Blaise T, Atchati

Les partenariats public-privé

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Concevoir, implémenter, gérer et piloter un
projet dans les pays en développement, quelles
stratégies adopter?

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 Blaise T. Atchati

Les partenariats public-privé -PPP-

Concevoir, implémenter, gérer et piloter un projet
dans les pays en développement, quelles stratégies
adopter?

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Impressum / Mentions légales
Bibliografische Information der Deutschen Nationalbibliothek: Die Deutsche TABLE DES MATIERES
Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie;
detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar. INTRODUCTION GENERALE ···..···· 4
Alle in diesem Buch genannten Marken und Produktnamen unterliegen warenzeichen-, Chapitre 1 : LE SECTEUR PRIVE ET LES PROJETS D'INVESTISSEMENT PUBLIC
marken- oder patentrechtlichem Schutz bzw. sind Warenzeichen oder eingetragene
Warenzeichen der jeweiligen Inhaber. Die Wiedergabe von Marken, Produktnamen, DANS LE MONDE 5
Gebrauchsnamen, Handelsnamen, Warenbezeichnungen u.s.w. in diesem Werk berechtigt 1.1. LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE: LEÇONS D'EXPERIENCES DANS LE
auch ohne besondere Kennzeichnung nicht zu der Annahme, dass solche Namen im Sinne
der Warenzeichen- und Markenschutzgesetzgebung ais frei zu betrachten wâren und MONDE 5
daher von jedermann benutzt werden dürften. 1.1.1. Quelques leçons d'expérience pour le montage d'un PPP dans un pays à risque 6
Information bibliographique publiée par la Deutsche Nationalbibliothek: La Deutsche 1.1.1.1. La controverse sur le coût du capital.. ·8
Nationalbibliothek inscrit cette publication à la Deutsche Nationalbibliografie; des
1.1.1.2. La responsabilité du risque politique 8
données bibliographiques détaillées sont disponibles sur internet à l'adresse http://dnb.d-
nb.de. 1.1.2. Quelques tentatives de réponses à ces contraintes et difficultés 9
Toutes marques et noms de produits mentionnés dans ce livre demeurent sous la
1.1.2.1. Ajuster le montage institutionnel aux risques et aux perspectives de rentabilité 9
protection des marques, des marques déposées et des brevets, et sont des marques ou des
marques déposées de leurs détenteurs respectifs. L'utilisation des marques, noms de 1.1.2.2. Limiter le « découpage » 10
produits, noms communs, noms commerciaux, descriptions de produits, etc, même sans
1.1.2.3. Privilégier les reprises, tenir compte des qualités morales et professionnelles du
qu'ils soient mentionnés de façon particulière dans ce livre ne signifie en aucune façon que
ces noms peuvent être utilisés sans restriction à l'égard de la législation pour la protection dirigeant de la PME et renforcer le contrôle Il
des marques et des marques déposées et pourraient donc être utilisés par quiconque.
1.1.2.4. Une approche sociologique et politique des contrats de partenariat public-privé 14
Coverbild / Photo de couverture: www.ingimage.com 1.1.2.4.1. Asymétrie d'interprétation des notions clés du contrat., 15

Verlag / Editeur: 1.1.2.4.2. La prise en compte de la dimension culturelle de l'environnement dans l'élaboration
PressesAcadémiques Francophones ................................................................................................ " ... 17
des termes d'un contrat
ist ein Imprint der / est une marque déposée de
OmniScriptum GmbH & Co. KG 1.1.2.4.3. Jeux de pouvoir et dimension politique 19
Heinrich-Bëcking-Str. 6-8, 66121 Saarbrücken, Deutschland / Allemagne 1.1.2.4.4. Vers des partenariats à l'échelle locale: opérateurs privés informels et systèmes
Email: info@presses-academiques.com
associatifs d'approvisionnement en eau potable 22
Herstellung: siehe letzte Seite /
1.1.2.4.4.1. Prise en compte du secteur informel au Mozambique 22
Impression: voir la dernière page
ISBN: 978-3-8416-3079-7 1.1.2.4.4.2. Régulation des associations d'usagers en Afrique de l'Ouest.. 24

Zugl. / Agréé par: Lomé, Université de Lomé, 2014 1.2. Les partenariats public-privé dans les pays développés et les performances des
investissements publics 26
Copyright / Droit d'auteur © 2015 OmniScriptum GmbH & Co. KG
Alle Rechte vorbehalten. / Tous droits réservés.Saarbrücken 2015 1.2.1. Les PPP, outil de l'action publique: définitions, objectifs et champs d'action 26
1.2.1.1. Définitions des PPP 26
1.2.1.2. Quelques raisons qui expliquent la nécessité de créer un PPP 28
Evaluer une allocation optimale des ressources et des responsabilités 29
1.2.1.3. Frontière entre PPP et achat public 31
1.2.1.4. Quelques critiques et avantages contestés des PPP ·33
1.2.1.5. Situation des PPP en France et au Togo: une analyse comparative , 35
1.2.1.5.1. En France · 35
1.2.1.5.1.1. Un champ d'action très développé mais peu mesuré··· ..· """""'" 37
1
1.2.1.5.1.2. Placer les usagers au cœur des PPP 38 3.2.1.2.1. Vérification préalable 71
1.2.1.6. Au Togo 41 3.2.1.2.2. Importance d'un processus d'appel à la concurrence 74
Chapitre 2. LES PHASES CLES DANS UN PROCESSUS DE PREPARATION D'UN 3.2.1.2.2.1. Gérer la passation de marché en matière de PPP 74
PROJET DE PARTENARIAT PUBLIC-PRlVE 44 3.2.1.2.2.2. Résultats attendus de la phase de passation 75
2.1. La phase d'élaboration d'un projet PPP 44 3.2.1.2.3. Les conseillers de projet et la phase de passation 76
2.1.1. Préparation d'un projet de partenariat public-privé pour le marché 45 3.2.1.2.4. Les institutions de financement du développement et la phase de passation 76
2.1.1.1. Gestion du processus 49 3.2.1.2.4.1. Étapes de l'appel d'offres 77
2.1.1.1.1. Gouvemance du projet 49 3.2.1.2.4.2. Le lancement du projet 77
2.1.1.1.1.1. Gestion de programme 51 3.2.1.2.4.3. La présélection 80
2.1.1.1.1.2. Utilisation d'une matrice de gestion des risques 52 3.2.1.2.4.3.1. Demande de propositions 82
2.1.1.1.1.3. Contrôle de qualité 52 3.2.1.2.4.3.2. Informations fournies aux soumissionnaires 85
2.1.1.1.1.4. Financement pour la préparation des projets 53 3.2.1.2.4.3.3. Informations demandées aux soumissionnaires 86
2.1.1.1.1.5. Propositions spontanées 54 3.2.1.2.4.3.4. Choix du soumissionnaire retenu et bouclage financier.. 86
2.1.2. Évaluation des projets 55 3.2.2. La gestion de l'après contrat 87
2.1.2.1. Évaluation juridique 55 CONCLUSION GENERALE 92
2.1.2.2. Évaluation technique 56 Bibliographie , 93
2.1.2.3. Évaluation financière 57 SIGLES OU ACCRONYMES 111
Chapitre 3. LES ACTEURS ET LEUR GESTION DANS LA MISE EN ŒUVRE D'UN
PROJET DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE 59
3.1. LES CONSEILLERS ET LE PROJET PPP 59
3.1.1. Rôle des conseillers 59
3.1.1.1. Place des conseillers dans le projet PPP 62
3.1.1.2. Engagement des conseillers 63
3.1.2. Rôle des unités chargées des partenariats public-privé 63
3.1.2.1. Gestion des conseillers 63
3.2. LES ETAPES POUR LA MISE EN ŒUVRE D'UN PROJET DE PARTENARIAT
PUBLIC-PRlVE 65
3.2.1. Du sondage du marché au stade de passation: quelques diligences importantes 66
3.2.1.1. Préparation d'un sondage du marché 66
3.2.1.1.1. Phase préalable au lancement du projet 68
Perception du projet 69
3.2.1.1.2. Rôle des institutions de financement du développement (IFD), des investisseurs
régionaux, et des bailleurs de fonds 70
3.2.1.2. Passage au stade de la passation : 71

