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EMERJ Direito Ambiental

Tema I

Introdução ao Direito Ambiental: Evolução do direito, legislação e órgãos ambientais.Conceito.


Características. Princípios gerais.

Notas de Aula1

1. Breve histórico do direito ambiental

Historicamente, aponta-se algumas normas do Direito Romano como antecedentes


do direito ambiental, havendo registro de leis proibitivas de pesca de determinadas espécies
em certas épocas. Também nas Ordenações Manuelinas e Afonsinas já se via normas de
caráter ambiental, como a proibição de corte de pau-brasil. Na legislação inglesa, pós
revolução industrial, era proibida a queima de carvão em fornalhas abertas.
Questiona-se, porém, se estas normas realmente tinham a preocupação ambiental
como foco, porque, na verdade, parece claro que a preocupação maior de tais normas não
era com a preservação ambiental, e sim com a economia: o foco da norma romana
proibitiva da pesca em determinada época era a proteção do mercado pesqueiro, e não
somente a proteção da espécie em si. Também no caso da proibição do corte de pau-brasil,
a proteção era do mercado madeireiro – controlando a oferta da madeira para não haver
queda do preço –, e não da espécie arbórea em si. E na vedação da queima de carvão em
fornalha aberta, a preocupação era não causar prejuízo à indústria têxtil, e não a proteção do
ambiente respirável.
Até 1960, duas crenças econômicas impediram o surgimento e desenvolvimento de
um direito ambiental propriamente dito. A primeira é a de que o meio ambiente tem poder
de regeneração ilimitado, ou seja, a natureza não demandaria proteção especial porque ela
própria cuidaria de se autotutelar, regenerando-se quando danificada. Este dogma, é claro,
caiu por terra há tempos, ante a simples constatação empírica de que há um limite para a
natureza se recuperar, o qual, se ultrapassado, se torna praticamente irreversível. Ainda
baseado nesta idéia de regeneração plena, à época, era inconcebível se falar em
compensação por danos ambientais, por exemplo, pois se o dano se desfaria naturalmente, a
indenização seria um locupletamento sem causa de quem a percebesse.
A segunda crença obstativa do desenvolvimento do direito ambiental é a de que a
devastação é inerente ao progresso: ainda hoje se acredita, em menor escala, que para o
desenvolvimento industrial e social é impossível não haver ataque ao meio ambiente – o
que já se percebe que não é verdade. Seguindo-se esta crença, se a legislação ambiental
impedisse a poluição, por exemplo, significaria necessariamente impedir o progresso social,
obstando empregos, crescimento social e melhoria de condições humanas.
É claro que ambos os dogmas são inacatáveis, e a partir de 1960 se tem percebido
esta mudança de concepção: a configuração política mundial tem levado ao reconhecimento
de que a proteção ambiental é fundamental, especialmente quando da ocorrência de
desastres ambientais claramente ligados ao desrespeito pelos ecossistemas por conta da
industrialização desregrada. Os marcos para o surgimento de um direito ambiental
propriamente dito são justamente as catástrofes ambientais que levaram à perda de vidas
humanas, chamando a atenção do Estado. O início do direito ambiental, portanto, é de
caráter antropocêntrico, porque a proteção ambiental se destinava não a resguardar a
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Aula ministrada pela professora Flávia da Costa Limmer, em 10/12/2009.

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natureza em atenção a ela própria, mas sim para que os seres humanos não fossem mais
ameaçados por catástrofes decorrentes dos danos ambientais.
O direito ambiental veio ganhando força também com os movimentos pelos direitos
das minorias, e, curiosamente, por movimentos sociológicos aparentemente desconexos
com qualquer cerne jurídico, como o movimento hippie: a comunhão do homem com a
natureza era uma das principais bandeiras deste movimento, o que teve, sim, influência no
desenvolvimento jurídico da proteção ambiental.
Além destes dois elementos – a ocorrência de desastres ambientais que ceifaram
vidas humanas e os movimentos sociológicos fundados na natureza –, a ameaça de uma
guerra nuclear por conta da “guerra fria” foi um terceiro fator de elevação da proteção
ambiental à categoria de direito. O medo da guerra nuclear, ou de um acidente nuclear que
levasse ao fim dos tempos, realmente levou à criação de um direito ambiental, pois se
passou a levar em conta a manutenção do meio ambiente como questão de perpetuação da
raça humana: se um acidente nuclear poderia dizimar a vida, igual potencial teria um
acidente ambiental de grande escala – o que deveria ser evitado, portanto.
Um dos primeiros desastres ambientais que marcaram o surgimento do direito
ambiental foi o mal de Minamata, intoxicação que surgiu na década de cinquenta na ilha
japonesa que tem este nome, decorrente da dispensação de mercúrio na água por uma
indústria química, à época. A população local se contaminou pelo mercúrio, tendo o sistema
nervoso central afetado por tal contaminação, o que chamou a atenção aos danos causados
pela poluição ambiental.
A legislação ambiental americana surgiu em decorrência de um caso famoso de
contaminação, a tragédia de Love Canal. Uma empresa americana - Hooker Chemical
Company – instalou um aterro de lixo químico nesta localidade, próxima a Niagara Falls, e,
posteriormente, vendeu ao Estado Norte-Americano, que construiu ali uma comunidade
habitacional para pessoas de baixa renda. Com menos de cinco anos da ocupação civil, os
tonéis químicos subterrâneos começaram a se romper, e a comunidade passou a padecer dos
efeitos altamente nocivos desta contaminação – natimortos, abortos espontâneos, fetos
malformados, adultos com distúrbios cerebrais, etc.
À época, com a vigência dos dogmas de que a poluição é inerente ao progresso e
que a regeneração é questão de tempo, nada obrigava a empresa química a cuidar melhor
dos dejetos, pelo que sequer teria, a população de Love Canal, direito a indenizações
quaisquer, a não ser a devolução do dinheiro pago pela moradia. O tamanho do absurdo este
case propugnou a formação da legislação ambiental norte-americana.
Assim, vê-se que foram as catástrofes os grandes catalisadores da legislação
ambiental em cada país. Em seguida, os países que adquiriram (forçosamente) esta
consciência ambiental, se reuniram para produzir uma orientação planetária sobre o direito
ambiental, pela só razão de que a poluição não reconhece fronteiras. Em 1972, a
Conferência de Estocolmo, primeira reunião internacional com escopo ambientalista,
trouxe alguns parâmetros que hoje são consolidados: a idéia de que o direito ao meio
ambiente equilibrado é um direito humano; a idéia de que o dano ambiental deve ser
prevenido, e não remediado – porque por vezes é irreversível; a idéia de que os danos
ambientais geram responsabilidade a seus causadores, dentre outros.
O Brasil, em plena ditadura militar, posicionou-se radicalmente contra a
Conferência de Estocolmo e tudo o que ela apregoava, especialmente porque aqui se
encontrava absolutamente arraigado o entendimento de que sem poluição não há progresso.

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Apesar da premissa errônea – por causa dela, de fato –, ao menos um paradigma


surgiu desta oposição brasileira: a de que cada país é soberano para determinar seus meios
de proteção ambiental. Como reverberação desta lógica, veja o caput do artigo 225 da
CRFB, que é bastante afeito ao Princípio 1 da Conferência de Estocolmo:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e
futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
I - preservar e restaurar os processos ecológicos essenciais e prover o manejo
ecológico das espécies e ecossistemas; (Regulamento)
II - preservar a diversidade e a integridade do patrimônio genético do País e
fiscalizar as entidades dedicadas à pesquisa e manipulação de material genético;
(Regulamento) (Regulamento)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (Regulamento)
IV - exigir, na forma da lei, para instalação de obra ou atividade potencialmente
causadora de significativa degradação do meio ambiente, estudo prévio de impacto
ambiental, a que se dará publicidade; (Regulamento)
V - controlar a produção, a comercialização e o emprego de técnicas, métodos e
substâncias que comportem risco para a vida, a qualidade de vida e o meio
ambiente; (Regulamento)
VI - promover a educação ambiental em todos os níveis de ensino e a
conscientização pública para a preservação do meio ambiente;
VII - proteger a fauna e a flora, vedadas, na forma da lei, as práticas que coloquem
em risco sua função ecológica, provoquem a extinção de espécies ou submetam os
animais a crueldade. (Regulamento)
§ 2º - Aquele que explorar recursos minerais fica obrigado a recuperar o meio
ambiente degradado, de acordo com solução técnica exigida pelo órgão público
competente, na forma da lei.
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
§ 4º - A Floresta Amazônica brasileira, a Mata Atlântica, a Serra do Mar, o
Pantanal Mato-Grossense e a Zona Costeira são patrimônio nacional, e sua
utilização far-se-á, na forma da lei, dentro de condições que assegurem a
preservação do meio ambiente, inclusive quanto ao uso dos recursos naturais.
§ 5º - São indisponíveis as terras devolutas ou arrecadadas pelos Estados, por ações
discriminatórias, necessárias à proteção dos ecossistemas naturais.
§ 6º - As usinas que operem com reator nuclear deverão ter sua localização
definida em lei federal, sem o que não poderão ser instaladas.”

“Princípio 1: O homem tem o direito fundamental à liberdade, à igualdade e ao


desfrute de condições de vida adequadas em um meio ambiente de qualidade tal
que lhe permita levar uma vida digna e gozar de bem-estar, tendo a solene
obrigação de proteger e melhorar o meio ambiente para as gerações presentes e
futuras. A este respeito, as políticas que promovem ou perpetuam o apartheid, a
segregação racial, a discriminação, a opressão colonial e outras formas de opressão
e de dominação estrangeira são condenadas e devem ser eliminadas.”

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Outro desastre que causou modificações internacionais em atenção ao direito


ambiental foi o acidente de Bhopal, na Índia. Segue trecho de um texto que conta o evento2:

“Na madrugada entre dois e três de dezembro de 1984, 40 toneladas de gases letais
vazaram da fábrica de agrotóxicos da Union Carbide Corporation, em Bhopal,
Índia. Foi o maior desastre químico da história. Gases tóxicos como o isocianato
de metila e o hidrocianeto escaparam de um tanque durante operações de rotina. Os
precários dispositivos de segurança que deveriam evitar desastres como esse
apresentavam problemas ou estavam desligados.
Estima-se que três dias após o desastre oito mil pessoas já tinham morrido devido à
exposição direta aos gases. A Union Carbide se negou a fornecer informações
detalhadas sobre a natureza dos contaminantes, e, como conseqüência, os médicos
não tiveram condições de tratar adequadamente os indivíduos expostos. Mesmo
hoje os sobreviventes do desastre e as agências de saúde da Índia ainda não
conseguiram obter da Union Carbide e de seu novo dono, a Dow Química,
informações sobre a composição dos gases que vazaram e seus efeitos na saúde.
Infelizmente, a noite do desastre foi apenas o início de uma longa tragédia, cujos
efeitos se estendem até hoje. A Union Carbide, dona da fábrica de agrotóxicos na
época do vazamento dos gases, abandonou a área, deixando para trás uma grande
quantidade de venenos perigosos. A empresa tentou se livrar da responsabilidade
pelas mortes provocadas pelo desastre, pagando ao governo da Índia uma
indenização irrisória face a gravidade da contaminação.
Hoje, bem mais de cento e cinquenta mil sobreviventes com doenças crônicas
ainda necessitam de cuidados médicos, e uma segunda geração de crianças
continua a sofrer os efeitos da herança tóxica deixada pela indústria.”

Por conta de Bhopal, em 1987, a comunidade internacional criou o Relatório Nosso


Futuro Comum, também conhecido como Relatório Brundtland, documento que primeiro
salientou o conceito de desenvolvimento sustentável, hoje tão em voga, bem como o
conceito de aquecimento global.
Um último caso marcante é o desastre do Exxon Valdez, um dos maiores
derramamentos de petróleo da história. Exxon Valdez era o nome de um petroleiro da
empresa Exxon Corp., e, em 24 de março de 1989, este derramou cerca de cinquenta a
cento e cinquenta mil metros cúbicos de crude. Em conseqüência do derramamento,
milhares de animais morreram nos meses seguintes: de acordo com as estimativas, foram ao
menos duzentos e cinquenta mil pássaros marinhos, duas mil e oitocentas lontras marinhas,
duzentas e cinquenta águias, vinte e duas orcas, e bilhões de ovos de salmão, perturbando
violentamente o ecossistema local.
Bhopal e Valdez precipitaram a realização da Eco-92, no Rio de Janeiro,
conferência que foi inteiramente voltada para o aprimoramento do desenvolvimento
sustentável. Interessante é perceber que, vinte anos após a severa oposição do Brasil à
Conferência de Estocolmo, o país se encontre tão ambientalmente consciente que se torna a
sede de uma conferência mundial de tal porte. Da Eco-92 surgiu a Agenda 21, compilação
de metas para a sustentabilidade no século XXI.
Uma das conclusões mais importantes da Eco-92 é o conceito de responsabilidades
comuns porém diferenciadas. Na conferência brasileira, os países foram divididos em dois
grandes grupos, o de países historicamente responsáveis pela poluição – aqueles que se
industrializaram mais cedo, e com isso poluíram mais cedo –, os países do Anexo 1; e o
grupo de países em desenvolvimento. Esta divisão imputou aos países historicamente
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Trecho extraído de “http://www.greenpeace.org.br/bhopal/docs/Bhopal_desastre_continua.pdf”.

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responsáveis a incumbência de arcar com a maior parte dos ônus da poluição até então
registrada. O Protocolo de Kyoto, outro elemento fundamental da história ambiental,
estabeleceu metas somente para estes países do Anexo 1, com vistas à cessação do
aquecimento global. Este protocolo é refutado pelos países desta categoria porque, segundo
eles, não há justiça na completa desoneração de países considerados em desenvolvimento,
como China, Brasil e Índia, eis que poluem tanto quanto os países do Anexo 1 – o que gera
uma desigualdade comercial entre países em desenvolvimento e os países industrializados.
Este é o tom das conversas internacionais, hoje, o que pode ser percebido nos resultados da
Conferência de Copenhague, em que países desenvolvidos exigiram equivalência das metas
de emissão de poluentes, gerando impasse internacional sobre este aspecto.
Hoje, a legislação ambiental brasileira é considerada uma das mais modernas do
mundo. O problema, agora, é a efetivação desta legislação, especialmente ante o
desconhecimento do que dita e da falta de vontade política na promoção de sua eficácia.

2. Principiologia do direito ambiental brasileiro

Antes de se iniciar o estudo da parte jurídica da questão ambiental, suscita-se uma


questão: os empreendimentos anteriores às normas ambientais devem a elas se sujeitar,
adaptando-se, ou têm direito adquirido a permanecer como estão, respeitando as normas
apenas prospectivamente?
Para responder a esta questão, deve-se atentar para os princípios atinentes ao direito
ambiental. Há o já mencionado direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado; o
princípio da supremacia do interesse público sobre o privado; o da defesa do meio
ambiente; o da prevenção; o da precaução; o do desenvolvimento sustentável; o da
responsabilidade por danos ambientais; o do poluidor-pagador; e o da função sócio-
ambiental da propriedade. Vejamos cada um.

2.1. Meio ambiente ecologicamente equilibrado

O artigo 225, caput, da CRFB, há pouco transcrito, sedia este princípio em nossa
ordem jurídica. Contudo, não é ali que se apresenta, expressamente, a natureza de um novo
direito fundamental a este valor, o meio ambiente equilibrado. A primeira vez que se falou
nesta natureza jurídica foi na ADI-MC :

“ADI 3540 MC / DF - DISTRITO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO


DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator(a): Min. CELSO DE
MELLO. Julgamento: 01/09/2005. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ
03-02-2006.
E M E N T A: MEIO AMBIENTE - DIREITO À PRESERVAÇÃO DE SUA
INTEGRIDADE (CF, ART. 225) - PRERROGATIVA QUALIFICADA POR SEU
CARÁTER DE METAINDIVIDUALIDADE - DIREITO DE TERCEIRA
GERAÇÃO (OU DE NOVÍSSIMA DIMENSÃO) QUE CONSAGRA O
POSTULADO DA SOLIDARIEDADE - NECESSIDADE DE IMPEDIR QUE A
TRANSGRESSÃO A ESSE DIREITO FAÇA IRROMPER, NO SEIO DA
COLETIVIDADE, CONFLITOS INTERGENERACIONAIS - ESPAÇOS
TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS (CF, ART. 225, § 1º, III) -
ALTERAÇÃO E SUPRESSÃO DO REGIME JURÍDICO A ELES PERTINENTE
- MEDIDAS SUJEITAS AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE
LEI - SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO

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PERMANENTE - POSSIBILIDADE DE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA,


CUMPRIDAS AS EXIGÊNCIAS LEGAIS, AUTORIZAR, LICENCIAR OU
PERMITIR OBRAS E/OU ATIVIDADES NOS ESPAÇOS TERRITORIAIS
PROTEGIDOS, DESDE QUE RESPEITADA, QUANTO A ESTES, A
INTEGRIDADE DOS ATRIBUTOS JUSTIFICADORES DO REGIME DE
PROTEÇÃO ESPECIAL - RELAÇÕES ENTRE ECONOMIA (CF, ART. 3º, II,
C/C O ART. 170, VI) E ECOLOGIA (CF, ART. 225) - COLISÃO DE DIREITOS
FUNDAMENTAIS - CRITÉRIOS DE SUPERAÇÃO DESSE ESTADO DE
TENSÃO ENTRE VALORES CONSTITUCIONAIS RELEVANTES - OS
DIREITOS BÁSICOS DA PESSOA HUMANA E AS SUCESSIVAS GERAÇÕES
(FASES OU DIMENSÕES) DE DIREITOS (RTJ 164/158, 160-161) - A
QUESTÃO DA PRECEDÊNCIA DO DIREITO À PRESERVAÇÃO DO MEIO
AMBIENTE: UMA LIMITAÇÃO CONSTITUCIONAL EXPLÍCITA À
ATIVIDADE ECONÔMICA (CF, ART. 170, VI) - DECISÃO NÃO
REFERENDADA - CONSEQÜENTE INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE
MEDIDA CAUTELAR. A PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO
AMBIENTE: EXPRESSÃO CONSTITUCIONAL DE UM DIREITO
FUNDAMENTAL QUE ASSISTE À GENERALIDADE DAS PESSOAS. - Todos
têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um típico
direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão), que assiste a todo o gênero
humano (RTJ 158/205-206). Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a
especial obrigação de defender e preservar, em benefício das presentes e futuras
gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter transindividual (RTJ
164/158-161). O adimplemento desse encargo, que é irrenunciável, representa a
garantia de que não se instaurarão, no seio da coletividade, os graves conflitos
intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a
todos se impõe, na proteção desse bem essencial de uso comum das pessoas em
geral. Doutrina. A ATIVIDADE ECONÔMICA NÃO PODE SER EXERCIDA EM
DESARMONIA COM OS PRINCÍPIOS DESTINADOS A TORNAR EFETIVA A
PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. - A incolumidade do meio ambiente não
pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de
motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a
atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está
subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a "defesa do
meio ambiente" (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das
noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente
artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina. Os instrumentos
jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela
efetiva do meio ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos
que lhe são inerentes, o que provocaria inaceitável comprometimento da saúde,
segurança, cultura, trabalho e bem-estar da população, além de causar graves danos
ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este em seu aspecto físico ou
natural. A QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL (CF, ART. 3º, II)
E A NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO
AMBIENTE (CF, ART. 225): O PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL COMO FATOR DE OBTENÇÃO DO JUSTO EQUILÍBRIO
ENTRE AS EXIGÊNCIAS DA ECONOMIA E AS DA ECOLOGIA. - O princípio
do desenvolvim ento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente
constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais
assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio
entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a
invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores
constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não
comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos
direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem
de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das

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presentes e futuras gerações. O ART. 4º DO CÓDIGO FLORESTAL E A MEDIDA


PROVISÓRIA Nº 2.166-67/2001: UM AVANÇO EXPRESSIVO NA TUTELA
DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. - A Medida Provisória nº
2.166-67, de 24/08/2001, na parte em que introduziu significativas alterações no
art. 4o do Código Florestal, longe de comprometer os valores constitucionais
consagrados no art. 225 da Lei Fundamental, estabeleceu, ao contrário,
mecanismos que permitem um real controle, pelo Estado, das atividades
desenvolvidas no âmbito das áreas de preservação permanente, em ordem a
impedir ações predatórias e lesivas ao patrimônio ambiental, cuja situação de
maior vulnerabilidade reclama proteção mais intensa, agora propiciada, de modo
adequado e compatível com o texto constitucional, pelo diploma normativo em
questão. - Somente a alteração e a supressão do regime jurídico pertinente aos
espaços territoriais especialmente protegidos qualificam-se, por efeito da cláusula
inscrita no art. 225, § 1º, III, da Constituição, como matérias sujeitas ao princípio
da reserva legal. - É lícito ao Poder Público - qualquer que seja a dimensão
institucional em que se posicione na estrutura federativa (União, Estados-
membros, Distrit o Federal e Municípios) - autorizar, licenciar ou permitir a
execução de obras e/ou a realização de serviços no âmbito dos espaços territoriais
especialmente protegidos, desde que, além de observadas as restrições, limitações
e exigências abstratamente estabelecidas em lei, não resulte comprometida a
integridade dos atributos que justificaram, quanto a tais territórios, a instituição de
regime jurídico de proteção especial (CF, art. 225, § 1º, III).”

A lógica é bem simples: se a vida e a saúde são direitos fundamentais, e sem meio
ambiente ecologicamente equilibrado não há vida ou saúde, o meio ambiente é um direito
fundamental pressuposto à própria vida e saúde. O direito ambiental, portanto, é um novo
direito humano.
Com isso já se responde à questão inicial deste tópico: os direitos ambientais são
imprescritíveis, e por isso seus ditames podem ser impostos a qualquer um, a qualquer
tempo, mesmo se a norma sobrevier ao que estiver instalado – prevalecem sobre direitos
adquiridos.

2.2. Desenvolvimento sustentável

Este é um princípio implícito na CRFB de 1988. Este conceito veio a ser burilado
no curso da ECO-92, e por isso não poderia estar explicitamente mencionado na CRFB,
podendo, contudo, ser depreendido da intelecção do seu artigo 225, já transcrito.
Desenvolvimento sustentável é o estabelecimento de métodos de produção,
industrialização e exploração que não sejam exaurientes dos recursos naturais, nem
insuportavelmente danosos ao ambiente. Mas este conceito de produção sem poluição é
apenas a primeira faceta do princípio do desenvolvimento sustentável, havendo mais duas:
a equidade intergeracional e a eliminação da pobreza.
A equidade intergeracional significa que a atual geração dominante dos meios de
produção e exploração deve se preocupar com as gerações futuras, preservando o planeta
para as gerações que estão por vir. O real desenvolvimento sustentável só se alcança
quando às gerações de quarenta, cinquenta, cem anos adiante seja garantida a existência de
recursos naturais.
Um bom exemplo de não sustentabilidade é o modo de vida de um norte-americano
de classe média: segundo a ONU, se todos do planeta consumissem recursos nos padrões de
um estadunidense médio, o planeta se exauriria em seis meses.

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A redução da pobreza é a terceira faceta do desenvolvimento sustentável. A maior


ameaça ao desenvolvimento sustentável é, segundo conclusões da ONU na ECO-92, a
miséria, pela simples razão de que quem tem fome não se preocupa com a mantença de
qualquer quesito ambiental: quem tem fome a quer saciar, a qualquer custo ambiental que
seja. O animal em extinção, aos olhos do faminto, é alimento.
De fato, há um ciclo vicioso: não só a pobreza incrementa a degradação ambiental,
como o inverso é bem verdade, aumentando os níveis de pobreza na proporção que a
destruição ambiental se majora. A poluição gera deterioração na saúde humana, o que
importa gastos estatais majorados na saúde pública, em detrimento de investimentos em
educação. Com a degradação ambiental, há menos crescimento humano, porque os recursos
estão sendo destinados a remediar os efeitos danosos da destruição.

2.3. Defesa do meio ambiente

Intimamente ligado ao desenvolvimento sustentável, este princípio também tem


conexão com a conformação brasileira do mercado, calcada na livre iniciativa insculpida no
artigo 170 da CRFB, donde se colhe este princípio da defesa na leitura do inciso VI:

“Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na


livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os
ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:
I - soberania nacional;
II - propriedade privada;
III - função social da propriedade;
IV - livre concorrência;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado
conforme o impacto ambiental dos produtos e serviços e de seus processos de
elaboração e prestação; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 42, de
19.12.2003)
VII - redução das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego;
IX - tratamento favorecido para as empresas de pequeno porte constituídas sob as
leis brasileiras e que tenham sua sede e administração no País. (Redação dada pela
Emenda Constitucional nº 6, de 1995)
Parágrafo único. É assegurado a todos o livre exercício de qualquer atividade
econômica, independentemente de autorização de órgãos públicos, salvo nos casos
previstos em lei.”

A livre iniciativa é a manifestação da legalidade na ordem econômica: a rigor, só


não se pode atuar economicamente se a lei proibir, ou seja, tudo que não for vedado, é
permitido. E uma das vedações à iniciativa econômica vem justamente no inciso VI deste
artigo supra: é vedada a atuação que não observe a defesa ambiental.
Um exemplo recente desta dinâmica, da defesa ambiental impondo-se como limite à
iniciativa econômica, foi o caso da importação de pneus usados para remodelação. A defesa
ambiental é tratada como um poder-dever do Estado, que tem a obrigação de zelar pela
proteção ambiental, limitando a atuação de quem quer que fosse. Esta questão dos pneus
veio ao Judiciário na ADPF 101, ainda em curso, que já tem decisão mas ainda não conta
com acórdão lavrado. O problema é que a Secretaria de Comércio Exterior editou uma
portaria proibindo esta importação, e este ato administrativo foi questionado pelos

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interessados, que reputaram ofensa à legalidade, inconstitucionalidade formal, dizendo que


tal vedação só poderia ser imposta por lei.
Na ADPF, defendeu-se que o bem ambiental é um preceito fundamental da CRFB, e
a defesa do ambiente triunfa na ponderação com a livre iniciativa. O pneu usado representa
um dano ambiental significativo, pois leva até setecentos anos para se decompor, e por isso
a importação deste lixo insustentável é contrária ao preceito fundamental da defesa
ambiental, prevalecendo a vedação sobre a livre iniciativa. A decisão, a ser publicada, é
neste sentido.
Outro caso nesta esteira, a ser enfrentado pelo STF, é sobre o banimento do amianto
trançável. Existe uma lei estadual de São Paulo que proíbe este amianto, por conta do seu
potencial maléfico, a asbestose, doença pulmonar causada pelos resíduos do amianto
trançado, chamados asbestos, que também são cancerígenos. A lei estadual foi questionada
pelos interessados, eis que o banimento causa perda de empregos e limitação da livre
iniciativa. Até agora, o STF está se encaminhando a dar prioridade ao direito ambiental,
banindo este elemento.

2.4. Prevenção

Este é um princípio basilar do direito ambiental, que impõe que o dano ambiental
não seja recomposto, mas sim evitado. As catástrofes ambientais devem ser evitadas, a todo
custo. Assim, se existe certeza científica que uma determinada atividade vai causar dano
ambiental, ela simplesmente não deve ser realizada. Mas e se a atividade for certamente
poluente, danosa ao ambiente, mas for igualmente imprescindível, necessária à vida e à
economia? Como exemplos, a exploração de petróleo e a mineração: são atividades
prejudiciais ao meio ambiente, mas imprescindíveis à vida humana. Significa, portanto, que
o princípio da prevenção simplesmente não se aplica?
A questão é intrincada. O ideal de aplicação do princípio é a abstenção de práticas
danosas ao meio ambiente, mas quando esta abstenção for impossível, como nos exemplos
dados, o princípio assume caráter de guia para a minoração ao máximo do dano que
certamente será causado. Destarte, o que o princípio da prevenção impõe é que, sendo
possível, o dano seja absolutamente evitado; se impossível a abstenção da prática danosa,
que seja realizada da forma menos gravosa possível – mesmo que a maior custo.
Este princípio tem uma falha em sua concepção: ele demanda certeza científica de
que o dano ocorrerá para que seja invocável como meio de obstar a prática da atividade.
Sem a certeza científica, não se pode impor que a atividade não seja praticada. E, como há
novas técnicas que não são comprovadamente danosas, passam ao largo da aplicação da
prevenção. A doutrina, atenta a esta quebra de efetividade do princípio, sugeriu novo
preceito, o da precaução, próximo tópico.

2.5. Precaução

Se as atividades ainda não comprovadamente danosas escapam à vedação imposta


pelo princípio da prevenção, não escapam ao cerceio imposto pela precaução. Quando

Michell Nunes Midlej Maron 9


EMERJ Direito Ambiental

existir a ameaça de que determinada técnica seja danosa – veja, basta a ameaça verossímil,
não se exigindo a certeza científica do dano –, a atividade será obstada.
Este é o princípio da precaução: a falta de comprovação científica de que resultará
dano não pode servir de justificativa permissiva da realização da atividade potencialmente
danosa. In dubio pro ambiente é um brocardo que bem traduz este princípio da precaução.
Tal princípio constitui a garantia contra riscos potenciais, que não podem ser ainda
identificados, devido à ausência da certeza científica formal, e baseia-se na idéia de que os
riscos de dano sério e irreversível requerem a implementação de medidas que possam
prever este dano.
O case brasileiro que é mais citado, a ilustrar a importância da precaução, é o da
talidomida. Este medicamento foi liberado para consumo sem que houvesse certeza de que
era seguro, e com isso se verificou, tarde demais, que era causador de má formação fetal.
Houvesse precaução, os danos teriam sido evitados, pois não se exigiria comprovação
científica de que o dano seria causado – a mera possibilidade de dano obstaria o consumo
do medicamento, evitando os danos que se seguiram.
A visão da abstenção total quando há potencial dano, que é a versão da precaução
que se percebe no Brasil, é a visão européia do princípio. Nos EUA, a visão da precaução é
mais calcada em uma análise custo-benefício: se, no caso, tem-se que a possibilidade de o
dano realmente acontecer existe, mas é pequena, e o benefício econômico é imediato e
vultoso, não se pode obstar a atividade. Nesta perspectiva, tem-se que promover a atividade
e os estudos sobre a causação do dano concomitantemente, e se o dano se demonstrar
severo, aí então se impede a continuidade da atividade.
Algo que se debate bastante é se o princípio da precaução não seria, na verdade, um
exacerbado medo do novo. O que este princípio apregoa é que, se o estado atual da técnica
coloca aquela atividade como segura, ela pode ser praticada; se o estado atual ainda não
permite a certeza da segurança, não se pode permitir a prática – o que não significa, veja,
que a atividade seja realmente segura, mas somente que ainda não se a pode dizer segura.
O estudo prévio de impacto ambiental, que será estudado quando da análise do
licenciamento ambiental, é derivado deste princípio: qualquer atividade potencialmente
poluidora demanda as verificações científicas sobre seus efeitos, antes de ser liberada.

2.6. Poluidor-pagador

Este princípio está explicitado no § 2º do artigo 225 da CRFB, e se aplica a


qualquer atividade. O conceito de poluidor é um conceito juridicamente indeterminado,
sendo preenchido na casuística. Veja o artigo 3º da Lei 6.938/81:

“Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:


I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem
física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas;
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do
meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que
direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;

Michell Nunes Midlej Maron 10


EMERJ Direito Ambiental

d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;


e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos;
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado,
responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação
ambiental;
V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da
biosfera, a fauna e a flora. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989).”

Este princípio vem sofrendo mutações ao longo do tempo. Sua primeira versão era
centrada em um caráter punitivo, ou seja, aquele que poluiu deve pagar por isso, não se
admitindo mais a poluição gratuita. Não se pode, porém, entender que se trate de um
pagamento para poluir: não significa que o poluidor possa comprar seu direito a poluir. Não
se pode, de forma alguma, mercantilizar o ecossistema. O pagamento era sanção, e não
preço para habilitar determinada monta de poluição.
Adiante, este princípio ganhou uma nota mais educativa do que sancionatória. A
doutrina percebeu que se a punição valer a pena para o poluidor, ou seja, se a multa for
menor do que o benefício econômico adquirido com o desrespeito ambiental, o poluidor
não se absterá de poluir. Por exemplo, se o preço de um filtro for mil reais, e a multa pela
sua não instalação for cem reais, o poluidor preferirá pagar a multa, eis que para ele sairá
mais barato. Por isso, a punição deve ser de tal forma grave que leve o poluidor a
desestimular-se em poluir, ou seja, atue pedagogicamente, criando uma consciência
ambiental pela força.
Mais recentemente, fala-se em uma faceta econômica do princípio do poluidor-
pagador, o que se concentra na correção das externalidades negativas, conceito do ramo
econômico que significa que, se da atividade econômica surte prejuízo, este deve por ela ser
suportado: a externalidade – a atividade empreendida – causa impacto negativo no meio
ambiente, prejuízo que deve ser saneado.
Aqui se insere a responsabilidade pós-consumo, que é a que imputa à exploradora
da atividade econômica arcar com os prejuízos que tal atividade acarrete. Exemplo desta
responsabilidade é a imposição por lei, aos produtores de agrotóxicos, que recolham as
embalagens após o consumo, pois o descarte irregular de tais embalagens é altamente
danoso ao ambiente. Outro exemplo, surgido na esteira da decisão sobre os pneus, é a
imposição, por portaria do Conama, do seu recolhimento pelas indústrias que os fabriquem
ou que empreendam a remoldagem. O mesmo acontece, por fim, com as baterias de
celulares e carros.

2.7. Usuário-pagador

Claramente ligado ao princípio do poluidor-pagador, segue deste a mesma lógica,


mas guarda a seguinte diferença: o usuário pagador não causa dano; ele simplesmente
consome bem ambiental que é pertencente a toda a sociedade. Entenda: a maioria dos bens
ambientais, como quaisquer outros, existem em cota de escassez, salvo alguns deles, como
o ar ambiental e as águas oceânicas, que são bens economicamente livres. Sendo escassos,
os bens ambientais devem ser compensados à coletividade quando utilizados por quem quer
que seja, em regime particular. As águas utilizáveis, os recursos hídricos, por exemplo, são

Michell Nunes Midlej Maron 11


EMERJ Direito Ambiental

consideradas bem de domínio público, além de ser recurso natural limitado, dotado de valor
econômico.

2.8. Cooperação

O Estados devem cooperar, em espírito de participação global, na conservação,


manutenção e restauração da saúde e integridade do ecossistema terrestre. Embora
inicialmente este princípio da cooperação fosse entre países, a doutrina nacional o repete na
escala federalista, entre União, Estados-Membros e Municípios.
Este princípio tem íntima relação com a divisão de competências ambientais
legislativas e administrativas, e será melhor estudado no tópico dedicado a esta divisão de
competências.

Casos Concretos

Questão 1

Michell Nunes Midlej Maron 12


EMERJ Direito Ambiental

O Município de Nova Santana aprovou, em maio de 1976, o projeto de loteamento


denominado Jardins de Santana, de propriedade de Vice-Presidente Empreendimentos
Imobiliários LTDA. Acrescentou que, em 1983, foi aprovado o projeto de modificação do
mesmo loteamento, porém a execução das obras foi feita sem a implementação dos
sistemas adequados de drenagem, o que pode causar danos ambientais, como erosões. O
sistema de drenagens é previsto na Lei 6.766/79.
É possível exigir, hoje, a implementação integral do sistema de drenagens de águas
pluviais e reparação de danos no empreendimento? Ocorreu prescrição no caso em tela?

Resposta à Questão 1

Não há prescrição: o meio ambiente equilibrado é um direito fundamental, é um


novo direito humano, patrimônio comum da humanidade, e por isso imprescritível. A
respeito, veja o seguinte julgado, do TJ/MG:
“Apelação Cível 1.0188.07.063974-8/001 (639748-30.2007.8.13.188). Data da
publicação da súmula: 30/09/2009.
Ementa: Apelação cível. Ação civil pública. Direito ambiental. Imprescritibilidade.
Recurso provido.
1. A prescrição é instituto temporal que limita o direito do credor em exercer a
pretensão para que o devedor não fique ad aeternum sujeito a cobrança.
2. Entretanto, os direitos ambientais, em razão de sua transcendental importância
para as gerações futuras, são imprescritíveis.
3. Apelação conhecida e provida para revogar a pronúncia de prescrição.”

Veja agora a posição dominante no STJ:

“REsp 1120117 / AC. DJe 19/11/2009.


ADMINISTRATIVO E PROCESSO CIVIL - DIREITO AMBIENTAL- AÇÃO
CIVIL PÚBLICA – COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA FEDERAL –
IMPRESCRITIBILIDADE DA REPARAÇÃO DO DANO AMBIENTAL –
PEDIDO GENÉRICO – ARBITRAMENTO DO QUANTUM DEBEATUR NA
SENTENÇA: REVISÃO, POSSIBILIDADE – SÚMULAS 284/STF E 7/STJ.
1.É da competência da Justiça Federal o processo e julgamento de Ação Civil
Pública visando indenizar a comunidade indígena Ashaninka-Kampa do rio
Amônia.
2. Segundo a jurisprudência do STJ e STF trata-se de competência territorial e
funcional, eis que o dano ambiental não integra apenas o foro estadual da Comarca
local, sendo bem mais abrangente espraiando-se por todo o território do Estado,
dentro da esfera de competência do Juiz Federal.
3. Reparação pelos danos materiais e morais, consubstanciados na extração ilegal
de madeira da área indígena.
4. O dano ambiental além de atingir de imediato o bem jurídico que lhe está
próximo, a comunidade indígena, também atinge a todos os integrantes do Estado,
espraiando-se para toda a comunidade local, não indígena e para futuras gerações
pela irreversibilidade do mal ocasionado.
5. Tratando-se de direito difuso, a reparação civil assume grande amplitude, com
profundas implicações na espécie de responsabilidade do degradador que é
objetiva, fundada no simples risco ou no simples fato da atividade danosa,
independentemente da culpa do agente causador do dano.

Michell Nunes Midlej Maron 13


EMERJ Direito Ambiental

6. O direito ao pedido de reparação de danos ambientais, dentro da logicidade


hermenêutica, está protegido pelo manto da imprescritibilidade, por se tratar de
direito inerente à vida, fundamental e essencial à afirmação dos povos,
independentemente de não estar expresso em texto legal.
7. Em matéria de prescrição cumpre distinguir qual o bem jurídico tutelado: se
eminentemente privado seguem-se os prazos normais das ações indenizatórias; se o
bem jurídico é indisponível, fundamental, antecedendo a todos os demais direitos,
pois sem ele não há vida, nem saúde, nem trabalho, nem lazer , considera-se
imprescritível o direito à reparação.
8. O dano ambiental inclui-se dentre os direitos indisponíveis e como tal está
dentre os poucos acobertados pelo manto da imprescritibilidade a ação que visa
reparar o dano ambiental.
9. Quando o pedido é genérico, pode o magistrado determinar, desde já, o
montante da reparação, havendo elementos suficientes nos autos. Precedentes do
STJ.
10. Inviável, no presente recurso especial modificar o entendimento adotado pela
instância ordinária, no que tange aos valores arbitrados a título de indenização, por
incidência das Súmulas 284/STF e 7/STJ.
11. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido.”

A tese de imprescritibilidade do direito ambiental não é pacífica, porém – mas é a


prevalente.

Questão 2

Como ponderar o princípio da precaução com os ditames da economia moderna,


bem como os avanços científicos e tecnológicos da atualidade?

Resposta à Questão 2

A ponderação pende ao princípio da precaução: a idéia é que a atividade seja


realizada com os cuidados necessários à segurança, sendo obstada até que tal segurança
esteja certificada. Há a necessária atenção ao in dubio pro ambiente. Veja um trecho da obra
de Paulo de Bessa Antunes:

“Diante da incerteza científica, a comunidade internacional adotou o consenso,


expresso na Declaração do Rio, no sentido de que a prudência é o melhor caminho,
evitando-se danos que, muitas vezes, não poderão ser recuperados. Tal consenso,
como costuma ocorrer em documentos internacionais, é extremamente amplo e, em
si próprio, não traz maiores esclarecimentos sobre o seu real significado,
permanecendo uma cláusula a ser preenchida na base do caso a caso. Veja o teor do
Princípio n° 15 da Declaração do Rio: Com o fim de proteger o meio ambiente, os
estados devem aplicar amplamente o critério de precaução conforme as suas
capacidades. Quando haja perigo de dano grave ou irreversível, a falta de uma
certeza absoluta não deverá ser utilizada para postergar-se a adoção de medidas
eficazes em função do custo para impedir a degradação do meio ambiente. O
princípio não determina a paralisação da atividade, mas que ela seja realizada com
os cuidados necessários, até mesmo para que o conhecimento científico possa
avançar e a dúvida ser esclarecida.” (ANTUNES, Paulo de Bessa, Direito
Ambiental, 2a edição, Rio de Janeiro: Lumen Júris, 2008)
Questão 3

Michell Nunes Midlej Maron 14


EMERJ Direito Ambiental

A Associação de Educação Ambiental (AEA) ajuizou Ação Civil Pública Ambiental


em face da empresa Caco, fabricante de embalagens do tipo PET (politereftalato de
etileno), com vistas à sua responsabilização pela poluição hídrica provocada pelo descarte
indevido de tais embalagens. Pleiteia a condenação da ré a promover o recolhimento das
embalagens após o consumo, bem como a recuperação da área degradada e, por fim, a
realizar propaganda para alertar os consumidores sobre a correta forma de descarte.
1) Como se vislumbra a incidência do princípio do poluidor-pagador no caso em
questão?
2) O que são direitos de terceira geração?
3) Considerando as relações entre meio ambiente ecologicamente equilibrado e a
ordem econômica na Constituição de 1988, analise o pedido formulado pela
Associação autora, ponderando o alcance do Princípio do Desenvolvimento
Sustentável.

Resposta à Questão 3

Fosse seguida a responsabilidade civil clássica, a obrigação do empreendedor


terminaria quando do consumo sem vícios. Na responsabilidade ambiental, porém,
ultrapassa este limite. Como a embalagem PET representa uma externalidade negativa para
a sociedade, decorrente da atividade econômica, a responsabilidade do empreendedor se
estende até este impacto ambiental. Trata-se da responsabilidade pós-consumo, que já é
fortemente defendida em nosso ordenamento.
A respeito, veja o seguinte julgado do TJ/PR:

“Órgão Julgador: 8ª Câmara Cível. Comarca: Curitiba. Processo: 0118652-1.


Apelação Cível.
Ementa: DECISÃO: DECIDE o Tribunal de Justiça do Estado do Paraná, por sua
Oitava Câmara Cível, à unanimidade de votos, em dar provimento parcial ao apelo,
nos termos da fundamentação. EMENTA: AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DANO
AMBIENTAL - LIXO RESULTANTE DE EMBALAGENS PLÁSTICAS TIPO
"PET" (POLIETILENO TEREFTALATO) - EMPRESA ENGARRAFADORA DE
REFRIGERANTES - RESPONSABILIDADE OBJETIVA PELA POLUIÇÃO DO
MEIO AMBIENTE - ACOLHIMENTO DO PEDIDO - OBRIGAÇÕES DE
FAZER - CONDENAÇÃO DA REQUERIDA SOB PENA DE MULTA -
INTELIGÊNCIA DO ARTIGO 225 DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL, LEI Nº
7347/85, ARTIGOS 1º E 4º DA LEI ESTADUAL Nº 12.943/99, 3º e 14, § 1º DA
LEI Nº 6.938/81 - SENTENÇA PARCIALMENTE REFORMADA. Apelo provido
em parte. 1. Se os avanços tecnológicos induzem o crescente emprego de
vasilhames de matéria plástica tipo "PET" (polietileno tereftalato), propiciando que
os fabricantes que delas se utilizam aumentem lucros e reduzam custos, não é justo
que a responsabilidade pelo crescimento exponencial do volume do lixo resultante
seja transferida apenas para o governo ou a população. 2. A chamada
responsabilidade pós-consumo no caso de produtos de alto poder poluente, como
as embalagens plásticas, envolve o fabricante de refrigerantes que delas se utiliza,
em ação civil pública, pelos danos ambientais decorrentes. Esta responsabilidade é
objetiva nos termos da Lei nº 7347/85, artigos 1º e 4º da Lei Estadual nº 12.943/99,
e artigos 3º e 14, § 1º da Lei nº 6.938/81, e implica na sua condenação nas
obrigações de fazer, a saber: adoção de providências em relação a destinação final
e ambientalmente adequada das embalagens plásticas de seus produtos, e
destinação de parte dos seus gastos com publicidade em educação ambiental, sob
pena de multa.”

Michell Nunes Midlej Maron 15


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Veja que a sociedade não é isenta da sua parcela de responsabilidade por não
descartar corretamente o lixo, mas a empresa é imputada por parte da responsabilidade.

Tema II

Michell Nunes Midlej Maron 16


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Normas Constitucionais Ambientais: Competência ambiental administrativa e legislativa. Bens ambientais.


Direitos constitucionais individuais e sociais.

Notas de Aula3

1. Bens ambientais

Meio ambiente, para a ecologia, é o conjunto de elementos bióticos e abióticos que


formam o sistema necessário à vida. São elementos bióticos aqueles que têm vida própria, e
abióticos aqueles que, não sendo seres vivos, ainda assim compõem o sistema necessário a
que a vida persista – como as águas, a luz solar, os minerais, etc.
O conceito jurídico de meio ambiente, por sua vez, vem apresentado no artigo 3º, I,
da Lei 6.938/81, já transcrito, que diz que meio ambiente é o conjunto de condições, leis,
influências e interações de ordem física, química e biológica, que permite, abriga e rege a
vida em todas as suas formas. Veja que o legislador preferiu um conceito jurídico
indeterminado, para que não escapassem ao seu bojo as novas descobertas que
sobreviessem, prejudicando o alcance da lei.
Para a doutrina, o meio ambiente se divide em quatro possíveis formas: natural,
artificial, cultural e do trabalho. Meio ambiente natural é o conceito intuitivo, que não
sofre ação humana de qualquer sorte, ou melhor, que poderia existir sem atuação humana.
Meio artificial é aquele que, ao contrário, é criado pelo ser humano, sendo as cidades o
melhor exemplo. Neste meio ambiente artificial, inclusive, há poluições peculiares somente
a ele, tais como a poluição visual.
O meio ambiente cultural consiste naquele ambiente natural ou artificial, ou numa
mescla de elementos do ambiente natural e do artificial, que adquirem um valor maior do
que os próprios elementos em si, se considerados apartadamente. O ambiente cultural forma
a identidade de um povo, e por isso é parte da identidade cultural daquele povo. O Pão de
Açúcar, no Rio de Janeiro, não é só um elemento do meio ambiente natural, assim como os
Arcos da Lapa não são somente parte do ambiente artificial: são, ambos, elementos do
ambiente cultural carioca.
Mais recentemente, tem-se falado no meio ambiente do trabalho, idéia que no início
era ligada às questões trabalhistas de insalubridade e periculosidade, mas que hoje se refere
a qualquer manifestação da afecção da saúde em relação ao ambiente de trabalho.
Veja que os quatro aspectos não são estanques. O meio ambiente é fluido, podendo
haver em um só local físico a manifestação de todos estes aspectos, concomitantemente.
Esta separação se faz necessária para a identificação de que norma será aplicável a
determinada violação, porque a legislação ambiental é esparsa, e regula diferentemente
cada um destes aspectos.
O bem ambiental é um bem difuso, segundo José Afonso da Silva. Não é público
nem privado: é um tertium genus que transcende qualquer titularidade pública ou privada.
Está aqui a função sócio-ambiental da propriedade, porque os bens, que sejam públicos,
quer privados, quando são bens ambientais, assumem esta transcendência, tal como a
conhecida função social da propriedade, estudada no direito civil. Esta função sócio-
ecológica está explícita no artigo 186 da CRFB:

3
Aula ministrada pela professora Flávia da Costa Limmer, em 10/12/2009.

Michell Nunes Midlej Maron 17


EMERJ Direito Ambiental

“Art. 186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende,


simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos
seguintes requisitos:
I - aproveitamento racional e adequado;
II - utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio
ambiente;
III - observância das disposições que regulam as relações de trabalho;
IV - exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores.”

Neste diapasão, quando uma floresta de interesse ambiental estiver situada em uma
propriedade privada, o proprietário deverá respeitar sua função ecológica, a fim de ter seu
direito respeitado. Da mesma forma, um rio público deve ser preservado, a fim de se
resguardar a função ambiental daquele elemento. E veja que a função ecológica deve ser
respeitada por todos, ou seja, tanto o rio quanto a floresta devem ser preservados por toda a
coletividade, de forma difusa. O bem ambiental é direito da sociedade, direito difuso e
fundamental, e por isso fica sujeito a limitações gerais de uso, gozo e disposição.

2. Competências sobre matéria ambiental

Como visto, o princípio da cooperação teve grande influência na repartição de


competências ambientais em nosso sistema federalista. O nosso federalismo teve formação
centrífuga, em que houve uma descentralização do poder, mas isto fez com que a União
ainda mantenha sob seu domínio a maior parcela dos poderes, determinando alto grau de
dependência dos entes menores deste ente maior.
A competência legislativa privativa da União está no artigo 22 da CRFB, dos quais
se transcreve os incisos mais importantes:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:


I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrário, marítimo,
aeronáutico, espacial e do trabalho;
(...)
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
(...)
XXVI - atividades nucleares de qualquer natureza;
(...)”

