de gás não
queimada na combustão. É uma fonte de poluição conhecida e o modo de prevenção é o
catalisador, assim, sabe-se a origem e como evitar.
- Precaução
Esse princípio constitui-se numa qualificadora da prevenção, ou seja, não se

conhece plenamente a fonte de poluição e seus riscos para o meio ambiente, é o
desconhecido, assim, não se tem cientificamente os mecanismos de proteção. Por
exemplo, os organismos geneticamente modificados, os transgênicos, que a ciência não
identificou se são benéficos ou maléficos para a vida, seja qual for a sua forma de
manifestação. Nesse caso o princípio da precaução se impõe, sendo desconhecido,
protege-se o ambiente não permitindo a sua utilização. É um princípio de garantia para a
vida, de origem no princípio alemão vorsogeprinzip, da década de 70.
- Responsabilidade
No presente princípio enfatiza-se a responsabilidade daqueles que exercendo

atividades ou obras causem danos ao meio ambiente. A responsabilidade pode ser cível,
administrativa ou penal, das pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado. O
ideal é a prevenção, contudo em ocorrendo o dano, o Estado deve buscar a reparação,
tanto como forma repressiva e também educativa.
- Participação
O envolvimento da coletividae no processo decisório e de gestão, assegurando o

direito a informação, bem como a instrumentalização do processo de educação ambiental,
como meio de alcançar a efetiva participação de todo o conjunto da sociedade.
2.3 CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA DE 1988
A constitucionalização da questão ambiental foi um marco histórico da última

constituinte, pois as constituições anteriores não disciplinaram a proteção do meio
ambiente. O capítulo do meio ambiente, apesar de conter poucos dispositivos,
proporcionou uma mudança substancial na proteção do meio ambiente no Brasil.
A Carta Magna dividiu a responsabilidade da proteção do meio ambiente entre o

Estado e a sociedade, incumbindo a ambos de preservá-lo para as presentes e as futuras
gerações. Na verdade, o meio ambiente ecologicamente equilibrado, como estabelece a
Constituição, é um direito da pessoa humana como explica SILVA:
O ambientalismo passou a ser tema de elevada importância nas

constituições mais recentes. Entra nelas deliberadamente como direito
fundamental da pessoa humana, não como simples aspecto da atribuição
de órgãos ou de entidades públicas, como ocorria em constituições mais
antigas. (1994, p. 23)
O caput do art. 225 da CF de 1998 precisa ser analisado por etapa, buscando
extrair de cada trecho o significado protetivo dispensado ao ambiente, dessa forma será
possível compreender a dimensão da nova constituição.
O ambiente ecologicamente equilibrado como direito de todos, está inserido no

início do caput do referido artigo, nesse momento a constituição quis assegurar aos
brasileiros e estrangeiros um ambiente sadio, assim universalizou o direito fundamental ao
ambiente em condições adequadas. Além disso, quando promana que o ambiente deve ser
ecologicamente equilibrado quer possibilitar o manejo, porém acoplado a condição de
manutenção do equilíbrio sistêmico.
Em seguida estabelece que o ambiente é um bem de uso comum do povo e

essencial a sadia qualidade de vida. Nessa segunda parte, cabe entender a qualificação de
bem público, diferente do Código Civil. A constituição estabeleceu que o ambiente
equilibrado pertence a todos indistintamente, ou seja, não é da União, dos Estados, dos
Municípios ou do Distrito Federal, esse equilíbrio ambiental é de todos, um bem de
interesse público que torna-se essencial a sadia qualidade de vida. Outra expressão que
deve ser compreendida no seu sentido objetivo, sem levar em conta critérios subjetivos de
avaliação. A qualidade de vida será auferida a partir da verificação de aspectos ambientais
objetivos, tais como: qualidade da água, ar, solo, alimentos, condições de habitação,
saneamento básico, entre outros critérios. Ambiente equilibrado e sadio é um bem de
todos.
Por fim a Magna Carta impõe o dever de preservar e defender o ambiente para o
Poder Público e a coletividade, impondo ainda assegurar o equilíbrio, porém para o futuro
também, ou seja, o direito das novas gerações ao ambiente equilibrado. Nesse ponto
consagrou o texto da Lei Maior o princípio do desenvolvimento sustentável, estabelecendo
o dever da coletividade em participar do processo de preservação ambiental.
No parágrafo primeiro do art. 225 da CF de 1988 são impostas obrigações ao Poder

Público de forma expressa (art. 225, § 1º), dentre outras: cuidar do patrimônio genético,
preservar e restaurar os processos ecológicos, definir áreas para proteção ambiental,
controlar a produção e a comercialização de produtos que importem risco a saúde,
promover a educação ambiental, proteger a fauna e a flora e exigir o estudo de impacto

ambiental para atividades potencialmente poluidoras.
Destaca-se, dentre outros, dois pontos fundamentais da Carta de 1988: a educação

ambiental e o estudo de impacto ambiental, sendo que o primeiro será responsável pela
preparação da comunidade e principalmente das novas gerações para a proteção ao meio
ambiente. Quanto ao estudo de impacto ambiental, foi estabelecido um conceito jurídico
indeterminado, se reportando as atividades ou obras potencialmente causadoras de
significativa degradação; assim, uma infinidade de empreendimentos estarão obrigados ao
Estudo Prévio de Impacto Ambiental - EPIA, instrumento preventivo, decorrente do
princípio da precaução, que comporta inclusive a avaliação da hipótese de não realização
da atividade ou obra. Com sede constitucional o gestor público ambiental está obrigado e
exigi-lo, sob pena de ser responsabilizado judicialmente.
Outro fato que deve ser destacado, é que ao disciplinar a responsabilidade

objetiva2, a Constituição de 1988 contemplou as três esferas de responsabilidade: a penal,
a cível e a administrativa. No mesmo dispositivo claramente reconheceu a possibilidade de
sanções penais às pessoas jurídicas, além de outras sanções, não obstante parte da doutrina
penal brasileira criticar essa postura, por entender que somente as pessoas físicas são
passíveis de sanção penal. Contudo, a responsabilidade penal das pessoas jurídicas já é
realidade na Holanda, Bélgica, Inglaterra e outros países. O bem maior protegido é o
equilíbrio ambiental, por conseqüência a vida, assim a responsabilidade penal da pessoa
jurídica veio coibir os abusos cometidos por pessoas físicas que utilizavam das pessoas
jurídicas para cometerem os danos e escaparem as sanções legais. Punindo a pessoa
jurídica penalmente consegue-se uma efetividade maior da legislação ambiental, pois as
conseqüências legais são severas, bom exemplo é o andamento dos juizados especiais
criminais e mais especificamente os juizados especiais criminais ambientais, experiências
que demonstram a eficácia da legislação em vigor.
Na seqüência a Constituição Brasileira considerou a Floresta Amazônica, a Zona

Costeira, o Pantanal Matogrossense e a Mata Atlântica patrimônios nacionais. Este
dispositivo foi importante para a definição de bens públicos e o exercício do poder de
polícia do Estado nestas áreas. Claro que o cerrado e a caatinga mereciam essa
2
O poder público, concessionários e permissionários respondem diretamente pelos atos de seus agentes.
qualificação, porém o legislador constituinte não fez dessa maneira. Os ecossistemas supra
citados receberam uma qualificação toda especial, ou seja, patrimônio nacional e uma
restrição na sua utilização, que deverá obedecer os ditames legais e jamais romper a
barreira da sustentabilidade preservacionista.
Finalmente, um tema polêmico foi abordado na Constituinte de 1988, que é a