2 3
INTRODUCTION GENERALE Chapitre 1 : LE SECTEUR PRIVE ET LES PROJETS D'INVESTISSEMENT PUBLIC
DANS LE MONDE

Aujourd'hui plus que jamais les partenariats public-privés occupent une place importante dans
l'amélioration des performances des services publics. Dans ce livre il est fondamentalement Introduction

question de savoir comment un pays, en pleines réformes économiques, peut utiliser les
politiques de partenariat public-privé (PPP) pour améliorer les performances de ses projets Il Dans ce chapitre l'auteur parcourt différents cas de partenariats public-privé rencontrés à

d'investissement. Ce livre est une précieuse aide au lecteur pour mieux cerner les techniques travers le monde. Il essaie de tirer des leçons pour une meilleure gestion de ces contrats. Dans

de montage d'un projet PPP. Il lui fournit les voies et moyens lui permettant de gérer avec l'histoire de l'économie, le secteur public a toujours eu recours à des investissements privés

efficacité un projet PPP. L'auteur s'appuie beaucoup sur des cas concrets d'un certain nombre soit pour palier à l'insuffisance des ressources budgétaires soit pour bénéficier de la

de pays dont l'expérience est avérée dans le domaine des PPP.
Ici, l'auteur essaie de réunir pour les acteurs des PPP et autres lecteurs l'ensemble des
instruments pouvant les amener cerner et à gérer au mieux ces politiques. Il s'appuie
également sur des enseignements tirés de la participation du secteur privé à des projets
d'investissements publics dans un certain nombre de pays en Afrique et dans le monde.
L'ouvrage parcourt différents cas de partenariats public-privé à travers le monde et essaie de
recenser les meilleurs pratiques en la matière, l'objectif étant de recenser toutes les conditions
nécessaires à la réussite d'un montage, de la mise en œuvre et du pilotage d'un projet PPP
dans les pays en développement.
compétence du secteur privé souvent jugé plus efficace parce qu'étant plus rigoureux en
matière de gestion. Le chapitre conduit aussi le lecteur à découvrir toute la problématique des
PPP par rapport au financement public et lui permet de maitriser en profondeur la notion de
PPP. Une analyse comparative de la situation dans deux pays différents; un pays développé:
la France et un pays en développement: le Togo permet de dégager la particularité de la
gestion de ces contrats selon les contextes socio-culturels. Les résultats de étude montrent que
pour les pays en développement, il y a nécessité d'informer voir sensibiliser le public des
usagers sur cette notion de PPP. L'analyse place aussi le jeu des pouvoirs au centre de la
gestion des PPP dans les pays en développement (cas du Mali et du Liban. Des outils
pratiques de gestion de ces contrats seront également proposés.

1.1. LES PARTENARIATS PUBLIC-PRIVE: LECONS D'EXPERIENCES DANS LE

MONDE

Dans les pays en développement (PED), l'inefficacité de certaines entreprises publiques et

l'échec des réformes des années 1980 qui tentaient d'introduire une culture marchande en leur
sein, ont conduit les acteurs du développement dans les années 1990 à promouvoir l'arrivée
du secteur privé dans les services publics'. L'apport d'un opérateur privé, souvent étranger,
par son expérience de gestion, sa maîtrise technique et ses capacités de financement, était
présenté comme le moyen d'assainir les finances publiques et d'atteindre des objectifs de
service public".

1 Olivier, Rateau, Lettre des Economistes 2008.

2 Raccordement de la population aux réseaux d'infrastructures en particulier.

4 5
Les attentes se sont révélées démesurées: la première génération de PPP dans les PED n'a pas
su résister aux chocs externes '. Elle a cédé la place à une deuxième génération de contrats
dans lesquels le secteur privé assume une part plus limitée du risque (affermage plutôt que
concession) et où des outils efficaces de régulation sont mis en place afin que l'État puisse
assumer pleinement ses responsabilités (tarification, politique d'accès aux réseaux pour les
populations pauvres, etc.).
Cet apprentissage de la régulation est néanmoins un processus long et complexe et les PPP
restent des «contrats d'horlogerie »4 qui s'inscrivent dans un contexte social et politique dont
il faut tenir compte. Les exemples de partenariats prometteurs sont aujourd'hui ceux qui
cherchent à inclure d'autres acteurs que l'opérateur et l'État, comme les collectivités
territoriales, la société civile mais aussi les entreprises locales des pays en développement
(PED).
non seulement de savoir ce qu'est un pays à risque mais aussi de ressortir les contraintes
auxquelles font face les projets de PPP dans ces pays.
Le risque au niveau d'un pays tient d'une part, aux fluctuations macroéconomiques et d'autre
part à l'imprévisibilité des décisions des gouvernants, à la faible compétence économique et
financière et au manque d'indépendance de la justice, c'est-à-dire à un risque d'arbitraire («
risque régulatoire ») plus accentué qu'ailleurs.
L'investisseur local estime souvent le risque moins élevé que ne le fait l'investisseur étranger.
En effet, l'investisseur local n'a pas de problème de rapatriement des profits, il dispose d'une
capacité à rebondir sur d'autres affaires en monnaie locale et juge donc moins critique le
risque de change. De plus, il a une meilleure connaissance, y compris culturelle, de
l'interlocuteur public, ce qui le place mieux dans la négociation.

1.1.1. Quelques lecons d'expérience pour le montage d'un PPP dans un pays à risque. Pour autant, trouvera-t-on des actionnaires nationaux alors que ceux-ci peuvent rencontrer
d'autres opportunités plus aisées, comme le commerce ou l'immobilier, qui n'appellent
Ici nous nous appuyons sur l'expérience de l'Agence Française de Développement (AFD) d'autorisation publique qu'à la phase de l'investissement et ne sont pas sous surveillance
dans un certain nombre de pays à économie de faible croissance. L'AFD a le privilège d'être publique pendant toute leur durée de vie, en bref qui créent moins de coûts de transaction et
impliquée, comme prêteur et/ou comme conseiller de l'autorité publique, dans le montage de de risque régulatoire qu'un PPP ? De plus, les investisseurs locaux, dans les pays à taille
contrats de partenariats public-privé (PPP) pour la construction et/ou la gestion réduite, disposent-ils de ressources financières au même titre que les investisseurs étrangers?
d'infrastructures ou de services publics (eau, énergie, télécommunications, transport. .. ). Elle Tout ce manque de capacité financière appelle les investisseurs nationaux à n'intervenir que
intervient dans des pays considérés par les investisseurs comme difficiles, en raison à la fois dans des projets à taille modeste.
d'une appréciation élevée des risques macroéconomiques et politiques et de l'étroitesse des
marchés, corrélée à celle des perspectives de profits. C'est la raison pour laquelle nous avons Toutefois, force est de se demander si c'est tout ce qui est petit qui est toujours beau. «Petit
choisi de nous appuyer sur l'une de ses études pour analyser la situation dans les pays en voie marché» implique le manque d'économies d'échelle, le manque de marge pour amortir les
de développement. Un PPP ne se monte pas et ne s'exploite pas de la même façon ici, que là coûts fixes de premier établissement, d'exploitation et pour faire face aux aléas. « Petit
où l'appareil d'État est stabilisé et le marché vaste". Autrement dit, «le prêt à porter peut ne marché» est une notion relative, à la fois statique et dynamique.
pas être seyant dans tous les cas ». Mais avant de poursuivre notre analyse, il serait intéressant
En statique, un petit PPP est caractérisé par un investissement initial se chiffrant en dizaines
de millions d'euros et un chiffre d'affaires du même ordre de grandeur, c'est à dire de un à dix
3 En particulier, des crises financières et économiques. ou davantage, par rapport aux PPP attirant ordinairement les investisseurs étrangers.
'Pierre Jacquet, Lettre des Economistes N° 21, AFD, Décembre 2008. L'horlogerie regroupe l'ensemble des
techniques permettant de fabriquer des instruments de mesure du temps. (Wikipédia). P. Jacquet l'utilise dans
son article pour exprimer le fait que le partenariat public-privé est un long processus d'apprentissage qui
s'installe dans le temps.
50livier, Ratheaux, Lettre des Economistes, AFD, Décembre 2008.

6 7
En dynamique, c'est un marché présentant un taux de croissance de quelques pour cent, bien plus d'efforts pour réduire le niveau du risque politique ou du moins à en supporter les

moins attractif quant à la vitesse du retour sur investissement, que des marchés porteurs conséquences, aux prêteurs institutionnels également d'y contribuer en encourageant la mise

comme le téléphone mobile". en œuvre des réformes.