A legislação sobre matéria nuclear é de competência federal dado o alto grau de


perigo ambiental que esta matéria representa. O monopólio federal é uma questão de
segurança nacional.
Além da competência legislativa privativa da União, há também a concorrente entre
União, Estados e Distrito Federal. Este é o bojo legislativo maior em matéria ambiental.
Veja os incisos mais importantes do artigo 24 da CRFB:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar


concorrentemente sobre:
(...)
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;

Michell Nunes Midlej Maron 18


EMERJ Direito Ambiental

(...)”

Nesta modalidade de competência, a União produz a norma geral, e os Estados a


complementam, de acordo com as respectivas regionalidades. Se não há norma federal
geral, o Estado pode legislar com plenitude em sua abrangência territorial, e, na
superveniência da norma federal, aquilo que for compatível será mantido, e o que se
contrapuser à norma federal geral superveniente será revogado.
A responsabilidade civil e a penal por danos ambientais é de competência legislativa
da União, na forma do artigo 22 da CRFB. O aparente conflito entre o inciso I do artigo 22
e o VIII do artigo 24 da CRFB trata-se de um erro de técnica legislativa, pois só se entrega
ao Estado-Membro a competência concorrente para a responsabilidade administrativa pelo
dano ambiental. Esta é a posição de José Afonso da Silva.
O Município tem competência legislativa ambiental na forma do artigo 30, I e II, da
CRFB, ou seja, apenas naquilo que seja de interesse local, e suplementar à legislação
estadual e federal:

“Art. 30. Compete aos Municípios:


I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
(...)”

As competências materiais, para prestação de serviços e exercício de poder de


polícia, são divididas na mesma lógica: competências materiais exclusivas da União, e as
remanescentes são repartidas entre Estados, Municípios e Distrito Federal. Veja, nos artigos
21 e 23 da CRFB, as competências materiais ambientais mais relevantes:

“Art. 21. Compete à União:


(...)
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer natureza e exercer
monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o enriquecimento e reprocessamento, a
industrialização e o comércio de minérios nucleares e seus derivados, atendidos os
seguintes princípios e condições:
a) toda atividade nuclear em território nacional somente será admitida para fins
pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e a utilização de
radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e industriais; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção, comercialização e
utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior a duas horas; (Redação
dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da existência de culpa;
(Incluída pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
(...)”

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios:
(...)
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e
cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de
outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
(...)

Michell Nunes Midlej Maron 19


EMERJ Direito Ambiental

VI - proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;


VII - preservar as florestas, a fauna e a flora;
(...)”

Os conflitos de competência material são corriqueiros, especialmente quando se fala


das comuns.

Casos Concretos

Questão 1

Michell Nunes Midlej Maron 20


EMERJ Direito Ambiental

O Ministério Público Estadual ajuizou Representação de Inconstitucionalidade


objetivando a declaração de inconstitucionalidade da lei complementar carioca nº 40/99,
que, ao estabelecer critérios para a construção de hotéis-residência na cidade, afrontou o
sistema urbanístico disciplinado no artigo 231 e parágrafos 1º e 4º e no art. 236 da
Constituição Estadual. Além disso, invadiu matéria reservada ao Plano Diretor (Lei
Complementar 16/1992), padecendo, assim, de vício formal e material. A Câmara
Municipal prestou as informações de estilo. Atendendo à solicitação do parquet, abriu-se
vista ao Exmo. Sr. Prefeito, que prestou informações na qualidade de também responsável
pelo ato impugnado. O Procurador-Geral do Estado, ao manifestar-se como amicus curae
enfatizou a falta insanável da participação popular no processo de elaboração da lei
municipal impugnada, o que contraria o sistema urbanístico estabelecido no Plano Diretor
(instrumento básico da política de desenvolvimento urbano) e, consequentemente, vai de
encontro ao pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade.Com base no enunciado
acima, posicione-se fundamentadamente sobre o acolhimento ou não da Representação de
Inconstitucionalidade da lei municipal impugnada.

Resposta à Questão 1

Para solucionar a questão, é necessária a observação dos métodos de solução de


conflitos de competência legiferante em matéria ambiental. A doutrina ambiental apresenta
três métodos: a norma mais restritiva, mais protetiva do meio ambiente, deve prevalecer –
in dubio pro ambiente; a hierarquia entre os entes federativos; e a predominância dos
interesses.
Assim, no conflito entre leis federais, estaduais e municipais, aquela que for mais
protetiva sobrepor-se-á às demais – o meio ambiente é um direito fundamental, e como tal
deve ser protegido ao máximo. Este critério não é pacífico, porque não há base textual em
qualquer dispositivo constitucional para tanto, o que havia no anteprojeto constituinte e foi
limado do texto final – além de subverter todo o sistema da hermenêutica acerca de
competências concorrentes.
O segundo método, da hierarquia dos entes, parece ser o mais coeso, respeitando a
forma do pacto federativo. Este é o critério que melhor soluciona o caso, e foi o aplicado
pelo TJ/RJ na solução da RI proposta: prevalece a Constituição Estadual.
O terceiro método, por fim, o da predominância de interesses, não se opõe ao
método hierárquico, pois na própria divisão de competências legislativas a predominância
de interesses orientou o constituinte. Contudo, se há conflito entre a hierarquia e a
predominância de interesses, há quem defenda que este último critério deve prevalecer.
Veja o julgado:

“RI 2000.007.00142 TJRJ – Rel. DES. MARLAN MARINHO, j. 09/05/2005,


ORGAO ESPECIAL “REPRESENTAÇÃO POR INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI COMPLEMENTAR Nº 41 DO MUNICÍPIO DO RIO DE JANEIRO.
LICENCIAMENTO E FUNCIONAMENTO DE HOTÉIS RESIDÊNCIA.
AFRONTA AO DISPOSTO NO ART. 231, PARÁGRAFOS 1º E 4º e art. 236, DA
CONST. ESTADUAL, VÍCIOS FORMAL E MATERIAL RECONHECIDOS:
PRELIMINAR DE INÉPCIA E DE QUESTÃO PREJUDICIAL AFASTADAS.
CONCESSÃO DE EFEITOS “EX NUNC”. PROCEDÊNCIA DA
REPRESENTAÇÃO. O disposto na Lei Complementar nº 41/99, do Município do
Rio de Janeiro, afronta o sistema urbanístico disciplinado no artigo 231 e

Michell Nunes Midlej Maron 21


EMERJ Direito Ambiental

parágrafos 1º e 4º e art. 236, da Constituição Estadual, porque, além de invadir


matéria reservada ao “Plano Diretor - (Lei Complementar nº 16/1992) - o fez de
modo totalmente alheio ao processo contínuo de planejamento, não contando com
a participação popular, indicando, assim, a presença de vício formal e de defeito
material. Preliminar de inépcia da inicial e questão prejudicial afastadas.
Atribuição, por maioria de votos, de efeitos “ex nunc” à declaração de
inconstitucionalidade. Procedência da Representação.”

Questão 2

A Constituição de determinado Estado da federação estabeleceu que o plano


diretor, instrumento básico da política de desenvolvimento econômico e social e de
expansão urbana no municípios com mais de cinco mil habitantes, aprovado pela Câmara
Municipal, seria obrigatório para os municípios com mais de cinco mil habitantes. O
Governador do Estado em questão ajuizou Ação Direita de Inconstitucionalidade
questionando a validade do referido dispositivo com fundamento na violação do princípio
da autonomia dos municípios em face do disposto no §1º do art. 182 e art. 30, I da CR/88.
A Assembléia Legislativa ao prestar informações aduziu que as Constituições
Estaduais devem obedecer aos princípios da Constituição da República e não à
literalidade das normas (art. 25 da CR/88) e que não lhe seria vedado alterar o número
previsto pelo legislador constituinte originário, o que foi ratificado pelo Advogado Geral
da União. Questiona-se: A norma da Constituição Estadual deve ser declarada
inconstitucional? Decida a questão de forma fundamentada.

Resposta à Questão 2

O STF entendeu que a especificidade é mais relevante, no caso, do que a hierarquia


federativa, e por isso cada município deve ter o controle sobre a necessidade de formulação
do plano diretor ou não, sobrepondo-se esta autonomia sobre a hierarquia federativa.
Veja o julgado:

“ADI 826 / AP STF – Rel. Min. SYDNEY SANCHES, j. 17/09/1998, Tribunal


Pleno.
EMENTA: - DIREITO CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO.
MUNICÍPIOS COM MAIS DE CINCO MIL HABITANTES: PLANO DIRETOR.
ART. 195, “CAPUT”, DO ESTADO DO AMAPÁ. ARTIGOS 25, 29, 30, I E VIII,
182, § 1º , DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL E 11 DO A.D.C.T. 1. O “caput” do
art. 195 da Constituição do Estado do Amapá estabelece que “o plano diretor,
instrumento básico da política de desenvolvimento econômico e social e de
expansão urbana, aprovado pela Câmara Municipal, é obrigatório para os
Municípios com mais de cinco mil habitantes”. 2. Essa norma constitucional
estadual estendeu, aos municípios com número de habitantes superior a cinco mil,
a imposição que a Constituição Federal só fez àqueles com mais de vinte mil (art.
182, § 1º ). 3. Desse modo, violou o princípio da autonomia dos municípios com
mais de cinco mil e até vinte mil habitantes, em face do que dispõem os artigos 25,
29, 30, I e VIII, da C.F. e 11 do A.D.C.T. 4. Ação Direta de Inconstitucionalidade
julgada procedente, nos termos do voto do Relator. 5. Plenário: decisão unânime.”

Questão 3

Michell Nunes Midlej Maron 22


EMERJ Direito Ambiental

Empresa exportadora de cereais do Paraná possui licença ambiental concedida


pelo órgão estadual do meio ambiente. Após certo tempo de funcionamento, a empresa
recebe visita do Ibama, o qual emite auto de infração e aplicação de multa, sob a
justificativa de que a atividade estaria sendo desenvolvida sem o devido acompanhamento
do órgão estadual, e causando danos ambientais. O auto de infração é válido?

Resposta à Questão 3

Pela predominância do interesse, em tese, a atuação na área em questão, o exercício


do poder de polícia, incumbe ao ente da administração que tem a preponderância do
interesse. Sendo assim, o interesse local incumbe ao Município, o regional ao Estado, e o
geral à União. Como a questão versa sobre exportações, o que é de interesse geral –
qualquer questão de aduana importa à União –, o órgão federal é competente, e o auto de
infração é válido.
O princípio da subsidiariedade poderia ser também invocado, aliado ao da
predominância de interesses: quando há a identificação de um interesse predominante, os
demais entes federativos atuariam somente de forma subsidiária. Assim entende o STJ, para
o qual a competência dada ao Estado para licenciar não impede que a União fiscalize, ante
a competência comum dos entes federativos.

Tema III

Sistema Nacional de Unidades de Conservação: Unidades de proteção integral e Unidades de uso


sustentável. Análise do Código Florestal e gestão de florestas públicas.

Michell Nunes Midlej Maron 23


EMERJ Direito Ambiental

Notas de Aula4

1. Áreas ambientalmente protegidas

Nosso Código Florestal é de 1965, mas antes desse diploma havia já o Código de
1934, com previsões referentes à sistemática das áreas protegidas. Contudo, é no Código de
1965, com as alterações posteriores, que se aperfeiçoou esta normatização, a qual vem
sendo efetivada mormente por meio de ações civis públicas, eis que a efetividade
administrativa destas normas não tem sido promovida a contento.
A CRFB de 1988 recepcionou à plenitude a Lei 4.771/65, o Código Florestal –
doravante CF –, através do seu artigo 225, já abordado, que coloca sob incumbência do
Poder Público e da coletividade a proteção ambiental. Dentre as incumbências do Poder
Público, está expressa no inciso III do § 1º deste artigo a criação de áreas de proteção
específica. Reveja:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e
futuras gerações.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
III - definir, em todas as unidades da Federação, espaços territoriais e seus
componentes a serem especialmente protegidos, sendo a alteração e a supressão
permitidas somente através de lei, vedada qualquer utilização que comprometa a
integridade dos atributos que justifiquem sua proteção; (Regulamento: Lei
9.985/2000)
(...)”

O CF prevê algumas áreas de proteção ambiental, como a APP – área de proteção


permanente –, exemplificando e explicitando o seu escopo e conceito. Também no CF está
prevista a reserva legal florestal, que são áreas protegidas dentro de propriedades rurais.
Além das previsões do CF, a Lei 9.985/00 trata especificamente de espaços ambientalmente
protegidos, espaços territoriais criados pelo Poder Público com o objetivo de conservação
da natureza, como parques, reservas, refúgios de vida silvestre, monumentos naturais, etc.
Cada uma destas modalidades de áreas de proteção será abordada amiúde.
O CF é um diploma considerado de normas gerais, editado pela União no exercício
da competência legislativa concorrente, na forma do já transcrito artigo 24 da CRFB. O
artigo 24 contempla a União e os Estados, respectivamente com atribuição de normas gerais
e suplementares, mas não fala dos Municípios – a competência municipal vem no artigo 30
da CRFB, já visto, e, na definição de espaços protegidos, é referente às questões de
interesse local, regra geral da distribuição de competências pela preponderância de
interesses.
As áreas de proteção têm por escopo geral a preservação da natureza, mas também a
preservação de condições estáveis e salubres de ocupação humana, resguardando a
segurança das pessoas através de limitações administrativas ao direito de propriedade que
se façam necessárias.

4
Aula ministrada pela professora Isabella Franco Guerra, em 11/12/2009.

Michell Nunes Midlej Maron 24


EMERJ Direito Ambiental

Os Estados, quando legislarem sobre áreas de proteção, não podem subverter os


parâmetros do CF ou de normas gerais federais sobre o tema – afinal, sua competência
legislativa é suplementar. Pelo ensejo, vale mencionar que o Estado de Santa Catarina
editou um Código Florestal Estadual cujos dispositivos estão sob questionamento em uma
ADI, ao argumento de contrariarem normas gerais federais. Ainda não há julgamento,
tampouco liminar.
Veja, como exemplo de norma geral, o artigo 1º do CF:

“Art. 1° As florestas existentes no território nacional e as demais formas de


vegetação, reconhecidas de utilidade às terras que revestem, são bens de interesse
comum a todos os habitantes do País, exercendo-se os direitos de propriedade, com
as limitações que a legislação em geral e especialmente esta Lei estabelecem.
§ 1º As ações ou omissões contrárias às disposições deste Código na utilização e
exploração das florestas e demais formas de vegetação são consideradas uso
nocivo da propriedade, aplicando-se, para o caso, o procedimento sumário previsto
no art. 275, inciso II, do Código de Processo Civil. (Renumerado do parágrafo
único pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 2º Para os efeitos deste Código, entende-se por: (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.166-67, de 2001) (Vide Decreto nº 5.975, de 2006)
I - pequena propriedade rural ou posse rural familiar: aquela explorada mediante o
trabalho pessoal do proprietário ou posseiro e de sua família, admitida a ajuda
eventual de terceiro e cuja renda bruta seja proveniente, no mínimo, em oitenta por
cento, de atividade agroflorestal ou do extrativismo, cuja área não supere:
(Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
a) cento e cinqüenta hectares se localizada nos Estados do Acre, Pará, Amazonas,
Roraima, Rondônia, Amapá e Mato Grosso e nas regiões situadas ao norte do
paralelo 13o S, dos Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meridiano de 44o
W, do Estado do Maranhão ou no Pantanal mato-grossense ou sul-mato-grossense;
(Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
b) cinqüenta hectares, se localizada no polígono das secas ou a leste do Meridiano
de 44º W, do Estado do Maranhão; e (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67,
de 2001)
c) trinta hectares, se localizada em qualquer outra região do País; (Incluído pela
Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
II - área de preservação permanente: área protegida nos termos dos arts. 2o e 3o
desta Lei, coberta ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de
preservar os recursos hídricos, a paisagem, a estabilidade geológica, a
biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora, proteger o solo e assegurar o bem-
estar das populações humanas; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de
2001)
III - Reserva Legal: área localizada no interior de uma propriedade ou posse rural,
excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso sustentável dos recursos
naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à conservação da
biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas; (Incluído pela
Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
IV - utilidade pública: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
a) as atividades de segurança nacional e proteção sanitária; (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.166-67, de 2001)
b) as obras essenciais de infraestrutura destinadas aos serviços públicos de
transporte, saneamento e energia e aos serviços de telecomunicações e de
radiodifusão; (Redação dada pela Lei nº 11.934, de 2009)
c) demais obras, planos, atividades ou projetos previstos em resolução do Conselho
Nacional de Meio Ambiente - CONAMA; (Incluído pela Medida Provisória nº
2.166-67, de 2001)

Michell Nunes Midlej Maron 25


EMERJ Direito Ambiental

V - interesse social: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)


a) as atividades imprescindíveis à proteção da integridade da vegetação nativa, tais
como: prevenção, combate e controle do fogo, controle da erosão, erradicação de
invasoras e proteção de plantios com espécies nativas, conforme resolução do
CONAMA; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
b) as atividades de manejo agroflorestal sustentável praticadas na pequena
propriedade ou posse rural familiar, que não descaracterizem a cobertura vegetal e
não prejudiquem a função ambiental da área; e (Incluído pela Medida Provisória nº
2.166-67, de 2001)
c) demais obras, planos, atividades ou projetos definidos em resolução do
CONAMA; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
VI - Amazônia Legal: os Estados do Acre, Pará, Amazonas, Roraima, Rondônia,
Amapá e Mato Grosso e as regiões situadas ao norte do paralelo 13o S, dos
Estados de Tocantins e Goiás, e ao oeste do meridiano de 44o W, do Estado do
Maranhão. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001).”

O § 2º do artigo supra traz os conceitos referentes ao tema. Vejamos os mais


relevantes de forma apartada.

1.1. Área de preservação permanente

O § 2º do artigo supra define área de preservação permanente como aquela coberta


ou não por vegetação nativa, com a função ambiental de preservar os recursos hídricos, a
paisagem, a estabilidade geológica, a biodiversidade, o fluxo gênico de fauna e flora,
proteger o solo e assegurar o bem-estar das populações humanas.
Aqui se enquadra, por exemplo, a mata ciliar, aquela que margeia fluxos de água, e
que é fundamental para a estabilidade geológica. Esta área vai variar em largura na
proporção que variar a correspondente largura do rio que margeia. Por exemplo, se o rio
tem nove metros de largura, as margens de trinta metros são protegidas; se o rio tem dez
metros de largura, a margem protegida é de cinquenta metros – e assim por diante. Veja os
artigos 2º e 3º do CF, que tratam das áreas de proteção permanente:

“Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as


florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em
faixa marginal cuja largura mínima será: (Redação dada pela Lei nº 7.803 de
18.7.1989)
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de
largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50
(cinquenta) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200
(duzentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a
600 (seiscentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a
600 (seiscentos) metros; (Incluído pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer
que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de
largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;

Michell Nunes Midlej Maron 26


EMERJ Direito Ambiental

e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a


100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em
faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais; (Redação dada
pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a
vegetação. (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos
perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos
respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e
limites a que se refere este artigo.(Incluído pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989).”

“Art. 3º Consideram-se, ainda, de preservação permanentes, quando assim


declaradas por ato do Poder Público, as florestas e demais formas de vegetação
natural destinadas:
a) a atenuar a erosão das terras;
b) a fixar as dunas;
c) a formar faixas de proteção ao longo de rodovias e ferrovias;
d) a auxiliar a defesa do território nacional a critério das autoridades militares;
e) a proteger sítios de excepcional beleza ou de valor científico ou histórico;
f) a asilar exemplares da fauna ou flora ameaçados de extinção;
g) a manter o ambiente necessário à vida das populações silvícolas;
h) a assegurar condições de bem-estar público.
§ 1° A supressão total ou parcial de florestas de preservação permanente só será
admitida com prévia autorização do Poder Executivo Federal, quando for
necessária à execução de obras, planos, atividades ou projetos de utilidade pública
ou interesse social.
§ 2º As florestas que integram o Patrimônio Indígena ficam sujeitas ao regime de
preservação permanente (letra g) pelo só efeito desta Lei.”

No parágrafo único do artigo 2º, o CF determina que a legislação do solo é a que


versará sobre as áreas urbanas de proteção, respeitados os limites do próprio CF. Isto gerou
uma severa discussão, pois se é dada esta matéria ao plano diretor, como de fato é, mas se
impõem os parâmetros do CF, perde um pouco do sentido esta entrega da matéria ao plano
diretor. A corrente minoritária defende que não deve haver esta adstrição, mas a maioria
absoluta da doutrina defende que o Município não poderá mesmo desconsiderar os limites
impostos pelo CF, quando for versar sobre a matéria. Assim, se o plano diretor quiser, pode
trazer previsões ainda mais restritivas (mais benéficas ao meio ambiente), mas nunca mais
liberais do que as normas do CF – novamente, invoca-se o princípio in dubio pro natura.
Há ainda quem advogue que a faixa ciliar em área urbana deveria respeitar outro
limite, de quinze metros, ante a previsão do artigo 4º, III, da Lei de Parcelamento do Solo
Urbano, Lei 6.766/79, que seria mais específica. Esta tese não merece guarida, pois, como
parece claro na própria norma citada, havendo maior limite em dispositivo especial, este
deve ser respeitado – e o limite especial para rios é o do CF, ou, quiçá, o do plano diretor
(que, como visto, deve ter limite não inferior ao do CF) . Veja o artigo em questão:

“Art. 4º - Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:


(...)
III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das
rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável de 15

Michell Nunes Midlej Maron 27


EMERJ Direito Ambiental

(quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica;


(Redação dada pela Lei nº 10.932, de 2004)
(...)”

A natureza jurídica das áreas de preservação permanente é de limitação


administrativa ao direito de propriedade, em apreço à função sócio-ambiental da
propriedade. É um ônus que o proprietário deve suportar, não merecendo sequer
indenizabilidade pela cobertura vegetal que não poderá explorar, porque é uma limitação
geral a todas as áreas de preservação permanente. Caso seja uma limitação imposta sobre
terra nua, esta merece, sim, indenização, porque a limitação não vem da própria lei, como
nas áreas de proteção permanente, e sim de política particularizada.
O artigo 3º do CF, supra, ainda dispõe sobre a faculdade da criação de outras áreas
de preservação permanente pelo Poder Público. Se isto for feito, e representar, esta
definição pelo Poder Público, uma limitação particularizada, é caso em que a área de
proteção permanente será causa de indenização ao proprietário individualmente
prejudicado.
O artigo 4º do CF trata de situações excepcionais de supressão da vegetação em
áreas de proteção permanente:

“Art. 4º A supressão de vegetação em área de preservação permanente somente


poderá ser autorizada em caso de utilidade pública ou de interesse social,
devidamente caracterizados e motivados em procedimento administrativo próprio,
quando inexistir alternativa técnica e locacional ao empreendimento proposto.
(Redação dada pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 1º A supressão de que trata o caput deste artigo dependerá de autorização do
órgão ambiental estadual competente, com anuência prévia, quando couber, do
órgão federal ou municipal de meio ambiente, ressalvado o disposto no § 2o deste
artigo. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 2º A supressão de vegetação em área de preservação permanente situada em área
urbana, dependerá de autorização do órgão ambiental competente, desde que o
município possua conselho de meio ambiente com caráter deliberativo e plano
diretor, mediante anuência prévia do órgão ambiental estadual competente
fundamentada em parecer técnico. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67,
de 2001)
§ 3º O órgão ambiental competente poderá autorizar a supressão eventual e de
baixo impacto ambiental, assim definido em regulamento, da vegetação em área de
preservação permanente. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 4º O órgão ambiental competente indicará, previamente à emissão da
autorização para a supressão de vegetação em área de preservação permanente, as
medidas mitigadoras e compensatórias que deverão ser adotadas pelo
empreendedor. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 5º A supressão de vegetação nativa protetora de nascentes, ou de dunas e
mangues, de que tratam, respectivamente, as alíneas "c" e "f" do art. 2o deste
Código, somente poderá ser autorizada em caso de utilidade pública. (Incluído pela
Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 6º Na implantação de reservatório artificial é obrigatória a desapropriação ou
aquisição, pelo empreendedor, das áreas de preservação permanente criadas no seu
entorno, cujos parâmetros e regime de uso serão definidos por resolução do
CONAMA. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 7º É permitido o acesso de pessoas e animais às áreas de preservação
permanente, para obtenção de água, desde que não exija a supressão e não
comprometa a regeneração e a manutenção a longo prazo da vegetação nativa.
(Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001).”

Michell Nunes Midlej Maron 28


EMERJ Direito Ambiental

Um dos principais requisitos para esta exceção é que deva ser comprovado, no
procedimento do licenciamento ambiental que para tanto deve ser realizado, que a
supressão da vegetação é a ultima ratio, não havendo outro modo de se chegar ao fim que
se pretende, a finalidade pública que se quer alcançar (a construção de uma estrada, por
exemplo) – além da compensação ambiental pelos danos que serão causados.
Sobre a reparação de áreas de preservação permanente, veja o REsp. 704.967:

“ADMINISTRATIVO. DANOS AMBIENTAIS. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.


RESPONSABILIDADE DO ADQUIRENTE. TERRAS RURAIS.
RECOMPOSIÇÃO. MATAS. RESPONSABILIDADE OBJETIVA.
1. A responsabilidade pelo dano ambiental é objetiva, ante a ratio essendi da Lei
6.938⁄81, que em seu art. 14, § 1º, determina que o poluidor seja obrigado a
indenizar ou reparar os danos ao meio-ambiente e, quanto ao terceiro, preceitua
que a obrigação persiste, mesmo sem culpa. É que ao adquirir o imóvel o novel
proprietário não pode perpetuar a lesão causada pelo anterior dominus, devendo
preservar o meio ambiente. Precedentes do STJ:RESP 826976⁄PR, Relator Ministro
Castro Meira, DJ de 01.09.2006; AgRg no REsp 504626⁄PR, Relator Ministro
Francisco Falcão, DJ de 17.05.2004; RESP 263383⁄PR, Relator Ministro João
Otávio de Noronha, DJ de 22.08.2005 e EDcl no AgRg no RESP 255170⁄SP, desta
relatoria, DJ de 22.04.2003.
2. A obrigação de reparação dos danos ambientais é propter rem, por isso que a Lei
8.171⁄91 vigora para todos os proprietários rurais, ainda que não sejam eles os
responsáveis por eventuais desmatamentos anteriores, máxime porque a referida
norma referendou o próprio Código Florestal (Lei 4.771⁄65) que estabelecia uma
limitação administrativa às propriedades rurais, obrigando os seus proprietários a
instituírem áreas de reservas legais, de no mínimo 20% de cada propriedade, em
prol do interesse coletivo. Precedente do STJ: RESP 343.741⁄PR, Relator
Ministro Franciulli Netto, DJ de 07.10.2002.
3. Paulo Affonso Leme Machado, em sua obra Direito Ambiental Brasileiro,
ressalta que
"(...)A responsabilidade objetiva ambiental significa que quem danificar o
ambiente tem o dever jurídico de repará-lo. Presente, pois, o binômio
dano⁄reparação. Não se pergunta a razão da degradação para que haja o dever de
indenizar e⁄ou reparar. A responsabilidade sem culpa tem incidência na indenização
ou na reparação dos "danos causados ao meio ambiente e aos terceiros afetados por
sua atividade" (art. 14, § III, da Lei 6.938⁄81). Não interessa que tipo de obra ou
atividade seja exercida pelo que degrada, pois não há necessidade de que ela
apresente risco ou seja perigosa. Procura-se quem foi atingido e, se for o meio
ambiente e o homem, inicia-se o processo lógico-jurídico da imputação civil
objetiva ambienta!. Só depois é que se entrará na fase do estabelecimento do nexo
de causalidade entre a ação ou omissão e o dano. É contra o Direito enriquecer-se
ou ter lucro à custa da degradação do meio ambiente.
O art. 927, parágrafo único, do CC de 2002, dispõe: "Haverá obrigarão de reparar
o dano, independentemente de culpa, nos casos especificados em lei, ou quando a
atividade normalmente desenvolvida pelo autor do dano implicar, por sua natureza,
risco para os direitos de outrem". Quanto à primeira parte, em matéria ambiental,
já temos a Lei 6.938⁄81, que instituiu a responsabilidade sem culpa. Quanto à
segunda parte, quando nos defrontarmos com atividades de risco, cujo regime de
responsabilidade não tenha sido especificado em lei, o juiz analisará, caso a caso,
ou o Poder Público fará a classificação dessas atividades. "É a responsabilidade
pelo risco da atividade." Na conceituação do risco aplicam-se os princípios da
precaução, da prevenção e da reparação.

Michell Nunes Midlej Maron 29


EMERJ Direito Ambiental

Repara-se por força do Direito Positivo e, também, por um princípio de Direito


Natural, pois não é justo prejudicar nem os outros e nem a si mesmo. Facilita-se a
obtenção da prova da responsabilidade, sem se exigir a intenção, a imprudência e a
negligência para serem protegidos bens de alto interesse de todos e cuja lesão ou
destruição terá conseqüências não só para a geração presente, como para a geração
futura. Nenhum dos poderes da República, ninguém, está autorizado, moral e
constitucionalmente, a concordar ou a praticar uma transação que acarrete a perda
de chance de vida e de saúde das gerações(...)" in Direito Ambiental Brasileiro,
Malheiros Editores, 12ª ed., 2004, p. 326-327.
4. A Constituição Federal consagra em seu art. 186 que a função social da
propriedade rural é cumprida quando atende, seguindo critérios e graus de
exigência estabelecidos em lei, a requisitos certos, entre os quais o de "utilização
adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente"
5. Recurso especial provido para restabelecer a sentença proferida às fls. 469⁄478.”

Veja também a Apelação Cível 2001.001.14586, do TJ/RJ:

“Processo: 0140043-19.1999.8.19.0001 (2001.001.14586). 1ª Ementa –


APELACAO. DES. MARIA RAIMUNDA T. AZEVEDO - Julgamento:
07/08/2002 - SEGUNDA CAMARA CIVEL.
ACAO CIVIL PUBLICA. POLUICAO AMBIENTAL. CORTE DE ARVORE.
FALTA DE AUTORIZACAO JUDICIAL. CONSTRUCAO SEM LICENCA.
RESSARCIMENTO DOS DANOS. DANO MORAL. FIXACAO DO VALOR.
RECURSO PROVIDO. EMBARGOS DE DECLARACAO. ACOLHIMENTO.
Poluição Ambiental. Ação Civil Pública formulada pelo Município do Rio de
Janeiro. Poluição consistente em suspressão da vegetação do imóvel sem a devida
autorização municipal. Cortes de árvores e inicio de construção não licenciada,
ensejando multas e interdição do local. Dano à coletividade com a destruição do
ecossistema, trazendo conseqüências nocivas ao meio ambiente, com infringência,
às leis ambientais, Lei Federal 4.771/65, Decreto Federal 750/93, artigo 2º,
Decreto Federal 99.274/90, artigo 34 e inciso XI, e a Lei Orgânica do Município
do Rio de Janeiro, artigo 477. Condenação a reparação de danos materiais
consistentes no plantio de 2.800 árvores, e ao desfazimento das obras. Reforma da
sentença para inclusão do dano moral perpetrado a coletividade. Quantificação do
dano moral ambiental razoável e proporcional ao prejuízo coletivo. A
impossibilidade de reposição do ambiente ao estado anterior justificam a
condenação em dano moral pela degradação ambiental prejudicial a coletividade.
Provimento do recurso.”

1.2. Reserva legal ambiental

O artigo 1º, § 2º, III do CF define reserva legal como a área localizada no interior de
uma propriedade ou posse rural, excetuada a de preservação permanente, necessária ao uso
sustentável dos recursos naturais, à conservação e reabilitação dos processos ecológicos, à
conservação da biodiversidade e ao abrigo e proteção de fauna e flora nativas.
A reserva legal, que também é uma limitação administrativa, difere da área de
preservação permanente por ser exclusivamente incidente em propriedades rurais. Além
disso, é subsidiária às áreas de preservação permanente: quando se for criar uma reserva,
esta não computará a área de preservação permanente que porventura se encontre no plano
previsto para a reserva. Isto significa, por exemplo, que se em uma determinada
propriedade é determinada reserva de vinte por cento do terreno, e nesta mesma
propriedade passa um rio de cinco metros de largura, já há uma área protegida de trinta

Michell Nunes Midlej Maron 30


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metros a partir da margem, área de preservação permanente que não será computada para o
preenchimento da reserva: o total da área protegida será de trinta metros a contar da
margem, mais vinte por cento do total da propriedade.
O artigo 16 do CF fala da definição de percentuais das propriedades:

“Art. 16. As florestas e outras formas de vegetação nativa, ressalvadas as situadas


em área de preservação permanente, assim como aquelas não sujeitas ao regime de
utilização limitada ou objeto de legislação específica, são suscetíveis de supressão,
desde que sejam mantidas, a título de reserva legal, no mínimo: (Redação dada
pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001) (Regulamento)
I - oitenta por cento, na propriedade rural situada em área de floresta localizada na
Amazônia Legal; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
II - trinta e cinco por cento, na propriedade rural situada em área de cerrado
localizada na Amazônia Legal, sendo no mínimo vinte por cento na propriedade e
quinze por cento na forma de compensação em outra área, desde que esteja
localizada na mesma microbacia, e seja averbada nos termos do § 7o deste artigo;
(Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
III - vinte por cento, na propriedade rural situada em área de floresta ou outras
formas de vegetação nativa localizada nas demais regiões do País; e (Incluído pela
Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
IV - vinte por cento, na propriedade rural em área de campos gerais localizada em
qualquer região do País. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 1º O percentual de reserva legal na propriedade situada em área de floresta e
cerrado será definido considerando separadamente os índices contidos nos incisos I
e II deste artigo. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 2º A vegetação da reserva legal não pode ser suprimida, podendo apenas ser
utilizada sob regime de manejo florestal sustentável, de acordo com princípios e
critérios técnicos e científicos estabelecidos no regulamento, ressalvadas as
hipóteses previstas no § 3o deste artigo, sem prejuízo das demais legislações
específicas. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 3º Para cumprimento da manutenção ou compensação da área de reserva legal
em pequena propriedade ou posse rural familiar, podem ser computados os plantios
de árvores frutíferas ornamentais ou industriais, compostos por espécies exóticas,
cultivadas em sistema intercalar ou em consórcio com espécies nativas. (Redação
dada pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 4º A localização da reserva legal deve ser aprovada pelo órgão ambiental
estadual competente ou, mediante convênio, pelo órgão ambiental municipal ou
outra instituição devidamente habilitada, devendo ser considerados, no processo de
aprovação, a função social da propriedade, e os seguintes critérios e instrumentos,
quando houver: (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
I - o plano de bacia hidrográfica; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de
2001)
II - o plano diretor municipal; (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de
2001)
III - o zoneamento ecológico-econômico; (Incluído pela Medida Provisória nº
2.166-67, de 2001)
IV - outras categorias de zoneamento ambiental; e (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.166-67, de 2001)
V - a proximidade com outra Reserva Legal, Área de Preservação Permanente,
unidade de conservação ou outra área legalmente protegida. (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 5º O Poder Executivo, se for indicado pelo Zoneamento Ecológico
Econômico - ZEE e pelo Zoneamento Agrícola, ouvidos o CONAMA, o Ministério
do Meio Ambiente e o Ministério da Agricultura e do Abastecimento, poderá:
(Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)

Michell Nunes Midlej Maron 31


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I - reduzir, para fins de recomposição, a reserva legal, na Amazônia Legal, para até
cinqüenta por cento da propriedade, excluídas, em qualquer caso, as Áreas de
Preservação Permanente, os ecótonos, os sítios e ecossistemas especialmente
protegidos, os locais de expressiva biodiversidade e os corredores ecológicos; e
(Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
II - ampliar as áreas de reserva legal, em até cinqüenta por cento dos índices
previstos neste Código, em todo o território nacional. (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 6º Será admitido, pelo órgão ambiental competente, o cômputo das áreas
relativas à vegetação nativa existente em área de preservação permanente no
cálculo do percentual de reserva legal, desde que não implique em conversão de
novas áreas para o uso alternativo do solo, e quando a soma da vegetação nativa
em área de preservação permanente e reserva legal exceder a: (Incluído pela
Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
I - oitenta por cento da propriedade rural localizada na Amazônia Legal; (Incluído
pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
II - cinqüenta por cento da propriedade rural localizada nas demais regiões do País;
e (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
III - vinte e cinco por cento da pequena propriedade definida pelas alíneas "b" e "c"
do inciso I do § 2o do art. 1o. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de
2001)
§ 7º O regime de uso da área de preservação permanente não se altera na hipótese
prevista no § 6o. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 8º A área de reserva legal deve ser averbada à margem da inscrição de matrícula
do imóvel, no registro de imóveis competente, sendo vedada a alteração de sua
destinação, nos casos de transmissão, a qualquer título, de desmembramento ou de
retificação da área, com as exceções previstas neste Código. (Incluído pela Medida
Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 9º A averbação da reserva legal da pequena propriedade ou posse rural familiar é
gratuita, devendo o Poder Público prestar apoio técnico e jurídico, quando
necessário. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-67, de 2001)
§ 10. Na posse, a reserva legal é assegurada por Termo de Ajustamento de
Conduta, firmado pelo possuidor com o órgão ambiental estadual ou federal
competente, com força de título executivo e contendo, no mínimo, a localização da
reserva legal, as suas características ecológicas básicas e a proibição de supressão
de sua vegetação, aplicando-se, no que couber, as mesmas disposições previstas
neste Código para a propriedade rural. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.166-
67, de 2001)
§ 11. Poderá ser instituída reserva legal em regime de condomínio entre mais de
uma propriedade, respeitado o percentual legal em relação a cada imóvel, mediante
a aprovação do órgão ambiental estadual competente e as devidas averbações
referentes a todos os imóveis envolvidos. (Incluído pela Medida Provisória nº
2.166-67, de 2001)

Questão que tem sido reiterada no STJ é se pode o novo proprietário ser compelido
a reflorestar área de reserva legal desmatada pelo antigo proprietário. O STJ tem
reiteradamente decidido que sim, porque esta obrigação tem natureza propter rem: o
proprietário adquirente pode figurar no pólo passivo de uma ação que vise a compelir tal
cumprimento, pois se trata de uma obrigação legal imposta em apreço à função sócio-
ambiental, e seu descumprimento é inadimplemento desta função. É claro que haverá
regresso contra o antigo proprietário, mas há imputação do novo proprietário pela
obrigação de reflorestar.
O CF admite um manejo sustentável destas áreas de reservam uma exploração
planejada e equilibrada, com aprovação prévia do plano de exploração pelos órgãos

Michell Nunes Midlej Maron 32


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ambientais competentes. Admite também uma compensação de propriedades, ou seja, o


deslocamento da reserva para outra propriedade, desde que respeitados os parâmetros
definidos na lei.

1.3. Unidades de conservação

A Lei 9.985/2000, apelidada de Lei do Snuc justamente por ser o dimploma que
regula o Sistema Nacional de Unidades de Conservação, é a lei que trata desta forma de
proteção. No seu artigo 2º, também conceitual, apresenta o próprio conceito de unidade de
conservação, dentre outros. Veja:

“Art. 2º Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:


I - unidade de conservação: espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo
as águas jurisdicionais, com características naturais relevantes, legalmente
instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e limites definidos,
sob regime especial de administração, ao qual se aplicam garantias adequadas de
proteção;
II - conservação da natureza: o manejo do uso humano da natureza,
compreendendo a preservação, a manutenção, a utilização sustentável, a
restauração e a recuperação do ambiente natural, para que possa produzir o maior
benefício, em bases sustentáveis, às atuais gerações, mantendo seu potencial de
satisfazer as necessidades e aspirações das gerações futuras, e garantindo a
sobrevivência dos seres vivos em geral;
III - diversidade biológica: a variabilidade de organismos vivos de todas as
origens, compreendendo, dentre outros, os ecossistemas terrestres, marinhos e
outros ecossistemas aquáticos e os complexos ecológicos de que fazem parte;
compreendendo ainda a diversidade dentro de espécies, entre espécies e de
ecossistemas;
IV - recurso ambiental: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas,
os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e
a flora;
V - preservação: conjunto de métodos, procedimentos e políticas que visem a
proteção a longo prazo das espécies, habitats e ecossistemas, além da manutenção
dos processos ecológicos, prevenindo a simplificação dos sistemas naturais;
VI - proteção integral: manutenção dos ecossistemas livres de alterações causadas
por interferência humana, admitido apenas o uso indireto dos seus atributos
naturais;
VII - conservação in situ: conservação de ecossistemas e habitats naturais e a
manutenção e recuperação de populações viáveis de espécies em seus meios
naturais e, no caso de espécies domesticadas ou cultivadas, nos meios onde tenham
desenvolvido suas propriedades características;
VIII - manejo: todo e qualquer procedimento que vise assegurar a conservação da
diversidade biológica e dos ecossistemas;
IX - uso indireto: aquele que não envolve consumo, coleta, dano ou destruição dos
recursos naturais;
X - uso direto: aquele que envolve coleta e uso, comercial ou não, dos recursos
naturais;
XI - uso sustentável: exploração do ambiente de maneira a garantir a perenidade
dos recursos ambientais renováveis e dos processos ecológicos, mantendo a
biodiversidade e os demais atributos ecológicos, de forma socialmente justa e
economicamente viável;
XII - extrativismo: sistema de exploração baseado na coleta e extração, de modo
sustentável, de recursos naturais renováveis;

Michell Nunes Midlej Maron 33


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XIII - recuperação: restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre


degradada a uma condição não degradada, que pode ser diferente de sua condição
original;
XIV - restauração: restituição de um ecossistema ou de uma população silvestre
degradada o mais próximo possível da sua condição original;
XV - (VETADO)
XVI - zoneamento: definição de setores ou zonas em uma unidade de conservação
com objetivos de manejo e normas específicos, com o propósito de proporcionar os
meios e as condições para que todos os objetivos da unidade possam ser
alcançados de forma harmônica e eficaz;
XVII - plano de manejo: documento técnico mediante o qual, com fundamento nos
objetivos gerais de uma unidade de conservação, se estabelece o seu zoneamento e
as normas que devem presidir o uso da área e o manejo dos recursos naturais,
inclusive a implantação das estruturas físicas necessárias à gestão da unidade;
XVIII - zona de amortecimento: o entorno de uma unidade de conservação, onde
as atividades humanas estão sujeitas a normas e restrições específicas, com o
propósito de minimizar os impactos negativos sobre a unidade; e
XIX - corredores ecológicos: porções de ecossistemas naturais ou seminaturais,
ligando unidades de conservação, que possibilitam entre elas o fluxo de genes e o
movimento da biota, facilitando a dispersão de espécies e a recolonização de áreas
degradadas, bem como a manutenção de populações que demandam para sua
sobrevivência áreas com extensão maior do que aquela das unidades individuais.”

O artigo 7º da Lei do Snuc é fundamental, porque trata dos dois grandes grupos de
unidades de conservação: as unidades de proteção integral e as unidades de uso
sustentável. Veja:

“Art. 7º As unidades de conservação integrantes do SNUC dividem-se em dois


grupos, com características específicas:
I - Unidades de Proteção Integral;
II - Unidades de Uso Sustentável.
§ 1º O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza,
sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos
casos previstos nesta Lei.
§ 2º O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a
conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos
naturais.”

1.3.1. Unidades de proteção integral

As unidades de proteção integral só admitem uso indireto, e não direto. O conceito


de uso direto e indireto é dado pelo artigo 2º, incisos IX e X, supra. Em síntese, o uso
indireto não envolve consumo, extração de qualquer sorte.
O artigo 8º desta Lei 9.985/00 traz uma relação e categorias de unidades de proteção
integral:
“Art. 8º O grupo das Unidades de Proteção Integral é composto pelas seguintes
categorias de unidade de conservação:
I - Estação Ecológica;
II - Reserva Biológica;
III - Parque Nacional;
IV - Monumento Natural;
V - Refúgio de Vida Silvestre.”

Michell Nunes Midlej Maron 34


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Os artigos 9º a 13 explicitam cada uma destas espécies de unidade de proteção


integral, valendo a leitura:

“Art. 9º A Estação Ecológica tem como objetivo a preservação da natureza e a


realização de pesquisas científicas.
§ 1º A Estação Ecológica é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que
dispõe a lei.
§ 2º É proibida a visitação pública, exceto quando com objetivo educacional, de
acordo com o que dispuser o Plano de Manejo da unidade ou regulamento
específico.
§ 3º A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este
estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
§ 4º Na Estação Ecológica só podem ser permitidas alterações dos ecossistemas no
caso de:
I - medidas que visem a restauração de ecossistemas modificados;
II - manejo de espécies com o fim de preservar a diversidade biológica;
III - coleta de componentes dos ecossistemas com finalidades científicas;
IV - pesquisas científicas cujo impacto sobre o ambiente seja maior do que aquele
causado pela simples observação ou pela coleta controlada de componentes dos
ecossistemas, em uma área correspondente a no máximo três por cento da extensão
total da unidade e até o limite de um mil e quinhentos hectares.”

“Art. 10. A Reserva Biológica tem como objetivo a preservação integral da biota e
demais atributos naturais existentes em seus limites, sem interferência humana
direta ou modificações ambientais, excetuando-se as medidas de recuperação de
seus ecossistemas alterados e as ações de manejo necessárias para recuperar e
preservar o equilíbrio natural, a diversidade biológica e os processos ecológicos
naturais.
§ 1º A Reserva Biológica é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que
dispõe a lei.
§ 2º É proibida a visitação pública, exceto aquela com objetivo educacional, de
acordo com regulamento específico.
§ 3º A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este
estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.”

“Art. 11. O Parque Nacional tem como objetivo básico a preservação de


ecossistemas naturais de grande relevância ecológica e beleza cênica,
possibilitando a realização de pesquisas científicas e o desenvolvimento de
atividades de educação e interpretação ambiental, de recreação em contato com a
natureza e de turismo ecológico.
§ 1º O Parque Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites serão desapropriadas, de acordo com o que
dispõe a lei.
§ 2º A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano
de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração, e àquelas previstas em regulamento.
§ 3º A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este
estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.
§ 4º As unidades dessa categoria, quando criadas pelo Estado ou Município, serão
denominadas, respectivamente, Parque Estadual e Parque Natural Municipal.”

Michell Nunes Midlej Maron 35


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“Art. 12. O Monumento Natural tem como objetivo básico preservar sítios naturais
raros, singulares ou de grande beleza cênica.
§ 1º O Monumento Natural pode ser constituído por áreas particulares, desde que
seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e dos
recursos naturais do local pelos proprietários.
§ 2º Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas
ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão
responsável pela administração da unidade para a coexistência do Monumento
Natural com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com o
que dispõe a lei.
§ 3º A visitação pública está sujeita às condições e restrições estabelecidas no
Plano de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por
sua administração e àquelas previstas em regulamento.”

“Art. 13. O Refúgio de Vida Silvestre tem como objetivo proteger ambientes
naturais onde se asseguram condições para a existência ou reprodução de espécies
ou comunidades da flora local e da fauna residente ou migratória.
§ 1º O Refúgio de Vida Silvestre pode ser constituído por áreas particulares, desde
que seja possível compatibilizar os objetivos da unidade com a utilização da terra e
dos recursos naturais do local pelos proprietários.
§ 2º Havendo incompatibilidade entre os objetivos da área e as atividades privadas
ou não havendo aquiescência do proprietário às condições propostas pelo órgão
responsável pela administração da unidade para a coexistência do Refúgio de Vida
Silvestre com o uso da propriedade, a área deve ser desapropriada, de acordo com
o que dispõe a lei.
§ 3º A visitação pública está sujeita às normas e restrições estabelecidas no Plano
de Manejo da unidade, às normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração, e àquelas previstas em regulamento.
§ 4º A pesquisa científica depende de autorização prévia do órgão responsável pela
administração da unidade e está sujeita às condições e restrições por este
estabelecidas, bem como àquelas previstas em regulamento.”

Repare que as estações ecológicas, as reservas biológicas e os parques nacionais são


de posse e domínio público, o que visa a solucionar potenciais lides fundiárias, eis que se
faz necessária a desapropriação prévia de local privado para constituição destas espécies de
área de preservação, mediante indenização.

1.3.2. Compensação ambiental

O artigo 36 da Lei 9.985/00 trata da necessidade de que empreendedores licenciados


a projetos de grande impacto ambiental promovam a respectiva compensação ambiental,
que é feita através da criação de unidades de conservação ambiental de proteção integral.
Veja:

“Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de


significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental
competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo
relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e
manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo
com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.(Regulamento)
§ 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta
finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a

Michell Nunes Midlej Maron 36


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implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental


licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo
empreendimento.
§ 2º Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a
serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e
ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas
unidades de conservação.
§ 3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua
zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só
poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua
administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de
Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste
artigo.”

Este artigo foi alvo de uma ADI, criticando a natureza jurídica desta compensação
imposta ao empreendedor. O STF julgou parcialmente procedente a ADI, por entender que
a natureza desta compensação é especial, consistindo em mera aplicação do princípio do
usuário-pagador, não se opondo à CRFB senão quanto à expressão “não pode ser inferior a
meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento”,
reduzindo este texto do dispositivo, por entender que o limite deve ser extraído caso a caso.
Veja a ementa:

“ADI 3378 / DF - DISTRITO FEDERAL. AÇÃO DIRETA DE


INCONSTITUCIONALIDADE. Relator(a): Min. CARLOS BRITTO.
Julgamento: 09/04/2008. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: 20-06-2008.
EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 36 E SEUS
§§ 1º, 2º E 3º DA LEI Nº 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000.
CONSTITUCIONALIDADE DA COMPENSAÇÃO DEVIDA PELA
IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS DE SIGNIFICATIVO IMPACTO
AMBIENTAL. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO § 1º DO ART. 36.
1. O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº
9.985/2000 não ofende o princípio da legalidade, dado haver sido a própria lei que
previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da
natureza. De igual forma, não há violação ao princípio da separação dos Poderes,
por não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor
deveres aos administrados. 2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da
compensação, de acordo com a compostura do impacto ambiental a ser
dimensionado no relatório - EIA/RIMA. 3. O art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica
o princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo de assunção
partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da
atividade econômica. 4. Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade.
Compensação ambiental que se revela como instrumento adequado à defesa e
preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações, não havendo
outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional. Medida amplamente
compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente
ecologicamente garantido em sua higidez. 5. Inconstitucionalidade da expressão
"não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a
implantação do empreendimento", no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor
da compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto
ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa.
Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento. 6.
Ação parcialmente procedente.”

