Universidad de El Salvador

Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales

Escuela de Ciencias Jurídicas
Departamento de Ciencias Políticas y Sociales

Unidad de Aprendizaje:

1. Conceptos y definiciones del Estado. Serra Rojas, Andrés

2. La palabra Estado génesis y fortuna de un neologismo. Passerin
d´Entreves, Alexander
3. Estado, poder y gobierno. Bobbio Norberto
4. La teoría del Estado en el marco del derecho político. Verdú Lucas
5. Antecedentes y génesis de la teoría del Estado. Kriele Martín
6. la teoría del Estado en el conocimiento político. González Uribe, Hector
7. Hacia una teoría politológica del Estado. Resquejo i Coll, Ferran
8. El retorno al Estado. Almond, Gabriel
Julio-septiembre de 2018
 1

UNIVERSIDAD DE EL SALVADOR En segundo lugar, desde una perspectiva histórica se abordan las
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA Y CIENCIAS SOCIALES diversas formas de organización y dominación política que
DEPARTAMENTO DE CIENCIAS POLÍTICAS Y SOCIALES precedieron al que ahora se conoce como Estado moderno, sus
CICLO II – 2018. elementos condicionantes y sus fines.
En un tercer momento, se abordan los elementos constitutivos de
TEORÍA DEL ESTADO naturaleza jurídica y política del Estado, desde aquellos de carácter
PROGRAMA DE ESTUDIO DEL CURSO. material como el territorio, pasando por las de carácter personal y
finalizando con los componentes de dominación y poder.

I- GENERALIDADES
Código de la carrera
Prerrequisito.
Número de horas por ciclo
Número de horas teóricas
Número de horas prácticas
Duración de hora clase.
Unidades valorativas.
Identificación del ciclo Primer año, Ciclo II 2018
académico
Coordinador
Docentes
Las últimas dos unidades del curso pasan fundamentalmente por
analizar la organización institucional del Estado, sus formas de
TES 112 gobierno, la administración y políticas públicas; finalizando con los
Introducción a las Ciencias retos actuales que las organizaciones estatales deben enfrentar en su
Políticas funcionamiento, así como aquellos desafíos que prospectivamente se
80 horas pueden anticipar.
3 horas (semanales)
2 horas (semanales) En resumen, el presente programa pretende abordar con amplitud el
50 minutos tema del Estado moderno desde múltiples enfoques, lograr definir qué
4 U.V es esta organización jurídico política, cuáles son sus diferencias con
otras organizaciones, su naturaleza, características, estructuras
institucionales y orgánicas y sus fines; entre otros asuntos de
Mcp Luis Eduardo Ayala relevancia científico - académica.
Lic. Eliseo Ortiz Ruiz, Dra. Sandra
Carolina Rendón, Lic. René III – OBJETIVOS DE APRENDIZAJE
Mauricio Mejía y Lic. William
Ernesto Santamaría. 1) OBJETIVO GENERAL.

II – DESCRIPCIÓN DEL CURSO
El curso está diseñado como un estudio teórico y metodológico sobre
el Estado, que permita a los estudiantes establecer un conjunto de
conceptos, categorías y principios generales sobre la suprema
organización jurídico – política existente y sus supuestos de
conocimiento.
Al finalizar el curso el estudiante será capaz de comprender y analizar
la organización jurídico política más importante de las sociedades
modernas denominada Estado a través de un manejo teórico y
metodológico acorde a sus características actuales, su aplicación a
situaciones concretas y su discusión mediante diversas estrategias
metodológicas; todo en el marco de la realidad actual.
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2) OBJETIVOS ESPECÍFICOS.
a. Conocer y analizar la evolución histórica de la disciplina y del
Estado como tal, su origen etimológico, principales enfoques
teóricos y estudios a nivel metodológico sobre la naturaleza
del Estado, así como su ubicación dentro de las ciencias
sociales.
b. Que los estudiantes comprendan y sepan diferenciar el Estado
moderno de las diferentes formas de organización y
dominación política en la historia, a las cuales dentro del
presente curso se les denominan formas de organización
política pre estatal.
c. Que el estudiante logre un acercamiento a los elementos
formales y reales, así como las estructuras y funciones del
Estado moderno.
d. Que el estudiante identifique y analice las transformaciones y
los fines del Estado moderno; debatiendo sobre los rumbos a
los que se dirige en un mundo globalizado.
IV - COMPETENCIAS
Diseñar y ejecutar espacios de participación en debate y análisis sobre
la realidad actual del Estado contemporáneo, incorporando sus
elementos, características y problemas actuales.
Capacidad en formular y ejecutar proyectos de investigación en el área
de la Teoría del Estado, para efectos de presentar soluciones a
problemas actuales.
Formular alternativas prácticas en materia de institucionalidad,
democracia, pluralismo, participación política y social,
fundamentalmente en el campo gubernamental y estatal, con especial
atención al marco legal correspondiente.
V – CONTENIDOS
1. PRIMERA UNIDAD: ANTECEDENTES Y GÉNESIS DE LA
TEORÍA DEL ESTADO; SUS CONCEPTOS BÁSICOS Y SU
MÉTODO DE ESTUDIO.
1.1. Génesis de la palabra Estado: Las primeras organizaciones pre
estatales, tales como la polis, la civitas, el concepto de régimen y
la res pública; las cuales representan diversas organizaciones que
describen una realidad similar a la del Estado actual. Análisis
teórico del pensamiento de Maquiavelo, Bodino, Hobbes, Locke
y Montesquieu; entre otros autores respecto al Estado.
1.2. El concepto de Estado con énfasis en la modernidad: Teorías
sobre su naturaleza, características distintivas y su evolución
histórica.
1.3. La teoría del Estado como ciencia: Antecedentes desde el
Derecho natural aristotélico a la teoría antipositivista del Estado
y los aportes generados desde la ciencia política.
1.4. Objeto y método de la teoría del Estado: Teoría del Estado y
Ciencia Política, su objeto de estudio, interacciones, base
filosófica, giros en la materia y el pluralismo de enfoques.
1.5. Ubicación de la teoría del Estado: El debate sobre su lugar en la
enciclopedia de las ciencias sociales: ¿Ciencias jurídicas o ciencia
política? los enfoques tradicionales y modernos así como los
cambios y transformaciones del Estado.
2. SEGUNDA UNIDAD: EL ORÍGEN HISTÓRICO DEL
ESTADO, LOS MODELOS DE DOMINACIÓN POLÍTICA
EN LA HISTORIA Y UN ESTUDIO SOBRE EL ESTADO
NACIÓN.
2.1 Los conceptos de modo de producción y formación económica
social. Los distintos modelos de dominación política.
 3
2.2 Modo de producción y modelos de dominación en la historia
antigua y medieval: Comunidad primitiva, modo de producción
asiático, despotismo teocrático de oriente y en el caso de América
las civilizaciones prehispánicas. El modo de producción
esclavista y sus organizaciones políticas contemporáneas: Polis
griega, república romana, monarquías helenísticas, imperio
romano. El modo de producción feudal y las formas de
dominación que fueran contemporáneas al mismo. El sacro
imperio romano germánico, los condados, los reinos, los señoríos,
entre otras modalidades.
2.3 El modo de producción capitalista y el Estado moderno: Marco
histórico, Estado liberal clásico, Estado liberal democrático y
social o de bienestar social; el Estado neoliberal.
2.4 El Estado fascista: Forma de organización política y
características distintivas.
2.5 Modo de producción socialista y las formas de dominación de
clase: Dictadura del proletariado y el socialismo de Estado.
3. TERCERA UNIDAD: LOS ELEMENTOS O modelo weberiano y sus limitaciones, niveles de la administración
CONDICIONES JURÍDICO – POLÍTICAS DE
EXISTENCIA DEL ESTADO NACIONAL MODERNO.
3.1 Terminología en la Constitución de la República: Diferencias con
otras entidades tales como: Iglesias, organismos internacionales,
transnacionales, pactos regionales, enfoques sobre elementos del
Estado.
3.2 El elemento humano: Pueblo, población, nación y ciudadano;
diferencias y coincidencias.
3.3 El elemento material: La relación Estado y territorio,
composición, fronteras y criterios de delimitación, teorías sobre
la propiedad territorial.
3.4 El poder y la soberanía, características y relación fundamental con
el derecho. Poder y gobierno, sus características y su organización
institucional, mundialización y soberanía estatal.
3.5 Los fines del Estado: Objetivos y subjetivos, el Derecho y el
Estado, Estado constitucional o de derecho.
4. CUARTA UNIDAD: LOS REGÍMENES POLÍTICOS Y LA
ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL DEL ESTADO.
4.1 El régimen político y el sistema político: Conceptos, similitudes
y diferencias, las instituciones políticas así como el concepto de
sub sistema político.
4.2 Tipología de los regímenes políticos y formas de Estado:
Regímenes autoritarios y totalitarios, regímenes de democracia
clásica.
4.3 Las formas de gobierno: Parlamentarismo, presidencialismo,
régimen directorial y semi presidencialismo.
4.4 Instituciones políticas y administrativas del Estado: El
parlamento, gobierno, órgano jurisdiccional, la organización
territorial del Estado a nivel unitario, federativo, confederativo,
regional o de comunidades autónomas; entre otras.
4.5 La administración pública y las políticas públicas: Concepto,
pública, políticas públicas, bases, rasgos e instrumentos.
5. QUINTA UNIDAD: LAS TRANSFORMACIONES DEL
ESTADO Y SU FUTURO
5.1 ¿Crisis del Estado nacional o modificaciones en el contexto
mundial? La mundialización y algunas modificaciones relativas a
la soberanía estatal, los campos de poder, el soberano privado y
sus funciones.
5.2 Las concepciones sobre el fin del Estado: Concepciones positivas
y negativas, el Estado como mal necesario y como mal no
necesario.
5.3 Las transformaciones del Estado: Politización creciente de esferas
antes concebidas como privadas, internacionalización de procesos
políticos, el papel de la ciencia y la tecnología sobre los procesos
políticos y la erosión de la soberanía estatal.
 4

5.4 El Estado salvadoreño y su evolución actual; del Estado
privatizador y desregulador a uno más intervencionista con
enfoque social.
VI- METODOLOGIA DE APRENDIZAJE
El proceso de enseñanza-aprendizaje se someterá a una
metodología activa y participativa de los estudiantes; en donde el
docente se auxiliará de los instrumentos metodológicos y técnicos
adecuados a los contenidos de la Teoría del Estado. Se procurará
indagar a nivel teórico e integra a nivel empírico, los
conocimientos auxiliándose de las herramientas de uso virtual.-
Considerando al estudiante el centro del proceso, la metodología
a implementar busca desarrollar diversas aptitudes y valores;
tales como una búsqueda adecuada de información, comprensión
y análisis a través de ejercicios individuales y cooperativos; tales
como cuadros resumen, cuadros de análisis, ensayos,
participación activa dirigida por el docente, cine fórums; y otras
modalidades que hagan que el estudiante pueda involucrarse de
manera efectiva en al proceso de aprendizaje.
VII - SISTEMA DE EVALUACION:
El sistema evaluativo buscará la constatación de los aprendizajes
alcanzados por el estudiante, en los diferentes momentos del
proceso educativo; ese proceso se operativizará a través de
actividades de tipo informativo que comprendan pruebas escritas
u orales y una combinación de ellas en forma individual o
colectiva; y de tipo formativo que pretende propiciar en el
estudiante una formación integral que incluya aprendizaje de
valores éticos, profesionales y capacidades intelectuales, medidas
a través de actividades de aula, ex aula: laboratorios, trabajos de
investigación empírica, controles de lectura, exposiciones de
temas, etc.
VIII- BIBLIOGRAFIA Y FUENTES DE
INFORMACIÓN:
 Duverger, Mauricio: “Instituciones Políticas y Derecho
constitucional”. Editorial Ariel, Barcelona, Caracas, México,
6ª edición, 1980
 González Casanova, J. A.: “Teoría del Estado y Derecho
Constitucional”. 2ª edición, Barcelona, editorial Viceus-
Vives, 1982
 Borja, Rodrigo: “Derecho Político y Constitucional”. Fondo
de cultura económica, México, 1ª reimpresión, 1996
 Núñez Rivero, Cayetano: “Teoría del Estado y Sistemas
Políticos”. UNED, Madrid, 1ª reimpresión, 1996.
 Porrúa Pérez, Francisco: “Teoría del Estado”. Editorial
Porrúa, México, 30 edición, 1998
 Sánchez González, Santiago y Mellado Prado, Pilar:
“Fundamentos de Derecho Político”. UNED, Madrid, 4ª
reimpresión 1996.
 Verdugo M., Mario y García B., Ana María: “Manual de
Derecho Político”. Editorial Jurídica de Chile, tomo I, 2ª
edición. 1988.
 5

 Roati, Horacio: “El Origen del Estado”. Rubinzal-culzoni  Lenin, Vladimir. El Estado y la revolución. El Salvador. Edic.
editores, Buenos Aires Argentina, 2002 Tecolent. 1972 (existen múltiples ediciones)

 García Cotarelo, Ramón y Paniagua Soto, Juan Luis:  Lucas- Verdú, Pablo. Estado liberal de Derecho y Estado
“Introducción a la Ciencia Política”. UNED, Madrid, 3ª Social de Derecho. España. Universidad de Salamanca.
reimpresión 1995 1995

 Uriarte, Edurne: “Introducción a la Ciencia Política”. Tecnos,  Miliband, Ralph. El Estado en la sociedad Capitalista.
Madrid, 2002 Mexico, siglo XXI, 1970

 Selección de textos de Zamora, Ruben y Jimenez C, Edgar.  Passerin d´Entreves, Alexander La noción del Estado,
El Estado. San Salvador. UCA editores. 1987 centro de Estudios Universitarios. 1970

 Engels, Federico. El origen de la familia, la propiedad  Serra Rojas, Andrés. Ciencias Políticas; la proyección
privada y el estado. México. Editorial Roca. 1976. actual de la Teoría General del Estado. México. Edit.
Porruá. 7ª edic. 1983
 Heller, Herman. Teoría del Estado. México. Fondo de
Cultura Económica. 1968  Sontag, Heinz R y otro. El Estado capitalista
contemporáneo. México, siglo XXI, edit. 1977
 Jellinek, George. Teoría General del Estado. México, cía.
Editorial Continental, segunda edición. 1958  Stucka Peter I. La función Revolucionaria del Derecho y del
Estado. Barcelona, edic. Península. 1969
 Kelsen, Hans. “Teoría General del Derecho y Estado”.
México. UNAM. 1969  Torres del Moral, Antonio. Dirección, Introducción al
Derecho Político (Unidades Didácticas) UNED, Madrid, 2ª
 Lebrebe, Henry. Los marxistas y la noción de Estado.
reimpresión. 1996
Buenos Aires. Edic. cepe. 1972
 6

 Fayt, Carlos S. Derecho Político, Tomo I. Argentina, edic.  González Casanova, José Antonio. Teoría del Estado y
Ghersi. 5ª edic.actualizada. 1982 Derecho Constitucional. Edit. Vicens- Vives, Barcelona.
1983
 Bobbio, Norberto. Estado, Gobierno y sociedad. México,
Brevarios del fondo de cultura económica. 1ª edición en
español. 1989. 8ª reimpresión 2001

 Serrano- Piedecasas, José Ramón. Emergencia y crisis del

Estado social. Promociones y publicaciones universitarias
(PPU) Barcelona. 1ª edic. 1988

 Berlín Valenzuela, Francisco. Derecho Parlamentario.

Fondo de cultura económico, México. 3ª edición 1995

 Knut, Walter (coordinador). Gobernabilidad y Desarrollo

Humano sostenible en El Salvador. FUCAD. El Salvador.
1977 (Dic.)

 Sonheiner, Kurt. Ciencia Política y Teoría Jurídica del

Estado. Eudeba. Buenos Aires. 1971

 Palacios M Hugo. Introducción a la teoría del Estado. Edit

Bogotá. 1965

 García Cotarelo, Ramón (compo.) Introducción a la Teoría

del Estado. Edit. DePalma, Buenos Aires. 1980
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LA PALABRA “ESTADO”: GÉNESIS Y FORTUNA DE UN

