TRABAJO DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN AMERICA LATINA

1. TEMA DE EXPOSICION.
ORDENAMIENTO TERRITORIAL EN ARGENTINA ``ANTECENDENTES ``

La globalización y las reformas estructurales de la última década han agudizado los

desequilibrios territoriales históricos de la Argentina. Cuando el desarrollo queda en
manos del mercado y el Estado pasa de un Estado omnipresente a un Estado
ausente, reducido a su mínima expresión, las oportunidades y las recompensas de
la mundialización se difunden de manera desigual, concentrando el poder y las
riquezas en un número pequeño de países, regiones y personas.
Actualmente coexisten, utilizando la jerga popular, ganadores y perdedores, están
quienes alcanzan nuevas oportunidades, beneficiándose de la innovación
tecnológica y quienes se encuentran al margen del acceso a la información y del
conocimiento e incluso carecen los servicios básicos de infraestructura y
equipamiento. El eje inclusión-exclusión tiene hoy más fuerza que nunca.
Luego de la profunda crisis económica que se presentó en noviembre de 2001 el
gobierno argentino abre un nuevo periodo en la historia del país, en donde
manifiesta cambios cambios y revisión de las políticas implementadas en la última
década.
Ante esta realidad, el Gobierno Nacional encomienda al Ministerio de Planificación
Federal, Inversión Pública y Servicios la definición y puesta en marcha de una
Política de Estado de Desarrollo Territorial para el mediano y largo plazo.
Se plantea la necesidad de planificar pero no de la manera en que se venía
haciendo, en forma normativa y por sectores, sino por problema, de una manera
más flexible y estratégica, trabajando en forma coordinada y buscando soluciones
a partir del consenso de los agentes intervinientes.
Surge entonces con fuerza el Ordenamiento Territorial al ser una especialidad y
forma de planificación que centra su atención en la gestión y coordinación
institucional; en la participación social; en la concertación entre actores con
intereses distintos.
Esta forma de hacer planificación en Europa se remonta a los años `50, pero en
América Latina su historia es más reciente.
 El primer antecedente en Argentina es la Ley Ordenamiento Territorial y Uso
del Suelo de la provincia de Buenos Aires en el año 1977 (Ley Nº 8912), la
que es modificada por decreto- ley Nº 10.128/83 y el decreto Nº 3398/87 y
atiende solamente a lo urbano.

 En la década de los ´80 pasa a tener relevancia el ambiente y el

Ordenamiento Territorial solo se lo asocia a zonificaciones de usos del suelo
ante la necesidad de preservar, conservar y/o recuperar el patrimonio natural
e histórico-cultural, visión que aun actualmente está vigente.

 En la década de los ’90 se comienza a hablar de Planificación Estratégica y

no es casual que esto ocurra. Políticos y técnicos quieren ponerla en marcha
imitando la forma de organización y funcionamiento empresarial y debido al
éxito alcanzado en casos puntuales como el de Barcelona. El problema es
que el Estado no es una empresa, los objetivos son diferentes y la manera
de operar también. Se sigue pensando que esta tarea es exclusiva o privativa
de una sola oficina, se contratan grupos ad-hoc para tal fin, los empleados y
técnicos se sienten excluidos, se invitan a participar a diferentes sectores,
pero no se logran los resultados esperados.

 Recién en el año 2000 es cuando comienza a tomar fuerza la idea del

ordenamiento territorial como instrumento o estrategia para lograr el
desarrollo sustentable, entendido en términos de política pluri-sectorial,
horizontal, integral. Esta forma de hacer planificación explícita o
implícitamente lleva la idea de regular u organizar el uso, ocupación y
transformación del territorio con fines de su aprovechamiento óptimo. Se
asocia al uso sustentable de los recursos naturales en estrecha
correspondencia con patrones adecuados de distribución de asentamientos
y de actividades económicas y busca cohesión social y territorial.

 a partir del reconocimiento de los desequilibrios territoriales, se presentó

durante el año 2004 la “Política Nacional de Desarrollo y Ordenamiento
Territorial”, plataforma a partir de la cual se elaboró el Plan Estratégico. el
desarrollo de la infraestructura debe estar fundado en estos principios,
 procurando mejorar la integración en general, pero principalmente saldando
la deuda histórica con aquellas zonas consideradas periféricas que fueron
excluidas de los modelos productivos anteriores. Es necesario incorporarlas,
transformarlas y brindarles todas las posibilidades acorde a su potencial para
revertir el estado de injusticia al que han estado confinadas.