1.3.3. Modo de instituição das unidades de conservação

Michell Nunes Midlej Maron 37


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Veja o artigo 22 da Lei do Snuc:

“Art. 22. As unidades de conservação são criadas por ato do Poder Público.
§ 1º (VETADO)
§ 2º A criação de uma unidade de conservação deve ser precedida de estudos
técnicos e de consulta pública que permitam identificar a localização, a dimensão e
os limites mais adequados para a unidade, conforme se dispuser em regulamento.
§ 3º No processo de consulta de que trata o § 2o, o Poder Público é obrigado a
fornecer informações adequadas e inteligíveis à população local e a outras partes
interessadas.
§ 4º Na criação de Estação Ecológica ou Reserva Biológica não é obrigatória a
consulta de que trata o § 2o deste artigo.
§ 5º As unidades de conservação do grupo de Uso Sustentável podem ser
transformadas total ou parcialmente em unidades do grupo de Proteção Integral,
por instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade,
desde que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2o deste
artigo.
§ 6º A ampliação dos limites de uma unidade de conservação, sem modificação dos
seus limites originais, exceto pelo acréscimo proposto, pode ser feita por
instrumento normativo do mesmo nível hierárquico do que criou a unidade, desde
que obedecidos os procedimentos de consulta estabelecidos no § 2o deste artigo.
§ 7º A desafetação ou redução dos limites de uma unidade de conservação só pode
ser feita mediante lei específica.”

Veja que só não é exigida a consulta pública nas estações ecológicas e nas reservas
biológicas – exceções que não se justificam, na verdade.
A criação das unidades de conservação é sempre por ato do Poder Público, lei ou
decreto. Assim como criados, por simetria das formas deveriam ser desafetados, mas a
CRFB estabelece regra específica que dispõe que a unidade de conservação só pode deixar
de existir por lei, mesmo se fora criada por decreto.

1.3.4. Monumentos naturais e refúgios da vida silvestre

Estes setores de proteção são passíveis de serem mantidos em propriedades privadas


ou públicas, a depender da simples casuística. Vale a leitura dos artigos 12 e 13 da Lei do
Snuc, há pouco transcritos.

1.3.5. Unidades de uso sustentável

O artigo 14 da Lei do Snuc trata das unidades de conservação da espécie de uso


sustentável, e os seguintes, 15 a 21, explicitam cada forma. São dispositivos bastante
eucidativos, bastando sua leitura:

“Art. 14. Constituem o Grupo das Unidades de Uso Sustentável as seguintes


categorias de unidade de conservação:
I - Área de Proteção Ambiental;
II - Área de Relevante Interesse Ecológico;
III - Floresta Nacional;
IV - Reserva Extrativista;

Michell Nunes Midlej Maron 38


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V - Reserva de Fauna;
VI – Reserva de Desenvolvimento Sustentável; e
VII - Reserva Particular do Patrimônio Natural.”

“Art. 15. A Área de Proteção Ambiental é uma área em geral extensa, com um
certo grau de ocupação humana, dotada de atributos abióticos, bióticos, estéticos
ou culturais especialmente importantes para a qualidade de vida e o bem-estar das
populações humanas, e tem como objetivos básicos proteger a diversidade
biológica, disciplinar o processo de ocupação e assegurar a sustentabilidade do uso
dos recursos naturais.(Regulamento)
§ 1º A Área de Proteção Ambiental é constituída por terras públicas ou privadas.
§ 2º Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e
restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de
Proteção Ambiental.
§ 3º As condições para a realização de pesquisa científica e visitação pública nas
áreas sob domínio público serão estabelecidas pelo órgão gestor da unidade.
§ 4º Nas áreas sob propriedade privada, cabe ao proprietário estabelecer as
condições para pesquisa e visitação pelo público, observadas as exigências e
restrições legais.
§ 5º A Área de Proteção Ambiental disporá de um Conselho presidido pelo órgão
responsável por sua administração e constituído por representantes dos órgãos
públicos, de organizações da sociedade civil e da população residente, conforme se
dispuser no regulamento desta Lei.”

“Art. 16. A Área de Relevante Interesse Ecológico é uma área em geral de pequena
extensão, com pouca ou nenhuma ocupação humana, com características naturais
extraordinárias ou que abriga exemplares raros da biota regional, e tem como
objetivo manter os ecossistemas naturais de importância regional ou local e regular
o uso admissível dessas áreas, de modo a compatibilizá-lo com os objetivos de
conservação da natureza.
§ 1º A Área de Relevante Interesse Ecológico é constituída por terras públicas ou
privadas.
§ 2º Respeitados os limites constitucionais, podem ser estabelecidas normas e
restrições para a utilização de uma propriedade privada localizada em uma Área de
Relevante Interesse Ecológico.”

“Art. 17. A Floresta Nacional é uma área com cobertura florestal de espécies
predominantemente nativas e tem como objetivo básico o uso múltiplo sustentável
dos recursos florestais e a pesquisa científica, com ênfase em métodos para
exploração sustentável de florestas nativas.(Regulamento)
§ 1º A Floresta Nacional é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o
que dispõe a lei.
§ 2º Nas Florestas Nacionais é admitida a permanência de populações tradicionais
que a habitam quando de sua criação, em conformidade com o disposto em
regulamento e no Plano de Manejo da unidade.
§ 3º A visitação pública é permitida, condicionada às normas estabelecidas para o
manejo da unidade pelo órgão responsável por sua administração.
§ 4º A pesquisa é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia autorização do
órgão responsável pela administração da unidade, às condições e restrições por este
estabelecidas e àquelas previstas em regulamento.
§ 5º A Floresta Nacional disporá de um Conselho Consultivo, presidido pelo órgão
responsável por sua administração e constituído por representantes de órgãos
públicos, de organizações da sociedade civil e, quando for o caso, das populações
tradicionais residentes.

Michell Nunes Midlej Maron 39


EMERJ Direito Ambiental

§ 6º A unidade desta categoria, quando criada pelo Estado ou Município, será


denominada, respectivamente, Floresta Estadual e Floresta Municipal.”

“Art. 18. A Reserva Extrativista é uma área utilizada por populações extrativistas
tradicionais, cuja subsistência baseia-se no extrativismo e, complementarmente, na
agricultura de subsistência e na criação de animais de pequeno porte, e tem como
objetivos básicos proteger os meios de vida e a cultura dessas populações, e
assegurar o uso sustentável dos recursos naturais da unidade.(Regulamento)
§ 1º A Reserva Extrativista é de domínio público, com uso concedido às
populações extrativistas tradicionais conforme o disposto no art. 23 desta Lei e em
regulamentação específica, sendo que as áreas particulares incluídas em seus
limites devem ser desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 2º A Reserva Extrativista será gerida por um Conselho Deliberativo, presidido
pelo órgão responsável por sua administração e constituído por representantes de
órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das populações tradicionais
residentes na área, conforme se dispuser em regulamento e no ato de criação da
unidade.
§ 3º A visitação pública é permitida, desde que compatível com os interesses locais
e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área.
§ 4º A pesquisa científica é permitida e incentivada, sujeitando-se à prévia
autorização do órgão responsável pela administração da unidade, às condições e
restrições por este estabelecidas e às normas previstas em regulamento.
§ 5º O Plano de Manejo da unidade será aprovado pelo seu Conselho Deliberativo.
§ 6º São proibidas a exploração de recursos minerais e a caça amadorística ou
profissional.
§ 7º A exploração comercial de recursos madeireiros só será admitida em bases
sustentáveis e em situações especiais e complementares às demais atividades
desenvolvidas na Reserva Extrativista, conforme o disposto em regulamento e no
Plano de Manejo da unidade.”

“Art. 19. A Reserva de Fauna é uma área natural com populações animais de
espécies nativas, terrestres ou aquáticas, residentes ou migratórias, adequadas para
estudos técnico-científicos sobre o manejo econômico sustentável de recursos
faunísticos.
§ 1º A Reserva de Fauna é de posse e domínio públicos, sendo que as áreas
particulares incluídas em seus limites devem ser desapropriadas de acordo com o
que dispõe a lei.
§ 2º A visitação pública pode ser permitida, desde que compatível com o manejo da
unidade e de acordo com as normas estabelecidas pelo órgão responsável por sua
administração.
§ 3º É proibido o exercício da caça amadorística ou profissional.
§ 4º A comercialização dos produtos e subprodutos resultantes das pesquisas
obedecerá ao disposto nas leis sobre fauna e regulamentos.”
“Art. 20. A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é uma área natural que abriga
populações tradicionais, cuja existência baseia-se em sistemas sustentáveis de
exploração dos recursos naturais, desenvolvidos ao longo de gerações e adaptados
às condições ecológicas locais e que desempenham um papel fundamental na
proteção da natureza e na manutenção da diversidade biológica.(Regulamento)
§ 1º A Reserva de Desenvolvimento Sustentável tem como objetivo básico
preservar a natureza e, ao mesmo tempo, assegurar as condições e os meios
necessários para a reprodução e a melhoria dos modos e da qualidade de vida e
exploração dos recursos naturais das populações tradicionais, bem como valorizar,
conservar e aperfeiçoar o conhecimento e as técnicas de manejo do ambiente,
desenvolvido por estas populações.

Michell Nunes Midlej Maron 40


EMERJ Direito Ambiental

§ 2º A Reserva de Desenvolvimento Sustentável é de domínio público, sendo que


as áreas particulares incluídas em seus limites devem ser, quando necessário,
desapropriadas, de acordo com o que dispõe a lei.
§ 3º O uso das áreas ocupadas pelas populações tradicionais será regulado de
acordo com o disposto no art. 23 desta Lei e em regulamentação específica.
§ 4º A Reserva de Desenvolvimento Sustentável será gerida por um Conselho
Deliberativo, presidido pelo órgão responsável por sua administração e constituído
por representantes de órgãos públicos, de organizações da sociedade civil e das
populações tradicionais residentes na área, conforme se dispuser em regulamento e
no ato de criação da unidade.
§ 5º As atividades desenvolvidas na Reserva de Desenvolvimento Sustentável
obedecerão às seguintes condições:
I - é permitida e incentivada a visitação pública, desde que compatível com os
interesses locais e de acordo com o disposto no Plano de Manejo da área;
II - é permitida e incentivada a pesquisa científica voltada à conservação da
natureza, à melhor relação das populações residentes com seu meio e à educação
ambiental, sujeitando-se à prévia autorização do órgão responsável pela
administração da unidade, às condições e restrições por este estabelecidas e às
normas previstas em regulamento;
III - deve ser sempre considerado o equilíbrio dinâmico entre o tamanho da
população e a conservação; e
IV - é admitida a exploração de componentes dos ecossistemas naturais em regime
de manejo sustentável e a substituição da cobertura vegetal por espécies
cultiváveis, desde que sujeitas ao zoneamento, às limitações legais e ao Plano de
Manejo da área.
§ 6º O Plano de Manejo da Reserva de Desenvolvimento Sustentável definirá as
zonas de proteção integral, de uso sustentável e de amortecimento e corredores
ecológicos, e será aprovado pelo Conselho Deliberativo da unidade.”

“Art. 21. A Reserva Particular do Patrimônio Natural é uma área privada, gravada
com perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica.
(Regulamento)
§ 1º O gravame de que trata este artigo constará de termo de compromisso
assinado perante o órgão ambiental, que verificará a existência de interesse
público, e será averbado à margem da inscrição no Registro Público de Imóveis.
§ 2º Só poderá ser permitida, na Reserva Particular do Patrimônio Natural,
conforme se dispuser em regulamento:
I - a pesquisa científica;
II - a visitação com objetivos turísticos, recreativos e educacionais;
III - (VETADO)
§ 3º Os órgãos integrantes do SNUC, sempre que possível e oportuno, prestarão
orientação técnica e científica ao proprietário de Reserva Particular do Patrimônio
Natural para a elaboração de um Plano de Manejo ou de Proteção e de Gestão da
unidade.”

Casos Concretos

Questão 1

O governador do Estado, após estudos técnicos do órgão ambiental, criou um


parque estadual numa serra de mata atlântica, por meio de um decreto do Poder
Executivo. Posteriormente, após a consulta à população residente na sua área de
amortecimento, diminuiu a sua extensão territorial, por meio de outro decreto. Tais
medidas são constitucionais e legais?

Michell Nunes Midlej Maron 41


EMERJ Direito Ambiental

Resposta à Questão 1

A zona de amortecimento, o entorno confrontante com a área protegida, é também


sujeita a restrições, só que menos severas que na própria área protegida. Contudo, ainda
segue, a sua instituição e destituição, o mesmo regime da zona protegida, e como se sabe a
regra é que a desafetação ou redução das áreas só pode ser realizada por meio de lei,
mesmo que tenha sido criada por decreto, na forma do artigo 225,§ 1º, III, da CRFB, e
artigo 22 da Lei 9.885/00.
As Unidades de Conservação podem ser criadas por ato do Poder Público, como um
decreto do Governador, mas somente podem ser reduzidas por lei, nos termos do artigo
225, § 1°, inciso “h”, da Constituição Federal – seria, portanto, formalmente constitucional
a primeira medida e inconstitucional a segunda. Por outro lado, a criação das Unidades de
Conservação deve ser precedida de estudos técnicos e de consulta pública, bem como sua
redução somente pode ser feita por lei, nos termos do artigo 22, §§ 2°, 4° e 7°, da Lei
Federal 9.985/00 – Sistema Nacional de Unidades de Conservação –, sendo, portanto,
ilegais ambas as medidas.

Tema IV
Responsabilidade Civil Ambiental: Dano ambiental e dano moral ambiental. Reparação do dano.
responsabilidade objetiva. Bases principiológicas. Caso fortuito e força maior. Seguro. Passivo ambiental.

Notas de Aula5

1. Responsabilidade civil por dano ambiental

5
Aula ministrada pela professora Isabella Franco Guerra, em 11/12/2009.

Michell Nunes Midlej Maron 42


EMERJ Direito Ambiental

O estudo indutivo do tema, passando por um exemplo empírico até chegar à teoria
sobre as responsabilidades, é um bom caminho. O caso escolhido para tanto é o da Cidade
dos Meninos, um dos leading cases no Brasil no que se refere à responsabilidade por dano
ambiental. Veja abaixo trecho de um trabalho publicado, que tratou deste evento, a fim de
resumi-lo6:

“A Cidade dos Meninos é uma área de 1900 hectares (19 km²), de propriedade
federal, hoje sob a responsabilidade patrimonial do Ministério de Previdência
Social. Fica situada na localidade de Pilar, Distrito de Campos Elíseos, Município
de Duque de Caxias, na Baixada Fluminense, Estado do Rio de Janeiro (no km 12
da antiga estrada Rio-Petrópolis).

A Baixada Fluminense é uma área plana, cortada por 35 rios, em alguns pontos
aterrada, que margeia o fundo da Baía de Guanabara. Era uma zona endêmica de
malária: os registros de epidemias na região começam em 1888, afetando sua
população, inicialmente formada por negros ex-escravos, que, libertos pela Lei
Áurea e abandonados à própria sorte, foram para os manguezais locais obter sua
sobrevivência com a extração de lenha. Teria começado então, com a devastação
das matas e erosão de solos, a proliferação do mosquito vetor da malária. Em
função da extensão do problema, o Governo federal da época buscou um
atendimento emergencial com obras de saneamento básico, iniciado em 1916 e que
prosseguiram com obras rodoviárias, aterro e retificação de rios.

Até 1950, período que marca o amadurecimento do processo de industrialização


brasileira, a Baixada Fluminense se tornara uma área rural, de produção de cítricos,
tendo se transformado, após aquela década, em zona industrial da área
metropolitana do Rio de Janeiro. Composta por 8 municípios (Sâo João do Merití,
Queimados, Belford Roxo, Nova Iguaçu, Nilópolis, Guapimirim, Magé e Duque
de Caxias), as cidades da Baixada ficaram conhecidas como “cidades-dormitório”,
ocupadas predominantemente por loteamentos clandestinos, de moradia da
população pobre, oriunda de migrações internas, uma população que trabalha na
metrópole do Rio de Janeiro. É uma zona densamente povoada (2.028.252,
segundo dados do IBGE para 1996), de intensa violência e onde faltam serviços
públicos básicos (saneamento, escolas, pavimentação de ruas, hospitais – há 1
hospital de atendimento básico para cada 40 mil pessoas - etc. )

Foi lá que, em 1943, a então primeira-dama brasileira, D. Darcy Vargas criou, na


antiga Fazenda São Bento, oriunda de uma antiga sesmaria, um projeto de
albergue para meninas desvalidas, a Cidade das Meninas: Nela haveriam pavilhões
para moradia, escolas, cursos profissionalizantes. À medida em que as meninas se
tornassem adultas, obteriam casas ali mesmo e seriam o núcleo de novos grupos de
20 meninas cada (BRAGA, 1996). 7[1]

Em 1946, o país sob outra presidência, a Cidade das Meninas foi transferida para a
Fundação Abrigo Cristo Redentor. A instituição passou a ser só para meninos e
novos pavilhões foram construídos (padarias, escolas de pesca, oficinas de
marcenaria, cestaria, mecânica, vassouraria, etc) para a educação profissionalizante
de meninos e rapazes que lá residiam em regime de internato. Havia ainda horta,
pomar, avicultura, suinocultura, bovinos, não apenas para treinamento dos alunos,
6
Trecho do artigo “Exposição a riscos químicos e desigualdade social: o caso do HCH
(hexaclorociclohexano) na Cidade dos Meninos, RJ”, publicado na Revista Desenvolvimento e Meio
Ambiente: riscos coletivos - ambiente e saúde, número 5, 2002, pp. 61 - 71, ISSN 1518-952X, UFPR. Autora:
Selene Herculano.
7

Michell Nunes Midlej Maron 43


EMERJ Direito Ambiental

como para a sua própria alimentação. Além dos quatro institutos que abrigavam as
crianças, havia ainda na Cidade dos Meninos mais duas escolas, uma da rede
estadual e outra da rede municipal, que atendiam não apenas às crianças
internadas, mas também aos filhos dos funcionários que lá moravam.

Em 1949, Mário Pinotti, diretor do antigo Serviço Nacional de Malária do então


Ministério da Educação e Saúde, pediu o uso de metade da Cidade dos Meninos
para instalar o Instituto de Malariologia e ganhou inicialmente 8 pavilhões,
inicialmente utilizados para biotério, necrotério, laboratório, restaurante e
administração do Instituto.. Naquele mesmo ano de 1949, um químico holandês,
Henk Kemp, detentor do processo industrial de fabricação de HCH por catálise
química a baixa temperatura (OLIVEIRA, 1994; BASTOS, 1999), visitando a
Cidade dos Meninos, sugeriu a Mário Pinotti para que ali produzisse o
vulgarmente denominado “pó-de-broca”, ou hexaclorociclohexano (HCH),
incorretamente referido pela população local como BHC (“benzene hexachloride”,
em inglês), um composto de benzeno. (BASTOS, 1999).

O HCH é um pesticida organoclorado, isolado por Faraday em 1825, que teve suas
propriedades inseticidas descobertas em 1942, na França e na Inglaterra. Seu
isômero, gama-HCH recebeu o nome de Lindano. O gama-HCH, ou Lindano, é um
inseticida de amplo espectro usado para tratamento de sementes, do solo,
aplicações sobre folhas, em florestas, material orgânico guardado, em animais e na
saúde pública. Seu uso tornou-se restrito em alguns países e totalmente proibido
em outros, como no Japão, desde 1971. No Brasil, teve sua utilização na
agricultura proibida por Portaria Ministerial de 1985, mas continua sendo utilizado
em campanhas de saúde pública, na tentativa de erradicação e/ou controle de
vários vetores de doenças transmissíveis e endêmicas (MELLO, 1999).

Em 1950 a fábrica de HCH foi então inaugurada dentro da Cidade dos Meninos,
utilizando como matérias primas o benzeno, fornecido pela Companhia Siderúrgica
Nacional, de Volta Redonda, e o cloro, fornecido pela Companhia Eletroquímica
Fluminense, de São Gonçalo, ambas no Estado do Rio de Janeiro. Além do HCH, a
fábrica também desenvolvia pesquisas com outros pesticidas, como o arsenito de
cobre, também conhecido como Verde Paris e o tricloro bis (clorofeniletano) ou
DDT. (MELLO, 1999). A partir de 1956 a fábrica, que passara a se chamar
“Fábrica de Produtos Profiláticos”, produziu, até seu fechamento em 1960: pasta
de DDT; pasta de BHC (isômero alfa, enriquecido com gama-HCH);
emulsionáveis – DDT; mosquicidas – DDT + Lindano (gama-HCH); rodenticidas,
composto “1080 (monofluoroacetato de sódio) e cianeto de cálcio. (MELLO,
1999).

Portanto, a partir de 1950, quando ali se instalou o Instituto de Malariologia e sua


fábrica de pesticidas, a Cidade dos Meninos passava a ter três categorias de
habitantes: os meninos pobres, abrigados nos quatro Institutos e que estudavam nos
pavilhões profissionalizantes e nas escolas públicas – municipal e estadual - ; os
funcionários da Cidade dos Meninos, encarregados do cuidado destas crianças; os
funcionários federais de saúde, do Instituto de Malariologia/Fábrica de Produtos
Profiláticos, cujas famílias ocupavam casas a eles cedidas. Os filhos de todos estes
funcionários também estudavam nas escolas públicas ali situadas.

Contudo, em torno de 1955 o funcionamento da fábrica tornou-se antieconômico,


em razão de dificuldades de obtenção de matéria prima e da concorrência de
empresas paulistas. (MELLO, 1999, OLIVEIRA, 1994). Em 1961, a fábrica cessou
definitivamente suas atividades, deixando um estoque de 240 760 de iscas
rodenticidas; 112 407 litros de Triton X-151, um detergente potentíssimo; 109
tambores de Xilol, e “grande resíduo de produção” de Pó anti-Culex (“BHC”).

Michell Nunes Midlej Maron 44


EMERJ Direito Ambiental

(Relatório final de gestão do seu Diretor, Brigadeiro Dr. Bijos, apud MELLO,
1999).

Quanto de material tóxico efetivamente sobrou na Cidade dos Meninos é incerto.


Os moradores falam em 400 toneladas de “pó-de-broca” e diversas reportagens de
jornais entre 300 e 350 toneladas. O relato da dissertação de MELLO refere-se a
um estudo da FEEMA – Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente -,
que fala em 300 toneladas. (Em 1993, Alceni Guerra, então ministro da Saúde,
minimizaria a questão, dizendo tratar-se apenas de 10 toneladas e que bastava que
se as cobrisse com argila para resolver a questão da contaminação).

Segundo relato dos moradores, a fábrica abandonada foi sendo depredada com o
tempo e os tonéis de papelão nos quais o chamado BHC estava acondicionado se
romperam e o pó foi se infiltrando pelo solo onde os animais pastavam. A
população local deu diferentes usos ao material abandonado: era usado
domesticamente para matar piolhos e como inseticida de casas e quintais; foi
também utilizado como pavimentação da estrada interna; o pó-de-broca era
também recolhido do chão pelos moradores e vendido nas feiras livres locais.
(...)”

As regras da responsabilidade civil, como conhecidas, são diferentes quando se


analisa a responsabilidade por dano ambiental. O dano moral, por exemplo, que é de difícil
quantificação em qualquer seara, no dano ambiental é ainda mais complexo. Veremos,
agora, todos os aspectos da responsabilidade ambiental.
Relembrando os conceitos de poluição e poluidor, reveja o artigo 3º da Lei
6.938/81:

“Art. 3º - Para os fins previstos nesta Lei, entende-se por:


I - meio ambiente, o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem
física, química e biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas
formas;
II - degradação da qualidade ambiental, a alteração adversa das características do
meio ambiente;
III - poluição, a degradação da qualidade ambiental resultante de atividades que
direta ou indiretamente:
a) prejudiquem a saúde, a segurança e o bem-estar da população;
b) criem condições adversas às atividades sociais e econômicas;
c) afetem desfavoravelmente a biota;
d) afetem as condições estéticas ou sanitárias do meio ambiente;
e) lancem matérias ou energia em desacordo com os padrões ambientais
estabelecidos;
IV - poluidor, a pessoa física ou jurídica, de direito público ou privado,
responsável, direta ou indiretamente, por atividade causadora de degradação
ambiental;
V - recursos ambientais: a atmosfera, as águas interiores, superficiais e
subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o solo, o subsolo, os elementos da
biosfera, a fauna e a flora. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989).”

O conceito de poluição, extremamente aberto, engloba como danos ambientais, por


exemplo, as condições adversas às atividades econômicas. Por isso, como exemplo, se um
aterro sanitário diminuir o fluxo turístico em uma praia, esta perda da economia local é um
dano ambiental – o qual pode acarretar o não licenciamento ambiental desta obra, por conta
do potencial danoso sócio-econômico.

Michell Nunes Midlej Maron 45


EMERJ Direito Ambiental

Conceito importante, e ainda não definido, é o de poluidor indireto. A abrangência


deste conceito pode ser perigosa, podendo-se imaginar que se se tratar como poluidor
indireto todo aquele que contribui de qualquer forma para o dano, se açambarcar neste pólo
passivo até mesmo, por exemplo, o corretor de imóveis que vende um terreno em um
loteamento que danificará o ambiente, sabendo desta situação.
A responsabilidade por danos ambientais é um princípio, na verdade, que impõe
responsabilização em três esferas concomitantes: a responsabilidade integral, que engloba
as responsbilidades civil, penal e administrativa. Uma das grandes críticas, já notória, a esta
responsabilização integral, em três esferas, é que a responsabilidade administrativa é, de
fato, muito similar à penal. Vale rever o artigo 225 da CRFB, especificamente o § 3º:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá- lo para as presentes e
futuras gerações.
(...)
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
(...)”

A responsabilidade civil é objetiva, neste caso, o que é expresso no artigo 14 da Lei


6.938/81, pelo só fato de que a comprovação de dolo ou culpa é tremendamente difícil nas
lides ambientais. Veja o dispositivo:

“Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual
e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou
correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade
ambiental sujeitará os transgressores:
I - à multa simples ou diária, nos valores correspondentes, no mínimo, a 10 (dez) e,
no máximo, a 1.000 (mil) Obrigações Reajustáveis do Tesouro Nacional - ORTNs,
agravada em casos de reincidência específica, conforme dispuser o regulamento,
vedada a sua cobrança pela União se já tiver sido aplicada pelo Estado, Distrito
Federal, Territórios ou pelos Municípios;
II - à perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais concedidos pelo Poder
Público;
III - à perda ou suspensão de participação em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crédito;
IV - à suspensão de sua atividade.
§ 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor
obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os
danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O
Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
§ 2º No caso de omissão da autoridade estadual ou municipal, caberá ao Secretário
do Meio Ambiente a aplicação Ambiente a aplicação das penalidades pecuniárias
prevista neste artigo.
§ 3º Nos casos previstos nos incisos II e III deste artigo, o ato declaratório da
perda, restrição ou suspensão será atribuição da autoridade administrativa ou
financeira que concedeu os benefícios, incentivos ou financiamento, cumprimento
resolução do CONAMA.
§ 4º (Revogado pela Lei nº 9.966, de 2000)

Michell Nunes Midlej Maron 46


EMERJ Direito Ambiental

§ 5º A execução das garantias exigidas do poluidor não impede a aplicação das


obrigações de indenização e reparação de danos previstas no § 1o deste artigo.
(Incluído pela Lei nº 11.284, de 2006).”

A responsabilidade civil será também solidária, entre todos os causadores do dano


ambiental. A este respeito, veja o REsp. 1.056.540:

“REsp 1056540 / GO. Data da Publicação/Fonte: DJe 14/09/2009.


Ementa: PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
DANO AMBIENTAL – CONSTRUÇÃO DE HIDRELÉTRICA –
RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA – ARTS. 3º, INC. IV, E 14, §
1º, DA LEI 6.398/1981 – IRRETROATIVIDADE DA LEI –
PREQUESTIONAMENTO AUSENTE: SÚMULA 282/STF – PRESCRIÇÃO –
DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO: SÚMULA 284/STF –
INADMISSIBILIDADE.
1. A responsabilidade por danos ambientais é objetiva e, como tal, não exige a
comprovação de culpa, bastando a constatação do dano e do nexo de causalidade.
2. Excetuam-se à regra, dispensando a prova do nexo de causalidade, a
responsabilidade de adquirente de imóvel já danificado porque, independentemente
de ter sido ele ou o dono anterior o real causador dos estragos, imputa-se ao novo
proprietário a responsabilidade pelos danos. Precedentes do STJ.
3. A solidariedade nessa hipótese decorre da dicção dos arts. 3º, inc. IV, e 14, § 1º,
da Lei 6.398/1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente).
4. Se possível identificar o real causador do desastre ambiental, a ele cabe a
responsabilidade de reparar o dano, ainda que solidariamente com o atual
proprietário do imóvel danificado.
5. Comprovado que a empresa Furnas foi responsável pelo ato lesivo ao meio
ambiente a ela cabe a reparação, apesar de o imóvel já ser de propriedade de outra
pessoa jurídica.
6. É inadmissível discutir em recurso especial questão não decidida pelo Tribunal
de origem, pela ausência de prequestionamento.
7. É deficiente a fundamentação do especial que não demonstra contrariedade ou
negativa de vigência a tratado ou lei federal.
8. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido.”

O Poder Público responde subsidiariamente aos causadores do dano, por omissões


na prevenção de danos. O leading case foi a construção de um parque aquático em São
Paulo, em que o órgão ambiental permitiu, sem estudo prévio de impacto ambiental, a
devastação de mata atlântica, e por isso se tornou responsável subsidiário pelos danos
causados pelo empreendedor. O Estado, aqui, foi tratado como poluidor indireto, e há quem
critique esta posição, entendendo que a responsabilidade deveria incumbir ao servidor que
permitiu a obra, e não ao Estado em si.
A inversão do ônus da prova é um aspecto relevante nas questões de
responsabilidade ambiental. O direito ambiental é um direito de terceira geração, tal como o
direito do consumidor, e como tal já recebia inflexões analógicas da regulamentação desta
seara consumerista, inclusive no que diz respeito à inversão do ônus da prova. Esta analogia
já foi utilizada pelo STJ, como se pode ver no REsp. abaixo:

“REsp 1049822 / RS. Data da Publicação/Fonte: DJe 18/05/2009.


Ementa: AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. AGRAVO DE
INSTRUMENTO. PROVA PERICIAL. INVERSÃO DO ÔNUS.

Michell Nunes Midlej Maron 47


EMERJ Direito Ambiental

ADIANTAMENTO PELO DEMANDADO. DESCABIMENTO.


PRECEDENTES.
I - Em autos de ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Estadual
visando apurar dano ambiental, foram deferidos, a perícia e o pedido de inversão
do ônus e das custas respectivas, tendo a parte interposto agravo de instrumento
contra tal decisão.
II - Aquele que cria ou assume o risco de danos ambientais tem o dever de reparar
os danos causados e, em tal contexto, transfere-se a ele todo o encargo de provar
que sua conduta não foi lesiva.
III - Cabível, na hipótese, a inversão do ônus da prova que, em verdade, se dá em
prol da sociedade, que detém o direito de ver reparada ou compensada a eventual
prática lesiva ao meio ambiente - artigo 6º, VIII, do CDC c/c o artigo 18, da lei nº
7.347/85.
IV - Recurso improvido.”

A forma de reparação do dano ambiental é um ponto de grande interesse. Como


quantificar, por exemplo, o valor da indenização pela perda de um ecossistema por conta de
um derramamento de óleo?
O direito estadunidense apresenta como solução a teoria do willness of pay,
“disposição em pagar”. Por esta teoria, o dano seria compensado por meio de negociação
entre o causador e as vítimas. Ocorre que esta teoria não tem aplicação em todo caso,
porque nem sempre a vítima é determinável, e, mais do que isso, no Brasil não se pode
admitir transação de direito fundamental, como ocorreria nesta negociação. Por isso, esta
solução é impertinente em nosso ordenamento.
A forma de reparação, no Brasil, portanto, tem sido a condenação em obrigações de
fazer ou não fazer. Assim, supondo-se o desmatamento de cem árvores, a reparação
ambiental seria o reflorestamento desta área com a mesma quantidade de cem árvores; se o
dano foi o derramamento de óleo, a reparação é feita pela completa limpeza da área poluída
– e assim por diante. Quando, outrossim, a reparação do dano na espécie, por meio de
condenação em fazer ou não fazer, for completamente impossível, a condenação pecuniária
tomaria campo, apenas de forma subsidiária, ultima ratio.
O dano ambiental pode ser individual ou coletivo, podendo ambos decorrerem de
um mesmo evento. Pode o pescador perder sua embarcação em um acidente de
derramamento – dano individual –, e ao mesmo tempo toda a comunidade pesqueira perder
o seu local de trabalho, no mesmo acidente – dano coletivo. E pode haver inclusive o dano
difuso, como aquele causado a toda uma área turística com a perda do ecossistema.
O dano moral ambiental é ainda mais complexo. A perda do ecossistema gera dano
material, mas também um sofrimento difuso, incidente sobre uma gama indeterminada de
pessoas. A compensação pelo dano moral difuso poderia ser um pagamento pecuniário,
devido ao fundo de defesa de direitos difusos, para parte da doutrina; para outra, seria
necessário o cumprimento de uma obrigação de fazer que atingisse um número igualmente
indeterminado de pessoas. Como exemplo deste último caso, se um poluidor desmata uma
área, sua obrigação para reparar moralmente todos que desta área se viram privados seria a
de fazer uma obra de melhoria em todo o parque do qual faz parte a área desmatada.
É possível até mesmo a ocorrência de dano moral ambiental puro, sem dano
material coligado. Uma hipótese que ocorreu na prática foi a de uma propaganda veiculada
em televisão que, em seu conteúdo, estimulava a causação de danos ao meio ambiente
(estimulava implicitamente o desperdício de água), o que por si só gerou danos morais

Michell Nunes Midlej Maron 48


EMERJ Direito Ambiental

ambientais puros, fazendo com que o anunciante fosse condenado a não mais exibir tal
comercial.
Outro ponto polêmico é a responsabilização do financiador do empreendimento. No
direito americano tem sido entendido como responsável subsidiário o banco que financia
projeto causador de dano ambiental (em ações denominadas de deep pocket actions), sob a
lógica do enquadramento da instituição financiadora como poluidora indireta, pois se não
houvesse o empréstimo não haveria o dano, em última análise, eis que o projeto não se
implementaria – o que só seria afastado se banco tomasse as devidas providências
preventivas, assegurando-se de que a licença ambiental estivesse em dia. A questão da
configuração do poluidor indireto, como dito, é bastante controvertida.
Com base neste raciocínio, tem-se sugerido que os bancos têm uma função social de
verificar a questão ambiental em projetos que financiem. Tal como verificam com enorme
presteza se o seu investimento terá o retorno esperado, em qualquer empréstimo que fazem,
deveriam avaliar o retorno ambiental de seus financiamentos, a fim de evitar empréstimos
para projetos que causem danos ambientais.
Por fim, há que se falar do seguro ambiental. Há um projeto de lei em tramitação
que pretende impor seguro ambiental obrigatório a todos os projetos potencialmente
poluidores. Neste caso, nenhuma licença ambiental seria expedida sem a comprovação de
tal contratação de seguro de responsabilidade civil por danos ambientais – o que fomentaria
a investigação, pela seguradora, do risco ambiental da atividade, a fim de calcular seu
retorno econômico.

Casos Concretos

Questão 1

ADEA - Associação de Defesa e Educação Ambiental propôs Ação Civil Pública


por danos ao meio ambiente em face de Rosildo Nicolai em razão de suposta prática de
atividade agropastoril em desacordo com legislação florestal. Ab initio, foi prolatada
sentença extinguindo o feito sem exame de mérito por carência de ação decorrente de
ilegitimidade passiva ad causam, sob o fundamento de que o réu adquiriu a área já
desmatada, não sendo, portanto, o causador do dano ambiental em questão.
Irresignada, interpõe a Associação recurso de apelação, no qual pleiteia a reforma
do julgado, aduzindo, para tanto, que a legitimidade do réu decorre da prática do ato

Michell Nunes Midlej Maron 49


EMERJ Direito Ambiental

ilícito de perpetuação da lesão ambiental cometida pelo antigo proprietário da respectiva


área, impondo-se, dentro desse contexto, a procedência do pedido. Solucione a questão de
forma fundamentada.

Resposta à Questão 1

O réu deve responder pelo dano, na concepção do STJ, porque a reparação


ambiental se trata de uma obrigação propter rem que deve ser suportada pelo novel
proprietário. Ademais, poder-se-ia enquadrar o adquirente, ora réu, como poluidor indireto,
eis que com sua inércia contribui para a causação do dano ambiental, na sua perpetuação.
Veja os julgados do STJ:

“REsp 195274 / PR. Data da Publicação/Fonte: DJ 20/06/2005 p. 179.


Ementa: ADMINISTRATIVO E PROCESSUAL CIVIL. RESERVA FLORESTAL.
NOVO PROPRIETÁRIO. LEGITIMIDADE PASSIVA.
1. Em se tratando de reserva florestal legal, a responsabilidade por eventual dano
ambiental ocorrido nessa faixa é objetiva, devendo o proprietário, ao tempo em que
conclamado para cumprir obrigação de reparação ambiental, responder por ela.
2. O novo adquirente do imóvel é parte legítima para responder ação civil pública
que impõe obrigação de fazer consistente no reflorestamento da reserva legal, pois
assume a propriedade com ônus restritivo.
3. Recurso especial conhecido e provido.”

“REsp 217858 / PR STJ – Rel. Ministro FRANCIULLI NETTO, SEGUNDA


TURMA, j. 04/11/2003 “RECURSO ESPECIAL - ALÍNEAS “A” E “C” -
PROPRIEDADE RURAL – ATIVIDADE AGROPASTORIL - RESERVA LEGAL
- TERRENO ADQUIRIDO PELO RECORRENTE JÁ DESMATADO - AÇÃO
CIVIL PÚBLICA - LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DO
ADQUIRENTE DO IMÓVEL - EXISTÊNCIA DE OFENSA AOS ARTS. 16
ALÍNEA “A” E § 2º DA LEI N. 4.771/65; 3º E 267, IV, DO CPC - AUSÊNCIA
DE VIOLAÇÃO AO ART. 535, II, DO CPC - DIVERGÊNCIA
JURISPRUDENCIAL NÃO CONFIGURADA. Tanto a faixa ciliar quanto a
reserva legal, em qualquer propriedade, incluída a da recorrente, não podem ser
objeto de exploração econômica, de maneira que, ainda que se não dê o
reflorestamento imediato, referidas zonas não podem servir como pastagens.
Aquele que perpetua a lesão ao meio ambiente cometida por outrem está, ele
mesmo, praticando o ilícito. A obrigação de conservação é automaticamente
transferida do alienante ao adquirente, independentemente deste último ter
responsabilidade pelo dano ambiental. Na linha do raciocínio acima expendido,
confira-se o Recurso Especial n. 343.741/PR, cuja relatoria coube a este signatário,
publicado no DJU de 07.10.2002. Recurso especial provido para afastar a
ilegitimidade passiva ad causam do requerido e determinar o retorno dos autos à
Corte de origem para exame das demais questões envolvidas na demanda.

“REsp 327254 / PR STJ – Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA


TURMA, j. 03/12/2002 “ADMINISTRATIVO - DANO AO MEIO-AMBIENTE -
INDENIZAÇÃO – LEGITIMAÇÃO PASSIVA DO NOVO ADQUIRENTE. 1. A
responsabilidade pela preservação e recomposição do meio-ambiente é objetiva,
mas se exige nexo de causalidade entre a atividade do proprietário e o dano
causado (Lei 6.938/81). 2. Em se tratando de reserva florestal, com limitação
imposta por lei, o novo proprietário, ao adquirir a área, assume o ônus de manter a
preservação, tornando-se responsável pela reposição, mesmo que não tenha

Michell Nunes Midlej Maron 50


EMERJ Direito Ambiental

contribuído para devastá-la. 3. Responsabilidade que independe de culpa ou nexo


causal, porque imposta por lei. 4. Recursos especiais providos em parte.”

Questão 2

Em março de 2004, o Estado de Santa Catarina foi assolado pelo ciclone Catarina,
o qual atravessou uma fazenda, em Itajaí, devastando área destinada a reserva legal, e
contaminando um rio próximo com agrotóxicos. Há responsabilidade civil no caso em
tela?

Resposta à Questão 2

Há duas posições doutrinárias sobre a configuração dos casos fortuitos e de força


maior no direito ambiental. Primeiro, há a teoria do risco criado, que é a tradicional, mas há
também a teoria do risco integral, que encontra fortes defensores, atualmente. A teoria do
risco criado admite os fatos externos, como o fortuito externo e a força maior, como
excludentes da responsabilidade; a do risco integral, defende que não são admitidas
excludentes de qualquer natureza.
Para a responsabilidade pelo risco criado, a atuação em atividade potencialmente
poluidora, como a do caso – que envolve agrotóxicos – é bastante para definir
responsabilidade objetiva, mas o nexo pode ser afastado quando ocorrer fortuito externo ou
força maior, e é exatamente o que se deu no caso em tela. Por esta corrente, portanto, não
há responsabilidade do fazendeiro.
Se for seguida a teoria do risco integral, que parte da mesma concepção da teoria do
rico criado para atribuir a responsabilidade, a princípio – se atua em atividade
potencialmente danosa, será imputado –, sequer o fortuito e a força maior são capazes de
elidir a responsabilização, pois que se assim o fosse, o passivo ambiental ficaria todo
entregue à sociedade, e aquele que colheu frutos da atividade potencialmente danosa não
teria ônus algum. A lógica é que, se não existisse aquele empreendimento, simplesmente
não existiria o dano, e por isso não pode ser o empreendedor alheado desta
responsabilidade. Assim sendo, mesmo se tratando de força maior, o fazendeiro
responderia.

Questão 3

Fundação municipal do meio ambiente e o representante do MP de determinado


Estado ajuizaram ação civil pública em face da empresa Corta Bem Terraplanagem e do
seu geólogo responsável, alegando que os demandados obtiveram licença para
recuperação ambiental e paisagística, e exploração de saibro, em uma área degradada do
município, deixando de cumprir exigências constantes do termo de compromisso 01/2008,
bem como do relatório de vistoria técnica do órgão de fiscalização ambiental municipal.
Aduzem que os réus fizeram a ligação clandestina de águas pluviais à lagoa que ali se
encontra, causando alagamento nas residências próximas, postulando, portanto, que sejam

Michell Nunes Midlej Maron 51


EMERJ Direito Ambiental

condenados à execução integral do projeto de recuperação, sob pena de multa diária, bem
como ao pagamento de compensação pelos danos materiais e morais.
Os réus sustentam a ocorrência de caso fortuito, consubstanciada em fortes chuvas,
causadoras da destruição das obras de recuperação da área e dos alagamentos, não
podendo ser responsabilizados pelos prejuízos experimentados.
Em réplica, o MP acrescentou que não obstante as chuvas torrenciais terem
contribuído para o dano, tal agravamento se deu por falta da implantação de sistema de
captação que era de inteira responsabilidade dos réus, que exploravam a área de forma
irregular.
A sentença julgou parcialmente procedentes os pedidos, com relação à obrigação
de fazer, e impôs multa pelo descumprimento, rejeitando o pedido de danos morais
coletivo.
Irresignados, os autores interpõem apelação, pleiteando a procedência do pedido
de indenização pelos danos morais ambientais.
Pergunta-se: o apelo é procedente? É admissível dano moral ambiental?

Resposta à Questão 3

Em se admitindo a responsabilidade calcada na teoria do risco integral, há a


imputação aos réus dos danos causados. Sendo assim, responderão, independentemente do
evento de força maior.
Quanto ao dano moral ambiental, é sim admitido em nossa sistemática, apesar da
controvérsia. Por isso, merece compensação. A apelação deve ser provida.

Questão 4

A Fundação Municipal do Meio Ambiente de Maracá (FUMAM) e o representante


do Ministério Público de determinado Estado da Federação ajuizaram Ação Civil Pública
em face da empresa Corta Bem Terraplanagem¿ e do geólogo Giovane Floral. Alegam que
os demandados obtiveram licença para recuperação ambiental e paisagística com
exploração de saibro de uma área degradada, localizada em Porto das Canas, nesta
cidade, deixando de cumprir com exigências constantes no Termo de Compromisso nº
01/08, bem como no relatório de vistoria técnica da gerência de licenciamento e
fiscalização da FUMAM que determinavam a drenagem pluvial e revegetação da área.
Aduzem que os réus fizeram ligação clandestina das águas pluviais à lagoa daquela praia,
o que provocou alagamento das residências próximas. Razão pela qual postulam a
condenação dos demandados a promoverem a execução integral do projeto de recuperação
da área degradada, sob pena de multa diária para caso de descumprimento da ordem
judicial, bem como ao pagamento de indenização por danos morais a ser revertida para o
Fundo para reconstituição dos Bens Lesados (art. 13 da Lei 7.347/85). Os réus, em defesa,
sustentam a ocorrência de caso fortuito. Aduzem que, em razão das fortes chuvas, os
trabalhos de revegetação e de implantação do sistema de drenagem foram completamente
destruídos e que não podem ser responsabilizados pelos prejuízos experimentados pelos
moradores daquela localidade. Em réplica, o Parquet acrescentou que, não obstante as
chuvas torrenciais possam de fato ter contribuído para a degradação ambiental, tal
agravamento deu-se justamente pela falta do referido sistema, que era de inteira

Michell Nunes Midlej Maron 52


EMERJ Direito Ambiental

responsabilidade dos réus que vinham explorando a área de forma irregular, sem
cumprirem com os termos do ajustamento de conduta firmado com a FUMAM. Após,
sobreveio sentença que julgou parcialmente procedente o pedido com relação à obrigação
de fazer e impôs multa pelo descumprimento, rejeitando, porém, o pedido de danos morais
coletivos. Irresignados, os autores interpuseram recurso de apelação em que pleiteiam a
procedência do pedido de indenização. Pergunta-se:
a) O recurso dos autores deve ser acolhido?
b) É admissível a indenização por dano moral ambiental? Fundamente a resposta.
c) Cite o posicionamento da jurisprudência acerca da matéria.

Resposta à Questão 4

Veja o seguinte julgado, do TJ/RJ:

“AC 2005.014245-1 TJSC – Rel. Des. Rui Fortes, j. 12/05/2008, 3ª CC de Direito


Público
APELAÇÃO CÍVEL - AÇÃO CIVIL PÚBLICA - DANO AMBIENTAL -
EXTRAÇÃO DESMENSURADA DE SAIBRO - NÃO-CUMPRIMENTO DAS
EXIGÊNCIAS CONTIDAS NA LICENÇA CONCEDIDA PARA EXPLORAÇÃO
DA ÁREA - DEFEITO NO SISTEMA DE DRENAGEM PLUVIAL E
REVEGETAÇÃO - CASO FORTUITO (FORTES CHUVAS) – IRRELEVÂNCIA
- RESPONSABILIDADE DA EMPRESA EXTRATIVISTA PELA
RECUPERAÇÃO DA ÁREA DEGRADADA - TERMO DE COMPROMISSO
FIRMADO COM A FUNDAÇÃO MUNICIPAL DO MEIO AMBIENTE
(FLORAM) - PROJETO ELABORADO E APROVADO COM RESSALVAS -
OBRIGAÇÃO DE FAZER MANTIDA -DANO MORAL AMBIENTAL
CARACTERIZADO - LIGAÇÃO CLANDESTINA- ATERRAMENTO E
CONTAMINAÇÃO VIRÓTICADA LAGOA DE PONTA DAS CANAS
-INDENIZAÇÃO DEVIDA - RECURSO DOS RÉUS DESPROVIDO -
RECURSO MINISTERIALPROVIDO. Não há falar em caso fortuito quando
verificado que o dano ambiental foi provocado por chuvas torrenciais, sobretudo
quando constatado que as intempéries não teriam provocado o referido dano se a
empresa voltada à atividade de extração mineral (saibro) tivesse efetivamente
cumprido com as exigências de drenagem pluvial e revegetação da área explorada.
Assim, não há eximi-la da responsabilidade de elaborar e executar projeto de
recuperação do local degradado. O art. 14, §1º, da Lei n. 6.938/1981 (Lei da
Política Nacional do Meio Ambiente), prevê a possibilidade de responsabilização
objetiva do causador de eventual dano ambiental, independentemente da aferição
de culpa ou casos de força maior.
“[...] É admissível a indenização por dano moral ambiental nos casos em que a
ofensa ao meio ambiente acarreta sentimentos difusos ou coletivos de dor, perda,
sofrimento ou desgosto [...]”(AC n. 2000.025366-9, da Capital).”
Vistos, relatados e discutidos estes autos de Apelação Cível n. 2005.014245-1, da
comarca da Capital (2ª Vara da Fazenda), em que são apte/apdo o Representante do
Ministério Público, apte/apdo Marcos Zirke Terraplanagem Ltda. e Élson Genoval
Liz, e apdo a Fundação Municipal do Meio Ambiente de Florianópolis -
FLORAM: ACORDAM, em Terceira Câmara de Direito Público, por votação
unânime, dar provimento ao recurso do Parquet, negar provimento ao recurso dos
réus, e julgar prejudicada a remessa. Custas na forma da lei.”