1.1.1.1. La controverse sur le coût du capital Il arrive parfois qu'avec le zèle du catéchumène, ou par comportement tactique, des pouvoirs
publics convertis à la privatisation dans certains pays demandent au privé de se charger de

Le taux de retour sur capital demandé par les investisseurs 7

dans ces pays à risque est parfois tout. De son côté, le candidat au PPP peut avoir le même comportement tactique d'annoncer

jugé surprenant, voire choquant, pour un PPP affichant des objectifs de service public. Ce que tout est possible, avec la conviction secrète qu'une fois l'affaire emportée, il renégociera

taux est positivement corrélé au risque. Il anticipe aussi la difficulté ou l'impossibilité ce qu'il sait irréaliste. Ceci semble être le cas de Togo électricité (Hydro-Québec) qui s'est

pratique de liquider le capital en fin de PPP et a fortiori, de faire une plus-value de cession soldé par un échec: l'opérateur et la puissance publique n'ayant pas pu s'entendre sur la suite

comme il est courant dans les affaires privées, auquel cas, il faut ajouter l'amortissement du à donner au contrat deux ans après sa mise en exécution.

capital au rendement courant. Les tenants de la gestion publique opposent à cette exigence la«
gratuité » du capital public, ce qui permettrait d'abaisser le prix au consommateur. La Dans ces pays à risque et à petit marché, la qualité de la gestion du PPP importe plus que le

comparaison est biaisée: malgré une moindre prime de risque, l'argent public a un coût, sans volume d'investissement privé ou les recettes budgétaires de privatisation. Pour

doute du même ordre que l'argent privé. Mais c'est un coût caché, à la différence de la l'investissement, État et prêteurs extérieurs publics sauront financer ou compléter le

rémunération du capital privé. Le capital public, c'est-à-dire le prélèvement actuel (produit de financement à des conditions avantageuses. Ce qui est primordial est de mettre de l'autonomie

la taxation) ou futur (emprunt public) sur le contribuable, met en œuvre trois éléments de coût et de la distance par rapport au risque d'ingérence dans la gestion. Le PPP limite ou écarte le

: un coût de collecte par les services fiscaux, douaniers et du Trésor; un coût d'opportunité mélange des genres entre prescripteur du service public et actionnaire. Devant ces contraintes

tout comme le capital privé''; enfin, élément le plus caché des trois, le coût pour la collectivité et difficultés énumérées ci-avant, l'on est en droit de se dire: que faut-il faire alors?

nationale de la distorsion/ des décisions des agents économiques soumis à la fiscalité et aux

droits de douane. 1.1.2. Quelques tentatives de réponses à ces contraintes et difficultés

1.1.1.2. La responsabilité du risque politique 1.1.2.1. Ajuster le montage institutionnel aux risques et aux perspectives de rentabilité

Dans la plupart des pays en développement, l'instabilité politique fait que les pouvoirs publics Ce principe vaut partout et plus encore dans les cas difficiles évoqués ici. La traditionnelle

sont parfois partiellement responsables, de par leur comportement et les faiblesses de la concession aux risques et périls n'est envisageable que dans les meilleurs cas. Il faut jouer au

régulation publique, du coût élevé du capital dans ces pays à risque. C'est à eux de fournir cas par cas, sur toute la gamme des formules à coûts et risques partagés: affermage concessif,
affermage pur'", mandat de gestion, en évitant toutefois la simple assistance technique!'.
6 Où au demeurant, si la concurrence peut y être vive avec d'autres fournisseurs, les pouvoirs publics
interviennent moins qu'en d'autres secteurs, qu'il s'agisse de politique tarifaire ou de programme
d'investissements.
'Une fourchette de 15 à 20% est couramment avancée.
8 Celui des usages alternatifs que l'on aurait pu faire de cet argent.
'Cette distorsion vient de ce qu'une taxe modifie les prix et les quantités par rapport à l'équilibre de marché (qui
est également un optimum selon la théorie économique) où l'utilité marginale du consommateur et le coût IOAvec ses deux variantes de rémunération dont l'une, proche du mandat de gestion, exonère l'opérateur du
marginal du producteur sont tous deux égaux au prix sans taxe. Selon certaines estimations (ministère français risque commercial.
des Finances, Banque mondiale), le coût de distorsion équivaudrait à environ 30% du montant de la taxe ou de
IIVente d'hommes-mois sans lien avec la performance.
l'impôt: à cet égard le coût (taux d'intérêt) du capital public devrait donc être majoré de 30%.

8 9
Un minimum de mise de fonds capitalistique est le gage du sérieux et de la durabilité de participation de producteurs indépendants à l'accroissement de la production (électricité),
l'implication du partenaire privé, non seulement dans la concession mais aussi dans mais elle refuse un découpage préalable dogmatique.
l'affermage.
1.1.2.3. Privilégier les reprises, tenir compte des qualités morales et professionnelles du
dirigeant de la PME et renforcer le contrôle.
Tableau 2.2 : Type de PPP et risques associés

Les PPP dans ces « pays à risque» passent souvent par la reprise d'entreprises de service
Type de PPP Risque Risque technique Risque commercial public (projets « brownfield») tandis que les projets d'infrastructures nouvelles (projets «
d'investissement d'exploitation
greenfield ») sont plus rares. Les pouvoirs publics sont tentés de privatiser par vente
• Concession au • Opérateur • Opérateur • Opérateur
risque et péril d'actions. Cette approche accroît le risque, donc le coût de gestion du PPP. Dans des pays à
• affermage • Pouvoir • Opérateur • Opérateur
gouvemance peu performante, les comptes des entreprises publiques sont rarement aux
public +
opérateur normes. Le commissaire aux comptes n'a pas toujours la compétence ni l'indépendance
(« petits»
investissemen souhaitables. Faute d'informations suffisantes, le repreneur ne sait littéralement pas où il met
ts) les pieds. Il s'expose à des passifs latents12 tandis que certains actifs 13, insuffisamment
• Affermage pur • Pouvoir • Opérateur • Opérateur
analysés lors des diligences de mise en place du PPP, peuvent s'avérer surestimés. En outre,
public
• Mandat de • Pouvoir • Opérateur • Pouvoir le rachat d'actions gèle des fonds au détriment de la remise en état urgente et de l'expansion
gestion public public
de l'outil de production. La recommandation pour monter des PPP non dissuasifs pour
Source: lettre des économistes N° 21, AFD l'investisseur privé est d'ériger une « muraille de Chine» entre le passé et l'avenir, en faisant
liquider la structure publique par les pouvoirs publics, en ne transmettant au repreneur que

1.1.2.2. Limiter le « découpage» I'actif utile'" et le personnel utile et en lui accordant une garantie publique de passifs, relative
à tous les événements de la structure publique antérieurs à la reprise effective (ou, a minima,

Sur ces petits marchés, on évitera de trop découper les activités pour les confier à des tous ceux qui n'ont pas été explicitement et exhaustivement notifiés aux candidats à la

gestionnaires distincts, recommandation pourtant fréquente dans le souci de limiter le pouvoir reprise).

de marché du PPP en confinant les activités en monopole naturel et en introduisant de la

concurrence. Il faudra accepter de privilégier l'atteinte d'une taille critique attractive pour Particulièrement dans de tels projets, renégocier le contrat n'est pas déshonorant et doit être

l'investisseur, évitant ainsi des coûts de coordination déraisonnables ou des montages où l'on organisé à l'avance. Ceci n'est pas contradictoire avec la critique des comportements

prend ici pour mettre là : montages où une activité est isolée avec un tarif élevé pour la opportunistes mais traduit la prise en compte des imprévus et l'aléa sur une situation de départ

rentabiliser. .. au détriment de l'équilibre du secteur. Par exemple, on acceptera de ne pas mal connue.

séparer la gestion de l'infrastructure de celle de l'exploitation dans du transport ferroviaire, de

regrouper la gestion des installations et la gestion de l'assistance en escale dans un aéroport, Sur de petits marchés, les contrats de PPP sont passés avec des petites et moyennes

de ne pas séparer la production du transport de la distribution dans l'électricité, de ne pas entreprises. Le bon choix du directeur de l'entreprise est donc décisif, à l'instar de celui des

séparer la distribution d'eau en sociétés distinctes par ville, etc. Cette approche par « paquets
"Contentieux avec des créanciers, réclamations du personnel.
» ne fait pas obstacle à l'accès de tiers opérateurs au réseau (chemins de fer) ou à la I3lmmobilisations corporelles, créances sur les clients.
l4Rémunération par une redevance d'usage et/ou un rachat.

