FUNDAMENTOS DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Módulo 2: Bases normativas y organización de la Administración del Estado /

Unidad 1: Fundamentos del Derecho Administrativo

Objetivo:

Reconocer la importancia del Derecho Administrativo dentro del ordenamiento jurídico e

identificar sus principales características.

Temas:

o Relevancia del Derecho Administrativo.

o Aspectos Generales del Derecho Administrativo.
o Fuentes del Derecho Administrativo.
o Particularidades del Derecho Administrativo.
o Finalidad del Derecho Administrativo.

RELEVANCIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Como hemos visto en las unidades anteriores, el Estado moderno como concepto surge de una
comunidad de personas ubicadas en un mismo territorio con un poder de mando. Cuando el
derecho limita las acciones del Estado, hablamos de Estado de Derecho.

Ahora veremos cómo el Derecho Administrativo es el responsable de dar forma al Estado,

partiendo siempre desde la base de regular la actuación de la Administración.

Nacimiento del Derecho Administrativo

• La evolución que sufrió el Estado Moderno en su manera de encausar el poder, al transitar

de un régimen monárquico de carácter absolutista a un régimen democrático de gobierno,
genera la base de la formación del Derecho Administrativo.

• La Separación de Poderes, el reconocimiento a los Derechos Fundamentales de las

personas y el estricto sometimiento del poder público a la Ley (vistos en la unidad
 anterior de este curso) enmarcan los presupuestos de existencia del Derecho
Administrativo.

• A través del Derecho Administrativo se pretende ordenar el comportamiento de los

sujetos privados en los diferentes ámbitos de la vida social y económica.

El Derecho Administrativo existe porque es necesario regular el poder público.

Factores que determinaron la consolidación del Derecho Administrativo

Hitos y antecedentes generales históricos que fueron consolidando la existencia del Derecho
Administrativo:

Especificidad (necesidad que fuera específico el derecho) :

Hito: Fallo Blanco. En Francia, 1872, Juan Blanco demandó civilmente, por daños y perjuicios, a
una empresa tabacalera del Estado dado que unos trabajadores de dicha empresa atropellaron a
Agnes Blanco, su hija de 5 años.

El Tribunal se declaró incompetente, puesto que no podía hacer responsable al Estado, y el caso
pasó al Consejo del Estado Francés.

Esto determina un hito en que por primera vez se expone la responsabilidad que puede tener el
Estado en algún acontecimiento.

Consecuencia: Determinó la autonomía del Derecho Administrativo frente al Derecho Privado,

afirmó la autonomía del juez administrativo frente al Derecho Privado y se enunció un criterio de
atribución de competencia para el juez administrativo. Es decir, el Fallo Blanco genera un quiebre
en que se separa la justicia civil de la justicia administrativa.

Entrega a un juez especial la solución de controversias con la Administración:

Antecedente: Desconfianza al derecho privado y temor de las potestades exorbitantes de la

Administración, crea la necesidad de determinar un juez especial que pudiese enfrentarse a la
justicia administrativa.

Consecuencia: Se determina un Juez especial para la solución de controversias con la

Administración.
Equilibrio entre las prerrogativas de la Administración y los derechos individuales:

Antecedente: Dentro de la situación de la época (siglo XIX), fueron ocurriendo hitos (como el fallo
blanco y el juez especial) que derivaron en la necesidad enfrentarse legalmente al Estado.

Consecuencia: Se otorga la seguridad de poder hacer algo contra el Estado (Seguridad Jurídica). El
Derecho Administrativo viene a regular las acciones del Estado.

Sujeción a la Ley por parte de la Administración:

Antecedente: Como conclusión de todo lo anterior, se asume que la Administración puede

cometer errores, como cualquiera, y debe responder por esas equivocaciones. Esto se contrapone
a la época de la monarquía en que se cree que el rey nunca se equivoca.

Consecuencia: Nacimiento del principio de legalidad y del Principio de Responsabilidad de la

Administración. Es decir, a la Administración se le aplican reglas y si no las sigue, es responsable.

Destinatarios de la regulación

Producto de todos estos avances e hitos es que se crea el Derecho Administrativo con el fin de
regular las acciones del Estado frente a los ciudadanos. Es por esta razón que el destinatario del
Derecho Administrativo no es sólo la Administración, a quien se le fija un marco normativo, sino
que también los ciudadanos quienes son, a su vez, destinatarios de la actuación de la
Administración.