Michell Nunes Midlej Maron 53


EMERJ Direito Ambiental

Tema V

Licenciamento ambiental: Estudo prévio de impacto ambiental; relatório de impacto ambiental; audiência
pública; licenças e autorizações ambientais; compensações ambientais. Auditoria ambiental. Poder de
polícia.

Notas de Aula8

1. Licenciamento ambiental

8
Aula ministrada pela professora Cristiane Vieira Jaccoud do Carmo Azevedo, em 14/12/2009.

Michell Nunes Midlej Maron 54


EMERJ Direito Ambiental

Antes de tudo, é preciso expor como se estrutura o controle ambiental pelo


Executivo nacional, estrutura a que se denomina de Sisnama. Veja o artigo 6° da Lei
6.938/81:

“Art. 6º Os órgãos e entidades da União, dos Estados, do Distrito Federal, dos


Territórios e dos Municípios, bem como as fundações instituídas pelo Poder
Público, responsáveis pela proteção e melhoria da qualidade ambiental, constituirão
o Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, assim estruturado:
I - órgão superior: o Conselho de Governo, com a função de assessorar o Presidente
da República na formulação da política nacional e nas diretrizes governamentais
para o meio ambiente e os recursos ambientais;
II - órgão consultivo e deliberativo: o Conselho Nacional do Meio Ambiente
(CONAMA), com a finalidade de assessorar, estudar e propor ao Conselho de
Governo, diretrizes de políticas governamentais para o meio ambiente e os recursos
naturais e deliberar, no âmbito de sua competência, sobre normas e padrões
compatíveis com o meio ambiente ecologicamente equilibrado e essencial à sadia
qualidade de vida;
III - órgão central: a Secretaria do Meio Ambiente da Presidência da República,
com a finalidade de planejar, coordenar, supervisionar e controlar, como órgão
federal, a política nacional e as diretrizes governamentais fixadas para o meio
ambiente;
IV - órgão executor: o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis, com a finalidade de executar e fazer executar, como órgão
federal, a política e diretrizes governamentais fixadas para o meio ambiente;
V - Órgãos Seccionais: os órgãos ou entidades estaduais responsáveis pela
execução de programas, projetos e pelo controle e fiscalização de atividades
capazes de provocar a degradação ambiental;
VI - Órgãos Locais: os órgãos ou entidades municipais, responsáveis pelo controle
e fiscalização dessas atividades, nas suas respectivas jurisdições;
§ 1º Os Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição,
elaboração normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o
meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA.
§ 2º O s Municípios, observadas as normas e os padrões federais e estaduais,
também poderão elaborar as normas mencionadas no parágrafo anterior.
§ 3º Os órgãos central, setoriais, seccionais e locais mencionados neste artigo
deverão fornecer os resultados das análises efetuadas e sua fundamentação, quando
solicitados por pessoa legitimamente interessada.
§ 4º De acordo com a legislação em vigor, é o Poder Executivo autorizado a criar
uma Fundação de apoio técnico científico às atividades do IBAMA.”

O Conselho Superior, do inciso I, é composto pelos Ministérios da União. O inciso


II institui o Conama, órgão consultivo e deliberativo, emitindo pareceres, e as suas
deliberações são atos normativos (resoluções). O órgão central é o Ministério do Meio
Ambiente, segundo o inciso III. O órgão executivo do sistema é o Ibama, executor das
políticas públicas do meio ambiente. O § 1° estabelece a competência legislativa e
jurisdicional complementar aos Estados, limitada aos tetos dos limites nacionalmente
estabelecidos.

1.1. Competência licenciatória

A competência para o licenciamento incumbe ao órgão federal quando o impacto


ambiental do projeto for nacional. Quando o impacto ambiental for regional, a competência

Michell Nunes Midlej Maron 55


EMERJ Direito Ambiental

para licenciar será estadual, e quando for local, a competência é municipal. Esta divisão de
competências é uma das questões que mais alcança o Judiciário, com impugnações acerca
de licenciamentos realizados por quem não se mostrava competente, ante a nebulosidade
dos limites do impacto ambiental.
A competência estadual sempre foi exercida proficuamente, guardando-se uma
espécie de subsidiariedade prática para a União, e sempre se viu com estranheza a
competência licenciatória do Município. Hoje, certamente não se estranha mais a atuação
municipal nesta gestão ambiental, quer em sua própria área de incumbência –
empreendimentos de impacto local –, quer por delegação de competência licenciatória que
originalmente pertencia ao Estado, por meio de convênio. Veja os artigos 4° a 7° e 20 da
Resolução 237 do Conama:

“Art. 4° Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos


Naturais Renováveis - IBAMA, órgão executor do SISNAMA, o licenciamento
ambiental a que se refere o artigo 10 da Lei nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, de
empreendimentos e atividades com significativo impacto ambiental de âmbito
nacional ou regional, a saber:
I - localizadas ou desenvolvidas conjuntamente no Brasil e em país limítrofe; no
mar territorial; na plataforma continental; na zona econômica exclusiva; em terras
indígenas ou em unidades de conservação do domínio da União.
II - localizadas ou desenvolvidas em dois ou mais Estados;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais do País ou
de um ou mais Estados;
IV - destinados a pesquisar, lavrar, produzir, benefi ciar, transportar, armazenar e
dispor material radioativo, em qualquer estágio, ou que utilizem energia nuclear em
qualquer de suas formas e aplicações, mediante parecer da Comissão Nacional de
Energia Nuclear - CNEN;
V - bases ou empreendimentos militares, quando couber, observada a legislação
específica.
§ 1° O IBAMA fará o licenciamento de que trata este artigo após considerar o
exame técnico procedido pelos órgãos ambientais dos Estados e Municípios em que
se localizar a atividade ou empreendimento, bem como, quando couber, o parecer
dos demais órgãos competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios, envolvidos no procedimento de licenciamento.
§ 2° O IBAMA, ressalvada sua competência supletiva, poderá delegar aos Estados
o licenciamento de atividade com significativo impacto ambiental de âmbito
regional, uniformizando, quando possível, as exigências.”

“Art. 5° Compete ao órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal o


licenciamento ambiental dos empreendimentos e atividades:
I - localizados ou desenvolvidos em mais de um Município ou em unidades de
conservação de domínio estadual ou do Distrito Federal;
II - localizados ou desenvolvidos nas florestas e demais formas de vegetação
natural de preservação permanente relacionadas no artigo 2o da Lei nº 4.771, de 15
de setembro de 1965, e em todas as que assim forem consideradas por normas
federais, estaduais ou municipais;
III - cujos impactos ambientais diretos ultrapassem os limites territoriais de um ou
mais Municípios;
IV – delegados pela União aos Estados ou ao Distrito Federal, por instrumento
legal ou convênio.
Parágrafo único. O órgão ambiental estadual ou do Distrito Federal fará o
licenciamento de que trata este artigo após considerar o exame técnico procedido
pelos órgãos ambientais dos Municípios em que se localizar a atividade ou

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EMERJ Direito Ambiental

empreendimento, bem como, quando couber, o parecer dos demais órgãos


competentes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios,
envolvidos no procedimento de licenciamento.”

“Art. 6° Compete ao órgão ambiental municipal, ouvidos os órgãos competentes da


União, dos Estados e do Distrito Federal, quando couber, o licenciamento
ambiental de empreendimentos e atividades de impacto ambiental local e daquelas
que lhe forem delegadas pelo Estado por instrumento legal ou convênio.”

“Art. 7° Os empreendimentos e atividades serão licenciados em um único nível de


competência, conforme estabelecido nos artigos anteriores.”

“Art. 20. Os entes federados, para exercerem suas competências licenciatórias,


deverão ter implementados os Conselhos de Meio Ambiente, com caráter
deliberativo e participação social e, ainda, possuir em seus quadros ou a sua
disposição profissionais legalmente habilitados.”

As matérias delegadas são fixadas em cada convênio, o que depende do porte de


cada Município, da estrutura para análise ambiental de que a municipalidade pode dispor.
Não se admite a exigência de duplo licenciamento: o empreendedor está sujeito ao
poder de polícia estatal, mas apenas por um dos entes federativos. A definição da
competência para tanto é fundamental, a fim de identificar exatamente quem pode emitir a
licença.

1.2. Licenças ambientais

A Resolução 237/97 do Conama traça o procedimento do licenciamento ambiental


em detalhes. Há três tipos básicos de licença, que serão abordados, mas o próprio Conama
permite que novas modalidades sejam criadas, ou procedimentos sejam simplificados.
Estão sujeitas a licenciamento as atividades utilizadoras de recursos ambientais,
consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras, bem como empreendimentos capazes de
causar degradação ambiental de qualquer sorte. Para saber se um projeto demanda
licenciamento ambiental, é preciso, antes de tudo, consultar o anexo da Resolução 237/97
do Conama, que apresenta rol de atividades que precisam de licenciamento. Estando lá, o
licenciamento se impõe, mas não significa que se não constar daquele rol esteja dispensada
desta licença: mesmo não tratada na listagem do Conama, que é meramente
exemplificativa, pode uma normativa estadual ou municipal abarcar tal projeto, impondo a
necessidade da licença por um destes entes.
O licenciamento é precedido de estudos ambientais, e esta fase de estudos é regida
pela Resolução 1/86 do Conama. O artigo 1° da Resolução 237 traz os conceitos de
licenciamento e de licença ambiental. Licenciamento é o procedimento; licença é o ato
administrativo que estabelece os requisitos finais concessivos do estabelecimento da
atividade. Veja o dispositivo:

“Art. 1° Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:


I - Licenciamento Ambiental: procedimento administrativo pelo qual o órgão
ambiental competente licencia a localização, instalação, ampliação e a operação de
empreendimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, consideradas
efetiva ou potencialmente poluidoras ou daquelas que, sob qualquer forma, possam

Michell Nunes Midlej Maron 57


EMERJ Direito Ambiental

causar degradação ambiental, considerando as disposições legais e regulamentares


e as normas técnicas aplicáveis ao caso.
II - Licença Ambiental: ato administrativo pelo qual o órgão ambiental competente,
estabelece as condições, restrições e medidas de controle ambiental que deverão ser
obedecidas pelo empreendedor, pessoa física ou jurídica, para localizar, instalar,
ampliar e operar empreendimentos ou atividades utilizadoras dos recursos
ambientais consideradas efetiva ou potencialmente poluidoras ou aquelas que, sob
qualquer forma, possam causar degradação ambiental.
III - Estudos Ambientais: são todos e quaisquer estudos relativos aos aspectos
ambientais relacionados à localização, instalação, operação e ampliação de uma
atividade ou empreendimento, apresentado como subsídio para a análise da licença
requerida, tais como: relatório ambiental, plano e projeto de controle ambiental,
relatório ambiental preliminar, diagnóstico ambiental, plano de manejo, plano de
recuperação de área degradada e análise preliminar de risco.
IV – Impacto Ambiental Regional: é todo e qualquer impacto ambiental que afete
diretamente (área de influência direta do projeto), no todo ou em parte, o território
de dois ou mais Estados.”

Na Avaliação de Impacto Ambiental – doravante chamada AIA – existe o estudo


técnico do impacto ambiental, o Estudo de Impacto Ambiental – doravante chamado EIA –,
e suas conclusões são expressas no Relatório de Impactos no Meio Ambiente – doravante
denominado RIMA. O RIMA só se impõe quando as atividades forem de maior
complexidade e potencial impactante, pois para atividades mais simples o relatório
produzido é o Relatório de Análise Preliminar, chamado RAP.
O EIA e o RIMA, na verdade, formam um só estudo, um só procedimento. O EIA é
um estudo altamente técnico e detalhado, incompreensível aos leigos, e para isto o RIMA
tem lugar: é um resumo explicativo do EIA. Assim, não existe RIMA sem EIA a ser
explicado.
Havendo necessidade de EIA/RIMA, duas outras coisas serão imperativas no
procedimento: as audiências públicas e a compensação ambiental, esta nos moldes do artigo
36 da Lei do Snuc, Lei 9.985/00, já transcrito, mas que vale ser revisto:

“Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de


significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental
competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo
relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e
manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo
com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.(Regulamento)
§ 1º O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta
finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a
implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental
licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo
empreendimento.
§ 2º Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a
serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e
ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas
unidades de conservação.
§ 3º Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua
zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só
poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua
administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de
Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste
artigo.”

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Realizado o AIA, passa-se ao licenciamento ambiental, procedimento administrativo


pelo qual deve passar a instalação, localização e operação de projetos. O procedimento do
licenciamento tem três fases. Vejamo-las no artigo 8° da Resolução 237/97 do Conama:

“Art. 8° O Poder Público, no exercício de sua competência de controle, expedirá as


seguintes licenças:
I - Licença Prévia (LP) - concedida na fase preliminar do planejamento do
empreendimento ou atividade aprovando sua localização e concepção, atestando a
viabilidade ambiental e estabelecendo os requisitos básicos e condicionantes a
serem atendidos nas próximas fases de sua implementação;
II - Licença de Instalação (LI) - autoriza a instalação do empreendimento ou
atividade de acordo com as especificações constantes dos planos, programas e
projetos aprovados, incluindo as medidas de controle ambiental e demais
condicionantes, da qual constituem motivo determinante;
III - Licença de Operação (LO) - autoriza a operação da atividade ou
empreendimento, após a verificação do efetivo cumprimento do que consta das
licenças anteriores, com as medidas de controle ambiental e condicionantes
determinados para a operação.
Parágrafo único. As licenças ambientais poderão ser expedidas isolada ou
sucessivamente, de acordo com a natureza, características e fase do
empreendimento ou atividade.”

Vejamos cada uma das licenças.

1.2.1. Licença prévia

O artigo 8°, inciso I, da Resolução 237 do Conama estabelece que aqui são
analisados os termos do EIA/RIMA, incumbindo ao Poder Público a atenção ao artigo 225,
§ 1°, da CRFB: deve ser dada publicidade aos estudos, segundo a Resolução 9/87 do
CONAMA, por meio das audiências públicas. A licença prévia é a fase em que se atesta a
viabilidade locacional do projeto pretendido.
É na fase da licença prévia que ocorre a maior concentração de trabalhos, em que se
exigem os relatórios e a publicidade dos atos, a fim de sanear as informações com a
participação pública e, eventualmente, comandar novos estudos.
Os resultados da audiência pública não vinculam o Poder Público; a requisição da
audiência pública, outrossim, vincula o procedimento: se não for promovida a audiência
requisitada, o processo de licenciamento é nulo.
O prazo mínimo da licença prévia é estabelecido de acordo com o cronograma, e o
máximo é de cinco anos. Sobre os prazos desta e das demais licenças, veja o artigo 18 da
Resolução 237:

“Art. 18. O órgão ambiental competente estabelecerá os prazos de validade de cada


tipo de licença, especificando-os no respectivo documento, levando em
consideração os seguintes aspectos:
I - O prazo de validade da Licença Prévia (LP) deverá ser, no mínimo, o
estabelecido pelo cronograma de elaboração dos planos, programas e projetos
relativos ao empreendimento ou atividade, não podendo ser superior a 5 (cinco)
anos.

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II - O prazo de validade da Licença de Instalação (LI) deverá ser, no mínimo, o


estabelecido pelo cronograma de instalação do empreendimento ou atividade, não
podendo ser superior a 6 (seis) anos.
III - O prazo de validade da Licença de Operação (LO) deverá considerar os planos
de controle ambiental e será de, no mínimo, 4 (quatro) anos e, no máximo, 10 (dez)
anos.
§ 1° A Licença Prévia (LP) e a Licença de Instalação (LI) poderão ter os prazos de
validade prorrogados, desde que não ultrapassem os prazos máximos estabelecidos
nos incisos I e II.
§ 2° O órgão ambiental competente poderá estabelecer prazos de validade
específicos para a Licença de Operação (LO) de empreendimentos ou atividades
que, por sua natureza e peculiaridades, estejam sujeitos a encerramento ou
modificação em prazos inferiores.
§ 3° Na renovação da Licença de Operação (LO) de uma atividade ou
empreendimento, o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão
motivada, aumentar ou diminuir o seu prazo de validade, após avaliação do
desempenho ambiental da atividade ou empreendimento no período de vigência
anterior, respeitados os limites estabelecidos no inciso III.
§ 4° A renovação da Licença de Operação (LO) de uma atividade ou
empreendimento deverá ser requerida com antecedência mínima de 120 (cento e
vinte) dias da expiração de seu prazo de validade, fixado na respectiva licença,
ficando este automaticamente prorrogado até a manifestação definitiva do órgão
ambiental competente.”

1.2.2. Licença de instalação

Uma vez aferida a viabilidade do projeto, pela aquisição da licença prévia, passa-se
à instalação propriamente dita, o que demanda a licença de instalação, do inciso II do artigo
supra. Nesta fase, se cumprem as condicionantes específicas, previstas na fase de licença
prévia.
As condicionantes, totalmente casuísticas, são medidas minimizantes ou
compensatórias: serão minimizantes dos danos aquelas que reduzam os impactos do
empreendimento, e compensatórias aquelas que, não sendo possível diminuir o impacto, se
prestam a de alguma forma incrementar o ambiente danificado (como o plantio de árvores
em outro local, ante o alagamento de uma área por uma hidrelétrica, por exemplo).
O prazo mínimo desta licença é estabelecido no caso, e o máximo é de seis anos.
Concedida por um ano, por exemplo, pode ser prorrogada, desde que não ultrapasse nunca
o teto de seis anos.
Cumpridas as condicionantes, instalado o empreendimento conforme licenciado,
passa-se à próxima etapa, a licença de operação.

1.2.3. Licença de operação

Tal como nas anteriores, a licença de operação apresenta condicionantes específicas,


estas agora atreladas ao meio de funcionamento do empreendimento. Uma vez
descumpridas, podem ensejar o cancelamento da licença.
O prazo mínimo desta licença é de quatro anos, e o máximo é de dez. O órgão
ambiental competente poderá estabelecer prazos de validade específicos para esta licença,
quando os projetos estejam sujeitos a encerramento ou modificação em prazos inferiores.
Na renovação desta licença, o órgão ambiental competente poderá, mediante decisão

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motivada, aumentar ou diminuir o seu prazo de validade, após avaliação do desempenho


ambiental da atividade ou empreendimento no período de vigência anterior, mas nunca
desconsiderando os tetos mínimos e máximos, de quatro e dez anos.
Para a renovação ininterrupta e automática desta licença, é preciso que haja um
requerimento com antecedência mínima de cento e vinte dias da expiração do prazo. Feito o
pedido em menos de cento e vinte dias, a licença não será automaticamente renovada,
ficando suspensa até a nova aprovação. Havendo requerimento tempestivo, a renovação é
automática não significa que o projeto está isento de análise: significa apenas que, até o fim
da análise – que pode demorar –, estará licenciado.

1.2.4. Outras licenças ambientais

Além das licenças da Resolução 237/97 do Conama, podem existir outras,


específicas, referentes a tipologias específicas. Como exemplo, a Resolução 273/00 do
Conama trata de licença especial necessária para postos de combustível: a licença de
encerramento da atividade, chamada termo de descomissionamento, em que o órgão
ambiental emite este termo declaratório de que não há nenhum passivo ambiental sendo
legado pelo empreendedor. Veja o artigo 1°, § 2°, desta resolução:
“Art. 1° A localização, construção, instalação, modificação, ampliação e operação
de postos revendedores, postos de abastecimento, instalações de sistemas
retalhistas e postos flutuantes de combustíveis dependerão de prévio licenciamento
do órgão ambiental competente, sem prejuízo de outras licenças legalmente
exigíveis.
(...)
§ 2° No caso de desativação, os estabelecimentos ficam obrigados a apresentar um
plano de encerramento de atividades a ser aprovado pelo órgão ambiental
competente.
(...)”

Em algumas tipologias há ainda, entre a fase de licença de instalação e a de


operação, uma licença intermediária de teste, que é a licença de operação por tempo
determinado, a fim de verificar a adaptação do projeto ao ecossistema, conforme o plano.
É possível que seja necessária uma autorização de um órgão diverso daquele que
leva a cabo o procedimento de licenciamento. Por exemplo, se uma atividade será levada a
cabo ao lado de uma unidade de conservação previamente estabelecida, é necessário que o
gestor desta área manifeste que nada tem a opor, a fim de que o empreendimento seja
possível, ou, se a atividade utilizará água como insumo produtivo ou diluidor de dejetos, é
preciso obter uma outorga do uso de água. Não se tratam propriamente de licenças, mas de
peculiares autorizações para que o projeto seja licenciado.
Além de licenças específicas, procedimentos específicos, diferenciados, podem ser
estabelecidos. Podem também ser reunidos os procedimentos de projetos limítrofes ou
idênticos, a fim de que os estudos de impacto conjunto sejam feitos em uma só tacada.

1.3. Modificação, suspensão ou cancelamento de licenças

Veja o artigo 19 da Resolução 237 do Conama:

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“Art. 19. O órgão ambiental competente, mediante decisão motivada, poderá


modificar os condicionantes e as medidas de controle e adequação, suspender ou
cancelar uma licença expedida, quando ocorrer:
I - violação ou inadequação de quaisquer condicionantes ou normas legais;
II - omissão ou falsa descrição de informações relevantes que subsidiaram a
expedição da licença;
III - superveniência de graves riscos ambientais e de saúde.”

Havendo uma das causas dos incisos I e II do artigo supra, o entendimento


majoritário é de que não haverá indenização devida ao empreendedor, por motivo óbvio –
ele deu causa à perda da licença. Sendo caso que se insira no inciso III, porém, há como se
pensar em indenização, se a causa do risco não for imputável ao empreendedor, mas ainda
assim é discutível (e muito discutida) esta indenizabilidade.

Casos Concretos

Questão 1

Associação de Defesa do Meio Ambiente (ADEMA) ajuizou ação civil pública em


face do IBAMA (Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais), do IAP
(Instituto Ambiental do Paraná), do Município de Araponga do Norte e da Companhia
Siderúrgica Nacional. Pretende, em síntese, a decretação da nulidade das licenças
ambientais concedidas pelo 1º réu à Companhia Siderúrgica Nacional (CSN) que
autorizam a instalação de relaminadora de aços no município de Araponga do Norte, bem
como a condenação dos requeridos a se absterem de quaisquer atividades que acarretem a
continuidade da degradação ambiental. A sentença monocrática reconheceu a
ilegitimidade passiva do IBAMA e extinguiu o feito sem exame do mérito, determinando
sua remessa ao juízo estadual. A ADEMA interpôs recurso de apelação junto ao TRF da 4ª

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Região pleiteando a nulidade do decisum prolatado com fundamento no artigo 3º, §1º da
Lei 1.885/38, de 29/06/1999, bem como o artigo 10 e §4º da Lei 6.938/81. Pergunta-se:
a) O recurso deve ser provido? Analise a legitimidade passiva do IBAMA para
figurar no pólo passivo da ação civil pública intentada.
b) O IBAMA tem competência para emitir licença ambiental? Em quais situações?
Esclareça acerca da necessidade de elaboração de prévios EIA (estudo de impacto
ambiental) e RIMA (relatório de impacto sobre o meio ambiente).

Resposta à Questão 1

A respeito, veja o julgado abaixo:

“REsp 818666 / PR STJ – Rel. Ministro FRANCISCO FALCÃO, PRIMEIRA


TURMA, j. 25/04/2006
PROCESSUAL CIVIL E DIREITO AMBIENTAL. AÇÃO CIVIL. NULIDADE
DE LICENCIAMENTO. INSTALAÇÃO DE RELAMINADORA DE AÇOS.
LEIS NºS 4.771/65 E 6.938/81. ATUAÇÃO DO IBAMA. COMPETÊNCIA
SUPLETIVA.
I - Em razão de sua competência supletiva, é legítima a presença do IBAMA em
autos de ação civil pública movida com fins de decretação de nulidade de
licenciamento ambiental que permitia a instalação de relaminadora de aços no
município de Araucária, não se caracterizando a apontada afronta às Leis nºs
4.771/65 e 6.938/81.
II - “A conservação do meio ambiente não se prende a situações geográficas ou
referências históricas, extrapolando os limites impostos pelo homem. A natureza
desconhece fronteiras políticas. Os bens ambientais são transnacionais” (REsp nº
588.022/SC, Rel. Min. JOSÉ DELGADO, DJ de 05/04/2004).
III - Recurso parcialmente conhecido e, nessa parte, improvido.”

Tema VI

Gestão de Recursos Hídricos: Política e Sistema Nacionais de Recursos Hídricos. Cobrança pelo uso da
água: natureza jurídica. Água subterrânea. Usos da água. Política Nacional de Saneamento Básico.

Notas de Aula9

1. Gestão de recursos hídricos

Qual é a natureza jurídica da água? Esta é uma pergunta de difícil resposta. Como se
trata de um dos bens mais caros à vida terrestre, é alvo de inúmeras controvérsias sobre seu
método de aproveitamento. Por exemplo, a água pode ou não ser objeto de apropriação?

9
Aula ministrada pelo professor Sávio Renato Bitencourt Soares Silva, em 14/12/2009.

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Pode receber valor econômico? Pertence ao Poder Público? Das respostas a estas perguntas
surgirá a definição da natureza jurídica da água.
A água, hoje, é definida como recurso renovável, porém finito. Foi criado, no
regime do CC de 1916 e posteriormente pelo Código de Águas, Decreto 24.643/34, um
regime de águas públicas e águas privadas, ou seja, cursos de água que poderiam pertencer
ao particular ou ao Poder Público, a cada um aplicando-se o respectivo regime, de direito
privado ou público. O regime de direito privado, porém, é cada vez menos importante,
vigendo ainda hoje mormente no que diz respeito a direitos de vizinhança, no CC de 2002,
pelo que se percebe que o regime de direito público é predominante, no que diz respeito a
estes recursos.
A disciplina de regime privado das águas, especialmente aquele traçado no Decreto
24.643/34, é absolutamente excepcional, merecendo interpretações o mais restritivas
possível. Veja o artigo 2° deste Código de Águas:

“Art. 2º São águas públicas de uso comum:


a) os mares territoriais, nos mesmos incluídos os golfos, bahias, enseadas e portos;
b) as correntes, canais, lagos e lagoas navegáveis ou flutuáveis;
c) as correntes de que se façam estas águas;
d) as fontes e reservatórios públicos;
e) as nascentes quando forem de tal modo consideráveis que, por si só, constituam
o "caput fluminis";
f) os braços de quaisquer correntes públicas, desde que os mesmos influam na
navegabilidade ou flutuabilidade.
§ 1º Uma corrente navegável ou flutuável se diz feita por outra quando se torna
navegável logo depois de receber essa outra.
§ 2º As correntes de que se fazem os lagos e lagoas navegáveis ou flutuáveis serão
determinadas pelo exame de peritos.
§ 3º Não se compreendem na letra b) dêste artigo, os lagos ou lagoas situadas em
um só prédio particular e por ele exclusivamente cercado, quando não sejam
alimentados por alguma corrente de uso comum.”

Estando ausente deste dispositivo, a água é considerada privada. No CC de 2002, o


direito de vizinhança trata bastante das águas privadas, como se vê nos artigos 1.288 a
1.296:

“Art. 1.288. O dono ou o possuidor do prédio inferior é obrigado a receber as


águas que correm naturalmente do superior, não podendo realizar obras que
embaracem o seu fluxo; porém a condição natural e anterior do prédio inferior não
pode ser agravada por obras feitas pelo dono ou possuidor do prédio superior.”

“Art. 1.289. Quando as águas, artificialmente levadas ao prédio superior, ou aí


colhidas, correrem dele para o inferior, poderá o dono deste reclamar que se
desviem, ou se lhe indenize o prejuízo que sofrer.
Parágrafo único. Da indenização será deduzido o valor do benefício obtido.”

“Art. 1.290. O proprietário de nascente, ou do solo onde caem águas pluviais,


satisfeitas as necessidades de seu consumo, não pode impedir, ou desviar o curso
natural das águas remanescentes pelos prédios inferiores.”

“Art. 1.291. O possuidor do imóvel superior não poderá poluir as águas


indispensáveis às primeiras necessidades da vida dos possuidores dos imóveis
inferiores; as demais, que poluir, deverá recuperar, ressarcindo os danos que estes

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sofrerem, se não for possível a recuperação ou o desvio do curso artificial das


águas.”

“Art. 1.292. O proprietário tem direito de construir barragens, açudes, ou outras


obras para represamento de água em seu prédio; se as águas represadas invadirem
prédio alheio, será o seu proprietário indenizado pelo dano sofrido, deduzido o
valor do benefício obtido.”

“Art. 1.293. É permitido a quem quer que seja, mediante prévia indenização aos
proprietários prejudicados, construir canais, através de prédios alheios, para
receber as águas a que tenha direito, indispensáveis às primeiras necessidades da
vida, e, desde que não cause prejuízo considerável à agricultura e à indústria, bem
como para o escoamento de águas supérfluas ou acumuladas, ou a drenagem de
terrenos.
§ 1° Ao proprietário prejudicado, em tal caso, também assiste direito a
ressarcimento pelos danos que de futuro lhe advenham da infiltração ou irrupção
das águas, bem como da deterioração das obras destinadas a canalizá-las.
§ 2° O proprietário prejudicado poderá exigir que seja subterrânea a canalização
que atravessa áreas edificadas, pátios, hortas, jardins ou quintais.
§ 3° O aqueduto será construído de maneira que cause o menor prejuízo aos
proprietários dos imóveis vizinhos, e a expensas do seu dono, a quem incumbem
também as despesas de conservação.”

“Art. 1.294. Aplica-se ao direito de aqueduto o disposto nos arts. 1.286 e 1.287.”

“Art. 1.295. O aqueduto não impedirá que os proprietários cerquem os imóveis e


construam sobre ele, sem prejuízo para a sua segurança e conservação; os
proprietários dos imóveis poderão usar das águas do aqueduto para as primeiras
necessidades da vida.”

“Art. 1.296. Havendo no aqueduto águas supérfluas, outros poderão canalizá-las,


para os fins previstos no art. 1.293, mediante pagamento de indenização aos
proprietários prejudicados e ao dono do aqueduto, de importância equivalente às
despesas que então seriam necessárias para a condução das águas até o ponto de
derivação.
Parágrafo único. Têm preferência os proprietários dos imóveis atravessados pelo
aqueduto.”

Esta normatividade do CC não importa ao direito ambiental, mas sim ao direito civil
em relações de direito de vizinhança. Não há preocupação ambiental na mens destas
normas. Quando a casuística versar sobre questões essencialmente ambientais (qualidade da
água, potabilidade, ou o que quer que seja que extravase o direito de vizinhança), estas
normas não têm aplicabilidade.
Uma expressão bem feliz para identificar a natureza jurídica da água de regime
público é bem difuso: trata-se de um bem que, tendo valor econômico, é titularizado por
todas as pessoas, em um grupo não identificável – tal como o ar. Os entes do Poder Público
têm dever de cuidado com este bem, mas não a sua titularidade stricto sensu, não são donos
da água, na acepção da palavra.
O bojo normativo atual sobre recursos hídricos compõe-se principalmente da
própria CRFB, de uma lei específica, a Lei 9.433/97, e do Código de Águas, interpretado
sob filtragem constitucional. Há também diplomas específicos, como a Lei 9.966/00, que
trata da poluição por óleo, e a Lei 9.984/00, que trata da Agência Nacional de Águas.

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1.1. Competência sobre recursos hídricos

A competência legislativa e material sobre águas é da União. Veja a competência


legislativa no artigo 22, IV, da CRFB:

“Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre:


(...)
IV - águas, energia, informática, telecomunicações e radiodifusão;
(...)”

Já quando se fala de competências materiais, do pertencimento dos bens jurídicos


traçado na CRFB, não se está tratando do direito de propriedade dos entes federativos; se
está tratando da incumbência pelo cuidado administrativo obrigatório e prioritário daquele
ente federado. E veja que esta ordem de prioridade no cuidado material do bem não exclui a
necessidade que os demais entes também devam zelar por tais bens. Tanto é assim que é o
Estado o licenciador mor, por assim dizer, como se vê no artigo 10 da Lei 6.938/81:

“Art. 10 - A construção, instalação, ampliação e funcionamento de


estabelecimentos e atividades utilizadoras de recursos ambientais, considerados
efetiva e potencialmente poluidores, bem como os capazes, sob qualquer forma, de
causar degradação ambiental, dependerão de prévio licenciamento de órgão
estadual competente, integrante do Sistema Nacional do Meio Ambiente -
SISNAMA, e do Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA, em caráter supletivo, sem prejuízo de outras licenças
exigíveis. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989)
§ 1º Os pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão serão
publicados no jornal oficial do Estado, bem como em um periódico regional ou
local de grande circulação.
§ 2º Nos casos e prazos previstos em resolução do CONAMA, o licenciamento de
que trata este artigo dependerá de homologação da IBAMA. (Redação dada pela
Lei nº 7.804, de 1989)
§ 3º O órgão estadual do meio ambiente e IBAMA, esta em caráter supletivo,
poderão, se necessário e sem prejuízo das penalidades pecuniárias cabíveis,
determinar a redução das atividades geradoras de poluição, para manter as
emissões gasosas, os efluentes líquidos e os resíduos sólidos dentro das condições
e limites estipulados no licenciamento concedido. (Redação dada pela Lei nº 7.804,
de 1989)
§ 4º Compete ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais
Renováveis - IBAMA o licenciamento previsto no caput deste artigo, no caso de
atividades e obras com significativo impacto ambiental, de âmbito nacional ou
regional. (Redação dada pela Lei nº 7.804, de 1989).”

Veja que não se adota, na competência material, apenas a dominialidade como


critério: não é porque é bem da União que somente esta zelará por ele. Leia o artigo 21,
XII, “b”, da CRFB:

“Art. 21. Compete à União:


(...)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão:
(...)

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b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento energético dos


cursos de água, em articulação com os Estados onde se situam os potenciais
hidroenergéticos;
(...)”

Mesmo que a competência legislativa sobre águas pertença à União – e alguns


autores se limitam a mencionar isto, sem maiores conjecturas –, o artigo 24 da CRFB
entrega competência legislativa concorrente aos Estados para tratar de águas, quando se
referir à sua proteção integrada ao meio ambiente. Veja:

“Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar


concorrentemente sobre:
(...)
VI - florestas, caça, pesca, fauna, conservação da natureza, defesa do solo e dos
recursos naturais, proteção do meio ambiente e controle da poluição;
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;
VIII - responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
(...)”

O Município poderá legislar em assuntos de interesse local, na forma do artigo 30, I,


da CRFB, e no inciso II deste dispositivo há a competência legislativa suplementar deste
ente:

“Art. 30. Compete aos Municípios:


I - legislar sobre assuntos de interesse local;
II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber;
(...)”

Pergunta-se: as águas de direito público serão de interesse somente local, em algum


caso? De fato, a proteção ambiental das águas não é interesse exclusivamente local,
municipal, mas a competência legislativa do Município pode tratar de águas apenas na
forma da proteção já estabelecida, ou seja: pode incrementar a proteção criada pelo Estado
ou União, se o interesse local assim demandar, mas nunca diminuí-la, ou tratar
isoladamente de águas.
Repare, porém, que há que se conjugar duas previsões para que a competência
municipal seja bem exercida: deve a norma municipal ser mais protetiva do meio ambiente,
e deve atender ao interesse público local, ou seja, a maior proteção deve se justificar. Do
contrário, a norma é burla aos preceitos constitucionais. A lei mais árdua se aplica sim, mas
se for constitucional, ou seja, se houver interesse local nesta maior severidade.
A despeito de o licenciamento incumbir a determinado ente, a fiscalização
ambiental incumbe a todos, mesmo àqueles que não atuaram no licenciamento. Trata-se de
um poder-dever, valendo apenas ressaltar que é preciso criar a estrutura de fiscalização por
lei de cada ente, e que não se pode admitir o bis in idem no exercício da polícia punitiva
pelos entes. Sobre o non bis in idem, a multa local prevalece sobre a multa federal, desde
que não seja um bem jurídico estritamente federal, como se vê no artigo 76 da Lei
9.605/98:

“Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito


Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma hipótese de incidência.”

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1.2. Outorga de direito de uso de recursos hídricos

Este instituto é regulamentado nos artigos 11 e 12 da Lei 9.433/97:

“Art. 11. O regime de outorga de direitos de uso de recursos hídricos tem como
objetivos assegurar o controle quantitativo e qualitativo dos usos da água e o
efetivo exercício dos direitos de acesso à água.”

“Art. 12. Estão sujeitos a outorga pelo Poder Público os direitos dos seguintes usos
de recursos hídricos:
I - derivação ou captação de parcela da água existente em um corpo de água para
consumo final, inclusive abastecimento público, ou insumo de processo produtivo;
II - extração de água de aqüífero subterrâneo para consumo final ou insumo de
processo produtivo;
III - lançamento em corpo de água de esgotos e demais resíduos líquidos ou
gasosos, tratados ou não, com o fim de sua diluição, transporte ou disposição final;
IV - aproveitamento dos potenciais hidrelétricos;
V - outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da água
existente em um corpo de água.
§ 1º Independem de outorga pelo Poder Público, conforme definido em
regulamento:
I - o uso de recursos hídricos para a satisfação das necessidades de pequenos
núcleos populacionais, distribuídos no meio rural;
II - as derivações, captações e lançamentos considerados insignificantes;
III - as acumulações de volumes de água consideradas insignificantes.
§ 2º A outorga e a utilização de recursos hídricos para fins de geração de energia
elétrica estará subordinada ao Plano Nacional de Recursos Hídricos, aprovado na
forma do disposto no inciso VIII do art. 35 desta Lei, obedecida a disciplina da
legislação setorial específica.”

É claro que não se trata de uma alienação da água pública, mas sim uma
regularização do seu uso por quem dela necessite, de forma correta e isenta de desvios de
finalidade. Trata-se de um bem de uso comum do povo, e o acesso a este bem deve ser
controlado, regulamentado, a fim de ser bem empregado.
Mas veja que a outorga pode ser onerosa, ou seja, pode implicar contrapartida
econômica por quem recebe a água. Neste caso, o aporte financeiro significará que o Estado
está apropriando-se da água e a comercializando, ou seja, desvirtuando a natureza do bem?
Há quem entenda que é exatamente isto que ocorre, mas a maior parte da doutrina entende
que não: o acesso à água pode implicar custo para o Poder Público, e é por este acesso que
será devida a contrapartida econômica, não se tratando de uma compra e venda da água.
A outorga de água em nada se confunde com o licenciamento ambiental. Não é
porque recebe a outorga que a atividade está dispensada do competente licenciamento, e
vice-versa: sendo necessário o recurso hídrico, em um projeto licenciado, esta outorga deve
ser obtida, independentemente – o que em regra é feito em concomitância com o próprio
licenciamento.
A discricionariedade técnica impera no procedimento de outorga, sendo os
parâmetros traçados pelos estudos técnicos sobre o requerimento. Os parâmetros da outorga
não são dados pelo direito, e sim pelas ciências técnicas sobre o assunto – o que define a
discricionariedade técnica, e não uma mera discricionariedade jurídica, livre. Promover a

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filtragem de uma outorga à luz das condições técnicas é uma coisa; vetá-lo por
inconveniência ou inoportunidade é outra bem diferente.
A discricionariedade técnica, portanto, quando cumpridas as exigências que dela
promanarem, acaba por gerar uma vinculação ao Poder Público: se o particular pretendente
da outorga cumprir os requisitos, a outorga se torna um direito subjetivo deste, e por isso
estamos diante de um ato administrativo vinculado.
O prazo máximo de outorga é de trinta e cinco anos, renovável. Veja o artigo 5° da
Lei 9.984/00:

“Art. 5° Nas outorgas de direito de uso de recursos hídricos de domínio da União,


serão respeitados os seguintes limites de prazos, contados da data de publicação
dos respectivos atos administrativos de autorização:
I – até dois anos, para início da implantação do empreendimento objeto da outorga;
II – até seis anos, para conclusão da implantação do empreendimento projetado;
III – até trinta e cinco anos, para vigência da outorga de direito de uso.
§ 1° Os prazos de vigência das outorgas de direito de uso de recursos hídricos
serão fixados em função da natureza e do porte do empreendimento, levando-se em
consideração, quando for o caso, o período de retorno do investimento.
§ 2° Os prazos a que se referem os incisos I e II poderão ser ampliados, quando o
porte e a importância social e econômica do empreendimento o justificar, ouvido o
Conselho Nacional de Recursos Hídricos.
§ 3° O prazo de que trata o inciso III poderá ser prorrogado, pela ANA,
respeitando-se as prioridades estabelecidas nos Planos de Recursos Hídricos.
§ 4° As outorgas de direito de uso de recursos hídricos para concessionárias e
autorizadas de serviços públicos e de geração de energia hidrelétrica vigorarão por
prazos coincidentes com os dos correspondentes contratos de concessão ou atos
administrativos de autorização.”

A outorga pode ser revogada quando houver superveniência de causa que a torne
irregular. Se não há culpa do usuário na perda dos requisitos, os autores de direito privado
defendem indenizabilidade, mas predomina na doutrina ambiental o entendimento de que
não se fala em indenização, aqui, por se tratar dos riscos do negócio, assim como uma
tempestade ou um raio não implicam em indenização para o titular do direito.

1.2.1. Competência

Em esfera federal, a outorga compete à Agência Nacional de Águas. Nos Estados,


aos respectivos órgãos criados para tanto. Se for seguido o critério da dominialidade, a
outorga será do ente o qual a CRFB aponta como dominante do bem. Assim, a maior parte
das águas seria da União, e a esta incumbiria sua outorga, cabendo ao Estado outorgar
águas do domínio estadual.
Contudo, o critério dominial não é a melhor base para identificar a competência
para a outorga de recursos hídricos; melhor seria que o mesmo critério da competência para
licenciamento fosse seguido, ou seja, o da magnitude do impacto, mesmo por uma questão
de coerência: mesmo que o licenciamento independa da outorga, e vice-versa, é mais
coerente que um mesmo ente federativo regule-os em uma mesma área. Todavia, a
jurisprudência tem adotado a dominialidade, e não a preponderância do impacto.

Michell Nunes Midlej Maron 69


EMERJ Direito Ambiental

Casos Concretos

Questão 1

O Ministério Público Federal ajuizou Ação Civil Pública em face da União e do


IBAMA (Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e de Recursos Naturais Renováveis),
objetivando a suspensão do procedimento de licenciamento ambiental para a obra de
transposição do Rio Santo Antônio com as bacias hidrográficas do Nordeste. Aduz que não
foram observadas normas de proteção ambiental, bem como regras de recursos hídricos
para a concessão da licença prévia. Ademais, o referido projeto de transposição abrange,
em parte, terras indígenas, razão pela qual se revela necessária a manifestação do
Congresso Nacional na forma do artigo 49, inciso XVI e § 3º do artigo 231 da
Constituição da República. Diante disso, pretende a suspensão do procedimento de
licenciamento ambiental para a obra de transposição do Rio Santo Antônio, que se
encontra em tramitação no IBAMA, bem como a suspensão dos efeitos da Licença Prévia
concedida ou ainda, a suspensão dos atos direcionados à outorga da Licença de instalação

Michell Nunes Midlej Maron 70


EMERJ Direito Ambiental

até que sejam satisfeitos os requisitos legais exigidos para a regularidade da licença
prévia. Requer a oitiva das populações indígenas afetadas e a consulta ao Congresso
Nacional e, ao final, a suspensão dos efeitos do Certificado de Sustentabilidade Hídrica da
obra, da outorga concedida pela ANA e dos efeitos da decisão do Conselho Nacional de
Recursos Hídricos, que aprovou o projeto em desacordo com os procedimentos previstos.
Os réus, em defesa, argumentaram que, segundo parecer técnico elaborado, foram
atendidas parcialmente 6 (seis) das 31 (trinta e uma) condicionantes mencionadas na
licença prévia, tendo as demais sido cumpridas na integralidade, razão suficiente para
passar para a fase seguinte do processo consistente na emissão de licença de instalação.
Afirmaram, ainda, que foram implementados programas e planos para viabilizar a
execução das obras com a devida proteção ao meio ambiente, o que justifica a concessão
da licença de instalação. Reputou-se, ainda, prescindível a autorização do Congresso
Nacional, bem como o consentimento prévio de populações indígenas para implantação do
empreendimento (art. 231, §3º da CF), tendo em conta que o projeto não aproveitaria
recursos hídricos localizados dentro das terras indígenas e que, ao invés de prejudicar,
poderia resolver problema de escassez de que padeceria certa comunidade indígena.
Pergunta-se:
a) A determinação constitucional deveria ser atendida antes da concessão da
Licença Prévia? Sua ausência macula o licenciamento?
b) Os pedidos formulados na ação civil pública devem ser acolhidos? Fundamente
sua resposta.

Resposta à Questão 1

A respeito, veja o Ag.Rg. na Ação Civil Originária 876, do STF:

“ACO 876 MC-AgR / BA – BAHIA. AG.REG.NA MEDIDA CAUTELAR NA


AÇÃO CÍVEL ORIGINÁRIA. Relator(a): Min. MENEZES DIREITO.
Julgamento: 19/12/2007. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: 01-08-2008
EMENTA Agravo regimental. Medida liminar indeferida. Ação civil originária.
Projeto de Integração do Rio São Francisco com as Bacias Hidrográficas do
Nordeste Setentrional. Periculum in mora não evidenciado. 1. Como assentado na
decisão agravada, a Ordem dos Advogados do Brasil - Seção da Bahia, AATR -
Associação de Advogados de Trabalhadores Rurais no Estado da Bahia, GAMBA -
Grupo Ambientalista da Bahia, IAMBA - Instituto de Ação Ambiental da Bahia,
Associação Movimento Paulo Jackson - Ética, Justiça e Cidadania, PANGEA -
Centro de Estudos Socioambientais e da AEABA - Associação dos Engenheiros
Agrônomos da Bahia, não detêm legitimidade ativa para a ação prevista no art.
102, I, "f", da Constituição Federal. 2. A Licença de Instalação levou em conta o
fato de que as condicionantes para a Licença Prévia estão sendo cumpridas, tendo
o IBAMA apresentado programas e planos relevantes para o sucesso da obra, dos
quais resultaram novas condicionantes para a validade da referida Licença de
Instalação. A correta execução do projeto depende, primordialmente, da efetiva
fiscalização e empenho do Estado para proteger o meio ambiente e as sociedades
próximas. 3. Havendo, tão-somente, a construção de canal passando dentro de terra
indígena, sem evidência maior de que recursos naturais hídricos serão utilizados,
não há necessidade da autorização do Congresso Nacional. 4. O meio ambiente não
é incompatível com projetos de desenvolvimento econômico e social que cuidem
de preservá-lo como patrimônio da humanidade. Com isso, pode-se afirmar que o
meio ambiente pode ser palco para a promoção do homem todo e de todos os
homens. 5. Se não é possível considerar o projeto como inviável do ponto de vista

Michell Nunes Midlej Maron 71


EMERJ Direito Ambiental

ambiental, ausente nesta fase processual qualquer violação de norma constitucional


ou legal, potente para o deferimento da cautela pretendida, a opção por esse projeto
escapa inteiramente do âmbito desta Suprema Corte. Dizer sim ou não à
transposição não compete ao Juiz, que se limita a examinar os aspectos
normativos, no caso, para proteger o meio ambiente. 6. Agravos regimentais
desprovidos.”

Tema VII
Os Municípios e o Meio Ambiente: Aspecto urbanístico. Plano diretor e Estatuto da Cidade. Patrimônio
cultural e tombamento. Limitações Administrativas no Direito Ambiental.

Notas de Aula10

1. Os Municípios e o meio ambiente

O direito ambiental se fundamenta no princípio da ubiqüidade, dentre outros. O bem


jurídico ambiental é ubíquo, porque não tem senhor individualizado, não tem titularidade
específica, senão por todos os seres vivos.
A municipalidade, o conceito de município, urbs, vem da necessidade de que os
titulares do direito ambiental – ou seja, todos – têm de se organizar de forma gregária, e
com isso organizar a valência desse bem difuso, ubíquo.