questão da produção de energia a partir de usinas nucleares. Assim, desde 1988, a
instalação de usinas nucleares dependerá obrigatoriamente de lei federal que estabelecerá
sua localização, para que no futuro não se cometa o erro do passado, construir e instalar
uma usina nuclear sem a devida avaliação do território escolhido, potencializando riscos
graves para o meio ambiente, estando nesta afirmação incluído o perigo de uma tragédia
com muitas vítimas fatais. É interessante ressaltar que a Agência Nacional de Energia
Elétrica - ANEEL estuda a implantação de diversas usinas nucleares no Brasil a partir de
2020, o que acenderá o debate no Congresso Nacional para aprovação das leis que
definirão a localização das referidas usinas nucleares.
O importante é destacar que a Lei das Leis foi o grande passo para um avanço sério
e decisivo no controle ambiental, posto que mecanismos eficientes foram colocados à
disposição da Administração Pública.
2.4 A LEI 6.938/81
A Lei 6.938 foi editada no ano de 1981, adaptada várias vezes no decorrer destes
anos por outros instrumentos legislativos, com a finalidade de compatibilizá-la com os
avanços ocorridos. Cabe ressaltar que a referida lei foi recepcionada pela Constituição de
1988.
O fato é que uma análise mais profunda da referida legislação, com certeza levará a
conclusão da necessidade de alguns aperfeiçoamentos, no entanto, é necessário afirmar
que os instrumentos existentes nesta norma, se aplicados, proporcionariam uma proteção
mais efetiva ao meio ambiente.
No seu bojo, a norma trata da política nacional do meio ambiente, estabelecendo os

princípios, bem como os objetivos da implementação dessa política; cria o Conselho
Nacional do Meio Ambiente, órgão deliberativo e consultivo, que exerce papel
fundamental no contexto nacional; e cria o Sistema Nacional do Meio Ambiente -
SISNAMA, que representa a integração das ações federais, estaduais e municipais.
Os princípios expressos na legislação são os seguintes: a) ação governamental; b)

racionalização do uso dos recursos; c) planejamento e fiscalização; d) proteção aos
ecossistemas; e) Controle e zoneamento; f) incentivo aos estudos e pesquisas; g)
acompanhamento do estudo da qualidade ambiental; h) recuperação de áreas degradadas;
i) proteção de áreas ameaçadas de degradação. J) educação ambiental.
Dentre os objetivos estabelecidos na lei que institui a Política Nacional do Meio

Ambiente, merecem destaques os seguintes: o que visa compatibilizar o desenvolvimento
com o meio ambiente; o que determina o estabelecimento de critérios e padrões
ambientais; o que impõe ao poluidor o dever de recuperar ou indenizar os danos causados;
e onera o usuário no dever de contribuir pela utilização econômica de recursos ambientais.
São estabelecidos instrumentos para atuação na política ambiental, destacando-se

os seguintes: zoneamento ambiental, estabelecimento de padrões de qualidade ambiental,
licenciamento, avaliação de impactos ambientais, fiscalização, controle e o sistema
nacional de informações sobre o meio ambiente, dentre outros.
No entanto, o marco desta lei está no Sistema Nacional do Meio Ambiente -

SISNAMA, ou seja, a união de órgãos federais, estaduais e municipais para atuação
conjunta nas questões ambientais, pois em se tratando de gestão ambiental, não prosperam
ações isoladas, heróicas, mas sim uma concatenação de atos integrados, que realmente
tragam efeitos concretos e benéficos para os meios natural e social. Como bem esclarece
LEME MACHADO:
Em matéria ambiental, como em todos os campos da Administração

Pública, de pouca valia será a ação se compartimetalizada e isolada em
suas manifestações. Organismos administrativos, com competências
similares ou semelhantes, vão acarretar freqüentes invasões de um órgão
no campo do outro, além da não desprezível pulverização de recursos

financeiros para os mesmos objetivos. (1997, p.73)
O SISNAMA representa a interação de órgãos das várias pessoas jurídicas de

direito público interno, que de forma concatenada irão implementar a política nacional de
meio ambiente. Assim esclarece ANTUNES:
Esse sistema é claramente influenciado pelo modelo estabelecido pelo

National Environmental Policy Act norte americano. A finalidade do
SISNAMA é estabelecer uma rede de agências governamentais, no
diversos níveis da Federação, visando assegurar mecanismos capazes
de, eficientemente, implementar a Política Nacional do Meio Ambiente.
(1997, p.59)
Outro ponto destacável é a responsabilidade que, no artigo 14, está estabelecida

como objetiva, mas de risco integral, ou seja, independentemente da culpa; assim, mesmo
que o empreendedor se cerque de todas as medidas necessárias, sua responsabilidade não
estará elidida, terá que reparar o dano. Inexistem excludentes legais, basta a prova do dano
e o nexo causal, o licenciamento e ações mitigadoras não eximem o dever de licitar.
De maneira geral, estes são os principais tópicos da lei que, em 1981, estabeleceu a
Política Nacional do Meio Ambiente no Brasil.
2.5 A LEGISLAÇÃO PARA OS RECURSOS HÍDRICOS
A questão hídrica adquire patamar de tema que será objeto de intenso debate nesse
milênio. A drástica realidade que apenas 1% da água do mundo está acessível ao
abastecimento humano, tornará a disputa por um litro de água tema de projetos,
seminários, congressos e guerras. A gestão da água será o grande desafio do gestor público
brasileiro, por isso a dimensão da legislação que estabeleceu os instrumentos para o
gerenciamento adequado.
A Lei 9.433/97, seguindo a linha da Constituição, concretizou novos parâmetros

para abordagem dos recursos hídricos no Brasil. O ponto crucial foi o interesse público,
observando-se em vários dispositivos a preocupação do legislador em direcionar o
aproveitamento dos recursos hídricos para a coletividade.
Essa lei, embora seja especifica sobre o gerenciamento dos recursos hídricos, tem
um alcance extraordinário, pois ao estabelecer a bacia hidrográfica como uma unidade
territorial para fins de gerenciamento, engloba também planejamento do uso do solo, posto
que o gerenciamento hídrico não poderá ser dissociado do uso do solo.
Os fundamentos da lei são importantes, e o primeiro decorre da Constituição,

quando estabelece que a água é um bem de domínio público, ou seja, não existe água
particular: assim, reforça a interpretação de que a Carta Magna limitou o domínio sobre as
águas ao poder público. Isto é verdadeiro, e mais, está clarificado com a previsão legal.
Outro fato destacável é o reconhecimento de que existem limites naturais aos

recursos hídricos; e o homem, na sua sede de consumo, precisa e deve respeitar os limites
da natureza, sob pena de uma escassez rigorosa. Ademais, reconhece que a água possui
valor econômico, e isto é importante para a instituição da cobrança pela sua utilização.
O homem é priorizado, bem como os animais sedentos; em casos de emergência, o

uso da água deve ser múltiplo e a gestão deve ser - a lei não fala pode ser, e sim deve ser -
participativa. Isto é fundamental, pois não só os interesses políticos estarão em cena; a
comunidade e os usuários, maiores interessados, darão contribuições. E a falta de gestão
participativa acarreta, de imediato, a nulidade total da política adotada, pois a Lei Maior
estabelece como princípio expresso o da legalidade (art. 37, caput), ou seja, o
administrador público só pode agir com base legal, e a gestão participativa é legal.
Através dessa lei, a bacia hidrográfica é considerada uma unidade territorial, aonde
será implantada a política nacional de recursos hídricos e o sistema nacional de
gerenciamento de recursos hídricos. E como qualquer porção territorial está contida em
uma bacia hidrográfica, o alcance dessa lei abrange todo o território nacional e exige, para
a sua aplicação, a realização de zoneamento geográfico onde cada bacia/subbacia
hidrográfica se constitui em uma unidade.
A importância desta norma está no fato de regulamentar o dispositivo

constitucional que trata do gerenciamento dos recursos hídricos. A água é um bem escasso,
e essencial à vida, e está sendo utilizado de forma descontrolada, o que pode levar a uma
crise no abastecimento da população e na produção de alimentos. Desta forma, o país

passa a ter um sistema de controle da utilização dos recursos hídricos, que terá toda uma
estrutura administrada pelo Poder Público, com a finalidade de exercer o poder de polícia
sobre o uso e a disposição deste bem precioso.
2.5.1 Objetivos
A Lei 9.433 de 08 de janeiro de 1997, traz os seguintes objetivos:
Art. 2º...
I - assegurar à atual e às futuras gerações a necessária disponibilidade
de água, em padrões de qualidade adequadas aos respectivos usos;
II - a utilização racional e integrada dos recursos hídricos, incluindo o
transporte aquaviário, com vistas ao desenvolvimento sustentável;
III - a prevenção e a defesa contra eventos hidrológicos críticos de
origem natural ou decorrentes do uso inadequado dos recursos naturais.
Os objetivos são factíveis e amplamente alcançáveis, pois visam assegurar à atual e