El destinatario de la regulación del Derecho Administrativo es el ciudadano en su relación con la

Administración y la Administración propiamente tal.

A través del siguiente ejemplo podemos comprender mejor por qué el destinatario del derecho
administrativo no es sólo la Administración, sino también los ciudadanos:

En un subsidio, lo que se regula es cómo la Administración otorga el subsidio y la persona es la

receptora del subsidio. Por tanto, el ciudadano en la medida en que se relaciona con la
Administración, es el destinatario de su regulación y, a su vez lo es la propia Administración.

La contraparte de toda actuación de la Administración son los ciudadanos. Por lo tanto, el

Derecho Administrativo nos involucra a todos.
ASPECTOS GENERALES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
Definición de Derecho Administrativo

Múltiples son las definiciones que se han dado de esta rama del derecho y todas ellas dependerán
del elemento fundamental que se tenga en vista para elaborarlas. Así, encontraremos conceptos
que ponen énfasis en el servicio público, en el poder que se ejerce, en las relaciones jurídicas que
comprende, en los órganos que la componen, o en sus fines, entre otras.

El Derecho Administrativo significa, en su acepción literal, que es el Derecho relativo a la

Administración. Y ésta es, sin lugar a dudas, su principal característica.

Derecho: Conjunto de reglas destinadas a ordenar un ámbito específico de la vida en sociedad.

Administración: Es aquella que tiene una dimensión y relevancia política y se preocupa de

encausar el poder en resguardo de ciertos fines.
Desde el punto de vista normativo, Administración es toda actividad del Estado que no es
legislación ni justicia.

Forman parte y pertenecen a esta rama del derecho las normas jurídicas que dicen relación con la
estructura, organización, modificación, funcionamiento y supresión de los servicios del Estado.

Relación entre el Derecho Administrativo y el Estado

Según las características que tenga el Derecho Administrativo en un determinado Estado,

podremos hablar de:

Estado Descripción Derecho Administrativo

Absoluto Concentración del poder y limitaciones Inexistente o débil.

intensas en los derechos de las personas.

De Derecho Destinado a mantener el orden público. Debe garantizar que el estado

limite los derechos de manera
adecuada.
 Social de Derecho Incorpora prestaciones a las personas y Debe ser robusto para
a la sociedad. desarrollar sus múltiples
actividades.

Garante y regulador Devuelve a la sociedad la actividad Debe fomentar su rol

prestacional. fiscalizador para garantizar las
prestaciones.

Contenido del Derecho Administrativo

1.- Es el derecho de la organización: Lo primero que hace el Derecho Administrativo es crear

órganos y entregarles facultades. Es un derecho estatutario.

2.- El procedimiento administrativo: Regula cómo se va a llevar a cabo la dictación de los actos de
la Administración o bien la ejecución material de ellos. Ejemplo: Ley de Bases de la Administración
del Estado.
Además cada servicio tiene sus propios procedimientos específicos.

3.- Recursos administrativos y jurisdiccionales: Regula como reclamo. Establece cómo puedo
reclamar en el caso de sentir vulnerados mis derechos, ya sea ante la misma Administración o ante
los tribunales.

4.- El régimen de tráfico patrimonial que comprende la regulación de los bienes, los contratos y la
responsabilidad civil por daños que causa a terceros: Se refiere al régimen de bienes, de qué
bienes va a disponer cada servicio, cómo va a comprar, si va a otorgar concesiones, etc.

Contexto normativo del Derecho Administrativo y su relación con otras ramas del
Derecho

a) Derecho estatutario: Regula de manera específica y de manera amplia el ámbito de

actuación de la Administración. Aunque siempre el Derecho Administrativo en nuestro
país, al no estar tan evolucionado, va a tener que recurrir a otras ramas del Derecho. Por
ejemplo, el caso de la maternidad se debe recurrir al Código del Trabajo ya que esta
materia no la regula el Estatuto Administrativo.

b) Ubicación dentro del ordenamiento jurídico: Siempre se encuentra bajo la Constitución,

porque para que exista Derecho Administrativo debe existir la Constitución.
 c) Derecho Público/Derecho privado: Existe mayormente una diferencia dogmática, en la
práctica, se entrelazan. El Derecho Administrativo es un derecho público y somete su
actuar a la Ley.

d) Núcleo irreductible de Derecho Administrativo: Siempre va a haber una esencia normativa

que va a ser propia de la Administración.

e) El Derecho Administrativo y otras ramas del Derecho: El Derecho Administrativo debe

recurrir a otras ramas del Derecho y, en muchas ocasiones, al Derecho Civil (que llamamos
también derecho común) por su carácter supletorio. Muchas veces hay expresa remisión a
otras ramas del derecho y otras veces simplemente hay silencios que deben ser llenados.