10 11

L
personnes dans un contrat de consultants, et importe plus que la description ex ante de la
méthode de travail. Or, les méthodes de sélection du délégataire,
recommandées, accordent peu ou pas de poids à ce choix de la bonne personne alors que dans
un projet brownfield, la reprise en mains de l'exploitation technique et commerciale, qui
nécessite des gestionnaires« de terrain », est de nature à produire des gains rapides de
productivité et de qualité des services mais que la pérennité de ceux-ci dépend d'un inlassable
suivi quotidien.
Il faudra aussi accepter, pour monter un PPP adapté aux situations traitées ici, d'en rabattre
par rapport au schéma idéal en adaptant le niveau de service aux possibilités du marché et en
limitant l'investissement aux composantes à plus fort rendement, en faisant de la réparation
plutôt que du renouvellement intégral. Mais le risque ici est évidemment de ne pas assurer la
pérennité de l'outil de travail or l'un des objectifs pour la mise en place d'un PPP est
justement la pérennité du service et donc celle des investissements sous-jacents. Les parties
doivent à mon humble avis trouver un juste milieu qui permette non seulement à l'opérateur
de rentrer dans ses fonds mais aussi à l'Autorité publique de réaliser son objectif, celui
d'avoir un service disponible et de qualité pour les usagers.
de succès que si une très forte hausse de l'activité permet de vite résorber le sureffectif, ce qui
généralement est un pari téméraire. C'est au contraire l'approche «chirurgicale» qui permet la soutenabilité
financière de l'affaire, sa pérennité tout court, en permettant aussi le rajeunissement de
l'effectif et la formation sur le tas au contact des anciens, contrairement à l'ajustement par
attrition naturelle.
Tout le pouvoir aux consommateurs ? Le PPP relève de la stipulation pour autrui. Les
pouvoirs publics disent à l'exploitant, à la place des consommateurs, ce qui est bon pour eux :
les caractéristiques du service et à quel prix le payer. Les consommateurs sont parfois les
grands oubliés, même avec la gestion privée qui apporte toutefois une attention commerciale
inconnue auparavant. Des PPP réussis sur le plan financier peuvent comporter un partage
complice de la rente entre autorité délégante et gestionnaire délégué, sur le dos des
consommateurs. Dans d'autres cas, l'absence de régulation par les représentants des clients
accroît le risque régulatoire, pour l'exploitant, inhérent à la régulation par les seuls pouvoirs
publics. Encore faut-il que les clients soient organisés, ce qui n'est rencontré que dans le cas
de PPP servant un nombre limité de grands clients18, et pas dans ceux à clientèle dispersée!",
faute d'associations de consommateurs disposant d'une légitimité.

Souvent l'on se pose la question de savoir s'il faut dans des conditions pareilles baisser les La durée de vie parfois trop courte des PPP est aussi parfois cause de leur non-réussite sur le
prix ou accroître la quantité ou la qualité. Sauf exceptions, comme un marché porteur à fort terrain. Alors que la loi accorde à une société privée une vie pour ainsi dire «illimitée»
progrès technique", une industrie de main-d'œuvre quand la reprise est précédée d'un plan (statuts de 99 ans), il est paradoxal de ne laisser à un PPP qu'un horizon de vie très court
social16 ou des gains de productivité élevés résultant d'une simple rationalisation de (disons 5 à 10 ans), qui n'est pas à l'échelle des investissements à exploiter ou à réaliser, des
l'exploitation sans gros investissements'", la priorité ira à l'accroissement de la desserte et à réformes de gestion à mener et des responsabilités de gestion d'un service public. Soulignons
l'amélioration de la qualité des services, plutôt qu'à la baisse des prix. qu'au Togo cette durée va parfois jusqu'à 25 ans dans le domaine de l'énergie (Contour
Global) voire 30 ans dans le domaine du transport aérien (SALT). Mais dans la majorité des
L'efficacité ou les Ateliers nationaux? En cas de reprise d'une activité existante, faut-il cas, il est au plus de 10 ans selon les résultats de nos entretiens avec les responsables des rares
privilégier le maintien de l'emploi ou le départ sur de nouvelles bases avec le seul effectif entreprises togolaises qui sont sous ce régime (Togo rail, MM Minning, SOTOPLA ... ). Le
nécessaire selon les meilleures pratiques ? La première approche fait passer l'intérêt délai est très important pour permettre à l'opérateur d'opérer des restructurations nécessaires
spécifique des salariés du PPP avant l'intérêt plus général de ses consommateurs. Elle et de rentrer dans ses fonds tout en rendant un service de qualité.
maintient la paix sociale au prix d'une faible productivité, avec cet effet aggravant que ceux
qui ne travaillent pas gênent et démotivent ceux qui voudraient travailler. Elle n'a de chance Les délais contractuels envisagés pour les PPP sont donc souvent trop courts. Un souci
dogmatique de la concurrence pour le marché fait oublier les difficultés du montage. Il faut
l'Comme le téléphone portable.
l'Exemple de certains chemins de fer à fort sureffectif et sous-traitant très peu. l'Chemins de fer de fret, ports, BOT de production d'électricité ...
l'Par exemple, dans la manutention portuaire. l'Distribution d'eau, transports collectifs ..

12 13
 donner du temps pour amortir les coûts de transactiorr" exposés pour soumissionner et Les approches de la gouvernance des PPP se concentrent généralement sur deux voire trois
prendre possession des lieux. Il faut accorder suffisamment de temps pour l'investissement, dimensions: une dimension contractuelle (quelles incitations pour le secteur privé ?), une
même dans le cas d'un affermage", car dans un pays difficile, l'investissement est lent à dimension institutionnelle (quelles instances de régulation mettre en place ?) et, dans les
réaliser et la tâche de remise à niveau de l'exploitation peut être très lourde. Il faut laisser un meilleurs des cas (Breuil, 2004), une dimension participative (comment intégrer les usagers
temps de réflexion à l'actionnariat national, qui n'ira pas dans une affaire qui doit du service à la gouvernance du partenariat ?). Nous proposons de compléter ces approches par
contractuellement disparaître dans un petit nombre d'années. Or si l'actionnariat national ne une analyse en profondeur des jeux de pouvoir qui structurent la réalité des PPP et par un
vient pas, le PPP risque de rester une verrue au lieu d'être banalisé dans le paysage ambiant. questionnement sur la signification même des termes d'un PPP pour les différents acteurs qui
le signent.

La banalisation du PPP semble importante pour la réussite de ce dernier. Olivier Ratheaux

(2009), dans un article publié dans la lettre des Economiste (AFD), va plus loin en comparant 1.1.2.4.1. Asvrnétrie d'interorétation des notions clés du contrat
le PPP à un four banal et à une boulangerie en proposant de banaliser les PPP. Pour cet auteur,
--t< si au Moyen-âge européen le four à cuire le pain était un service public du village, L'échec de la concession d'Énergie du Mali offre un exemple particulièrement intéressant
. maintenant nul ne s'offusque de ce que notre pain quotidien nous soit donné (plus exactement pour illustrer les incompréhensions et les malentendus que peut faire naître ce type de
vendu) par des boulangers privés, sans nulle considération de service public, d'autorité montage dans les pays en développement. L'analyse de cet échec par Hibou et Vallée (2007)
organisatrice ou de régulateur indépendant. Or est-il un service plus essentiel que celui du met en lumière à la fois les préoccupations et les objectifs difficilement conciliables entre les
pain (l'eau, sans doute) ? Voilà donc l'objectif: banaliser les PPP comme des boulangeries partenaires du contrat, mais aussi leurs différences de compréhension et de perception, et
! »22 jusqu'à l'ambivalence des individus eux-mêmes.