ANTECENDENTES LEGALES

 DECRETO 420/2010
Apruébase el Acta Acuerdo de Constitución del Consejo Federal de
Planificación y Ordenamiento Territorial. Su objetivo es velar por la
implementación de la política nacional de desarrollo y ordenamiento
territorial, mediante la promoción de iniciativas y la formación de
consensos.

 Decreto 1824/2004

Modificase el decreto Nº 27/2003, incorporando la Subsecretaría de

Planificación Territorial de la Inversión Pública al Organigrama de
Aplicación de la citada Jurisdicción.

Establece las bases del modelo territorial argentina 2016.entre sus

objetivos están fortalecer la identidad cultural y el sentido de pertenencia
al territorio nacional, lograr el desarrollo en el lugar de origen y vivir en un
ambiente sustentable y por ultimo participar de la gestión democrática del
territorio y acceder a una elevada calidad de vida, personal y colectiva.

ANTECEDENTES DE LA PLANIFICACION TERRITORIAL EN

ARGENTINA.

 SEGUNDO PLAN QUINQUENAL 1953-1958

 CONSEJO NACIONAL DE DESARROLLO (CONADE) 1961

 SISTEMA NACIONAL DE PLANEAMIENTO Y ACCION PARA EL

DESARROLLO 1966

 PLAN NACIONAL DE DESARROLLO Y SEGURIDAD 1971-1975

 PLAN TRIENAL PARA LA RECONSTRUCCION Y LIBERACION

NACIONAL 1974-1977
 ECONOMIA EN LAS PRINCIPALES CIUDADES DE ARGENTINA

BUENOS AIRES:

El principal sector económico de Buenos Aires es el sector Servicios, que representa

el 78 % de su PBG en términos constantes, mucho mayor al 56 % a nivel nacional.
Las ramas más importantes son las de servicios inmobiliarios, informáticos,
servicios profesionales, servicios a las empresas y de alquiler y los servicios de
intermediación financiera.
Uno de los sectores más dinámicos fue la construcción, ya que la cantidad de
permisos para construir aumentó un 44 %, siendo las comunas 6, 8 y 11 las de
mayor crecimiento con un 164 %, 132 % y 130 % respectivamente. La influencia del
sector en el PBG alcanzó los 7480 millones de pesos en 2006.
En cuanto a los servicios financieros, Buenos Aires genera el 70 % del valor
agregado de la Nación. Concentra el 53 % de los depósitos bancarios y el 60 % de
los préstamos al sector privado no financiero, que ascienden a 90.446 y 53.567
millones de pesos, respectivamente. Además, el 90 % de las entidades financieras
del país tienen su sede central en esta ciudad.
La industria manufacturera representa el 20,2 % del PBG. El sector sufrió un
aumento del 10 % respecto del año anterior, y los rubros que registraron un mayor
aumento de la actividad son el de medicamentos, productos químicos y prendas de
vestir, que superaron el 14 %. Los rubros de "Alimentos, bebidas y tabaco",
"Medicamentos para uso humano" y "Papel e imprenta" concentran el 60 % de los
ingresos del sector.

En los últimos años la ciudad se convirtió en un polo turístico, en especial por la baja
de costos que produjo para los visitantes extranjeros la devaluación del peso. Entre
2002 y 2004 la cantidad de establecimientos hoteleros aumentó un 10,7 %, mientras
que la tasa de habitaciones ocupadas tuvo un importante aumento del 42,9 %.
En la ciudad existe un importante desarrollo del sector de servicios informáticos. En
la Ciudad de Buenos Aires se encuentran instaladas, aproximadamente, el 70 % de
las empresas generadoras de software, que a nivel nacional exportan por más de
940 millones de dólares.240 El puerto de Buenos Aires es el más grande del país y
gestiona 9,7 millones de toneladas de mercancías todos los años.
ROSARIO
Rosario forma parte de una región metropolitana cuya economía se basa en los
servicios y la industria, generando el tercer PBG urbano de la Argentina, luego del
Gran Buenos Aires y el Gran Córdoba.8 El principal sector manufacturero es la
agroindustria, cuyas plantas están situadas en los sectores norte y sur del Gran
Rosario; las inversiones de la última década han transformado a Rosario y el resto
de la provincia en el mayor centro de procesamiento de oleaginosas del mundo.
Muchos otros sectores contribuyen a la diversificada oferta industrial de la ciudad.
Rosario y su área metropolitana producen el 10 % de los automóviles, el 30 % de
los refrigeradores domésticos, el 40 % de la maquinaria para la industria de la
alimentación y el 45 % de las carrocerías para autobuses de media y larga distancia.