futuras gerações a quantidade de água suficiente e em condições adequadas de uso. A
utilização deve ser racional, inclusive para transporte, com o fito de se alcançar o
desenvolvimento sustentado. Outro aspecto importante é a prevenção e defesa contra
eventos hidrológicos, de origem natural ou humana, não importa o causador do evento
hidrológico crítico, pois o objetivo é de proteger a bacia, vista como um bem público
imprescindível à espécie humana.
2.5.2 Diretrizes
A diretriz legal é a interdisciplinariedade na política nacional de recursos hídricos,

ou seja, a gestão deve ser sistemática, no entanto, totalmente integrada à realidade social,
observando as diversidades regionais, culturais, físicas, geográficas, demográficas, enfim
tantas outras. O importante é que a diretriz não seja importada, ela tem de ser gerada para
o meio, de acordo com as características do mesmo, bem como se integrando nas políticas
locais já em andamento ou em fase de planejamento. A finalidade da lei é a integração de
ações que atinjam o objetivo que é o gerenciamento adequado dos recursos hídricos.
2.5.3 Instrumentos
O art. 5º criou instrumentos para a política nacional de recursos hídricos, que visam
possibilitar o exercício de um controle e a execução dos objetivos legais que se resumem
na garantia para a atual e futuras gerações, dos recursos hídricos em quantidade e
qualidade para uso, como condição de sobrevivência das espécies.
Os instrumentos criados por essa lei são os seguintes: a) planos de recursos

hídricos; b) enquadramento dos corpos de água em classe; c) outorga dos direitos de uso
de recursos hídricos; d) cobrança pelo uso de recursos hídricos; e) sistema de informações.
Os planos de recursos hídricos na verdade se constituem num planejamento em

longo prazo, com horizonte de planejamento compatível com o período de implantação de
seus programas e projetos. Estes planos terão os seguintes componentes: a) diagnóstico
atual dos recursos hídricos; b) análise de alternativas de crescimento demográfico, de
evolução de atividades produtivas e de modificações dos padrões de ocupação do solo; c)
balanço entre disponibilidades e demandas futuras dos recursos hídricos, em quantidade e
qualidade, com identificação de conflitos potenciais; d) Metas de racionalização de uso,
aumento da quantidade e melhoria da qualidade dos recursos hídricos disponíveis; e)
Prioridades para outorga de direitos de uso de recursos hídricos; f) Diretrizes e critérios
para a cobrança pelo uso de recursos hídricos; g) Propostas para a criação de áreas sob
condições de restrições de uso, com vistas a proteção dos recursos hídricos. O objetivo é
que o Estado (Administração Pública) possua dados sobre a situação para poder planejar
ações e gerenciar todas as atividades humanas na área da bacia hidrográfica, de forma
adequada, visando a melhor qualidade ambiental de cada cenário existente.
O enquadramento dos corpos de água em classes visa facilitar o planejamento de

medidas a serem tomadas pelo poder público de acordo com a classe de água específica,
bem como o seu monitoramento. O enquadramento permitirá também, racionalizar o uso
desse recurso natural, especificando em cada classe qual será a atividade que utilizará o
bem água, e por conseguinte, se evitará que num local que se despeje lixo industrial,
mesmo que tratado, se faça captação de água para consumo humano. Assim será facilitado
o controle e planejamento da utilização de cursos de água e do uso do solo.
O regime de outorgas de direito de uso da água, é fundamental, uma vez que o

poder público terá o controle efetivo de quem realmente está derivando, captando,
extraindo, lançando dejetos, aproveitando os recursos. Enfim, todo o uso da água passa a
ser monitorado oficialmente, tendo o poder público sob sua guarda e controle os
beneficiários da outorga, podendo, desde que provado em processo administrativo, revogar
motivadamente as outorgas; destarte tenta-se uma forma eficaz do exercício do poder de
polícia administrativo.
Ademais, o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de

pequenos núcleos populacionais no meio rural, as derivações, captações e acumulações
consideradas insignificantes, todas estas independem de outorga pública. Mas claro está
que o monitoramento não será abandonado, apenas não haverá o ato administrativo de
outorga, enquanto que a fiscalização continuará, uma vez que o bem água está no domínio
público.
A outorga que deverá atender os planos de recursos hídricos e o enquadramento em

classes, bem como respeitar o uso múltiplo da água, inclusive a navegabilidade. A lei
estabelece casos de interrupção da outorga, temporária ou definitiva, tanto por inércia do
beneficiário, como por interesse público. O importante é deixar claro que todo ato
administrativo deve ser motivado; não se admite atos administrativos desprovidos do
motivo. A Constituição assegura, no capítulo dos direitos e garantias individuais, a ampla
defesa e contraditório, em processos administrativos e judiciais 3. Assim, a Administração
Pública pode suspender a outorga, mas motivadamente, pois discricionariedade não é
sinônimo de arbitrariedade.
O prazo máximo para a outorga foi estabelecido em trinta e cinco anos, contudo
renovável. A água é declarada como inalienável, — o que se constitui em redundância —,
pois se a Constituição já a considera um bem público, dividindo o domínio entre a União e
os Estados, a inalienabilidade já estava caracterizada. No entanto, essa afirmação apenas
complementa o texto constitucional.
3
Todo litigante em processo administrativo tem direito a todas as oportunidades de defesa e possibilidade de
contraditar os fatos alegados no processo. Isto se constitui em garantia constitucional.
A outorga é um ato administrativo e poderá ser efetivada através da licença,

autorização, permissão ou concessão, a depender do caso concreto existente. Por exemplo,
se um cidadão precisa captar água para a irrigação na sua propriedade, é um caso de
autorização, no entanto se o poder público vai escolher uma empresa privada para captar e
bombear água para uma coletividade de agricultores, é um caso de concessão de serviço
público, que exige licitação prévia, pois o referencial da Constituição é a isonomia, e o
caminho para o Estado escolher isonomicamente é a licitação. Não pode olvidar o
operador do direito que a interpretação deve ser sistemática, e usando-se diversas leis e
princípios do Direito Administrativo, principalmente a lei de concessões e permissões.
O poder público vai motivar quando outorgar e motivar quando suspender, estas
são as regras do Estado Democrático de Direito, posto que o Administrador é um
representante do povo, uma vez que todo poder emana do povo que o exerce por meio de
seus representantes (art. 1º, Constituição Federal).
Outra novidade embutida nessa lei é a instituição da cobrança, uma vez que na
política nacional já foi reconhecido que a água possui valor econômico. Este fato é
importante por valorizar este bem finito e criar nos usuários a consciência do uso
adequado, pois todo gasto representa custo. Outrossim, gera uma forma de arrecadar
fundos necessários para implementação de programas essenciais a subsistência dos
recursos hídricos. Os mecanismos de cobrança serão estabelecidos pelos comitês de bacias
hidrográficas.
O sistema de informações se constitui em outro instrumento que merece ser

analisado, uma vez que é de fundamental importância para a política nacional de recursos
hídricos, se constituindo no principal meio de promover o conhecimento da realidade
dinâmica e multifacetada de cada bacia, bem como as inter-relações dos fatores que atuam
intra e entre bacias.
A Administração Pública brasileira padece da falta de um banco de dados, que

possa ser consultado para o esclarecimento de questões sobre os recursos hídricos do país.
Cabe ressaltar que algumas empresas públicas, que trabalham com recursos hídricos
possuem, muitas informações, mas setorizadas. De uma forma geral não há uma
sistematização das informações. Este é um problema que ocorre nas diversas áreas de
atuação do Estado, tais como: segurança, educação e saúde.
É imprescindível a formação de um sistema unificado, bem alimentado de dados,

que espelhe o passado e o presente dos recursos hídricos no país e possibilite a projeção
para o futuro. O desempenho do Poder Público em situações hidrológicas críticas está
diretamente ligado com o sistema de informações que dispõe, e a excelência desse sistema,
que permitirá identificação precisa do problema, a prevenção e até a sua solução, sem
danos graves ao homem e a própria natureza.
A Lei 9.433/97 no seu art. 26 estabeleceu os princípios básicos do sistema de