1.1.2.4. Une approche sociologique et politique des contrats de partenariat public-privé Au cours de ce PPP, les partenaires ont adopté des interprétations différentes de certaines
décisions (distribution de dividendes, modification de la hiérarchie salariale, versement ou
Les partenariats public-privé constituent-ils un outil approprié pour développer l'accès aux non de compensations) ou de certaines évaluations (prix, charges de l'entreprise). Ces
services essentiels dans les pays en développement ou sont-ils le produit d'une pensée divergences n'ont cessé de se creuser pendant cinq années, alimentées par l'intervention des
occidentale ethnocentriste peu adaptée aux réalités sociales des pays du Sud? De nombreuses bailleurs de fonds et l'usage intensif d'experts internationaux, jusqu'à la résolution finale du
études ont analysé les aspects économiques, juridiques et financiers des différentes formes de conflit par la rupture du contrat et le départ du concessionnaire Saur. La décision, par
gestion déléguée (coûts comparés d'une gestion publique ou privée, éléments incitatifs des exemple, de distribuer des dividendes dans une période financièrement difficile, illustre
contrats, adaptation comparée des PPP au droit français ou au droit anglo-saxon, etc.). En l'incompatibilité des objectifs et les différences d'approche entre les partenaires: pour la Saur,
9' revanche, les questions de socio-anthropologie ou de sociologie politique de ce type de cette décision était cohérente avec une logique d'actionnaire dont la bonne santé est jugée à
montage sont rarement abordées, alors même que le fonctionnement d'un PPP est aussi l'aune des profits qu'elle distribue alors que, pour les autorités maliennes, elle était contraire à
;,.tributaire de facteurs non techniques. une logique d'investissement à moyen terme.

Cette décision a donc été interprétée par les uns comme un signe de responsabilité par rapport
aux normes internationales d'évaluation des performances des entreprises et, par les autres,
2oProportionneIlement plus élevés pour de petites affaires. comme une erreur de stratégie, une preuve de la surestimation de ses charges par l'entreprise,
21Typiquement, une durée de 10 à 15 ans sera plus appropriée qu'une durée de 5 à 10 ans.
220livier Ratheaux, lettre des Economistes, N° 21 AFD. voire comme le symbole de l'exploitation d'un pays par une multinationale étrangère.

14 15
Mais même sur des notions a priori considérées comme aussi objectives que le prix de l'eau et
de l'électricité, la recherche montre que plusieurs visions s'affrontent et proposent une
acception différente :un prix « politique» calculé sur des bases telles que le pouvoir d'achat et
la comparaison par rapport aux prix des pays voisins, la volonté d'atteindre les objectifs du
millénaire ou le souci de promouvoir le développement industriel par des coûts d'intrants
limités; un prix« comptable» se référant aux coûts de fonctionnement réels de l'entreprise;
un prix « technique» résultant d'un modèle financier et d'un équilibre de bilan à moyen terme
; ou encore un prix « de marché» calculé de façon à ce que l'entreprise soit rentable au terme
Cette asymétrie d'interprétation des termes du contrat se traduit également dans le conflit qui
a opposé l'Etat togolais à la Société Togo électricité, filiale d'Hydre-Québec dans la mise en
œuvre d'un contrat de fourniture et de distribution de l'énergie électrique au Togo.
1.1.2.4.2. La prise en compte de la dimension culturelle de l'environnement dans
l'élaboration des termes d'un contrat PPP
A ces incompréhensions qui rendent difficile l'exécution de contrats entre partenaires public

de la concession.
Ces différences de point de vue sur les prix ont été au cœur de négociations interminables, de
même que sur des notions pourtant moins techniques comme la transparence (qui doit être
comprise pour les comptes, les subventions, l'équité et la redistribution ? ou pour le respect
des normes de l'économie de marché, du processus de privatisation,
financiers, la répartition des rôles entre public et privé ?).
et privé dont les logiques diffèrent, s'ajoute une dimension culturelle dans le cas d'un contrat
conçu et exécuté par des acteurs occidentaux pour un pays en développement. En prenant
garde d'éviter le piège culturaliste qui tendrait à figer et à généraliser les représentations ou
les pratiques au sein d'un pays donné, une approche des questions de développement - et en
particulier des PPP - par un questionnement sur le rôle de la culture, apparaît particulièrement
les arrangements féconde ainsi que l'ont montré les débats de la conférence « Culture et développement»
organisée par l' AFD et le réseau d'économistes EUDN en décembre 2007.

Au sein même des autorités maliennes, les positions ont été caractérisées par une profonde
hétérogénéité, avec des différences de positions entre ministères, régulateur, présidence, etc.,
et des frontières floues et mouvantes. Le concept clé dans un PPP de régulation a lui-même
été compris de multiples manières: le régulateur a ainsi été perçu tantôt comme celui qui doit
corriger les déséquilibres entre nord et sud, tantôt comme le défenseur des usagers, tantôt
comme un arbitre neutre, tantôt comme le garant des positions gouvernementales ou même
comme celui qui anticipe les positions du Président ". De même pour la signification d'un «
bon partenariat » (contrat basé sur la confiance, transfert de responsabilité, instrument de
libéralisation et de redressement d'un secteur, etc.). Enfin, la complexité et l'imbrication de
ces significations s'illustrent aussi dans l'ambivalence des individus qui, selon la situation
dans laquelle ils se trouvent, puisent dans différents registres et changent d'appréciation, tel
cet employé d'EDM qui, en tant que professionnel, reconnaissait le bon travail effectué par
Saur, en tant que citoyen malien, désapprouvait la privatisation et, entant qu'employé,
critiquait la politique de gestion du personnel de Saur tout en s'inquiétant d'une possible
renationalisation.
Ainsi, les travaux présentés par Philippe d'Iribarne sur les entreprises dans les pays en
développement (d' Iribarne, 2003) montrent que des notions fondamentales comme la
coopération ou la confiance s'enracinent dans des visions de l'homme et de la société qui
diffèrent selon les sociétés du fait de leurs histoires particulières (la position de l'homme libre
et le contrat revêtent une signification particulière dans le monde anglo-saxon tandis que les
droits et devoirs liés au rang façonnent les modes de penser en France, etc.).
D'Iribarne soutient que s'il est possible de construire dans le fonctionnement de chaque
entreprise des formes d'ordre social qui, tout en étant compatibles avec la culture locale,
soient favorables à la performance, cette construction ne va pas de soi et suppose une
compréhension fine des modes de fonctionnement des sociétés.
Ce type d'approche ethnographique a également été utilisé pour analyser des exemples de
partenariats public-privé, comme le contrat de gestion déléguée d'un service public au Liban
pour lequel Hela Yousfi (2007) a étudié la manière dont les différences culturelles ont
influencé le déroulement du partenariat. Elle a notamment mis en lumière des divergences

23 Olivier Rateaux, Lettre des Economistes N° 21, AFD, (2009). d'interprétation du partenariat et d'une « bonne coopération» en termes d'engagements

16 17
contractuels et de répartition des rôles entre acteurs français et libanais. Pour l'opérateur ~ de ceux où ils ont été conçus, donne lieu à des phénomènes de recomposition, d'hybridation et

français, le contrat signifiait une claire répartition des rôles entre les partenaires et un de métissage originaux (Coing, 1996).

jugement de l'opérateur sur les résultats. Il devait donc avoir toute autonomie pour agir dans
ce cadre, notamment pour recruter du personnel. C'est donc une superposition de décalages sémantiques qui peuvent créer des difficultés dans
l'exécution de contrats de PPP : décalages entre « culture occidentale »et « culture locale »,

Toute intervention des Libanais dans la gestion était vue comme une entrave à la bonne entre logique formelle et logique informelle, entre « culture d'administration» et « culture

réalisation du contrat. Dans une telle perspective, le gestionnaire devait être mû par les d'entreprise », entre « culture technique» et « culture politique », etc. Ces différentes cultures

devoirs de son métier et non par les injonctions de clients perçus comme incompétents. Les fonctionnent un peu comme des pelures d'oignon successives et chaque individu puise

Libanais, au contraire, mettaient l'accent sur l'unité du groupe, leur idéal étant de « travailler alternativement dans les différents registres identitaires, en fonction du contexte. Bien

d'une seule main ». Chacun devait alors pouvoir exprimer son point de vue sur un problème entendu, aucune de ces « cultures » ne constitue un ensemble cohérent ou univoque mais

donné selon une logique où « chacun est grand» et contribue au projet commun. chacune d'elle est sans cesse remise en question et réinventée au cours de l'histoire.