CORDOBA
La ciudad de Córdoba, en general, tiene una baja participación en la actividad
primaria respecto a la provincia, fundamentalmente en el ganadero que es
prácticamente nulo, y muy baja en el sector agrícola. Sin embargo, es destacado en
las actividades de procesamiento de carnes y elaboración de fiambres y embutidos,
así como en los cultivos hortícolas, frutales y papa, destinando para este uso el 29%
de la superficie total del ejido (zona rural).
El sector industrial, en cambio, ocupa un lugar principal en la actividad económica
de la ciudad, considerándose a Córdoba como un importante centro automotriz
nacional. Entre las empresas establecidas encontramos a Renault, la planta de Fiat
Córdoba, Iveco, Materfer, y Volkswagen, que producen aproximadamente el 25%
del total del país, generando además la localización de más de 160
empresas autopartistas a su alrededor.
El crecimiento sostenido de la construcción de los últimos años hizo de Córdoba
una ciudad con numerosos edificios comerciales y residenciales de gran categoría,
y causó una notable expansión del ejido urbano. La instalación de la Ciudad
Empresarial, empresas relacionadas con el software y la alta tecnología, centros
comerciales y el nuevo aeropuerto internacional, convierten a Córdoba en un punto
de suma importancia económica, para la Argentina y el Mercosur.
CONCLUSIONES:

La ordenación del territorio (OT) en los países latinoamericanos tiene una historia
muy reciente que se remontan a los inicios de la década de los ochenta. Desde
su origen ha sido concebida de manera diversa, asociada a las políticas
ambientales, urbanísticas, de desarrollo económico regional y de
descentralización. Hoy predomina la idea de la ordenación como instrumento o
estrategia para lograr el desarrollo sustentable, entendido en términos de política
plurisectorial, horizontal.