Relación Jurídica Administrativa

Relación jurídica privada Relación jurídica administrativa

Juez Administración

Ciudadano Ciudadano Ciudadano

En la relación jurídica administrativa, el Juez mira a los ciudadanos que participan en ella en
igualdad de condiciones.

En la relación jurídica administrativa, la administración está por sobre el ciudadano. Sin embargo
cuando el ciudadano siente que la administración ha actuado dentro de sus potestades en forma
ilegal, puede recurrir a la justicia, la cual los ve como iguales.
Características del Derecho Administrativo

i) Se trata de un derecho público:

Su columna vertebral es el derecho constitucional, sus instituciones se encuentran determinadas

por la regulación básica del poder y de las libertades que se contienen en aquella y es por ello que
se habla de derecho administrativo como derecho constitucional concretizado.

ii) Es el derecho común de la Administración Pública:

Al ser un derecho estatutario, puesto que es el derecho de la Administración Pública, supone que
no requiere de otras ramas del derecho para llenar las posibles lagunas. Sin embargo, en Chile se
debe recurrir a otras ramas del derecho, especialmente al derecho común, puesto que el Derecho
Administrativo no se basta a sí mismo.

iii) La relación jurídico -administrativa requiere de una administración pública:

Unos de los sujetos de la relación jurídico administrativa va ser siempre la Administración Pública,
se excluyen los otros poderes del Estado o la que realizan los particulares a través de las
concesiones de servicios públicos.

iv) Se trata de un derecho de equilibri o:

El Derecho Administrativo ha ido configurando derechos que han permitido limitar sus potestades,
especialmente la tutela judicial efectiva, para regular la relación de la Administración con los
ciudadanos.

FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Se entiende Fuentes del Derecho Administrativo como el origen y los hechos históricos que dieron
nacimiento a una norma.

En sentido estricto, las fuentes son la norma jurídica propiamente tal.

Fuentes Positivas

Las Fuentes Positivas son las fuentes escritas.

Fuente Poder del que emana Características

Constitución Política de la Poder Constituyente Norma suprema que organiza

República el Estado y determina
derechos ciudadanos.

Ley Poder Legislativo Normalmente regula materias

de manera sistémica y
general.

Reglamento Poder Ejecutivo Norma de carácter general y

obligatoria dictada por
autoridad administrativa con
facultades para ello (aplica la
ley).

Fuentes No Positivas

Las Fuentes No Positivas son aquellas que no están escritas.

Fuente Donde se encuentran Características

Principios generales del Recogidos del ordenamiento Criterios no legislados;

derecho jurídico
Función integradora del
derecho;

Función interpretativa.

Jurisprudencia administrativa Jurisprudencia de la CGR, IT, Efecto relativo de las

y judicial Poder judicial sentencias;
 Obligatoriedad de la
jurisprudencia administrativa
para la administración.

Costumbre administrativa Repetición constante y Contra ley no admitida en el

uniforme de una conducta derecho chileno;

Precedente administrativo;

Confianza legítima.

PARTICULARIDADES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Dentro de las particularidades del Derecho Administrativo, nos encontramos con que es un
derecho precario; jerarquizado; sus normas son dispersas, variables y contingentes; posee una
excesiva especialización y complejidad, y presenta multiplicidad de procedimientos contenciosos
administrativos. Revisemos, en detalle, cada una de ellas.

Derecho precario:

El Derecho Administrativo carece de leyes suficientes para sustentarse por sí mismo:

a) Escasez de normas generales:

- Ley Nº 18.575 Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado

(LBGAEº): Presenta la estructura orgánica y principios del Derecho Administrativo.