NEOLOGISMO 1
Alessandro Passerin D´entreves

1
Texto extraído de: Passerin D´entreves, Alessandro. “La noción de Estado”. Centro de Estudios Universitarios. Editorial Católica, Madrid. 1970. Págs. 47 – 55.
Digitalizado por el licenciado William Ernesto Santamaría Alvarenga para el uso exclusivo como material de lectura de la primera unidad del curso “Teoría del
Estado” impartido en la Facultad de Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador.
 34
LA PALABRA “ESTADO”: GÉNESIS Y FORTUNA DE
UN NEOLOGISMO 2
Alessandro Passerin D´entreves.
Quizá pueda parecer que, en las páginas precedentes,
hemos jugado deliberadamente con un equívoco utilizando una
palabra moderna – “Estado” – para designar una realidad que
Platón, Aristóteles, Cicerón y San Agustín (los únicos autores
de los que hasta ahora hemos tratado, pero la observación
puede extenderse a todos los escritores políticos del medievo)
mencionan con términos muy diversos: polis, res publica,
civitas, regnum. Es llegado el momento de preguntarnos si
todas estas palabras tienen una referencia común y de examinar
las credenciales del término moderno que hasta ahora, y por
comodidad, hemos utilizado en lugar de aquéllas.
Ante todo analicemos las razones por las que los autores
de la antigüedad y de la Edad Media emplean palabras distintas
de la voz “Estado” cuando tratan de la realidad política. Esas
razones son principalmente dos. La primera es que la realidad
política a la que se refieren es diferente para cada uno de ellos,
o por lo menos para cada una de las épocas a que pertenecen.
La experiencia política griega se plasma en la polis, que
podemos describir como un Estado ciudadano cerrado en su
2
Texto extraído de: Passerin D´entreves, Alessandro. “La noción de
Estado”. Centro de Estudios Universitarios. Editorial Católica, Madrid.
1970. Págs. 47 – 55. Digitalizado por el licenciado William Ernesto
Santamaría Alvarenga para el uso exclusivo como material de lectura de la
primera unidad del curso “Teoría del Estado” impartido en la Facultad de
Jurisprudencia y Ciencias Sociales de la Universidad de El Salvador.
particularismo y concebido como suprema expresión del bien
colectivo, es decir, como un valor moral además de cómo un
hecho asociativo. Podría decirse, con palabras modernas, que la
polis es a un mismo tiempo un “Estado” y una “Iglesia”; pero
del Estado como encarnación de vida ética hablaremos más
ampliamente en otro lugar. Observemos, por ahora, que el
lenguaje político ha hecho derivar de la palabra polis el adjetivo
que lo caracteriza y no el sustantivo con el que hoy se designa
cuanto atañe al gobierno y a la ciencia del Estado.
La experiencia política romana es notoriamente más
amplia y compleja que la griega, no sólo porque trasciende la
restringida visión del Estado ciudadano para alcanzar la idea
universal del Imperio, sino también porque introduce en la
noción del Estado un elemento que ha sido ignorado - por lo
menos parcialmente – en el pensamiento griego: el elemento
jurídico3. Desde este punto de vista, la definición ciceroniana
de res publica tiene singular importancia, como tendremos
ocasión de ver al tratar del Estado desde la vertiente del
Derecho. En cuanto a San Agustín, su léxico es muy variado,
pero creemos que puede afirmarse la sustancial igualdad de
significado de las palabras que emplea (res publica, civitas,
regnum), confirmada además por las definiciones casi idénticas
3
Sobre el concepto de res publica y sobre su continuidad en el pensamiento
romano puede verse el ensayo de F. CROSARA, respublica e respublicae.
Cenni terminologici dall´etá romana all´XI secolo, en “Atti del Congresso
Internazionale di Dir. Romano e di Storia del Diritto” (1948), Vol. IV, 1953.
1
 35
que da de cada una de ellas4. Y son precisamente esas palabras
las que más frecuentemente se manejan por los escritores
medievales, pero con diversos significados según la realidad
concreta a que se refieran, realidad que se especifica en una
gran variedad de formas o “tipos” de Estado. Civitas es, en el
lenguaje político medieval, el Estado ciudadano que floreció en
diferentes partes de Europa y muy especialmente en Italia.
Regnum es el término que se utiliza para designar las
monarquías territoriales en el proceso de formación desde la
alta Edad Media. Res publica hace referencia, en la mayoría de
los casos, a la noción de una comunidad más amplia, expresión
del universalismo romano y cristiano: la res publica christiana
que reúne en un solo redil todos los discípulos de Cristo, pero
que, sin merma de su unidad, se bifurca en dos grandes ramas,
el Papado y el Imperio.
Como puede observarse, la palabra “Estado” no figura
en todo este léxico. Está ausente – y ésta es la segunda razón
por la que se usan otros términos en su lugar – porque todavía
no se había acuñado, no se había fijado en un significado
concreto. La palabra “Estado” es un neologismo que no fue
acogido por las lenguas europeas hasta una época relativamente
reciente y cuyo éxito se debió al hecho de que la realidad
significada por él era una realidad nueva, diferente en muchos
aspectos de la que contemplaron los escritores políticos de la
antigüedad y del medievo.
4
Un completo análisis de estas definiciones se encuentra en el excelente
trabajo de S. COTTA, La Cittá di S. Agostino, Milano, 1960.
Pero si los autores medievales no conocen todavía ni el
nombre ni la esencia del “Estado” en su acepción moderna,
tanto más interesante resulta el esfuerzo que realizaron para
captar en su esencia la nueva realidad política que empieza a
configurarse precisamente en los últimos siglos de la Edad
Media y que ostenta, cada vez más marcadas, las características
que asignamos al Estado.
Generalmente recurren al expediente de extender la
noción aristotélica de polis para comprender así en una sola
categoría el Estado ciudadano y el Estado territorial: la
traducción de polis que encontramos constantemente en los
textos medievales es la de civitas vel regnum. Pero en el mismo
momento en que la noción aristotélica se extiende a la nueva
experiencia, ésta es interpretada con una nueva luz, de modo
que puede afirmarse que el ideal político griego marcó su
impronta en la realidad política medieval. Desde el día en que,
a mediados del siglo XIII, se empieza a leer y estudiar la
Política de Aristóteles, comienza a producirse una profunda
transformación en el pensamiento político, desvaneciéndose el
interés por la unidad de la comunidad cristiana para fijar la
atención en el particularismo de las comunidades singulares en
que ésta se halla articulada, en las civitates y en los regna,
atribuyéndose a unas y otras el carácter de comunidad perfecta
y autosuficiente que Aristóteles había asignado a la polis. La
fórmula communitas perfecta et sibi sufficiens es la que más se
acerca, en los textos medievales, a la noción moderna de
Estado, pero habrá que esperar hasta el Renacimiento para
2
 36
encontrar por fin acuñada - y por primera vez, en italiano - la
palabra adecuada para designar tal noción y la realidad que a
ella corresponde.
Una opinión muy extendida atribuye a Nicolás
Maquiavelo el mérito de haber fijado definitivamente la
denominación moderna de “Estado”. Sin embargo, tal opinión –
si bien justificada indudablemente en una buena parte - no
debe suscribirse sin cierta reserva, ya sea porque la palabra
“Estado” parece haber entrado a formar parte del vocabulario
político antes de Maquiavelo, ya porque en éste mismo está
empleada con diferentes significados, que son precisamente los
que ha venido adquiriendo desde el final de la Edad Media
hasta el Renacimiento. Corresponde a Ercole el mérito de haber
intentado reconstruir la evolución gradual de tales significados,
haciéndonos asistir a la génesis de un nombre que habría de
encontrar acogida en todas las lenguas europeas; su ensayo
sobre este tema conserva todavía hoy, después de muchos años,
un notable valor y un gran interés no obstante los progresos de
la lexicografía5.
El punto del que debe partirse, según Ercole, es el significado
que inicialmente tuvo la palabra latina status, como condición o
modo de ser de una persona o cosa, significado del que se pasa,
5
F. ERCOLE. Lo Stato nel pensiero de Maquiavelli, en “la política del
Maquiavelli”, Roma, 1926. Cfr. También el estudio de CONDORELLI, Per
la storia del nome “Stato”, en “Archivo giuridico”, 1923, y las acertadas
observaciones de F. CHABOD en sus lecciones del curso 1956-57 sobre
Origini del Stato moderno, publicadas en parte como apéndice al vol. L´idea
di Nazione, Bari, 1961 (“Alcume questioni di terminología: Stato, nazione,
patria nel linguaggio del Cinquecento”).
en el lenguaje político de la baja latinidad y del medievo, al
ligeramente extensivo de solidez, prosperidad, bienestar de un
determinado ente colectivo, ya sea el Imperio, la Iglesia o un
reino particular. Un primer ejemplo de este uso estaría en la
frase de Justiniano statum reipublicae sustentamus, y otros
muchos pueden encontrarse en las fuentes medievales: precari
pro statu ecclesiae o regni, tractare de statu ecclesiae o populi
christiani.
Un significado más preciso de la palabra status sólo
empieza a perfilarse cuando, con ulterior precisión, se emplea
para designar:
a) Una especial condición social o económica y, por
tanto, una particular categoría o clase de personas. Este es uno
de los significados que tiene la palabra francesa état (“Estados
generales”, “tercer estado”), y para referirse al cual otras
lenguas, como el alemán, usan palabras diferentes (Stand). En
inglés, la palabra estate se emplea hoy todavía para designar,
además de los “tres estados” tradicionales, la condición
económica, es decir, el patrimonio de una persona, siendo
corriente la palabra status para indicar su condición social.
b) La estructura de una determinada comunidad o, como
se diría hoy, su “ordenamiento”. Acaso proceda esta
significación de un famoso pasaje de Ulpiano en el Digesto –
publicum ius est quod ad statum rei romanae spectat -, cuya
importancia ponderaremos debidamente más adelante, más lo
cierto es que en el medievo hallamos con bastante frecuencia el
empleo de status y Stato con esta acepción; tra tirania si vive e
3
 37
stato franco (Dante, Inf. XXVII, 54); volea… sovvertire lo
stato della cittá (G. Villani);civitas mutat statum et ibi insurgit
quidam tyrannus…(Bártolo); riformare lo stato di Firenze, etc.
Es probablemente del significado b) del que arranca la
progresiva depuración del concepto de “Estado”, que
desembocará en el empleo moderno del vocablo. Pero cabe
distinguir, con Ercola, dos aspectos – el subjetivo y el objetivo
– en que el término es hoy utilizado: subjetivo en el sentido de
poder, de autoridad (il popolo monto in molto stato e signoria,
Dino Compagni); y objetivo en la acepción de dominio
territorial o de pueblo sometido (“el Estado de la Iglesia”, “el
Estado de tierra firme de los venecianos”, etc).
No hay duda de que en Maquiavelo pueden encontrarse
casi todos estos significados de la palabra Stato, y a veces
incluso en un mismo texto aparecen los aspectos objetivo y
subjetivo: La parte de popolani e de Guelti riassunse lo
“stato” (sentido objetivo) e quella della plebe lo perdé, del
quale era stata príncipe dal 1378 allo ´81… Né fu questo
“stato” meno ingiurioso verso i suoi cittadini…(Historias
florentinas, III, 21 y 22). Evidentemente, si se piensa en una
definición del Estado plenamente articulada en todos sus
elementos y capaz de satisfacer las exigencias de la ciencia
política, de los juristas y de los filósofos actuales, hay que
reconocer que Maquiavelo quedó muy lejos de la acepción
moderna de la palabra “Estado”. Pero no hay que olvidar, por
otra parte, que al propio Maquiavelo y a su influencia – dada la
extraordinaria difusión de su obra en Europa – se debió el que
el uso de tal palabra se fuese consagrando paulatinamente en
las lenguas modernas.
Como ha observado un agudo filólogo 6 , debe
distinguirse entre el uso que de la palabra “Estado” hace
Maquiavelo en su breve y conciso tratado político El Príncipe y
el modo como la emplea en sus otras obras de índole más
erudita y humanística, como los Discursos y las Historias.
Efectivamente, en El Príncipe la palabra en cuestión está
utilizada en un sentido que parece muy próximo al pleno y
acabado significado moderno, mientras que en las otras obras
se emplea en la acepción más arcaica de “grado” o “condición”
(político-económico-social), que es la más extendida en el
italiano antiguo y que quizá Maquiavelo tomó del lenguaje de
los historiadores o del popular. Desde luego hay que convenir
con Chiappelli en que desde la primera frase de El Príncipe el
término “Estado” tiene inequívocamente el significado político-
nacional-territorial (es decir, los sentidos subjetivo y objetivo
unidos) con que se emplea en la más estricta técnica moderna:
Tutti gli stati, tutti e´dominii che hanno avuto e hanno imperio
sopra gli uomini, sono stati e sono o republiche o principati.
Obsérvese que la palabra “república” designa aquí una
subespecie del género Estado, distinción importante y que
tendrá amplio eco en la doctrina política posterior. Es evidente
que en el pasaje transcrito queda definitivamente fijado el uso
de una palabra nueva para designar una realidad igualmente
nueva, la realidad del Estado moderno en sus dos formas típicas
6
F. CHIAPPELLI, Studi sul linguaggio del Maquiavelli, Firenze, 1952.
4
 38
de Estado popular (república) y de monarquía absoluta
(principado). Podrían multiplicarse los ejemplos de citas de El
Príncipe en que se manifiesta pujante esta nueva idea, como
cuando recuerda Maquiavelo que dicendomi el cardinale di
Roano che gli Italiani non si intendevano della guerra, lo gli
risposi che e´Franzesi non si intendevano dello stato (Cap. III);
o cuando habla de los Estados que crecen demasiado
rápidamente por lo que carecen de “barbas”, es decir, de raíces,
lo que hace que su vida sea precaria y de breve duración; o
cuando se lamenta de que Italia está divisa in piu stati, etc.
Recordemos, en fin, el impulso que Maquiavelo dio a la nueva
ciencia del Estado o, más exactamente, al arte que, en una
famosa carta a Vettori, se ufanaba de haber estado estudiando
durante quince años en su prolongado servicio a la Señoría.
Por consiguiente, es legítimo concluir que no hay
ninguna exageración en atribuir a Maquiavelo el mérito de
haber introducido por primera vez el término “Estado”, en su
acepción moderna, en el léxico político del mundo civilizado;
primero, en el italiano, y de un modo más lento y no sin
resistencia en las otras lenguas europeas. En esta paulatina
difusión, la palabra “Estado” entra en competencia con otras
expresiones utilizadas hasta entonces y que habían sido
derivadas del latín. Así, el francés Bodino, que tiene una
importancia capital en el desarrollo de la moderna teoría del
Estado, intitula su obra De la République (1576), y con este
término designa al Estado, conservando en él la palabra état,
pese a algunas opiniones contrarias a esta tesis, el significado
tradicional de condición o situación (estat d´une république,
l´estat de la France)7. Algo parecido ocurre con los escritores
ingleses de ese mismo período, los cuales para designar al
Estado – si de Estado en sentido moderno puede hablarse en la
Inglaterra de aquella época – utilizan la palabra
Commonwealth, que etimológicamente reproduce con toda
exactitud el término latino respublica. Únicamente en Hobbes
hallamos (Leviatán, 1651, Introducción) expresamente
establecida la identidad Civitas = Commonwealth = State;
después de él, con Pufendorf, y con Barbeyrac, traductor de
éste, las palabras status = État entran definitivamente en el
lenguaje político corriente8. Por su parte Montesquieu (Esprit
des Lois, 1748, lib. II) consagraba con su gran autoridad el uso
de la palabra república, ya iniciado por Maquiavelo, para
designar una forma particular de Estado, el “Estado popular”
como antítesis de la monarquía o principado.
Es significativo el hecho de que en Inglaterra el nombre
de república o commonwealth fue el adoptado oficialmente
después de la caída de la monarquía (1649), razón por la cual la
palabra cayó en profundo descrédito a partir de la Restauración,
aunque no tanto que impidiera a Locke (Segundo Tratado sobre
7
Sobre este tema, vid. M. ISNARDI, Appunti per la storia di État,
Republique, Stato, en “Rivista Storica Italiana” vol. LXXIV, fasc. 2, 1962.
8
Vid. A este propósito la interesante nota de R. DERATHÉ, État,
souveraineté, gouvernement, como apéndice a J.J. Rousseau et la science
politique de son temps, París, 1950. Aún antes de que Hobbes, Pufendorf y
Barbeyrac consagrasen su uso en la verdadera teoría política, la palabra
Stato = État había sido ya definitivamente adoptada en el lenguaje de las
relaciones internacionales.
5
 39
el gobierno civil, 1690, 133) seguir utilizándola por no acertar a
encontrar – como confiesa explícitamente – otra mejor para
designar la noción de Civitas, es decir, de una “comunidad
independiente” o Estado. En tiempos ya próximos a nosotros
aquella palabra fue adoptada, como es sabido, para designar lo
que fue el Imperio británico y hoy es una libre confederación
de pueblos, la British Commonwealth of Nations.9
En general, los países anglosajones no acogieron la
palabra “Estado” con tanta facilidad como los del continente
europeo. Las razones de ello son complejas y no podemos
detenernos aquí en el examen de las mismas, que no sería sino
un análisis del diverso desarrollo que el concepto (jurídico) de
la personalidad del Estado ha tenido en los diferentes países
occidentales10. Baste recordar que los ingleses, para mencionar
al Estado, prefieren con frecuencia recurrir a perífrasis o
circunloquios, como cuando identifican – identificación que,
por cierto, quedó consagrada por una especial disposición
legislativa – el “servicio de la Corona” o “de su Majestad” con
el “servicio del Estado”, refiriendo al “gobierno” o a los
funcionarios individuales muchas atribuciones y funciones que
nosotros solemos referir al Estado. Igualmente incierto es el uso
del término “Estado” al otro lado del Atlántico, donde con tal
nombre se designan los cincuenta Estados que hoy componen
9
Tal denominación fue sugerida, en 1919, por el general sudafricano Smuts
y adoptada oficialmente en el Estatuto de Westminster, en 1931.
10
Admirable por su agudeza y por la información que contiene sobre el
tema sigue siendo hoy un ensayo del gran jurista e historiador inglés
MAITLAND, “The Crown as Corporation”, en Collected Papers, vol. III.
la Federación norteamericana, en tanto que lo que para nosotros
sería el Estado “verdadero”, es decir, el Estado federal, recibe
el nombre de Federal Government. Pese a todo, es indudable
que también en la lengua inglesa la palabra “Estado” –
introducida originariamente en tiempos de Isabel I, por directa
influencia italiana –tiene hoy plena carta de ciudadanía.
Es preciso ahora, antes de terminar el capítulo, dar
respuesta a la pregunta que al principio nos hacemos, a saber, si
es lícito utilizar la palabra “Estado” en locuciones corrientes
como la “concepción o la doctrina del Estado”, referidas a la
antigüedad o al medievo, es decir, a épocas en que tal término
era en absoluto ignorado. Desde luego, si con el empleo de la
palabra moderna se velaran las diferencias sustanciales que
existen entre las estructuras políticas de aquellas épocas y las
de la nuestra, hablar de “Estado” para referirnos a la polis
griega, a la res romana o a la communitas perfecta medieval
sería condenable como un abuso lingüístico. Pero no hay tal
abuso - o, por lo menos, está muy atenuado – cuando el
término “Estado” se utiliza como una fórmula abreviada – casi
podría decirse estenográfica – para designar lo que hay de
común en todas esas experiencias políticas y en las realidades
que en las mismas se reflejan; lo cual no exime, claro está, de la
necesidad de examinar diferencias y coincidencias, las cuales –
unas y otras – se manifestarán en distinto grado según los
diferentes puntos de vista desde los que se acometa el problema
del Estado. Es sobre todo en el plano jurídico donde, a nuestro
juicio, se irá haciendo cada vez más compleja la noción de
6
 40
Estado con el paso de los siglos, y nuevos elementos, como el
concepto de soberanía o el de la personalidad del Estado,
contribuirán a diferenciar palmariamente el Estado moderno y
las experiencias políticas anteriores.
Sin embargo, el problema del Estado – pese a lo que se
acaba de afirmar – permanece en sus dos polos extremos, el de
la pura consideración fáctica y el de la justificación filosófica.
Inmutable permanece (y, si la palabra no nos pareciera
excesiva, casi diríamos “eterno”) el problema de la obligación
política, sobre el que, como ya dijimos, se centra el de la
autoridad y, por tanto, toda filosofía política digna de este
nombre. E inmutable permanece también, en el polo opuesto, el
problema de la fuerza, que brota de la constatación empírica de
la existencia de relaciones de autoridad y de obediencia entre
los hombres o, por decirlo con palabras de Weber, de la
“posibilidad de actuar” una cierta voluntad “incluso contra una
eventual resistencia”.
Considero que cuanto hemos dicho constituye la mejor
y necesaria introducción a la lectura de Maquiavelo, es decir,
del gran teórico del realismo político, de la consideración del
Estado en términos de pura fuerza. Lo que constituye una
novedad en Maquiavelo es la experiencia de un nuevo tipo de
organización estatal, de una realidad con la que él cuenta (¡y de
qué modo!) y de la que es intérprete extremadamente agudo; y
no, en cambio, el problema centrado en el reconocimiento de
que, en una determinada situación, la fuerza puede ser la ultima
ratio, tema que ya habían abordado, aunque de muy diversa
manera, Trasímaco y San Agustín. La novedad es lo que el
propio Maquiavelo llama el principado nuevo, el Estado nuevo,
en el que, empleando sus mismas palabras, “estriban las
dificultades”; y no, en cambio, el método de la verdad efectiva,
aunque nadie antes que él lo haya formulado con tanto rigor y
claridad, porque la verdad efectiva no es sino el plano sobre el
que se plantea una consideración rigurosamente realista y
empírica del Estado.
El breve esquema que he trazado en este capítulo está
basado en varias obras, a cuyos autores testimonio desde aquí
mi gratitud.
Entre los menos recientes, merecen mencionarse: J.N.
FIGGIS, “Respublica Christiana”, apéndice a Churches in the
Moder State, 2° ed., London, 1914; H.C. DOWDALL, The
Word “State”, en “39 Law Quarterly Review”, núm. 35, enero
1923.
Entre las obras más modernas, deben citarse, además de
las mencionadas en el texto, las siguientes: R.T. MARSHALL,
Studies in the Political and Socio. Religious Terminology of the
“De Civitate Dei”, en “Patristic Studies”, LXXXVI, 1952;
GAINES POST, Studies in Medieval Legal Thought. Public
law and the State, 1100-1322, Princeton, 1964, parte II, caps.
V-X.
7
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Notas y comentarios

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BOBBIO, Norberto. Estado, Gobierno y 42
Sociedad. Fondo de Cultura Económica.
1a. edición en español, octava
reimpresión. México, 1989.
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LUCAS VERDU, Pablo, Curso de Derecho Político,

vol. II Editorial, Tecnos, Tercera edición, revisada.
Reimpresión, Madrid, 1983
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Antecedentes y Génesis de la Teoría del

Estado

KRIELE, Martín, Introducción a la Teoría del Estado.

Ediciones Depalma. Buenos Aires, 1980
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GONZALEZ URIBE, Héctor, Teoría Política. Editorial Porrúa.
Décimocuarta reimpresión de la primera edición. México
2004
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REQUEJO i COLL, Ferran. Hacia una Teoría Politológica

del Estado. Revista de Estudios Políticos No 64, abril -junio
1989. Madrid España. Centro de Estudios Constitucionales.

HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA

DEL ESTADO
Por FERRAN REQUEJO COLL

SUMARIO

I. INTRODUCCIÓN.—II. NOTAS EPISTEMOLÓGICAS GENERALES: II.1: A) Neo-

positivismo. B) Racionalismo crítico. C) La irrupción de la Historia. II.2:
A) Positivismo clásico y hermenéutica (Erkláren-Verstehen). B) Raciona-
lismo crítico y Teoría crítica. C) Giro «pragmático» y racionalidad.—III. LA
REVISIÓN DE LA CIENCIA POLÍTICA Y LA TEORÍA DEL ESTADO: III.1. Cien-
cia política y filosofía (Science y Wissenschaft). III.2. Ciencia política y
Teoría del Estado: A) La Teoría del Estado. Una resituación académica.
B) Las transformaciones del Estado y la Administración.

I. INTRODUCCIÓN

La institucionalización de la Ciencia política como una de las áreas de

conocimiento de la Universidad española constituye, creo, un momento espe-
cialmente propicio para una reflexión sobre las posibilidades y límites de una
disciplina como la Teoría del Estado, que, en los últimos tiempos, ha visto
resituados tanto su objeto de estudio, el Estado —que ha devenido más com-
plejo y particularizado en sus respuestas en paralelo a la disminución de sus
pretensiones autárquicas—, como, sobre todo, el modo analítico con el que
debemos acercarnos al estudio teórico de los fenómenos políticos, tras las
sucesivas vicisitudes de la epistemología y de la racionalidad contemporáneas.
Las páginas que siguen quieren incidir en la fundamentación de una
Teoría del Estado realizada desde la perspectiva de la Ciencia política actual,
entendida ésta a caballo de su acepción anglosajona (Science) y germánica
(Wissenschaft), como marco en el que confluyan los cambios de «objeto»
y «método» en el que diluir las escisiones, hoy vistas como excesivas, entre

191
Revista de Estudios Políticos (Nueva Época)
Núm. 64. Abril-Junio 1989
 86
FERRAN REQUEfO COIX

prescriptividad y descriptividad, estructura y proceso, normatividad y carác-

ter explicativo, vigentes en concepciones anteriores.
Creo que una actualización de la Staatslehre debe recoger sin timidez la
analiticidad teórica del ámbito anglosajón (y no sólo en los estudios políticos),
pero reteniendo la pluralidad de los diversos órdenes de investigación, cientí-
ficos, jurídicos, filosóficos, empíricos y reconstructivos más frecuentes en el
ámbito continental europeo. Resulta aconsejable no renunciar de entrada a
una interdisciplinariedad analítica entre enfoques que tienen al Estado como
objeto de estudio, sea cual sea la metódica predominante (politológica, históri-
ca, jurídica, etc.) empleada. No se trata de separar primero las disciplinas
para luego hacer ver la conveniencia de una interrelación, sino de propiciar
su interpenetración, para así incidir con mayores garantías en las recientes
revisiones del Estado como objeto de estudio (Pernthaler, 1986). Abundar,
en definitiva, en la apreciación de Eisenmann, recordada recientemente por
Sergio Bartole, de que las contraposiciones excesivas entre hechos y nprmas
no resultan conformes a la práctica cotidiana de unas especializaciones que
comparten buena parte de sus objetos (Bartole, 1986).
Naturalmente, optar por un enfoque politológico de la Teoría del Estado
no supone defender la imposibilidad de otros enfoques alternativos tales como
el histórico o el jurídico. Las posiciones exclusivistas no parecen contar hoy
con excesivos argumentos epistemológicos o prácticos. Los apartados que si-
guen contienen los aspectos teóricos que considero más relevantes en el mo-
mento de plantearnos la concreción actualizada de una Teoría politológica
del Estado: los cambios acaecidos en la epistemología y la teoría de la racio-
nalidad de las últimas décadas, la actual resituación experimentada por la
Ciencia política y por la Teoría del Estado clásica, y el cambio de objeto pro-
piciado por las transformaciones del Estado y la Administración en los úl-
timos años.

II. NOTAS EPISTEMOLÓGICAS GENERALES

La racionalidad contemporánea ha visto en el presente siglo cómo aumen-

taba su refinamiento teórico a la par que asistía a una disminución de sus
pretensiones fundamentadoras tanto explicativas como prescriptivas. Podría-
mos decir que ha acrecentado la seguridad de algunas de sus dudas. Al mismo
tiempo ha incidido en la desdramatización de algunas de las polémicas tradi-
cionales sobre el «objeto» y el «método» de las disciplinas que se ocupan del
análisis de la sociedad humana. Cuando el «yo» de un investigador supuesta-
mente enfrentado a un objeto —posición heredada de la filosofía moderna—

192
 87
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

queda relativizado en un contexto conceptual que prima «la interacción, la

comunicación y la intersubjetividad» y que desplaza la atención del dualismo
sujeto-objeto a la mediación entre ambos, cualquier reflexión sobre cuestiones
metódicas deberá ser radicalmente revisada. Y entonces, tal vez seguir ha-
blando del «objeto» y del «método» de una actividad intelectual resulte ya
inadecuado.
Antes de tratar de resituar las posibilidades y límites gnoseológicos de la
Ciencia política y la Teoría del Estado será conveniente glosar, aunque sea su-
cintamente, algunas de las principales características del debate epistemoló-
gico contemporáneo, especialmente en relación al pensamiento científico y a
la filosofía poswittgensteiniana del lenguaje y sus repercusiones metodoló-
gicas.
Obviamente, cualquier consideración metateórica sobre la Ciencia política
o la Teoría del Estado dependerá de lo que se considere por «ciencia», cues-
tión que, a su vez, implicará un posicionamiento crítico respecto a otras con-
cepciones aceptadas anteriormente sobre la misma. Si circunscribimos la Cien-
cia política y la Teoría del Estado como disciplinas teóricas estrictas a los
últimos ciento cincuenta años, podremos decir que la visión, que sobre estas
materias han mantenido los especialistas, incluso sus disputas, participará de
las sucesivas crisis y «cambios de paradigma» acaecidos en el campo epistemo-
lógico. A continuación esquematizaremos los aspectos más significativos para
la Ciencia política que han tenido lugar en dicho campo, tanto en las disci-
plinas de la naturaleza (II.1) como en las de la sociedad (II.2).

(II.l)

Durante el período de consolidación académica de la Ciencia política es

constatable un claro predominio de las ciencias naturales (especialmente la
física) sobre las sociales en relación con los planteamientos epistemológicos.
Resumidamente, los tópicos de la filosofía de la ciencia que más nos intere-
san para nuestro cometido serían:

A) Neopositivismo

A pesar de que constituye una actitud teórica que puede considerarse

hasta cierto punto cerrada o acabada, al menos en un sentido fuerte del tér-
mino, ha constituido la posición dominante hasta la década de los años cin-
cuenta, incidiendo, como es sabido, en la dirección behaviorista de la Ciencia
política, así como en las disputas metodológicas de la Teoría del Estado.

193
 88
FERRAN REQUEJO COLL

Los nombres habitualmente asociados a este movimiento intelectual son:

Russell, un cierto «tono» del primer Wittgenstein y, sobre todo, los círculos
de Viena y Berlín, los cuales fundamentan una «posición heredada». Son nu-
merosos los estudios de este período (H. I. Brown, 1977), cuyos principios
trató A. J. Ayer de divulgar con notorio éxito (Ayer, 1936, 1946). Algunos
de dichos principios serían:
1. Conveniencia epistemológica de construir un lenguaje ideal que en-
marque a todo el conocimiento científico. La filosofía debe reducirse al aná-
lisis lógico del lenguaje.
2. Las proposiciones «significativas» son las formales o las fácticas. To-
das las demás no tienen «sentido», son pseudoproposiciones (metafísica, éti-
ca, etc.). Atención a la lógica de proposiciones.
3. Criterio de «verificación» para dilucidar el significado de una propo-
sición (varias versiones de dicho criterio de más a menos fuertes). Posibilidad
de indicar las condiciones empíricas de su veracidad.
4. Atención exclusiva al contexto de justificación en el análisis de las
teorías científicas.
5. Dicotomía entre una esfera observacional y una esfera teórica. Exis-
tencia de dos lenguajes: reglas de correspondencia.
6. Incuestionabilidad de la veracidad de las proposiciones empíricas.
7. La inducción permite generalizaciones desde la anterior incuestiona-
bilidad (posteriormente, método hipotético-deductivo).
8. Dualismos hecho-valor, descriptivo-prescriptivo, ser-deber ser, etc.
9. Concepción acumulativa del «progreso» científico.
Muchos de estos principios fueron posteriormente revisados, reformados
o simplemente abandonados (Ribes, 1976; Skolimowski, 1979). Irónicamente
fueron considerados «sin sentido», al no poder ofrecer soluciones a las difi-
cultades que provocaban: su formalismo extremo, el dogma de los enunciados
observacionales (en el que se enreda también Popper), la inverificabilidad del
principio de verificación, las dificultades metafísicas por el explícito rechazo
de la metafísica, etc.