informação, que são: descentralização, coordenação unificada e acesso da sociedade aos
dados. Quando isso ocorrer haverá um mecanismo eficiente a serviço da população.
Esta previsto que o poder público arcará com o ônus da implementação da política
nacional de recursos hídricos, com todos os seus instrumentos, bem como da criação do
sistema nacional de gerenciamento dos recursos hídricos. Caberá a ele, também, a
integração da política de recursos hídricos com outras em andamento e em planejamento.
2.5.4 Sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos
A legislação estabeleceu a linha política de atuação, mas precisava ser articulada

uma forma de acompanhamento, e esta foi o sistema nacional de gerenciamento de
recursos hídricos, composto do Conselho Nacional de Recursos Hídricos, Conselhos
Estaduais e do Distrito Federal de Recursos Hídricos, Comitês de Bacia Hidrográfica,
órgãos do poder público (federal, estadual, municipal) e Agências de Água.
A interação é nacional, formando um sistema em todo país, para que o

desencadeamento das ações seja feito de forma mais eficiente e os objetivos da política de
recursos hídricos possam ser concretizados. No enfrentamento de problemas ambientais,
não adiantam ações isoladas; é fundamental a integração, ou seja, ações localizadas, mas
em sintonia com o sistema nacional, pois desta forma o Poder Público fará uma
intervenção realmente protetiva sobre o meio ambiente.
2.5.5 Conselho Nacional de Recursos Hídricos
O Conselho Nacional de Recursos Hídricos tem composição majoritária de

representante do Poder Executivo Federal: no entanto cabe observar que a lei estabeleceu
um teto, e os representantes dos poderes públicos não podem exceder metade mais um do
número total de membros. Este fato denota claramente que o legislador não deseja um
Conselho de maioria esmagadora, ou como diriam os políticos, um rolo compressor. Na
verdade a intenção legal é a criação de um órgão participativo, com vozes de todos
segmentos e que realmente tenha a possibilidade de integrar a representação política e civil
de todos os setores da nação, pois a água é essencial a todos, indistintamente.
Esse conselho é um órgão deliberativo e está como a última instância no sistema,

incumbindo-lhe o seguinte: ser um órgão integrador a nível nacional; dirimir conflitos
entre órgãos estaduais; analisar proposta de alteração da lei que disciplina a política
nacional de recursos hídricos; estabelecer diretrizes complementares para a política
nacional de recursos hídricos; aprovar propostas para instituição de comitês de bacia
hidrográfica; acompanhar a execução do plano nacional de recursos hídricos; estabelecer
critérios para outorga de direitos de uso de recursos hídricos e estabelecer parâmetros para
a sua cobrança.
O Presidente será obrigatoriamente o Ministro do Meio Ambiente, e o Secretário

Executivo deverá integrar o Ministério do Meio Ambiente e, neste, exercer as funções de
gestor dos recursos hídricos. Isto evita que para este órgão sejam designadas pessoas
desconhecedoras dos problemas relacionados aos recursos hídricos, não obstante não ser
garantia de que uma pessoa qualificada ocupará o referido cargo, é importante por
valorizar os profissionais que atuam nesta área, que em tese estão mais preparados para o
exercício de funções relacionadas com os recursos hídricos.
2.5.6 Secretaria Executiva
A Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hídricos será exercida

por um órgão do Ministério do Meio Ambiente responsável pela gestão dos recursos
hídricos. Esta decisão foi importante pois permite realmente uma atuação técnica do
Conselho.
A Secretaria Executiva dará apoio técnico, administrativo e financeiro ao Conselho

Nacional de Recursos Hídricos, bem como elaborará programas, exercerá a coordenação
de algumas atividades, fará a gestão do sistema de informações e outras atividades
previstas na lei.
2.5.7 Conselhos Estaduais e do Distrito Federal
As respectivas leis estaduais que disciplinarão as políticas estaduais de recursos

hídricos e criarão o sistema estadual de gerenciamento de recursos hídricos, estabelecerão
competência, composição e atribuições dos Conselhos Estaduais. O importante é a
interação, lembrando que estes órgãos estaduais são integrantes do sistema e terão
participação decisiva, posto que serão os elos da política nacional com as políticas
estaduais.
2.5.8 Comitês de Bacia Hidrográfica
O princípio legal é o da descentralização da atuação do Poder Público, para

facilitar o monitoramento e controle dos recursos hídricos. A bacia é considerada uma
unidade territorial, e desta forma o sistema atuará no seu controle. O comitê poderá ser
instalado para uma bacia, sub-bacia ou grupo de bacias. Em águas do domínio da União a
instituição compete ao Presidente da República e nos Estados ao Governador do Estado e
no Distrito Federal ao seu Governador.
Os comitês, como estrutura descentralizada atuando sobre uma bacia, sub-bacia ou

grupo de bacias, vão atuar na promoção de debates, aprovação de planos de recursos
hídricos para as bacias, arbitrar em primeira instância conflitos relacionados aos recursos
hídricos, avaliar os casos de isenção de outorga pela insignificância da utilização,
estabelecer mecanismos de cobrança e valores, e estabelecer critérios para o rateio de
obras de interesse coletivo. Estas são algumas atribuições fundamentais dos comitês.
A composição foi interessante, pois junto com a União, Estados e Municípios

participarão, também, os usuários, e organizações civis. No entanto, existe uma
especialidade, a totalidade de representantes dos Poderes Públicos não pode exceder a
metade e isto significa que os poderes públicos não detêm a maioria nos comitês, e assim
não poderão aprovar indistintamente qualquer proposta, pois dependerão dos votos dos
demais integrantes. Isto foi um grande avanço, posto que, a regra geral nos Conselhos, é o
Poder Público ter a maioria, e em sendo assim, consegue aprovar qualquer proposição.
A Política Nacional de Recursos Hídricos proporcionará a implementação dos

instrumentos de gestão. Contudo, o grande espaço democrático para gestão da água, está
nos comitês de bacia, sede dos embates entre os usuários dos recursos hídricos e os órgãos
de gestão. Na base pode ser feita uma melhor avaliação das políticas de recursos hídricos,
principalmente por conta da paridade na representatividade, instrumento legal fundamental
para rejeição de projetos danosos à comunidade, degradantes aos cofres públicos, e
algumas vezes prejudiciais ao meio ambiente, porém, do interesse de alguns políticos,
como o caso da transposição de águas do rio São Francisco, que vem sendo implementado
pelo Ministério da Integração, sem que o Estudo de Impacto Ambiental seja debatido e
inclua todas as áreas de influência do projeto, como por exemplo o baixo São Francisco. O
comitê de bacia é o espaço para que sejam ouvidos os técnicos, os órgãos envolvidos e a
comunidade, proporcionando uma gestão participativa da gestão hídrica..
No caso de bacia em região de fronteira internacional, haverá um representante do