10
Aula ministrada pelo professor Francisco José de Jesus Carrera, em 9/8/2010.

Michell Nunes Midlej Maron 72


EMERJ Direito Ambiental

O meio ambiente se divide em três principais categorias, como se sabe: o meio


ambiente natural, o artificial e o cultural. Segundo José Afonso da Silva, o natural se trata
de todo aquele bem jurídico tutelado que não sofre qualquer intervenção de ordem
antrópica. O patrimônio natural é engenhado e criado sem interferência humana. O meio
ambiente artificial, por seu turno, é aquele que é criado e mantido pelo homem, traçado e
engenhado pela incidência humana. Por fim, o meio ambiente cultural é uma associação do
comportamento antrópico com o traço humano, o modus agendi humano com o ambiente
natural – é a associação do ambiente natural e artificial.
O urbanismo tradicional era definido como o conjunto de medidas estatais
destinadas a organizar os espaços habitáveis de modo a propiciar melhores condições de
vida ao homem na comunidade. Assim definiu a Carta de Atenas, em 1933, bem como a
doutrina de Hely Lopes Meireles. Hoje, o direito urbanístico, nas palavras de José Afonso
da Silva, é “o conjunto de normas que têm por objeto organizar os espaços habitáveis de
modo a propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade.”
O critério do que sejam “melhores condições de vida” era um tanto subjetivo, mas a
CRFB de 1988 objetivou-o, tornando obrigatório a qualquer município a garantia do acesso
à sadia qualidade de vida, combinado com o exercício regular do uso e aproveitamento da
propriedade territorial.
O histórico legislativo urbanístico brasileiro tem início, verdadeiramente, na Lei
6.766/79 – Lei de Parcelamento do Solo (Lei Lehmann), diploma ainda vigente, e que criou
conflitos diretos com a Lei 4.771/65 – Código Florestal, no que diz respeito à definição de
alguns aspectos, em especial o do tamanho da área de proteção permanente em matas
ciliares. Veja: a Lei 6.766/79, no artigo 4º, estabelece limite de quinze metros; o Código
Florestal, de trinta metros, no mínimo, como se vê no artigo 2º. Veja:

“Art. 4º - Os loteamentos deverão atender, pelo menos, aos seguintes requisitos:


I - as áreas destinadas a sistemas de circulação, a implantação de equipamento
urbano e comunitário, bem como a espaços livres de uso público, serão
proporcionais à densidade de ocupação prevista pelo plano diretor ou aprovada por
lei municipal para a zona em que se situem. (Redação dada pela Lei nº 9.785,
29.1.99)
II - os lotes terão área mínima de 125 m2 (cento e vinte e cinco metros quadrados)
e frente mínima de 5 (cinco) metros, salvo quando a legislação estadual ou
municipal determinar maiores exigências, ou quando o loteamento se destinar a
urbanização específica ou edificação de conjuntos habitacionais de interesse social,
previamente aprovados pelos órgãos públicos competentes;
III - ao longo das águas correntes e dormentes e das faixas de domínio público das
rodovias e ferrovias, será obrigatória a reserva de uma faixa não-edificável de 15
(quinze) metros de cada lado, salvo maiores exigências da legislação específica;
(Redação dada pela Lei nº 10.932, de 2004)
IV - as vias de loteamento deverão articular-se com as vias adjacentes oficiais,
existentes ou projetad (as, e harmonizar-se com a topografia local.
§ 1º A legislação municipal definirá, para cada zona em que se dívida o território
do Município, os usos permitidos e os índices urbanísticos de parcelamento e
ocupação do solo, que incluirão, obrigatoriamente, as áreas mínimas e máximas de
lotes e os coeficientes máximos de aproveitamento. (Redação dada pela Lei nº
9.785, 29.1.99)
§ 2º - Consideram-se comunitários os equipamentos públicos de educação, cultura,
saúde, lazer e similares.
§ 3º Se necessária, a reserva de faixa não-edificável vinculada a dutovias será
exigida no âmbito do respectivo licenciamento ambiental, observados critérios e

Michell Nunes Midlej Maron 73


EMERJ Direito Ambiental

parâmetros que garantam a segurança da população e a proteção do meio ambiente,


conforme estabelecido nas normas técnicas pertinentes. (Incluído pela Lei nº
10.932, de 2004).”

“Art. 2° Consideram-se de preservação permanente, pelo só efeito desta Lei, as


florestas e demais formas de vegetação natural situadas:
a) ao longo dos rios ou de qualquer curso d'água desde o seu nível mais alto em
faixa marginal cuja largura mínima será: (Redação dada pela Lei nº 7.803 de
18.7.1989)
1 - de 30 (trinta) metros para os cursos d'água de menos de 10 (dez) metros de
largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
2 - de 50 (cinquenta) metros para os cursos d'água que tenham de 10 (dez) a 50
(cinquenta) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
3 - de 100 (cem) metros para os cursos d'água que tenham de 50 (cinquenta) a 200
(duzentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
4 - de 200 (duzentos) metros para os cursos d'água que tenham de 200 (duzentos) a
600 (seiscentos) metros de largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
5 - de 500 (quinhentos) metros para os cursos d'água que tenham largura superior a
600 (seiscentos) metros; (Incluído pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
b) ao redor das lagoas, lagos ou reservatórios d'água naturais ou artificiais;
c) nas nascentes, ainda que intermitentes e nos chamados "olhos d'água", qualquer
que seja a sua situação topográfica, num raio mínimo de 50 (cinquenta) metros de
largura; (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
d) no topo de morros, montes, montanhas e serras;
e) nas encostas ou partes destas, com declividade superior a 45°, equivalente a
100% na linha de maior declive;
f) nas restingas, como fixadoras de dunas ou estabilizadoras de mangues;
g) nas bordas dos tabuleiros ou chapadas, a partir da linha de ruptura do relevo, em
faixa nunca inferior a 100 (cem) metros em projeções horizontais; (Redação dada
pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
h) em altitude superior a 1.800 (mil e oitocentos) metros, qualquer que seja a
vegetação. (Redação dada pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989)
Parágrafo único. No caso de áreas urbanas, assim entendidas as compreendidas nos
perímetros urbanos definidos por lei municipal, e nas regiões metropolitanas e
aglomerações urbanas, em todo o território abrangido, obervar-se-á o disposto nos
respectivos planos diretores e leis de uso do solo, respeitados os princípios e
limites a que se refere este artigo.(Incluído pela Lei nº 7.803 de 18.7.1989).”

Para parte da doutrina, se resolve este conflito pela simples leitura do parágrafo
único do artigo supra, que determina certa prioridade ao Código Florestal, mas a questão
ainda é controvertida.
Adiante, a Lei 10/257/01, o Estatuto da Cidade, veio regulamentar expressamente os
artigos constitucionais sobre o tema, 182 e 183:

“Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público


municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o
pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de
seus habitantes.
§ 1º - O plano diretor, aprovado pela Câmara Municipal, obrigatório para cidades
com mais de vinte mil habitantes, é o instrumento básico da política de
desenvolvimento e de expansão urbana.
§ 2º - A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências
fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor.

Michell Nunes Midlej Maron 74


EMERJ Direito Ambiental

§ 3º - As desapropriações de imóveis urbanos serão feitas com prévia e justa


indenização em dinheiro.
§ 4º - É facultado ao Poder Público municipal, mediante lei específica para área
incluída no plano diretor, exigir, nos termos da lei federal, do proprietário do solo
urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, que promova seu adequado
aproveitamento, sob pena, sucessivamente, de:
I - parcelamento ou edificação compulsórios;
II - imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana progressivo no tempo;
III - desapropriação com pagamento mediante títulos da dívida pública de emissão
previamente aprovada pelo Senado Federal, com prazo de resgate de até dez anos,
em parcelas anuais, iguais e sucessivas, assegurados o valor real da indenização e
os juros legais.”

“Art. 183. Aquele que possuir como sua área urbana de até duzentos e cinqüenta
metros quadrados, por cinco anos, ininterruptamente e sem oposição, utilizando-a
para sua moradia ou de sua família, adquirir-lhe-á o domínio, desde que não seja
proprietário de outro imóvel urbano ou rural.
§ 1º - O título de domínio e a concessão de uso serão conferidos ao homem ou à
mulher, ou a ambos, independentemente do estado civil.
§ 2º - Esse direito não será reconhecido ao mesmo possuidor mais de uma vez.
§ 3º - Os imóveis públicos não serão adquiridos por usucapião.”

A disciplina urbanística do município é traçada no plano diretor, como se vê, e não


na lei orgânica. A lei orgânica até pode contemplar políticas urbanísticas, mas é no plano
diretor que se inserem as normas atinentes a tais aspectos, em regra.
Para o implemento de políticas urbanas, hoje, não é mais suficiente se falar em
função social da propriedade: é preciso também se atentar para o conceito de função social
da cidade, que se preenche no atendimento às demandas primárias e secundárias da
sociedade. Assim, a função social da propriedade, hoje, além de se consubstanciar no jus
utendi, fruendi e abutendi, também pressupõe a adequação da propriedade à nova ordem
urbanística. Há que se combinar os conceitos.
É assim que se constata que prédios em péssimas condições de conservação,
causadores de riscos diversos à municipalidade, por exemplo, mesmo que estando
formalmente regulares (com licença de habitação, e inclusive sendo tributados), não
cumprem a função social, pois mesmo que a função social da propriedade esteja cumprida,
a função social da cidade pode estar sendo prejudicada pela ocupação descuidada do bem.
Cria-se, assim, com a combinação da função da propriedade e a função da cidade, o
que se chama de função sócio-ambiental da propriedade urbana. Combinam-se, assim, à
perfeição, as previsões constitucionais da função social da propriedade com as da proteção
ambiental, do conhecido artigo 225 da CRFB.
A política urbana moderna está atrelada necessariamente a alguns pressupostos,
especialmente o da garantia de bem estar à população. A forma de ocupação do meio social
deve se orientar por esta guia, ou seja, o urbanista deve se preocupar sempre em seguir o
melhor caminho para o bem estar social. Na execução da política urbana torna-se
verdadeiro afirmar que o meio ambiente artificial passa a receber uma tutela mediata (artigo
225 da CRFB) e uma tutela imediata (artigos 182 e 183 da CRFB). É impossível
desvincular da política urbana o conceito de sadia qualidade de vida, segundo Celso
Antônio Pacheco Fiorillo.
O artigo 2º do Estatuto da Cidade traz expressamente os objetivos da política
urbana:

Michell Nunes Midlej Maron 75


EMERJ Direito Ambiental

“Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;
IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da
população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área
de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos
adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em
relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como
pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou
não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo
em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua
área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão
urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e
econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e
dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a
privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens
pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a
valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído,
do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto
ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de
baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e
ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da
população e as normas ambientais;

Michell Nunes Midlej Maron 76


EMERJ Direito Ambiental

XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das


normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta
dos lotes e unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o
interesse social.”

O que se consolida, ali, é o direito à cidade sustentável. A Lei 11.445/07, Lei do


Saneamento Básico, já contempla essa ideia, mas peca na terminologia: não se fala mais em
saneamento básico, e sim em saneamento ambiental, em que a sadia qualidade de vida faz
parte do conjunto de itens essenciais à constituição de uma ordem urbanística minimamente
tolerável.
O Estatuto da Cidade se aplica tanto a cidades urbanas como a cidades rurais – é das
cidades, gênero. Há municípios de caráter claramente rural, mas que não estão por isso
alijados da regulamentação provida pelo estatuto.
As resoluções 302 e 303 do Conama, que tratam das áreas de proteção permanente,
também identificam as definições do que sejam áreas urbanas consolidadas ou não. Muitos
são os critérios identificadores, podendo-se enumerar alguns: arruamento, energia elétrica,
tratamento de água e esgoto, controle de tráfego, acessibilidade, todo isso indica
consolidação de área urbana. Veja o artigo 2º, V, da Resolução 302 do Conama:

“Art. 2º Para efeito desta Resolução são adotadas as seguintes definições:


(...)
V - Área Urbana Consolidada: aquela que atende aos seguintes critérios:
a) definição legal pelo poder público;
b) existência de, no mínimo, quatro dos seguintes equipamentos de infra-estrutura
urbana:
1. malha viária com canalização de águas pluviais,
2. rede de abastecimento de água;
3. rede de esgoto;
4. distribuição de energia elétrica e iluminação pública;
5. recolhimento de resíduos sólidos urbanos;
6. tratamento de resíduos sólidos urbanos; e
c) densidade demográfica superior a cinco mil habitantes por km2.”

Veja que o primeiro elemento é justamente a previsão legal de que a área é urbana, e
isso se faz com a definição do zoneamento urbano. O zoneamento ambiental é feito por
meio do plano diretor,
O Estatuto da Cidade traça uma enorme gama de diretrizes para o implemento da
boa política urbanística. Veja o artigo 2º da Lei 10.257/01:

“Art. 2º A política urbana tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade e da propriedade urbana, mediante as seguintes diretrizes
gerais:
I – garantia do direito a cidades sustentáveis, entendido como o direito à terra
urbana, à moradia, ao saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte
e aos serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras gerações;
II – gestão democrática por meio da participação da população e de associações
representativas dos vários segmentos da comunidade na formulação, execução e
acompanhamento de planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano;
III – cooperação entre os governos, a iniciativa privada e os demais setores da
sociedade no processo de urbanização, em atendimento ao interesse social;

Michell Nunes Midlej Maron 77


EMERJ Direito Ambiental

IV – planejamento do desenvolvimento das cidades, da distribuição espacial da


população e das atividades econômicas do Município e do território sob sua área
de influência, de modo a evitar e corrigir as distorções do crescimento urbano e
seus efeitos negativos sobre o meio ambiente;
V – oferta de equipamentos urbanos e comunitários, transporte e serviços públicos
adequados aos interesses e necessidades da população e às características locais;
VI – ordenação e controle do uso do solo, de forma a evitar:
a) a utilização inadequada dos imóveis urbanos;
b) a proximidade de usos incompatíveis ou inconvenientes;
c) o parcelamento do solo, a edificação ou o uso excessivos ou inadequados em
relação à infra-estrutura urbana;
d) a instalação de empreendimentos ou atividades que possam funcionar como
pólos geradores de tráfego, sem a previsão da infra-estrutura correspondente;
e) a retenção especulativa de imóvel urbano, que resulte na sua subutilização ou
não utilização;
f) a deterioração das áreas urbanizadas;
g) a poluição e a degradação ambiental;
VII – integração e complementaridade entre as atividades urbanas e rurais, tendo
em vista o desenvolvimento socioeconômico do Município e do território sob sua
área de influência;
VIII – adoção de padrões de produção e consumo de bens e serviços e de expansão
urbana compatíveis com os limites da sustentabilidade ambiental, social e
econômica do Município e do território sob sua área de influência;
IX – justa distribuição dos benefícios e ônus decorrentes do processo de
urbanização;
X – adequação dos instrumentos de política econômica, tributária e financeira e
dos gastos públicos aos objetivos do desenvolvimento urbano, de modo a
privilegiar os investimentos geradores de bem-estar geral e a fruição dos bens
pelos diferentes segmentos sociais;
XI – recuperação dos investimentos do Poder Público de que tenha resultado a
valorização de imóveis urbanos;
XII – proteção, preservação e recuperação do meio ambiente natural e construído,
do patrimônio cultural, histórico, artístico, paisagístico e arqueológico;
XIII – audiência do Poder Público municipal e da população interessada nos
processos de implantação de empreendimentos ou atividades com efeitos
potencialmente negativos sobre o meio ambiente natural ou construído, o conforto
ou a segurança da população;
XIV – regularização fundiária e urbanização de áreas ocupadas por população de
baixa renda mediante o estabelecimento de normas especiais de urbanização, uso e
ocupação do solo e edificação, consideradas a situação socioeconômica da
população e as normas ambientais;
XV – simplificação da legislação de parcelamento, uso e ocupação do solo e das
normas edilícias, com vistas a permitir a redução dos custos e o aumento da oferta
dos lotes e unidades habitacionais;
XVI – isonomia de condições para os agentes públicos e privados na promoção de
empreendimentos e atividades relativos ao processo de urbanização, atendido o
interesse social.”

Há diretrizes gerais governamentais, que dependem de atuação e iniciativa direta


do Poder Público, que são: o planejamento do desenvolvimento da cidade (IV); oferta de
equipamentos urbanos e comunitários, transportes e serviços públicos (V); promoção de
padrões de bens e serviços de expansão (VIII); proteção do meio ambiente (XII); igualdade
de condições entre agentes públicos e privados nos empreendimentos e atividades do
processo de urbanização (XVI).

Michell Nunes Midlej Maron 78


EMERJ Direito Ambiental

Há diretrizes sociais: direito a cidades sustentáveis para as gerações presentes e


futuras; cooperação entre os governos e a iniciativa privada nos processos de urbanização;
distribuição eqüitativa de benefícios e ônus oriundos de atividades de urbanização;
participação democrática na fiscalização de planos e programas de desenvolvimento
urbano; audiências prévias no caso de empreendimentos com efeitos potencialmente
negativos sobre o conforto, a segurança e o meio ambiente natural ou construído.
Há também diretrizes econômico-financeiras: compatibilização dos instrumentos de
política econômica, tributária e financeira de forma a privilegiar investimentos que
propiciem bem estar gera (X); recuperação de investimentos quando a urbanização houver
valorizado imóveis privados (XI).
E há diretrizes relativas ao solo urbano, de ordenação e controle do uso do solo,
visando impedir situações nocivas à coletividade tais como: uso incompatível do solo;
deterioração de área urbanizada; e poluição ambiental.
As diretrizes governamentais, por óbvio, são obrigações destinadas ao Poder Público. O
planejamento, por exemplo, é o “processo prévio de análise urbanística pelo qual o Poder
Público formula os projetos para implementar uma política de transformação das cidades
com a finalidade de alcançar o desenvolvimento urbano e a melhoria das condições de
qualquer tipo de ocupação dos espaços urbanos”, segundo José dos Santos Carvalho Filho.
São instrumentos jurídicos e políticos da política urbana: desapropriação; EIA/EIV;
servidão administrativa; limitações administrativas; tombamento de imóveis; unidades de
conservação; zonas especiais de interesse social; concessão de direito real de uso;
concessão de uso para fins de moradia; parcelamento, edificação ou utilização
compulsórios; usucapião especial de imóvel urbano; direito de superfície; direito de
preempção; outorga onerosa do direito de construir; operações urbanas consorciadas;
regularização fundiária; assistência técnica jurídica gratuita para comunidades e grupos
sociais menos favorecidos; e o referendo popular e plebiscito.
Importante reverberação da função sócio-ambiental da propriedade é o chamado
direito de laje: consiste na proteção real autônoma do direito de sobre elevação de um bem
imóvel, ou seja, a concessão de autonomia registral à propriedade erigida sobre a laje de um
outro imóvel. Com esse direito, o proprietário do bem passa a ter registro imobiliário
próprio, e conta com a proteção real de sua propriedade.
Há que se apontar, para concluir, algumas diferenças conceituais fundamentais. A
primeira é entre conservação e preservação: conservação é a utilização do recurso natural,
com manutenção da fonte para o consumo futuro; preservação é a não utilização da fonte
original do recurso, ocorrendo apenas a sua manutenção, sem qualquer tipo de intervenção
antrópica. A segunda diferença é entre os conceitos de dano e impacto: dano é destruição,
degradação irreversível, e por isso apenas compensável; impacto, é conduta degradante,
porém reversível, e assim deve ser revertido ou mitigado, preferencialmente à mera
compensação.

Michell Nunes Midlej Maron 79


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Casos Concretos

Questão 1

O município de Magé ajuizou Ação Civil Pública em face de Firmino dos Santos.
Aduziu que o réu está efetuando parcelamento irregular do solo na Estrada dos Pássaros,
nº 650, nesta localidade, descumprindo notificação feita por agentes da municipalidade e
afrontando direito difuso da coletividade à preservação do meio ambiente, bem como da
qualidade de vida da população. Disse que tais interesses se sobrepõem ao interesse
privado. Diante disso, pretende a condenação do réu a se abster de promover qualquer
atividade relativa ao parcelamento do solo no local, ou ainda, de realizar edificações, sob
pena de multa diária, sem prejuízo da regularização do que já foi loteado. Em defesa o réu
suscitou preliminar de inépcia da inicial, argumentando que a ação civil pública é meio
inadequado para o fim proposto, por não se tratar de interesses difusos ou coletivos. No
mérito, requereu a improcedência dos pedidos argumentando que não realizou qualquer

Michell Nunes Midlej Maron 80


EMERJ Direito Ambiental

atividade de parcelamento do solo, pois apenas cedeu parte de seus direitos possessórios a
parentes necessitados de moradia, sendo tal direito hoje erigido à categoria de direito
social. Após a realização de vistoria no local, o expert concluiu que o parcelamento foi
iniciado, havendo no local três barracos ocupados por cinco famílias, parentes do réu.
Pergunta-se:
a) A preliminar argüida deve ser acolhida? Fundamente a resposta.
b) O direito ao meio ambiente equilibrado se sobrepõe ao direito de propriedade?
Resolva o conflito de direitos constitucionalmente protegidos.
c) A inércia do Poder Público permitiu, por muitos anos, a proliferação de
ocupações irregulares, inclusive em terras públicas. Como ponderar tal direito com a
defesa do meio ambiente (CRFB, art. 225), com a função social da propriedade (CRFB,
artigo 5º, XXIII) e com a função sócio-ambiental da cidade (CRFB, artigo 182 e Estatuto
da Cidade, artigo 1º)?

Resposta à Questão 1

a) A preliminar deve ser rejeitada, eis que a ação civil pública é perfeitamente apta
a deduzir tal pretensão. O direito à cidade sustentável é difuso, e o uso irregular
do solo é protegido por meio desse instrumento.

b) Sim, certamente, se na casuística preponderar no cotejo de relevância – como


qualquer outro princípio e direito, diga-se.

c) Veja o seguinte julgado:

“AC 2008.001.13701 TJRJ – Rel. DES. SIRLEY ABREU BIONDI, j. 24/06/2008,


13ª CC
Ação Civil Pública. Parcelamento irregular do solo urbano. Área de preservação
ambiental. Preocupação da Prefeitura de Angra dos Reis com possível
desmatamento e utilização indevida do solo como área residencial. Sentença que
julgou procedente em parte o pedido, determinando ao réu que se abstenha de
parcelar o solo ou construir no local sob pena de multa diária. Inconformismo
através do recurso de apelação. Manifesto direito da Municipalidade em pretender
preservar as áreas em que é vedada por lei a supressão da vegetação, exceto
quando autorizada pelo Poder Público e desde que presente o interesse coletivo
(Código Florestal, artigos 1º e 3º, § 1º). É certo que o direito à moradia, hoje
erigido à categoria de direito social (CRFB/88, artigo 6º), deve ser protegido, mas
sem violar os preceitos constitucionais em defesa do meio ambiente (CRFB, artigo
225), da função social da propriedade (CRFB, artigo 5º, XXIII) e da função sócio-
ambiental da cidade (CRFB, artigo 182 e Estatuto da Cidade, artigo 1º), devendo
ser preservado em primeiro lugar, o interesse coletivo. Inviável, portanto, aceitar o
parcelamento irregular do solo municipal, sob pena de afronta direta ao direito da
coletividade à preservação do meio ambiente e da qualidade de vida da população,
interesses de caráter público e social que se sobrepõem ao interesse privado, daí o
cabimento da Ação Civil Pública. Em razão do exposto, com base no art. 557 do
CPC, NEGO SEGUIMENTO AO RECURSO, diante da sua manifesta
improcedência, mantendo integralmente a douta sentença recorrida.”

Questão 2

Michell Nunes Midlej Maron 81


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Lucas, proprietário de imóvel situado em área de preservação permanente,


tombado por lei estadual que criou o Parque Estadual da Serra do Mar, deseja derrubar
toda a mata existente em sua propriedade, para construir um vasto conjunto de quadras
poliesportivas. Com relação ao direito ambiental, às limitações ao direito de propriedade e
à situação hipotética descrita acima responda:
a) Lucas está no regular exercício de seu direito, podendo fazer uso de sua
propriedade da maneira que lhe aprouver?
b) Perante a jurisprudência majoritária do STJ, Lucas terá direito à indenização
por desapropriação indireta?

Resposta à Questão 2

a) Claro que não. A restrição é impositiva, e inclusive é anterior à aquisição do


imóvel pelo proprietário. A observância da norma restritiva é obrigatória.

b) Somente se houver a desapropriação indireta é que Lucas terá qualquer direito


indenizatório. Se houver utilidade plausível na área, não há perda do valor
econômico, e por isso não há o que se indenizar.

Vale dizer que o Conama, na Resolução 369/06, permitiu a supressão de áreas de


proteção permanente em zonas urbanas, o que é uma verdadeira derrota ambiental. Veja o
artigo 1º dessa resolução:

“Art. 1º Esta Resolução define os casos excepcionais em que o órgão ambiental


competente pode autorizar a intervenção ou supressão de vegetação em Área de
Preservação Permanente-APP para a implantação de obras, planos, atividades ou
projetos de utilidade pública ou interesse social, ou para a realização de ações
consideradas eventuais e de baixo impacto ambiental.
§ 1º É vedada a intervenção ou supressão de vegetação em APP de nascentes,
veredas, manguezais e dunas originalmente providas de vegetação, previstas nos
incisos II, IV, X e XI do art. 3º da Resolução CONAMA no 303, de 20 de março de
2002, salvo nos casos de utilidade pública dispostos no inciso I do art. 2o desta
Resolução, e para acesso de pessoas e animais para obtenção de água, nos termos
do § 7o , do art. 4o , da Lei no 4.771, de 15 de setembro de 1965.
§ 2º O disposto na alínea “c” do inciso I, do art. 2o desta Resolução não se aplica
para a intervenção ou supressão de vegetação nas APP’s de veredas, restingas,
manguezais e dunas previstas nos incisos IV, X e XI do art. 3o da Resolução
CONAMA no 303, de 20 de março de 2002.
§ 3º A autorização para intervenção ou supressão de vegetação em APP de
nascente, definida no inciso II do art. 3o da Resolução CONAMA no 303, de 2002,
fica condicionada à outorga do direito de uso de recurso hídrico, conforme o
disposto no art. 12 da Lei no 9.433, de 8 de janeiro de 1997.
§ 4º A autorização de intervenção ou supressão de vegetação em APP depende da
comprovação pelo empreendedor do cumprimento integral das obrigações vencidas
nestas áreas.”

Questão 3

Francisco de Assis impetrou Mandado de Segurança preventivo, com pedido de


liminar, visando impedir que a autoridade municipal responsável pela fiscalização de

Michell Nunes Midlej Maron 82


EMERJ Direito Ambiental

posturas de Niterói efetivasse a demolição do quiosque nº 10, de sua propriedade, que se


encontra instalado na praia de Boa Viagem. Aduz que no ano de 1994 obteve, junto ao
Poder Público Municipal, autorização para funcionamento, razão pela qual ocupa o local
desde esta época. Acrescenta, por fim, que a autoridade coatora iniciou a demolição de
outros quiosques vizinhos sem prévia notificação, em flagrante inobservância dos
princípios constitucionais do contraditório e da ampla defesa. Após a concessão da
liminar, a autoridade coatora prestou as informações de praxe, requerendo a cassação da
liminar concedida e a denegação da segurança, sob os fundamentos de que o impetrante
foi devidamente notificado deixando de exercer oportunamente sua defesa no âmbito
administrativo, e de que a autorização para exercício de comércio na orla de Boa Viagem
limitou-se ao período de dezembro de 1994 a abril de 1995 sendo, portanto, concedida, a
título precário e eventual. Sustenta, ainda, que o local onde o quiosque está instalado é
área de preservação permanente, insuscetível de ocupação em razão de sua natureza
ambiental. Tais alegações foram devidamente comprovadas nos autos. Pergunta-se: deve
ser concedida ou não a segurança? Resposta fundamentada.

Resposta à Questão 3

Veja o seguinte julgado:

“AC 2008.001.54698 TJRJ – Rel. DES. ODETE KNAACK DE SOUZA, j.


17/12/2008, 20ª CC.
PODER DISCRICIONARIO DA AUTORIDADE MUNICIPAL. QUIOSQUE NA
AREIA DA PRAIA. PROTECAO DO MEIO AMBIENTE. INTIMACAO PARA
DEMOLICAO. VIOLACAO DO CONTRADITORIO E DA AMPLA DEFESA.
INOCORRENCIA. APELAÇÃO CÍVEL. MANDADO DE SEGURANÇA.
INTIMAÇÃO PARA RETIRAR QUIOSQUE DA AREIA DA PRAIA DE ITAIPU.
DEVIDAMENTE NOTIFICADO, O IMPETRANTE TEVE OPORTUNIDADE
DE RECORRER DA DECISÃO ADMINISTRATIVA, O QUE DEIXOU DE
FAZER. NÃO CONFIGURADA A VIOLAÇÃO DOS PRINCÍPIOS
CONSTITUCIONAIS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA, UMA
VEZ QUE NÃO SE INSTAUROU PROCESSO ADMINISTRATIVO PUNITIVO
CONTRA O IMPETRANTE, QUE SIMPLESMENTE FOI NOTIFICADO PARA
RETIRAR O SEU QUIOSQUE DA AREIA DA PRAIA, SOB PENA DE
DEMOLIÇÃO. HÁ PROVA SUFICIENTE NOS AUTOS DO PREJUÍZO
CAUSADO AO MEIO AMBIENTE E À SAÚDE PÚBLICA COM O
FUNCIONAMENTO DO QUIOSQUE NA AREIA DA PRAIA. O IMPETRADO
EXERCEU SEU PODER DE POLÍCIA, QUE ESTÁ CALCADO NO PODER
DISCRICIONÁRIO DA ADMINISTRAÇÃO, QUE É QUEM DETERMINA A
OPORTUNIDADE DE SEUS ATOS. PROVIMENTO DO RECURSO.”

Michell Nunes Midlej Maron 83


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Tema VIII
Instrumentos de tutela do Meio Ambiente: Inquérito Civil. Termo de Ajustamento de Conduta e sua execução.

Notas de Aula11

1. Instrumentos de tutela do meio ambiente

A ação civil pública é o instrumento de excelência da tutela ambiental. O MP se


destaca nessa proteção, legitimado natural que sempre foi para a defesa dos direitos difusos,
como o ambiental. Contudo, há outros diversos instrumentos dedicados a essa tutela,
especialmente o compromisso de ajustamento de conduta, consubstanciado no Termo de
Ajustamento de Conduta, doravante TAC.
Antes de tudo, vale abordar brevemente um conceito fundamental: o de dano moral
coletivo. Veja a ementa do julgado abaixo, refratário ao dano moral coletivo, mas no qual
11
Aula ministrada pela professora Isabella Franco Guerra, em 9/8/2010.

Michell Nunes Midlej Maron 84


EMERJ Direito Ambiental

houve voto vencido do Ministro Luiz Fux extremamente técnico, favorável à existência e
tutela deste tipo de dano:

“REsp 598281 / MG. RECURSO ESPECIAL. 2003/0178629-9. Relator Ministro


LUIZ FUX . Relator(a) p/ Acórdão Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI. Órgão
Julgador - PRIMEIRA TURMA Data do Julgamento 02/05/2006 Data da
Publicação/Fonte DJ 01/06/2006 p. 147.
Ementa: PROCESSUAL CIVIL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL.
DANO MORAL COLETIVO. NECESSÁRIA VINCULAÇÃO DO DANO
MORAL À NOÇÃO DE DOR, DE SOFRIMENTO PSÍQUICO, DE CARÁTER
INDIVIDUAL. INCOMPATIBILIDADE COM A NOÇÃO DE
TRANSINDIVIDUALIDADE (INDETERMINABILIDADE DO SUJEITO
PASSIVO E INDIVISIBILIDADE DA OFENSA E DA REPARAÇÃO).
RECURSO ESPECIAL IMPROVIDO.”

A questão ainda é tormentosa, havendo verdadeiro empate nas opiniões. Vejamos,


então, os instrumentos em espécie.

1.1. Compromisso de ajustamento de conduta

Passando aos instrumentos em espécie, é importante salientar que nem todos os


legitimados para a ação civil pública são legitimados a firmar o TAC. As associações são
um exemplo disso: têm legitimidade para a ação, mas não para a realização do TAC. Veja o
artigo 5º da Lei da Ação Civil Pública, 7.347/85:

“Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação
dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
I - o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
II - a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (Incluído pela Lei nº
11.448, de 2007).
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
(Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
V - a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído
pela Lei nº 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao
consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico. (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
§ 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará
obrigatoriamente como fiscal da lei.
§ 2º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas nos termos
deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes.
§ 3º Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação
legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa.
(Redação dada pela Lei nº 8.078, de 1990)
§ 4.° O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja
manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou
pela relevância do bem jurídico a ser protegido. (Incluído pela Lei nª 8.078, de
11.9.1990)
§ 5.° Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da
União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que

Michell Nunes Midlej Maron 85


EMERJ Direito Ambiental

cuida esta lei. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990) (Vide Mensagem de veto)
(Vide REsp 222582 /MG - STJ)
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso
de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá
eficácia de título executivo extrajudicial. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990)
(Vide Mensagem de veto) (Vide REsp 222582 /MG - STJ).”

Como se vê no § 6º, supra, a associação não é orgão público, e por isso não se
encarta nessa legitimidade. Vale dizer que a menção ao REsp. 222.582, dali constante,
existe porque ali foi questionada a vigência desse § 6º, e o STJ reputou-o perfeitamente
vigente, conforme ementa que se segue:

“REsp 222582 / MG. RECURSO ESPECIAL. Relator Ministro MILTON LUIZ


PEREIRA. Órgão Julgador - PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento
12/03/2002. Data da Publicação/Fonte: DJ 29/04/2002 p. 166.
Ementa: Processo Civil. Ação Civil Pública. Compromisso de acertamento de
conduta. Vigência do § 6º, do artigo 5º, da Lei 7.374/85, com a redação dada pelo
artigo 113, do CDC.
1. A referência ao veto ao artigo 113, quando vetados os artigos 82, § 3º, e 92,
parágrafo único, do CDC, não teve o condão de afetar a vigência do § 6º, do artigo
5º, da Lei 7.374/85, com a redação dada pelo artigo 113, do CDC, pois inviável a
existência de veto implícito.
2. Recurso provido.”

O objetivo do TAC, em relação ao bem ambiental, é a sua proteção plena. Em regra,


o TAC é prévio à ação civil pública, e se presta a evitar que essa seja ajuizada, mas pode
acontecer de o TAC ser firmado quando já há a ação em curso, sem que as instâncias se
obstem reciprocamente: nem o TAC impede necessariamente a ação civil pública de ser
proposta ou ter curso, nem essa ação impede a firma de um TAC.
A extensão do objeto do TAC é bastante discutida, ainda. Estabelecer prazos, fixar
montantes compensatórios, são exemplos de medidas impostas em TAC que são altamente
controvertidas.
O TAC pode atender à integralidade da questão a ser ajustada à lei, abranger todos
os pontos que o conjunto dos fatos e suas conseqüências envolvem; ou pode cuidar
parcialmente dos fatos e o restante aguardar outras diligências ou mesmo a solução judicial.
A natureza jurídica do TAC é também alvo de divergência relevante. A menção ao
TAC como transação, como faz a jurisprudência, pode levar a enganos severos, eis que não
há disponibilidade do bem ambiental, que é eminentemente indisponível. Para Juarez de
Oliveira:

“Na condição de bem de uso comum do povo, o meio ambiente é um bem imaterial
que pertence à coletividade, como agrupamento natural não dotado de
personalidade jurídica. Trata-se de um bem que pertence indivisivelmente a todos
os indivíduos da coletividade e não integra o patrimônio disponível do Estado.
Para o Poder Público - e também para os particulares - o meio ambiente é sempre
indisponível e insuscetível de apropriação.”

Há, para o STF, um direito humano fundamental ao meio ambiente protegido,


direito de terceira geração, inserido dentre os direitos de solidariedade, de toda a
humanidade, e de dimensão intergeracional. A ADI 3.540 ilustra bem essa posição:

Michell Nunes Midlej Maron 86


EMERJ Direito Ambiental

“ADI 3540 MC / DF - DISTRITO FEDERAL. MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO


DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator Min. CELSO DE MELLO.
Julgamento: 01/09/2005. Órgão Julgador: Tribunal Pleno. Publicação: DJ 03-02-
2006.
E M E N T A: MEIO AMBIENTE - DIREITO À PRESERVAÇÃO DE SUA
INTEGRIDADE (CF, ART. 225) - PRERROGATIVA QUALIFICADA POR SEU
CARÁTER DE METAINDIVIDUALIDADE - DIREITO DE TERCEIRA
GERAÇÃO (OU DE NOVÍSSIMA DIMENSÃO) QUE CONSAGRA O
POSTULADO DA SOLIDARIEDADE - NECESSIDADE DE IMPEDIR QUE A
TRANSGRESSÃO A ESSE DIREITO FAÇA IRROMPER, NO SEIO DA
COLETIVIDADE, CONFLITOS INTERGENERACIONAIS - ESPAÇOS
TERRITORIAIS ESPECIALMENTE PROTEGIDOS (CF, ART. 225, § 1º, III) -
ALTERAÇÃO E SUPRESSÃO DO REGIME JURÍDICO A ELES PERTINENTE
- MEDIDAS SUJEITAS AO PRINCÍPIO CONSTITUCIONAL DA RESERVA DE
LEI - SUPRESSÃO DE VEGETAÇÃO EM ÁREA DE PRESERVAÇÃO
PERMANENTE - POSSIBILIDADE DE A ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA,
CUMPRIDAS AS EXIGÊNCIAS LEGAIS, AUTORIZAR, LICENCIAR OU
PERMITIR OBRAS E/OU ATIVIDADES NOS ESPAÇOS TERRITORIAIS
PROTEGIDOS, DESDE QUE RESPEITADA, QUANTO A ESTES, A
INTEGRIDADE DOS ATRIBUTOS JUSTIFICADORES DO REGIME DE
PROTEÇÃO ESPECIAL - RELAÇÕES ENTRE ECONOMIA (CF, ART. 3º, II,
C/C O ART. 170, VI) E ECOLOGIA (CF, ART. 225) - COLISÃO DE DIREITOS
FUNDAMENTAIS - CRITÉRIOS DE SUPERAÇÃO DESSE ESTADO DE
TENSÃO ENTRE VALORES CONSTITUCIONAIS RELEVANTES - OS
DIREITOS BÁSICOS DA PESSOA HUMANA E AS SUCESSIVAS GERAÇÕES
(FASES OU DIMENSÕES) DE DIREITOS (RTJ 164/158, 160-161) - A
QUESTÃO DA PRECEDÊNCIA DO DIREITO À PRESERVAÇÃO DO MEIO
AMBIENTE: UMA LIMITAÇÃO CONSTITUCIONAL EXPLÍCITA À
ATIVIDADE ECONÔMICA (CF, ART. 170, VI) - DECISÃO NÃO
REFERENDADA - CONSEQÜENTE INDEFERIMENTO DO PEDIDO DE
MEDIDA CAUTELAR. A PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO
AMBIENTE: EXPRESSÃO CONSTITUCIONAL DE UM DIREITO
FUNDAMENTAL QUE ASSISTE À GENERALIDADE DAS PESSOAS. - Todos
têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. Trata-se de um típico
direito de terceira geração (ou de novíssima dimensão), que assiste a todo o gênero
humano (RTJ 158/205-206). Incumbe, ao Estado e à própria coletividade, a
especial obrigação de defender e preservar, em benefício das presentes e futuras
gerações, esse direito de titularidade coletiva e de caráter transindividual (RTJ
164/158-161). O adimplemento desse encargo, que é irrenunciável, representa a
garantia de que não se instaurarão, no seio da coletividade, os graves conflitos
intergeneracionais marcados pelo desrespeito ao dever de solidariedade, que a
todos se impõe, na proteção desse bem essencial de uso comum das pessoas em
geral. Doutrina. A ATIVIDADE ECONÔMICA NÃO PODE SER EXERCIDA EM
DESARMONIA COM OS PRINCÍPIOS DESTINADOS A TORNAR EFETIVA A
PROTEÇÃO AO MEIO AMBIENTE. - A incolumidade do meio ambiente não
pode ser comprometida por interesses empresariais nem ficar dependente de
motivações de índole meramente econômica, ainda mais se se tiver presente que a
atividade econômica, considerada a disciplina constitucional que a rege, está
subordinada, dentre outros princípios gerais, àquele que privilegia a "defesa do
meio ambiente" (CF, art. 170, VI), que traduz conceito amplo e abrangente das
noções de meio ambiente natural, de meio ambiente cultural, de meio ambiente
artificial (espaço urbano) e de meio ambiente laboral. Doutrina. Os instrumentos
jurídicos de caráter legal e de natureza constitucional objetivam viabilizar a tutela
efetiva do meio ambiente, para que não se alterem as propriedades e os atributos
que lhe são inerentes, o que provocaria inaceitável comprometimento da saúde,
segurança, cultura, trabalho e bem-estar da população, além de causar graves danos

Michell Nunes Midlej Maron 87


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ecológicos ao patrimônio ambiental, considerado este em seu aspecto físico ou


natural. A QUESTÃO DO DESENVOLVIMENTO NACIONAL (CF, ART. 3º, II)
E A NECESSIDADE DE PRESERVAÇÃO DA INTEGRIDADE DO MEIO
AMBIENTE (CF, ART. 225): O PRINCÍPIO DO DESENVOLVIMENTO
SUSTENTÁVEL COMO FATOR DE OBTENÇÃO DO JUSTO EQUILÍBRIO
ENTRE AS EXIGÊNCIAS DA ECONOMIA E AS DA ECOLOGIA. - O princípio
do desenvolvim ento sustentável, além de impregnado de caráter eminentemente
constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais
assumidos pelo Estado brasileiro e representa fator de obtenção do justo equilíbrio
entre as exigências da economia e as da ecologia, subordinada, no entanto, a
invocação desse postulado, quando ocorrente situação de conflito entre valores
constitucionais relevantes, a uma condição inafastável, cuja observância não
comprometa nem esvazie o conteúdo essencial de um dos mais significativos
direitos fundamentais: o direito à preservação do meio ambiente, que traduz bem
de uso comum da generalidade das pessoas, a ser resguardado em favor das
presentes e futuras gerações. O ART. 4º DO CÓDIGO FLORESTAL E A MEDIDA
PROVISÓRIA Nº 2.166-67/2001: UM AVANÇO EXPRESSIVO NA TUTELA
DAS ÁREAS DE PRESERVAÇÃO PERMANENTE. - A Medida Provisória nº
2.166-67, de 24/08/2001, na parte em que introduziu significativas alterações no
art. 4o do Código Florestal, longe de comprometer os valores constitucionais
consagrados no art. 225 da Lei Fundamental, estabeleceu, ao contrário,
mecanismos que permitem um real controle, pelo Estado, das atividades
desenvolvidas no âmbito das áreas de preservação permanente, em ordem a
impedir ações predatórias e lesivas ao patrimônio ambiental, cuja situação de
maior vulnerabilidade reclama proteção mais intensa, agora propiciada, de modo
adequado e compatível com o texto constitucional, pelo diploma normativo em
questão. - Somente a alteração e a supressão do regime jurídico pertinente aos
espaços territoriais especialmente protegidos qualificam-se, por efeito da cláusula
inscrita no art. 225, § 1º, III, da Constituição, como matérias sujeitas ao princípio
da reserva legal. - É lícito ao Poder Público - qualquer que seja a dimensão
institucional em que se posicione na estrutura federativa (União, Estados-
membros, Distrit o Federal e Municípios) - autorizar, licenciar ou permitir a
execução de obras e/ou a realização de serviços no âmbito dos espaços territoriais
especialmente protegidos, desde que, além de observadas as restrições, limitações
e exigências abstratamente estabelecidas em lei, não resulte comprometida a
integridade dos atributos que justificaram, quanto a tais territórios, a instituição de
regime jurídico de proteção especial (CF, art. 225, § 1º, III).”

Não se transaciona o bem ambiental, portanto. O que o TAC promove é a sanação


ou compensação do dano, pela fixação de obrigação de fazer, não fazer ou dar. Por isso,
apesar de o STJ fazer referência seca ao termo transação para identificar a natureza jurídica
do TAC, a melhor doutrina entende que se trata de um instituto com natureza jurídica
própria, sui generis. Segundo João Batista de Almeida:

“Não se trata de transação, pois não existem concessões mútuas. O interessado


compromete-se a ajustar sua conduta às exigências legais, portanto, o ajustamento
é à lei. O legitimado apenas assume o compromisso de não ajuizar a ação como
intentava fazer, que também restaria sem objeto após o compromisso.”

O TAC visa à tutela extrajudicial dos direitos transindividuais, não cabendo


qualquer tipo de disposição dos direitos envolvidos – mas pode haver flexibilização de
prazos. Visa, em última análise, à plena efetividade dos direitos fundamentais ambientais.

Michell Nunes Midlej Maron 88


EMERJ Direito Ambiental

Como se vê no artigo 5º, § 6º, da Lei 7.347/85, podem os demais legitimados


imporem o TAC (excluídas as associações e sociedades de economia mista, que são entes
privados, e o dispositivo fala em entes públicos), e não só o MP. Quando assim ocorrer, o
MP precisará intervir? A questão é bastante divergente: há quem defenda que o MP é
sempre instado a se manifestar em qualquer TAC, firmado por quem quer que seja, e há
quem defenda que não é correta essa intervenção, eis que a legitimidade para impor o TAC
foi dada sem essa ressalva a todos os legitimados para a ACP – posição essa que é
prevalecente, pois se a própria ACP tem legitimidade concorrente disjuntiva, assim também
se dá com o TAC.
De fato, tal autonomia da legitimação pode levar a estranhezas, pois pode haver
mais de um legitimado impondo TAC ao poluidor, mas é o que melhor protege o ambiente.
O TAC é ato formal, exigindo publicidade em sua feitura. São requisitos formais do
TAC a identificação das partes e do objeto, e a fixação clara das obrigações impostas. Não
há necessidade de testemunhas, porém. É necessária a indicação clara e qualificação das
partes; definição das obrigações; prazos; e eventual multa (objetivo de influir
psicologicamente no ânimo do devedor para que cumpra o ajustado no prazo).
As obrigações têm que estar fixadas de forma clara, pois precisam ser certas,
líquidas, exigíveis, contendo todas as suas especificações. Por exemplo, no caso de
degradação ambiental causada pela supressão de vegetação de área protegida, é preciso
especificar e identificar a área, especificar as espécies e a quantidade de árvores para o
reflorestamento, prazos, e tudo mais.
O TAC não impede a propositura de ações judiciais sobre o mesmo objeto que
versar, pelo mesmo legitimado que o impôs ou por outros. É claro que essa peculiar
autonomia deve ser filtrada pela razoabilidade, pois a ACP que alveje exatamente o mesmo
objeto do TAC pode carecer de interesse: se o TAC for cumprido, não há pretensão resistida
a determinar interesse na ACP. Se a casuística evidenciar interesse, porém, a ACP terá
curso. Veja o julgado abaixo:

“REsp 514489 / MG. RECURSO ESPECIAL. Relator Ministro FRANCISCO


FALCÃO. Órgão Julgador - PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento
07/04/2005. Data da Publicação/Fonte DJ 16/05/2005 p. 232.
Ementa: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA.
EMPRESA POLUIDORA. LEGITIMIDADE. MINISTÉRIO PÚBLICO.
REGULARIZAÇÃO DE EMPRESAS JUNTO A ÓRGÃOS DE
FISCALIZAÇÃO. CABIMENTO.
I - O Ministério Público possui legitimidade para propor ação civil pública contra
empresa poluidora ou que degrade o meio ambiente. Precedentes: AGREsp nº
170.958/SP, Rel. Min. FRANCIULLI NETTO, DJ de 30/06/2004; REsp nº
310.703/SP, Rel. Min. ELIANA CALMON, DJ de 16/12/2002 e REsp nº
265.358/SP, Relator Ministro HUMBERTO GOMES DE BARROS, DJ de
18/02/2002, p.00247.
II - Remanesce o interesse do Ministério Público na proposição de Ação Civil
Pública mesmo após o firmamento de Termo de Ajustamento de Conduta, eis que
formulados pedidos alternativos para a reparação de danos causados.
III - Recurso especial provido.”

Na prática, é recomendável a participação do maior número possível de órgãos


legitimados para evitar que aquele que não tenha participado da celebração do TAC
promova a ACP.

Michell Nunes Midlej Maron 89


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Da mesma forma, o TAC não impede a propositura de denúncia contra o poluidor,


eis que ainda mais independência há entre as instâncias criminal e cível.
Não se trata, no TAC, de transações mútuas; trata-se de correção e ajuste da conduta
à lei, a proteção do bem deve ser integral. Serve, assim, para a implementação mais rápida
do direito tutelado. Mancuso assevera que o resultado prático deve ser o mais próximo
daquele que seria obtido com a execução forçada.
A obrigação imposta pelo TAC deve ser o mais específica possível, e buscar o
melhor interesse ambiental: se o TAC impuser compensação pecuniária sendo que a
reparação específica do dano é possível, será claramente nulo. Quando a compensação for a
única solução, é válida, mas ainda há que se observar que deve ser feita em dinheiro, de
forma que reverta para o fundo a que alude o artigo 13 da Lei 7.347/85:

“Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado


reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais
de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da
comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados.
Parágrafo único. Enquanto o fundo não for regulamentado, o dinheiro ficará
depositado em estabelecimento oficial de crédito, em conta com correção
monetária.”

Nesse sentido, veja o REsp. abaixo, que também trata de outro elemento estrutural
fundamental do TAC: esse instrumento depende de aceitação pelo obrigado, ou seja, é
preciso que manifeste vontade plena, espontânea e não viciada em cumprir a obrigação para
que o TAC seja imponível. Veja:

“REsp 802060 / RS. RECURSO ESPECIAL. Relator Ministro LUIZ FUX. Órgão
Julgador - PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento 17/12/2009. Data da
Publicação/Fonte DJe 22/02/2010.
Ementa: ADMINISTRATIVO. DANO AMBIENTAL. INQUÉRITO CIVIL.
TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA. ART. 5º, § 6º, DA LEI 7.347/85. TÍTULO
EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL. IMPOSIÇÃO PELO MINISTÉRIO PÚBLICO.
CERCEAMENTO DE DEFESA. COAÇÃO MORAL. VIOLAÇÃO DO
CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. EXCESSO DE COBRANÇA.
MULTA MORATÓRIA. HOMOLOGAÇÃO DE TERMO DE AJUSTAMENTO
PELO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO PÚBLICO. ART. 9º, §§ 2º E
3º DA LEI 7347/85
1. A revogação da manifestação de vontade do compromitente, por ocasião da
lavratura do Termo de Ajustamento de Conduta - TAC junto ao órgão do Ministério
Público, não é objeto de regulação pela Lei 7347/855.
2. O Termo de Ajustamento, por força de lei, encerra transação para cuja validade é
imprescindível a presença dos elementos mínimos de existência, validade e
eficácia à caracterização deste negócio jurídico.
3. Sob esse enfoque a abalizada doutrina sobre o tema assenta: "(...)Como todo
negócio jurídico, o ajustamento de conduta pode ser compreendido nos planos de
existência, validade e eficácia. Essa análise pode resultar em uma fragmentação
artificial do fenômeno jurídico, posto que a existência, a validade e a eficácia são
aspectos de uma mesmíssima realidade. Todavia, a utilidade da mesma supera esse
inconveniente. (...) Para existir o ajuste carece da presença dos agentes
representando dois "centros de interesses, ou seja, um ou mais compromitentes e
um ou mais compromissários; tem que possuir um objeto que se consubstancie em
cumprimento de obrigações e deveres; deve existir o acordo de vontades e ser
veiculado através de uma forma perceptível(...) (RODRIGUES, Geisa de Assis,

Michell Nunes Midlej Maron 90


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Ação Civil Pública e Termo de Ajustamento de Conduta, Rio de Janeiro, Ed.