En algunos países de América Latina la ordenación del territorio nació ligado o

como evolución de la planificación urbana. En el caso de Argentina, en la Provincia
de Buenos Aires, desde 1977 se promulgó la ley sobre ordenamiento territorial y
usos del suelo, con fuerte énfasis urbanístico. En Cuba, desde 1978, la OT ha
estado asociado a la planificación física y el urbanismo, lo cual es reforzado y
consolidado con el Anteproyecto de Decreto de Ley de la Planificación Física que
se encuentra actualmente en proceso de aprobación. En Colombia la planificación
de los usos del suelo urbano se adoptó legalmente en 1979, a través de la Ley 9
de ese año (Código Sanitario), ampliada en 1986 al promulgarse el Decreto 1333
(Código de Régimen Municipal) y mejorada tres años después mediante la Ley 9
de 1989 (Ley de Reforma Urbana), que constituyó la base de la actual Ley 388 de
1997 reguladora de la ordenación del territorio municipal y distrital (Massiris, 1999).
En Chile, la ordenación del territorio también ha estado ligado en sus orígenes al
urbanismo y aún hoy no existen normas específicas de OT, siendo sus principales
soportes la Ley General de Urbanismo y Construcciones (LGUC) y la Ordenanza
General de Urbanismo y Construcciones (OUGC).
En cuanto a la planificación ambiental, el interés por regular el uso y
aprovechamiento de los recursos naturales empieza a adquirir importancia en los
países de América Latina desde los años setenta y ochenta[3], asociado
inicialmente al enfoque del "ecodesarrollo", término que fue usado por primera vez
en 1973 por Maurice Strong, para dar a entender una idea de desarrollo económico
y social que tomara en cuenta la variable ambiental (Salinas, 1998).
El enfoque del ecodesarrollo llegó a los países latinoamericanos en los años de la
década de 1980, pero tuvo una vida muy corta, pues rápidamente fue absorbido
por el concepto de desarrollo sustentable impulsado a partir del Informe Brundtland
"Acción para un Futuro Común" en 1987. Posterior a este informe y previo a la
Cumbre de Río de 1992, los países latinoamericanos realizaron esfuerzos para
elaborar una visión de conjunto acerca del problema del desarrollo y el medio
ambiente. En efecto, con el auspicio del PNUD y el BID se conformó en 1989 una
comisión encargada de elaborar dicha visión para ser presentada en la Cumbre de
Río, conformada por representantes de distintos países latinoamericanos
El Ecuador, es un país Andino y equinoccial, con cerca de 14 millones de habitantes
y 260 mil kilómetros cuadrados de extensión. La estructura económica del país se
sostiene en las exportaciones de petróleo, que se explota desde la década de 1970.
Desde el año 2006 se instaura el llamado “gobierno de la revolución ciudadana”
liderado por Rafael Correa. El actual gobierno inicia una serie de reformas que
apuntan a fortalecer el rol del Estado en el desarrollo del país y a reforzar su
presencia en todos los espacios del territorio nacional. Muchas de las reformas
planteadas se sostienen en las reformas constitucionales realizadas en el 2008. A
raíz de la entrada en vigencia de esta última Constitución, se inicia la construcción
del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, el cual, de
manera pionera en la historia e planificación del país, incorpora al ordenamiento
territorial como política de Estado.
Al momento hablar de ordenamiento territorial asumimos que las normas éticas de
una sociedad juegan un rol decisivo en cómo se construyen las directrices y cómo
se las implementa. El Estado viene a ser el actor responsable, delegado de esa
sociedad para canalizar estas normas sociales, conciliar las demandas públicas y
privadas y organizar las intervenciones en el espacio.
Se destaca que en América Latina el ordenamiento territorial ha evolucionado
históricamente a la par de ciertas opciones de planificación, entre las que se
destacan: la planificación regional, la planificación urbana, la planificación
económica y la ambiental. Esta evolución se evidencia también en las propuestas
de planificación que se han generado desde el Estado ecuatoriano. En esta
evolución, el ordenamiento territorial se incorpora solamente en los últimos 15 años,
primero como política pública y ahora como política de Estado.
BRASIL
El resultado histórico de la evolución brasileña llevó a una configuración territorial
caracterizada por una estructura urbana diferenciada a lo largo y a lo ancho del
territorio nacional. Los centros urbanos brasileños se distribuyen segundo tamaño,
funciones que ejercen y articulaciones entre ellos, determinando regiones de
influencia conforme el nivel dentro de la jerarquía urbana que se constituyó en el
país por el desarrollo de sus procesos históricos. El resultado de la inserción de la
economía brasileña en el contexto mundial implicó en la actualización de los
parques productivos de algunos puntos del territorio, en detrimento, prácticamente,
de lo restante del conjunto del territorio nacional.
En la historia reciente de las políticas territoriales brasileñas se observa la opción
por la elaboración e implantación de Políticas de Ordenamiento Territorial a nivel
nacional, las cuales contemplan las metodologías de gestión contemporánea, o sea,
la descentralización y consecuente participación social como también la articulación
de acciones entre las diferentes instancias del gobierno. Asimismo se presenta la
idea de sostenibilidad del desarrollo.