Ministério das Relações Exteriores, e sendo o território da bacia situado em território
indígena, haverá representação da Fundação Nacional do Índio - FUNAI, e da população
indígena ali residente. A União também participará dos comitês de bacias estaduais: no
entanto o regimento interno destes comitês definirá a forma de participação. O objetivo é
sempre manter a integração, assim como a representatividade da sociedade.
A direção dos comitês caberá a um Presidente e um Secretário, ambos eleitos

dentre os membros dos comitês; a lei, neste caso, não especificou quem seria o Presidente
e o Secretário, como no Conselho Nacional, mas deixou para o exercício natural da
democracia, a eleição.
2.5.9 Órgãos dos Poderes Públicos Federais, Estaduais e Municipais
A lei manteve-se fiel ao seu princípio de integração nacional e assim envolveu na

norma os órgãos federais, estaduais e municipais, que trabalhem com os problemas de
recursos hídricos e que farão parte do sistema de gerenciamento de recursos hídricos.
A idéia é manter a integração como já vem estatuído na Lei 6.938/81, que

estabeleceu a Política Nacional do Meio Ambiente, e criou o SISNAMA - Sistema
Nacional do Meio Ambiente, pois com uma atuação conjunta e integrada as ações
projetadas surtirão mais facilmente os efeitos desejados, principalmente, porque na
conservação de bacias hidrográficas existe mais de uma entidade federativa envolvida com
o planejamento e execução de programas.
Assim, havendo a integração dos entes que compõem a federação, fica atingível a
implantação de um determinado programa de atuação em determinada bacia hidrográfica.
Como exemplo, pode-se tomar o Rio São Francisco, que para sua conservação depende de
uma ação integrada da União, Estados e Municípios que são usuários desta bacia. Somente
assim, uma ação do poder público conseguirá implementar o que foi projetado.
2.5.10 Agências de Água
As agências de água funcionarão como secretaria executiva dos comitês de bacia,

conforme determina a Lei 9.433/97 em seu art. 41 e sua existência dependerá da prévia
instituição dos comitês de bacias. Outrossim, a viabilidade financeira das agências será
assegurada mediante a cobrança de uso dos recursos hídricos. Cabe também ressaltar que
poderá ser criada apenas uma agência, que venha dar suporte a várias bacias, como
indicam os estudos iniciais realizados pela Secretaria de Planejamento do Estado de
Sergipe, através da Superintendência de Recursos Hídricos. Pela extensão territorial deste
Estado e tamanho de suas bacias, está sendo projetada a criação de apenas uma agência de
água, que secretariará todos os comitês de bacias.
As atribuições das agências estão definidas no artigo 44 da Lei 9.433/97 e, dentre

outras, destacam-se as seguintes: manter balanço atualizado da disponibilidade de recursos
hídricos; manter cadastro de usuários; delegadamente efetivar cobrança pelo uso; analisar
e emitir pareceres sobre projetos; acompanhar a administração dos recursos financeiros
arrecadados; gerir o Sistema de Informações; celebrar convênios e contratos; elaborar
proposta orçamentária; promover estudos; e outras atribuições devidamente elencadas na
lei.
As agências de água farão, portanto, a parte executiva dos comitês de bacia,

viabilizando os programas propostos, o monitoramento e o controle no uso de recursos
hídricos, pois estando diretamente junto as bacias, os comitês disporão de informações e
dados sobre o uso dos recursos hídricos e, por conseguinte, atinge-se a finalidade da lei;
talvez descentralizadamente alcançe-se um controle nacional, um gerenciamento adequado
que realmente assegure um uso racional deste bem imprescindível para a vida. Enquanto
as agências não forem constituídas, os consórcios e associações intermunicipais poderão
receber delegação para o exercício das atribuições das agências de água.
É importante não confundir agência de água com as agências reguladoras e

executivas constantes da política nacional de descentralização administrativa implantada
com a reforma administrativa. As agências reguladoras são autarquias em regime especial,
com gestão colegiada e recebem as atribuições de gestão da área especializada.
2.5.11 Organizações Civis
O dispositivo legal admitiu a existência de organizações civis de recursos hídricos,

dentre outras as seguintes: consórcios e associações intermunicipais de bacias
hidrográficas; associações de usuários, sejam locais, regionais ou setoriais; organizações
técnicas, de ensino e pesquisa, com interesse nos recursos hídricos; organizações não-
governamentais com interesse na defesa dos interesses difusos e coletivos da sociedade.
O interessante é registrar que a lei não estabeleceu um numerus clasulus, ou seja

não limitou essas organizações, pois os Conselhos Nacional e Estaduais poderão
reconhecer outras entidades como organizações civis voltadas para os recursos hídricos.No
entanto, para integrar o Sistema Nacional de Recursos Hídricos deverão ser constituídas
na forma da legislação em vigor, atendendo a legislação que regula a criação de entidades
civis, bem como a lei de registros públicos. Diga-se que foi um dispositivo redundante,
mas necessário porque deixa clara a necessidade de pré-constituição legal.
2.5.12 Infrações e penalidades
As atividades que necessitem utilizar recursos hídricos obrigatoriamente deverão

estar sobre o controle do sistema nacional de gerenciamento de recursos hídricos, pois a
lei estabelece normas claras, as quais os usuários estarão subordinados, sob pena de
incorrerem no cometimento de uma infração.
As penas aplicadas são: advertência, multa, embargo provisório e embargo

definitivo. É interessante lembrar que o código penal estabelece algumas condutas
criminosas no que diz respeito a poluição de recursos hídricos. E o agente que causar
danos poderá também ser responsabilizado na esfera civil.
2.6. A LEI DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
A Lei 7.347/85 criou um mecanismo importante para defesa dos interesses difusos
e coletivos, que foi a ação civil pública, instrumento processual, para que interesses
coletivos ou difusos sejam defendidos em várias matérias, postulando obrigações de fazer
ou não fazer, bem como reparações de danos. Assim, deve-se trazer os ensinamentos de
MANCUSO:
Quanto a nós à vista das precedentes considerações, diríamos que a lei

em questão é de índole predominantemente processual, visto que,
basicamente, objetiva oferecer os instrumentos processuais hábeis a
efetivação, em juízo, da tutela dos interesses difusos reconhecidos nos
textos substantivos. (1996, p.24)
Foi na área ambiental que esta ação mais foi utilizada, de início, passando a levar a
apreciação judicial, temas ambientais, que dantes não estavam nas postulações judiciais,
concretizando realmente uma proteção jurídica do meio ambiente e propiciando a
formação de uma jurisprudência em matéria ambiental.
Inspirada no Direito Americano, quis o legislador, na verdade, criar um mecanismo

processual para defesa dos interesses da coletividade, dantes inexistente, não obstante a
Lei Complementar 40/81 ter delegado, pela primeira vez, ao Ministério Público, a
possibilidade da propositura de ação civil.
A legitimação para propor a ação é ampla, desde o Ministério Público, Pessoas

Jurídicas de Direito Público, bem como Pessoas Jurídicas de Direito Privado, atendidas
algumas condições.
O rito é próprio e especial, cabendo no início a concessão de liminar, ressalvando-

se liminares contra Órgãos Públicos, que obedece a rito próprio.
Outra inovação foi a criação do inquérito civil, privativo do Ministério Público,

que tem a finalidade de coletar provas esclarecedoras dos fatos alegados, podendo ser
arquivado pelo Promotor de Justiça que abriu o inquérito, neste caso, sob o controle do
Conselho Superior do Ministério Público, que referenda este ato, ou determina que outro
Promotor de Justiça ajuíze a ação civil pública.
No bojo da lei foi modificada a coisa julgada, que passa a produzir efeitos amplos,
atingindo a coletividade interessada, bem como foi criado o Fundo Nacional do Meio
Ambiente, aonde serão alocados os recursos oriundos das condenações pecuniárias,
revertendo-se, posteriormente, em programas de defesa do meio ambiente.
A ação civil pública é a garantia de que a sociedade tem uma forma segura, rápida
e sem perigo de retaliações, para postular em juízo através de Órgãos Públicos ou
entidades devidamente constituídas. Considera-se que este instrumento é essencial ao
Estado Democrático de Direito.
2.7. ESTUDO DE IMPACTO AMBIENTAL E RELATÓRIO DE IMPATO

AMBIENTAL
O Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e o Relatório de Impacto Ambiental