- Ley Nº 19.880 sobre Bases del Procedimiento Administrativo (LBPA): Presenta el

procedimiento administrativo o forma de producción del acto administrativo.

- Ley Nº 19.886 sobre Contratos de Suministro y Prestación de Servicios: Presenta la forma

de producción de los contratos administrativos.

b) Omisiones normativas: Impugnaciones judiciales, procedimiento administrativo sancionador,

nulidad, entre otros.
c) Remisión al Derecho Común: Porque el Derecho Administrativo no es un derecho
autosuficiente.

Derecho jerarquizado:

El Derecho Administrativo es un derecho jerarquizado, en sus leyes, de la siguiente forma:

CPR

Ley

Reglamento
Acto administrativo
particular

Constitución Política de la República:

Norma suprema que otorga estructura al ordenamiento jurídico.

Regula materias esenciales, como los Derechos Fundamentales y los poderes del Estado.

Las demás normas del ordenamiento deben ajustarse a ella, tanto en la forma de producción
como en su contenido.

Ley:

Se entiende por ley las normas que dicta el Congreso Nacional o bien aquellas que tienen rango
legal, aun cuando no sean producto normativo del Congreso Nacional.
Ejemplo: Los Decretos con Fuerza de Ley, dictados por el Presidente de la República, quien se
encuentra habilitado por el Congreso mediante una ley delegatoria.

Existen cuatro tipos de leyes, cuyo quórum de aprobación varía en el siguiente orden
descendente:

• Leyes Interpretativas de la Constitución: Fijan el sentido y alcance de una norma

constitucional, requieren 4/7 de los parlamentarios en ejercicio.

• Leyes Orgánicas Constitucionales: La Constitución regula las materias que deben estar
contenidas en una Ley Orgánica Constitucional y se aprueban con un quórum de 3/5 de los
parlamentarios en ejercicio.

• Leyes de Quórum Calificado: Al igual que las anteriores, sus materias se encuentran
regladas por la Constitución, pero se aprueban por la mayoría absoluta de los
parlamentarios en ejercicio.

• Leyes Ordinarias: Incluye todas las demás materias que deben ser reguladas por ley y que
no tengan un quórum especial de aprobación. Se aprueban con la mayoría simple de los
parlamentarios presentes.

Reglamento:
Norma general y obligatoria que emana del Poder Ejecutivo, específicamente de autoridades que
cuenten con potestad reglamentaria.

Ejemplo: Presidente de la República.

Su objeto es regular materias que la Constitución no definió como propias del dominio legal
(reglamento autónomo) o bien detallar normas legales para permitir su aplicación (reglamento de
ejecución).

Acto Administrativo:

Acto del Poder Ejecutivo que aplica el ordenamiento jurídico a un caso concreto.

Algunas autoridades tienen potestad reglamentaria, además de dictar actos administrativos. En

dicho caso, nunca un acto administrativo que es de contenido particular, puede omitir la
aplicación de una norma general (Reglamento), por mucho que emane de la misma autoridad que
dictó ese Reglamento. A este límite se le conoce como “Inderogabilidad singular del
Reglamento".
Normas dispersas, variables y contingentes:

Las normas del Derecho Administrativo son dispersas (son dispersas porque se encuentran en
diversas fuentes), variables (son variables porque son de corta duración y se van renovando
constantemente) y contingentes (son contingentes porque se crean en circunstancias puntuales,
por necesidad específica) ya que sus normas especiales con frecuencia regulan supuestos
acotados, tanto en la materia como en el tiempo.

Su estudio sistémico es complejo.

Ejemplos:
- Ley N° 20.921 - Otorga bonificación por retiro voluntario a los funcionarios del sector salud:
Esta ley se creó para personas que jubilan en cierta cantidad de tiempo y dura 4 años y, luego,
vuelve a dictaminarse.

- Ley Nº 20.063 - Crea el Fondo de Estabilización de los Precios de los Combustibles Derivados del
Petróleo:
Esta ley se creó para una situación puntual, duró dos años, y luego dejó de existir.

Excesiva especialización y complejidad:

Excesiva especialización se refiere a que son leyes que explican una materia muy acotada.