Forense, 2002, p. 198). (Grifamos).
4. Consectariamente, é nulo o título subjacente ao termo de ajustamento de conduta
cujas obrigações não foram livremente pactuadas, consoante adverte a doutrina,
verbis:"(...) Para ser celebrado, o TAC exige uma negociação prévia entre as partes
interessadas com o intuito de definir o conteúdo do compromisso, não podendo o
Ministério Público ou qualquer outro ente ou órgão público legitimado impor sua
aceitação. Caso a negociação não chegue a termo, a matéria certamente passará a
ser discutida no âmbito judicial. (FARIAS, Talden, Termo de Ajustamento e
Conduta e acesso à Justiça, in Revista Dialética de Direito Processual, São Paulo,
v.LII, p. 121).
5. O Tribunal a quo à luz do contexto fático-probatório encartado nos autos,
insindicável pelo Egrégio Superior Tribunal de Justiça, consignou que: (a) o Termo
de Ajustamento de Conduta in foco não transpõe a linde da existência no mundo
jurídico, em razão de o mesmo não refletir o pleno acordo de vontade das partes,
mas, ao revés, imposição do membro do Parquet Estadual, o qual oficiara no
inquérito; (b) a prova constante dos autos revela de forma inequívoca que a
notificação da parte, ora Recorrida, para comparecer à Promotoria de Defesa
Comunitária de Estrela-RS, para "negociar" o Termo de Ajustamento de Conduta,
se deu à guisa de incursão em crime de desobediência; (c) a Requerida, naquela
ocasião desprovida de representação por advogado, firmou o Termo de
Ajustamento de Conduta com o Ministério Público Estadual no sentido de
apresentar projeto de reflorestamento e doar um microcomputador à Agência
Florestal de Lajeado, órgão subordinado ao Executivo Estadual do Rio Grande do
Sul; (e) posteriormente, a parte, ora Recorrida, sob patrocínio de advogado,
manifestou sua inconformidade quanto aos termos da avença celebrada com o
Parquet Estadual, requerendo a revogação da mesma, consoante se infere do
excerto do voto condutor dos Embargos Infringentes à fl. 466.
6. A exegese do art. 3º da Lei 7.347/85 ("A ação civil poderá ter por objeto a
condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer"), a
conjunção “ou” deve ser considerada com o sentido de adição (permitindo, com a
cumulação dos pedidos, a tutela integral do meio ambiente) e não o de alternativa
excludente (o que tornaria a ação civil pública instrumento inadequado a seus fins).
Precedente do STJ:REsp 625.249/PR, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA
TURMA, DJ 31/08/2006)
7. A reparação de danos, mediante indenização de caráter compensatório, deve se
realizar com a entrega de dinheiro, o qual reverterá para o fundo a que alude o art.
13 da Lei 7345/85.
8. Destarte, não é permitido em Ação Civil Pública a condenação, a título de
indenização, à entrega de bem móvel para uso de órgão da Administração Pública.
9. Sob esse ângulo, sobressai nulo o Termo de Ajustamento de Conduta in foco,
por força da inclusão de obrigação de dar equipamento de informática à Agência
de Florestal de Lajeado.
10. Nesse sentido direciona a notável doutrina:“(...)como o compromisso de
ajustamento às “exigências legais” substitui a fase de conhecimento da ação civil
pública, contemplando o que nela poderia ser deduzido, são três as espécies de
obrigações que, pela ordem, nele podem figurar: (i) de não fazer, que se traduz na
cessação imediata de toda e qualquer ação ou atividade, atual ou iminente, capaz
de comprometer a qualidade ambiental; (ii) de fazer, que diz com a recuperação do
ambiente lesado; e (iii) de dar, que consiste na fixação de indenização
correspondente ao valor econômico dos danos ambientais irreparáveis (Edis
Milaré, Direito Ambiental, p. 823, 2004).
11. Consectariamente, é nula a homologação de pedido de arquivamento de
inquérito civil público instaurado para a apuração de dano ambiental, pelo
Conselho Superior do Ministério Público, à míngua de análise da inconformidade
manifestada pelo compromitente quanto ao teor do ajuste.

Michell Nunes Midlej Maron 91


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12. A legislação faculta às associações legitimadas o oferecimento de razões


escritas ou documentos, antes da homologação ou da rejeição do arquivamento
(art. 5º, V, "a" e "b", da Lei 7347/85), sendo certo, ainda, que na via administrativa
vigora o princípio da verdade real, o qual autoriza à Administração utilizar-se de
qualquer prova ou dado novo, objetivando, em última ratio, a aferição da
existência de lesão a interesses sob sua tutela.
13. Mutatis mutandis, os demais interessados, desde que o arquivamento não tenha
sido reexaminado pelo Conselho Superior, poderão oferecer razões escritas ou
documentos, máxime porque a reapreciação de ato inerente à função institucional
do Ministério Público Federal, como no caso em exame, não pode se dar ao largo
da análise de eventual ilegalidade perpetrada pelo órgão originário, mercê da
inarredável função fiscalizadora do Parquet.
14. Sob esse enfoque não dissente a doutrina ao assentar: "A homologação a que se
refere o dispositivo, contudo, não tem mero caráter administrativo, nela havendo
também certo grau de institucionalidade. Note-se a diferença. Não trata a lei de
mera operação na qual um ato administrativo é subordinado à apreciação de outra
autoridade. Trata-se, isso sim, de reapreciação de ato inerente à função
institucional do Ministério Público, qual seja, a de defender os interesses difusos e
coletivos, postulado que, como já anotamos, tem fundamento constitucional. Por
isso mesmo, não bastará dizer-se que o Conselho Superior examina a legalidade da
promoção de arquivamento. Vai muito além na revisão. Ao exame de inquérito ou
das peças informativas, o Conselho reaprecia todos os elementos que lhe foram
remetidos, inclusive - e este ponto é importante - procede à própria reavaliação
desses elementos. Vale dizer: o que para o órgão responsável pela promoção de
arquivamento conduzia à impossibilidade de ser proposta a ação civil, para o
Conselho Superior os elementos coligidos levariam à viabilidade da propositura. O
poder de revisão, em conseqüência, implica na possibilidade de o Conselho
Superior substituir o juízo de valoração do órgão originário pelo seu
próprio(...)José dos Santos Carvalho Filho, in Ação Civil Pública, Comentários por
Artigo, 7ª ed; Lúmen Juris; Rio de Janeiro, 2009, p. 313-316) grifos no original
15. A apelação que decide pela inexigibilidade do Termo de Ajustamento de
Conduta - TAC, por maioria, malgrado aluda à carência, encerra decisão de mérito,
e, a fortiori, desafia Embargos Infringentes.
16. In casu, as razões de decidir do voto condutor dos Embargos Infringentes
revelam que análise recursal se deu nos limites do voto parcialmente divergente de
fls. 399/402, fato que afasta a nulidade do referido acórdão suscitada pelo
Ministério Público Federal à fl. 458.
17. Recurso Especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido.”

Ainda quanto à natureza jurídica, vale mencionar os partidários das correntes que
disputam a solução: defendendo que é figura jurídica própria, Marcelo Abelha, Fiorillo,
Rosa Maria Andrade Nery; defendendo que é transação especial, Mazzilli e Milaré.
Se o TAC for tomado no curso do inquérito civil, ocasionará seu arquivamento, que
deverá ser homologado pelo Conselho Superior do MP. Se for tomado no curso do
processo, põe termo a este, e passa a ser título executivo judicial.
Se for firmado um TAC que negocie direito indisponível, se o objeto ofender a
Constituição de 1988, pode ser proposta ACP anulatória (Marcelo Buzaglo Dantas).
A respeito dos requisitos formais do TAC, veja o seguinte julgado:

“REsp 840507 / RS. RECURSO ESPECIAL. Relatora Ministra DENISE


ARRUDA. Órgão Julgador - PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento:
09/12/2008. Data da Publicação/Fonte: DJe 11/02/2009.
Ementa: PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL.
AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULAS 282/STF E 211/STJ.

Michell Nunes Midlej Maron 92


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FUNDAMENTAÇÃO RECURSAL DEFICIENTE. SÚMULA 284/STF. AÇÃO


CIVIL PÚBLICA. DANO AMBIENTAL. TERMO DE AJUSTE DE CONDUTA
(ART. 5º, § 6º, DA LEI 7.347/85). TÍTULO EXECUTIVO EXTRAJUDICIAL.
PRECEDENTES DO STJ. AUSÊNCIA DE ASSINATURA DO MEMBRO DO
PARQUET. DEFEITO FORMAL CONFIGURADO. IMPOSSIBILIDADE DA
UTILIZAÇÃO DA VIA EXECUTIVA. RECURSO ESPECIAL ARCIALMENTE
CONHECIDO E, NESSA PARTE, DESPROVIDO.
1. A ausência de prequestionamento do dispositivo legal tido como violado torna
inadmissível o recurso especial. Incidência das Súmulas 282/STF e 211/STJ.
2. É pacífico o entendimento desta Corte Superior no sentido de que a simples
alegação de violação genérica de preceitos infraconstitucionais, desprovida de
fundamentação, não é suficiente para fundar recurso especial, atraindo a incidência
da Súmula 284/STF: "É inadmissível o recurso extraordinário, quando a
deficiência na sua fundamentação não permitir a exata compreensão da
controvérsia."
3. Na hipótese examinada, o Ministério Público do Estado do Rio Grande do Sul
ajuizou ação de execução de obrigação de fazer contra o recorrido, em decorrência
de descumprimento de cláusulas de termo de compromisso de ajustamento de
conduta firmado entre os litigantes em decorrência de dano ambiental. O executado
apresentou exceção de pré-executividade, na qual alegava, entre outros tópicos, a
ausência de assinatura do representante do Ministério Público no termo de
ajustamento de conduta. Por ocasião da sentença, o Juízo Singular julgou
procedente a referida exceção a fim de extinguir a execução, o que mantido pelo
Tribunal de origem.
4. A orientação consolidada deste Tribunal Superior reconhece que o compromisso
de ajustamento de conduta previsto no art. 5º, § 6º, da Lei 7.347/85 constitui título
executivo extrajudicial.
5. Nesse sentido, os seguintes precedentes: REsp 327.023/DF, 2ª Turma, Rel. Min.
Francisco Peçanha Martins, DJ de 23.5.2006; REsp 443.407/SP, 2ª Turma, Rel.
Min. João Otávio de Noronha, DJ de 25.4.2006; REsp 440.205/SP, 3ª Turma, Rel.
Min. Carlos Alberto Menezes Direito, DJ de 13.6.2005.
6. Assim, é manifesta a conclusão no sentido de que o compromisso de
ajustamento de conduta como espécie de título executivo extrajudicial exige, para
o reconhecimento de sua validade, a presença de requisitos, entre os quais a
expressa manifestação de vontade do órgão público que formalizou o compromisso
que fica exteriorizado pela assinatura do compromitente. Portanto, a ausência de
assinatura do representante do Ministério Público que formalizou o termo de
ajustamento de conduta constitui requisito formal indispensável que afasta a
natureza executiva do referido instrumento.
7. Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte, desprovido.”

1.2. Inquérito civil

Dos legitimados ativos para a ACP, somente o MP pode instaurar o chamado


inquérito civil, procedimento administrativo através do qual o MP vai buscar elementos e
informações para verificar a necessidade ou não de se mover a ação civil pública. Como
qualquer interessado pode noticiar suposto dano ambiental ao MP, por vezes é preciso uma
investigação prévia para constatar a efetiva existência do dano ou perigo, e a necessidade
da propositura da ACP ou do TAC, evitando lides temerárias.
Veja os artigos 8º e 9º da Lei 7.347/85:

“Art. 8º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às autoridades


competentes as certidões e informações que julgar necessárias, a serem fornecidas
no prazo de 15 (quinze) dias.

Michell Nunes Midlej Maron 93


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§ 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou


requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações,
exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10
(dez) dias úteis.
§ 2º Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou
informação, hipótese em que a ação poderá ser proposta desacompanhada daqueles
documentos, cabendo ao juiz requisitá-los.”

“Art. 9º Se o órgão do Ministério Público, esgotadas todas as diligências, se


convencer da inexistência de fundamento para a propositura da ação civil,
promoverá o arquivamento dos autos do inquérito civil ou das peças informativas,
fazendo-o fundamentadamente.
§ 1º Os autos do inquérito civil ou das peças de informação arquivadas serão
remetidos, sob pena de se incorrer em falta grave, no prazo de 3 (três) dias, ao
Conselho Superior do Ministério Público.
§ 2º Até que, em sessão do Conselho Superior do Ministério Público, seja
homologada ou rejeitada a promoção de arquivamento, poderão as associações
legitimadas apresentar razões escritas ou documentos, que serão juntados aos autos
do inquérito ou anexados às peças de informação.
§ 3º A promoção de arquivamento será submetida a exame e deliberação do
Conselho Superior do Ministério Público, conforme dispuser o seu Regimento.
§ 4º Deixando o Conselho Superior de homologar a promoção de arquivamento,
designará, desde logo, outro órgão do Ministério Público para o ajuizamento da
ação.”

O inquérito civil dispensa contraditório ou ampla defesa: é um procedimento


administrativo investigativo inquisitório, similar ao próprio inquérito criminal. Não há
partes, e não é preciso haver defesa nesse procedimento.
O MP conta com poder de requisição para atuar no inquérito civil, mas esse não é
ilimitado. Os limites ao poder de requisição são os mesmos que se impõem na seara
criminal, como o artigo 5º, XII, da CRFB:
“(...)
XII - é inviolável o sigilo da correspondência e das comunicações telegráficas, de
dados e das comunicações telefônicas, salvo, no último caso, por ordem judicial,
nas hipóteses e na forma que a lei estabelecer para fins de investigação criminal ou
instrução processual penal; (Vide Lei nº 9.296, de 1996)
(...)”

A verificação da razoabilidade da providência invasiva do MP, calcada no seu poder


de requisição, é casuística, devendo ser ponderada caso a caso.
Vale ainda mencionar que, quanto à publicidade, a Lei 10.650/03, que impõe a
disponibilidade pública aos institutos ambientais, prevê que o TAC deve estar acessível, no
artigo 4º, IV:

“Art. 4º Deverão ser publicados em Diário Oficial e ficar disponíveis, no


respectivo órgão, em local de fácil acesso ao público, listagens e relações contendo
os dados referentes aos seguintes assuntos:
I - pedidos de licenciamento, sua renovação e a respectiva concessão;
II - pedidos e licenças para supressão de vegetação;
III - autos de infrações e respectivas penalidades impostas pelos órgãos ambientais;
IV - lavratura de termos de compromisso de ajustamento de conduta;
V - reincidências em infrações ambientais;

Michell Nunes Midlej Maron 94


EMERJ Direito Ambiental

VI - recursos interpostos em processo administrativo ambiental e respectivas


decisões;
VII - registro de apresentação de estudos de impacto ambiental e sua aprovação ou
rejeição.
Parágrafo único. As relações contendo os dados referidos neste artigo deverão estar
disponíveis para o público trinta dias após a publicação dos atos a que se referem.”

Casos Concretos

Questão 1

O Promotor de Justiça de Tutela Coletiva de uma Comarca do interior instaurou


um Inquérito Civil para apurar os danos ambientais materiais causados por uma empresa
privada no Município, depois celebrou um Termo de Ajustamento de Conduta com a
Investigada e arquivou o caso, sendo homologado o arquivamento pelo Conselho Superior
do Ministério Público. Após, a Defensoria Pública ajuizou uma Ação Civil Pública contra
a mesma empresa e pelo mesmo fato objeto do Termo de Ajustamento de Conduta, para
condená-la a reparar os danos ambientais morais causados à população da cidade, com
base no princípio da reparação integral, bem como um português residente no Brasil
ajuizou uma Ação Popular contra tal empresa poluidora, também pelo mesmo fato e com o
mesmo pedido de condenação da Ação Civil Pública. A homologação do arquivamento do
Inquérito Civil pelo Conselho Superior do Ministério Público ou a celebração do Termo de
Ajustamento de Conduta pelo Ministério Público impede a propositura das ações judiciais
sobre o mesmo fato investigado e objeto do compromisso? Estão presentes todas as
condições da ação na Ação Civil Pública e na Ação Popular propostas? Justifique e
fundamente as respostas.

Michell Nunes Midlej Maron 95


EMERJ Direito Ambiental

Resposta à Questão 1

Não. Quanto à Ação Civil Pública, porque a Defensoria Pública é co-legitimada


para propô-la, nos termos da última modificação legislativa do artigo 5° da Lei 7.347/85.
Ela não participou do TAC celebrado, nem pode instaurar IC, por ser privativo do MP, nos
termos do artigo 8º da citada lei, não sofrendo, portanto, qualquer influência sobre sua
atuação judicial a homologação do arquivamento do IC pelo Conselho do MP. Além disso,
resta o pedido judicial de indenização por dano moral, e não o de dano material já
contemplado no TAC.
Já quanto à Ação Popular, embora o português residente no Brasil possa ser parte
ativa legítima por força do tratado de igualdade de direitos assinado com Portugal, podendo
ser considerado cidadão para efeitos legais, não cabe tal tipo de ação contra ato praticado
apenas por pessoa jurídica de direito privado, por não ser ato ou contrato administrativo, a
qual não pode isoladamente ser ré nesta ação, nos termos do art. 1º da Lei Federal 4.717/65.
Ademais, descaberia o pedido a condenação em dano moral em sede de ação popular, nos
termos do artigo 11 da citada lei.

Tema IX

Ação Civil Pública e Ação Popular: Partes. Competência. Processo. Sentença. Recursos. Coisa Julgada.
Execução.

Notas de Aula12

1. Ação civil pública e ação popular

As ações civis públicas e popular são integrantes do sistema que se convencionou


chamar de class actions, ações de classe, as quais, originárias dos EUA, se prestam a
solucionar problemas de uma massa, de uma classe de pessoas – daí seu nome. O direito
pátrio absorveu esta idéia, mas deu-lhe contornos um tanto diferentes, porque as class
actions, aqui, não são ligadas apenas a determinadas classes de pessoas, mas sim a direitos
metaindividuais, que ultrapassam a esfera individual de determinada pessoa, podendo ser,
de fato, de uma classe – direitos coletivos –, mas também de um sem número de titulares –
os direitos difusos.
A ação popular, primeira na ordem cronológica, vem apresentada na CRFB no
artigo 5º, LXXIII, regulamentado pela Lei 4.717/65:
12
Aula ministrada pelo professor Poul Erik Dyrlund,, em 13/12/2009.

Michell Nunes Midlej Maron 96


EMERJ Direito Ambiental

“(...)
LXXIII - qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a
anular ato lesivo ao patrimônio público ou de entidade de que o Estado participe, à
moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimônio histórico e cultural,
ficando o autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do ônus da
sucumbência;
(...)”

A ação civil pública, por seu turno, vem trazida no artigo 129, III e § 1º da CRFB,
regulamentado pela Lei 7.347/85:

“Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público:


(...)
III - promover o inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do
patrimônio público e social, do meio ambiente e de outros interesses difusos e
coletivos;
(...)
§ 1º - A legitimação do Ministério Público para as ações civis previstas neste artigo
não impede a de terceiros, nas mesmas hipóteses, segundo o disposto nesta
Constituição e na lei.
(...)”

Vale dizer que tramita hoje no Congresso um projeto de Código de Processo Civil
Coletivo.

1.1. Ação popular

A legitimação para a ação popular incumbe a qualquer cidadão. Esta legitimidade,


classicamente, tem sido reconhecida como extraordinária, eis que o cidadão que ajuíza tal
feito está atuando em nome próprio, mas em defesa de direito alheio, mas hoje a doutrina
tem reconhecido uma nova categoria de legitimação, a legitimidade autônoma, ou
institucional: trata-se de uma variação da legitimidade extraordinária, indo um pouco além
da mera configuração da substituição processual. Como diferença que se pode apontar, a
questão dos honorários: se o substituto processual não tem êxito em sua demanda, a
sucumbência determinaria que ele arcasse com este ônus, mas nas ações coletivas é o
critério da boa-fé que determina esta responsabilização – se a ação foi ajuizada de boa-fé,
mesmo diante do insucesso não haverá que arcar, o autor, com honorários advocatícios.
Cidadão é todo aquele nacional que está em pleno gozo dos direitos políticos. Para
tanto, para comprovar esta regular situação, o nacional deve provar-se apto através da
regularidade de seu alistamento eleitoral – o título de eleitor é imprescindível. Sendo assim,
fica claro que a pessoa jurídica não pode ser autora de ação popular, porque não lhe são
facultados direitos políticos eleitorais – não há alistamento eleitoral de pessoa jurídica. A
respeito, veja a súmula 365 do STF:

“Súmula 365, STF: Pessoa jurídica não tem legitimidade para propor ação
popular.”

Michell Nunes Midlej Maron 97


EMERJ Direito Ambiental

O MP não é legitimado para a ação popular. Outrossim, o membro do MP, atuando


em nome próprio, como pessoa natural, e não presentando o MP, tem a mesma legitimidade
de qualquer cidadão. Apesar de não ter legitimidade ab initio para o feito, o parquet poderá
prosseguir na demanda, como sucessor processual, na forma do artigo 9º da Lei 4.717/65:

“Art. 9º Se o autor desistir da ação ou der motiva à absolvição da instância, serão


publicados editais nos prazos e condições previstos no art. 7º, inciso II, ficando
assegurado a qualquer cidadão, bem como ao representante do Ministério Público,
dentro do prazo de 90 (noventa) dias da última publicação feita, promover o
prosseguimento da ação.”

A legitimação de qualquer cidadão para a ação popular não elide a necessidade de


que um advogado proponha o feito: não há livre jus postulandi para todos os cidadãos,
nesta ação.
O cidadão relativamente incapaz – o maior de dezesseis e menor de dezoito anos
alistado para o processo eleitoral – precisa da assistência de seu representante, para a maior
parte da doutrina. Contudo, pequena parcela entende que esta assistência seria
desnecessária.
Aquele que não está em dia com suas obrigações eleitorais – por exemplo, faltou à
última eleição e não se justificou – poderia ajuizar ação popular? A questão é controvertida,
mas a maior parte da doutrina defende que sim, porque o interesse maior está por trás
daquele ajuizamento, e, ademais, já há uma sanção pela impontualidade eleitoral
injustificada, qual seja, o pagamento de uma multa.
O pólo passivo da ação popular é preenchido por aquele que seja apontado como
responsável pelo ato ilegal lesivo ao patrimônio público, bem como os beneficiários de tal
ato, havendo litisconsórcio passivo necessário entre eles, na forma do artigo 6º da Lei
4.717/65:

“Art. 6º A ação será proposta contra as pessoas públicas ou privadas e as entidades


referidas no art. 1º, contra as autoridades, funcionários ou administradores que
houverem autorizado, aprovado, ratificado ou praticado o ato impugnado, ou que,
por omissas, tiverem dado oportunidade à lesão, e contra os beneficiários diretos
do mesmo.
§ 1º Se não houver benefício direto do ato lesivo, ou se for ele indeterminado ou
desconhecido, a ação será proposta somente contra as outras pessoas indicadas
neste artigo.
§ 2º No caso de que trata o inciso II, item "b", do art. 4º, quando o valor real do
bem for inferior ao da avaliação, citar-se-ão como réus, além das pessoas públicas
ou privadas e entidades referidas no art. 1º, apenas os responsáveis pela avaliação
inexata e os beneficiários da mesma.
§ 3º A pessoas jurídica de direito público ou de direito privado, cujo ato seja objeto
de impugnação, poderá abster-se de contestar o pedido, ou poderá atuar ao lado do
autor, desde que isso se afigure útil ao interesse público, a juízo do respectivo
representante legal ou dirigente.
§ 4º O Ministério Público acompanhará a ação, cabendo-lhe apressar a produção da
prova e promover a responsabilidade, civil ou criminal, dos que nela incidirem,
sendo-lhe vedado, em qualquer hipótese, assumir a defesa do ato impugnado ou
dos seus autores.
§ 5º É facultado a qualquer cidadão habilitar-se como litisconsorte ou assistente do
autor da ação popular.”

Michell Nunes Midlej Maron 98


EMERJ Direito Ambiental

Quando o Poder Público, constante do pólo passivo, migrar para o pólo ativo, na
forma do § 3º deste artigo supra, atuará como assistente litisconsorcial.
Havendo inobservância do litisconsórcio, nos casos em que este é necessário, há
nulidade absoluta do processo.
A competência para a ação popular não vem tratada na Lei da Ação Popular,
limitando-se a dizer o juízo, no artigo 5º: a regra é que seja de competência da justiça
estadual de primeiro grau. Veja:

“Art. 5º Conforme a origem do ato impugnado, é competente para conhecer da


ação, processá-la e julgá-la o juiz que, de acordo com a organização judiciária de
cada Estado, o for para as causas que interessem à União, ao Distrito Federal, ao
Estado ou ao Município.
§ 1º Para fins de competência, equiparam-se atos da União, do Distrito Federal, do
Estado ou dos Municípios os atos das pessoas criadas ou mantidas por essas
pessoas jurídicas de direito público, bem como os atos das sociedades de que elas
sejam acionistas e os das pessoas ou entidades por elas subvencionadas ou em
relação às quais tenham interesse patrimonial.
§ 2º Quando o pleito interessar simultaneamente à União e a qualquer outra
pessoas ou entidade, será competente o juiz das causas da União, se houver;
quando interessar simultaneamente ao Estado e ao Município, será competente o
juiz das causas do Estado, se houver.
§ 3º A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas as ações, que
forem posteriormente intentadas contra as mesmas partes e sob os mesmos
fundamentos.
§ 4º Na defesa do patrimônio público caberá a suspensão liminar do ato lesivo
impugnado. (Incluído pela Lei nº 6.513, de 1977).”

Assim, o foro ou comarca é determinado pelo CPC, aplicando-se aqui a regra do


artigo 94 deste Código, sendo ação pessoal, e não real:

“Art. 94. A ação fundada em direito pessoal e a ação fundada em direito real sobre
bens móveis serão propostas, em regra, no foro do domicílio do réu.
§ 1º Tendo mais de um domicílio, o réu será demandado no foro de qualquer deles.
§ 2º Sendo incerto ou desconhecido o domicílio do réu, ele será demandado onde
for encontrado ou no foro do domicílio do autor.
§ 3º Quando o réu não tiver domicílio nem residência no Brasil, a ação será
proposta no foro do domicílio do autor. Se este também residir fora do Brasil, a
ação será proposta em qualquer foro.
§ 4º Havendo dois ou mais réus, com diferentes domicílios, serão demandados no
foro de qualquer deles, à escolha do autor.”

Havendo litisconsortes passivos domiciliados em foros diferentes, a competência é


legada à opção do autor, que poderá ajuizar o feito em qualquer um deles.
A EC 45 trouxe a discussão sobre a competência da justiça do trabalho para ações
populares, por conta da generalização e ampliação que promoveu na competência desta
justiça. É questão bastante controvertida.
Havendo embate entre a justiça estadual e a federal, a competência da segunda é
priorizada, por haver uma certa especialização desta em relação à estadual. A respeito, veja
as súmulas 150 e 224 do STJ:

Michell Nunes Midlej Maron 99


EMERJ Direito Ambiental

“Súmula 150, STJ: Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de


interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias
ou empresas públicas.”

“Súmula 224, STJ: Excluído do feito o ente federal, cuja presença levara o Juiz
Estadual a declinar da competência, deve o Juiz Federal restituir os autos e não
suscitar conflito.”

Pode haver ação popular originária no STF, na forma do artigo 102, I, “n”, da
CRFB:

“Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da


Constituição, cabendo-lhe:
I - processar e julgar, originariamente:
(...)
n) a ação em que todos os membros da magistratura sejam direta ou indiretamente
interessados, e aquela em que mais da metade dos membros do tribunal de origem
estejam impedidos ou sejam direta ou indiretamente interessados;
(...)”

A propositura da ação previne o juízo para ações supervenientes, na forma do artigo


5º, § 3º, da Lei da Ação Popular, supra. Havendo juízos de mesma comarca, está prevento o
que primeiro despacha o “cite-se”; estando em comarcas diferentes, é a citação válida que
induz prevenção.
O artigo 20 da Lei 4.717/65 traz regra importante, ampliativa do conceito de
autarquia:

“Art. 20. Para os fins desta lei, consideram-se entidades autárquicas:


a) o serviço estatal descentralizado com personalidade jurídica, custeado mediante
orçamento próprio, independente do orçamento geral;
b) as pessoas jurídicas especialmente instituídas por lei, para a execução de
serviços de interesse público ou social, custeados por tributos de qualquer natureza
ou por outros recursos oriundos do Tesouro Público;
c) as entidades de direito público ou privado a que a lei tiver atribuído competência
para receber e aplicar contribuições parafiscais.”

1.1.1. Procedimento

O artigo 7º da Lei 4.717/65 é o que dita as normas do procedimento da ação


popular, a qual segue como regra o rito ordinário do CPC. Veja:

“Art. 7º A ação obedecerá ao procedimento ordinário, previsto no Código de


Processo Civil, observadas as seguintes normas modificativas:
I - Ao despachar a inicial, o juiz ordenará:
a) além da citação dos réus, a intimação do representante do Ministério Público;
b) a requisição, às entidades indicadas na petição inicial, dos documentos que
tiverem sido referidos pelo autor (art. 1º, § 6º), bem como a de outros que se lhe
afigurem necessários ao esclarecimento dos fatos, ficando prazos de 15 (quinze) a
30 (trinta) dias para o atendimento.
§ 1º O representante do Ministério Público providenciará para que as requisições, a
que se refere o inciso anterior, sejam atendidas dentro dos prazos fixados pelo juiz.
§ 2º Se os documentos e informações não puderem ser oferecidos nos prazos
assinalados, o juiz poderá autorizar prorrogação dos mesmos, por prazo razoável.

Michell Nunes Midlej Maron 100


EMERJ Direito Ambiental

II - Quando o autor o preferir, a citação dos beneficiários far-se-á por edital com o
prazo de 30 (trinta) dias, afixado na sede do juízo e publicado três vezes no jornal
oficial do Distrito Federal, ou da Capital do Estado ou Território em que seja
ajuizada a ação. A publicação será gratuita e deverá iniciar-se no máximo 3 (três)
dias após a entrega, na repartição competente, sob protocolo, de uma via
autenticada do mandado.
III - Qualquer pessoa, beneficiada ou responsável pelo ato impugnado, cuja
existência ou identidade se torne conhecida no curso do processo e antes de
proferida a sentença final de primeira instância, deverá ser citada para a integração
do contraditório, sendo-lhe restituído o prazo para contestação e produção de
provas, Salvo, quanto a beneficiário, se a citação se houver feito na forma do
inciso anterior.
IV - O prazo de contestação é de 20 (vinte) dias, prorrogáveis por mais 20 (vinte),
a requerimento do interessado, se particularmente difícil a produção de prova
documental, e será comum a todos os interessados, correndo da entrega em cartório
do mandado cumprido, ou, quando for o caso, do decurso do prazo assinado em
edital.
V - Caso não requerida, até o despacho saneador, a produção de prova testemunhal
ou pericial, o juiz ordenará vista às partes por 10 (dez) dias, para alegações, sendo-
lhe os autos conclusos, para sentença, 48 (quarenta e oito) horas após a expiração
desse prazo; havendo requerimento de prova, o processo tomará o rito ordinário.
VI - A sentença, quando não prolatada em audiência de instrução e julgamento,
deverá ser proferida dentro de 15 (quinze) dias do recebimento dos autos pelo juiz.
Parágrafo único. O proferimento da sentença além do prazo estabelecido privará o
juiz da inclusão em lista de merecimento para promoção, durante 2 (dois) anos, e
acarretará a perda, para efeito de promoção por antigüidade, de tantos dias quantos
forem os do retardamento, salvo motivo justo, declinado nos autos e comprovado
perante o órgão disciplinar competente.”

O rito é ordinário, na verdade, apenas a partir do despacho saneador, por conta do


que é expresso no inciso V do artigo supra, e a ressalva supletiva do artigo 22 da mesma lei:

“Art. 22. Aplicam-se à ação popular as regras do Código de Processo Civil, naquilo
em que não contrariem os dispositivos desta lei, nem a natureza específica da
ação.”

O MP sempre atua como custos legis, eis que não pode ser parte original (podendo
assumir como sucessor, como dito).
É perfeitamente admissível a liminar em ação popular, o que hoje é muito claro,
ante o cabimento de liminares em quaisquer demandas, na atual sistemática. Mesmo que
hoje seja dispensável, à época era importante esta previsão do artigo 5º, § 4º, há pouco
transcrito.
O artigo 7º, I, “b”, supra, estabelece que o juiz requisite a exibição de documentos
necessários à instrução do feito que estejam na posse do réu.
O inciso II do artigo 7º, supra, oferece uma discussão doutrinária, acerca da
possibilidade de optar ou não pela citação por edital, opção que ali aparenta ser conferida
ao autor. Predomina, por óbvio, a corrente que entende que a citação por edital não é uma
opção do autor, porque o devido processo legal impõe que o réu seja citado concretamente,
e não fictamente, quando possível.
O prazo para contestar a ação popular é de vinte dias, prorrogáveis por mais vinte,
na forma do inciso IV do artigo 7º, supra.

Michell Nunes Midlej Maron 101


EMERJ Direito Ambiental

A reconvenção é incabível na ação popular, porque não é atendida a regra do artigo


315 do CPC:

“Art. 315. O réu pode reconvir ao autor no mesmo processo, toda vez que a
reconvenção seja conexa com a ação principal ou com o fundamento da defesa.
Parágrafo único. Não pode o réu, em seu próprio nome, reconvir ao autor, quando
este demandar em nome de outrem. (§ 1º renumerado pela Lei nº 9.245, de
26.12.1995).”

Nada impede, porém, que haja a condenação do autor de má-fé nos ônus
decorrentes desta litigância, na forma que o CPC regula a litigância de má-fé.
No CPC, o juiz pode sanear o feito a qualquer tempo. Na ação popular, este
saneador tem momento correto a ser feito, como dita o inciso V do artigo 7º supra – o qual
também sinaliza a possibilidade de julgamento antecipado da lide nesta ação.
O inciso VI do artigo 7º, supra, trata da sentença na ação popular. A inobservância
do prazo na prolação da sentença em ação popular é peculiar caso em que há a sanção
expressamente cominada no parágrafo único deste dispositivo. Esta sanção foi derrogada
pela LC 35/79, Lei Orgânica da Magistratura Nacional, que determina que os prazos
judiciais são impróprios, não podendo o juiz padecer daquela sanção ali imposta.
A sentença da ação popular tem carga preponderantemente constitutiva negativa, na
medida que a pretensão se volta a desfazer o ato que é ilegal e lesivo. Pode ter também
cunho condenatório, quando houver que ser reparado o patrimônio público, na forma do
artigo 11 da Lei da Ação Popular:

“Art. 11. A sentença que, julgando procedente a ação popular, decretar a invalidade
do ato impugnado, condenará ao pagamento de perdas e danos os responsáveis
pela sua prática e os beneficiários dele, ressalvada a ação regressiva contra os
funcionários causadores de dano, quando incorrerem em culpa.”

É cabível a liquidação da sentença da ação popular, fazendo-se na forma hoje


estabelecida após a reforma do CPC, mesmo que o artigo 14 da Lei 4.717/65 exprima, de
forma atécnica, que a liquidação se insere na execução – pois é sabido que é fase cognitiva,
ao final da fase de conhecimento. Veja o dispositivo:

“Art. 14. Se o valor da lesão ficar provado no curso da causa, será indicado na
sentença; se depender de avaliação ou perícia, será apurado na execução.
§ 1º Quando a lesão resultar da falta ou isenção de qualquer pagamento, a
condenação imporá o pagamento devido, com acréscimo de juros de mora e multa
legal ou contratual, se houver.
§ 2º Quando a lesão resultar da execução fraudulenta, simulada ou irreal de
contratos, a condenação versará sobre a reposição do débito, com juros de mora.
§ 3º Quando o réu condenado perceber dos cofres públicos, a execução far-se-á por
desconto em folha até o integral ressarcimento do dano causado, se assim mais
convier ao interesse público.
§ 4º A parte condenada a restituir bens ou valores ficará sujeita a seqüestro e
penhora, desde a prolação da sentença condenatória.”

O § 4º deste artigo acima trata das medidas cautelares incidentais, arresto e


sequestro, porque o réu certamente tentará se desfazer do patrimônio a ser perdido.

Michell Nunes Midlej Maron 102


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A ação popular conta com verbas de sucumbência, para a parte autora que tem
rejeitada a pretensão, apenas quando estiver clara a má-fé no ajuizamento do feito, como
dispõe o próprio inciso LXXIII da CRFB. Assim o é porque o legislador constituinte
intentou não desestimular a busca da tutela do patrimônio público, pois o temor da
sucumbência poderia levar a que não fossem ajuizadas algumas ações. Para a parte ré,
porém, a sucumbência incide normalmente, carreando as verbas que se fizerem necessárias.
Veja os artigos 12 e 13 da Lei 4.717/65:

“Art. 12. A sentença incluirá sempre, na condenação dos réus, o pagamento, ao


autor, das custas e demais despesas, judiciais e extrajudiciais, diretamente
relacionadas com a ação e comprovadas, bem como o dos honorários de
advogado.”

“Art. 13. A sentença que, apreciando o fundamento de direito do pedido, julgar a


lide manifestamente temerária, condenará o autor ao pagamento do décuplo das
custas.”

A sentença está sempre sujeita ao duplo grau de jurisdição, e este duplo grau é
altamente excepcional, eis que se opera em favor do autor da ação. Da sentença cabe
recurso de apelação, com efeito suspensivo, e a legitimidade recursal é ampla, cabendo até
mesmo para o MP, como se vê no artigo 19 da lei em comento:

“Art. 19. A sentença que concluir pela carência ou pela improcedência da ação está
sujeita ao duplo grau de jurisdição, não produzindo efeito senão depois de
confirmada pelo tribunal; da que julgar a ação procedente caberá apelação, com
efeito suspensivo. (Redação dada pela Lei nº 6.014, de 1973)
§ 1º Das decisões interlocutórias cabe agravo de instrumento. (Redação dada pela
Lei nº 6.014, de 1973)
§ 2º Das sentenças e decisões proferidas contra o autor da ação e suscetíveis de
recurso, poderá recorrer qualquer cidadão e também o Ministério Público.
(Redação dada pela Lei nº 6.014, de 1973)”

O agravo de instrumento é cabível, como diz expressamente o § 1º do artigo supra.


Se não houver urgência, o agravo será retido.
Da liminar contrária ao réu cabe também a conhecida suspensão de segurança,
providência administrativa requerida junto ao presidente do respectivo tribunal, calcada em
fundamento estritamente político.
A coisa julgada na sentença da ação popular vem tratada no artigo 18 deste diploma
em análise:

“Art. 18. A sentença terá eficácia de coisa julgada oponível "erga omnes", exceto
no caso de haver sido a ação julgada improcedente por deficiência de prova; neste
caso, qualquer cidadão poderá intentar outra ação com idêntico fundamento,
valendo-se de nova prova.”

Esta é a coisa julgada secundum eventum litis, que só se forma quando o autor
triunfar. Quando sucumbir, não há coisa julgada material, mas meramente formal. Esta
regra era uma novidade tremenda à época, mas hoje é usual nas class actions, tanto que na
ação civil pública a regra é repetida no artigo 16 da Lei 7.347/85, visto adiante, e no artigo
103, I, do CDC:

Michell Nunes Midlej Maron 103


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“Art. 103. Nas ações coletivas de que trata este código, a sentença fará coisa
julgada:
I - erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente por insuficiência de
provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com
idêntico fundamento valendo-se de nova prova, na hipótese do inciso I do
parágrafo único do art. 81;
(...)”

1.1.2. Execução e liquidação

O artigo 14 da Lei da Ação Popular, há pouco transcrito e abordado, trata das


peculiaridades da liquidação e execução desta sentença.
O § 3º deste artigo permite a execução por desconto em folha, quando o réu
perceber seus rendimentos do Poder Público. Há que se observar o percentual de trinta por
cento como limite razoável para este desconto, ante a natureza alimentar do salário,
havendo regra similar no artigo 46 da Lei 8.112/90:

“Art. 46. As reposições e indenizações ao erário, atualizadas até 30 de junho de


1994, serão previamente comunicadas ao servidor ativo, aposentado ou ao
pensionista, para pagamento, no prazo máximo de trinta dias, podendo ser
parceladas, a pedido do interessado. (Redação dada pela Medida Provisória nº
2.225-45, de 4.9.2001)
§ 1º O valor de cada parcela não poderá ser inferior ao correspondente a dez por
cento da remuneração, provento ou pensão. (Redação dada pela Medida Provisória
nº 2.225-45, de 4.9.2001)
§ 2º Quando o pagamento indevido houver ocorrido no mês anterior ao do
processamento da folha, a reposição será feita imediatamente, em uma única
parcela. (Redação dada pela Medida Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001)
§ 3º Na hipótese de valores recebidos em decorrência de cumprimento a decisão
liminar, a tutela antecipada ou a sentença que venha a ser revogada ou rescindida,
serão eles atualizados até a data da reposição. (Redação dada pela Medida
Provisória nº 2.225-45, de 4.9.2001).”

O artigo 16 da Lei 4.717/65 entrega a sucessão executiva ao MP, quando o autor


deixar de executar a sentença:

“Art. 16. Caso decorridos 60 (sessenta) dias da publicação da sentença


condenatória de segunda instância, sem que o autor ou terceiro promova a
respectiva execução. o representante do Ministério Público a promoverá nos 30
(trinta) dias seguintes, sob pena de falta grave.”

Finalmente, o artigo 17 do mesmo diploma dispõe regra peculiar, em prol do


interesse público:

“Art. 17. É sempre permitida às pessoas ou entidades referidas no art. 1º, ainda que
hajam contestado a ação, promover, em qualquer tempo, e no que as beneficiar a
execução da sentença contra os demais réus.”

1.2. Ação civil pública

Michell Nunes Midlej Maron 104


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A titularidade para a ação civil pública pertence, originalmente, ao MP, como visto
no artigo 129, III, da CRFB. Trata-se da mencionada legitimidade autônoma ou
institucional. Veja o artigo 5º da Lei 7.347/85:

“Art. 5º Têm legitimidade para propor a ação principal e a ação cautelar: (Redação
dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
I - o Ministério Público; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
II - a Defensoria Pública; (Redação dada pela Lei nº 11.448, de 2007).
III - a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios; (Incluído pela Lei nº
11.448, de 2007).
IV - a autarquia, empresa pública, fundação ou sociedade de economia mista;
(Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
V - a associação que, concomitantemente: (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
a) esteja constituída há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil; (Incluído
pela Lei nº 11.448, de 2007).
b) inclua, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao
consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico,
estético, histórico, turístico e paisagístico. (Incluído pela Lei nº 11.448, de 2007).
§ 1º O Ministério Público, se não intervier no processo como parte, atuará
obrigatoriamente como fiscal da lei.
§ 2º Fica facultado ao Poder Público e a outras associações legitimadas nos termos
deste artigo habilitar-se como litisconsortes de qualquer das partes.
§ 3º Em caso de desistência infundada ou abandono da ação por associação
legitimada, o Ministério Público ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa.
(Redação dada pela Lei nº 8.078, de 1990)
§ 4.° O requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando haja
manifesto interesse social evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou
pela relevância do bem jurídico a ser protegido. (Incluído pela Lei nª 8.078, de
11.9.1990)
§ 5.° Admitir-se-á o litisconsórcio facultativo entre os Ministérios Públicos da
União, do Distrito Federal e dos Estados na defesa dos interesses e direitos de que
cuida esta lei. (Incluído pela Lei nª 8.078, de 11.9.1990) (Vide Mensagem de veto)
(Vide REsp 222582 /MG - STJ)
§ 6° Os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso
de ajustamento de sua conduta às exigências legais, mediante cominações, que terá
eficácia de título executivo extrajudicial. (Incluído pela Lei nª 8.078, de
11.9.1990) (Vide Mensagem de veto) (Vide REsp 222582 /MG - STJ)”

Veja que podem ajuizar a ação civil pública dois órgãos diferentes como
litisconsortes ativos: um membro do MP Estadual e um membro do MPU, por exemplo, na
forma do § 5º do artigo supra. A doutrina, contudo, reputa esta previsão inconstitucional,
porque cada MP tem seu ramo de atribuições, e com isto haveria uma invasão de
atribuições pelo MP de outro ramo que viesse a campo fora de sua justiça. Este § 5º, na
verdade, foi vetado pela Presidência da República, mas por um erro de impressão do
documento original ele não foi retirado do texto, e com isso tem havido a errônea inclusão
deste dispositivo no quadro de leis vigentes no ordenamento. Veja o REsp. a que remete a
nota oficial ao final do dispositivo:

“REsp 222582 / MG. Relator Ministro MILTON LUIZ PEREIRA. Órgão Julgador:
PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento: 12/03/2002. Data da Publicação/Fonte:
DJ 29/04/2002 p. 166.

Michell Nunes Midlej Maron 105


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Ementa: Processo Civil. Ação Civil Pública. Compromisso de acertamento de


conduta. Vigência do § 6º, do artigo 5º, da Lei 7.374/85, com a redação dada pelo
artigo 113, do CDC.
1. A referência ao veto ao artigo 113, quando vetados os artigos 82, § 3º, e 92,
parágrafo único, do CDC, não teve o condão de afetar a vigência do § 6º, do artigo
5º, da Lei 7.374/85, com a redação dada pelo artigo 113, do CDC, pois inviável a
existência de veto implícito.
2. Recurso provido.”

Não atuando como parte, o MP deve atuar como custos legis. Contudo, esta atuação
será passiva, ou seja, só emitirá manifestação quando entender necessário, e não em
qualquer ato, pois, afinal, o MP já tem-se presentado no processo.
Tal como na ação popular, havendo desistência ou abandono infundado, o MP
poderá assumir o feito como sucessor processual, quem quer que tenha ajuizado a ação
originalmente.
O MP não pode ajuizar ação civil pública para tutelar todos os tipos de interesses. O
artigo 81 do CDC provê a informação de que tipo de direitos podem ser tutelados pelo MP:

“Art. 81. A defesa dos interesses e direitos dos consumidores e das vítimas poderá
ser exercida em juízo individualmente, ou a título coletivo.
Parágrafo único. A defesa coletiva será exercida quando se tratar de:
I - interesses ou direitos difusos, assim entendidos, para efeitos deste código, os
transindividuais, de natureza indivisível, de que sejam titulares pessoas
indeterminadas e ligadas por circunstâncias de fato;
II - interesses ou direitos coletivos, assim entendidos, para efeitos deste código, os
transindividuais, de natureza indivisível de que seja titular grupo, categoria ou
classe de pessoas ligadas entre si ou com a parte contrária por uma relação jurídica
base;
III - interesses ou direitos individuais homogêneos, assim entendidos os
decorrentes de origem comum.”

Há um gênero de direitos, denominado de direitos transindividuais ou


metaindividuais, e três são as espécies, coletivos, difusos e individuais homogêneos. Quanto
a estes últimos, que não são, na essência, transindividuais, a doutrina tem defendido que,
para que o MP possa defendê-los, tenham algum traço de indisponibilidade que justifique
esta atuação – pois do contrário a atribuição é da Defensoria Pública. A respeito, veja a
súmula 643 do STF, cuja casuística foi solucionada com base neste entendimento, pois o
direito à educação está por trás do que pleiteia ali:

“Súmula 643, STF: O Ministério Público tem legitimidade para promover ação
civil pública cujo fundamento seja a ilegalidade de reajuste de mensalidades
escolares.”

A súmula 329 do STJ também ilustra esta lógica:


“Súmula 329, STJ: O Ministério Público tem legitimidade para propor ação civil
pública em defesa do patrimônio público.”