CHILE
La dinámica de crecimiento que ha experimentado el país en la década de los 90 y
la evolución general experimentada por la mayoría de las actividades que emplean
recursos naturales como insumos productivos, ha producido crecientes
externalidades ambientales negativas, generadas por el accionar descontrolado de
actividades tanto públicas como privadas en el territorio, como consecuencia de la
falta de una acción sistemática en materia de regulaciones territoriales por el
Estado. Múltiples experiencias productivas en el territorio, han demostrado que la
falta de regulaciones en el uso del suelo rural, hacen que Chile presente importantes
carencias estructurales para conseguir un proceso de desarrollo sostenible
adecuado a las necesidades del siglo XXI.
El modelo territorial existente en la actualidad, es el resultado de la gestión de
numerosos actores institucionales públicos y privados, que se encuentran operando
bajo un respaldo jurídico de muy distinta naturaleza. De este modo, se puede
aseverar que el OT, desde la perspectiva del Estado, se encuentra regulado por una
serie de cuerpos legales específicos y parciales, como Transporte, Vivienda,
Agricultura, Energía, Medio Ambiente, Obras Publicas etc.
Las limitaciones más importantes que presenta el sistema actual se relacionan con
la falta de una planificación territorial integral del espacio rural, área que constituye
el mayor porcentaje del país, y a la falta de coordinación pública privada en la
gestión de los instrumentos.
“Chile carece de un marco regulador del ordenamiento territorial orgánico, es decir
un cuerpo jurídico ordenado y conexo que entregue facultades de planificación y
regulación de los espacios nacionales”.
VENEZUELA
La ordenación del territorio en Venezuela constituye una política pública y una
práctica administrativa actualmente debilitada por un conjunto de problemas cuya
resolución es una de las claves para el desarrollo nacional.
Si bien la gestión del territorio por medio del ordenamiento territorial es una política
y una práctica de relativa antigüedad en Venezuela, su ejecución carece de
coherencia, pues son notorias las contradicciones entre los instrumentos dispuestos
para su implementación, la gestión propiamente dicha y los resultados obtenidos.
Ello ha derivado en cinco problemas que aquejan actualmente el proceso de
planificación en esta materia: 1) desconocimiento, en la práctica, de la ordenación
del territorio como proceso que debe preceder y regir todas aquellas acciones que
intervienen en los procesos socio-territoriales; 2) ausencia de una política clara de
ordenación territorial; 3) débil ejercicio prospectivo al momento de diseñar la visión
a futuro de los planes necesarios; 4) ausencia de instrumentos de seguimiento y
evaluación de los resultados de la gestión territorial realizada y 5) desconocimiento,
por parte de la administración central, de los actores institucionales locales y
estadales, en la planificación y gestión de acciones sobre el territorio.

URUGUAY
La historia del Uruguay en el tema del ordenamiento del territorio ha sido
fragmentaria y parcial. Prueba de ello es la reciente formación (l990) de un
organismo específico sobre el tema, de rango ministerial que aún no ha concretado
en l995 una legislación al respecto, estando la existente en calidad de anteproyecto.
Podemos preguntarnos entonces como se ha resuelto hasta ahora la gestión del
territorio, la respuesta es que cada organismo que planifica sobre el territorio
nacional ha regionalizado según su criterio. El territorio se divide políticamente en
departamentos de gestión municipal (estado unitario), existen divisiones en
secciones policiales, judiciales, censales, así como las regionalizaciones de los
entes estatales que proveen los servicios básicos (electricidad, agua, telèfonos,
etc).Desde el punto de vista geográfico, existen regionalizaciones, que son en
realidad subregiones dada la pequeñez de nuestro territorio y su relativa
homogeneidad. Ha sido difícil la distinción de regiones naturales, éstas han tomado
como base las variaciones del relieve, íntimamente relacionado con la geología del
país, que es la variable más notable del paisaje natural uruguayo.
COSTA RICA
Costa Rica es considerada como un caso exitoso por su política de conservación y
sus logros en la protección de recursos naturales. Sin embargo, a pesar de estos
logros, se mantienen varios problemas ambientales y se desarrollan nuevos retos
ambientales. Se evidencia una brecha importante entre el grado de desempeño de
las políticas de conservación y el grado de desempeño de políticas públicas de
desarrollo territorial. Si las políticas de conservación se han beneficiado de muchos
factores favorables tal como el apoyo internacional seguido y una voluntad política
clara desde los 90s, las políticas territoriales se enfrentan a muchos limitantes tal
como un grado de descentralización política administrativa limitado, un falta de
capacidades locales, que no se ha podido superar por falta de intenciones políticas
claras y continua. Sobre las limitantes del sistema de las políticas públicas actuales
a enfrentar de manera eficiente a los desafíos actuales, y recomendamos una mejor
coordinación entre estas políticas.En este contexto, el ordenamiento territorial es un
tema que ha surgido repetidamente en Costa Rica por años ya, pero que mantiene
su vigencia en cuanto a la necesidad de impulsar un desarrollo más sostenible de
los diferentes territorios.