B) Racionalismo crítico

La obra de K. R. Popper resulta central para una teoría de la racionalidad

contemporánea, entre otros motivos, por haber surgido, pudiéramos decir,
«desde dentro» del neopositivismo y por no haber rehuido la confrontación
en el terreno de las ciencias sociales.

194
 89
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

B.l) Algunas críticas a la «posición heredada»:

1. La Ciencia es vista como un conjunto de conjeturas y refutaciones.
Sigue prestando atención al contexto de justificación (lógica de la investi-
gación).
2. Distinción entre los criterios de verificación y demarcación. Falsabi-
lismo como demarcación (Popper, 1935).
3. Crítica al inductivismo y a sus presupuestos:
3.1. La Ciencia empieza por la observación.
3.2. La observación es una base segura.
3.3. El conocimiento científico se infiere inductivamente de los enun-
ciados obervacionales.
Todos estos supuestos pueden ser criticados. (Así, por ejemplo, 3.3, o ha
de presuponer a su vez el propio principio del empirismo, y entonces es
circular, o no está lógicamente justificado, no es necesario). En cambio, la
falsedad de un enunciado sí es deducible a partir de enunciados singulares
adecuados (Chalmers, 1982).
4. La observación está guiada por la teoría (Popper, 1963). Una teoría
será falsable cuando exista algún enunciado observacional que resulte incom-
patible con ella. Consideración de falsadores potenciales. Recurso de la com-
paración de teorías para evitar la dificultad de establecer hasta qué punto es
falsable una de ellas.
5. Rechazo de las modificaciones ad hoc que no cambian las consecuen-
cias comprobables.
6. Rechazo de cualquier fundamentación de validez del conocimiento
(Popper, 1969).
B.2) Algunas dificultades:
1. (Punto 4). Por un lado, debe admitirse que los enunciados observa-
cionales son falibles y dependen de la teoría, con lo que resulta inaccesible
una falsación concluyente de esa teoría; pero, por otro, parecen necesitarse
esos «enunciados básicos» para fundamentar el «criticismo» al que los cien-
tíficos pretendidamente se someten. Existencia de una decisión respecto a la
aceptación o no de observaciones.
2. El problema de la verosimilitud no ha tenido una solución lógica
clara (Rivadulla, 1984). La Ciencia, para Popper, no se inicia con la obser-
vación, sino con problemas, y siempre desde alguna teoría de la cual no esta-
mos autorizados para decir que es verdadera, sino sólo que posee un grado
de verosimilitud mayor que otra teoría (Popper, 1972). Sin embargo, este
concepto se encuentra emparentado con la concepción de la verdad de Tarski,

195
 90
FERRAN REQUEJO COLL

pensada en un principio para resolver las paradojas en sistemas formales.

Popper aplica dicha noción a las ciencias empíricas, cuestión que implica
ciertas dificultades incluso en el ámbito de la física moderna. La verdad será
un concepto previo a las teorías, independiente de ellas, y al que éstas irán
aproximándose.
3. Tampoco parece clara la noción de corroboración de una teoría como
conductora de su grado de verosimilitud.
4. Las teorías no se reducen a una ley, sino que constituyen un grupo
estructurado de ellas. De nuevo aparece la dificultad de falsaciones conclu-
yentes.
5. La historia real de la Ciencia no acaba de compaginarse con el esque-
ma popperiano: aceptación de teorías, a pesar de numerosas falsaciones en
contra.
6. Verdadero y real se conciben como nociones interrelacionadas. Rea-
lismo. Objetivismo.

C) La irrupción de la Historia

A partir de algunas consideraciones realizadas por diversos autores, en

la década de los sesenta se conformará un nuevo talante de lo que cabe con-
cebirse como «ciencia» y sobre su evolución. Un punto neurálgico lo consti-
tuye la conocida obra de T. Kuhn (Kuhn, 1962). De la discusión epistemo-
lógica subsiguiente son destacables la confrontación Kuhn-popperianos, y
Kuhn-Sneed, Stegmüller.
Al ser cuestiones que, desde un punto de vista metodológico, afectan de
una manera sólo lateral a la Ciencia política, nos limitaremos aquí a recoger
los tópicos que para ésta pueden resultar más significativos:
1. Énfasis en el papel de la Historia para la comprensión de las teorías
científicas.
2. Continuidad respecto a Popper: rechazo del inductivismo y de la
pretensión de un fundamento último.
3. Rechazo sin ambages de la dicotomía observacional-teórico. La «ex-
periencia» no resulta incuestionable (al igual que «la lógica»).
4. Yuxtaposición de períodos de Ciencia normal y Ciencia extraordinaria
en la evolución científica. (No se desarrolla cómo se relacionan estos períodos
o cómo se hallan yuxtapuestos sincrónicamente.)
5. Ciencia normal. Se desarrolla en el marco de un paradigma (concepto
tautológicamente sin precisión). Elementos aproximados de un paradigma:
leyes establecidas, aplicación habitual de las leyes, técnicas instrumentales,
nociones y supuestos teóricos, algunos principios de orden metodológico y

196
 91
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

metafísico muy generales. Resolución de puzzles formales y empíricos. Uso

acrítico de la Ciencia normal (aceptación de supuestos teóricos y metodo-
lógicos). Existencia de anomalías en cualquier paradigma.
6. Ciencia extraordinaria. Cuando el paradigma en que se desarrolla el
trabajo científico se halla en crisis, puede sobrevenir una revolución científica,
aunque no necesariamente (nuevo paradigma). La decisión entre paradigmas
rivales no se toma tan sólo por cuestiones de índole lógica o metodológica.
Factores sociológicos. Inconmensurabilidad de teorías.
7. El «progreso» científico se basa en el cambio de paradigma (o de
«matrices disciplinares»). Evolución «darwinista» de la Ciencia, que excluye
esquemas teleológicos, aunque no explica el porqué del cambio.
El punto 5 se relaciona con la precomprensión de la hermenéutica y con
la noción de lenguaje poswittgenteiniana y se acerca a las consideraciones de
J. Habermas en torno a la interacción y el mundo de vida (Habermas, 1981
y 1968).
Desde el «anarquismo» de P. Feyerabend, que al decir de D. Fisichella
posee una plausabilidad más histórica que lógica (Fisichella, 1985), la pers-
pectiva de Kuhn se sigue moviendo, sin embargo, en una lógica tradicional
ampliada, que pudiera caracterizarse como un historicismo instrumental. Más
sugerentes parecen ser las ideas de I. Lakatos en tomo a sus programas de
investigación, que en buena medida recogen las concepciones kuhnianas. Al-
gunos de sus conceptos (heurística negativa-positiva, programa progresista-
degenerador, núcleo central, cinturón protector, etc.) pueden ser de utilidad
para caracterizar los actuales «paradigmas» o los «programas de investiga-
ción» de la Ciencia política actual.
El retorno a concepciones formalistas realizado principalmente por
J. Sneed y W. Stegmüller escapa a nuestro cometido. El ámbito teórico de
partida es el de las teorías físicas desarrolladas matemáticamente a un nivel
complejo, susceptibles de ser reconstruidas como estructuras matemáticas va-
riadas y con diversos campos de aplicación a partir de la teoría de modelos
(Sneed, 1971; Stegmüller, 1976).
En lo que sigue dejaremos totalmente de lado esta dirección de la filosofía
de la ciencia contemporánea, de la cual destacamos su voluntad de compati-
bilizar y precisar las vaporosas intuiciones de Kuhn y del postempirismo, así
como sus proyectos de asimilar la diacronía y evolución de las teorías cientí-
ficas a desarrollos formalizados (Balzer-Sneed, 1977-78; Sneed, 1976).
Así pues, aparecen hoy racionalmente vedadas unas concepciones que
poco tiempo atrás eran consideradas de «sentido común» sobre la Ciencia,
tales como la justificación del inductivismo clásico (la Ciencia empieza desde
la observación, desde la cual se formulan leyes generales); el verificacionismo

197
 92
FERRAN REQUEJO COLL

positivista (las teorías se justifican en la medida en que pueden verificarse

empíricamente); la consideración de los hechos como algo objetivo e indepen-
diente, que puede decidir entre teorías rivales; la posibilidad de falsar una
teoría si no se muestra conforme con la base experimental o empírica; la radi-
cal separación entre ciencia y metafísica; la visión de un progreso científico
ininterrumpido, etc.
La epistemología actual ha fluidificado los límites de lo que por Ciencia
haya de entenderse. Hemos refinado nuestra visión de la racionalidad de la
Ciencia, y ello ha conllevado una ampliación de los campos considerados, así
como una aproximación más precisa a los límites de la misma razón teórica.
Para la Ciencia política, este debate presenta un especial interés. Pode-
mos decir que, además de acercar significativamente el mundo de las ciencias
sociales y el de las ciencias naturales, sitúa las reflexiones metateóricas sobre
la base de un pluralismo metodológico y de una interrelación con la práctica
y la axiología como unos requisitos, no ya inevitables, sino racionalmente
exigibles. Cuestión harto significativa en un momento en que la situación de
la Ciencia política acostumbra a caracterizarse como «multiparadigmática».
El mismo C. B. Macpherson ya echaba en falta una mayor relación entre los
diversos campos de los estudios políticos (Macpherson, 1962).
«Lo que cuenta en un proceso científico —escribe Rene Thom— no es
la acumulación de nuevos conocimientos; es su efecto sobre las estructuras
mentales, sobre la capacidad de la mente para simular con mayor eficacia la
realidad» (Thom, 1986). Ni que sea por razones de interés cognoscitivo, la
Wissenschaft parece ganarle la partida crítica a la Science.

(II.2)
La ubicación metodológica de la Ciencia política deberá tener presente
no sólo las polémicas desencadenadas en torno a la pregunta «¿qué es Cien-
cia?», suscitada principalmente en el terreno de las ciencias de la naturaleza,
sino también las que se han producido en torno al estatuto científico de las
disciplinas sociales.
La Ciencia política, al igual que la Teoría del Estado, aparece en el si-
glo xix, es decir, en un momento en el que las ciencias de la naturaleza están
dominadas por el paradigma de la física clásica, en el que debemos incluir
la concepción galileana sobre el denominado método científico (uso de la
idealización conceptual, interés tecnológico, recuperación de una ontología
matematizada, formulación de «leyes» que relacionan «fenómenos», explica-
ción como hipótesis causal, análisis experimental, etc.), contando en aquel
momento esa «nueva ciencia» con más de dos siglos de historia. Ello ha con-

198
 93
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

llevado que el debate sobre la pretendida cientificidad de los estudios socia-

les se haya desarrollado en términos de parentesco, continuidad o ruptura
con las concepciones sobre las ciencias de la naturaleza.
En el planteamiento de las cuestiones metodológicas durante la segunda
postguerra resulta ya clásica la triple enumeración de K. O. Apel sobre las
principales fases de aquel debate, las cuales inciden directamente en el status
de la Ciencia política (Apel, 1979). Nos interesará especialmente la tercera
de ellas. Brevemente,

A) Positivismo clásico y hermenéutica (Erklaren-Verstehen)

Desde su misma aparición, las ciencias sociales han asistido al interés por
parte de algunos científicos por aproximarlas al máximo al modelo galileano
de las ciencias de la naturaleza. Es el primer positivismo de Comte, cuya meta
es la construcción de una «física social» basada en la explicación causal como
la única a considerar en el quehacer científico (en contraposición a las expli-
caciones de carácter teleológico). Se postula un monismo metodológico y una
perspectiva instrumental, que hace de la predicibilidad de una teoría un cri-
terio simétrico al de su carácter explicativo.
Prácticamente, todos y cada uno de estos supuestos fueron atacados por
un conjunto de autores que, por otra parte, son difícilmente encasillables en
una misma escuela o actitud teórica (Dilthey, Droysen, Windelband, Rickert,
Weber, etc.). El punto que les une es su antipositivismo (Apel, 1983).
Aunque varía la intensidad y el tipo de argumentación, podemos estable-
cer que, o bien destacan la importancia epistemológica que posee el hecho
de que, en las disciplinas sociales, tanto el investigador como el objeto inves-
tigado forman parte del mismo contexto cultural humano (cuestión que ex-
cluye una «explicación» semejante a la de las ciencias de la naturaleza; es
el caso de Dilthey), o bien se centran en la especificidad de los mismos fenó-
menos estudiados, cuya irrepetibilidad y singularidad excluye la formulación
de leyes generales, debiendo circunscribirse a la comprensión de hechos par-
ticulares (distinción de Windelband entre ciencias nomotéticas y ciencias
ideográficas), o bien manifiestan el carácter irreconciliable entre un tipo y otro
de ciencias en función del papel que los valores desempeñan en la misma com-
prensión de los hechos sociales (Rickert, Weber).

B) Racionalismo crítico y Teoría crítica

La segunda etapa del debate gnoseológico de las ciencias sociales se en-
cuentra ya enmarcada en el debate teórico con el neopositivismo y su crisis,
así como en los importantes cambios políticos y culturales acaecidos en la

199
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FERRAN REQUEJO COLL

primera mitad de siglo, y que, como es bien conocido, repercute directamente

en las actitudes teóricas de los defensores y detractores de los distintos en-
foques —jurídico, sociológico, decisionista, etc.— de la Teoría del Estado del
período.
Como no podía casi ser de otro modo, los representantes del Círculo de
Viena no conceden mucho credo epistémico a las consideraciones sobre el
verstehen clásico. Sus representantes pocas veces se ocuparán específica-
mente de las ciencias de la sociedad. Por contra, la obra de K. R. Popper
vuelve a ser aquí una referencia obligada.
El carácter conjetural que defiende sobre la actividad científica tras las
aportas a que conducían los supuestos neopositivistas destaca, en su opinión,
una metodología basada en la falsación también en las ciencias sociales. El
carácter deductivo de una investigación que empieza, recordemos, con pro-
blemas y no con observaciones, deberá aumentar gradualmente su índice de
corroboración. Así, pues, se revisa el positivismo renovado, pero se sigue
postulando un modelo causal de la explicación científica y se mantiene una
actitud metódica de carácter monista (Popper, 1957).
El interlocutor más significativo de Popper en el terreno de los análisis
.sociales será T. Adorno. Es conocida la polémica sostenida por ambos, más
tarde proseguida por H. Albert y J. Habermas (Adorno, 1969). De nuevo
aparece la reivindicación del enfoque inevitablemente «subjetivo» en el aná-
lisis social, que, de no tenerse en cuenta, cosificará la realidad y tenderá a un
uso de la racionalidad limitado a un cálculo de medios que desemboca en una
legitimación tecnológica de una razón «unidimensional».
Buena parte de los esfuerzos de la Teoría crítica frankfurtiana estarán
presididos por el empeño de salvar a la Ciencia de una mala interpretación.
Y «mala» se refiere aquí a sus sentidos teórico y práctico: como algo tosco
y alejado de la emancipación humana. El enemigo no es la Ciencia, sino la
interpretación o la autocomprensión cientificista de ésta. «Por cientificismo
—dice Habermas— entiendo la fe de las ciencias en sí mismas, es decir, la
convicción de que a la ciencia no podemos entenderla ya como una forma de
conocimiento posible, sino que hemos de identificar conocimiento y ciencia»
(Habermas, 1971).
Queda, pues, destacada la interrelación entre teoría del conocimiento y
teoría de la sociedad. Ello implicará tanto una mayor consideración epistemo-
lógica del contexto de descubrimiento de las teorías, como una mayor atención
a las condiciones prefigurativas basadas en una ética emancipativa. Si el mé-
todo de las ciencias sociales indujera a una concepción «neutra» del objeto,
se estarían implícitamente poniendo las bases para una consideración cosi-
íicadora, instrumental, de los resultados de la actividad científica.

200
 95
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

C) Giro «pragmático» y racionalidad

El pensamiento contemporáneo se ha caracterizado en buena medida por

la fuerza de la irrupción reflexiva sobre el lenguaje. Recuperando el plura-
lismo semántico del logos griego, pensar la racionalidad querrá decir hoy
pensar el lenguaje (Rorty, 1979).
Grosso modo, podemos indicar dos puntos de inflexión en este proceso.
Por una parte, el cambio de «objeto y método» que implica sustituir la aten-
ción hacia una filosofía de la conciencia por una filosofía del lenguaje (giro
lingüístico) conlleva el abandono de la introspección o de la necesidad de
postular la siempre escurridiza noción de la intuición, caracterizando a las
condiciones trascendentales del lenguaje como las condiciones de posibilidad
de los hechos. Se diluye entonces, pudiera decirse que democratizadoramen-
te, el antiguo yo del racionalismo y empirismo clásico en un yo trascendental
que atiende al enunciado público, comunicativo.
Por otra parte, sin embargo, las tendencias positivizantes de aquel «giro»,
basadas en la presunción representativa del lenguaje del primer Wittgenstein
(el lenguaje está dotado de una estructura lógica que conduce la descripti-
bilidad ontológica del mundo) (Wittgenstein, 1921), ha propiciado el «giro
pragmático» de la segunda mitad de siglo, que ha producido una ampliación
de las perspectivas epistemológicas paralelo al acontecido en el dominio de
la metodología científica.
La «forma lógica» del lenguaje, anteriormente postulada, pero no aprehen-
dida por el positivismo, da paso a la noción de «juegos lingüísticos», un
conjunto de usos y formas de vida diferenciados con los que los individuos
«se abren al mundo», haciéndose un especial hincapié en los aspectos prag-
máticos, es decir, en la relación de los signos lingüísticos con los individuos
que los usan, aspecto que corrige la unicidad teórica de los análisis metodo-
lógicos tradicionales.
El énfasis en la contextualización, en el pluralismo y en la relativización
serán ahora consecuencia de cómo nos relacionamos a través del lenguaje
(Wittgenstein, 1953). La significación ya no habrá de buscarse en verificacio-
nes empíricas o semánticas, sino en los usos, en las propias necesidades de los
individuos. Al ser éstas plurales, también lo serán las «lógicas del lenguaje»;
ya no valdrá, pues, apelar a una única lógica del lenguaje, de la ciencia, etc..
Se difumina así la noción de una racionalidad pretendidamente fundamen-
tadora, sea científica o del tipo que sea.
El pluralismo y la contextualización teórica estallan también en el interior
del mismo discurso de las disciplinas científicas: ni hay un único lenguaje,,

201
 96
FERRAN REQUEJO COLL

ni los lenguajes que hay tienen una forma lógica única. Desde el camino ini-
ciado por las investigaciones filosóficas wittgensteiníanas, Austin, Searle o
Apel, entre otros, han mostrado las consecuencias que para la racionalidad
conlleva este giro pragmático (por todos, Apel, 1975).
El ámbito de la racionalidad práctica, de la ética, también ha visto sub-
vertidas en los últimos tiempos sus de por sí difíciles relaciones con la racio-
nalidad teórica. Y, naturalmente, los cambios acaecidos en el interior de esta
última no han dejado de afectarla. De modo similar a ciertos cambios de
actitud producidos en el campo jurídico, en el terreno de la ética la crisis de
una razón fundamentadora que privilegiaba algunos determinados principios,
materiales o formales, cede el paso a posiciones más racionalmente inseguras,
más centradas en el caso concreto que en la generalización. También en el
universo de los valores tienden a imponerse criterios o actitudes que acre-
cientan la importancia del contexto y de la singularidad del caso.
Las opciones prácticas suelen adaptarse mal a un ideal que no acostumbra
a considerar las inevitables ambivalencias del mundo práctico o los conflictos
•entre los mismos valores, que impiden acercarnos sin tosquedades a lo uni-
versal y normativo. Mantener esquemas de racionalidad teórica en el mundo
de la acción tiende a rigorizar, a «protestanizar» el discurso, a maniqueizarlo
y a propiciar, ya sean versiones autoritarias y deductivistas de la autonomía
moral humana, ya sean teorías que desvinculan totalmente la racionalidad
del mundo de la ética.
Buscar el «lugar de la razón en la ética» (S. Toulmin, 1960) deberá verse
ahora como el complemento que la ética desempeña en la racionalidad. La di-
cotonomía ser-deber ser pierde la rigidez que tenía cuando la racionalidad teó-
rica pretendía el monopolio de lo que por racionalidad o razón había de en-
tenderse (Habermas, Í985b).
La irreductibilidad del mundo del hacer al mundo del pensar, de la ra-
cionalidad práctica a la teórica, tantas veces patente en el ámbito político,
aconseja a que lo razonable excluya usos prepotentes de la razón, tanto en la
teoría (incluida la Ciencia, y, por tanto, la Ciencia política) como sobre todo
•en la práctica. De esta manera, clásicos iconoclastas como Nietzsche, Fe-
yerabend o Rorty pueden ser vistos como racionalistas refinados cuya pre-
ocupación consiste en situar a la razón en unas cotas mayores de razonabili-
lidad. Bien podemos decir hoy que ya no resulta tan razonable ser racional.
La incidencia metodológica del segundo Wittgenstein, que ha resultado
decisiva en el terreno de la racionalidad analítica (Winch, 1972), induce a
que se acepte como un «dato» del contexto intelectual de las teorías el saber
precientífico sobre un determinado campo, por ejemplo, las relaciones polí-
ticas de poder. (En este sentido, M. A. Quintanilla ha señalado el paralelismo

202
 97
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

«racional» de la metafísica y la utopía en relación a la teoría y a la práctica,

respectivamente. Quintanilla, 1984.) (Gadamer, 1983).
Vemos, pues, cómo el énfasis en la contextualización y el relativismo me-
todológico es un lugar común de las metódicas analítica, hermenéutica y de
la Teoría crítica. Y, a pesar de sus diferencias, el retorno de Rawls, Haber-
mas, Apel o Vattimo al horizonte trascendental del kantismo, quiere incidir
en la articulación de aquellos dos aspectos (Rawls, 1971; Habermas, 1981;
Apel, 1975; Vattimo, 1985).