O transcrito artigo 5º da Lei da Ação Civil Pública traz os demais legitimados para a
propositura desta class action. Vê-se que são legitimados entes federativos, entidades da

Michell Nunes Midlej Maron 106


EMERJ Direito Ambiental

administração indireta e associações, e para todos estes é requisito especial que haja a
chamada pertinência temática.
Quando a associação intentar ajuizar ação individual, em nome de seus associados,
é necessária a autorização dos associados para tanto. Isto porque ela atua, nesse caso, como
representante processual destes associados, e não como substituta processual: não tem
legitimidade ad causam, mas somente ad processum. Por isso, a inicial deve vir instruída
com a ata da assembléia de autorização do ajuizamento, bem como relação nominal de
todos os associados até aquele momento, a fim de que não haja burla futura, com a
ocorrência de associação de pessoas posterior à sentença favorável, a fim de dela obter os
benefícios – sendo que o limite subjetivo da coisa julgada se estende somente aos
associados à época do ajuizamento da demanda.
Na ação civil pública, no entanto, essa autorização não é necessária, porque não se
trata de ação individual ajuizada em nome dos associados, e sim de uma ação coletiva, na
qual a associação é legitimada extraordinária, e não representante processual. Nesse
sentido, veja o que tem entendido o STJ:

“REsp 805277 / RS. RECURSO ESPECIAL. Relatora Ministra NANCY


ANDRIGHI. Órgão Julgador - TERCEIRA TURMA. Data do Julgamento:
23/09/2008. Data da Publicação/Fonte DJe 08/10/2008.
Ementa: PROCESSO CIVIL. AÇÃO COLETIVA. ASSOCIAÇÃO CIVIL.
LEGITIMIDADE ATIVA CONFIGURADA. IDENTIFICAÇÃO DOS
SUBSTITUÍDOS. DESNECESSIDADE. DEVOLUÇÃO DO PRAZO
RECURSAL. JUSTA CAUSA. POSSIBILIDADE.
- A ação coletiva é o instrumento adequado para a defesa dos interesses individuais
homogêneos dos consumidores. Precedentes.
- Independentemente de autorização especial ou da apresentação de relação
nominal de associados, as associações civis, constituídas há pelo menos um ano e
que incluam entre seus fins institucionais a defesa dos interesses e direitos
protegidos pelo CDC, gozam de legitimidade ativa para a propositura de ação
coletiva.
- É regular a devolução do prazo quando, cessado o impedimento, a parte
prejudicada demonstra a existência de justa causa no qüinqüídio e, no prazo legal,
interpõe o Recurso. Na ausência de fixação judicial sobre a restituição do prazo, é
aplicável o disposto no art. 185 do CPC.
- A prerrogativa assegurada ao Ministério Público de ter vista dos autos exige que
lhe seja assegurada a possibilidade de compulsar o feito durante o prazo que a lei
lhe concede, para que possa, assim, exercer o contraditório, a ampla defesa, seu
papel de 'custos legis' e, em última análise, a própria pretensão recursal. A remessa
dos autos à primeira instância, durante o prazo assegurado ao MP para a
interposição do Especial, frustra tal prerrogativa e, nesse sentido, deve ser
considerada justa causa para a devolução do prazo. Recurso Especial Provido.”

A sentença desta ação tem alcance apenas dentro do território em que o juiz que a
prolatou tem competência. Veja os artigos 2º e 2º-A da Lei 9.494/97:

“Art. 2º O art. 16 da Lei nº 7.347, de 24 de julho de 1985, passa a vigorar com a


seguinte redação:
‘Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da
competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado
improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado
poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.’”

Michell Nunes Midlej Maron 107


EMERJ Direito Ambiental

“Art. 2º-A. A sentença civil prolatada em ação de caráter coletivo proposta por
entidade associativa, na defesa dos interesses e direitos dos seus associados,
abrangerá apenas os substituídos que tenham, na data da propositura da ação,
domicílio no âmbito da competência territorial do órgão prolator. (Incluído pela
Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)
Parágrafo único. Nas ações coletivas propostas contra a União, os Estados, o
Distrito Federal, os Municípios e suas autarquias e fundações, a petição inicial
deverá obrigatoriamente estar instruída com a ata da assembléia da entidade
associativa que a autorizou, acompanhada da relação nominal dos seus associados
e indicação dos respectivos endereços. (NR) (Incluído pela Medida provisória nº
2.180-35, de 2001).”

O artigo 1º, caput, da Lei 7.347/85 apresenta a legitimidade passiva desta ação:
incumbe aos causadores do dano e beneficiários do ato:

“Art. 1º Regem-se pelas disposições desta Lei, sem prejuízo da ação popular, as
ações de responsabilidade por danos morais e patrimoniais causados: (Redação
dada pela Lei nº 8.884, de 11.6.1994)
l - ao meio-ambiente;
lI - ao consumidor;
III – à ordem urbanística; (Incluído pela Lei nº 10.257, de 10.7.2001)
IV – a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico;
(Renumerado do Inciso III, pela Lei nº 10.257, de 10.7.2001)
V - por infração da ordem econômica e da economia popular; (Redação dada pela
Medida provisória nº 2.180-35, de 2001)
VI - à ordem urbanística. (Redação dada pela Medida provisória nº 2.180-35, de
2001)
Parágrafo único. Não será cabível ação civil pública para veicular pretensões que
envolvam tributos, contribuições previdenciárias, o Fundo de Garantia do Tempo
de Serviço - FGTS ou outros fundos de natureza institucional cujos beneficiários
podem ser individualmente determinados. (Redação dada pela Medida provisória
nº 2.180-35, de 2001).”

A Lei da Ação Civil Pública estabelece o foro competente para esta ação, como se
vê no seu artigo 2º:

“Art. 2º As ações previstas nesta Lei serão propostas no foro do local onde ocorrer
o dano, cujo juízo terá competência funcional para processar e julgar a causa.
Parágrafo único A propositura da ação prevenirá a jurisdição do juízo para todas
as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma causa de pedir ou o
mesmo objeto. (Incluído pela Medida provisória nº 2.180-35, de 2001).”

Esta competência territorial é absoluta, a chamada competência territorial funcional,


situação excepcional. O juízo, em regra, é estadual e de primeiro grau, mas isto nem sempre
foi o entendimento do STJ, que reputava competente a Justiça Federal, na forma da hoje
cancelada súmula 183:

“Súmula 183, STJ: Compete ao juiz estadual, nas comarcas que não sejam sede de
vara da Justiça Federal, processar e julgar ação civil pública, ainda que a União
figure no processo.(*)
(*) Julgando os Embargos de Declaração no CC n. 27.676-BA, na sessão de
08/11/2000, a Primeira Seção deliberou pelo CANCELAMENTO da Súmula n.
183.”

Michell Nunes Midlej Maron 108


EMERJ Direito Ambiental

Assim, a regra de competência é a comum, ou seja, o que é da Justiça Federal será


levado à comarca mais próxima que seja sede deste juízo.
A justiça do trabalho é competente para processar e julgar ações civis públicas que
envolvam matéria trabalhista. Veja a súmula 736 do STF:

“Súmula 736, STF: Compete à justiça do trabalho julgar as ações que tenham
como causa de pedir o descumprimento de normas trabalhistas relativas à
segurança, higiene e saúde dos trabalhadores.”

1.2.1. Procedimento

O artigo 19 da Lei da Ação Civil Pública indica o rito ordinário como procedimento
a ser seguido nesta ação:

“Art. 19. Aplica-se à ação civil pública, prevista nesta Lei, o Código de Processo
Civil, aprovado pela Lei nº 5.869, de 11 de janeiro de 1973, naquilo em que não
contrarie suas disposições.”

O artigo 8º da mesma lei dita especificidades a serem seguidas nesta ação, porém:

“Art. 8º Para instruir a inicial, o interessado poderá requerer às autoridades


competentes as certidões e informações que julgar necessárias, a serem fornecidas
no prazo de 15 (quinze) dias.
§ 1º O Ministério Público poderá instaurar, sob sua presidência, inquérito civil, ou
requisitar, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações,
exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10
(dez) dias úteis.
§ 2º Somente nos casos em que a lei impuser sigilo, poderá ser negada certidão ou
informação, hipótese em que a ação poderá ser proposta desacompanhada daqueles
documentos, cabendo ao juiz requisitá-los.”

É cabível a liminar na ação civil pública, mas é necessária a atenção ao artigo 12


desta Lei 7.347/85:

“Art. 12. Poderá o juiz conceder mandado liminar, com ou sem justificação prévia,
em decisão sujeita a agravo.
§ 1º A requerimento de pessoa jurídica de direito público interessada, e para evitar
grave lesão à ordem, à saúde, à segurança e à economia pública, poderá o
Presidente do Tribunal a que competir o conhecimento do respectivo recurso
suspender a execução da liminar, em decisão fundamentada, da qual caberá agravo
para uma das turmas julgadoras, no prazo de 5 (cinco) dias a partir da publicação
do ato.
§ 2º A multa cominada liminarmente só será exigível do réu após o trânsito em
julgado da decisão favorável ao autor, mas será devida desde o dia em que se
houver configurado o descumprimento.”

A sentença da ação civil pública tem carga preponderantemente condenatória, ante


seu objeto – as perdas e danos causadas ao titular do direito metaindividual.
O artigo 11 da Lei 7.347/85 estipula que haja cumprimento específico da obrigação,
usualmente de fazer, sob ônus das astreintes. A obtenção do valor pecuniário é ultima ratio,
cabível somente quando a prestação específica for impossível. Veja:

Michell Nunes Midlej Maron 109


EMERJ Direito Ambiental

“Art. 11. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou
não fazer, o juiz determinará o cumprimento da prestação da atividade devida ou a
cessação da atividade nociva, sob pena de execução específica, ou de cominação
de multa diária, se esta for suficiente ou compatível, independentemente de
requerimento do autor.”
O artigo 13 da lei em comento trata do destino da verba eventualmente resultante da
condenação:

“Art. 13. Havendo condenação em dinheiro, a indenização pelo dano causado


reverterá a um fundo gerido por um Conselho Federal ou por Conselhos Estaduais
de que participarão necessariamente o Ministério Público e representantes da
comunidade, sendo seus recursos destinados à reconstituição dos bens lesados.
Parágrafo único. Enquanto o fundo não for regulamentado, o dinheiro ficará
depositado em estabelecimento oficial de crédito, em conta com correção
monetária.”

O artigo 20 da mesma lei trata do regulamento deste fundo, o que veio tratado no
Decreto 92.302/86.

“Art. 20. O fundo de que trata o art. 13 desta Lei será regulamentado pelo Poder
Executivo no prazo de 90 (noventa) dias.”

A ação civil pública não conta com custas, mas por fundamento diverso da ação
popular (a qual tem as custas expressamente elididas pelo artigo 5º, LXXXIII, como visto).
Na ação civil pública, o que leva ao não pagamento de custas é a imunidade tributária. Veja
os artigos 17 e 18 da Lei 7.347/85:
“Art. 17. Em caso de litigância de má-fé, a associação autora e os diretores
responsáveis pela propositura da ação serão solidariamente condenados em
honorários advocatícios e ao décuplo das custas, sem prejuízo da responsabilidade
por perdas e danos. (Renumerado do Parágrafo Único com nova redação pela Lei
nº 8.078, de 1990).”

“Art. 18. Nas ações de que trata esta lei, não haverá adiantamento de custas,
emolumentos, honorários periciais e quaisquer outras despesas, nem condenação
da associação autora, salvo comprovada má-fé, em honorários de advogado, custas
e despesas processuais. (Redação dada pela Lei nº 8.078, de 1990).”

O artigo 14 desta lei estabelece que o recurso é, em regra, desprovido de efeito


suspensivo, podendo tê-lo atribuído quando o juiz entender necessário:

“Art. 14. O juiz poderá conferir efeito suspensivo aos recursos, para evitar dano
irreparável à parte.”

É claro que, no caso dos agravos de instrumento, esta regra não se aplica, mormente
porque sequer é o juiz, e sim o relator, quem atribui tal efeito ao agravo.
A coisa julgada secundum eventum litis, nesta ação, está no artigo 16 da Lei
7.347/85:

“Art. 16. A sentença civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da
competência territorial do órgão prolator, exceto se o pedido for julgado
improcedente por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado

Michell Nunes Midlej Maron 110


EMERJ Direito Ambiental

poderá intentar outra ação com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova.
(Redação dada pela Lei nº 9.494, de 10.9.1997).”

1.2.2. Execução e liquidação

O artigo 11da Lei 7.347/85, há pouco abordado, traça a nota geral desta execução,
que geralmente se concentra em obrigações de fazer ou não fazer, combinando-se com o
artigo 461 do CPC:

“Art. 461. Na ação que tenha por objeto o cumprimento de obrigação de fazer ou
não fazer, o juiz concederá a tutela específica da obrigação ou, se procedente o
pedido, determinará providências que assegurem o resultado prático equivalente ao
do adimplemento. (Redação dada pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
§ 1º A obrigação somente se converterá em perdas e danos se o autor o requerer ou
se impossível a tutela específica ou a obtenção do resultado prático
correspondente. (Incluído pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
§ 2º A indenização por perdas e danos dar-se-á sem prejuízo da multa (art. 287).
(Incluído pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
§ 3º Sendo relevante o fundamento da demanda e havendo justificado receio de
ineficácia do provimento final, é lícito ao juiz conceder a tutela liminarmente ou
mediante justificação prévia, citado o réu. A medida liminar poderá ser revogada
ou modificada, a qualquer tempo, em decisão fundamentada. (Incluído pela Lei nº
8.952, de 13.12.1994)
§ 4º O juiz poderá, na hipótese do parágrafo anterior ou na sentença, impor multa
diária ao réu, independentemente de pedido do autor, se for suficiente ou
compatível com a obrigação, fixando-lhe prazo razoável para o cumprimento do
preceito. (Incluído pela Lei nº 8.952, de 13.12.1994)
§ 5º Para a efetivação da tutela específica ou a obtenção do resultado prático
equivalente, poderá o juiz, de ofício ou a requerimento, determinar as medidas
necessárias, tais como a imposição de multa por tempo de atraso, busca e
apreensão, remoção de pessoas e coisas, desfazimento de obras e impedimento de
atividade nociva, se necessário com requisição de força policial. (Redação dada
pela Lei nº 10.444, de 7.5.2002)
§ 6º O juiz poderá, de ofício, modificar o valor ou a periodicidade da multa, caso
verifique que se tornou insuficiente ou excessiva. (Incluído pela Lei nº 10.444, de
7.5.2002).”

A execução específica é preferencial, ao contrário da ordem que o artigo 3º da Lei


da Ação Civil Pública parece imprimir:

“Art. 3º A ação civil poderá ter por objeto a condenação em dinheiro ou o


cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.”

A cumulação eventual de pedidos, então, é a regra – que haja a condenação em fazer


ou não fazer e, na eventualidade de ser impossível, que se condene a perdas e danos. Já a
cumulação simples de pedidos, a concomitância de fazer ou não fazer e perdas e danos, é
controvertida, havendo duas correntes dentro do próprio STJ sobre sua admissibilidade ou
não.

Michell Nunes Midlej Maron 111


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Casos Concretos

Questão 1

A Clínica Boa Saúde Ltda. interpõe agravo de instrumento contra a decisão do


juízo da 3ª Vara Cível do Foro Regional da Ilha do Governador que, em Ação Civil
Pública, deferiu o pedido de antecipação de tutela para que a ré-agravante apresentasse,
no prazo de 30 dias, projetos com cronograma físico, não superior a 120 dias, destinado a
implantação e funcionamento de sistema de tratamento adequado de efluentes
hospitalares. Aduz que o pagamento de taxa à Companhia de Abastecimento de Água lhe
autoriza a livrar-se do esgoto que produz sem qualquer tratamento prévio, razão pela qual
pleiteia a reforma do decisum monocrático. O recurso deve ser provido?Fundamente a
resposta.

Resposta à Questão 1

A respeito, veja o seguinte julgado do TJ/RJ:

“Processo: 0010651-14.2008.8.19.0000 (2008.002.13393). 1ª Ementa - AGRAVO


DE INSTRUMENTO. DES. GILBERTO DUTRA MOREIRA - Julgamento:
09/05/2008 - DECIMA CAMARA CIVEL.
RESPONSABILIDADE CIVIL DE ESTABELECIMENTO HOSPITALAR.
LANCAMENTO DE ESGOTO IN NATURA. NECESSIDADE DE
TRATAMENTO.

Michell Nunes Midlej Maron 112


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Agravo de instrumento. Ação Civil Pública. Direito ambiental.Decisão que deferiu


a antecipação de tutela determinando que a agravante apresente, no prazo de 20
dias, projetos com cronograma físico, não superior a 120 dias, destinados à
implantação e funcionamento do sistema de tratamento adequado de seus fluentes
hospitalares.Lançamento de esgoto hospitalar in natura na rede pública sem prévio
tratamento.Descumprimento de obrigação assumida em Termo de Ajustamento de
Conduta no sentido de evitar tal despejo.Risco ao meio ambiente e à saúde da
população. Pagamento de taxa à CEDAE que não é escusa para o lançamento, sem
qualquer tratamento prévio, do esgoto que produz, em prejuízo do ecossistema e do
meio ambiente.Fumus boni iuris e periculum in mora evidenciados. Incidência do
disposto no art. 273 § 7º do C.P.C.Presentes os requisitos para a concessão da
medida, correta a decisão agravada que não se mostra teratológica, contrária à Lei
ou à prova dos autos. Inteligência da súmula nº 59 deste Egrégio Tribunal de
Justiça. Recurso ao qual se nega seguimento, na forma do art. 557 caput do C.P.C.”

Questão 2

O Ministério Público ingressa com uma Ação Civil Pública em face do Município
de Angra dos Reis e de Caio. Pretende a condenação dos réus ao pagamento de uma
quantia reparatória por dano ambiental sofrido em razão de uma construção de edificação
em área dominial costeira, de proteção ambiental e sem a prévia e necessária licença
municipal, bem como a condenação à promoção integral da recuperação do bem lesado.
Em sede de contestação, alega o primeiro réu que não havia necessidade da licença
ambiental diante do caso concreto e, por isso, o pedido deve ser julgado improcedente. Já
o segundo réu alega que seguiu todas as orientações municipais para que pudesse
construir, não possuindo qualquer responsabilidade e que, caso o pedido seja julgado
procedente, quem deverá arcar com o prejuízo é o ente público, pois nesse caso, ele
também terá sido lesado pelo Município. Merece procedência o pedido do Ministério
Público? Decida fundamentadamente.

Resposta à Questão 2

A respeito, veja a Apelação Cível 2008.001.58607, do TJ/RJ:

“Processo: 0000210-14.1998.8.19.0003 (2008.001.58607). 1ª Ementa –


APELACAO. DES. SERGIO CAVALIERI FILHO - Julgamento: 14/01/2009 -
DECIMA TERCEIRA CAMARA CIVEL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. Dano Ambiental. Obras Não Licenciadas.
Responsabilidade Objetiva. Imprescindibilidade do Nexo Causal. Acurada Análise
da Prova Pericial. Edificações Realizadas Pelo Antigo Proprietário. Limitação da
Imputação da Responsabilidade.Qualquer que seja a natureza da responsabilidade
(subjetiva ou objetiva), é indispensável a existência de uma conduta causadora do
resultado, ou seja, a autoria. Ainda que desnecessária a perquirição sobre o
elemento subjetivo da conduta (dolo/culpa), é imprescindível que o resultado possa
ser imputado a alguém, ao autor da conduta, do comportamento ilícito. Tanto
assim, que a Constituição da República estabelece, em seu artigo 225, §3º, que as
condutas lesivas ao meio-ambiente sujeitarão os infratores a sanções penais e
administrativas, independentemente da obrigação de reparar os danos
causados.Portanto, em que pese ao truísmo, se o resultado não for provocado por
alguém, a este não pode ser imputada qualquer responsabilidade, ante a falta do
nexo causal.O dano ambiental não se confunde com a falta de licença municipal.
Muitas vezes, no plano dos fatos, ambos ocorrem simultaneamente, mas nem por

Michell Nunes Midlej Maron 113


EMERJ Direito Ambiental

isso significam a mesma coisa. Para a responsabilização civil/ambiental, importa


apenas a apuração do primeiro (dano ambiental). A existência ou não de licença
municipal situa-se no âmbito administrativo, sujeitando o infrator às respectivas
sanções. Contudo, vale frisar: cuidam-se de situações diferentes, tratadas em
esferas diversas. O dano ambiental acarreta a responsabilidade civil do agente; a
falta de licença sujeita o agente ao poder de polícia da Administração Pública -
responsabilidade administrativa, por assim dizer.Assim sendo, para a solução do
presente litígio, o importante é identificar o dano ambiental e a respectiva autoria,
pouco importando se causado a título culposo ou doloso. O exame acerca da
ausência de licença municipal deverá ser remetido às vias ordinárias, sujeitando o
infrator às sanções pertinentes.O chamado "passivo ambiental" deve ser
interpretado cum grano salis, porque não engloba a responsabilidade por fato de
terceiros, ou seja, os danos causados por terceiros. Nesse passivo contêm-se,
apenas, os deveres administrativos e/ou tributários, ou seja, as obrigações de fazer,
não fazer ou dar (quantia em dinheiro) contidas nessas esferas. Desse modo,
somente as multas, tributos e outras dívidas de valor ou em que se contenha
alguma outra prestação (v.g., licenciar obra), referentes à esfera administrativa e/ou
tributária é que se transferirão ao adquirente do imóvel. Tais obrigações têm
natureza propter rem. Já a responsabilidade civil/ambiental pelo dano causado ao
meio-ambiente é intransferível, coercitivamente, ao novo proprietário, por se tratar
de uma obrigação pessoal.Desprovimento do recurso. “

Contrariando a posição do TJ/RJ, porém, veja recente julgado do STJ:

“REsp 1056540 / GO. RECURSO ESPECIAL. Relatora Ministra ELIANA


CALMON. Órgão Julgador: SEGUNDA TURMA. Data do Julgamento:
25/08/2009. Data da Publicação/Fonte: DJe 14/09/2009.
Ementa: PROCESSUAL CIVIL E AMBIENTAL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
DANO AMBIENTAL – CONSTRUÇÃO DE HIDRELÉTRICA –
RESPONSABILIDADE OBJETIVA E SOLIDÁRIA – ARTS. 3º, INC. IV, E 14, §
1º, DA LEI 6.398/1981 – IRRETROATIVIDADE DA LEI –
PREQUESTIONAMENTO AUSENTE: SÚMULA 282/STF – PRESCRIÇÃO –
DEFICIÊNCIA NA FUNDAMENTAÇÃO: SÚMULA 284/STF –
INADMISSIBILIDADE.
1. A responsabilidade por danos ambientais é objetiva e, como tal, não exige a
comprovação de culpa, bastando a constatação do dano e do nexo de causalidade.
2. Excetuam-se à regra, dispensando a prova do nexo de causalidade, a
responsabilidade de adquirente de imóvel já danificado porque, independentemente
de ter sido ele ou o dono anterior o real causador dos estragos, imputa-se ao novo
proprietário a responsabilidade pelos danos. Precedentes do STJ.
3. A solidariedade nessa hipótese decorre da dicção dos arts. 3º, inc. IV, e 14, § 1º,
da Lei 6.398/1981 (Lei da Política Nacional do Meio Ambiente).
4. Se possível identificar o real causador do desastre ambiental, a ele cabe a
responsabilidade de reparar o dano, ainda que solidariamente com o atual
proprietário do imóvel danificado.
5. Comprovado que a empresa Furnas foi responsável pelo ato lesivo ao meio
ambiente a ela cabe a reparação, apesar de o imóvel já ser de propriedade de outra
pessoa jurídica.
6. É inadmissível discutir em recurso especial questão não decidida pelo Tribunal
de origem, pela ausência de prequestionamento.
7. É deficiente a fundamentação do especial que não demonstra contrariedade ou
negativa de vigência a tratado ou lei federal.
8. Recurso especial parcialmente conhecido e não provido.”

Michell Nunes Midlej Maron 114


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Tema X

Direito Ambiental Tributário: Políticas Fiscais. Imunidades e Isenções Tributárias. ITR das Unidades de
Conservação. ICMS ecológico ou verde. IPTU de imóveis protegidos. Executivos Fiscais.

Notas de Aula13

1. Direito ambiental tributário

Antes de adentrar o conceito de políticas fiscais, é preciso relembrar o próprio


conceito de políticas públicas: são, as políticas públicas, planos de atendimento de
necessidades sociais, envolvendo a formulação e implementação de programas sociais, de
forma que a sociedade se desenvolva da melhor forma.
Dito isto, as políticas fiscais são um grande gênero, composto por diversos
mecanismos fiscais aptos a implementar determinados programas. Para tanto, o Poder
Público pode se valer tanto do direito financeiro quanto do tributário, que servirão tanto
para incentivar como para desestimular determinados comportamentos, a critério do bem
comum.
Na seara ambiental, a política fiscal se presta a proteger o meio ambiente,
genericamente, englobando todas as espécies de meio ambiente, natural, artificial, cultural
ou do trabalho, e até mesmo o sideral. A proteção fiscal ao meio ambiente, qualquer deles,
precisa ser compatibilizada com a subsistência e o desenvolvimento social, ou seja, é
13
Aula ministrada pelo professor Poul Erik Dyrlund,, em 13/12/2009.

Michell Nunes Midlej Maron 115


EMERJ Direito Ambiental

preciso haver uma harmonização entre meio ambiente e atividade econômica – o afamado
desenvolvimento sustentável.
A promoção do desenvolvimento sustentável pelas políticas fiscais é feita
sobremaneira pela utilização da extrafiscalidade como instrumento. A extrafiscalidade age
por via de três verbos: agir, estimular e desestimular condutas. O direito tributário tem por
dogma que o tributo não é sanção, mas hoje se tem em conta que há exceções em que,
justamente por ser predominantemente extrafiscal, o tributo assume esta função
sancionatória. A releitura do artigo 3° do CTN, nesta partes, se impõe, diante de institutos
como o IPTU progressivo por descumprimento da função social, por exemplo, do artigo
156, § 1°, da CRFB. Veja:

“Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor


nela se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e
cobrada mediante atividade administrativa plenamente vinculada.”

“Art. 156. Compete aos Municípios instituir impostos sobre:


I - propriedade predial e territorial urbana;
(...)
§ 1º Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se refere o art. 182, § 4º,
inciso II, o imposto previsto no inciso I poderá:(Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 29, de 2000)
I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e (Incluído pela Emenda
Constitucional nº 29, de 2000)
II - ter alíquotas diferentes de acordo com a localização e o uso do imóvel.
(Incluído pela Emenda Constitucional nº 29, de 2000)
(...)”
A Lei 6.938/81, no artigo 14, já estudado, estabelece a responsabilidade civil
objetiva daqueles que poluírem o meio ambiente, obrigação que é propter rem, passando
adiante com o imóvel sobre o qual recaia o passivo ambiental. A partir daí é que surgiu o
princípio do poluidor-pagador, que visa a impedir a privatização de lucros na exploração do
meio ambiente, mas com socialização dos prejuízos ambientais: exercendo atividade que
imponha custos sociais externos – o passivo ambiental –, estes devem ser suportados por
quem deles se beneficia.
O princípio do poluidor-pagador vem contemplado no artigo 261, § 1°, XVIII, da
Constituição Estadual do Rio de Janeiro:

“Art. 261 - Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente saudável e


equilibrado, bem de uso comum do povo e essencial à qualidade de vida, impondo-
se a todos, e em especial ao Poder Público, o dever de defendê-lo, zelar por sua
recuperação e proteção, em benefício das gerações atuais e futuras.
§ 1º - Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Público:
(...)
XVIII - estabelecer política tributária visando à efetivação do princípio poluidor-
pagador e o estímulo ao desenvolvimento e implantação de tecnologias de controle
e recuperação ambiental mais aperfeiçoadas, vedada a concessão de
financiamentos governamentais e incentivos fiscais às atividades que desrespeitem
padrões e normas de proteção ao meio ambiente;
(...)”

Michell Nunes Midlej Maron 116


EMERJ Direito Ambiental

O instrumento mais comum para estímulo de condutas que promovam o


desenvolvimento sustentável é a concessão de incentivos fiscais, gênero de que é espécie
mais corriqueira a isenção fiscal.
A concessão de isenções implica na apresentação, por aquele que concede, de plano
de contrapartida, ou seja, de meio de suplementar a perda de receitas, obtendo-a de outras
fontes. Veja o artigo 14 da LC 101/00, dispositivo que trata da renúncia de receita:

“Art. 14. A concessão ou ampliação de incentivo ou benefício de natureza


tributária da qual decorra renúncia de receita deverá estar acompanhada de
estimativa do impacto orçamentário-financeiro no exercício em que deva iniciar
sua vigência e nos dois seguintes, atender ao disposto na lei de diretrizes
orçamentárias e a pelo menos uma das seguintes condições:
II - estar acompanhada de medidas de compensação, no período mencionado no
caput, por meio do aumento de receita, proveniente da elevação de alíquotas,
ampliação da base de cálculo, majoração ou criação de tributo ou contribuição.
§ 1° A renúncia compreende anistia, remissão, subsídio, crédito presumido,
concessão de isenção em caráter não geral, alteração de alíquota ou modificação de
base de cálculo que implique redução discriminada de tributos ou contribuições, e
outros benefícios que correspondam a tratamento diferenciado.
§ 2° Se o ato de concessão ou ampliação do incentivo ou benefício de que trata o
caput deste artigo decorrer da condição contida no inciso II, o benefício só entrará
em vigor quando implementadas as medidas referidas no mencionado inciso.
§ 3° O disposto neste artigo não se aplica:
I - às alterações das alíquotas dos impostos previstos nos incisos I, II, IV e V do
art. 153 da Constituição, na forma do seu § 1o;
II - ao cancelamento de débito cujo montante seja inferior ao dos respectivos
custos de cobrança.”

A isenção tem que ter caráter global, não podendo ser concedida de forma setorial.
Como exemplo, as empresas que se utilizam de material reciclado em determinada
porcentagem recebem incentivo na forma tributação menor do ICMS; ou a utilização de
materiais antipoluentes, que também repercute em menor tributação; ou ainda a alteração
da matriz energética, passando a indústria a consumir álcool ao invés de gasolina, também
favorecendo-se de menor tributação.
O Regulamento do IR, Decreto 3.000/99, nos artigos 609 a 611, trata de incentivos
fiscais nesta seara:

“Art. 609. A pessoa jurídica, mediante indicação em sua declaração de


rendimentos, poderá optar pela aplicação de percentuais do imposto devido, na
forma a seguir indicada, no FINOR, em projetos considerados de interesse para o
desenvolvimento econômico dessa região pela SUDENE, inclusive os relacionados
com pesca, turismo, florestamento e reflorestamento localizados nessa área
(Decreto-Lei nº 1.376, de 1974, art. 11, inciso I, Decreto-Lei nº 1.478, de 26 de
agosto de 1976, art. 1º, Decreto-Lei nº 2.397, de 1987, art. 12, inciso III, Lei nº
8.167, de 1991, arts. 1º, inciso I, e 23, e Lei nº 9.532, de 1997, art. 2º):
I - trinta por cento, relativamente aos períodos de apuração encerrados a partir de
1º de janeiro de 1998 até 31 de dezembro de 2003;
II - vinte por cento, relativamente aos períodos de apuração encerrados a partir de
1º de janeiro de 2004 até 31 de dezembro de 2008;
III - dez por cento, relativamente aos períodos de apuração encerrados a partir de
1º de janeiro de 2009 até 31 de dezembro de 2013.

Michell Nunes Midlej Maron 117


EMERJ Direito Ambiental

Parágrafo único. Fica extinto, relativamente aos períodos de apuração encerrados


a partir de 1º de janeiro de 2014, o benefício fiscal de que trata este artigo (Lei nº
9.532, de 1997, art. 2º, § 2º).”

“Art. 610. Em substituição à faculdade prevista no artigo anterior, as empresas


concessionárias de energia elétrica nos Estados abrangidos, total ou parcialmente,
pela ação da SUDENE, poderão descontar até cinqüenta por cento do valor do
imposto devido, para fins de investimento ou aplicação em projetos de energia
elétrica (Lei nº 5.508, de 1968, art. 97).
§ 1º Consideram-se projetos de energia elétrica, para os fins previstos neste artigo,
os localizados na área de atuação da SUDENE, que se destinem à geração,
transmissão, distribuição e eletrificação rural, declarados, pela autarquia, de
interesse para o desenvolvimento do Nordeste (Lei nº 5.508, de 1968, art. 97).
§ 2º Nas empresas cujo controle acionário seja de propriedade direta ou indireta de
pessoas físicas ou jurídicas residentes ou com sede no exterior ou caracterizadas
como de capital estrangeiro na forma da legislação específica em vigor, o valor dos
recursos a que se refere este artigo não poderá ultrapassar, em qualquer hipótese, o
montante de recursos próprios aplicados no projeto.”

“Art. 611. A pessoa jurídica, mediante indicação em sua declaração de


rendimentos, poderá optar pela aplicação de percentuais do imposto devido, na
forma a seguir indicada no FINAM, em projetos considerados de interesse para o
desenvolvimento econômico dessa região pela SUDAM, inclusive os relacionados
com pesca, turismo, florestamento e reflorestamento localizados nessa área
(Decreto-Lei nº 1.376, de 1974, art. 11, inciso I, Decreto-Lei nº 1.478, de 1976, art.
1º, Decreto-Lei nº 2.397, de 1987, art. 12, inciso III, Lei nº 8.167, de 1991, arts. 1º,
inciso I, e 23, e Lei nº 9.532, de 1997, art. 2º):
I - trinta por cento, relativamente aos períodos de apuração encerrados a partir de
1º de janeiro de 1998 até 31 de dezembro de 2003;
II - vinte por cento, relativamente aos períodos de apuração encerrados a partir de
1º de janeiro de 2004 até 31 de dezembro de 2008;
III - dez por cento, relativamente aos períodos de apuração encerrados a partir de
1º de janeiro de 2009 até 31 de dezembro de 2013.
Parágrafo único. Fica extinto, relativamente aos períodos de apuração encerrados
a partir de 1º de janeiro de 2014, o benefício fiscal de que trata este artigo (Lei nº
9.532, de 1997, art. 2º, § 2º).”

Outra espécie de incentivo fiscal é a inclusão em regime fiscal mais brando,


diferenciado, como o Simples.
Terceiro instrumento fiscal é a seletividade ambiental. Trata-se da redução de
alíquotas quando o contribuinte se utiliza, na produção de meios menos poluentes, ou
majoração de alíquotas, na proporção direta da maior poluição causada na produção. São os
chamados produtos limpos ou verdes, em contraposição aos produtos poluentes. O IPVA,
ao menos no RJ, e o IPI, são regidos por esta seletividade, ou o PIS reduzido para quem
comercializa biodiesel, ao invés de produtos de petróleo. As empresas que fazem dragagens
de rios assoreados têm, no RJ, menor tributação pelo ISS.
Quarto instrumento fiscal é a conservação ambiental, incidente no campo do ITR. A
preservação de área mínima em propriedade rural permite que o proprietário pague ITR
reduzido. O reflorestamento também permite abater parte do ITR a ser pago. A conservação
ambiental também incide sobre o meio ambiente artificial, incidente sobre o IPTU reduzido
ou isento para aqueles proprietários que bem conservarem seus prédios de valor histórico
ou paisagístico.

Michell Nunes Midlej Maron 118


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Quinto instrumento fiscal é a instituição de tributos ambientais de quaisquer


espécies, tributos destinados a obter receita para manutenção de programas ambientais. As
taxas de fiscalização ambiental, por exemplo, destinadas a custear este exercício do poder
de polícia ambiental. Em Fernando de Noronha há uma taxa de fiscalização paga por quem
quer que frequente a ilha, justamente para custear a polícia ambiental local.
Há uma Cide, contribuição de intervenção no domínio econômico, denominada de
tributo verde, instituída no artigo 177, § 4°, da CRFB:

“Art. 177. Constituem monopólio da União:


(...)
§ 4º A lei que instituir contribuição de intervenção no domínio econômico relativa
às atividades de importação ou comercialização de petróleo e seus derivados, gás
natural e seus derivados e álcool combustível deverá atender aos seguintes
requisitos: (Incluído pela Emenda Constitucional nº 33, de 2001)
I - a alíquota da contribuição poderá ser: (Incluído pela Emenda Constitucional nº
33, de 2001)
a) diferenciada por produto ou uso; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 33, de
2001)
b)reduzida e restabelecida por ato do Poder Executivo, não se lhe aplicando o
disposto no art. 150,III, b; (Incluído pela Emenda Constitucional nº 33, de 2001)
(...)”

Há também o chamado ICMS ecológico, ou verde, que é um repasse estadual feito a


municípios que não têm muita arrecadação, desde que estes entes menores beneficiários
cumpram, como contrapartida, evitar qualquer tipo de poluição ambiental. Este incentivo é
uma manifestação do federalismo cooperativo ambiental.
Por fim, há o chamado crédito carbono, que veio consignado no artigo 12 do
Protocolo de Kyoto:

“Artigo 12:
1. Fica definido um mecanismo de desenvolvimento limpo.
2. O objetivo do mecanismo de desenvolvimento limpo deve ser assistir às Partes
não incluídas no Anexo I para que atinjam o desenvolvimento sustentável e
contribuam para o objetivo final da Convenção, e assistir às Partes incluídas no
Anexo I para que cumpram seus compromissos quantificados de limitação e
redução de emissões, assumidos no Artigo 3.
3. Sob o mecanismo de desenvolvimento limpo:
(a) As Partes não incluídas no Anexo I beneficiar-se-ão de atividades de projetos
que resultem em reduções certificadas de emissões; e
(b) As Partes incluídas no Anexo I podem utilizar as reduções certificadas de
emissões, resultantes de tais atividades de projetos, para contribuir com o
cumprimento de parte de seus compromissos quantificados de limitação e redução
de emissões, assumidos no Artigo 3, como determinado pela Conferência das
Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo.
4. O mecanismo de desenvolvimento limpo deve sujeitar-se à autoridade e
orientação da Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste
Protocolo e à supervisão de um conselho executivo do mecanismo de
desenvolvimento limpo.
5. As reduções de emissões resultantes de cada atividade de projeto devem ser
certificadas por entidades operacionais a serem designadas pela Conferência das
Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo, com base em:
(a) Participação voluntária aprovada por cada Parte envolvida;

Michell Nunes Midlej Maron 119


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(b) Benefícios reais, mensuráveis e de longo prazo relacionados com a mitigação


da mudança do clima, e
(c) Reduções de emissões que sejam adicionais as que ocorreriam na ausência da
atividade certificada de projeto.
6. O mecanismo de desenvolvimento limpo deve prestar assistência quanto à
obtenção de fundos para atividades certificadas de projetos quando necessário.
7. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo
deve, em sua primeira sessão, elaborar modalidades e procedimentos com o
objetivo de assegurar transparência, eficiência e prestação de contas das atividades
de projetos por meio de auditorias e verificações independentes.
8. A Conferência das Partes na qualidade de reunião das Partes deste Protocolo
deve assegurar que uma fração dos fundos advindos de atividades de projetos
certificadas seja utilizada para cobrir despesas administrativas, assim como assistir
às Partes países em desenvolvimento que sejam particularmente vulneráveis aos
efeitos adversos da mudança do clima para fazer face aos custos de adaptação.
9. A participação no mecanismo de desenvolvimento limpo, incluindo nas
atividades mencionadas no parágrafo 3(a) acima e na aquisição de reduções
certificadas de emissão, pode envolver entidades privadas e/ou públicas e deve
sujeitar-se a qualquer orientação que possa ser dada pelo conselho executivo do
mecanismo de desenvolvimento limpo.
10. Reduções certificadas de emissões obtidas durante o período do ano 2000 até o
início do primeiro período de compromisso podem ser utilizadas para auxiliar no
cumprimento das responsabilidades relativas ao primeiro período de
compromisso.”

O crédito carbono consiste na já hoje conhecida compensação de carbono: se uma


determinada indústria emite poluição correspondente a determinada tonelagem de carbono,
ela deverá compensar esta emissão por meio da implantação de áreas de limpeza ambiental,
plantando árvores que produzam oxigênio a fim de anular o carbono emitido.

Casos Concretos

Questão 1

A empresa Ônibus Bom Ltda., sediada no Estado de São Paulo, exerce atividade de
transporte coletivo de passageiros e mantém depósito de combustíveis para execução de
suas atividades. Desta feita, sujeita-se ao recolhimento da Taxa de Controle e Fiscalização
Ambiental instituída naquele estado, cujo fato gerador é o exercício regular do poder de
polícia conferido ao órgão ambiental estadual para controle e fiscalização de atividades
potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais. Inconformada com o
pagamento da referida taxa, a empresa ajuizou ação na qual aduziu os seguintes vícios de
inconstitucionalidade e ilegalidade: a) inexiste consistente atividade de controle e
fiscalização das atividades potencialmente poluidoras e utilizadoras de recursos naturais
por parte do Estado. Sendo assim, a inexistência de fiscalização não configura o efetivo
exercício do poder de polícia; b) a taxa em questão, cobrada em razão da prestação de
serviço público, é inviável em razão da indivisibilidade do serviço de fiscalização
ambiental; e, c) ilegalidade do valor da taxa, cuja base de cálculo tem fundamento no
potencial poluidor, no grau de utilização de recursos naturais e no porte da empresa Com
base nos argumentos aduzidos pela empresa, comente sobre a constitucionalidade da Taxa
de Controle e Fiscalização Ambiental (TCFA) no Estado de São Paulo.

Michell Nunes Midlej Maron 120


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Resposta à Questão 1

O poder de polícia pode ser potencial, justificando a taxa, não precisando ser
efetivo. Ademais, a individualização do contribuinte é perfeitamente possível, in casu,
havendo até mesmo uma tabela estabelecendo o valor de taxas por porte do contribuinte.
A respeito, veja o seguinte julgado do STF:

“RE 416601 / DF - DISTRITO FEDERAL. RECURSO EXTRAORDINÁRIO.


Relator(a): Min. CARLOS VELLOSO. Julgamento: 10/08/2005. Órgão Julgador:
Tribunal Pleno. Publicação: 30-09-2005.
EMENTA: CONSTITUCIONAL. TRIBUTÁRIO. IBAMA: TAXA DE
FISCALIZAÇÃO. Lei 6.938/81, com a redação da Lei 10.165/2000, artigos 17-B,
17-C, 17-D, 17-G. C.F., art. 145, II. I. - Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental
- TCFA - do IBAMA: Lei 6.938, com a redação da Lei 10.165/2000:
constitucionalidade. II. - R.E. conhecido, em parte, e não provido.”

Veja também este julgado do TJ/MG:

“AC 1.0672.02.085490-3/001(1) TJMG – Rel. MAURÍCIO BARROS, j.


30/03/2007, 6ª CC “EXECUÇÃO FISCAL - EMBARGOS - CERCEAMENTO
DE DEFESA - NÃO OCORRÊNCIA - TAXA FLORESTAL - IEF -
CONSTITUCIONALIDADE - CERTIDÃO DE DÍVIDA ATIVA -
REGULARIDADE - EXCESSO DE EXECUÇÃO - MULTA MORATÓRIA -
VALIDADE.
1- Tendo sido indeferida anteriormente a produção da prova pericial, sem qualquer
recurso da parte, a preliminar de cerceamento de defesa deve ser rejeitada, ante a
ocorrência de preclusão.
2- ““Taxa Florestal instituída pelo Estado de Minas Gerais (Lei nº 7.163/77). A
competência da União para legislar sobre florestas não exclui a competência
tributária do Estado-membro, como se dá nas circunstâncias do caso, em razão do
exercício do poder de polícia administrativa. Interesse comum na preservação das
florestas. (STF, Representação nº 1.008, REl. Min. Djaci Falcão).”“ -
Jurisprudência Mineira 152/627-63). 3- Os entes federativos têm legitimidade para
legislar sobre matéria tributária relacionada ao controle ambiental/florestal,
podendo a legislação estadual definir atividades relativas à atividade florestal a
serem fiscalizadas pelo órgão responsável, instituir taxas pela fiscalização e
penalidades a serem aplicadas aos violadores das normas de proteção ambiental.
Assim, tem o IEF - Instituto Estadual de Florestas competência para fiscalizar as
atividades florestais, além de impor sanções nos casos de desobediência às normas
ambientais.
4- O Supremo Tribunal Federal reconheceu a legalidade da taxa florestal instituída
pela Lei Estadual nº 7.163/1977, sendo perfeitamente possível a cobrança do
referido tributo, que se trata de exação fiscal que serve de contrapartida ao
exercício do poder de polícia administrativa do Estado. A taxa leva em
consideração não o valor do produto, mas sua quantidade e sua menor ou maior
qualidade, bem como o maior ou menor dificuldade de replantio da flora.
5- A norma inscrita no art. 167, IV, da CF, veda a vinculação de receita de
impostos, com as ressalvas ali inscritas, e não de taxa.
6- Não se há falar em nulidade do título executivo extrajudicial, que preenche
todos os requisitos contidos no art. 202, do CTN, ressaltando que a Certidão de
Dívida Ativa goza de presunção de certeza e liquidez, cabendo ao Contribuinte o
ônus de ilidir tal presunção.
7- A multa moratória tributária e os juros moratórios possuem natureza jurídica
distinta, portanto não se confundem, razão pela qual é plenamente possível a

Michell Nunes Midlej Maron 121


EMERJ Direito Ambiental

incidência de ambos, em caso de inadimplemento de obrigação tributária. A multa


prevista pela lei estadual, não provada a sua natureza confiscatória, deve ser
mantida, não devendo o Judiciário promover a alteração.”

Tema XI

Responsabilidade Administrativa Ambiental: Infrações administrativas federais, estaduais e municipais.


Processo Administrativo Infracional. Conflito de sanções.

Notas de Aula14

1. Responsabilidade administrativa ambiental

O direito ambiental é marcado pela responsabilidade integral do poluidor, ou seja,


ele responde, de forma independente e cumulativa, nas esferas administrativa, penal e cível.
Não se confunde esta cumulação de esferas com a teoria do risco integral, que se trata de
um modo de imputação por danos, como visto, e não da cumulação de responsabilidades de
três esferas. O § 3° do artigo 225 da CRFB, já bem visto, dá esta nota. Reveja:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.
(...)

14
Aula ministrada pelo professor Sávio Renato Bitencourt Soares Silva, em 17/12/2009.

Michell Nunes Midlej Maron 122


EMERJ Direito Ambiental

§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os


infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
(...)”

Este dispositivo consagra o princípio da independência das esferas das


responsabilidades ambientais. Um só ato danoso ao ambiente pode afrontar as três esferas
de tutela, penal, administrativa e civil, despertando efeitos em todas elas, cumulativamente.
Não necessariamente haverá esta cumulação em qualquer evento danoso, pois pode haver
dano ambiental que não seja fato típico penal, por exemplo. Mas a tripla cumulação é
possível.
A natureza da responsabilidade administrativa ambiental, trazida na CRFB, é
objetiva, como já o era na ordem jurídica pré-constitucional. É uma pena, oriunda do poder
de polícia, que o Estado impõe pela inobservância dos regramentos administrativos que
protegem bens essenciais à vida.
A responsabilidade administrativa ambiental, como qualquer outra responsabilidade
administrativa, deve ser exercida à luz dos princípios que orientam o poder de polícia, de
onde decorre: deve-se atentar plenamente ao princípio da legalidade estrita e da
competência, sem abusos ou desvios.
A fiscalização e a imposição de sanções administrativas é bastante fungível: todos
os entes podem exercer estas prerrogativas do poder de polícia, porque assim dispôs a
CRFB, no já transcrito artigo 23. Qualquer órgão que tenha competência material, para
realizar os atos administrativos necessários para cuidar da proteção ambiental pode
fiscalizar, e com isso sancionar, não estando adstrita a competência sancionatória à mesma
que concedeu o licenciamento. Mesmo sendo um licenciamento federal, pode o órgão
estadual encarregado do cuidado fiscalizar a atividade e sancionar, caso irregular. Trata-se
do princípio da fungibilidade do controle ambiental.
Na esteira da aplicação deste princípio, pode o município aplicar uma multa pelo
dano ambiental causado em uma reserva federal, por exemplo, e esta multa será
perfeitamente válida. Mesmo que não seja aparentemente o natural e ordeiro funcionamento
das coisas, esta lógica fungível é a mais desejável do ponto de vista da proteção ambiental,
evitando conflitos negativos, que desguarneceriam a proteção ambiental. Isto acaba, talvez,
gerando conflitos positivos, em que mais de um ente impõe multa pelo mesmo fato (o que
não é permitido), de fato, mas antes uma dupla responsabilização administrativa do que
nenhuma, em termos de salvaguarda do direito ambiental.
A legalidade administrativa determina que todas as competências e atribuições
sejam definidas expressamente em lei, tal como as sanções. A imposição de sanção por
quem não seja apontado pela lei como competente, ou a aplicação de sanção não cominada
em norma expressa, são casos de afronta à legalidade na responsabilização administrativa.
Repare que a legalidade está atrelada à normatividade de cada ente, ou seja, o Estado
deverá traçar suas competências e cominar sanções em leis estaduais, assim como o
Município e a União, cada um em sua esfera – mas isto não é pacífico, havendo
jurisprudência, um tanto equivocada, que autoriza entes menores se valerem da legislação
superior para aplicar sanções administrativas, e vice-versa.
Note que a aplicação de multa por um ente menor é prioritária à do ente superior, ou
seja, se o Estado sancionar o causador de um dano, a União não poderá fazê-lo. Por isso, na
casuística, é necessário cuidado pelos operadores do controle ambiental, a fim de não

Michell Nunes Midlej Maron 123


EMERJ Direito Ambiental

impedir a aplicação de uma sanção mais grave, e mais correta, pelo ente superior, aplicando
sanção baseada na legislação inferior que se demonstra insuficiente. Já houve caso concreto
em que um enorme derramamento de óleo, no Estado do Rio de Janeiro, despertaria multa
de vinte mil reais se aplicada a legislação estadual; omitindo-se o Estado, deu lugar à
União, na figura do Ibama, aplicar multa mais condizente, de cinquenta milhões de reais.
A responsabilidade administrativa também pressupõe o devido processo legal, sendo
necessária a atenção à ampla defesa administrativa, nos moldes destes princípios oriundos
do poder jurisdicional. Além disso, o acesso à justiça é também garantido, caso a imposição
da sanção seja considerada irregular por aquele que tem-se prejudicado. Assim, a
legalidade, a competência e a atenção ao devido processo legal – este último manifestado
na ampla defesa, no contraditório, e na possibilidade de recursos – conformam a
responsabilização administrativa.
Como já se disse, a responsabilidade administrativa é objetiva, tal qual a cível. Três
são os pressupostos da responsabilidade objetiva: o ato, a conduta ou fato; o dano; e o nexo
causal. É claro que, objetiva que é, esta imputação dispensa a comprovação de culpa de
qualquer sorte. O fato de a atividade ser lícita e licenciada é irrelevante, se for causado um
dano ambiental. Como se verá, na responsabilidade criminal pelo dano ambiental, é
imperativo se perquirir da culpa ou dolo do agente, eis que se trata de responsabilidade
essencialmente subjetiva.
O artigo 14, § 1°, da Lei 6.938/81, já abordado, é a sede da responsabilidade
objetiva ambiental na esfera cível, pois a Lei 9.605/98 teve seus dispositivos que tratavam
do tema vetados, mantendo-se aplicável esta norma anterior. Há ainda algumas normas de
cunho cível na Lei 9.605/98, que escaparam ao veto, como a desconsideração da
personalidade jurídica para ressarcimento de danos, prevista no artigo 4° desta lei. Veja os
dispositivos:

“Art. 14 - Sem prejuízo das penalidades definidas pela legislação federal, estadual
e municipal, o não cumprimento das medidas necessárias à preservação ou
correção dos inconvenientes e danos causados pela degradação da qualidade
ambiental sujeitará os transgressores:
(...)
§ 1º Sem obstar a aplicação das penalidades previstas neste artigo, é o poluidor
obrigado, independentemente da existência de culpa, a indenizar ou reparar os
danos causados ao meio ambiente e a terceiros, afetados por sua atividade. O
Ministério Público da União e dos Estados terá legitimidade para propor ação de
responsabilidade civil e criminal, por danos causados ao meio ambiente.
(...)”