Dans cet exemple, les différences de représentation autour des rôles de chacun dans le A noter qu'une certaine « culture d'entreprise » orientée vers les résultats, valorisant

partenariat ne se sont pas simplement ajoutées aux obstacles rencontrés mais elles s'y sont l'initiative des employés et ouverte sur l'attente des clients n'est pas l'apanage du seul secteur

greffées en façonnant à la fois leur lecture et la nature des solutions adoptées pour les privé : il existe des régies de service public dans les pays en développement dont les

dépasser. Les lectures diverses d'une même situation, si elles ont servi à défendre des intérêts, performances sont remarquables, comme la régie des eaux de Phnom Penh qui offre un

ont ainsi « parlé» la culture de ceux qui les utilisaient. contraste singulier avec une administration cambodgienne marquée par le manque d'efficacité
et la corruption (Blanc et Riès, 2007). Dans ce cas, le redressement spectaculaire opéré au

La « culture» (ou plutôt, si l'on veut éviter de sur-jouer le terme de culture, la « sous-culture cours des dix dernières années n'a été possible ni grâce au recours à un partenaire privé, ni par

» associée à un groupe social fortement contextualisé) pourrait donc être ici interprétée la contractualisation d'objectifs formels avec les autorités de tutelle, mais bien par

comme ce qui donne sens à ce que vivent les hommes et ce qui s'incarne dans leurs façons l'introduction d'une culture d'entreprise nouvelle, incarnée au quotidien par un dirigeant

d'interagir les uns avec les autres, de juger leurs comportements, etc. L'approche sociologique charismatique.

et culturelle remet donc en cause les présupposés implicites d'un sens universel des concepts
et outils sur lesquels reposent les partenariats public-privé: qu'est-ce qu'un contrat? Quelles Ainsi, malgré la difficulté à défmir « la culture », ces travaux empiriques montrent que la

institutions formelles et informelles garantissent son exécution ? Quelle est la véritable réussite des partenariats public-privé nécessite un examen approfondi des sociétés dans

signification d'un horizon temporel de dix ans? Comment s'opposent ou se superposent les lesquelles ils s'inscrivent et un suivi des évolutions qu'elles engendrent.

notions de public et de privé? Etc.

1.1.2.4.3. Jeux de pouvoir et dimension politique

Cette approche nous incite donc à critiquer certains contrats présentés comme des « best
practices universelles» qui ont « fait leurs preuves ailleurs» en révélant que nous appliquons Un PPP, au-delà du contrat qui le matérialise, est aussi et avant tout un jeu d'alliances entre
souvent à nos actions un prisme conceptuel ethno centré et des représentations liées à notre des acteurs, alliances qui sont susceptibles d'évoluer dans le temps. L'analyse des modalités
propre histoire, culture ou héritage, et que nous avons tendance à appréhender l'autre à travers politiques de l'exercice du pouvoir au sein d'un PPP est donc éminemment pertinente pour en
nos propres références, ce qui peut donner lieu à des incompréhensions, des décalages et des
échecs. En réalité, l'exportation de modèles de contrats de PPP dans des contextes différents

18 19
 comprendre les enjeux, même si une certaine rhétorique techniciste du PPP tente de les une opportunité de distribution de postes privilégiés, un moyen de contrôler l'accès des
villages à l'électricité en échange de leur allégeance, etc.
dissimuler en présentant une version pacifiée.

Si l'on revient sur l'exemple cité plus haut de gestion déléguée d'un service public au Liban, Les tensions internes au sein de l'Etat malien ont été vives entre des logiques contradictoires

il convient d'ajouter à l'analyse celle des réseaux de clientèle qui ont perturbé le déroulement d'assainissement des finances publiques, d'extension des services essentiels à la population,

du contrat. En effet, la localisation de la filiale de l'opérateur privé dans un bâtiment construit etc., et le PPP a servi de catalyseur à des évolutions des positions des uns et des autres. D'où

par le frère d'un député du parti opposé à celui du directeur de l'Office public'", ou les liens l'illusion à attendre une position unique et claire du partenaire public alors que celui-ci ne

entre le ministère des Travaux publics et certains notables libanais ayant fait fortune dans s'exprimait jamais directement, avançait de façon biaisée (« à pas de caméléon »25) et se

l'immobilier, peuvent apporter un éclairage au conflit dans la mesure où l'économie locale défendait d'arbitrer pour privilégier sa cohésion interne, affichant une volonté de négociation
qui n'était que de façade.
repose largement, dans la ville étudiée, sur les rentes foncières et immobilières.

~e choix d'un modèle de PPP n'est donc pas la garantie d'un résultat « gagnant-gagnant» TI n'est d'ailleurs pas étonnant que l'étude des PPP dans les pays en développement aboutisse
comme certains aiment à le faire croire mais, selon les situations, peut au contraire consolider à la problématique du rôle et du fonctionnement de l'État puisque ces montages renvoient aux

les positions de domination de certains acteurs sur d'autres, comme le montrent les cas de questions de la fiscalité, de la solidarité et, du fait du tissu social dans lesquels ils s'insèrent,

mise en gestion privée de la seule partie rentable d'un service public d'eau par exemple au aux questions de la pauvreté et des inégalités. L'État (ou la municipalité dans le cas de

détriment de la clientèle la moins solvable dont le service se dégrade du fait de la perte des services décentralisés) doit rester responsable des politiques d'accès aux services essentiels

péréquations entre riches et pauvres (phénomène d'écrémage) (Auriol et Blanc, 2007). Ces dans le cadre d'un PPP même si l'action publique dans les pays en développement s'articule

situations illustrent également un phénomène de capture du service par les élites urbaines qui aussi autour d'autres acteurs (ONG, bailleurs de fonds) que l'analyse ne doit pas oublier de

bénéficient d'une connexion au réseau et rappellent que la question tarifaire est au cœur des prendre en compte. En pratique, un écueil important de ces partenariats est précisément la

PPP (ici, un maintien de tarifs bas par des subventions ne profite pas aux plus pauvres car difficulté de certains États à assumer cette responsabilité.

ceux-ci n'ont aucun accès au réseau).

Dans certains cas, l'absence de politique de welfare local peut amener l'opérateur privé à

Dans le cas d'Énergie du Mali, les jeux politiques ont également été très présents: la brusque développer des initiatives de Responsabilité Sociale d'Entreprise, comme l'a étudié Sarah

augmentation des tarifs de l'eau et de l'électricité proposée par l'entreprise en 2003 qui Botton (2007) à Buenos Aires: les efforts de l'équipe « Desarollo de la comunidad» de Suez

touchait peu les classes défavorisées, a rencontré une forte opposition parce qu'elle nuisait pour la fourniture de l'eau dans les quartiers défavorisés ont pu porter leurs fruits uniquement
à partir du moment où elle a pu instaurer une coopération avec l'ensemble des acteurs du
aux classes moyennes (commerçants, fonctionnaires) proches du pouvoir politique (Leborgne,
2006). En outre, l'hétérogénéité des positions des autorités maliennes a illustré la difficulté du secteur et surtout consolider ses relations avec les pouvoirs publics locaux qui ont alors joué
leur rôle.
processus de décision de la société malienne qui valorise fortement le consensus, ainsi que le
chevauchement des positions de pouvoir et d'accumulation, et l'entrelacement des réseaux
clientélistes, pour paraphraser Jean-François Bayart (1989). Avant l'arrivée du Ainsi, l'ampleur des jeux de pouvoir et la diversité des rapports de force qu'engendrent les

concessionnaire, l'entreprise publique EDM représentait en effet une source d'enrichissement, PPP rendent la signification politique de ces derniers très différente d'une situation à l'autre,
d'un secteur à l'autre, d'une temporalité à l'autre. Les PPP sont concomitants de processus de

"D'après "expression de Richard Banégas (2003).

"Olivier Rateaux, Lettre des Economistes, AFD (2009).
20 21
redéfinition permanente des règles du jeu et ils apparaissent souvent difficilement compatibles en eaux souterraines locales, situation assez unique en Afrique. Le marché de vente d'eau par

avec les modèles étroits inscrits dans les contrats qui sous-entendent une délimitation nette et les POPs est estimé en 2006 à 6.5 millions de dollars, soit 46 % des recettes du marché

stable du public et du privé ainsi que de la relation entre acteurs. Ils peuvent également périurbairr". Les opérateurs privés de l'agglomération de Maputo et Matola sont aujourd'hui

constituer une opportunité de modification de la relation État-citoyens, des relations de environ 35029; ils ont construit 400 bornes fontaines et réalisé 25 000 connexions à domicile

solidarité entre classes sociales et de la définition du service public au niveau politique. (contre environ 90 000 connexions et 300 bornes fontaines pour AdeM). Ils sont
particulièrement dynamiques dans les zones périurbaines en forte croissance où ils sont

Pour tirer les leçons de l'expérience passée et proposer des modèles adaptés à la diversité des souvent le seul fournisseur d'eau. En outre, l'évolution de ces opérateurs est particulièrement

situations, il semble donc moins pertinent de raisonner en termes de succès ou d'échec dans rapide, tant par leur nombre (335 en 2007 contre 192 en 2005) que par leur part de marché (23

l'absolu que d'essayer de comprendre les processus, les évolutions des jeux d'acteurs et les % des ménages).

modifications des lieux de responsabilité.