III. LA REVISIÓN DE LA CIENCIA POLÍTICA

Y LA TEORÍA DEL ESTADO

De la discusión anterior se imponen cuando menos dos conclusiones: en

primer lugar, existen hoy muchas menos razones para postular una incompa-
tibilidad metodológica de base entre ciencias de la naturaleza y de la socie-
dad, y en segundo lugar, parece conveniente, desde una perspectiva crítica,
ser conscientes de la importancia de los aspectos pragmáticos y contextúales
del pluralismo metodológico y objetual suscitado.
Tanto en el mundo de las ciencias físicas como sociales se induce a pen-
sar en términos de una familia de formas de investigación, de manera que
el perspectivismo adoptado ya no excluye la objetividad, sino que más bien
es esta última la que solicita a aquél como supuesto.
Hay, sin embargo, un cambio de acento en las ciencias sociales por el
hecho de que el referente es un «animal simbólico». Una vez constatado que
no existe un modelo único de ciencia y que el tipo de pluralismo metodo-
lógico depende del objeto a analizar (que adquirirá necesariamente un ca-
rácter constructivista), disminuirá la dificultad de asumir que las dimensio-
nes críticas y hermenéuticas son requeridas en las explicaciones sociales en
una medida superior a las de otros campos científicos (Searle, 1984).
Esta última consideración refuerza la argumentación de que la perspec-
tiva filosófica quede compatibilizada con la empírica, en contra de algunas
versiones asépticas de la Political Science, que tienden a ver en una supuesta
pureza de lo empírico un requisito ineludible de explicación «objetiva»
(Vallespín, 1985). Tal como más adelante veremos, esta apertura de lo em-
pírico a lo hermenéutico deberá complementarse, en el terreno de la Ciencia
política, con la apertura hacia la práctica, reforzada tras los cambios del Es-
tado y la Administración en las dos últimas décadas (García Cotarelo, 1981).
Suele señalarse cómo los denominados tratados de metodología acostum-
bran a no ser tales (Sartori, 1970; Pérez Royo, 1980). Lejos de establecer un

203
 98
FERRAN REQUEJO COLL

estudio de los métodos de las ciencias sociales, oscilan entre unas abstractas
consideraciones sobre la posibilidad científica de dichas disciplinas (su rela-
ción con los juicios de valor, por ejemplo), y la descripción de un conjunto
de técnicas de investigación o de análisis. Se deja por contestar cuándo el
sistema de enunciados de una teoría constituye un conocimiento comproba-
ble en un determinado contexto, obtenido por procedimientos repetibles y
con una coherencia lógica interna (Ryan, 1970; Grawitz, 1975; Rudner,
1966).
En el campo específico de la Ciencia política, la situación actual es cali-
ficada a menudo como multiparadigmática. Como es sabido, no resulta fácil
llegar a una opinión genéricamente compartida sobre lo que es un paradigma
en Ciencia política. A mi modo de ver, esta cuestión suele complicarse poí-
no distinguirse suficientemente, siguiendo a Lakatos, entre paradigma y pro-
grama de investigación. A pesar de la insistencia de Kuhn en la problemática
de la inconmensurabilidad de teorías de paradigmas distintos, la relación entre
éstas puede verse en términos de traducibilidad, actitud que no propiciaría
ya conceder tanto protagonismo a los aspectos que separan a las diversas ten-
dencias teóricas.
De esta manera se han señalado como paradigmas diferenciados el rea-
lismo norteamericano de las primeras décadas de siglo, el funcionalista, el
behaviorista, el sistémico, el «dialéctico», el estructural, el hermenéutico, etc.
(Chilcote, 1981; Burel y Morgan, 1982). Pero este planteamiento sugiere una
rigidez teórica poco acorde con la mayor movilidad conceptual constatable,
tanto en Europa como en Estados Unidos (Leca, 1985), tras la crisis del for-
malismo de la Teoría del Estado europea continental y del modelo de las
ciencias de la conducta anglosajón. Ambas tradiciones se ven en algunas di-
ficultades en el análisis de las cada vez más complejas relaciones entre reali-
dad material y marco institucional (Wollmann, 1981), así como en el momen-
to de propiciar una mayor atención a los aspectos prescriptivos y pragmáticos
(Blondel, 1981).
En lo que sigue realizaremos algunas consideraciones en torno a la vincu-
lación de la ciencia y filosofía política, en tanto que instancias de la raciona-
lidad polítológica (III.1), y a la vinculación de la Teoría del Estado a la
Ciencia política (III.2).

III.l. Ciencia política y filosofía

(«Science» y «Wissenschaft»)
Tal como adelantábamos en la introducción, consideramos que ni el aná-
lisis del Estado agota el campo de la Ciencia política, ni creemos que ésta

204
 99
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

ostente el monopolio de una renovada Teoría del Estado. La realidad estatal

es analizable desde otras perspectivas (jurídica, económica, histórica, etc.).
Ahora bien, nosotros defendemos que, a pesar de que la Teoría del Estado
posee una vocación implícitamente sincrética a nivel teórico (y sobre todo
académico), el objetivo de hacer de la interdisciplinariedad una especialidad
deberá partir de algún enfoque predominante que se constituya en el refe-
rente director y aglutinador de las otras perspectivas. Y existen razones para
que dicho referente pueda ser cumplido con éxito por la Ciencia política.
Planteada de modo abstracto la problemática del «objeto» y «método»
de la Ciencia política, deviene una cuestión irresoluble. Cualquier concep-
ción que se defienda posee casi tantos argumentos a favor como flancos a la
crítica expone. Son conocidas las dificultades de definir el tema del poder
como el objeto de los estudios políticos. Tras las ventajas de amplitud se
precipitan los inconvenientes de la desaparición de límites con otras disci-
plinas y de la vinculación sólo indirecta de algunos fenómenos tradicional-
mente considerados como «políticos». Paradójicamente, con esta caracteriza-
ción se corre el riesgo de sociologizar a la Ciencia política hasta el punto de
que desaparezca la consideración inherentemente vertical, jerárquica del poder
político. Por otra parte, si tomamos al Estado como el objeto de la Ciencia
política deberemos ampliar la definición del mismo hasta diluirlo por incon-
creción en el campo de «la sociedad». De lo contrario, nos quedaríamos en
un enfoque institucionalista, que marginaría aspectos ideológicos y sociales
que ya Naviasky incluía como objeto de la Teoría del Estado (además del
jurídico, Naviasky, 1952), y que pocos especialistas en Ciencia política esta-
rían dispuestos a desconsiderar, tal como se destaca en la literatura al uso
(Pasquino, 1986; Grawitz-Leca, 1985; Greenstein-Polsby, 1975, o, entre nos-
otros, Lucas Verdú, 1977; Morodo-Pastor, 1975, González Casanova, 1984).
Comenta Cottingham cómo definir un objeto es poner las bases para no
poder conocerlo nunca (Cottingham, 1986). Por su parte, las consideraciones
sociológicas de Kuhn y las contextúales de la hermenéutica aconsejan partir
del análisis de lo que hace realmente la comunidad científica en el momento
de caracterizar, más que definir, una cierta actividad intelectual. De esta
manera podemos agrupar en una serie de temáticas generales el campo habi-
tual de la politología, es decir, el objeto de la disciplina: estudio de los re-
gímenes (o sistemas) políticos, la Administración y las políticas públicas, los
fenómenos concernientes al «proceso político» (elecciones, partidos, lideraz-
go, etc.), el análisis institucional estricto, las transformaciones del Estado,
la legitimación y sus crisis, el pensamiento político, la reflexión sobre la
propia disciplina (cuestiones metodológicas, su propia historia, la relación que
guarda con otras disciplinas, etc.), etc. Buena parte de dichas temáticas se

205
 100
FERRAN REQUEJO COLL

encuentran estrechamente vinculadas a la realidad estatal y, por ello, forma-

rán parte también del objeto de la Teoría del Estado. Los objetos de ambas
disciplinas presentan una zona de intersección, que no las identifica, pero que
necesariamente las relaciona, a la vez que propicia una fundamentación po-
litológica de la Teoría del Estado.
A pesar de que adolece de una cierta falta de interrelación disciplinar,
resulta todavía útil la distinción de Bobbio entre unas acepciones amplia y
restringida de la Ciencia política. La primera abarcaría cualquier tipo de
análisis, ya sea de estructuras, ya de fenómenos políticos, que combinara el
discurso racional con un tratamiento empírico suficiente, mientras que la
segunda trataría de la aplicación del «método científico» al campo de lo polí-
tico (Bobbio, 1976), posible, al decir de P. Favre, a partir de un lenguaje
especializado, de la aparición de una administración moderna y de la demo-
cratización de la «política» (Favre, 1985). Así, en su consideración amplia,
la Ciencia política se contrapondría a la «opinión» (a la doxa platónica),
mientras que, en su sentido restringido, quedaría excluida cualquier conside-
ración deontológica, la cual sería motivo de la filosofía política (Braud, 1982).
Sin embargo, ya hemos visto las dificultades argumentativas en que des-
embocan unas separaciones demasiado rígidas en la consideración abstracta
de los objetos de estudio. Tal como ha ocurrido en otras disciplinas, la conso-
lidación de una ciencia particular se ha producido cuando ha logrado des-
prenderse del tronco general de la filosofía. No obstante, posteriormente, dicha
ciencia retorna una serie de problemas a la filosofía, que crean unos nuevos
vínculos entre ambas, que al mismo tiempo sitúan al discurso racional —cien-
tífico o filosófico— en un nivel de mayor nitidez respecto a las posibilidades
y límites de ambos tipos de discurso, así como de la efectividad o no de deter-
minados programas de investigación (tales como, por ejemplo, el sistémico
de Easton, el estructural-funcionalista de Almond o el psicologista de Lass-
well) (Aracil, 1986).
Sartori señala, a mi modo de ver acertadamente, cómo se habló durante
casi una centuria de «Ciencia política» para señalar la convergencia entre un
modo autónomo de estudiar la política (distinto del sociológico, jurídico, filo-
sófico, económico, etc.) y una política vista en su autonomía (cuya raciona-
lidad no es reducible a términos de otra disciplina). De esta manera, la Ciencia
política deberá verse más en relación con la autonomía del politicólogo, en
su manera plural, pero irreductible, de conocer el mundo de las relaciones
políticas, que en una pretendida cientificidad intrínseca (Sartori, 1979). Y ya
sabemos que en la consideración de aquella autonomía no intervienen tan sólo
cuestiones de tipo lógico o empírico, sino también de carácter sociológico e
incluso administrativo (como puede ser la misma especialización universita-

206
 101
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

ria). Algo parecido comentan Do'wse y Hughes respecto a la sociología política

(Dowse-Hughes, 1972), y recientemente, entre nosotros, A. Calsamiglia, res-
pecto a la Ciencia jurídica (Calsamiglia, 1986).
Es sabido, además, que lo que en un momento determinado es considerado
como «ciencia», posteriormente puede no serlo, aunque ello no querrá decir
que los antiguos contenidos estén al margen de la actividad del especialista,
sino que se habrán incorporado al «paradigma» teórico, al contexto concep-
tual en que la labor de aquél se encuentra inevitablemente enraizada. De
forma parecida subsistirá el modo autónomo en que la filosofía política se
plantea críticamente el tema clásico de la naturaleza de la obligación política,
que incidirá, pongamos por caso, en una posible legitimación de un sistema
político. «La Ciencia política de hoy —escribe Favre— no ha sido producida
tan sólo por la Ciencia política del pasado, y la Ciencia política del pasado
no ha producido solamente la Ciencia política de hoy» (Favre, 1985). Natural-
mente, estas reflexiones deberán ponerse en relación con los cambios produ-
cidos en los objetos particulares a los que los investigadores han dirigido la
atención con el fin de explicar las transformaciones del mundo político.
Por otra parte, deberá considerarse la dispersión en los programas de in-
vestigación acaecido tras las crisis de las ideologías globalizadoras, vigentes
todavía, en buena medida, en la década de los sesenta (Chátelet, Pisier-
Kouchner, 1981). La decisión sobre cuándo un programa investigativo ha
degenerado o no en sus pretensiones descriptivas o prescriptivas no puede
resolverse tampoco a través de consideraciones lógicas. Es la misma comuni-
dad científica la que irá decidiendo las metódicas según el campo a analizar
(García Cotarelo, 1979), cuestión que propicia un acercamiento entre progra-
mas distintos, aunque no resuelva la pugna entre los distintos paradigmas en
los que aquéllos se insertan.
Este último aspecto nos sitúa ante dos cuestiones que creo un tanto des-
fasadas en la Ciencia política actual: la obsesión por la matematización y la
formalización y el empeño por mostrarse «críticos» ante la pretendida asep-
sia de los análisis empíricos. En ambos ha desempeñado el behaviorismo un
papel relevante, pues, a pesar de las limitaciones de raíz positivista que mues-
tra, ha condicionado la evolución de lo que debe ser considerado o no propio
de nuestra disciplina (evolución constatable en la mera comparación entre los
dos volúmenes publicados por la UNESCO en 1950, Contemporany Political
Science, y las colaboraciones de Mackenzie y Rokkan en Main Trenas of
Research in the Social and Human Sciences, 1970). (Véase también la obra
colectiva del mismo año Politische Wissenschaft heute, AA. VV., C. H. Beck,
Munich, 1971.)
El énfasis puesto en el análisis del comportamiento propició un aumento

207
 102
FERRAN REQUEJO COLL

en el número de datos manejados y de métodos cuantitativos que marcaba

una diferencia importante respecto al período anterior. La pluralidad de las
variables implicó a su vez una mayor complejidad en el proceso de explica-
ción, así como un mayor rigor en las operaciones de clasificación, formula-
ción de tendencias y generalizaciones, etc.
Sin embargo, la insistencia indiscriminada en la cuantificación y en la
búsqueda de regularidades expresadas en términos precisos y «verificables»
ha conducido a veces a una trivialización en el resultado obtenido a expen-
sas del poder explicativo de una investigación, que tenderá a excluir aquellos
aspectos que no puedan ser tomados como «variables», marginándose enton-
ces algunas de las consideraciones de las relaciones de poder efectuadas por
las colectividades políticas. Se sociologiza el objeto al precio de desfigurar
•aspectos clave de las teorías del Estado tradicionales (Maier, 1970).
Por otro lado, la contraposición entre una politología analítica y otra
«dialéctica» (Kammler, 1970) no se ajusta excesivamente bien a un plan-
teamiento de la disciplina, que tiene ya presente la vinculación entre des-
criptividad, explicación y normatividad, es decir, que asume como una carac-
terística inherente la vinculación con el mundo de la práctica (Blank, 1972)
y que parte de la no identificación entre lo racional-teórico y lo razonable-
práctico (base aristotélica de la «posmodernidad» política). Un ejemplo puede
constituirlo la desdramatización de la debatida cuestión del papel de los va-
lores en los estudios políticos (Wertfreiheit), o el de la discusión en torno a
las utopías que conforman los paradigmas sobre la sociedad y el Estado. Lo
que antes era considerado como un lastre para la objetividad de la razón
teórica, se exige ahora en la consideración empírica de unos análisis vincu-
lados a su vez al mundo de la acción (Fisichella, 1985). Es conocido cómo
un autor poco proclive a excesos ideologizantes como N. Bobbio ha asociado
la Wertfreiheit a una especie de ética profesional semejante a la imparcialidad
en el trabajo profesional de los juristas, que no debe confundir imparcialidad
y objetividad con indiferencia (Bobbio, 1976). Incluso la misma considera-
ción de la «política» supone ya una posición deontológica, que podemos ver
como un elemento más de un determinado paradigma teórico (Entreves, 1976).
Esta reincorporación de cuestiones filosóficas en la Ciencia política, en-
tendida como Wissenschaft, no debe ser óbice, sin embargo, para señalar una
autonomía objetual y metódica respecto de la filosofía política estricta. B. Pa-
rekh señala algunas limitaciones de la tradicional consideración de la filosofía
política como una rama especializada de la filosofía (Parekh, 1982) que ig-
nora la conocida aseveración de H. Arendt sobre la inevitable tensión entre
política y filosofía (Arendt, 1964), que acaba subordinando la segunda a la
primera, cuando, en realidad, la filosofía no aparece como un saber dema-

208
 103
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

siado preparado para estudiar las relaciones políticas, a pesar de lo cercanos

que han estado la política y el filosofar en la cultura occidental.
El handicap que conllevaría la exclusividad de este último enfoque radica
en la consideración secundaria de lo empírico y práctico. Sin embargo, no
hay por qué tomar a la filosofía política como una parte de algo más general,
sino como una especialidad autónoma que comparte con otras especialidades
de la familia filosófica un determinado lenguaje y una similitud en las cues-
tiones planteadas.
Por otra parte, una pretendida articulación por parte de la filosofía polí-
tica de los resultados de las ciencias particulares se verá también en dificul-
tades ante el carácter plural y disperso de los mismos. Parecería entonces razo-
nable preguntarse si del mismo modo que la decimonónica «filosofía de la
naturaleza» ha sido sustituida por la filosofía de la ciencia natural, no ocurri-
rá algo similar con la filosofía política, una vez que las ciencias políticas y
sociales van vaciándola de contenido, siendo sustituida progresivamente por
una filosofía de la Ciencia política. Hay, no obstante, razones de «objeto» y
«método» que hacen pensar que no va a ocurrir así (Ferrater, 1979), y que,
finalmente, la filosofía política no va a limitarse a ser una disciplina teórica
de segundo orden de investigación (Gebhardt, 1970).
El mismo Sartori ya señalaba hace algunos años cómo la racionalidad po-
lítica no se agota ni mucho menos en los aspectos empíricos, así como la su-
perior influencia —pudiéramos llamar civil— de la filosofía política respecto
a la Ciencia política. Resultará, pues, conveniente que el especialista en esta
disciplina sepa delimitar la presencia y alcance de la filosofía estricta con
el fin de saber cuándo debe utilizarla y cuándo debe excluirla de su proceder.
Tan grave resultará intentar fundamentar fines y valores en los resultados de
la ciencia, como pretender dirigir la acción y la organización social desde
supuestos estrictamente filosóficos (Radnitzky, 1978).
Así, pues, también le será enteramente imprescindible a la Ciencia política,
como Wissenschaft, incorporar una crítica y revisión constante de sus gene-
ralizaciones o conceptos básicos (poder, persona individual, autoridad, liber-
tad, legitimidad, etc.), así como del alcance de sus pretensiones explicativas
(Putman, 1982). Por el contrario, tratar de ignorar a la filosofía política en
los estudios universitarios de Ciencia política supondrá admitirla probable-
mente en versiones empobrecidas y acríticas. Creo que ni la versión más
cerrada de lo que por Ciencia política haya de entenderse a nivel universitario
no puede prescindir, cuando menos, del valor de terapéutica analítica de la
filosofía política (aclaración conceptual, crítica de creencias y de argumen-
tación racional, discusión de valores, etc.) (Raphael, 1970).
Postulamos, en definitiva, que ambas disciplinas deben encontrar su ar-

209
 104
FERRAN REQUEJO COLL

ticulación en los planes de estudio, programas, etc., de la especialidad de

Ciencia política, profundizando lo que ya constituye un lugar común en la
mayoría de países de nuestro entorno cultural.

111.2. Ciencia política y Teoría del Estado

Es bien sabido cómo los estudios políticos de la tradición continental

europea se han desarrollado en relación directa con el Derecho, especialmente
cuando el Estado constituía el objeto analítico primordial. En cambio, en el
ámbito anglosajón, la «teoría política» surge en conexión con la filosofía
moral y con un talante más empírico y pragmático, que posteriormente con-
duce a los estudios sobre el comportamiento político, las relaciones interna-
cionales, las asociaciones, etc.
La desigual recepción de ambas tradiciones en el marco académico espa-
ñol —que se encuentra relacionado con las distintas tradiciones filosóficas
nacionales— se traducía fundamentalmente, hasta hace poco tiempo, en las
disciplinas de Derecho político y de Teoría del Estado. A las críticas sobre
el carácter de aluvión con que era concebido el primero, así como a la dis-
torsión que suponía intentar comprender la esfera de lo político desde una
perspectiva unidireccionalmente jurídica (Sánchez Agesta, 1959; Lucas Ver-
dú, 1976; Cazorla-Ruiz Rico-Bonachela, 1983), se unía una Teoría del Estado
con contenidos diversos y con un enfoque generalmente introductorio y ge-
neral para el posterior estudio del Derecho constitucional o de los regímenes
políticos. Si a ello añadimos las peculiaridades históricas en las que se han
desarrollado estas disciplinas durante el período franquista, llegamos a la
conclusión de que las circunstancias ambientales, políticas y académicas de
nuestro sistema universitario no han sido precisamente las ideales para pro-
mover una autonomización de los campos de estudio o una profundización
autóctona de la Ciencia política.

A) La Teoría del Estado. Una resituación académica

Señalábamos anteriormente algunas deficiencias de la Teoría tradicional

del Estado, asociada principalmente al contexto intelectual y universitario de
habla alemana, para dar cuenta de los nuevos factores y transformaciones de
los Estados contemporáneos. No vamos a realizar aquí ningún análisis retros-
pectivo de lo que ha sido la génesis y posterior evolución de esta disciplina,
que ha significado una de las tradiciones más sólidas de la Ciencia política
hasta mediados del presente siglo. Nos limitaremos a mostrar algunos ele-

210
 105
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

mentos de aquellas deficiencias, así como a indicar una resituación académica

posible en la década de los ochenta.
A pesar de las opiniones existentes en sentido contrario (Pérez Royo,
1980), no compartimos la tesis de que el Estado sea el único objeto de la
Ciencia política. Esta no tiene como un interés central la elaboración de una
Teoría del Estado. Sin embargo, tampoco parece muy conveniente traducir
las dos áreas creadas recientemente en la administración universitaria espa-
ñola, la Ciencia política y el Derecho constitucional, únicamente en unas asig-
naturas del mismo nombre, cuya relación quedaría al arbitrio de las preferen-
cias personales de los docentes. Hacerlo así nos parecería un enfoque excesiva-
mente conservador, puesto que tendería a limitar a la Teoría del Estado a un
mero papel fundamentador e introductorio del Derecho constitucional de un
Estado particular o del Derecho constitucional comparado (Buss-Oetelshoven,
1957 y 1982; Drath, 1977), a la vez que situaría con mayor facilidad a las
enseñanzas de Ciencia política estricta en el ámbito exclusivo de la tradición
anglosajona (Dieter, 1979).
Es cierto que la Teoría tradicional del Estado ha visto en buena medida
invadido su objeto por aquellas dos disciplinas (Lucas Verdú, 1976), y que
dicho objeto se ha visto modificado por la propia evolución de la realidad
estatal (internacionalización de las relaciones políticas, transformaciones ad-
ministrativas, cambios institucionales, etc.); no obstante, la misma tradición
académica de la disciplina es, creo, suficientemente rica como para ofrecer
una buena base para su propia resituación, una vez constatados sus «excesos»
jurídicos y sus «defectos» en el ámbito del proceso político.
Ante una cierta marginación del Estado como objeto de estudio de la Cien-
cia política, L. Tivey, profesor de Ciencia política de la Universidad de Bir-
mingham, escribe:

«Es importante que los estudiantes reflexionen sobre el lugar que

ocupa el Estado-nación [...]. Ya sea que otorguen mayor atención
a la teoría política, a los estudios institucionales o a los procesos de
toma de decisiones, los científicos de la política necesitan compren-
der esta formación política más general. Sólo ellos pueden aprehender
el contexto en el cual se han de situar los problemas políticos, admi-
nistrativos y económicos de nuestra era» (Tivey, 1981).

La evolución metodológica anteriormente reseñada no podrá sino afectar

también a la Teoría del Estado (Pastor, 1984). Desde su misma aparición, re-
sultan constatables dos características de la disciplina: su vocación metódica
sintetizadora (recogida ya en su denominación de «teoría») y la ubicación

211
 106
FERRAN REGÜEJO COLL

de su objeto en las transformaciones políticas e ideológicas del mundo con-

temporáneo, especialmente del europeo continental.
El contexto o paradigma intelectual lo constituyen (desde Albrecht a
Pernthaler) tanto la filosofía hegeliana del Estado como las escisiones de la
teoría kantiana del Derecho (Dunn, 1979). Tal como ocurre en otros aspectos
de ambas filosofías, su ensamblaje también resulta difícil en el ámbito de lo
político, estando dicha dificultad presente en las sucesivas inflexiones de la
disciplina, especialmente tras la crisis de las pretensiones generalizadoras de
la Allgemeine Staatslehre.
A partir de las primeras décadas de siglo asistiremos a un conjunto de
contraposiciones metodológicas que no abandonarán ya las discusiones sobre
las posibilidades y límites de la Teoría: general frente a particular, social
frente a jurídico, histórico frente a estructural, monista frente a pluralista, etc.
Contraposiciones que se añadirán a los dualismos antinómicos clásicos de los
estudios políticos (razón-voluntad, poder-justicia, lucha-paz. García Pelayo,
1983).
La perspectiva hegemónicamente filosófica que concebía como objeto de
la Teoría del Estado el análisis fundamentalmente prescriptivo de la «esencia»
del Estado, de sus fines, justificación y fundamentación teórica va cediendo
progresivamente terreno ante el empuje de las perspectivas jurídicas y socio-
lógicas (Bobbio-Bovero, 1979).
No es excesivamente difícil mostrar cómo determinados planteamientos
actualizados de la Teoría del Estado pueden encontrar algo más que una serie
de ilustres precedentes en la propia historia de la disciplina. Así, algunos de
los «giros» de la materia pueden hoy resituarse a la luz de las reflexiones
gnoseológicas contemporáneas (A.l). Por otra parte, algunas de las revisiones
actuales de la teoría jurídica incidirán también en el tratamiento institucional
del Estado. Mencionaremos someramente dos de ellas (A.2).