“Art. 4º Poderá ser desconsiderada a pessoa jurídica sempre que sua personalidade
for obstáculo ao ressarcimento de prejuízos causados à qualidade do meio
ambiente.”

Assim, vê-se que a desconsideração da personalidade, no que tange a reparação de


dano ambiental, é muito mais fácil de ser operada, porque basta obstaculizar a reparação, de
qualquer forma, para ser autorizada.
Já a responsabilidade administrativa ambiental, por seu turno, foi de fato tratada na
Lei 9.605/98, que é o diploma principal no que se refere, hoje, à responsabilidade
administrativa e criminal ambiental, portanto. O tratamento da responsabilização
administrativa vem nos artigos 70 a 76 deste diploma. Antes de abordá-los, questiona-se,

Michell Nunes Midlej Maron 124


EMERJ Direito Ambiental

contudo: aplica-se o artigo 6° deste diploma à responsabilidade administrativa, ou ele é


atinente somente à matéria criminal? Veja o dispositivo:

“Art. 6º Para imposição e gradação da penalidade, a autoridade competente


observará:
I - a gravidade do fato, tendo em vista os motivos da infração e suas conseqüências
para a saúde pública e para o meio ambiente;
II - os antecedentes do infrator quanto ao cumprimento da legislação de interesse
ambiental;
III - a situação econômica do infrator, no caso de multa.”

O emprego, pelo legislador, do termo genérico “penalidade”, ao invés de “pena”,


leva à correta conclusão de que se trata de dispositivo dedicado tanto às penas criminais,
quanto às infrações administrativas. Também o uso da expressão “autoridade competente”,
ao invés de “juiz”, leva ao mesmo raciocínio. Destarte, este artigo supra, e tudo o mais que
se refere ao tratamento geral de penalidades na Lei 9.605/98, e for compatível com a esfera
administrativa, aplica-se às infrações administrativas.
Veja o artigo 70 deste diploma em comento:

“Art. 70. Considera-se infração administrativa ambiental toda ação ou omissão que
viole as regras jurídicas de uso, gozo, promoção, proteção e recuperação do meio
ambiente.
§ 1º São autoridades competentes para lavrar auto de infração ambiental e instaurar
processo administrativo os funcionários de órgãos ambientais integrantes do
Sistema Nacional de Meio Ambiente - SISNAMA, designados para as atividades
de fiscalização, bem como os agentes das Capitanias dos Portos, do Ministério da
Marinha.
§ 2º Qualquer pessoa, constatando infração ambiental, poderá dirigir representação
às autoridades relacionadas no parágrafo anterior, para efeito do exercício do seu
poder de polícia.
§ 3º A autoridade ambiental que tiver conhecimento de infração ambiental é
obrigada a promover a sua apuração imediata, mediante processo administrativo
próprio, sob pena de co-responsabilidade.
§ 4º As infrações ambientais são apuradas em processo administrativo próprio,
assegurado o direito de ampla defesa e o contraditório, observadas as disposições
desta Lei.”

A sanção administrativa, tal como a penal, precisa ser tipificada explicitamente na


legislação. Segundo corrente restritiva, não se pode lançar uma multa administrativa sem
que haja tipicidade estrita desta sanção. Esta exigibilidade de tipicidade estrita, lex certa,
porém, não é tese unânime, pois há quem entenda que a aplicação da sanção administrativa
não demanda tamanha análise minuciosa da conduta, a fim de adequar à tipicidade. A
CRFB não fala desta tipicidade administrativa, mas somente penal, e por isso interpretar
com esta restrição seria prejudicial ao meio ambiente, o que não se pode admitir. Assim,
segundo esta melhor e maior corrente, pode haver tipos genéricos criando infrações
administrativas e suas respectivas sanções, sem que seja isto uma ofensa à tipicidade ou
legalidade.
O artigo 72 da Lei 9.605/98 trata das sanções administrativas cabíveis.

“Art. 72. As infrações administrativas são punidas com as seguintes sanções,


observado o disposto no art. 6º:

Michell Nunes Midlej Maron 125


EMERJ Direito Ambiental

I - advertência;
II - multa simples;
III - multa diária;
IV - apreensão dos animais, produtos e subprodutos da fauna e flora, instrumentos,
petrechos, equipamentos ou veículos de qualquer natureza utilizados na infração;
V - destruição ou inutilização do produto;
VI - suspensão de venda e fabricação do produto;
VII - embargo de obra ou atividade;
VIII - demolição de obra;
IX - suspensão parcial ou total de atividades;
X – (VETADO)
XI - restritiva de direitos.
§ 1º Se o infrator cometer, simultaneamente, duas ou mais infrações, ser-lhe-ão
aplicadas, cumulativamente, as sanções a elas cominadas.
§ 2º A advertência será aplicada pela inobservância das disposições desta Lei e da
legislação em vigor, ou de preceitos regulamentares, sem prejuízo das demais
sanções previstas neste artigo.
§ 3º A multa simples será aplicada sempre que o agente, por negligência ou dolo:
I - advertido por irregularidades que tenham sido praticadas, deixar de saná-las, no
prazo assinalado por órgão competente do SISNAMA ou pela Capitania dos
Portos, do Ministério da Marinha;
II - opuser embaraço à fiscalização dos órgãos do SISNAMA ou da Capitania dos
Portos, do Ministério da Marinha.
§ 4° A multa simples pode ser convertida em serviços de preservação, melhoria e
recuperação da qualidade do meio ambiente.
§ 5º A multa diária será aplicada sempre que o cometimento da infração se
prolongar no tempo.
§ 6º A apreensão e destruição referidas nos incisos IV e V do caput obedecerão ao
disposto no art. 25 desta Lei.
§ 7º As sanções indicadas nos incisos VI a IX do caput serão aplicadas quando o
produto, a obra, a atividade ou o estabelecimento não estiverem obedecendo às
prescrições legais ou regulamentares.
§ 8º As sanções restritivas de direito são:
I - suspensão de registro, licença ou autorização;
II - cancelamento de registro, licença ou autorização;
III - perda ou restrição de incentivos e benefícios fiscais;
IV - perda ou suspensão da participação em linhas de financiamento em
estabelecimentos oficiais de crédito;
V - proibição de contratar com a Administração Pública, pelo período de até três
anos.”

A multa administrativa, hoje, pode alcançar cinquenta milhões de reais, na forma do


artigo 75 da lei em questão; a multa penal por infração ambiental, porém, não ultrapassa
três vezes o valor da maior multa do CP, na forma do artigo 18 da Lei 9.605/98, o que hoje
não passa de dois milhões e seiscentos mil reais. Veja os artigos mencionados:

“Art. 18. A multa será calculada segundo os critérios do Código Penal; se revelar-
se ineficaz, ainda que aplicada no valor máximo, poderá ser aumentada até três
vezes, tendo em vista o valor da vantagem econômica auferida.”

“Art. 75. O valor da multa de que trata este Capítulo será fixado no regulamento
desta Lei e corrigido periodicamente, com base nos índices estabelecidos na
legislação pertinente, sendo o mínimo de R$ 50,00 (cinqüenta reais) e o máximo
de R$ 50.000.000,00 (cinqüenta milhões de reais).”

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Há, aqui, uma certa desproporção no sistema, porque as infrações administrativas,


menos graves do que as penais, merecem reprimenda financeira maior do que a criminal.
Mas como as instâncias são independentes, não há incompatibilidade nisso.
O processo administrativo infracional ambiental vem observar os prazos do artigo
71 da Lei 9.605/98:

“Art. 71. O processo administrativo para apuração de infração ambiental deve


observar os seguintes prazos máximos:
I - vinte dias para o infrator oferecer defesa ou impugnação contra o auto de
infração, contados da data da ciência da autuação;
II - trinta dias para a autoridade competente julgar o auto de infração, contados da
data da sua lavratura, apresentada ou não a defesa ou impugnação;
III - vinte dias para o infrator recorrer da decisão condenatória à instância superior
do Sistema Nacional do Meio Ambiente - SISNAMA, ou à Diretoria de Portos e
Costas, do Ministério da Marinha, de acordo com o tipo de autuação;
IV – cinco dias para o pagamento de multa, contados da data do recebimento da
notificação.”

O artigo 73 do mesmo diploma dita que os valores obtidos na sanção administrativa


serão depositados em fundos para cuidado do meio ambiente:

“Art. 73. Os valores arrecadados em pagamento de multas por infração ambiental


serão revertidos ao Fundo Nacional do Meio Ambiente, criado pela Lei nº 7.797,
de 10 de julho de 1989, Fundo Naval, criado pelo Decreto nº 20.923, de 8 de
janeiro de 1932, fundos estaduais ou municipais de meio ambiente, ou correlatos,
conforme dispuser o órgão arrecadador.”
Como visto, o lançamento de multa por ente menor substitui e tem prioridade sobre
a multa da União, o que se reforça pela previsão do artigo 76 da Lei 9.605/98:

“Art. 76. O pagamento de multa imposta pelos Estados, Municípios, Distrito


Federal ou Territórios substitui a multa federal na mesma hipótese de incidência.”

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Casos Concretos

Questão 1

João Manhoso opôs embargos à execução fiscal ajuizada pelo Estado do Rio
Grande do Sul pretendendo a anulação de multa aplicada em razão da ocorrência de
infração administrativa ambiental consistente no desmatamento ocorrido em área de
Proteção Ambiental localizada dentro de sua fazenda. Aduz que o respectivo auto de
infração, formalizado em 2004, que deu origem à certidão de dívida ativa nº 99/05
decorreu do corte de duas árvores nativas, por terceiros, sem a pertinente autorização do
órgão fiscalizador. Acrescenta, ainda, que a respectiva área, por ocasião do corte ilegal,
não era ocupada pelo embargante, encontrando-se em estado de abandono, razão pela
qual não pode ser responsabilizado. O Estado, por sua vez, rebate os argumentos
defensivos, aduzindo que a responsabilidade do embargante é fruto da culpa in vigilando
decorrente da obrigação de preservação ambiental da respectiva área. Decida
fundamentadamente a questão, esclarecendo acerca da natureza da responsabilidade civil
decorrente de danos causados ao meio ambiente.

Resposta à Questão 1

A respeito, veja o seguinte julgado do STJ:

Michell Nunes Midlej Maron 128


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“REsp 578797 / RS. RECURSO ESPECIAL. Relator(a) Ministro LUIZ FUX.


Órgão Julgador: PRIMEIRA TURMA. Data do Julgamento: 05/08/2004. Data da
Publicação/Fonte: DJ 20/09/2004 p. 196.
Ementa: DANO AMBIENTAL. CORTE DE ÁRVORES NATIVAS EM ÁREA DE
PROTEÇÃO AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE OBJETIVA.
1. Controvérsia adstrita à legalidade da imposição de multa, por danos causados ao
meio ambiente, com respaldo na responsabilidade objetiva, consubstanciada no
corte de árvores nativas.
2. A Lei de Política Nacional do Meio Ambiente (Lei 6.938/81) adotou a
sistemática da responsabilidade civil objetiva (art.14, parágrafo 1º.) e foi
integralmente recepcionada pela ordem jurídica atual, de sorte que é irrelevante e
impertinente a discussão da conduta do agente (culpa ou dolo) para atribuição do
dever de indenizar.
3. A adoção pela lei da responsabilidade civil objetiva, significou apreciável
avanço no combate a devastação do meio ambiente, uma vez que, sob esse sistema,
não se leva em conta, subjetivamente, a conduta do causador do dano, mas a
ocorrência do resultado prejudicial ao homem e ao ambiente. Assim sendo, para
que se observe a obrigatoriedade da reparação do dano é suficiente, apenas, que se
demonstre o nexo causal entre a lesão infligida ao meio ambiente e a ação ou
omissão do responsável pelo dano.
4. O art. 4º, VII, da Lei nº 6.938/81 prevê expressamente o dever do poluidor ou
predador de recuperar e/ou indenizar os danos causados, além de possibilitar o
reconhecimento da responsabilidade, repise-se, objetiva, do poluidor em indenizar
ou reparar os danos causados ao meio ambiente ou aos terceiros afetados por sua
atividade, como dito, independentemente da existência de culpa, consoante se
infere do art. 14, § 1º, da citada lei.
6. A aplicação de multa, na hipótese de dano ambiental, decorre do poder de
polícia - mecanismo de frenagem de que dispõe a Administração Pública para
conter ou coibir atividades dos particulares que se revelarem nocivas,
inconvenientes ao bem-estar social, ao desenvolvimento e à segurança nacional,
como sói acontecer na degradação ambiental.
7. Recurso especial provido.”

Questão 2

Uma empresa de petróleo foi multada pelo IBAMA e pelo INEA (Instituto Estadual
do Ambiente) pelo mesmo fato, qual seja um vazamento de óleo de um tanque de
armazenamento de combustível numa ilha da Baía de Guanabara, poluindo o mar, as
praias e os rios da Área de Proteção Ambiental de Guapimirim. De acordo com a
Constituição Federal e com base na legislação sobre a matéria, quais desses órgãos
ambientais teriam competência para fiscalizar e para multar pelos danos ambientais
causados? O poluidor deverá pagar as duas ou apenas uma das multas aplicadas?
Fundamente e justifique as respostas.

Resposta à Questão 2

A empresa será multada pelos dois entes, mas não é obrigada a pagar duas multas.
Isto porque ambos têm competência para fiscalizar e multar, mas a multa emitida pelo ente
menor é prioritária ao superior – pagando a multa estadual, a federal perde exigibilidade, na
forma do artigo 76 da Lei 9.605/98.
Sendo a competência administrativa comum da União e dos Estados para proteger o
meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas, nos termos do artigo 23,

Michell Nunes Midlej Maron 129


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inciso VI, da Constituição Federal, tanto o IBAMA, como o INEA, órgão ambiental federal
e estadual, respectivamente, têm competência para fiscalizar e multar pelos danos causados,
independentemente da titularidade dos bens atingidos, mas o poluidor deverá pagar apenas
uma das multas, porque o pagamento da multa estadual substitui a federal pelo mesmo fato,
a fim de evitar-se o bis in idem na mesma esfera de responsabilidade, nos termos dos arts.
76 da Lei Federal 9.605/98 e 12 do Decreto Federal 6.514/08.

Tema XII

Tutela Penal Ambiental: Tipos penais. Aplicação de penas alternativas. Responsabilidade penal da pessoa
jurídica. Crimes em espécie. O Ministério Público e o Poder Judiciário na tutela penal ambiental

Notas de Aula15

1. Responsabilidade penal da pessoa jurídica

O artigo 225, § 3°, da CRFB, é a sede constitucional deste tema, pelo que vale a
pena revisitá-lo:

“Art. 225. Todos têm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem
de uso comum do povo e essencial à sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder
Público e à coletividade o dever de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e
futuras gerações.
(...)
§ 3º - As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitarão os
infratores, pessoas físicas ou jurídicas, a sanções penais e administrativas,
independentemente da obrigação de reparar os danos causados.
(...)”

Está bem claro, ali, que o constituinte impôs a responsabilidade integral ambiental,
administrativa, cível e penal, à pessoa natural e à pessoa jurídica. O bem jurídico ambiental
15
Aula ministrada pelo professor Diogo Rudge Malan, em 17/12/2009.

Michell Nunes Midlej Maron 130


EMERJ Direito Ambiental

é tão relevante que o constituinte optou por levar a cabo a mais ampla imputação possível,
em tripla esfera, a fim de demonstrar a severidade com que encara os danos ambientais, e,
como a maior parte dos danos ao meio ambiente são perpetrados por empresas, não poderia
deixar de incluí-las no alvo da punição penal.
É fato que as pessoas jurídicas, em si, não são as agentes do dano: são as pessoas
naturais que por ela atuam. Contudo, estas pessoas causam o dano se valendo de toda a
estrutura e da persona da pessoa jurídica, e como há uma separação absoluta entre
personalidades natural e jurídica, entre sócios ou representantes legais e a própria
sociedade, não seria sistêmico permitir que pessoas naturais, agindo isoladamente em nome
próprio, fossem penalmente responsáveis, e as mesmas pessoas naturais, atuando em nome
ou no interesse de uma pessoa jurídica, permitissem que esta entidade abstrata escapasse às
penas criminais.
Do ponto de vista da filosofia do direito, o que fundamenta a responsabilidade penal
da pessoa jurídica é a teoria da realidade, orgânica ou organicista. Esta teoria, do direito
alemão, interpreta a pessoa jurídica como uma realidade social, capaz de exercer direitos e
contrair obrigações, manifestando vontade própria e autônoma e independente, em relação
às respectivas vontades de seus representantes. Como tal, deve responder por seus atos
voluntários, sendo perfeitamente possível considerar-se que seja imputável em todas as
esferas. O artigo 3° da Lei 9.605/98 reforça esta autonomia, a teoria organicista, que a
CRFB positivou:

“Art. 3º As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil e


penalmente conforme o disposto nesta Lei, nos casos em que a infração seja
cometida por decisão de seu representante legal ou contratual, ou de seu órgão
colegiado, no interesse ou benefício da sua entidade.
Parágrafo único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas
físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato.”

Tais são os requisitos para a imputação penal da pessoa jurídica, conforme este
dispositivo supra: que haja um ato decisório praticado por pessoa natural representante
legal ou contratual, ou de órgão colegiado da pessoa jurídica; que este ato se configure
como infração ambiental típica; e que deste ato haja benefício à pessoa jurídica.
Note, portanto, que o ato de um gerente, que não seja o representante legal ou
contratualmente eleito, não pode ser imputado à pessoa jurídica: este gerente será
responsabilizado solo pelo crime ambiental. Da mesma forma, se o fato típico ambiental for
praticado, agora sim, por um representante da sociedade, mas não reverteu em benefício da
pessoa jurídica, esta também não será imputada criminalmente.
A jurisprudência tem debatido a responsabilização criminal da pessoa jurídica desde
quando introduzida em nosso ordenamento. O STJ já se manifestou contrário a esta
imputabilidade, baseando-se exatamente na teoria oposta à da realidade ou orgânica: a
teoria da ficção jurídica, de Savigny. Segundo esta teoria, a pessoa jurídica não existe no
mundo fático, mas apenas no mundo das idéias, abstratamente; como tal abstração, não
pode ser concebível que uma ficção possa agir por conta própria, agindo sempre por
intermédio da vontade de seus representantes. Não há conduta da pessoa jurídica: a conduta
é da pessoa natural que a representa, e como não há conduta da própria entidade, esta não
pode ser imputada – nullum crimen sine conduta. Esta é, de fato, a tese amplamente
majoritária na doutrina criminalista, que refuta fortemente a imputação direta da pessoa
jurídica.

Michell Nunes Midlej Maron 131


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Mas o artigo 225, § 3°, da CRFB, está aí, conferindo esta incriminação da pessoa
jurídica. Quem refuta esta imputabilidade diz que este dispositivo deve sofrer interpretação
sistemática, sobremaneira diante dos princípios penais inscritos no artigo 5° da CRFB,
como a culpabilidade, a responsabilidade penal subjetiva, e outros, que definem a dinâmica
da responsabilidade criminal no Brasil. Dentre todos, o princípio da intranscendência da
pena merece destaque: a pena não pode ultrapassar a pessoa do criminoso, e, sendo assim, a
condenação da pessoa jurídica afetará o patrimônio não só dela, mas de todos que nela têm
investido, mesmo nada tendo a ver com o fato criminoso (funcionários ou acionistas de
uma S/A, por exemplo).
Debalde esta decisão do STJ, do Ministro Gilson Dipp, refutando a imputabilidade
criminal da pessoa jurídica, a jurisprudência é hoje francamente majoritária em admitir esta
responsabilidade. Em verdade, o próprio Ministro relator deste acórdão mudou seu
entendimento desde então, ele próprio passando a admitir como legítima e possível a
responsabilidade criminal societária, quando preenchidos os mencionados requisitos do
artigo 3° da Lei dos Crimes Ambientais.
A pessoa jurídica, porém, não pode jamais figurar isoladamente no pólo passivo de
uma ação penal condenatória. Isto porque o representante que praticou o ato em nome da
pessoa jurídica também terá, necessariamente, que ser responsabilizado pessoalmente pelo
fato típico que praticou: a imputação da pessoa jurídica não exclui a do representante. O
que vige hoje, portanto, de forma pacífica, nos crimes ambientais, é o sistema da dupla
imputação, ou coautoria necessária, quando a pessoa jurídica for responsabilizável pelo
ato. Trata-se da chamada responsabilidade penal por ricochete, em que a prática do ato
pelo representante legal ricocheteia na pessoa jurídica.
É claro que, quando os requisitos de responsabilização da sociedade não estiverem
preenchidos, ou seja, a pessoa jurídica não for imputável, não será esta posta no pólo
passivo: apenas a pessoa natural responderá pelo crime, não havendo o ricochete na pessoa
jurídica. A sociedade não pode ser imputada isoladamente pelo crime ambiental, porque
esta imputação necessariamente decorre de ato da pessoa natural, que responderá em
coautoria; mas a pessoa natural pode responde sozinha pelo crime ambiental, se não houver
esta repercussão sobre a pessoa jurídica, decorrente da presença dos três requisitos da
imputação, constantes do artigo 3°, supra.
O habeas corpus não pode ser usado em defesa da pessoa jurídica, como paciente,
pela simples razão de que não existe o bem jurídico protegido por este remédio
constitucional quando se está tratando de uma pessoa jurídica: não existe liberdade
ambulatorial a ser resguardada, porque sociedades não são corpos que produzam
movimento. A respeito, veja o HC 92.921, do STF:

“HC 92921 / BA – BAHIA. HABEAS CORPUS. Relator(a): Min. RICARDO


LEWANDOWSKI. Julgamento: 19/08/2008. Órgão Julgador: Primeira Turma.
Publicação: DJe- 06-09-2008.
EMENTA: PENAL. PROCESSUAL PENAL. CRIME AMBIENTAL. HABEAS
CORPUS PARA TUTELAR PESSOA JURÍDICA ACUSADA EM AÇÃO
PENAL. ADMISSIBILIDADE. INÉPCIA DA DENÚNCIA: INOCORRÊNCIA.
DENÚNCIA QUE RELATOU a SUPOSTA AÇÃO CRIMINOSA DOS
AGENTES, EM VÍNCULO DIRETO COM A PESSOA JURÍDICA CO-
ACUSADA. CARACTERÍSTICA INTERESTADUAL DO RIO POLUÍDO QUE
NÃO AFASTA DE TODO A COMPETÊNCIA DO MINISTÉRIO PÚBLICO
ESTADUAL. AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA E BIS IN IDEM.

Michell Nunes Midlej Maron 132


EMERJ Direito Ambiental

INOCORRÊNCIA. EXCEPCIONALIDADE DA ORDEM DE TRANCAMENTO


DA AÇÃO PENAL. ORDEM DENEGADA. I - Responsabilidade penal da pessoa
jurídica, para ser aplicada, exige alargamento de alguns conceitos tradicionalmente
empregados na seara criminal, a exemplo da culpabilidade, estendendo-se a elas
também as medidas assecuratórias, como o habeas corpus. II - Writ que deve ser
havido como instrumento hábil para proteger pessoa jurídica contra ilegalidades ou
abuso de poder quando figurar como co-ré em ação penal que apura a prática de
delitos ambientais, para os quais é cominada pena privativa de liberdade. III - Em
crimes societários, a denúncia deve pormenorizar a ação dos denunciados no
quanto possível. Não impede a ampla defesa, entretanto, quando se evidencia o
vínculo dos denunciados com a ação da empresa denunciada. IV - Ministério
Público Estadual que também é competente para desencadear ação penal por crime
ambiental, mesmo no caso de curso d'água transfronteiriços. V - Em crimes
ambientais, o cumprimento do Termo de Ajustamento de Conduta, com
conseqüente extinção de punibilidade, não pode servir de salvo-conduto para que o
agente volte a poluir. VI - O trancamento de ação penal, por via de habeas corpus,
é medida excepcional, que somente pode ser concretizada quando o fato narrado
evidentemente não constituir crime, estiver extinta a punibilidade, for manifesta a
ilegitimidade de parte ou faltar condição exigida pela lei para o exercício da ação
penal. VII - Ordem denegada.”

Descabendo HC, tem lugar o mandado de segurança, porque é a via subsidiária


natural ao HC para tutelar direitos ameaçados por ilegalidade ou abuso de poder.
As sanções penais dirigidas à pessoa jurídica são compatíveis com sua existência
incorpórea: não há como aprisionar uma entidade ideal, e por isso é claro que não há
privação de liberdade. As sanções penais da pessoa jurídica estão nos artigos 21 a 23 da Lei
9.605/98:

“Art. 21. As penas aplicáveis isolada, cumulativa ou alternativamente às pessoas


jurídicas, de acordo com o disposto no art. 3º, são:
I - multa;
II - restritivas de direitos;
III - prestação de serviços à comunidade.”

“Art. 22. As penas restritivas de direitos da pessoa jurídica são:


I - suspensão parcial ou total de atividades;
II - interdição temporária de estabelecimento, obra ou atividade;
III - proibição de contratar com o Poder Público, bem como dele obter subsídios,
subvenções ou doações.
§ 1º A suspensão de atividades será aplicada quando estas não estiverem
obedecendo às disposições legais ou regulamentares, relativas à proteção do meio
ambiente.
§ 2º A interdição será aplicada quando o estabelecimento, obra ou atividade estiver
funcionando sem a devida autorização, ou em desacordo com a concedida, ou com
violação de disposição legal ou regulamentar.
§ 3º A proibição de contratar com o Poder Público e dele obter subsídios,
subvenções ou doações não poderá exceder o prazo de dez anos.”

“Art. 23. A prestação de serviços à comunidade pela pessoa jurídica consistirá em:
I - custeio de programas e de projetos ambientais;
II - execução de obras de recuperação de áreas degradadas;
III - manutenção de espaços públicos;
IV - contribuições a entidades ambientais ou culturais públicas.”

Michell Nunes Midlej Maron 133


EMERJ Direito Ambiental

Uma crítica que se faz é que estas sanções não precisariam do direito penal para
serem aplicadas: o próprio direito administrativo permite estas penalidades, sem o rigor
típico do direito penal – o que seria uma afronta à característica ultima ratio deste ramo do
direito.
A Lei 9.605/98 contém uma variada tipologia de normas penais em branco. Veja um
exemplo claro, o artigo 54, § 2°, V:

“Art. 54. Causar poluição de qualquer natureza em níveis tais que resultem ou
possam resultar em danos à saúde humana, ou que provoquem a mortandade de
animais ou a destruição significativa da flora:
Pena - reclusão, de um a quatro anos, e multa.
(...)
§ 2º Se o crime:
(...)
V - ocorrer por lançamento de resíduos sólidos, líquidos ou gasosos, ou detritos,
óleos ou substâncias oleosas, em desacordo com as exigências estabelecidas em
leis ou regulamentos:
Pena - reclusão, de um a cinco anos.”

A imputação, na denúncia, de um fato que implique norma penal em branco precisa


descrever a norma complementar que supre a lacuna da norma, ou seja, deve haver
apontamento literal do complemento. Se não houver este apontamento, não há tipicidade
formal preenchida, o fato é atípico. A respeito, veja o MS 2007.078.00223, do TJ/RJ:
“0048438-14.2007.8.19.0000 (2007.078.00223) - MANDADO DE SEGURANCA
- 1ª Ementa . DES. GIZELDA LEITAO TEIXEIRA - Julgamento: 18/09/2007 -
QUARTA CAMARA CRIMINAL.
CRIME CONTRA O MEIO AMBIENTE. TRANCAMENTO DA ACAO PENAL.
DENUNCIA INEPTA. FALTA DE JUSTA CAUSA. SEGURANCA
CONCEDIDA.
Mandado de Segurança. Pessoa jurídica e dois diretores denunciados por crimes
ambientais ocorridos em 2001. Denúncia inepta que atribui a conduta de poluição
qualificada (norma penal em branco) sem apontar quais as exigências previstas em
lei ou regulamentos que foram violados: violação ao artigo 41 do CPP. Narração
abstrada contida na denúncia, sem demonstração da efetiva ocorrência dos
requisitos previstos no tipo penal do artigo 54, par. 2., inciso V, Lei 9.605/98: falta
de justa causa. Delito do art. 60 da Lei 9.605/98 fulminado pela prescrição. Pessoa
jurídica agente ativo de crime: impossibilidade frente à ausência de consciência da
ilicitude do agir. Violação a direito líquido e certo da parte impetrante: trancamento
da Ação Penal. Reconhecimento da prescrição da pretensão punitiva quanto ao
delito do artigo 60, Lei 9.605/98. Denúncia inepta. Evidente falta de justa causa
para instauração da ação penal. Extensão da segurança aos dois diretores
igualmente denunciados e contra os quais a exordial acusatória fora recebida.
Vencida a Des. Leila Albuquerque.”

A denúncia deve narrar e identificar todos os requisitos do citado artigo 3°, sob pena
de inépcia.

1.1. Termo de ajustamento de conduta e responsabilidade criminal

O termo de ajustamento de conduta, TAC, é um título executivo extrajudicial, que


tem por escopo obter a reparação e regularização das atividades identificadas como

Michell Nunes Midlej Maron 134


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afrontosas à legalidade ambiental, em sede de inquérito civil público – ou seja, é


instrumento da responsabilidade civil.
Ocorre que, como as responsabilidades são independentes, se o mesmo fato que
ensejou o TAC for típico penal, o processo criminal continuará seu curso, não sendo
obstado pelo TAC. Esta é uma orientação forte. Porém, há corrente bem coerente que diz
que quando há esta celebração de TAC, isto extingue a responsabilidade civil, e, como tal,
implica na adequação social daquela conduta. Sendo o caso, se torna uma causa supralegal
de exclusão da ilicitude, trancando o inquérito ou a ação penal, fazendo a persecução
criminal carente de justa causa. Nesse sentido, veja o seguinte precedente do TJ/RJ:

“Processo: 0036842-67.2006.8.19.0000 (2006.078.00107). 1ª Ementa -


MANDADO DE SEGURANCA. DES. RICARDO BUSTAMANTE - Julgamento:
23/01/2007 - TERCEIRA CAMARA CRIMINAL.
MANDADO DE SEGURANÇA. CRIME AMBIENTAL. RESPONSABILIDADE
PENAL DAS PESSOAS JURÍDICAS. ILEGITIMIDADE PASSIVA. INÉPCIA
DA DENÚNCIA. AUSÊNCIA DE JUSTA CAUSA. CONCESSÃO DA
ORDEM.É admitida a responsabilidade penal das pessoas jurídicas nos crimes
ambientais, cuja ação penal, contudo, depende da imputação conjunta do ente
moral e da pessoa física que atua em seu nome ou em seu benefício, uma vez que
não se pode compreender a responsabilização do ente moral dissociada de uma
pessoa física que age com elemento subjetivo próprio (Resp. 56460/SC), nos
termos do artigo 3o. da Lei 9605/98. Se assim não for, a denúncia é inepta.A
assunção de compromisso de ajustamento de conduta, previsto no artigo 79-A da
citada lei dos crimes ambientais, constitui causa extralegal de exclusão de ilicitude,
independentemente do seu cumprimento. Ordem concedida para extinguir o
processo sem exame do mérito.”

Esta posição está longe de ser pacífica, porém, sendo absolutamente majoritário no
STJ o entendimento de que a independência das instâncias prevalece – o TAC não impede o
curso da ação criminal.

1.2. Procedimento criminal

Não existe um procedimento especial parta a persecução criminal da pessoa


jurídica. Ada Pellegrini, porém, não vê qualquer problema nesta lacuna, entendendo que se
aplica normalmente o CPP, e, subsidiariamente, as regras do CPC e da CLT. De outro lado,
há uma corrente – por todos, Geraldo Prado –, que sustenta que é inviável a persecução
penal da pessoa jurídica até que esta lacuna seja expressamente suprida pelo legislador, pois
os diplomas apontados como suplementares não se adequam ou são suficientes para tanto.
De fato, há algumas hipóteses que são de difícil solução. Por exemplo, a nomeação
de um preposto para o interrogatório, o que seria possível pela CLT, é inviável no processo
penal, pois se trata de um ato personalíssimo.

1.3. Competência

Veja o artigo 26 da Lei dos Crimes Ambientais:

“Art. 26. Nas infrações penais previstas nesta Lei, a ação penal é pública
incondicionada.
Parágrafo único. (VETADO).”

Michell Nunes Midlej Maron 135


EMERJ Direito Ambiental

O parágrafo vetado neste artigo previa a possibilidade de o crime ambiental ser


julgado por uma vara da Justiça Estadual, quando não houvesse uma vara federal na sede
do fato criminoso, com recurso para o TRF da respectiva seção. Assim, a competência seria
eminentemente federal, e a lei estaria delegando ao juiz estadual esta competência, quando
ausente vara federal local (o que é possível, constitucionalmente).
Ocorre que este parágrafo estava ampliando a competência material da Justiça
Federal, ao consignar que a competência seria em regra federal, subvertendo a CRFB, que
instituiu a competência material federal. Assim, a competência federal ou estadual para
crimes ambientais é definida normalmente, de acordo com os interesses envolvidos: se há
interesse da União, será federal; se não, do respectivo Estado-Membro.
Mas há hipóteses em que fica difícil identificar a competência. Por exemplo, um
crime praticado numa área de proteção permanente administrada por um órgão estadual,
mas que se situa em uma ilha da União: qual é a competência? Parece claro que é da Justiça
Federal, porque mesmo sendo de administração estadual, o bem é federal, havendo
interesse da União, portanto.
Outro exemplo: se o rio nasce em um Estado, mas deságua em outro, a poluição
praticada em sua nascente desperta competência da Justiça deste Estado, ou da Federal?
Será competente a Justiça Federal, porque rios que cruzam mais de um Estado-Membro
pertencem à União, deslocando para a sua Justiça a competência. Se o rio tiver nascente e
foz no mesmo Estado, a competência é estadual, porque o rio pertence ao Estado.
Casos Concretos

Questão 1

A sociedade empresária “Curtume Mineiro Ltda.”, juntamente com seus sócios-


gerentes, foi denunciada pelo Ministério Público Federal em razão de prática de delito
ambiental tipificado na Lei 9.605/98. Irresignados, interpuseram habeas corpus com o
objetivo de trancamento da ação penal intentada. Pergunta-se:
a) É cabível impetração de habeas corpus para tutelar pessoa jurídica acusada da
prática de delito ambiental? Indique a controvérsia jurisprudencial envolvendo a
matéria.
b) A responsabilização criminal da pessoa jurídica por danos ao meio ambiente
ofende o Princípio Constitucional da Intranscendência? Responda
fundamentadamente.

Resposta à Questão 1

a) Não: o habeas corpus é instrumento dedicado a proteger a liberdade locomotora,


bem que não existe titularizado pela pessoa jurídica. O remédio adequado é o
mandamus.

b) Para a maior jurisprudência, adepta da teoria da realidade social, não há esta


ofensa, porque quem está sendo condenado é a pessoa jurídica, e não as pessoas por
trás dela. Para a corrente que adota a teoria da ficção jurídica, há ofensa, eis que os
sócios e funcionários sofreram ataque da condenação por algo que não foram
condenados

Michell Nunes Midlej Maron 136


EMERJ Direito Ambiental

A respeito, veja julgado do STJ:


“REsp 564960 / SC STJ – Rel. Ministro GILSON DIPP, QUINTA TURMA, j.
02/06/2005 “CRIMINAL. CRIME AMBIENTAL PRATICADO POR PESSOA
JURÍDICA. RESPONSABILIZAÇÃO PENAL DO ENTE COLETIVO.
POSSIBILIDADE. PREVISÃO CONSTITUCIONALR EGULAMENTADA POR
LEI FEDERAL. OPÇÃO POLÍTICA DO LEGISLADOR. FORMA DE
PREVENÇÃO DE DANOS AO MEIO-AMBIENTE. CAPACIDADE DE AÇÃO.
EXISTÊNCIA JURÍDICA. ATUAÇÃO DOS ADMINISTRADORES EM NOME
E PROVEITO DA PESSOA JURÍDICA. CULPABILIDADE COMO
RESPONSABILIDADE SOCIAL. CORESPONSABILIDADE. PENAS
ADAPTADAS À NATUREZA JURÍDICA DO ENTE COLETIVO. RECURSO
PROVIDO.
I. Hipótese em que pessoa jurídica de direito privado, juntamente com dois
administradores, foi denunciada por crime ambiental, consubstanciado em causar
poluição em leito de um rio, através de lançamento de resíduos, tais como, graxas,
óleo, lodo, areia e produtos químicos, resultantes da atividade do estabelecimento
comercial.
II. A Lei ambiental, regulamentando preceito constitucional, passou a prever, de
forma inequívoca, a possibilidade de penalização criminal das pessoas jurídicas
por danos ao meio-ambiente.
III. A responsabilização penal da pessoa jurídica pela prática de delitos ambientais
advém de uma escolha política, como forma não apenas de punição das condutas
lesivas ao meio-ambiente, mas como forma mesmo de prevenção geral e especial.
IV. A imputação penal às pessoas jurídicas encontra barreiras na suposta
incapacidade de praticarem uma ação de relevância penal, de serem culpáveis e de
sofrerem penalidades.
V. Se a pessoa jurídica tem existência própria no ordenamento jurídico e pratica
atos no meio social através da atuação de seus administradores, poderá vir a
praticar condutas típicas e, portanto, ser passível de responsabilização penal.
VI. A culpabilidade, no conceito moderno, é a responsabilidade social, e a
culpabilidade da pessoa jurídica, neste contexto, limita-se à vontade do seu
administrador ao agir em seu nome e proveito.
VII. A pessoa jurídica só pode ser responsabilizada quando houver intervenção de
uma pessoa física, que atua em nome e em benefício do ente moral.
VIII. “De qualquer modo, a pessoa jurídica deve ser beneficiária direta ou
indiretamente pela conduta praticada por decisão do seu representante legal ou
contratual ou de seu órgão colegiado.”
IX. A atuação do colegiado em nome e proveito da pessoa jurídica é a própria
vontade da empresa. A co-participação prevê que todos os envolvidos no evento
delituoso serão responsabilizados na medida se sua culpabilidade.
X. A Lei Ambiental previu para as pessoas jurídicas penas autônomas de multas, de
prestação de serviços à comunidade, restritivas de direitos, liquidação forçada e
desconsideração da pessoa jurídica, todas adaptadas à sua natureza jurídica.
XI. Não há ofensa ao princípio constitucional de que “nenhuma pena passará da
pessoa do condenado...”, pois é incontroversa a existência de duas pessoas
distintas: uma física - que de qualquer forma contribui para a prática do delito - e
uma jurídica, cada qual recebendo a punição de forma individualizada, decorrente
de sua atividade lesiva.
XII. A denúncia oferecida contra a pessoa jurídica de direito privado deve ser
acolhida, diante de sua legitimidade para figurar no pólo passivo da relação
processual-penal
XIII. Recurso provido, nos termos do voto do Relator.”

Michell Nunes Midlej Maron 137


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Questão 2

Guerra Peixe foi denunciado por infração aos artigos 38 e 39 da Lei 9.605/98, que
tipificam as condutas de destruir floresta de preservação permanente, mesmo que em
formação, e cortar árvores em floresta considerada de preservação permanente, sem a
devida permissão da autoridade competente. Em sua defesa aduziu que não agiu com dolo
e nem com culpa, pois sua finalidade era apenas a de limpar a área de uma antiga estrada
abandonada por mais de 20 anos. Acrescentou, ainda, que obteve licença junto à
Prefeitura de São João do Rio Branco para realizar a pretendida limpeza. O laudo pericial
elaborado comprovou os danos ambientais conseqüentes à atividade de desmatamento e de
remoção de terras. Os documentos apresentados retratam a existência de autorização
municipal para a realização de limpeza na área, com a advertência de que não seria
permitido o corte das árvores existentes no local. Como magistrado, decida a questão.

Resposta à Questão 2

A condenação é imperativa, pois a licença continha ressalva clara. O dano ambiental


é criminoso, porque o réu extrapolou os limites de sua licença.
A respeito, veja o seguinte julgado do TJ/RJ:
“Processo: 0011014-74.2003.8.19.0000 (2003.050.00646). 1ª Ementa –
APELACAO. DES. MARIA COLLARES FELIPE - Julgamento: 11/06/2003 -
SEGUNDA CAMARA CRIMINAL.
CRIME CONTRA O MEIO AMBIENTE. DANO AMBIENTAL.
PRESERVACAO DO MEIO AMBIENTE. CONDENACAO.
Crime ambiental. Desmatamento. Area de preservacao permanente. Ausencia de
licenca. Arts. 38 e 39 da Lei n. 9.605/98. Tipificacao. A boa-fe' alegada para
justificar o desmatamento de area de preservacao permanente, integrante da
Reserva da Biosfera da Mata Atlantica, e' ilidida pela licenca da municipalidade
concedida para limpeza de area, com advertencia de ser vedado o corte ou
danificacao de arvore. A atividade potencialmente causadora de dano ambiental
por corte de arvore em area de preservacao permanente tem exigencia
constitucional de apresentacao de previo estudo de impacto ambiental e
autorizacao das entidades governamentais licenciadoras. Destruir floresta de
preservacao permanente, mesmo que secundaria, mas em avancado estagio de
formacao, cortando arvores nela existentes, sem permissao das autoridades
competentes, tipifica os crimes previstos nos artigos 38 e 39 da Lei n. 9.605/98.
Apelo nao provido.”

Questão 3

José Carlos, sócio-gerente da empresa “Polui Bem Ltda.”, foi denunciado pela
conduta descrita no artigo 54, §2º, inc. II, in fine c/c art. 15, inc. II, “a” e art. 54, § 2º, inc.
V c/c art. 15, inc. II, “a”, todos da lei 9.605/98 na forma do artigo 70 do CP. Em razão
disso, impetrou habeas corpus para trancar a ação penal, com fundamento na alegação de
que os fatos narrados na denúncia ocorreram antes da vigência da Lei 9.605/98. Responda
fundamentadamente se a ordem deve ser deferida.

Resposta à Questão 3

Michell Nunes Midlej Maron 138


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Depende do período de cometimento do crime. Se o comportamento criminoso


cessou antes da entrada em vigor da lei penal, não pode ser por ela alcançado; se cessou
depois, crime permanente, estará alcançado pela nova lei incriminadora, lex gravior, porque
a consumação se protrai no tempo.
Veja o seguinte julgado do STJ:

“HC 89386 / RJ. HABEAS CORPUS. Relator(a) Ministro NAPOLEÃO NUNES


MAIA FILHO. Órgão Julgador: QUINTA TURMA. Data do Julgamento:
18/09/2008. Data da Publicação/Fonte: DJe 20/10/2008.
Ementa: HABEAS CORPUS. CRIMES CONTRA O MEIO AMBIENTE.
CAUSAR POLUIÇÃO ATMOSFÉRICA COM DANOS À SAÚDE DA
POPULAÇÃO E POLUIÇÃO POR LANÇAMENTO DE RESÍDUOS GASOSOS
(ART. 54, § 2o., II, IN FINE C/C ART. 15, II, a, E ART. 54, § 2o., V C/C ART. 15,
II, a, AMBOS DA LEI 9.605/98). TRANCAMENTO DA AÇÃO PENAL.
INÉPCIA DA DENÚNCIA NÃO EVIDENCIADA. DESCRIÇÃO DOS FATOS
DE FORMA A VIABILIZAR O PLENO EXERCÍCIO DO DIREITO DE
DEFESA. INDIVIDUALIZAÇÃO PORMENORIZADA DAS CONDUTAS QUE
PODE SER FEITA NO CURSO DA AÇÃO PENAL. PRECEDENTES DO STJ.
CRIMES PERMANENTES. ORDEM DENEGADA.
1. O trancamento da Ação Penal por inépcia da denúncia só pode ser acolhido
quando sua deficiência impedir a compreensão da acusação e, conseqüentemente, a
defesa dos réus, o que não se verifica na hipótese dos autos, pois a inicial contém a
exposição clara dos fatos tidos como delituosos (causar poluição atmosférica, com
danos à saúde da população e poluição por lançamento de resíduos gasosos), a
qualificação dos acusados e a classificação dos crimes, de maneira a permitir a
articulação defensiva.
2. Admite-se a denúncia genérica, em casos de crimes com vários agentes e
condutas ou que, por sua própria natureza, devem ser praticados em concurso,
quando não se puder, de pronto, pormenorizar as ações de cada um dos envolvidos,
sob pena de inviabilizar a acusação, desde que os fatos sejam delineados de forma
clara, para permitir o amplo exercício do direito de defesa. Precedentes do STJ.
3. Dada a natureza permanente dos delitos em apuração, desimportante se mostra,
em princípio, a alegação de que a denúncia narra como crime condutas
supostamente praticadas em período anterior à vigência da Lei 9.605/98, na
medida em que as atividades poluidoras continuaram até julho de 2004, conforme
anotado expressamente na peça acusatória.
4. A verificação da ilegitimidade passiva ad causam do paciente demandaria
incursão profunda no conjunto probatório, inadmissível na estreita via cognitiva do
writ. Ademais, afirma a impetração a ilegitimidade somente com relação aos fatos
anteriores à aquisição da Companhia Paraibuna de Metais pelo Grupo Votorantim,
do qual o paciente é integrante, ocorrido em 08.05.02, subsistindo, ainda, eventual
participação nos fatos que lhe são posteriores.
5. Parecer ministerial pela concessão da ordem, para trancamento da ação penal.
6. Ordem denegada.”

Questão 4

João Tigre foi indiciado pela prática do delito previsto no artigo 31 da Lei 9.605/98
(introdução sem licença de espécie animal no país) uma vez que mantinha em cativeiro
animais da fauna exótica, em desacordo com a Instrução Normativa nº 2/2001 do IBAMA,
autarquia responsável pela expedição de autorização de ingresso e posse desse tipo de
animal. Com fundamento na jurisprudência dos Tribunais Superiores, esclareça acerca da
competência para deflagração da ação penal.

Michell Nunes Midlej Maron 139


EMERJ Direito Ambiental

Resposta à Questão 4

A competência é da Justiça Federal, pois a regulamentação deste fato é feita pelo


Ibama, havendo interesse ratione materiae da autarquia federal integrante do Sisnama.
O licenciamento é feito pelo IBAMA. A presença da autarquia federal faz presumir
que há o interesse da União. Assim, depois do cancelamento da súmula 91 do STJ que
previa que todo crime contra fauna seria da competência da justiça federal deve se
averiguar se há interesse direto da União ou do IBAMA.
Neste sentido, veja o julgado do STJ:

“CC 96853 / RS. CONFLITO DE COMPETENCIA. Relator(a) Ministro OG


FERNANDES. Órgão Julgador: TERCEIRA SEÇÃO. Data do Julgamento:
08/10/2008. Data da Publicação/Fonte: DJe 17/10/2008.
Ementa: CONFLITO NEGATIVO DE COMPETÊNCIA. CRIME AMBIENTAL.
ARTIGO 31 DA LEI Nº 9.605/98. INTRODUÇÃO DE ESPÉCIMES DE FAUNA
EXÓGENA NO PAÍS SEM AUTORIZAÇÃO. COMPETÊNCIA DA JUSTIÇA
FEDERAL.
1. Comprovado pelo laudo de vistoria realizado que nenhum dos animais possuía
marcação ou comprovação de origem e sendo esta atividade diretamente
relacionada com as atribuições do IBAMA, autarquia federal responsável pela
autorização de ingresso e posse de animais exóticos no País, de acordo com
Instrução Normativa 02/01 do citado órgão, há indícios de crime perpetrado em
desfavor da União.
2.Uma vez que o ingresso de espécimes exóticas no País está condicionado à
autorização do IBAMA, firma-se a competência da Justiça Federal, haja vista a
existência de interesse de autarquia federal.
3. Conheço do conflito e declaro competente o suscitado, Juízo Federal da 3ª Vara
Criminal da Seção Judiciária do Estado do Rio Grande do sul.”

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