(RIMA), são dois instrumentos fundamentais na aplicação da política nacional de meio
ambiente.
Criado no artigo 9º , inciso III, da Lei 6.938/81, a avaliação de impacto ambiental,

se constitui num grande instrumento de atuação na esfera ambiental. A Constituição
Brasileira de 1988, no artigo 225, colocou a exigência ou não do estudo prévio de impacto
ambiental, como dever do poder público. Deve-se ressaltar que o estudo de impacto
ambiental tem caráter preventivo, quando verifica todas as ações que serão praticadas, as
contrapõe com a realidade ambiental e a partir deste momento estabelece a correlação
entre como está e como poderá ficar o meio ambiente, tanto de forma positiva, como
negativa. O ônus da elaboração do EIA e do RIMA pertence ao empreendedor, e a sua
execução deve ser feita por equipe multidisciplinar e será objeto de aprovação ou não por
parte da Administração Pública. O estudo de impacto ambiental e o relatório de impacto
ambiental estão regulamentados na Resolução 001/86, que estabelece alguns casos para
aplicação, pois a Constituição de 1988 foi abrangente, normatizando também os
procedimentos para concretização destes dois instrumentos.
O primeiro, o EIA, é um estudo técnico, detalhado, com equipe interdisciplinar,

com o objetivo de verificar todas as interações do empreendimento, pesquisando a fase
inicial, a implantação e a execução, buscando estabelecer um cenário real da atividade,
espelhando os fatores positivos e negativos, indicando formas mitigadoras dos danos, e
potencializadoras de benefícios.
O EPIA é exigência constitucional, fato jurídico que garante sua aplicação, pois,
sendo exigência da Lei das Leis, torna-se imperativo, e isso propicia condições para uma
maior proteção ao meio ambiente.
A esse respeito, assim se pronunciam MILARÉ e BENJAMIN:
Sabido que todo e qualquer projeto desenvolvimentista interfere com o

meio ambiente, e certo que o crescimento é um imperativo, insta discutir-
se os instrumentos e mecanismos que os conciliem, minimizando ao
máximo os impactos ecológicos negativos e, consequentemente, os
custos econômicos sociais. (1993, p.11)
O RIMA é um resumo do EIA, em linguagem de fácil compreensão para ser

apresentado em audiência pública a toda comunidade. A audiência pública foi
regulamentada através da Resolução 009/87 do Conselho Nacional do Meio Ambiente -
CONAMA, na qual ficou estabelecido que a mesma será realizada por iniciativa do Órgão
Ambiental, por requisição do Ministério Público, entidade civil ou por mais de cinqüenta
cidadãos. Cabe esclarecer que requerida a audiência, o Órgão Ambiental fica obrigado a
realizá-la, sob pena de nulidade da licença.
Outro avanço ocorreu, com a Lei 8.8666/93 que disciplina as licitações e contratos
administrativos, que exige para abertura de licitações de obras ou serviços de grande vulto4
uma audiência pública, para explicar à população todo projeto, inclusive sobre o impacto
ambiental5; inclusive, a sua não realização implica nulidade de todo procedimento
licitatório.
2.8. A LEI 9.605/98
No dia 12 de fevereiro de 1998, entrou em vigor a lei 9.605, que disciplina as

sanções aplicáveis as atividades lesivas ao meio ambiente. Com um sentimento de
ansiedade e de expectativa, a comunidade jurídica brasileira recebeu este novo diploma
legal. Assim, merece destaque o seu artigo mais polêmico:
Art. 3º - As pessoas jurídicas serão responsabilizadas

administrativamente, civil e penalmente conforme o disposto nesta lei,
nos casos que a infração seja cometida por decisão de seu representante
legal ou contratual, ou de seu órgão colegiado, no interesse ou em
benefício da sua entidade. (lei 9.605/98)
Ora, a maioria dos penalistas vem se opondo a inovação da presente lei, alguns,
inclusive, argüindo sua inconstitucionalidade. Em primeiro plano, é necessário esclarecer
que avançou a Constituição Federal quando reconheceu a responsabilidade penal das
pessoas jurídicas e, da mesma forma, a legislação quando regulamentou a possibilidade de
imputação de crime.
4
Obra ou serviço cujo o valor ultrapasse 100 vezes o limite do art. 23, II, c da lei 8.666/93.
5
Conforme art. 12, inciso VII da lei 8.666/93.
No entanto, essa inovação contida no art. 3º colocou o Brasil no patamar das

legislações francesa, inglesa e belga, dentre outras, que instituíram a responsabilidade
penal da pessoa jurídica como forma de proteger o bem maior que é o meio ambiente,
mesmo que contrarie alguns dogmas penais, que ocasionam, até hoje, controvérsias
judiciais.
Teve o legislador constituinte e ordinário o desejo de coibir que pessoas físicas

planejadamente se escondam em empresas privadas para cometerem crimes contra o meio
ambiente. Agora, ambos responderão, e desta forma o meio ambiente poderá ser mais
protegido.
Na questão da aplicação da pena surgem algumas inovações, buscando caracterizar

a personalidade do infrator, sua condição econômica e seus antecedentes, bem como a
gravidade dos danos. Cabe salientar a aplicação das penas restritivas de direito, que são:
prestação de serviços a comunidade; interdição temporária de direitos; suspensão parcial
ou total de atividades; prestação pecuniária; e recolhimento domiciliar. Outro aspecto
importante é ressaltar que alguns crimes terão seu processamento perante os juizados
criminais especiais.
A norma referida estabelece os crimes contra a fauna, flora, poluição, ordenamento

urbano e patrimônio cultural e administração ambiental. Também estabeleceu infrações
administrativas que podem ocasionar as seguintes penas: advertência; multa simples;
multa diária; apreensão; destruição ou inutilização do produto; suspensão de venda e
fabricação do produto; embargo da obra ou atividade; demolição de obra; suspensão
parcial ou total de atividades; restritiva de direitos.
Outro fato extremamente inibitório, é que a Administração Pública poderá aplicar

multas que variam de R$ 50,00 a R$ 50.000.000,00, dependendo da gravidade da infração
e da sua reincidência.
Destarte, realmente, a presente lei representou um substancial avanço no aspecto

da proteção ambiental, não obstante ter sido alvo de várias criticas contundentes pelo
excesso de criminalização de condutas que poderiam ser reprimidas mediante multas

administrativas. Mas, pode-se afirmar que o direito penal ambiental começa a ser escrito.
2.9 A Lei 9985/00
A legislação referente as unidades de conservação foi editada no dia 18 de julho de

2000, após longa tramitação no Congresso Nacional. A primeira polêmica está em adotar a
nomenclatura de unidades de conservação, que a doutrina vem entendendo como um
termo limitativo, sugerindo o seguinte: espaços territoriais especialmente protegidos.
Apesar das críticas, a referida lei teve o intuito de sistematizar a questão das
unidades de conservação, dispersa ao longo dos anos em diversos documentos legislativos,
visando uma disciplina legal e sistêmica.
A norma incorpora diversos conceitos e cria o Sistema Nacional de Unidades de

Conservação – SNUC, englobando unidades da União, Estados, Municípios e Distrito
Federal. Entre outros objetivos o SNUC perseguirá os seguintes: a) contribuir para manter
a diversidade biológica e os recursos genéticos;b) proteger as espécies ameaçadas de
extinção; c) contribuir para a preservação e restauração da diversidade de ecossistemas
naturais;d) promover o desenvolvimento sustentável; e) promover os princípios e práticas
de conservação da natureza e processo de desenvolvimento; f) proteger paisagens naturais;
g) recuperar recursos hídricos e edáficos; h)recuperar os ecossistemas degradados;
i)incentivar a pesquisa científica; j) valorizar a diversidade biológica; l) favorecer a
educação ambiental; m)proteger os recursos naturais para subsistência das populações
tradicionais. Estes são alguns dos objetivos desse sistema.
O Sistema Nacional de Unidades de Conservação tem uma diretriz fundamental, os

espaços a serem protegidos precisam ser significativos. A comunidade dever ser
estimulada ao envolvimento e as populações locais devem participar da criação e gestão da
unidade. Outro fato importante é projetar a unidade de conservação dentro de um patamar
de sustentabilidade econômica.
As unidades de conservação estão dividas em dois grupos:

- Proteção integral
a. Estação ecológica – posse e domínio públicos

b. Reserva biológica – posse e domínio públicos
c. Parque nacional – posse e domínio públicos
d. Monumento natural – pode ser área particular ou pública
e. Refúgio da vida silvestre – pode ser em área privada ou pública
- Uso sustentável
a. Área de relevante interesse ecológico – terras públicas ou privadas

b. Área de proteção ambiental – terras públicas ou privadas
c. Floresta nacional – posse e domínio públicos
d. Reserva extrativista – domínio público
e. Reserva de fauna – posse e domínio públicos
f. Reserva de desenvolvimento sustentável – domínio público
g. Reserva particular de patrimônio natural – terra privada
A criação de uma unidade de conservação pode ser mediante decreto

governamental ou através de lei, sua ampliação também pode ser mediante decreto ou lei,
inclusive a mudança da categoria de uso sustentável para proteção integral também cabe
por decreto. Todavia, a Constituição de 1988 veda terminante qualquer restrição que não
seja efetivada por lei específica, assim resolveu o constituinte proteger essas amostras
significativas do meio natural.
As populações tradicionais terão o direito a utilizar determinadas unidades de

conservação, da categoria de uso sustentável, mediante contrato que estabeleça as regras
necessárias para proteção da unidade. Caso a sustentabilidade esteja comprometida, pode o
Poder Público suspender os contratos e transformar a categoria da unidade para um dos
tipos de proteção integral.
Um importante instrumento foi inserido no art. 36 da referida lei, quando

determina ao órgão de licenciamento que estipule medida compensatória as atividades ou
obras significativamente degradantes no apoio a criação e manutenção de unidades de

conservação, do tipo de proteção integral. Essa norma foi muito importante para a
proteção dos ecossistemas.
Outra criação legal, que tem gerado algumas controvérsias foi a reserva da
biosfera, um modelo internacional, constante de diversos programas de financiamento que
mantém semelhança com os modelos da lei. O que espanta é que ela foi inserida sem
respeitar a sistemática adotada na legislação, terminando por confundir o operador do
direito.
2.10 LEI 10.257/01
A referida legislação foi editada com a finalidade de estabelecer as normas gerais

para a política urbana, disciplinando o uso do solo urbano, estas normas de ordem pública
visam o bem estar coletivo e a sustentabilidade ambiental.
Trata-se de uma norma geral, ou seja, ela estabelece aspectos que deverão ser
seguidos pela legislação municipal, contudo não pode o legislador federal invadir o campo
de competência do outro ente federativo.
Na questão da política urbana a finalidade da legislação é assegurar cidades

sustentáveis, com implementação da gestão democrática, assegurando: cooperação,
ordenamento e controle do uso do solo, oferta de equipamentos urbanos coletivos,
integração da zona urbana e rural, adoção de padrões de produção e consumo sustentáveis,
Justa distribuição dos ônus e benefícios urbanos no processo de crescimento, proteção do
meio ambiente, recuperação dos investimentos, regularização fundiária e urbana da
ocupação do solo pela população de baixa renda, enfim, e outros objetivos de ordem
pública.
Os instrumentos para implementação da política urbana são vários, dentre eles

destacam-se: planos nacionais, regionais e estaduais, planejamento das zonas
metropolitanas, planejamento municipal, institutos tributários e financeiros, institutos
jurídicos e políticos e o estudo prévio de impacto de vizinhança. Os referidos instrumentos
têm por finalidade garantir uma política urbana justa, que atenda as necessidades sociais e
alcance o bem estar da população.
Seguindo a delimitação constitucional o Estatuto da Cidade adotou as normas

referentes ao parcelamento, edificação e utilização compulsórios do solo urbano, quando a
função social for descumprida, pois o legislador constituinte entendeu que a propriedade
não é absoluta e está inserida num contexto social, tendo por conseqüência de cumprir sua
função social. Vários mecanismos são estabelecidos para compelir o uso, inclusive o IPTU
progressivo, bem como o instrumento mais drástico que é a desapropriação para ser paga
com títulos da dívida pública.
Na esteira da Constituição de 1988 a presente norma também regulou a usucapião

especial para aqueles cidadãos urbanos com estejam na posse de imóvel de até 250 metros
quadrados, por um período de no mínimo cinco anos, sem oposição de quem quer que seja,
usando para moradia da família, desde que não possua outro imóvel.
Outro mecanismo interessante é o direito de superfície do proprietário urbano, que

poderá conceder a outrem mediante escritura pública, sendo por prazo determinado ou
indeterminado. Permite a utilização da área e dessa forma a não aplicação das sanções por
descumprimento da função social.
O direito de perempção será delimitado por Lei Municipal, que estabelecerá as áreas
prioritárias para o Poder Público Municipal, assim, nesses locais referenciados na
legislação, o proprietário quando for alienar deverá oferecer primeiro à Administração
Pública Municipal, sob pena de nulidade da transação.
O plano diretor estabelece um coeficiente básico de aproveitamento do solo urbano,

contudo em áreas previamente ressalvadas no plano diretor poderá ocorrer a construção
num índice superior ao estabelecido no coeficiente básico, desde que exista a contrapartida
a ser prestada pelo beneficiário.
As operações consorciadas também representam um instrumento muito importante

na política urbana. Dependendo de Lei municipal específica, as intervenções da
municipalidade poderão ser parcerias com proprietários, moradores, usuários permanentes e
investidores privados. Na verdade é uma parceria pública e privada com a finalidade de

alcançar o bem comum.
O direito de construir pode ser utilizado em local diverso quando o imóvel público
ou privado for considerado necessário para implantação de equipamentos urbanos e
comunitários, essencial à preservação histórica, social, paisagística, social ou cultural e
quando utilizada para regularização fundiária ou para população de baixa renda na área
urbana.
Uma novidade extraordinária foi o estudo de impacto de vizinhança, que depende de

lei municipal para delimitar o campo de sua exigência. Contudo, é um instrumento
fundamental para o gestor municipal, principalmente porque ele tem a finalidade evitar os
conflitos futuros a partir da avaliação do empreendimento que está sendo projetado.
A finalidade é estudar com antecedência os seguintes pontos: adensamento

populacional, equipamentos urbanos e comunitários, usos e ocupação do solo, valorização
imobiliária, geração de tráfego e a demanda por transporte público, ventilação e iluminação,
paisagem urbana e patrimônio natural e cultural.
A avaliação dos referidos aspectos subsidiará a decisão do gestor público municipal

no sentido de conceder ou não a licença de construção e posteriormente de funcionamento.
Os conflitos são evitados e as providências públicas tomadas antes do fato consumado,
significando a ação preventiva da Administração Pública Municipal. Outro aspecto
importante o estudo de impacto de vizinhança não substitui o estudo prévio de impacto
ambiental, são instrumentos diversos a serviço do bem estar coletivo.
O plano diretor é um instrumento básico de planejamento urbano, visando

disciplinar o uso do solo urbano e dessa forma proporcionar o cumprimento da função
social da propriedade. As cidades deverão adaptar seus planos diretores as normas
estabelecidas na presente legislação.
A gestão democrática deve ser implementada e alguns instrumentos são

fundamentais tais como: audiências públicas, consultas públicas, conferências, iniciativa
popular de leis projetos e planos, bem como órgãos colegiados de política urbana.
2.11 LEI 11.105/05
A presente legislação regulamenta os inciso II, IV e V do § 1º do art. 225 da CF de

1988, constituindo-se na nova legislação sobre a manipulação genética no Brasil. Surgiu
num ambiente de debates e incertezas, sendo fruto de uma controvérsia muito grande no
Congresso Nacional.
A disciplina no uso dos organismos geneticamente modificados está merecendo um

tratamento cuidadoso por parte do Estado Brasileiro, pois a Constituição de 1988 determina
que é dever do Poder Público assegurar a diversidade genética do país.
A norma cria especificações e consagra alguns órgãos na tarefa de controle das

atividades que utilizam organismos geneticamente modificados. Assim, ficou instituído o
Conselho Nacional de Biossegurança – CNBS com a finalidade de exercer o controle e
estabelecer princípios no que toca a utilização de OGMs.
Ficou mantida a Comissão Técnica Nacional de Biossegurança - CTNBIO, com

formação multidisciplinar, vinculada ao Ministério da Ciência e Tecnologia, com a
finalidade de prestar apoio técnico, tanto tendo funções deliberativas como consultivas. O
Conselho Nacional de Biossegurança se constitui numa instância administrava superior a
CTNBIO.
O controle será efetivado por três Ministérios, Saúde, Meio Ambiente e Agricultura,
além da Secretaria Especial da Aqüicultura. O desafio brasileiro é montar a estrutura de
fiscalização administrativa que garanta ao conjunto da sociedade tranqüilidade no controle
das entidades que utilizarão essa técnica. A legislação também obrigou todas as entidades
manterem comissões internas de biossegurança.
Foi criado o sistema de informações de biossegurança, estabelecidas as