(A.l)
Uno de los más conocidos «giros» de la disciplina lo constituye la clásica
concepción de las dos facetas del Estado de Jellinek criticada por Kelsen. En
la base de esta crítica está la consideración de que no resulta posible el co-
nocimiento de un mismo objeto a través de dos caminos distintos basados en
la dualidad hechos-normas (polémica posteriormente revivida en Francia en
los años cincuenta, con Burdeau y Meynaud como protagonistas). Se mantiene
todavía un «realismo pasivo» en las concepciones sobre el objeto de estudio,
que no se halla alejado de los límites epistemológicos de la filosofía kantiana

212
 107
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

(aunque mejor sería decir neokantiana, particular versión de la anterior),

reseguibles también en la Teoría del Estado kelnesiana como Teoría general
del Derecho.
El acento pluralista y pragmático propiciado por la hermenéutica, la
Teoría crítica e incluso por la misma tradición analítica relativizan la rigidez
de las bases conceptuales de la Teoría clásica del Estado, al hacer que buena
parte de las antiguas contraposiciones pierdan su anterior carácter excluyente
y entren en un proceso de mutua interrelación que facilita el que no se mar-
gine «la verdad en aras a la precisión» (Adorno).
Vuelve, pues, a plantearse la conveniencia de que la realidad estatal se
comprenda desde la vida social en la que se inserta. Algo parecido podría
señalarse, a pesar de su esplritualismo hegelianizante, en relación con la obra
de R. Smend y su concepción del Estado como realidad integradora (personal,
funcional e histórica) por encima de su consideración exclusivamente norma-
tiva, concepción que muestra sorprendentes puntos de convergencia con la
actitud realista de la Ciencia política de Mosca, Pareto o Michels, o con la
posición de H. Triepel sobre la inclusión de algunos elementos del proceso
político en los análisis jurídicos.
Por otra parte, la reacción antiformalista de Schmitt en el contexto de
desconexión entre realidad social y ordenamiento normativo que marca el
proceso histórico del ascenso de los totalitarismos acentuará un decisionismo
que pretende basarse en la «lucha a muerte» de la Fenomenología hegeliana,
y que hoy puede colaborar, paradójicamente, en una fundamentación de la
democracia política que no desee marginar el carácter radicalmente anti-
nómico de la esfera de lo político, ausente en determinadas revisiones actua-
les de la materia (Habermas, 1985), y que sabe además de las trágicas expe-
riencias a que conduce la separación de liberalismo y democracia (Bobbio,
1984), o la indistinción público-privado, base de la crítica del mismo Schmitt
al absolutismo hobbesiano.
No habremos de insistir demasiado en la consideración de H. Heller como
un clásico cercano. Su concepción del Estado como una realidad concreta,
histórica y cultural que supone, pero que no se agota en el universo de lo
jurídico, encuentra fácilmente puntos de conexión con una consideración no
exclusivamente formalista del Derecho, que incluye una apertura hacia los
valores (A. García, 1984) y la consideración de lo normativo como un pro-
ceso práctico que tenga presentes a las demás ciencias sociales en tanto que
conocimiento de la realidad social en la que el Derecho actúa.
La Teoría del Estado helleriana es susceptible además de constituirse en
un fundamento evaluativo del proceso de concretización, sin que, claro está,
ello signifique un sociologismo que diluya el sentido normativo del Derecho.

213
 108
FERRAN REQUEJO COLL

Propicia, en definitiva, una renovación de la Teoría del Estado realizada desde

un posicionamiento crítico, no aséptico, de la Ciencia política.
Con esta perspectiva se trataría de evitar la exclusividad de un enfoque
«jurídico» o «sociológico» del Estado, así como las versiones a-estatalistas de
una Political Science que diluye al Estado tanto desde la consideración del
political system como desde un afán analítico que se centra en temas particu-
lares (partidos, liderazgo, grupos de presión, etc.).
Algo parecido preconiza Fisichella cuando caracteriza a la Ciencia polí-
tica como una «ciencia de la realidad estructural» que posibilita la formula-
ción de «macroteorías empíricas universales, articuladas y complejas del po-
der, la autoridad, la legitimidad, el sistema de partidos, la democracia...»
(Fisichella, 1985). [Recordemos que la Teoría helleriana del Estado se con-
cebía como una ciencia de la realidad, como ciencia cultural (social) y como
ciencia de estructuras.] Este es un enfoque que encontramos en algunas ver-
siones actualizadas de la Staatslehre germánica (Hammans, 1987; Pernthaler,
1986), que, sin abandonar el análisis institucional, acentúan el énfasis en la
filosofía y ciencia política. [Ámbito en el que, sin embargo, se siguen encon-
trando versiones de la Staatsphilosophie clásica (Kriele, 1975; Wilms, 1979;
Fleiner-Gerster, 1980).]

(A.2)

Aunque estemos hoy lejos de tener que considerar inevitablemente a la

Teoría del Estado como una introducción general a una disciplina jurídica,
si no se prestara una atención suficiente al contenido jurídico-institucional
de la realidad estatal, lo más probable es que aquella Teoría naciera ya hipo-
tecada. Por otra parte, la dilución de la rigidez entre los ámbitos descriptivo
y prescriptivo que veíamos en relación con la Ciencia política tras los cam-
bios producidos en la epistemología contemporánea alcanzará también a los
estudios jurídicos. Así, es constatable la superación de un formalismo estricto
basada en una apertura hermenéutica y crítica atenta a la concretización
práctica (Calsamiglia, 1986; Niño, 1983).
Nos encontraremos, en definitiva, en el terreno de la razonabilidad más
que en el de la racionalidad lógico-formal, no eludiendo la existencia de una
inseguridad jurídica que deberá procurarse optimizar a la baja (Luhmann,.
1983) a partir de la misma normativa (Hernández Gil, 1982).
En este sentido, destacaríamos:
1 ° La apertura hermenéutico-crítica implicará a los valores y principios
constitucionales como elementos sistematizadores e interpretativos del Dere-
cho constitucional. [Prescindimos ahora de la debatida cuestión de la posición

214
 109
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

recíproca entre principios y valores (Garrorena, 1984; De Esteban-López

Guerra, 1980).]
El carácter heurístico metapositivo de los valores debe verse también en
relación con los cambios experimentados en las corrientes éticas tras la crisis
del intuicionismo (los valores, situados en algún tipo de realidad distinta del
mundo físico, serían captados por algún sentido o capacidad distinta de las
habituales), del emotivismo (Stevenson) y del precriptivismo (Haré) (Hudson,
1970). Dichos cambios se encuentran relacionados a su vez con las teorías
del lenguaje implícitamente aceptadas por cada escuela ética (Austin, Searle),
cuestión que resitúa el papel de la racionalidad en el mundo práctico (Dwor-
kin, 1982).
De esta manera vemos cómo se reproduce también en el campo jurídico
una más estrecha vinculación de la filosofía moral y la teoría de la raciona-
lidad contemporánea, especialmente en relación con los requisitos de «uni-
versalizabilidad» de los valores (Camps, 1983) y del mutuo esclarecimiento
de éstos respecto a la normatividad positiva, es decir, en el papel heurístico
y reconstructivo de los valores y principios constitucionales.
2° En el mundo jurídico se observa una mayor atención a la incidencia
social y a la «particularización» de las respuestas normativas. Ambos aspec-
tos implican una interrelación creciente del Derecho con las ciencias sociales,
a la vez que acrecientan la importancia de los casos concretos y de la eficien-
cia práctica de una norma.
Naturalmente, este proceso de concretización debe entenderse que opera
en el marco del principio de legalidad o de la regla de sumisión a la ley. «La
ley —señala Hernández Gil— es su condición necesaria (de la democracia),
si bien no su condición suficiente» (Hernández Gil, 1981).
Hemos visto cómo la pluralidad objetual y metódica de la Teoría del Es-
tado aconsejan que la realidad estatal sea objeto de su propia disciplina, la
cual poseerá una vocación que, cuando menos en alguna medida, deberá ser
sincrética, o «cubista», tal como establece Bartole, vocación que, entre otros,
es la mantenida por González Casanova (Bartole, 1986; González Casanova,
1984).
Para evitar, sin embargo, una mera yuxtaposición de puntos de vista pa-
rece conveniente adoptar un perspectivismo teórico basado en algún enfoque
particular como conductor, a sabiendas de que bien pudiera también ser otro
(Fardella, 1981). Leca constata cómo el teórico político nunca está seguro de
que otros juegos lógicos no sean posibles en el mismo momento (Leca, 1985).
No obstante, optar por la Ciencia política tal vez cuente hoy con mayores
razones cuando tenemos presente las transformaciones del propio Estado y
de la Administración en las tres últimas décadas. Algo similar comenta Blank

215
 110
FERRAN REQUEJO COLL

respecto a la evolución de los estudios de Ciencia política en Alemania a par-

tir de la Segunda Guerra Mundial (Blank, 1972). Un cambio ontológico se
suma al desarrollado en el plano metodológico.

B) Las transformaciones del Estado y la Administración

Al tratar de las cuestiones de método ya señalábamos la importancia cre-

ciente de algunas consideraciones autorreflexivas de la Ciencia política, así
como el acento analítico concedido a los estudios vinculados a la acción con-
creta (Premfors, 1979). Este último aspecto desempeña un papel central en la
resituación de la Teoría del Estado en el ámbito de las sociedades occiden-
tales.
Tal como acostumbra a suceder en períodos de crisis conceptual, la des-
cripción, el diagnóstico de una enfermedad resulta más fácilmente formulable
que su terapéutica. Algunas veces se quiere entender la situación actual de
los estudios políticos como una «crisis de crecimiento». Sin embargo, es fácil-
mente constatable una tendencia a describir y explicar los nuevos fenómenos
del mundo político en términos de «crisis» de los referentes semánticos de
análisis anteriores. Así, se habla de crisis del Parlamento, del control, de la
soberanía, de la participación, etc. Se constatan «anomalías» en los paradig-
mas vigentes (y en sus respectivos programas de investigación), pero no se
dispone de paradigmas alternativos (Montero, 1984; Díaz, 1981; Manzella,
1977; Miliband, 1969).
Esta no es ni con mucho una situación nueva en la historia del pensamien-
to científico, y tampoco tiene por qué propiciar una actitud psicológica escép-
tica o desengañada en los análisis políticos de las complejas relaciones entre
Estado y sociedad. Más bien el riesgo sería no asumir que nos hallamos en un
período de resituación y empeñarse en adaptar los antiguos marcos concep-
tuales a la nueva situación.
Es conveniente, claro está, señalar las continuidades de rigor entre los
Estados sociales de derecho y los Estados liberales clásicos. No hacerlo así
dificultaría incluso una comprensión de aquéllos o de la confluencia de los
factores liberales y socialdemócratas a los que históricamente vienen asocia-
dos, tales, pongamos por caso, como la línea Mill-Keynes o Bernstein-Heller.
Sin embargo, las complejas interrelaciones entre los objetos a analizar no
siempre disponen del material teórico adecuado, cuestión que propicia el que
se conciba la nueva realidad en términos de «profundización» o «degrada-
ción» de unos conceptos o valores surgidos en anteriores contextos (Offe,
1981).
El intervencionismo distribuidor de los Estados de la segunda posguerra,

216
 111
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

a través de políticas monetarias, fiscales, de servicios sociales, etc., así como

la actuación del mismo Estado como «actor» principal del sistema político-
administrativo (García Pelayo, 1977), ya resitúan por sí mismos la mayor
parte de las nociones derivadas de la Ciencia política y de la Teoría del Es-
tado tradicionales (Hammans, 1987). El mismo significado de cuestiones, como
el consenso social, la participación y sus límites, los criterios de legitimación,
la funcionalidad institucional, etc., no adquiere tan sólo un cambio cuantita-
tivo respecto a la que tenían en el marco del Estado liberal.
Así, por ejemplo, en el tema de la legitimación habrá como mínimo que
considerar el cambio que supone la politización creciente de esferas antes
concebidas como privadas (Alba, 1971), la internacionalización de los proce-
sos políticos, el papel de la ciencia y la tecnología, los aspectos motivaciona-
les, los partidos políticos, la implicación de los ciudadanos-clientes en la de-
mocracia electoral de masas, así como los límites sistémicos estructurales
destacados en un momento de crisis (Mishra, 1984; Rosanvallon, 1981). In-
cluso deberá plantearse una posible contradicción entre eficacia económica
y legitimación (O'Connor, 1973; Bell, 1976).
De esta manera, al pluralismo metodológico que veíamos se producía en
la esfera de la racionalidad contemporánea habrá de añadirse un pluralismo
ontológico, objetual, fruto del creciente peso de la institución estatal, del
carácter abierto y particularizador que mantiene con diversas instancias so-
ciales y de los nuevos fenómenos aparecidos en la escena política (movimien-
tos sociales, nuevas tecnologías, etc.) (Castells, 1986).
Nos encontramos ante nuevas formas de decisión política, que ya no
pueden ser concebidas como parte de la coherencia global de una autoridad
política única (Veca, 1982). Asistimos a un proceso por el que el Estado
aumenta su importancia a la vez que deviene más plural en sus actuaciones,
más parcializado en sus respuestas y más integrado en un conjunto de inte-
reses y dependencias.
No se trata tan sólo de que debamos mirar la realidad estatal con mejo-
res lentes, sino de advertir que lo mirado ha sufrido unas transformaciones
que aconsejan el uso de lentes renovados capaces de captar la generalización
en una diversidad particularizada de respuestas. M. Kolinsky habla de una
«erosión» del Estado (Kolinsky, 1981). La profundidad de los cambios pro-
ducidos resitúa aspectos centrales del Estado liberal-democrático, tales como
el principio de legalidad, la división de poderes o la conflictividad entre dere-
chos y libertades constitucionales o entre la igualdad y los criterios repre-
sentativos institucionales (Valles, 1977).
La evolución de la Administración pública incide a su vez en esta resi-
tuación. El espectacular aumento que ha experimentado, junto al auge del

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 112
FERRAN REQUEJO COLL

asociacionismo de intereses o del «Estado de partidos» (García Pelayo, 1986;

García Cotarelo, 1985), sugiere la conveniencia de revisar la concepción
weberiana de la Administración pública.
No parece que en los Estados sociales puedan ser circunscritos los crite-
rios «racionales» a los inputs y a las garantías procedimentales, sino que dicha
racionalidad deberá entenderse en función de la relación entre los objetivos
previstos y los resultados alcanzados a través de unas actuaciones desarrolla-
das en un intrincado sistema normativo. Se detecta una creciente importancia
de la racionalidad de los outputs relacionada con los giros pragmáticos ante-
riormente aludidos, y que aumentan la consideración de la Ciencia política
como un conocimiento vinculado a la acción, como un saber práctico.
Pero no se trata tan sólo de poner el acento en los resultados en lugar del
énfasis procedimental anterior, sino de aceptar que ese giro hacia el terreno
de la pragmática se produce de un modo fragmentado, que mina la idea de
una dirección gubernamental uniforme, cuya racionalidad es concebida desde
una lógica interna unida (Dente, 1985).
Este último aspecto implicará a su vez una nueva situación en relación al
carácter «nacional» del Estado. Los conceptos clásicos del fenómeno nacional
no parecen adecuarse excesivamente bien a los nacionalismos de la segunda
posguerra (Orridge, 1981) y a sus repercusiones legitimadoras. De todo ello
debe dar cuenta una Teoría actual del Estado (Jáuregui, 1986).
El desplazamiento legitimador del principio de legalidad al de constitu-
cionalidad puede ser una muestra de cómo los sentidos políticos y lingüísticos
del término «pragmática» no se encuentran muy alejados. La diferencia es-
tribaría en que así como el segundo pretende recoger más adecuadamente las
distintas lógicas existentes en el lenguaje ordinario, el primero acentuaría el
carácter de ruptura del sistema político respecto al contexto social en donde
se encuentra situado. Es un planteamiento más hegeliano que kantiano, en
cuanto que no trata de recoger y normativizar unas relaciones sociales ya
existentes, sino de crear un conjunto de relaciones legitimadas autárquica-
mente, mientras que también resulta ser más kantiano que hegeliano, en
tanto el mismo principio de constitucionalidad no acepta ninguna lógica su-
perior que facilite la derogación de dicho principio. Tal vez pudiera hablarse
de unos «juegos administrativos» cuyo análisis, al igual que ocurría con los
juegos lingüísticos wittgensteinianos, implica renunciar a la búsqueda de una
«forma lógica» común al conjunto de la administración de un Estado.
La atomización de las respuestas administrativas aumenta el número de
conflictos particulares que deben resolverse jurisdiccionalmente. Se detectan
así unas dificultades antinómicas en la «ingobernalidad» del sistema (Bobbio,
1984) y en la relación entre descentralización burocrática y aumento de la

218
 113
HACIA UNA TEORÍA POLITOLOGICA DEL ESTADO

eficacia (Mayntz, 1985). En cualquier caso, parece imponerse una mayor

atención en el seguimiento de los resultados obtenidos por las decisiones ad-
ministrativas (en las que pueden intervenir actores privados) por parte de
los análisis politológicos. Esta cuestión puede aumentar la dimensión pres-
criptiva de una Teoría del Estado adaptada al período del Estado social
(Thoenig, 1985; Dente, 1986).
La interrelación de estudios políticos, jurídicos y administrativos tras las
transformaciones de «objeto» y «método» apuntadas está en la base de una
consideración actualizada de la Teoría del Estado, que, con el reconocimiento
de la Ciencia política en el ámbito universitario español, cuenta con un marco
más adecuado para incidir en el análisis del sistema político democrático
recientemente constitucionalizado.

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Título Una disciplina segmentada: escuelas y corrientes en las ciencias

políticas

Autor(es) Almond, Gabriel A. (Autor)

Publicación México : Fondo de Cultura Económica, 1999

VIII. EL RETORNO AL ESTADO

ARGUMENTOS en favor de un retorno al concepto de Estado han sido esgrimidos en
forma esporádica desde que Frederick Watkins (1968) protocolizara prematuramente
su desaparición hace más de 20 años. Los autores que propugnaron un retorno al
Estado tenían diferentes objetivos y programas de trabajo. En los casos de Nettl
(1968), Stepan (1978) y Nordlinger (1981), fue cuestión de énfasis. La campaña
llevada a cabo bajo los auspicios del Committee on States and Social Structures
(Comité sobre Estados y Estructuras Sociales) del Social Science Research Council
(Consejo de Investigación en Ciencias Sociales) con el propósito de "reintroducir el
concepto de Estado" habla de "cambios paradigmáticos" (Evans, Rueschemeyer y
Skocpol, 1985). Se afirma que los modelos "pluralista-funcionalista" y marxista,
caracterizados como los paradigmas menguantes de las ciencias sociales
contemporáneas, son reduccionistas en su enfoque de las sociedades, no conceden
autonomía a las estructuras y a la política estatales, por lo que carecen básicamente
de poder explicativo. El paradigma estatista corrige esta falla y habrá de sustituir
dichos enfoques.

Me propongo responder a tres interrogantes planteadas por esta polémica. Primero,

¿es reduccionista en su enfoque de las sociedades la bibliografía relativa al pluralismo,
funcionalismo estructural, marxismo y otras corrientes de las ciencias sociales?
Segundo, ¿corrige realmente estas fallas el "paradigma estatista"? Tercero, e
independiente del valor sustantivo de estos argumentos, ¿aporta algún beneficio
heurístico esta crítica de la bibliografía? '

ARGUMENTOS EN FAVOR DE UN RETORNO AL ESTADO

Sugiero que, examinemos estas críticas y realicemos una investigación bibliográfica, a

fin de determinar hasta qué punto está demostrada esta postura de la "corriente
principal" de las ciencias sociales?/ Abarcaré un campo semejante al que cubrió G.
David Garson (1974) en un artículo publicado hace más de diez años y en un libro
 119

posterior (1978); produjo una/reseña histórica de la teoría de los grupos de interés, y

usó como base de datos los artículos publicados en American Political Science Review
desde su fundación en 1906. También incluyó un promedio de veinte libros acerca de
la teoría de grupos. Su conclusión principal fue que/el "crecimiento" de la ciencia
política es en gran parte de carácter reactivo en respuesta a estímulos externos: "el
surgimiento de grupos económicos, olas de progresismo y desilusión, el nacimiento de
la psicología moderna y el entusiasmo que suscitó", y otros factores similares (1974, p.
1519), y no responde tanto a una cautelosa corroboración de modelos analíticos.

Al utilizar la teoría de grupos como ejemplo de esta propensión disciplinaria, mencionó

la polémica inicial entre los teóricos "clásicos" de la soberanía, por una parte, y de la
teoría pluralista, por la otra/í,a teoría clásica de la soberanía exageró su postura,
aunque si se examina con detenimiento la bibliografía del siglo xrx, se encontrarán
cuidadosas evaluaciones del poder absoluto del Estado. La afirmación de esta
autoridad absoluta debió enfrentar las anomalías de las limitaciones empíricas y
normativas de la autoridad estatal —tanto las de carácter conservador, como la
religión y la propiedad, como las liberales que sustentan los derechos de asociación,
asamblea, petición, etc. El pluralismo clásico hizo lo propio, al rechazar la noción
misma de la soberanía estatal y caracterizar al Estado como una de tantas
asociaciones. Al negar cualquier tipo de soberanía al Estado, Laski (1917) y los demás
pluralistas de viejo cuño se privaron de un organismo susceptible de combatir la
injusticia y brindar mecanismos fundamentales de seguridad. Garson observa que la
historia de las ciencias políticas hubiera sido muy distinta si estas opciones se
hubiesen formulado como modelos analíticos o tipos ideales, en vez de dar por
sentado que reflejaban la realidad o que la realidad debiera ajustarse a ellas. Los
estatistas contemporáneos cometieron un error comparable al proponer las
alternativas pluralista y estatista.,

En un artículo más reciente, Andrew McFarland (1987) presenta una reseña histórica
de la teoría de los grupos de interés durante el periodo transcurrido desde la segunda
Guerra Mundial. Este autor señala que antes de la segunda mitad de los años sesenta,
"los trabajos def Dahl, Truman, Lindblom y otros, dieron origen a una teoría tan
coherente como convincente del poder en América. La poliarquía de Dahl y la
concomitante 'teoría económica de la democracia' produjeron una teoría de las
elecciones. La descripción que hace Truman de las instituciones y la política
estadunidenses como una compleja urdimbre de actividades descentralizadas de
negociación entre una plétora de grupos de interés, pronto fue asimilada a la
conceptualización pluralista del poder de Dahl. La teoría de Lindblom acerca de la
 120

toma progresiva de decisiones demostró porque unas políticas resultantes de

negociaciones descentralizadas dentro de una poliarquía, pueden ser más efectivas y
representativas que otras emanadas de una administración gubernamental
centralizada" (p. 129)./,

La decepción y desmoralización ocasionadas por la política estadunidense dé los años

sesenta y setenta quebrantaron la credibilidad de este modelo; lo sustituyó un
esquema "plural-elitista" desarrollado en los trabajos de Lowi (1969) y otros, el cual
cobraría trascendencia en la disciplina. En este modelo, intereses especiales
dominaban determinadas áreas de la administración pública, al formar "triángulos de
hierro" o "subgobiernos" no sujetos al control del pueblo. Este revisionismo pluralista
de las décadas de los setenta y ochenta no fue más que una reacción contra la teoría
de los grupos de interés de los años cincuenta y sesenta, y como he de sugerirlo más
adelante, no advirtió que su pesimismo era comparable al pesimismo pluralista de los
años treinta, producto de una reiterada constatación de que el poder de los intereses
empresariales era considerablemente más igualitario que otros./

Un tercer modelo, llamado "triàdico" por McFarland, se asocia con los trabajos
deüames Q. Wilson (1980). En este modelo, se considera que el proceso de gobierno
está especializado por áreas de problemas. En condiciones normales, unos grupos de
interés que se movilizan para presionar al gobierno en una dirección determinada
enfrentan la oposición de grupos contrarios, y "se supone que las agencias
gubernamentales poseen un grado significativo de autonomía [...] así como la
capacidad de imprimir cierta coherencia y continuidad al sistema" (p. 141). La tríada
incluye los dos grupos de interés y una serie autónoma de agencias estatales, los
cuales varían según las áreas de problema.