MEXICO
Puede afirmarse que los problemas urbanos y regionales empiezan a gestarse en
México a partir del decenio de los cuarenta. Durante el período llamado de
"desarrollo estabilizador" (décadas de los cuarenta a los sesenta inclusive), la
preocupación central por el crecimiento económico y la industrialización hizo que la
política regional se limitara, o bien a problemas sociales focalizados, como los que
integraban la política indigenista, o bien al aprovechamiento de recursos naturales
necesarios para el crecimiento económico nacional, como el desarrollo de cuencas
hidrológicas. En cuanto a la planeación urbana, ésta se limitó a acciones de
urbanismo en unas cuantas ciudades como las del Programa Nacional
Fronterizo.En México parece no haber instrumentos efectivos que impongan una
disciplina territorial congruente con una aspiración democrática, lo que conduce a
modelos depredadores, muchas veces irreversibles.
De ahí que en los últimos 50 años el ordenamiento territorial sea un campo
privilegiado para la disciplina geográfica. En México las convocantes a los
Congresos de Ordenamiento Territorial han sido principalmente las instituciones
geográficas universitarias.
COLOMBIA
La historia de la organización política y administrativa de Colombia no comienza, de
modo alguno, con la llegada de los españoles al continente americano. Antes de
ocurrido este suceso, existieron numerosos pueblos con sus propias estructuras
culturales, que variaban de uno a otro. Uno de los principales pueblos, y quizás el
más desarrollado, que habitaron el territorio colombiano fue el grupo aborigen de
los Chibchas, que formaron en el interior del país uno de las sociedades más
organizadas del continente.
En 1508 se dio inicio al señalamiento de las entidades político-administrativas
coloniales que sentarían las bases de la actual Colombia.
En ese mismo año se crea el Reino de Tierra Firme, primera entidad colonial
española en la América continental, que abarcaba los territorios costeros
septentrionales de América del Sur y meridionales de América Central, desde las
actuales Guayanas hasta el Cabo Gracias a Dios entre las actuales Honduras y
Nicaragua. Habían pasado 16 años desde la llegada de Cristóbal Colón a la isla de
Guanahani y 9 años del momento en que Alonso de Ojeda tocó el Cabo de la Vela
en la península de la Guajira, la punta más septentrional de Suramérica.
Tras la declaración de nulidad del tratado Esguerra-Bárcenas por parte de
Nicaragua en la década de 1980, se produjo la controversia territorial y de
delimitación marítima entre Colombia y Nicaragua en aguas del archipiélago de San
Andrés y Providencia que duró por más de 20 años, en el cual dicho país exigía
como propio el territorio del archipiélago y sus aguas circundantes, zonas en las que
Colombia ejercía soberanía. Nicaragua decidió finalizar el litigio llevando el caso a
la Corte Internacional de Justicia en 2001, que tras una década dictó sentencia el
19 de noviembre de 2012 y cuyo resultado consistió en otorgar a Nicaragua parte
del mar Caribe que Colombia administraba como parte de las islas, en tanto este
último conservaba su soberanía sobre el archipiélago.

ESPAÑA

En España desde que las competencias en materia de ordenación territorial pasaron

a las CCAA en 1978, éstas se han encargado de legislar y desarrollar su propia
normativa de ordenación territorial, de tal manera que todas ellas disponen de su
propia ley de ordenación territorial.