responsabilidades civil e administrativa, bem como criados alguns tipos penais. Cabe
também registrar o estabelecimento das sanções administrativas aplicáveis no caso de
descumprimento.
A esperança é que o Estado Brasileiro consiga cumprir a norma constitucional de ser

o guardião da diversidade genética do país, tarefa não exercida a contento até a presente
data, não obstante a tentativa de alguns órgãos governamentais.
2.12. LEGISLAÇÃO ESTADUAL E MUNICIPAL
Na esfera estadual a Constituição do Estado reservou capítulo próprio que seguiu

os passos da Carta Magna e acrescentou algumas inovações importantes, que serão alvo de
análise em capítulo posterior deste trabalho.
O Estado de Sergipe possui leis que tratam da proteção do meio ambiente,

merecendo destaque as seguintes: a Lei 2.683/88, disciplina a proteção dos manguezais; a
Lei 2.825/90 delimita área de paisagem natural; a Lei3.112/02 também disciplina a
proteção aos manguezais; e a Lei 3.870/97 que estabeleceu a política estadual de
gerenciamento dos recursos hídricos.
A Lei estadual 3.870/97, que estabelece a política do gerenciamento dos recursos

hídricos, está estruturada nos moldes da legislação federal, a Lei 9.433/97, apenas
diferenciando porque houve a criação da Superintendência Estadual de Recursos Hídricos.
No entanto, até o presente momento essa lei não foi regulamentada, não sendo criados os
comitês de bacia, agências de água e outros instrumentos previstos na norma.
A nível municipal, merece destaque a Lei 1.792/92 que criou o Código Municipal
de Proteção Ambiental, que apesar de possibilitar o controle ambiental no Município de
Aracaju, está sendo aplicado precariamente, pois, o Município não possui um Órgão
competente e estruturado para implementar as normas estatuídas neste código.
2.11. BIBLIOGRAFIA BÁSICA
BANDEIRA DE MELO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo.5. ed.. São Paulo:
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BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, 1994.
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FIORILLO, Celso Antônio Pacheco. Curso de direito ambiental brasileiro. São Paulo: Saraiva, 2000.
LEITE, José Rubens Morato. Revista de direito ambiental. São Paulo: RT, 1999, vol. 04.
LUCCAS, Jaime. Revista cidade nova. São Paulo: Ed. Cidade Nova, 2000. Ano XLII Nº 09.
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MANCUSO, Rodolfo de Camargo. Ação civil pública. São Paulo: Revista dos Tribunais, 1996.
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MATOS, Eduardo Lima de. A municipalização da questão ambiental. Boletim Técnico Jurídico. Sergipe:
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MEIRELES, Hely Lopes. Direito municipal brasileiro. 6. ed. . São Paulo: Malheiros, 1993.
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PASTOR, Juan Alfonso Santamaria. Principios de derecho administrativo. Madri, Editorial Centro de
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PINASSI, Ayrton. Direito municipalista constitucional. São Paulo: Conan, 1995.
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------------------. Crimes contra o ambiente. São Paulo: RT, 1998b.
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RODRIGUES, Marcelo Abelha. Instituições de direito ambiental. São Paulo: Max limonad, 2002.
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SILVA, José Afonso. Direito ambiental constitucional. São Paulo: Malheiros, 1994a.
SILVA, José Afonso. Direito constitucional positivo. São Paulo: Malheiros, 1997b.
SIRVINSKAS, Luís Paulo. Tutela penal do meio ambiente. São Paulo: Saraiva, 1998.
VALLADÃO, Haroldo. História do direito especialmente do direito brasileiro. Rio de Janeiro: Freitas
Bastos, 1980.
Prof. Msc. EDUARDO MATOS

Aspectos Gerais Da Legislação Ambiental

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ASPECTOS GERAIS DA LEGISLAÇÃO AMBIENTAL

O Direito é, por conseguinte, um fato ou fenômeno social; não existe

Ora, então desde os primórdios da humanidade, na interpretação deste brocardo

Outro aspecto fundamental é que a origem do Direito também é encontrada em

Em toda antigüidade o direito está unido à religião e, a princípio, nos

Na evolução do Direito, merecem destaque alguns documentos históricos, que

2.1 BREVE HISTÓRICO DO DIREITO BRASILEIRO

O estudo do direito Brasileiro deve se ligar não só à linha direta de

Não resta dúvida que as dominações Portuguesa, Espanhola e Holandesa

No entanto, o Brasil teve uma produção legislativa de respeito, e juristas que

Outra grande realização da América Latina foi o Esboço do Código

Em outro momento comentava o citado historiador:

Neste cenário ocorreu a efetivação de uma legislação que tratava de alguns

Os documentos legislativos relativos ao Brasil são vários, desde as ordenações

As leis daquela época eram extremamente rigorosas na proteção do meio ambiente,

Os princípios são as verdades fundantes de uma ciência, como afirma REALE

Nosso estudo deve começar pela observação fundamental de que toda

A nosso ver, princípios gerais de direito são enunciações normativas de

No direito alienígena o entendimento também trilha pelo mesmo caminho: a

No nos corresponde describir el pormenor de los matices com que la

Assim, a construção normativa vai se delimitar pelos princípios existentes, que

No processo legislativo desencadeado, que terminou culminando com a Lei

A transcendência dos princípios do âmbito nacional, servindo de fonte para

Outra fonte, básica, vêm a ser os princípios gerais de direito que

Os princípios, principalmente os consagrados nas duas Conferências das Nações

Son estos principios los que sostiniem y animan un ordenamiento, los

O Direito Ambiental está fundado em princípios, e tratando-se de um ramo do

O equívoco do pensamento anterior estava na inexistência de

A Ciência Jurídica possui seus princípios, o Direito Ambiental também, e muitos

Vislumbra-se, então, um despertar ecológico no país. Acorda a

Antes de adentrar na análise da legislação ambiental brasileira, é primordial

A seguir serão examinados vários elencos de princípios segundo doutrinadores

2.2.3 Elenco do professor Paulo Afonso Leme Machado

- Princípio da obrigatoriedade da intervenção estatal

O Estado deve assumir a condução da política ambiental, através de seus órgãos

- Princípio da prevenção e precaução

- Princípio da informação e da notificação ambiental

O princípio da informação se caracteriza pelo dever do Estado em manter toda

A notificação ambiental, refere-se ao comportamento entre Nações, levando a

- Princípio da educação ambiental

O princípio da educação ambiental constitui-se num dos grandes instrumentos para

- Princípio do poluidor - pagador

O empreendedor, aquele que representa a atividade desempenhada, deve arcar com

- Princípio da responsabilidade da pessoa física e jurídica

A Constituição Brasileira de 1988 teve um grande avanço quando tratou da

- Princípio da soberania dos Estados

As Nações possuem total soberania para estabelecimento de sua política ambiental,

- Princípio da eliminação de modos de produção e consumo e da política demográfica

O homem precisa adequar a produção e consumo às potencialidades do ambiente,

O referido princípio parece contraditório no seu enunciado, porém, cabe esclarecer

A Administração Pública, das diversas unidades federativas, possui um papel

Na verdade, é insustentável o patamar atual de consumo, exigindo cada vez mais a

- Princípio do desenvolvimento sustentável

Equilíbrio entre os desejos humanos e as potencialidades do planeta, esta é a meta,

MACHADO afirma que os referidos princípios que são encontrados na Declaração

Tomando por base a Declaração do Rio de Janeiro/1992 e documentos

Os princípios citados serviram de subsídio para a nossa legislação ambiental,

2.2.4 Elenco de Ramón Martín Mateo

O grande desafio de harmonizar desenvolvimento e sustentabilidade, ou seja,

A finalidade do presente princípio é reconhecer que os sistemas planetários estão

União Européia as nações deverão atuar localmente, concretizando a atuação subsidiária

Os países desenvolvidos devem estabelecer mecanimsos de cooperação com os

2.2.5 Elenco de Celso Pacheco Fiorillo

Equilíbrio entre o uso dos recursos naturais e o desenvolvimento, com o fito de