Una constatación importante hecha por Garson y McFarland desde la perspectiva de

la actual polémica estatista-pluralista es que, con excepción del interludio del
pluralismo clásico que se dio a principios de siglo y de unas cuantas formulaciones de
los años cincuenta y sesenta (Latham, 1952; Golembiewski, 1960), las diversas
versiones de la teoría de los grupos de interés han operado con cierta medida y forma
de autonomía gubernamental.

La historia intelectual que he de reseñar es de fácil acceso. En un artículo titulado "El

Estado", y publicado en la versión original de la Encyclopedia of the Social Sciences,
el politòlogo George Sabine se opuso un tanto al empieo del término "Estado". "Esta
palabra, por lo general, no designa a una clase de objetos que puedan identificarse
con precisión y, por lo mismo, no incluye una lista de atributos sancionados por el uso
 121

común. Dicho término necesita definirse en una forma más o menos arbitraria, a fin de
satisfacer las exigencias del sistema jurídico o de la filosofía política en que incida" (
1934, p. 328). Treinta y cuatro años más tarde, en el subsiguiente compendio del
saber en ciencias sociales, The International Encyclopedia of the Social Sciences,
Frederick Watkins observó que la compleja interacción entre gobierno y pueblo es tal
que "los politólogos prefieren emplear otros términos para describir aquellos
fenómenos que otrora abarcara el concepto de 'Estado' " (1968, p. 156)./

Watkins reconoce que los conceptos de Estado y soberanía tuvieron sentido durante el
siglo y medio que transcurrió entre el Tratado de Westfalia y la Revolución francesa,
durante la Era del Absolutismo, cuando Luis XIV pudo afirmar "l'Etat, c'est moi", y
Federico II pudo autonombrarse "dererste Diener des Staates". La democratización
originó una devaluación del concepto normativo de Estado. En una sociedad
democrática es difícil distinguir entre el Estado y los ciudadanos en cuyo nombre aquél
ejerce su autoridad: "La soberanía así entendida es poco más que una incruenta
ficción legal. Hay desplazamiento de la atención desde el Estado hacia el gobierno, el
cual, a pesar de no pretender la soberanía, es el que en realidad empuña las riendas
del poder" (p. 153).

Según Watkins, se justifica el uso de este concepto sólo en el sentido weberiano "de
que el rasgo distintivo del Estado, en comparación con otras asociaciones, es su afán
de monopolizar el poder coercitivo dentro de su propio territorio [...] Desde el punto de
vista de una ciencia política meramente descriptiva basta, por tanto, con definir al
Estado en función de sus límites, y estudiar aquellas condiciones que acompañan el
mayor o menor grado de monopolio logrado en tiempos y espacios determinados. El
problema está en que se insiste demasiado en los aspectos coercitivos de la vida
política" (pp. 153-154).

Conforme el concepto de Estado fue cayendo en desuso en la corriente general de las

ciencias políticas, vinieron a sustituirlo términos tales como gobierno y, más adelante,
sistema político. La tendencia a abandonar y sustituir el concepto de Estado se
atribuyó a la enorme movilización política que aconteció en el mundo occidental
durante los siglos xix y xx, así como a la consiguiente proliferación de nuevas
instituciones políticas —partidos políticos, grupos de presión, medios masivos de
comunicación, etc. El concepto de sistema político abarcó los fenómenos propios del
Estado —las instituciones legalmente constituidas y con poder legítimo de coerción—
pero también incluyó las nuevas instituciones extra y paralegales de los partidos
políticos, grupos de interés, medios masivos de comunicación, lo mismo que
 122

instituciones sociales como la familia, la escuela y la iglesia, en la medida en que éstas

incidieran en los procesos políticos. La teoría de los sistemas políticos y el
funcionalismo estructural no reducían el quehacer político al Estado y a las
instituciones gubernamentales. Nacieron de un realismo que reconocía el carácter
procesal de la política y examinaba a las instituciones —legales, paralegales e
informales— en función de los papeles que éstas desempeñaban. En esto consistió
precisamente el funcionalismo estructural, y la teoría de los sistemas fue un
reconocimiento formal de que el proceso político constaba de una serie de
subprocesos interdependientes. f

No obstante, para los marxistas y neomarxistas, el Estado continuó siendo un

concepto central, el instrumento mediante el cual la clase capitalista controlaba el
orden social. Para los marxistas, la asimilación del Estado al sistema político y su
fragmentación en una multitud de fenómenos en interacción dentro de la corriente
general de las ciencias era un mero artilugio para eludir la realidad de la lucha de
clases. Como he de sugerir, la tradición intelectual marxista sostiene que la relación
del Estado con la lucha de clases a la fecha es un tema central de polémica. Y la
noción de Skocpol respecto a la autonomía del Estado debe examinarse en el contexto
de esta polémica marxista, neomarxista y posmarxista./

La primera impugnación seria al abandono del concepto Estado en la corriente

principal de las ciencias políticas, fue la de J. P. Nettl, cuyo artículo titulado "The State
as a Conceptual Variable" (1968) fue publicado el mismo año que el de Watkins en la
enciclopedia. Nettl atribuyó la omisión de dicho concepto en Inglaterra y en los
Estados Unidos de Norteamérica, sobre todo en este último, al hecho de que los
fenómenos propios de esta institución carecen de fuerza en esas naciones. Sin
embargo, su argumento general concerniente a la importancia diferencial del Estado
en los Estados Unidos de Norteamérica y Europa continental es conocido por lo
menos desde Tocqueville, y ha formado parte de la sabiduría convencional del
gobierno y la política comparativa. Aun cuando Nettl recomienda un retorno al
concepto de Estado, no ofrece una respuesta satisfactoria a las objeciones de Sabine
y Watkins con respecto a la ambigüedad del término.

La definición de Estado, según Nettl, incluye cuatro componentes. Primero, "es una
colectividad que suma una serie de funciones y estructuras con el propósito de
generalizar su aplicabilidad" (1968, p. 562). No está claro qué estructuras y funciones
forman parte de dicha colectividad, aun cuando Nettl alude a burocracias, parlamentos
e, incluso, partidos políticos. Segundo, el Estado constituye una entidad en las
 123

relaciones internacionales; todas las naciones independientes, tengan o no Estados

fuertes, poseen este aspecto internacional unificado. Tercero, el Estado es autónomo;
representa un sector diferenciado de la sociedad. Y, cuarto, el Estado es un fenómeno
sociocultural, por lo cual Nettl entiende que cada miembro del Estado posee una
cognición y percepción generalizadas del mismo.

La presencia del Estado, según Nettl, es una variable cuantitativa y su fuerza o

debilidad en sociedades individuales puede ser comparado mediante un análisis
funcional. Nettl incluye entre estas funciones la de administración central, cuya fuerza
y alcance varía de un país a otro. Así, la administración central angloamericana es
más débil que en los países de Europa continental. Los esquemas de ejecución de la
ley difieren en Estados fuertes y débiles; así, en Inglaterra y en los Estados Unidos de
Norteamérica, la ley y su ejecución poseen mayor autonomía que en Europa
continental. Allí, las profesiones legales son claramente más independientes del
gobierno. También plantea la hipótesis de que la fuerza y la debilidad de la
administración central se relacionan con la fuerza y debilidad de los sistemas de
partidos.

En su ensayo, Nettl intenta trascender de la concepción angloamericana convencional,

según la cual el Estado es "el área general de gobierno central en contraste con la
sociedad" (p. 591), y examinar la propuesta de que "un mayor o menor grado de
presencia del Estado representa una variable conveniente para comparar entre sí a las
sociedades occidentales, y que la ausencia o presencia de un concepto desarrollado
de Estado se asocia e identifica con importantes diferencias empíricas en estas
sociedades" (p. 592).

En resumen, Nettl desglosó el Estado en diversos componentes que maneja como

variables cuantificables y mensurables. Sin embargo, no responde la interrogante más
importante que suscita su tesis: cómo el concepto de Estado asocia, agrega, suma o
integra, etc., fenómenos como las burocracias, los tribunales, ejércitos, parlamentos,
partidos, grupos de interés, medios masivos de comunicación y opinión pública. ¿Qué
fenómenos políticos abarca? ¿Cuáles excluye? ¿Cómo ponderar estos componentes?
Al igual que Sabine y Watkins, Nettl dice que para medir la presencia del Estado, es
necesario hacer operable el concepto y desglosarlo. El Estado se define en función de
las medidas operacionales que decida emplear. El argumento de Nettl, según el cual
las naciones varían en cuanto a la presencia del Estado en su estructura, con lo cual
se refiere al alcance y magnitud del poder y de la autoridad gubernamental, era
semejante a los argumentos entonces esgrimidos por politólogos que empleaban otros
 124

términos tales como público, gobierno, actuación y desempeño gubernamental. La

triple clasificación de Lowi para las áreas de gobierno —reguladora, distributiva y
redistributiva— se había utilizado hacía cuatro años, cuando Nettl escribió su artículo,
y pronto fue empleada por aquél en comparaciones transnacionales. Los movimientos
históricos y econométricos comparativos en administración pública, iniciados a
mediados y finales de la década de los sesenta, pondrían de manifiesto aquellos
contrastes transnacionales que Nettl destacara en su noción de "presencia del
Estado".

Otro antecesor del movimiento estatista contemporáneo es Alfred Stepan, cuyo libro
State and Society: Perú in Comparative Perspective se publicó en 1978. Stepan
también critica el "reduccionismo" de los enfoques liberal-pluralista y marxista para el
estudio del Estado y la política. Sin embargo, no llega tan lejos en este sentido como
los estatistas más recientes. Aun cuando se especializa en países latinoamericanos,
su crítica al reduccionismo es dirigida a la política comparativa en general. La
observación que hace con respecto a los estudios de América Latina es que existe
otro acervo teórico —la tradición teórica orgánica-estatista-corporativista— más
apropiado para el análisis de la política latinoamericana e iberoeuropea, supuesto que
esta tradición teórica nació de las tradiciones institucionales y de las características de
aquellas regiones. Stepan considera que el enfoque liberal-pluralista del Estado es
íntegramente individualista y comprometido con la doctrina, de modo que, no puede
haber más "bien común" que el que se desprende de la persecución de los intereses
individuales: "Una premisa metodológica y normativa entre los pensadores políticos y
económicos pertenecientes a la tradición liberal-pluralista estipula que no es apropiado
emplear el concepto de bien común" (p. 7). Stepan también arguye que el liberal-
pluralismo maneja al Estado como una variable dependiente, y que semejantes teorías
sistemáticamente tienden a impedir que se considere al Estado como una agencia
autónoma. Esta distorsión del liberal-pluralismo que caracteriza la obra de Stepan es
compartida por el movimiento estatista contemporáneo. Más adelante se retomará
este problema del sitio que ocupan el bienestar común, el Estado y el gobierno en la
teoría e investigación pluralistas. Sin embargo, cabe señalar que el libro de Stepan es
producto de una investigación bibliográfica más minuciosa que algunas obras
pertenecientes a la nueva tradición estatista.

No está claro cuál es el lugar que Eric Nordlinger ocupa en esta controversia (1981).
Poco le falta por desplegar una nueva bandera paradigmática (1987) y puede
afirmarse que es empírico y "positivista" hasta la médula. Al afirmar la autonomía del
Estado, en modo alguno excluye el poder de factores propios de la sociedad. Más
 125

bien, critica el reduccionismo social de sus colegas y presenta su propia obra como un
esfuerzo importante por asignar un lugar a la iniciativa de los funcionarios
gubernamentales en la administración pública. Si se rectifica su malinterpretación de la
tradición pluralista, no hay un cambio de paradigma, sino más bien un fecundo
programa de investigación encaminado a distinguir entre los gobiernos, con base en el
grado de participación del personal estatal (gubernamental), en la toma de iniciativas
en la definición de la administración pública, y en los factores y condiciones que dan
cuenta de estas diferencias de grado. No creo que el típico estadista considera un
programa de investigación de este tipo como una desviación revolucionaria de los
diseños de investigación convencionales, que, como he de demostrar, suelen
conceder una muy apreciable iniciativa y autonomía a funcionarios políticos,
burócratas de alto nivel, comités y líderes legislativos, etcétera.

Nordlinger evita las formulaciones ambiguas y amorfas. A diferencia de los estatistas,

ofrece una definición operacional del Estado: ésta' "Debe referirse a individuos más
que a otros tipos de fenómenos, como 'convenios institucionales' o al orden normativo
legal. Como lo que nos interesa es la ejecución de la administración pública, una
concepción del Estado que no incluya a los individuos como sus elementos
fundamentales podría incurrir directamente en las falacias de la antropomorfía y de la
reificación [...] Sólo los individuos tienen preferencias y llevan a cabo acciones que
contribuyen a su realización. Y el asignar a los individuos el lugar más importante en
esta definición es la única manera de evitar implicaciones hegelianas (sustantivas y
metafísicas) al referirse a las preferencias del Estado" (1981,p.9).

Asimismo, Nordlinger propone otros tres componentes para una definición del Estado.
Ésta debería incluir no sólo al gobierno y a las agencias burocráticas que ejercen el
poder en su nombre, sino que "debe abarcar a todos los funcionarios públicos —
electos y designados, de alto y bajo nivel— que participan en la definición de la
administración pública" (1981, p. 10). Debe evitar cualquier caracterización susceptible
de variar de un caso a otro; por ejemplo, la legitimidad y la soberanía. Por último, una
definición debe ser lo más neutral posible; debe evitar atribuir a los Estados funciones
y propósitos específicos como la preservación de la estabilidad o la reproducción del
capitalismo.

Con esta muy empírica serie de características definitorias, Nordlingerb impugna

aquello que caracteriza como la "casi unanimidad [...] de todas las variantes de la
bibliografía liberal y marxista acerca de la política democrática" respecto a la
preponderancia de restricciones sociales en la definición de la administración pública.
 126

Refuta estas presuntas posturas teóricas al afirmar que existen tres niveles de
autonomía estatal en la administración pública, y procede a ilustrarlos mediante un
análisis de la bibliografía secundaria. El nivel más bajo de autonomía estatal (tipo 3) se
refiere a situaciones en que las preferencias del Estado y la sociedad no divergen, y
en que éste actúa con base en las suyas propias; es decir que el gobierno elegido es
el preferido por los funcionarios estatales aun cuando no encuentre oposición de parte
de la sociedad. En el segundo nivel de autonomía (tipo 2), las preferencias de la
sociedad difieren de las del Estado; sin embargo, los funcionarios estatales convencen
a la sociedad de adoptarlas. El tercer y más alto nivel (tipo 1) se observa en
situaciones en las que divergen las preferencias del Estado y de la sociedad; a pesar
de ello, el Estado instaura una política consistente con la suya. Este caso extremoso,
que constituye la base de la teoría de la autonomía de Estado de Nordlinger, es
ilustrado mediante un análisis de las diversas formas en que éste puede capitalizarla
división social y emplear los formidables poderes del gobierno. En un escrito posterior
(1987), Nordlinger presenta una clasificación cuádruple de las relaciones entre el
Estado y la sociedad en términos de alta y baja autonomía estatal y apoyo social, la
cual ofrece interesantes perspectivas de investigación/Aun cuando Nordlinger no
documenta —y de hecho, no lo puede hacer—esta caracterización de la erudición
liberal como reduccionista al nivel de la sociedad, poca duda cabe de que hizo una
importante aportación a la teoría empírica. Su análisis riguroso y heurístico abre
interesantes líneas de investigación.

EL PLURALISMO COMO TEORÍA Y TEMA DE INVESTIGACIÓN EMPÍRICA

La postura del Committee on States and Social Structures (Comité sobre Estados y
Estructuras Sociales) del Social Science Research Council (Consejo de Investigación
en Ciencias Sociales) es una crítica más integral de las presuntamente descreditadas
ortodoxias o paradigmas de la ciencia política contemporánea. Tales ortodoxias son ef
"funcionalismo estructural pluralista" y el marxismo. Se afirma quevmanejan al Estado
como variable dependiente; sus acciones

responden a la interacción de grupos de interés o de clases sociales. Así, Theda

Skocpol, en su introducción al primer libro publicado bajo los auspicios de este Comité,
afirma que los antes prevalecientes enfoques funcionalistas-pluralistas consideraban al
gobierno "ante todo como una arena en la cual los grupos de interés económico o los
movimientos sociales normativos contendían o se aliaban para influir en la toma de
decisiones en el gobierno. Se entendía que tales decisiones eran concesiones de
beneficios entre grupos de reivindicación. El estudio se centraba en las 'contribuciones'
 127

de la sociedad al gobierno y en los efectos distributivos de las acciones

gubernamentales. El gobierno mismo no era tomado muy en serio como actor
independiente, y en la investigación comparativa, las variaciones en la organización
gubernamental se consideraban menos significativas que las funciones generales
compartidas por los sistemas políticos de todas las sociedades" (Evans,
Rueschemeyer y Skocpol, 1985, p. 4; véase Skocpol, 1982)./

En otros puntos de este primer libro del Comité del cics se distingue una y otra vez la
bibliografía anterior por su enfoque centrado en la sociedad (Evans, Rueschemeyer y
Skocpol, 1985, caps. 4 y 10). Otro miembro del Comité, Stephen Krasner, hace un
comentario similar en un artículo de reseña: "Las versiones del pluralismo centradas
de * manera exclusiva en los grupos de interés, virtualmente ignoran a los actores
públicos y a las instituciones; consideran al gobierno como una caja registradora que
suma y promedia las preferencias y el poder político de los actores de la sociedad. De
esta manera, el gobierno puede considerarse como una arena en donde los actores
sociales luchan por asegurar el triunfo de sus propias preferencias. La principal
actividad de los funcionarios públicos es garantizar que el juego se lleve a cabo
conforme a las reglas. Si las instituciones públicas se consideran como cajas
registradoras o árbitros, no hay sitio para nada que pudiera caracterizarse como un
Estado o actor con preferencias autónomas y capaz de manipular e incluso
reestructurar su propia sociedad" (1984, p. 226). Según Krasner, en donde los
pluralistas llegan a reconocer el papel iniciador de los dirigentes políticos, reducen las
instituciones estatales a "individuos que desempeñan roles" no limitados por
"imperativos y restricciones" institucionales. Ésta es una versión más compleja del
planteamiento reduccionista que, para Krasner, es tanto individualista como social.

Al abogar en favor de este manejo reduccionista del Estado y del gobierno en el

pluralismo y el funcionalismo estructural, ni Skocpol ni Krasner se apoyan en una
investigación bibliográfica equiparable a los alcances y a la diversidad de aquella a
partir de la cual pretenden generalizar; ambos autores "parecen afirmar que la
bibliografía pertinente a las ciencias políticas puede clasificarse en dos categorías:
pluralismo-funcionalismo estructural y marxismo. ¿Incluiría ello la abundante
bibliografía existente acerca de los países comunistas? Es un hecho que esta
bibliografía, incluso la parte de ella que experimentó con modelos pluralistas, tomó en
serio a los actores gubernamentales y trató sobre los poderes de coerción, extracción
y regulación del gobierno, y no sólo sobre el de alocación. ¿Acaso un examen de la
bibliografía comparativa acerca de los gobiernos y de la política, y los estudios sobre
países como Inglaterra, Francia, Alemania, Italia, etc., sostendría la postura de
 128

Skocpol respecto al desconocimiento de las agencias estatales en la corriente general

de las ciencias políticas? En los estudios acerca de los Estados Unidos de
Norteamérica, ¿cómo clasificarían las abundantes publicaciones relativas a la
presidencia, el Congreso y los tribunales? ¿Cómo explicarían el sinnúmero de
publicaciones de las décadas de los sesenta y setenta en los regímenes militares de
países del Tercer Mundo?/

Si revisamos la bibliografía específicamente pluralista, ¿se sostiene esta crítica

estatista? Supongamos que examinamos las ideas de los estatistas originales con el
propósito de colocar en una perspectiva histórica el pluralismo y el estatismo. Ahora,
veamos la investigación empírica llevada a cabo por los pluralistas. ¿Se ajusta
realmente al esquema reduccionista de enfoque exclusivo en la sociedad que nos
presentan Skocpol, Krasner y sus colaboradores? ¿Corresponde a los cuadros
generalmente similares esbozados por Nettl, Stepan y Nordlinger?

La verdad es que aun cuando su tema central es la afirmación del estatismo como
alternativa al pluralismo, ni Skocpol, ni Krasner, ni los demás antipluralistas citados
parecen haber reparado en la confrontación original entre el estatismo y el pluralismo
de finales del siglo xrx y primeras décadas del siglo xx. Si bien, su argumento en favor
de un retorno al Estado se basa en la afirmación de que la bibliografía empírica
pluralista reducía al Estado y al gobierno a una arena y manejaba al gobierno como
una variable dependiente (en la medida en que lo manejaba), no citan ni comentan la
muy sustanciosa bibliografía pluralista relativa a "grupos de interés" de los últimos tres
cuartos de siglo.

No hubiera hecho falta mucha investigación para impugnar seriamente la validez de

estas caracterizaciones estatistas. Existen excelentes reseñas de los primeros escritos
estatistas y pluralistas en las dos enciclopedias de las ciencias sociales —artículos
acerca del Estado, de George Sabine (1934)yFrederickWatkins (1968); y sobre el
pluralismo, de Francis Coker (1934) y Henry Kariel (1968), todos ellos teóricos
políticos renombrados. Sabine remonta el nacimiento del concepto de Estado a il stato,
en El Príncipe de Maquiavelo, y al reino de Isabel la adopción, por vez primera, del
término secretario de Estado para puestos ministeriales/su uso se extendió con el
auge y la difusión del absolutismo, y lo acompañó el desarrollo de la noción de
soberanía. El surgimiento del Estado entre los siglos xvi y xvin se asoció con acciones
de expansión, agresión y guerra. Como proceso, el Estado europeo occidental nació
de una lógica de agresión o de defensa contra la agresión. Fue consecuencia del
crecimiento de los ejércitos, así como del reclutamiento y formación de burocracias
 129

civiles encargadas de la obtención de recursos, la procuración de bienes y la

regulación del comportamiento —todo ello principalmente en relación con esta serie de
objetivos militares de defensa y expansión. El potencial progresismo del Estado fue
consecuencia de esta concentración del poder y su separación de la persona del
dirigente o dirigentes. En comparación con los complicados particularismos dinásticos,
sagrados y seculares que le antecedieron, era susceptible de poder garantizar una
mayor seguridad personal, un mercado internacional más amplio y tal vez sistemas
superiores de derecho y justicia.

La noción de soberanía estatal sobrevivió a las crisis que suelen acompañar a las
revoluciones democráticas. Lo que sucedió fue que el "pueblo" o el "parlamento"
conquistó la soberanía. Pero el Estado se consideraba unitario, superior a la sociedad,
y legítimamente inserto en todo el territorio y la población que se encontrara bajo su
jurisdicción.