Las leyes de ordenación territorial establecen los instrumentos de ordenación

territorial que deben desarrollarse en cada Comunidad Autónoma (instrumentos
regionales, subregionales y sectoriales). Existe una gran heterogeneidad en el
grado de desarrollo de los mismos, además de la existencia de una enorme variedad
y disparidad de instrumentos.
En España la Política de Ordenación Territorial es competencia de las Comunidades
Autónomas, por ello es muy difícil diseñar un plan común o integral para intentar
solucionar los problemas de cohesión y desequilibrios territoriales. Es decir, cada
Comunidad parece ir por libre.
La legislación autonómica concibe los planes de ordenación del territorio como un
nivel superior al de urbanismo, ya que en España el ámbito es supramunicipal, de
ahí que se distingan tres tipos de planes:
• Los que abarcan toda la Comunidad,
• Los que se centran en una parte,
• Los que buscan objetivos especiales.
En todo caso la Administración regional se reserva su tramitación y aprobación, sin
perjuicio de la potestad de otras administraciones y de los particulares para
promoverlos.
El primer tipo lo forman los planes de ámbito regional, definidos como instrumentos
de orientación de la política territorial, para la que han de señalar objetivos y
estrategias, y a partir de ellos, criterios para la implantación de usos y actividades
en el territorio y y orientaciones para la planificación sectorial y local. Estos planes
se denominan, genéricamente, de tres maneras distintas: Directrices de Ordenación
del Territorio, Directrices Generales o Plan de Ordenación del Territorio.
En el segundo escalón, los planes subregionales han de definir el modelo territorial
de áreas geográficas de características homogéneas o que comparten
determinados problemas, mediante la consideración integrada de sus recursos
naturales, infraestructuras y equipamientos.

El tercer y último nivel es de naturaleza heterogénea y de configuración variable