Ejemplo:

Decreto 99 del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones que regula la posibilidad de

constituir antenas de infraestructura, dado que se cayeron con el terremoto del 2010. Este
Decreto permitió realizar concesión sólo para las antenas y no para la infraestructura completa,
dado que éstas eran las dañadas producto del evento sísmico.

Complejidad se refiere a que las normas del Derecho Administrativo especial tienen un alto
contenido técnico. Por tanto, se hacen remisiones constantes a otras normas de igual o inferior
jerarquía, como las normas técnicas.

Ejemplo:

Norma Técnica que se menciona en el DFL N°1 de Minería que especifica que para implementar
sistemas de información pública, ésta debe contener toda la información que determine el
Reglamento y la norma técnica.
Multiplicidad de procedimientos contenciosos administrativos:

El procedimiento contencioso administrativo corresponde a la impugnación judicial de actos de la

administración. A diferencia de lo que ocurre en otros países, en Chile no existe un procedimiento
contencioso administrativo general ni tampoco un tribunal contencioso administrativo general. Es
decir, no existe un "juez de lo administrativo" ni un "derecho procesal administrativo", a diferencia
de lo que ocurre con otras materias, como lo penal, laboral, de familia, entre otras. Esta necesidad
de especializar la judicatura se ve reflejada en la creación de distintos tribunales especializados
pero, lamentablemente, aún no ocurre lo propio con el Derecho Administrativo.

Sin embargo, existen algunos tribunales contenciosos administrativos especializados, por ejemplo,
el Tribunal Tributario y Aduanero (ante quien se impugna la actuación del Servicio de Impuestos
Internos o de Aduanas); el Tribunal Ambiental (ante quien puedo reclamar por los actos de la
Superintendencia del Medio Ambiente) y el Tribunal de Contratación Pública (para reclamar de las
contrataciones del Estado bajo el amparo de la ley de compras).

Del mismo modo, existen algunos procedimientos especiales para reclamar de los actos de la
Administración ante el juez común o juez civil, por ejemplo, el contencioso sanitario para reclamar
de actos de la Autoridad Sanitaria.

Los casos descritos no corresponden a la regla general, ya que

muchas materias no tienen un tribunal ni un procedimiento especial. En estos casos, el juez civil, a
través de procedimientos generales deberá conocer de estas materias, lo que representa ciertas
dificultades:

- El juez civil no es especialista en las materias que debe analizar, las cuales muchas veces son muy
técnicas.

- Los procedimientos, como el juicio ordinario, están diseñados para otras pretensiones y
normalmente son demasiado extensos y con mucha carga para el demandante.

- Aun existiendo un tribunal especializado, los tribunales superiores ante quienes se puede revisar
lo decidido por el tribunal inferior, no son especializados y el problema se repite.

FINALIDAD DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

Para terminar con la revisión del Derecho Administrativo, es importante tener claro que su
finalidad es ser una herramienta para la consecución del Bien Común, entendiéndose éste como
aquello que trasciende a lo particular.
Reconocimiento normativo:

Artículo 1°, inciso 3° de la Constitución Política de la República (CPR):

“El Estado está al servicio de la persona humana y su finalidad es promover el Bien Común, para lo
cual debe contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y a cada uno de los
integrantes de la comunidad nacional su mayor realización espiritual y material posible, con pleno
respeto a los derechos y garantías que esta Constitución establece”.

Artículo 3, Ley N° 18.575 Bases Generales de la Administración del Estado (LBGAE):

“La Administración del Estado está al servicio de la persona humana; su finalidad es promover el
Bien Común atendiendo las necesidades públicas en forma continua y permanente y fomentando
el desarrollo del país a través del ejercicio de las atribuciones que le confiere la Constitución y la
ley, y de la aprobación, ejecución y control de políticas, planes, programas y acciones de alcance
nacional, regional y comunal”.

• Desviaciones del Bien Común:

- Perseguir un interés personal: Cuando el funcionario recibe un estímulo en dinero por ejercer su
función en un sentido u otro.

- Interés de tercero: Contratar a una empresa que no ofrezca las mejores condiciones, pero se
conoce a sus dueños y se hace con la intención de beneficiarlos.

- Interés de la propia administración: Un servicio quiere mantener el número de funcionarios y

auto gestiona un proyecto, aunque sea más eficiente contratarlo con un privado.

• Límites del Bien Común:

El pleno respeto a los Derechos Fundamentales.

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