Esta concepción de Estado absoluto, centralizado y superpuesto, encarnado en la

persona del soberano y las agencias de la "corona", fue el blanco de los pluralistas de
finales de siglo xrx y principios del siglo xx. Esta omnipotente noción de soberanía
estatal se enfrentó a la oposición tanto de la izquierda como de la derecha. Desde el
bando conservador, J. Neville Figgis (1914) afirmó los derechos autónomos de las
iglesias y de las comunidades vecinales. Ernest Barker (1930), A. D. Lindsay (1929) y
Harold Laski (1919), portavoces del centro y de la izquierda, proclamaron la autonomía
de los grupos económicos y profesionales así como de los sindicatos. Los teóricos
ingleses se apoyaron en las autoridades alemanas y francesas —Otto Gierke (1900),
Émile Durkheim (1950) y Léon Duguit (1919)— para fundamentar su antimonismo.
Decisiva en la argumentación de los estatistas contemporáneos es la inequívoca
declaración de Francis Coker (1934):

Sin embargo, ni los pluralistas ni sus antecesores teóricos logran independizar a los
grupos del Estado. Gierke sostuvo que el Estado es soberano —legal y moralmente
supremo— cuando el interés común requiere el ejercicio de un poder social
organizado para sostenerse. Paul Boncour consideró al Estado como el único artífice
de la solidaridad nacional, encargado de impedir que cualquier grupo oprima al
público, a otros grupos o a sus propios miembros. Durkheim otorgó al Estado la
función de definir políticas generales no dejando a las diversas asociaciones más
función que la de diversificar, bajo la supervisión estatal, la ejecución de tales políticas
conforme a sus propios requerimientos especiales. Figgis definió al Estado como la
communitas communitatem, asignándole tareas distintivas y una autoridad superior en
 130

su calidad de agencia suprema de ajuste y coordinación social [...] Barker previene del
peligro de llevar demasiado lejos las recientes tendencias pluralistas; el Estado, por
ser el esquema más integral de vida social, debe poder regir las relaciones de las
asociaciones entre sí y con sus miembros, a fin de garantizar su igualdad y proteger al
individuo de la posible tiranía de su propio grupo. (P. 172.)

Laski —el más extremoso de los antimonistas— llega al grado de recomendar un

Estado poderoso propietario de industrias monopo- lizadoras; que regule el resto de la
economía; establezca normas básicas para horarios de trabajo, salarios y condiciones
laborales y fije precios para bienes y servicios. Coker concluye:

Tal parece que cuando los pluralistas enuncian su abstracta teoría, rechazan el poder
soberano del Estado o en todo caso, caracterizan el poder de algo que, en rigor, es
definitivo y reservado; pero cuando idean los convenios institucionales necesarios para
implantar su teoría, asignan al Estado numerosas tareas, entre ellas la de formular
políticas generales y garantizar que éstas se lleven a cabo, lo cual obviamente
requiere de un poder no definitivo y reservado, sino muy directo y en constante
ejercicio [...] Quisieran conservar al Estado, pero despojándolo de su soberanía. Sin
embargo, parece que este compromiso sólo queda en las palabras. Admiten que el
Estado se financie mediante mecanismos de tributación obligatoria, que retenga en su
totalidad el tradicional sistema de afiliación comprometida de todos los miembros de la
comunidad y otorgan a esta asociación coercitiva amplias facultades para dirigir la vida
social y económica de la sociedad. (1934, p. 173.)

En la International Encyclopedia of the Social Sciences (1968), Henry Kariel presenta

una versión de la teoría pluralista un tanto más compatible con el modelo reduccionista
del gobierno como arena política. Sin embargo, se remite a las formulaciones
anteriores de los teóricos del pluralismo. Kariel informa que en los años treinta, "a
algunos de los pluralistas les pareció necesario reintroducir aquello que previamente
rechazaran, es decir, un propósito unificado superior y ajeno a la voluntad de una
pluralidad de grupos [...]. Habían desechado ideas tales como el bien común, los
intereses de la comunidad y la voluntad general. Sin embargo, encontraron que era
difícil concebir al proceso político sin la intervención propositiva y cooperativa del
Estado, sobre todo cuando la competencia entre grupos domésticos y amenazas
extranjeras ponían en peligro la viabilidad de un orden político pluralista. Así, tanto
Laski como Colé se vieron obligados a reconocer necesidades más fundamentales
que una intensa vida grupal. Terminaron por abogar en favor de un liderazgo que
formulase estas necesidades y un Estado preparado para satisfacerlas" (p. 507). No
 131

obstante, Kariel insiste en la persistencia de un pluralismo integral latente en alguna

parte inespecífica de la corriente general de las ciencias políticas. /

Los escritos pluralistas que más se aproximan a los cuadros esbozados por los
estatistas son los de Arthur Bentley (1908, 1967), David Truman (1951) y Earl Latham
(1952). El estudio titulado Process of Government, de Bentley, casi no recibió atención
durante las varias décadas que transcurrieron entre su publicación (1908) y la
aparición del libro de Truman (1951). En su introducción al libro de

Bentley, edición 1967, Peter Odegard señala que el autor ofrece pocos datos
empíricos relacionados con la actividad de los grupos de interés, no obstante que los
grupos de presión y su actividad fueran problemas sobresalientes a principios del
siglo. Su libro era esencialmente teórico/estuvo a punto de presentar un modelo
formal, es decir, una reducción analítica de las instituciones a comportamientos
observables, donde los grupos de interés se consideran como la omnipotente variable
explicativa. Peter Odegard afirma que si Bentley hubiese complementado la
formulación de su modelo con la presentación de datos empíricos idóneos, y hubiera
presentado ese modelo como tal y no como una abstracción de la realidad, su obra no
habría sido ignorada durante tanto tiempo por los analistas. Así, la abundante
bibliografía estadunidense relativa a grupos de presión que se publicó entre las
décadas de los años veinte y cuarenta no fue influida por sus trabajos; aun cuando
Bentley aparece citado algunas veces en la bibliografía de los años cincuenta y
sesenta, no se adopta su modelo conductista y reduccionista a grupos. La
investigación empírica acerca de los grupos de presión, realizada durante las primeras
décadas del siglo xx, nació de la tradición amarillista imperante a principios de este
siglo.

David Truman, el principal exponente de la teoría de grupos en la ciencia política

reciente, utilizó a Bentley como un modelo analítico, pero dedicó casi la mitad de su
innovador libro a las interacciones entre grupos de interés y procesos
gubernamentales. Aun cuando las instituciones gubernamentales se manejan desde
una perspectiva grupal, hay un reconocimiento inequívoco de su autonomía en la toma
de decisiones. Así, en un capítulo dedicado al poder ejecutivo, Truman señala que:

[...] la importancia del poder ejecutivo no se debe tan sólo al tamaño o variedad de sus
funciones. Mucho más significativo es el hecho de que la realización de tales
actividades requiere de elecciones entre cursos alternativos de acción, es decir, del
ejercicio de una facultad discrecional [...] Tanto las funciones gubernamentales
antiguas como las más recientes requieren de mucha discreción administrativa, y la
 132

tendencia es hacia una ampliación más que a una restricción de estos poderes [...] La
obligación de permanecer mínimamente accesible a todos los intereses legítimos en la
sociedad puede conferirle cierta independencia y poder de persuasión que
complementa de manera conveniente su autoridad formal [...] Los grupos de interés no
buscan acceder al gobernador o al presidente por simple hábito, ya que no son nada
despreciables los recursos de liderazgo de estos funcionarios. Los roles de
funcionario, legislador, jefe de Estado y comandante supremo de las fuerzas armadas,
desempeñados por el presidente, son reales y no meramente nominales. (1951, pp.
396,427.)

No es posible, so pena de incurrir en distorsiones, afirmar que aquellos capítulos que

describen la interacción de grupos con el gobierno simplemente reflejan los modelos
de arena política o caja registradora. Funcionarios, congresistas y jueces están
dotados de autoridad y de poder discrecional.

En un artículo titulado "Political Group Analysis" ("Análisis de Grupos Políticos") y

publicado en la International Encyclopedia of the Social Sciences, Truman afirma que
este modelo de "árbitro" aplicado a los procesos gubernamentales es una
simplificación excesiva que conduce "al error de considerar como norma un caso
extremoso. Este error ocurre con gran frecuencia en la bibliografía, no obstante el
hecho de que incluso nuestro burdo conocimiento de la distribución de casos de la
relación entre los grupos de interés y el gobierno, demuestra que esta simplificación no
encaja en la evidencia proporcionada por un amplio rango de instancias" (1968, pp.
243-244).

Earl Latham (1952) presenta una teoría integral de los grupos, aplicada al gobierno
estadunidense. Lo hace al caracterizar a instituciones gubernamentales como grupos
propiamente dichos, y postula un modelo del proceso de gobierno basado en el
equilibrio entre grupos políticos. Sin embargo, el incluir como grupos a las agencias
gubernamentales le ocasiona diversos problemas. El gobierno considerado como
grupos posee un carácter unilateral y asimétrico. El agente de policía puede detener el
tránsito; sin embargo, los automovilistas no pueden detener al agente de policía.
Latham intenta, sin gran éxito, acomodar en su modelo las propiedades particulares de
los funcionarios; rechaza la metáfora de Krasner que compara al Estado pluralista con
una caja registradora, más de 30 años antes de que el propio Krasner la enunciara:
"En estos ajustes de grupos de interés, el papel de la legislatura no es el de una
simple caja registradora que suma y resta presiones; en nada se compara con una
báscula inerte que señala y registra el peso y la distribución del poder entre los grupos
 133

contendientes" (p. 391). Por tanto, las dos cámaras del Congreso son grupos con
sentimientos de identidad e intereses propios. Funcionarios, legisladores y jueces son
"oficiales"; si pertenecen a grupos, éstos son de categoría distinta a los grupos no
oficiales. Latham añade: "Aquellos grupos que gozan de este privilegio son los
mediadores del Estado, y sólo se distinguen de otros grupos gracias a sus
características de oficialidad" (p. 389),,

El modelo reduccionista, reconocible en los trabajos de Bentley y Latham, difícilmente

se aplica a los de Truman. Tampoco incorpora la investigación empírica sobre grupos
de interés que se llevó a cabo desde la década de los veinte hasta la de los años
sesenta, aquella misma bibliografía que los neoestatistas calificaron de "centrada en la
sociedad". Al demostrar que esta bibliografía manejó tanto empírica como
normativamente un concepto muy realista de la autonomía y poder discrecional del
gobierno/ citaré a varios americanistas —en particular, a Pendleton Herring, Elmer
Schattschneider, V. O. Key, Jr., Robert Dahl, así como Bauer, Pool y Dexter— y
europeístas como Harry Eckstein, Henry Ehrmann y Joseph LaPalombara. Sobre el
asunto del reduccionismo a la sociedad, representado en forma más amplia por la
bibliografía en ciencias políticas de los sesenta y setenta, haré una breve reseña de
parte de las obras estadunidenses de ese periodo, dedicadas a la comparación de
gobiernos.

Uno de los estudios más trascendentes en ciencias sociales durante los años treinta
fue Public Administration and the Public Interest (1936) de Pendleton Herring. Su
interrogante principal fue:;cómo una organización administrativa en una democracia
podría resistir los embates de grupos particularistas y sus propias tendencias
conservadoras, y contribuir al bienestar común. A la luz de los conflictos del periodo
del New Deal, señala que el Estado democrático necesita lidiar con el conflicto entre el
capital y el trabajo. "No puede darse el lujo de atenerse a la supervivencia del más
apto. Las exigencias de la época requieren de una actividad estatal positiva para
garantizar la supervivencia de la democracia misma" (p. 379). Prosigue: "A no ser que
nos resignemos a aceptar esta situación al asumir que ésta es la naturaleza del
Estado democrático, es necesario promover para el Estado un propósito anterior y
superior a la miscelánea de intereses que lo componen" (p. 380)./

Acerca de la autonomía del Estado y la necesidad de incrementarla, Herring escribe:

"La necesidad de intentar formular un programa oficial en el interés público a través de
una agencia administrativa responsable surge de la conocida fuerza de los grupos
minoritarios que promueven sus intereses mediante actividades propagandísticas y
 134

agitación organizada [...] Entonces, el primer objetivo a perseguir es el ofrecimiento de

sugerencias positivas por una administración responsable [...] El poder aumentado del
presidente implica, claro está, una mayor importancia de la burocracia [...] Si la
existencia del régimen democrático descansa en el postulado de que el Estado existe
no para el bienestar de ninguna clase en particular, sino para beneficio del pueblo en
su conjunto, esta grande y creciente burocracia debe ser preservada de la dominación
de grupos económicos o clases sociales" (pp. 383-384). Este capítulo final del trabajo
realizado por Pendleton Herring a mediados de los treinta, puede servir de "biblia" para
el movimiento contemporáneo de autonomía estatal, al grado, incluso, de utilizar el
mismo vocabulario.

Elmer Schattschneider, una de las principales autoridades en materia de política

estadunidense y grupos de presión durante los años treinta y cuarenta, considera a la
presidencia de los Estados Unidos de Norteamérica como el principal punto de
movilización para el interés público de la nación, es decir, el punto en donde se
descubren y explotan los problemas del gobierno público (1942).

V. O. Key, Jr. —el principal teórico estadunidense en materia de partidos, sufragio,

opinión pública y grupos de presión— cuyas opiniones son decisivas para la crítica
estatista contra el pluralismo, incluye en su texto sobre partidos políticos —publicado
primero en 1948, y por segunda vez, ya entrada la década de los sesenta— un
extenso capítulo final titulado: Pressure Groups and the General Welfare (Grupos de
Presión y Bienestar Común), Key argumenta que los funcionarios públicos y dirigentes
políticos'"con frecuencia pueden lograr la aceptación de una política que refleje más
fielmente el interés común, dirigiéndose no a los líderes de grupos de presión, sino
directamente a trabajadores, hombres de negocios y granjeros, quienes suelen tener
un mayor sentido de responsabilidad comunitaria que sus representantes pagados en
los oficios de sociedades de presión" (1952, p. 174). A fin de ilustrar la capacidad del
gobierno para resistir a intereses especiales, Key cita estatutos importantes que
regularon los intereses de grupos poderosos durante la década de los treinta, entre
ellos, el Public Utility Holding Company Act (Acta de Empresas Tenedoras de Servicios
Públicos) y el Food, Drug and Cosmetic Act (Acta de Alimentos, Fármacos y
Cosméticos) cuyos poderosos intereses organizados estaban presentes y presionaban
activamente la legislación y en donde no existían grupos organizados para representar
a los ciudadanos ordinarios cuyos intereses eran protegidos por aquellas actas. Estos
dos últimos ejemplos reflejan con bastante exactitud los casos de tipo 1 de autonomía
estatal propuestos por Nordlinger.
 135

Los dos estudios clásicos sobre procesos políticos, realizados durante los años
sesenta—Who Governs?, de Dahl (1961), y American Business and Public Policy, de
Bauer, Pool y Dexter (1963)— aportaron resultados que reflejan la autonomía de los
funcionarios de gobierno y de las agencias gubernamentales. En sus conclusiones
acerca de la importancia relativa de las agencias "sociales" y gubernamentales en la
ejecución del Reciprocal Trade Agreements Act (Acta de Acuerdos Comerciales
Recíprocos, 1954-1955), Bauer, Pool y Dexter señalan que "una administración
republicana" —normalmente más sensible a las presiones de intereses financieros y
comerciales por obtener protección contra la competencia extranjera— "no reparó en
adoptar como el inciso más valioso de su programa legislativo una medida de
Roosevelt que transfería al poder ejecutivo la responsabilidad de establecer tarifas,
previamente asignadas, al poder legislativo" (1963, p. 466), es decir, una medida en la
que el establecimiento de tarifas estuviera menos sujeto a presiones de grupo. De
hecho,/su estudio acerca de los intereses financieros y mercantiles, y la política de
tarifas durante el periodo posterior a la segunda Guerra Mundial documenta el
debilitamiento de influencias "sociales" y el logro de la "autonomía estatal" con
respecto a esta área de la política económica extranjera. El estudio de Dahl acerca de
la definición de políticas de renovación en New Haven, durante la década de los
sesenta, tiene el mérito de haber adelantado el estudio de la definición de políticas al
demostrar la poderosa relación entre la estructura y el proceso político y la esencia de
la administración pública. Sin ser reduccionista a la sociedad, el estudio de Dahl
impugnó el modelo del poder comunitario de C. Wright Mills, Floyd Hunter y otros
teóricos, el cual sí era reduccionista al atribuir una influencia política generalizada y
dominante a intereses financieros y profesionales. Dahl demostró que existían en New
Haven diferentes procesos de gobierno propiciados por diversos tipos de problemas.
El caso de la renovación en New Haven, muestra cómo el alcalde Lee inició dicha
política mucho antes de que existiera cualquier grupo de interés o movimiento popular
que propugnase la renovación urbana. Krasner (1984) admite que así sucedió, pero
asegura que Dahl redujo las "instituciones estatales" a "individuos y roles", sin tomar
en cuenta las limitaciones de las instituciones. Se examinará esta versión de la tesis
reduccionista en el contexto de la definición dada por los estatistas a la autonomía
estatal.

En la introducción de una trascendente obra acerca de la regulación gubernamental en

los Estados Unidos de Norteamérica, James Q. Wilson (1980) escribe: "Hoy día, el
gobierno federal participa prácticamente en todos los asuntos humanos; gran parte de
su poder se ejerce y muchos de sus propósitos son definidos por un imponente
 136

aparato burocrático" (p. vii). En su comentario final acerca de los orígenes de la

regulación, explica porqué no puede dar cuenta de la realidad un "paradigma" social o
estatal: La Civil Aeronautics Board (CAB; Directiva de Aeronáutica Civil) fue creada
para facilitar negocios, sin embargo, la Occupational Safety and Health Administration
(OSHA; Administración de Salud y Seguridad Ocupacional) nació de los problemas
ocasionados por los negocios. Las leyes administradas por la Environmental
Protection Agency (EPA; Agencia de Protección Ambiental) fueron creadas en
respuesta a la negativa de aquellos sectores de la economía a ser reguladas [...]
LaShippingAct (Acta de Embarque) que era administrada por lo que más adelante se
conocería como la Federal Maritime Commission (FMC; Comisión Marítima Federal)
se aprobó a pesar de la oposición de los navieros a los que regulaba, pero con el
apoyo de los transportistas a los que ayudaría. Si bien la Sherman Antitrust Act (Acta
Anti fiduciario de Sherman) no tuvo que enfrentar una oposición organizada del sector
financiero, las exigencias de dicho sector tampoco fueron el principal motivo de su
aprobación" (p. 364).

Durante los años veinte y treinta, época en la que proliferaban los estudios acerca de
los grupos de presión estadunidenses, los analistas europeos contemplaban a los
grupos de presión en una óptica reduccionista y normativa. Los politólogos de
izquierda solían identificar a los grupos de presión como fenómenos de clase; en
cambio, los politólogos europeos conservadores los consideraban como patologías
políticas. Sólo el Estado y la burocracia poseían un poder legítimo y podían actuar en
función del bien común.

Después de la segunda Guerra Mundial comenzaron a surgir en Inglaterra, Francia,

Alemania, Italia y otros países varios estudios empíricos sobre grupos de interés. Para
los fines que aquí nos ocupan, bastará con examinar tres título de esta bibliografía: el
estudio sobre la British Medical Association (Asociación Médica Británica) de Harry
Eckstein (1960); el estudio realizado por Henry Ehrmann (1957) acerca de las
empresas organizadas en Francia, y el que llevó a cabo Joseph La Palombara (1964)
acerca de los grupos de interés italianos.

En la introducción de su estudio acerca de la British Medical Association, Eckstein

puntualiza:

En Inglaterra se ejerce considerable presión sobre el poder ejecutivo, en primer lugar,

debido a la lógica del gobierno ministerial en un sistema político integrado por dos
partidos altamente disciplinados; tal sistema imposibilita cualquier ejercicio reiterado
de influencia a través de los miembros del Parlamento, o de manera menos obvia
 137

quizá, por medio de los partidos políticos. Segundo, la presión se concentra en el

poder ejecutivo porque los grandes alcances y el carácter técnico de las políticas
sociales y económicas contemporáneas ocasionó la atribución a la burocracia de un
número considerable de funciones [...]

La predominancia de una legislación infraestructural no se debe únicamente a

circunstancias (como en el caso de la legislación técnica), sino que también refleja la
fuerza del poder ejecutivo que prefiere actuar con relativa libertad. (1960, pp. 18, 20.)

Eckstein señala que los grupos de presión cuidan de no alinearse en el lado

equivocado del gobierno, debido a los importantes poderes que tal precaución les
confiere sobre sus propios asuntos. Al comentar la interpretación unilateral de Bentley
acerca de la influencia de grupos, Eckstein hace la siguiente observación: "Hoy día, en
Inglaterra el Estado dispone en forma directa de 40% del ingreso nacional, y este
hecho habla por sí solo. Podemos considerar a los sistemas políticos como
amalgamas de grupos de presión reales y potenciales, de grupos que, desde una
perspectiva política, son meramente 'categóricos', y grupos que realmente han sido
incorporados a la política, sobre todo a través del influjo de políticas públicas, sean
éstas efectivamente adoptadas o en riesgo de ser abolidas. En resumen, si la
interacción entre grupos políticamente activos produce el gobierno, éste, a su vez,
crea grupos políticamente activos" (p. 27).

Según Eckstein, la influencia y efectividad de los grupos de presión dependen en gran

medida de la política y organización gubernamental. Su enfoque no es reduccionista ni
a la sociedad ni al Estado. Al igual que casi todos sus colegas pluralistas, reconoce en
el proceso de gobierno una serie de interacciones entre el Estado y la sociedad./

El estudio que hace Ehrmann (1957) acerca de los grupos empresariales en Francia
destaca la tradición del poder administrativo central. Señala la importancia de las
industrias nacionalizadas bajo la IV República, del control del dinero y del crédito, de
las exportaciones y la convertibilidad, de la fijación de precios por parte del gobierno, y
otros elementos similares. Describe, además, las transformaciones de la V República
como una transferencia de poderes desde los partidos y el Parlamento hacia los
funcionarios y la burocracia. En un lenguaje que agradaría al más "estatista" de los
neo- estatistas, Ehrmann reseña los principales triunfos del presidente De Gaulle en
contiendas con intereses organizados:
 138

En lo que respecta a las grandes decisiones, por ejemplo, las políticas argelinas o
europeas, la liquidación de la African Community (Comunidad Africana) o las
preparaciones para la obtención de armamento nuclear, los grupos de presión
(algunos de ellos con sólida organización y apoyo financiero) por lo general eran
ignorados por el Eliseo y difícilmente podían obtener una audiencia en las oficinas del
Primer Ministro [...] En dos terceras partes de sus más sonados conflictos con la
Nationale Assemblée, el presidente de la República quiso hacer del conocimiento de
todos que negaba a los diputados el ejercicio de derechos que les otorgara
explícitamente la Constitución, porque el Parlamento obedecía, en realidad, a
mandatos del sector agrícola. Tales demostraciones de la fundamental hostilidad del
régimen hacia los intermediarios entre 'le pouvoir' y 'le peuple' tenían por objeto poner
en evidencia su estilo deliberadamente autoritario. (1963, p. 278.)

Asimismo, en su estudio acerca de los grupos de interés italianos, LaPalombara

(1964) dedica un capítulo entero a los factores que permiten a la burocracia italiana
resistir a los grupos de presión. Entre estos factores está la cultura de la burocracia, es
decir, el concepto que tiene el funcionario del interés general o público cuando
enfrenta las declaraciones, lisonjas y amenazas de grupos de interés: "El típico
burócrata reconoce que está involucrado en un proceso político y que el concepto de
interés público es una de las pocas herramientas de las que dispone para fundamentar
una decisión burocrática no sujeta a las estrechas y particularistas consideraciones de
grupos de interés" (p. 384). La socialización del burócrata en la organización
administrativa contribuye asimismo a su capacidad para resistir a las presiones de
intereses especiales. De sus entrevistas con funcionarios italianos, LaPalombara
concluye que "cuando grandes números de burócratas creen que su papel exige la
aplicación objetiva de la ley, suelen hacerlo con orgullo y con el sentimiento de cumplir
con el deber de proteger a la burocracia —y, por tanto, a la nación— contra las fuerzas
irracionales y particularistas del país" (p. 388).

La bibliografía que hemos reseñado acerca de las teorías pluralista y de grupos, y de

las actividades de grupos de interés en los Estados Unidos de Norteamérica y Europa,
ofrece el mejor de los sustentos a la controversia estatista. Después de todo, esta
misma bibliografía respalda la influencia de organizaciones "de la sociedad" en la
definición de políticas de gobierno. Aun cuando esta bibliografía destaca en general la
importancia de los grupos de interés y de presión en la definición de políticas de
gobierno, decididamente no respalda la tesis reduccionista. El "paradigma" pluralista
no es tan unilateral como el de Skocpol, Krasner y otros teóricos; es, más bien, un
 139

modelo bidireccional en el que el Estado influye tanto en la sociedad como ésta en el

Estado.'