según la Comunidad. Fueron pioneros los Planes y Proyectos Sectoriales de
Incidencia Supramunicipal de la legislación navarra. Similar contenido tienen los
Proyectos de Singular Interés de Castilla La Mancha o las Supramunicipalidades de
Aragón. Con pequeñas, pero importantes variantes, todos estos planes se definen
como instrumentos de intervención directa o puntual en la ordenación del territorio
regional.
Por último, podemos decir que todas las Comunidades han aprobado legislación
sobre ordenación del territorio, son pocas, Cataluña, País Vasco, Aragón y
Baleares, quienes las han aplicado, debido, como hemos comentado al principio del
capítulo, a las dificultades de la puesta en práctica.
ECUADOR
El Ecuador, es un país Andino y equinoccial, con cerca de 14 millones de habitantes
y 260 mil kilómetros cuadrados de extensión. La estructura económica del país se
sostiene en las exportaciones de petróleo, que se explota desde la década de 1970.
Desde el año 2006 se instaura el llamado “gobierno de la revolución ciudadana”
liderado por Rafael Correa. El actual gobierno inicia una serie de reformas que
apuntan a fortalecer el rol del Estado en el desarrollo del país y a reforzar su
presencia en todos los espacios del territorio nacional. Muchas de las reformas
planteadas se sostienen en las reformas constitucionales realizadas en el 2008. A
raíz de la entrada en vigencia de esta última Constitución, se inicia la construcción
del Sistema Nacional Descentralizado de Planificación Participativa, el cual, de
manera pionera en la historia e planificación del país, incorpora al ordenamiento
territorial como política de Estado.
Al momento hablar de ordenamiento territorial asumimos que las normas éticas de
una sociedad juegan un rol decisivo en cómo se construyen las directrices y cómo
se las implementa. El Estado viene a ser el actor responsable, delegado de esa
sociedad para canalizar estas normas sociales, conciliar las demandas públicas y
privadas y organizar las intervenciones en el espacio.
Se destaca que en América Latina el ordenamiento territorial ha evolucionado
históricamente a la par de ciertas opciones de planificación, entre las que se
destacan: la planificación regional, la planificación urbana, la planificación
económica y la ambiental. Esta evolución se evidencia también en las propuestas
de planificación que se han generado desde el Estado ecuatoriano. En esta
evolución, el ordenamiento territorial se incorpora solamente en los últimos 15 años,
primero como política pública y ahora como política de Estado.
De todo lo expuesto se puede concluir que:
1. Prevalece en la normatividad existente la concepción de la ordenación del
territorio como una práctica planificada, complementaria de la planificación sectorial,
mediante la cual es posible dar un tratamiento integral a la problemática de los
territorios; utilizando como estrategia la planificación física espacial dentro de un
contexto ambiental (desarrollo sustentable). No obstante, en su instrumentación, no
existe claridad sobre los mecanismos de articulación necesarios para armonizar las
acciones sectoriales y territoriales, ni sobre sus diferencias y complementariedades,
lo que lleva a que a menudo la ordenación del territorio se confunda con la
planificación ambiental y el urbanismo. Aún se está lejos de concebir el plan de
ordenación como un marco orientador de las políticas sectoriales en la búsqueda
de una ordenación integral del territorio.
2. Con excepción de Venezuela y Colombia, predomina en los países estudiados la
práctica de la ordenación territorial sin respaldo legal propio (normas específicas
reguladoras), situación que manifiesta una debilidad normativa de esta practica en
los países latinoamericanos y, en consecuencia, serios obstáculos para la
articulación con las otras prácticas de planificación. Es diciente el caso mexicano
donde la ordenación territorial carece de soporte jurídico, en tanto que sí lo tienen
los planes de ordenación de asentamientos y los programas de ordenación
ecológica. A lo anterior se suma el hecho de que, con excepción de Bolivia y
Venezuela, es común que la práctica ordenadora no abarque la totalidad de las
distintas instancias territoriales de los países: nacional, regional, departamental
(estatal, provincial) y municipal, según cada caso. En Uruguay, por ejemplo, solo
algunos departamentos como Montevideo están elaborando planes de ordenación,
algo similar ocurre en México, donde solo se realizan programas de ordenación
territorial en las entidades federativas. En Argentina se realizan planes en los
ámbitos departamentales y municipales, pero no existe política nacional. En
Colombia se realizan planes municipales que incluyen la ordenación urbana y se
dan directrices departamentales, sin que exista una política nacional. En Costa Rica
se realizan planes reguladores cantonales con fuerte énfasis urbanístico y no
existen lineamientos departamentales ni nacionales. Todo esto conduce a una
práctica espacialmente fragmentada de la ordenación, que en nada contribuye al
manejo coherente del territorio.
3. No existe una organización administrativa que favorezca la gestión integral de la
ordenación del territorio, la cual se realiza a partir de sistemas institucionales
sectoriales, muy alejados del carácter global y horizontal que es connatural a la
ordenación. En este sentido es necesaria la implementación de un sistema
jerarquizado de planificación en el que la planificación urbanística, ambiental y de
desarrollo socioeconómico se vincule con la planificación territorial tanto en sentido
horizontal como vertical, garantizando de este modo, la prevalencia de la gestión
integral y el entendimiento del proceso de planificación como procedimiento de
coordinación de actuaciones. Esta integridad se hace aún más necesaria en las
escalas regionales, donde la planificación del desarrollo regional y la ordenación
territorial constituyen instrumentos complementarios, a partir de cuya confluencia es
posible establecer el modelo económico-territorial.
4. La participación social en los procesos de ordenación es débil. Prevalece en los
planes la visión de territorio y objetivos de las instituciones de Gobierno
responsables de los planes y de los grupos empresariales y corporativos poderosos
que imponen, en última instancia, su voluntad e intereses y condicionan la acción
ordenadora del Estado. A esto se suma que los agentes planificadores no se
circunscriben a su papel técnico y con frecuencia se comprometen con algunas
fuerzas sociales, lo que sesga su labor. En este sentido, es común en los países
latinoamericanos, que los actores poderosos presionen sobre los agentes
planificadores para inducir cambios en los usos del suelo en una dirección favorable
a sus intereses individuales. También es común que los agentes planificadores sean
proclives actuar en función dichas presiones. El carácter integrador de la ordenación
del territorio exige un compromiso con el apoyo a la participación social y a la
concertación como forma de hacer de la ordenación un proceso de construcción
colectiva del uso y ocupación deseado del territorio.
5. En relación con la capacidad técnica no hay duda que aquí existe otra dificultad,
especialmente ligada a la calidad de la información que demandan los estudios
diagnósticos y prospectivos para la elaboración de planes de ordenación del
territorio y a las tendencias existentes respecto al manejo de dicha información. La
mayoría de los países latinoamericanos carecen de sistemas nacionales de
producción de información territorial que articulen a las diversas instituciones, que
desde perspectivas sectoriales, generan dicha información. A menudo es imposible
integrar información de distintas instituciones, por no corresponder en sus formatos,
escalas, fechas, etc. Del mismo modo existe una tendencia en los diagnósticos a
dar mayor importancia a las características cuantificables y medibles, llegando a
veces a extremos de condicionar los análisis y evaluaciones territoriales a los
formatos, indicadores y posibilidades que establecen los sistemas de información
geográfica, sacrificando cualidades no medibles (estructurales, relacionales,
culturales) muy significativas en la comprensión e interpretación adecuada de la
problemática territorial.