La population servie par les POPs est estimée à environ 250 000 personnes. Les POPs ont été

1.1.2.4.4. Vers des partenariats à l'échelle locale: opérateurs privés informels et systèmes ignorés par les autorités de Maputo jusqu'en 2003, date à laquelle ils ont été mentionnés pour
la première fois lors d'une conférence sur les PPP urbains à Maputo. La première rencontre
associatifs d'approvisionnement en eau potable
officielle entre les POPs et les autorités a eu lieu en 2006, et les discussions se tiennent à
présent via les deux associations qui se sont créées au sein des POPs. Les POPs sont
La faible appétence des opérateurs privés internationaux pour les marchés des PED aux
risques élevés et à la demande peu solvable, en particulier quand il s'agit des quartiers aujourd'hui au cœur des préoccupations politiques pour étendre l'accès au service de l'eau et

périphériques des grandes villes ou des bourgs ruraux, invite à élargir la réflexion sur les PPP leur influence s'accroît souvent en période électorale.

à d'autres types de partenariats. Dans ces zones où le service public est déficient, les
initiatives d'opérateurs d'eau privés locaux informels se sont multipliées; dans d'autres cas, Comment l'autorité publique peut-elle accompagner ces acteurs privés locaux pour faire

les projets des gouvernements financés par les bailleurs de fonds ont favorisé la mise en place évoluer leur activité afin de respecter des standards de service public (qualité de l'eau,

d'associations d'usagers à qui la gestion de l'eau a été confiée26. Ces deux formes de « gestion régulation des prix, etc.) sans que soit compromis leur dynamisme entrepreneurial ? Quel rôle
les POPs sont-ils amenés à remplir pour permettre d'augmenter l'accès des plus pauvres aux
partagée» posent néanmoins des questions de régulation.
services essentiels, non pas comme un effet collatéral toléré, mais dans le cadre d'une

1.1.2.4.4.1. Prise en compte du secteur informel au Mozambique politique publique volontariste?

A Maputo, le service fourni par l'opérateur Aguas de Moçambique (AdeM), qui a signé en En particulier, la formalisation des activités des POPs constitue-t-elle un préalable

1999 un contrat de type affermage" avec la société de patrimoine FIPAG, est indispensable à toute forme de régulation ? Si la logique « légaliste » promue par certains

particulièrement dégradé (l'eau est disponible seulement une dizaine d'heures par jour), en bailleurs consiste à stimuler la performance par la seule promotion d'un marché formel, il

particulier dans les zones péri urbaines où le réseau n'a souvent pas été étendu. En parallèle, semble qu'elle ait montré ses limites dans les pays en développement et qu'il faille envisager

des fournisseurs informels privés et indépendants ont depuis la fin des années 1980 investi des synergies plus souples entre acteurs formels et informels, qui passeraient par des

dans la réalisation de petits systèmes d'alimentation s'approvisionnant à partir des ressources mécanismes de supervision et de soutien, d'incitations plutôt que de sanctions, et d'adaptation

"Source: CRAISAL : Avaliaçao de satisfaçao dos consumidores : abastecimento de agua na aglomeraçao de

"Janique Etienne, Aymeric Blanc, lettre des économistes N° 21, AFD
Maputo, 2007
27Contrat de 15 ans signé en 1999 avec Saur (qui s'est retiré en 2002), Aguas de Portugal et des investisseurs
"Source: FIPAG/Hydroconseil : MWSP Component 3, Project rational and methodology, 2007
locaux.

22 23
des standards aux besoins locaux. Le dialogue (à travers la promotion d'associations de POPs, été formées dans les bourgs ruraux (3000 à 10 000 habitants environ) dans le cadre des

d'usagers, la tenue de négociations informelles continues, etc.) semble être la première étape programmes d'investissement dans le secteur de l'eau. En 1994, suite à une forte croissance

indispensable de cette régulation; des dispositifs de diffusion d'informations relatives aux du nombre de bourgs équipés de réseaux thermiques ou solaires dans des zones très éloignées

tarifs et à la qualité des services peuvent également être utiles à des fins de comparaison et de de la capitale, et face aux difficultés des services déconcentrés de l'Etat à assurer un suivi
rapproché des équipements confiés aux AUE, une Cellule d'appui conseil aux systèmes
promotion d'une qualité minimale.
d'adduction d'eau potable (CCAEP) a été constituée au sein de la Direction nationale de

La régulation, encore à inventer et à construire au niveau social et politique aussi bien que l'hydraulique (DNH), en accompagnement d'un projet financé par la KfW. Ce dispositif a

technique et économique, de ces fournisseurs d'un service qui n'a pas encore les connu un vif succès tant auprès des exploitants (AUE) pour les conseils apportés par la

caractéristiques d'un service public et que certains ne considèrent que comme une solution cellule, que de l'administration et des bailleurs soucieux de la pérennité des investissements
réalisés.
transitoire et sous normée, est donc l'un des enjeux fondamentaux de l'évolution de l'offre de
services essentiels pour les PED dans les prochaines années.
La mission d'audit a ensuite été privatisée et deux contrats ont été signés avec la DNH,

1.1.2.4.4.2. Régulation des associations d'usagers en Afrique de l'Ouest chacun pour une partie du pays, l'un avec l'ancienne équipe de la DNH aujourd'hui constituée
en GIE, l'autre avec un bureau d'études. Avec le transfert de compétences de

Dans plusieurs pays d'Afrique de l'Ouest tout comme au Togo, le processus de l'approvisionnement en eau à des communes souvent dépourvues de services techniques, et la

décentralisation en cours transfère aux communes la responsabilité du service d'eau, mais les promotion par la DNH des petits opérateurs privés pour la gestion déléguée de nouveaux

politiques sectorielles intègrent ce changement de façons différentes. Au Mali et au Bénin par systèmes d'adduction d'eau potable (AEP), le rôle de ces cellules d'audit, intermédiaires entre

exemple, les communes ont l'obligation de déléguer la gestion à une association d'usagers ou opérateur et maître d'ouvrage, est aujourd'hui essentiel. A l'avenir, celles-ci devraient
contractualiser avec les communes elles-mêmes, ce qui pourrait accroître la diffusion de
à un opérateur privé.
l'information aujourd'hui encore assez centralisée.

Le respect d'obligations de service public est alors un enjeu majeur, en particulier pour
l'accès au service des populations les plus pauvres. Si des clauses pro-poor permettent en Au Niger, dans la région de Maradi, c'est un bureau d'études qui assure la collecte des

principe de réguler le tarif et le coût du raccordement, ou de recréer des équilibres entre données d'exploitation de 40 systèmes. Ces données sont ensuite transmises au ministère de

usagers, l'expérience montre que les collectivités manquent souvent d'outils leur permettant l'Hydraulique et aux autorités administratives locales (communes et préfectures). Le rapport
du Bureau de conseil et contrôle fait l'objet d'une restitution auprès des communes,
de suivre la mise en œuvre de ces contrats.
associations d'usagers, exploitants et services techniques. Il ressort du rapport de l'année
2007 que l'état de fonctionnement technique des équipements est en général satisfaisant à
Dans plusieurs pays pourtant, un mode original de « régulation» a été mis en place grâce à
l'exception d'un centre qui n'a pu effectuer les réparations nécessaires faute d'épargne. En
l'audit technique et financier des exploitations et à la diffusion des résultats de l'audit. Au
Mali, au Niger et au Tchad, ce dispositif a permis aux collectivités d'assurer un contrôle plus revanche, la situation financière des exploitations est plus préoccupante puisque seulement 68
% des exploitants respectent leurs engagements contractuels tels que le versement d'une
efficace du respect du cahier des charges des opérateurs et de la bonne exploitation des
redevance pour le renouvellement et l'extension des réseaux. Ces résultats techniques et
systèmes ainsi que de limiter la corruption par une plus grande transparence des comptes.
financiers sont toutefois meilleurs que ce qui est généralement constaté dans les centres qui ne
font pas l'objet de suivi.
Le Mali a été le premier pays à mettre en place ce type de mécanisme qui, par la suite, a servi
de modèle dans la sous-région. A l'origine, des Associations d'Usagers de l'Eau (AUE) ont