Si los estatistas no encuentran el apoyo necesario en aquella bibliografía que, de

hecho, es la más susceptible de sustentar sus'tesis; ¿qué hará por ellos la bibliografía
general sobre las ciencias políticas de la era pluralista, como la que se publicó en los
Estados Unidos de Norteamérica y los libros de texto sobre gobiernos comparativos de
los años cincuenta y sesenta? Para demostrarlo, bastan unos cuantos ejemplos. Los
dos principales libros de texto estadunidenses del periodo incluido entre las décadas
de los cuarenta y sesenta, escritos por William Anderson y los clásicos (Frederick) Ogg
y (P. Orman) Ray, hacen fuerte hincapié en los poderes de la presidencia de los
Estados Unidos de Norteamérica. Anderson se refiere al poder ejecutivo
estadunidense como al "gobierno en todo el sentido de la palabra", con "capacidad
para formular programas de acción" (Anderson y Weidner, 1953, p. 578). Ogg y Ray
aluden al Presidente de los Estados Unidos de Norteamérica como al "funcionario
electo más poderoso del mundo. Es a la vez el principal formulador de la política de
gobierno expresa en la legislación, líder de un importante partido político que aglutina
a millares de funcionarios y millones de simpatizantes, artífice supremo de la política
extranjera estadunidense [...] director de una de las más formidables maquinarias
administrativas jamás creadas [...] comandante en jefe de más de dos millones de
uniformados", y así sucesivamente (p. 258)./

En un texto de los años sesenta, Austin Ranney describe al presidente como "hacedor
de leyes": "Se le considera generalmente como nuestro 'principal legislador' [...] sobre
todo porque ha tomado la mayor parte de la iniciativa en el proceso nacional de
formulación de estatutos" (1966, p. 442). En otro texto importante acerca del gobierno
estadunidense, concretamente, Government by the People (1963), de Burns y
Peltason, los autores también califican al presidente de "legislador principal" (pp. 424-
425). De hecho, los textos de la era pluralista en las ciencias políticas estadunidenses,
sin excepción alguna, consideran al presidente como el principal legislador y estadista
de la nación.

Los textos sobre administración comparativa de estas décadas destacan, asimismo, la

importancia del poder ejecutivo./Cárter y Herz (1972) afirman que el poder ejecutivo en
las democracias define "los lincamientos esenciales del gobierno en todas las áreas de
la administración doméstica y en la política extranjera; se encarga de coordinar las
innumerables agencias de aquello que, en la mayoría de las naciones modernas, se
ha convertido en la más formidable institución de negocios" —"el sector ejecutivo del
 140

gobierno [...] debe haber convenido con una gran variedad de grupos de interés y ser
capaz de resistir a presiones poderosas ejercidas por ellos" (p. 152). En el libro de
texto de Samuel Beer y Adam Ulam (1964), el capítulo dedicado a Inglaterra considera
al Gabinete británico como el centro mismo del poder; y al servicio civil de alto nivel,
como iniciador de casi toda la actividad legislativa (p. 103).

La sabiduría convencional de la bibliografía en ciencias políticas de este periodo

destacó la importancia no sólo del Poder Ejecutivo, sino también de la burocracia; Así,
Robert Putnam afirma: "Las burocracias públicas, integradas en su mayor parte por
servidores civiles permanentes, son responsables por la gran mayoría de las iniciativas
tomadas por los gobiernos. La libertad para decidir no sólo acerca de casos
individuales, sino también para definir el contenido de la mayoría de las leyes, ha
pasado del poder legislativo al ejecutivo. Los burócratas, al monopolizar gran parte de
la información relativa a las fallas de políticas existentes, y una parte importante del
personal técnico necesario para idear alternativas prácticas, han ganado una gran
influencia en la evolución de la agenda de decisiones" (1973, p. 17).

Sería de esperar que los sociólogos fueran más susceptibles de proclamar la

preponderancia de la sociedad en el acontecer político, postura que los estatistas han
atribuido a los pluralistas y funciona- listas estructurales. Como los sociólogos son
especialistas en materia de estructura y procesos sociales, lo lógico sería que
tendieran a definir al Estado y a la política en función de la sociedad. En una serie de
ensayos acerca de los alcances y contenido de la sociología política desde la década
de los cincuenta, S. M. Lipset y William Schneider remontan la historia de esta
controversia desde la postura centrada en el Estado de los hegelianos hasta la de
Proudhon y Marx, centrada en la sociedad. En Max Weber y los sociólogos políticos
posteriores, la secuencia de causalidad apunta en ambas direcciones, y ambos
conceptos —el Estado y la sociedad— son desglosados en sus elementos. Según
Lipset y Schneider, "La sociología política puede definirse como el estudio de la
interrelación de la sociedad y el gobierno, y de estructuras sociales e instituciones
políticas. Es importante observar que esta definición no asigna prioridad causal a la
sociedad sobre el gobierno; la sociología política no es tan sólo el estudio de aquellos
factores sociales que condicionan el orden político. De hecho, las instituciones
sociales son por sí mismas estructuras sociales, como a menudo lo son los factores
causales independientes que afectan la estructura social extrapolítica" (1973, pp. 400-
401)/

NOTA SOBRE EL MARXISMO Y EL FUNCIONALISMO ESTRUCTURAL

 141

La evidencia pertinente a la bibliografía pluralista, tanto teórica como empírica,

decididamente no respalda la crítica neoestatista en el sentido de que ésta sustenta un
enfoque exclusivo en la sociedad. Sin embargo, los neoestatistas también incluyeron
al funcionalismo es-tructural y al marxismo en su polémica contra semejante postura.
Por lo que respecta al marxismo, poca duda cabe de que están en lo cierto. Skocpol
asevera que "en el nivel teórico, virtualmente todos los autores neomarxistas que han
escrito acerca del Estado retuvieron premisas profundamente centradas en la
sociedad, sin atreverse a poner en tela de juicio la postura fundamental de que los
Estados son moldeados por clases o luchas de clases, al ser su principal función la de
preservar y expandir los modos de producción" (Evans, Rueschemeyer y Skocpol,
1985, p. 5). La reseña presentada por Martin Carnoy (1984) de las teorías
neomarxistas del Estado —desde Gramsci hasta Poulantzas y Offe, pasando por
Althusser— coincide en general con las conclusiones de Skocpol (1982).

De hecho, David Easton (1981) considera que'todo el movimiento de "retorno al

Estado" responde a un resurgimiento contemporáneo del marxismo. Alude a tres
"advenimientos" marxistas, de los cuales el primero ocurrió en la época en que nació
el movimiento marxista, que alcanzó tan sólo superficialmente a los Estados Unidos de
Norteamérica durante las dos últimas décadas del siglo XIX. El segundo se realizó
durante la Gran Depresión de los treinta. El resultante choque ideológico afectó más
profundamente la vida académica y las ciencias políticas estadunidenses. Toda la
generación de politólogos de aquella época conoció el efecto de este segundo
advenimiento así como las desilusiones de finales de los años treinta y de la década
de los cuarenta. Al resurgir por tercera vez, el marxismo enarboló la bandera del
movimiento neoestatista —más complejo que en sus primeras dos versiones, pero con
algunas de sus mismas dificultades.

La polémica contra el funcionalismo estructural es el tema menos desarrollado del

movimiento neoestatista. Se dice que es reduccionista a la sociedad, pero no se presta
atención a su aspecto "estructural" que, a fin de cuentas, tiene que ver con agencias e
instituciones estatales. El "funcionalismo" surgió del reconocimiento de que las normas
legales o consuetudinarias que definen los poderes de las diferentes instituciones
generalmente no lograban abarcar su desempeño y, a menudo, eran bastante
engañosas. De ahí que las propiedades de las instituciones no se consideraron como
dadas desde un punto de vista normativo, sino sujetas a investigación empírica. Y
sobre todo cuando se deseaba comparar a los sistemas políticos de una cultura a otra,
había que examinar tanto funciones como estructuras normativas y legales. En ciertos
sentidos, el funcionalismo estructural es tan antiguo como la propia ciencia política.
 142

Por lo menos desde Montesquieu, la separación de poderes —una teoría funcional

estructural— ha constituido un tema central de la teoría política.

DEFINICIONES NEOESTATISTAS DEL ESTADO

Me comprometí a analizar el movimiento estatista con referencia a tres niveles de

validez y utilidad. El primero de ellos fue la vehemente postura estatista según la cual
el funcionalismo estructural pluralista y el marxismo eran reduccionistas a la sociedad
y que no atribuían autonomía al Estado, por lo que no constituían enfoques válidos k
para la explicación política. Nuestro análisis de las pruebas disponibles indica que es
incorrecta esta caracterización del pluralismo, tanto desde el punto de vista teórico
como de la investigación empírica. Hay indicios incontrovertibles de que la bibliografía
pluralista reconoce la autonomía gubernamental; de que su lógica explicativa apunta
en ambas direcciones, es decir, desde la sociedad hacia el Estado y desde el Estado
hacia la sociedad. El noestatismo parece ser una polémica interna del marxismo,
supuesto que en las últimas décadas este movimiento intelectual se ha fundamentado
en una serie de premisas que obedecen a una postura reduccionista a clases sociales.

Si bien la crítica expresada por los neoestatistas contra la corriente principal de la

bibliografía en ciencias políticas no contó con el apoyo de la prueba, puede suceder
que el enfoque estatista sea superior al funcionalismo estructural pluralista como
esquema de explicación, que especifique mejor los elementos y variables de análisis,
que

sea más poderosa su lógica causal, etcétera. Los autores de esta corriente pudieron
ser negligentes y errados en su investigación bibliográfica; sin embargo, puede ser
superior su diseño de investigación.

Resultó sumamente fecundo el giro desde el institucionalismo al realismo en las

ciencias políticas de finales del siglo xrx y principios del siglo xx. Dio origen a la
producción teórica de autores como Vilfredo Pareto, Max Weber, Émile Durkheim,
Woodrow Wilson, James Bryce, Moissaye Ostrogorski, Roberto Michels, Graham
Wallas, George Catlin, Charles Merriam, Harold Lasswell y Harold Gosnell, entre otros;
a la vasta bibliografía empírica sobre partidos políticos y grupos de presión, así como a
lúcidos estudios acerca de instituciones y procesos gubernamentales. Este movimiento
"realista" suponía que al despejar y desglosar conceptos generales y difusos, se
lograba una comprensión más firme de aquella realidad que los analistas intentaban
entender, interpretar y explicar. Podemos comprender mejor los conceptos de libertad,
justicia, igualdad y compromisos, si identificamos sus variantes y componentes. Como
 143

parte de este movimiento de realismo, se desglosaron conceptos legal-institucionales

como el Estado. Se habló de gobiernos o de sistemas políticos con sus diferentes
componentes legal-institucionales —funcionarios, burocracias, legislaturas y
tribunales— así como de agencias e instituciones de tipo paralegal y extralegal, como
partidos políticos, grupos de interés y medios masivos de comunicación.

El movimiento neoestatista pretende invertir esta tendencia y volver a conceptos

amplios y relativamente indefinidos como los de Estado y sociedad. Los neoestatistas
escriben acerca de "Estados fuertes y débiles" y "sociedades fuertes y débiles"; sin
embargo, no está muy claro lo que entienden por fuerza y debilidad. Tales conceptos
engloban tantas dimensiones que ellos no pueden esperar que se tome en serio ese
enfoque de investigación. De hecho, resulta irónico que el movimiento estatista que
constituye su concepto central no esté claramente especificado, o que cuando se
especifica, se asemeje mucho a las definiciones que se dan de gobierno, sistema
político y otros términos que abarcan la totalidad de los fenómenos políticos descritos
en la bibliografía general de las ciencias políticas.

En su ensayo anterior acerca de las revoluciones, Theda Skocpol ofrece una definición
de Estado en la que hace a un lado los esfuerzos neomarxistas de Miliband,
Poulantzas, Anderson, Therborn y Offe porque estos autores no admiten la posibilidad
de la autonomía estatal. Ella escribe:

Sólo podemos entender las transformaciones sociales revolucionarias si tomamos en

serio al Estado como macroestructura. El Estado bien entendido no es una simple
arena en que se libran batallas socioeconómicas. Se trata más bien de una serie de
organizaciones administrativas, policiacas y militares encabezadas y, más o menos,
coordinadas por una autoridad ejecutiva. La actividad fundamental de cualquier Estado
consiste en obtener recursos de la sociedad y utilizarlos para crear y mantener
organizaciones coercitivas y administrativas. Desde luego, estas organizaciones
estatales básicas son creadas y deben operar en el contexto de relaciones
socioeconómicas de clase, así como en la dinámica nacional e internacional. Por otra
parte, las organizaciones coercitivas y administrativas son tan sólo partes de sistemas
políticos globales. Estos sistemas también pueden contener instituciones en las cuales
los intereses sociales son representados mediante la definición de políticas estatales e
instituciones que movilizan a agentes no estatales que participen en la instauración de
tales políticas. Sin embargo, las organizaciones administrativas y coercitivas forman la
base del poder estatal como tal. (1979, p. 29.)
 144

Aquí, Skocpol lucha por librarse del determinismo de clase, propio del marxismo. Llega
al extremo de adoptar la metáfora del sistema para acomodar importantes aspectos de
la política que no son fácilmente reductibles a organizaciones coercitivas y
administrativas. Sin embargo, en trabajos posteriores, vuelve a un concepto cuyos
límites y contenido no especifica. Así, en su más reciente formulación (Evans,
Rueschemeyer y Skocpol, 1985), elude el problema de definir al Estado, Después de
criticar los enfoques marxista y estructural funcional pluralista del Estado, ella elogia
enfoques de investigación más "centrados en el Estado", como los de Nettl, Stepan y
otros autores. Cita a Max Weber y Otto Hintze como antecesores más remotos del
enfoque estatista: Como recurre más a la ilustración que a la especificación, cuesta
trabajo distinguir las formas y el grado en que su enfoque centrado en el Estado difiere
del tratamiento que dan al Estado y al gobierno Herring, V. O. Key, Eckstein, Ehrmann
y los autores de libros de texto estadunidenses. También resulta imposible determinar
en qué forma difiere su enfoque del manejo que hace

el funcionalismo estructural de conceptos como los de funcionarios, burocracias,

tribunales, partidos y grupos de presión; o cómo se compara con la voluminosa
bibliografía de los años sesenta y setenta, la cual, en rigor, no se puede afirmar que
pertenezca a ninguno de estos enfoques/

En un capítulo posterior del volumen del CICS (Evans, Rueschemeyer y Skocpol,

1985), Skocpol presenta, en colaboración con Margaret Weir, varios diagramas del
proceso de gobierno. Rechaza a dos que inician el proceso de gobierno con
"demandas socialmente arraigadas" o "reconocidos avances intelectuales" en favor de
un tercero, que presenta el punto de partida de la explicación de gobierno como
"estructuras estatales y legados de gobierno" y en el cual las actividades de políticos y
funcionarios así como las demandas de grupos sociales son manejadas como
variables interventoras. Aquí, insiste abiertamente en una explicación del proceso de
gobierno "centrada en el Estado". Opino que la diferencia más importante está aquí, V
entre el modelo de interacción Estado-sociedad de la corriente general de las ciencias
políticas, y el centrado en el Estado.

En el capítulo 2 del mismo volumen, Dietrich Rueschemeyer y Peter Evans adoptan la

definición weberiana de Estado como la agencia que busca y mantiene un monopolio
sobre la violencia legítima en un territorio determinado. Tal definición no difiere gran
cosa de los esfuerzos de la corriente general de las ciencias políticas por definir al
gobierno y al sistema político (véase, por ejemplo, Almond y Coleman, 1960, pp. 6 y
7). Y si uno sabe leer entre linéasela bibliografía estatista, se hace manifiesto que sus
 145

definiciones son muy semejantes a las de los demás autores. Por dejar a un lado la
bibliografía neomarxista, las conclusiones de Rueschemeyer y Evans concernientes a
la relativa complejidad y diversidad de los fenómenos estatales se antojan bastante
eclécticas y convencionales: "Reconocemos que en un amplio rango de circunstancias
históricas, el Estado tiende —en formas muy variables— a ser la expresión de pactos
de dominación, a comportarse como una unidad corporativa, convertirse en una arena
de conflictos sociales y presentarse como el guardián de intereses universales"
(Evans, Rueschemeyer y Skocpol, 1985, p. 48).

El estudio titulado Bu.ild.ing a New American State, de Stephen Skowronek (1984), a

menudo presentado como breviario del nuevo paradigma estatista, no ofrece ninguna
definición de Estado. El protagonista de esta importante aportación a la historia
administrativa y política estadunidenses no es el "Estado", sino el "gobierno", la
"administración", la "burocracia", o bien agencias particulares de gobierno como el
Congreso, los tribunales y los partidos políticos.

Stephen Krasner llega mucho más lejos al especificar la esencia del enfoque estatista.
Atribuye a la bibliografía estatista reciente cinco características "que la distinguen de
orientaciones asociadas con la revolución conductual" (1984, p. 224). Haciéndose eco
de una crítica de Theda Skocpol, Krasner opina que el enfoque estatista considera a la
política en términos de gobierno y control más que de distribución. Aquí, Krasner
parece desconocer la bibliografía relativa a políticas y agencias regulatorias, e ignorar
el hincapié que hace la bibliografía funcionalista estructural en los aspectos extractivo,
regulador y distributivo de la política. Tampoco menciona el temprano y trascendente
trabajo teórico de Lowi (1964), cuya triple clasificación de los tipos de gobierno público
—regulador, distributivo y redistributivo— ha ejercido tanta influencia en la
investigación empírica en ciencias políticas.

Una segunda característica de la bibliografía es el argumento de que el Estado es un

actor por derecho propio. "No puede considerársele como un reflejo de características
o preferencias de la sociedad" (p. 225). Ahora, Krasner simplemente repite el mito del
reduccionismo a la sociedad, propio del pluralismo.

El tercer argumento de Krasner es que los estudios estatistas hacen mayor hincapié
en restricciones institucionales sobre el comportamiento individual. Los estatistas,
según Krasner, conceden muy poca libertad e iniciativa al individuo: "Los actores del
proceso político, sean individuos o grupos, son prisioneros dentro de estas estructuras
que limitan e incluso determinan los conceptos que ellos mantienen de sus propios
intereses y recursos políticos" (p. 225). En este punto es probable que Krasner esté en
 146

lo cierto. La mayoría de los politólogos adoptarían en este caso una postura

minuciosamente determinista.

La cuarta comparación de Krasner implica una visión de los fenómenos políticos

dentro de una perspectiva longitudinal e histórica. En ella, se apoya el modelo del
árbol de decisiones aplicado a los puntos de decisión histórica, en el sentido de que
una decisión en

particular tiende a cerrar otras opciones. Este modelo del árbol de decisiones es, por
supuesto, una aportación de la ciencia social conductista. La importancia de la
dimensión histórica longitudinal ha sido reconocida desde tiempo atrás por la ciencia
política conductista en estudios acerca de la opinión pública y de los procesos
electorales, lo mismo que en la bibliografía psicobiográfica política y en el análisis
estructural funcional/En fechas más recientes, analistas de orientación conductista del
Congreso, como Polsby (1968), Lawrence Dodd (1986a, 1986b) y Cooper y Brady
(1981) han explotado las posibilidades del enfoque histórico.

El quinto y último argumento de Krasner asevera que la ciencia política conductista

tiende a considerar el acontecer político en términos de equilibrio, proceso y
compatibilidad, y deja de apreciar la importancia de los conflictos y tensiones. Ello
difícilmente encaja en la historia del pluralismo. Éste, como teoría normativa, nació de
la lucha de grupos económicos, religiosos y étnicos contra el Estado soberano y
opresor, así como de intentos por conquistarlo a fin de aprovechar sus poderes
coercitivos en el interés de clases y grupos explotados. La lucha entre grupos de
presión descrita por Herring, Odegard, Schattschneider, Key y otros autores, se
desarrolló precisamente a la manera de una máquina bien engrasada. La investigación
acerca de la cultura política y las teorías consociacional, corporativista, del desarrollo,
y de la modernización, manejan al conflicto como un tema central.'

Así, puede afirmarse que,/con excepción del determinismo en el sentido estructural de

la palabra, Krasner postuló una serie de propiedades que no distinguen a los estudios
estatistas del acervo general de la bibliografía en ciencias políticas.

REFLEXIONES CONCLUSIVAS

Se puede observar que en dos de los tres campos mencionados, el movimiento

estatista está equivocado. Las pruebas que existen no justifican que califique de
reduccionista a la sociedad, a los enfoques estructurales funcionales pluralistas. Su
aseveración de que un enfoque estatista difiere tanto de las posturas prevalecientes
en la corriente general de las ciencias políticas y un mejor acercamiento a
 147

\ una explicación política, tampoco convence. Se muestra demasiado prolijo o alusivo

en su formulación de lo que es estatismo o sus definiciones son, en todo caso,
indistinguibles de los fenómenos políticos por el funcionalismo "conductual" o
estructural. Puede ser más revelador el hecho de que, al exacerbar sus críticas contra
los anteriores enfoques sobre las ciencias políticas, los estatistas cayeran en la trampa
de desatender variables extra-estatales como los partidos políticos, grupos de interés y
medios masivos de comunicación. Desde este punto de vista, su modelo de
explicación política resulta inferior a los que ellos critican.

A pesar de que el estatismo fracasa en su polémica contra el reduccionismo pluralista,

y no convencen sus formulaciones positivas, tiene puntos positivos en un tercer plano:
el "heurístico". Es un hecho en la historia del saber que el "remover las cosas", incluso
en una iniciativa intelectual sin mérito sustantivo, a menudo resulta provechoso. Las
disciplinas académicas se caracterizan por recorrer una y otra vez caminos trillados,
volverse repetitivas o empantanarse en modificaciones intrascendentes o enmiendas
improcedentes. Una rabieta académica puede servir para sacudir la apatía y alertar la
mente a nuevas posibilidades.

Aparte de retener la atención y suscitar adaptaciones semánticas por parte de muchos

académicos, puede argüirse que el estatismo atrajo la atención hacia la historia de las
instituciones, y en particular, de la administración, como temas de investigación en
ciencias políticas. Tanto mejor. Pero si esto es, a fin de cuentas, el mayor logro de
este episodio intelectual, entonces cabe preguntarnos por qué no se investigó la
bibliografía perteneciente a las instituciones y la administración, y ¿Por qué no se
mencionan los cuatro volúmenes dedicados a la historia de la administración en los
Estados Unidos de Norteamérica, de L. D. White; a saber: The Federalists (1956), The
Jeffersonians (1951), The Jacksonians (1954) y The Republican Era, 1868-1901
(1958)? ¿Por qué no se cita Trends in Public Administration de White (1933)? Y entre
los escritos más recientes, ¿por qué no se habla de Bureaucracy and Political
Development, de LaPalombara (1963), Elites in French Society, de Ezra Suleiman
(1978), The European Administrative Elite, de John Armstrong (1973), o Comparative
Study of Political Elites, de Robert Putnam (1976)?

Si acaso esta bibliografía adolece de alguna falla grave —y estoy seguro de que los
estatistas, con sus antecedentes básicamente neo- marxistas y centrados en las
relaciones internacionales, tienen algo nuevo que aportar a la tradición de la historia
de las instituciones— no por ello deja de ser una regla fundamental de la academia el
que se investigue a fondo la bibliografía relativa a un tema antes de pretender
 148

mejorarla. Sin embargo, puede argüirse que el movimiento estatista desempeñó un

papel constructivo en este sentido, aunque a un costo verdaderamente exorbitante e
innecesario. Se incitó a una generación de jóvenes analistas a que desecharan gran
parte de su legado académico mediante poco más o menos que una despedida
paradigmática. Además, se les instó a que adoptaran una ambigua fraseología en vez
de una tradición de rigor operacional arduamente adquirida.

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