24 25
 PPP, comme les missions de règlementation (édiction et contrôle) ou encore de soutien au
Dans les régions sud du Tchad, une cellule d'audit similaire opère également. C'est une ONG
secteur privé (aide économique).
locale, AGIR, qui a été sélectionnée pour mettre en place cette Cellule de conseil et d'appui à
la gestion (CCAG). De statut associatif, elle assure le suivi de 33 sites qui ne lui permettent
En fait, la définition du terme partenariat public-privé renvoie à un concept global de nature
pas encore d'atteindre l'équilibre financier et c'est un projet financé par l'AFD qui permet de
économique et varie beaucoup d'un interlocuteur à l'autre et d'un pays à un autre; il n'en
soutenir cette association. Cette subvention d'équilibre a été maintenue jusqu'à fin 2009 ; la
existe pas à ce jour, de définition officielle universellement retenue. D'ailleurs, le partenariat
redevance payée par les associations d'usagers est alors jugée suffisante pour équilibrer le III
1

public-privé n'est pas "une discipline juridique (...), c'est un sujet pratique: il s'agit de réaliser
budget de la CCAG.
des projets u 30•

Ce modèle de suivi/évaluation qui répond à la fois aux demandes des opérateurs (mission
De ce fait, en fonction du contexte juridique et économique, de l'histoire ou encore des
d'appui-conseil) et des maîtres d'ouvrages et de leurs bailleurs (mission d'audit) semble ainsi
influences extérieures, on trouve une multiplicité de définitions selon les pays ou institutions.
prometteur dans le processus de construction d'une régulation d'initiatives locales qui

nécessitent d'être articulées à l'échelle des collectivités.

Les définitions sont donc multiples, mais il est possible de définir les fondamentaux qui, d'un Il
point de vue opérationnel, caractérisent un PPP au sens large. Ces fondamentaux ont été
1.2. Les partenariats public-privé dans les pays développés et les performances des
clairement définis à l'occasion du livre vert sur les PPP publié par la Commission européenne
investissements publics.
en avril 200431 :

Ce point nous amène à parcourir le rôle joué par les partenariats public-privé dans la
~- une durée relativement longue de la relation, impliquant une coopération entre le
promotion des investissements dans ces différents pays.
partenaire public et le partenaire privé sur différents aspects d'un projet à réaliser;
un mode de financement du projet, assuré en partie par le secteur privé. Des
1.2.1. Les PPP, outil de l'action publique: définitions, objectifs et champs d'action
financements publics, parfois très importants, peuvent néanmoins s'ajouter aux
financements privés;
1.2.1.1. Définitions des PPP llil
un rôle important de l'opérateur économique, qui participe à différents stades du projet i
(conception, réalisation, mise en œuvre, financement) alors que le partenaire public se
Dans de très nombreux champs de l'action publique, les biens et les services sont fournis
concentre essentiellement sur la définition des objectifs à atteindre en termes d'intérêt
selon des degrés variables de collaboration et d'intervention entre les acteurs publics
public, de qualité des services offerts, de politique des prix, et assure le contrôle du
(organisations internationales, Etats, collectivités locales) et le secteur privé. Et le principe de
respect de ces objectifs;
partenariat entre le public et le privé ne constitue pas, loin s'en faut, une nouveauté : il
une répartition des risques entre le partenaire public et le partenaire privé en fonction
correspond même à l'origine, à une innovation française qu'est la concession de service
des capacités respectives des parties en présence à évaluer, contrôler et gérer ceux-ci.
public.

Par ailleurs, un certain nombre de politiques publiques sont étroitement menées en

collaboration avec des agences privées, comme cela peut être le cas de la Commission
3"paul Lignières, Partenariats Publics Privés, Litec, Affaires finances, 2005
Européenne, à travers ses différents programmes communautaires. Néanmoins toutes les 31Commission Européenne, Livre vert sur les partenariats public-privé et le droit des marchés publics et des
concessions.
formes de collaboration entre les pouvoirs publics et les entreprises privées ne sont pas des
26 27
De la synthèse des informations ci-dessus, nous retenons la définition suivante: les Un besoin d'apport de financement privé pour le secteur public, au regard de

partenariats public-privé (PPP) sont des contrats de long tenue par lesquels une autorité contraintes budgétaires, et face à des besoins croissants d'investissements

publique décide de confier à un opérateur privé, la mise en œuvre d'une mission d'intérêt (infrastructures, services essentiels: cas des pays émergents, sous l'impulsion de la

général. Banque Mondiale, via le contrat de BOT - Build Operate Transfert - et ses nombreuses
variantes) ou devant le constat d'un retard d'investissements (cas du PFI au Royaume

On distingue les PPP contractuels matérialisés par l'existence d'un contrat de long tenue entre Uni à partir des années 90)

l'acteur public et l'acteur privé, les PPP institutionnels qui se caractérisent par la création de La volonté publique de bénéficier davantage du savoir-faire et des méthodes de

co-entreprises public-privé en vue d'assurer une mission d'intérêt public, par lesquels les fonctionnement du secteur privé, face au développement du champ d'action publique

autorités publiques participent au management et/ou au capital de l'opérateur de l'activité et à une sophistication toujours croissante des services publics.
Le constat de carences dans la réalisation de l'investissement public par les méthodes
publique.
conventionnelles : insuffisances dans le respect des coûts et des délais, carences dans

Un PPP peut ainsi être défini comme l'association à long tenue d'un acteur public et d'un l'entretien du patrimoine, voire perte de compétences et de savoir-faire des

acteur privé, avec ou sans financement de la part de celui-ci, pour la fourniture d'un ouvrage responsables publics.

public ou d'un service public. L'efficacité du partenariat dépend d'une répartition appropriée La mise en œuvre d'une stratégie de rénovation de l'action publique et de la réforme

des missions, des rémunérations et des risques. de l'Etat. Le développement de l'outil PPP conduit à repenser le rôle des acteurs
publics dans la sphère économique, passant du rôle d'opérateurs directs à un rôle

C'est cette caractérisation des PPP au sens large que nous proposons de retenir, car elle traduit d'organisateurs et de contrôleurs (le cas du Canada est de ce point de vue illustratif).

la réalité de ces outils de l'action publique et permet une mise en perspective internationale,
Mais parfois, et cela reste au cœur des polémiques actuelles, pour une « mauvaise raison »,
objective et exhaustive.
( souvent non avouée, de débudgétisation ou de déconsolidation de la dette publique. Le PPP,

Par ailleurs, et ce point est loin d'être aussi artificiel qu'i! n'y parait, le PPP a parfois, tout sous certaines de ses formes, est alors envisagé comme un outil de financement hors bilan qui

simplement, un autre nom: on parle ainsi de PFI (Private Finance Initiative) au Royaume-Uni évite de dégrader, en apparence, l'endettement du secteur public.

ou encore d'AFP (Alternative Financing and Procure ment) au Canada (provinces d'Ontario et
d'Alberta). Comme nous le verrons, ces appellations différenciées relèvent de véritables Evaluer une allocation optimale des ressources et des responsabilités

stratégies de communication.
Une des raisons principales du recours au PPP est d'améliorer la prestation de service public,

1.2.1.2. Ouelques raisons qui expliquent la nécessité de créer un PPP. et plus précisément fournir le meilleur rapport efficacité / coût, en mobilisant les capacités du
secteur privé selon des objectifs de performance.

Après un essor durable du modèle de la concession dont la France a été l'un des précurseurs,
les PPP se sont fortement développés depuis les années 80 dans de nombreux domaines L'expérience montre que, pour chaque projet, il convient d'évaluer si l'option PPP présente

relevant de l'action publique, sous diverses formes de mode partenarial et coopératif. une plus-value réelle, économique et qualitative, par rapport à d'autres options telle que la
passation de marchés publics successifs, coordonnés par l'acteur public.

Plusieurs raisons, souvent combinées, expliquent ce développement du champ d'action des

PPP:
28 29
 Dans chaque pays, des agences dédiées (MAPPP en France, Partnership UK au Royaume- Mais l'évaluation ex-ante du recours au PPP n'est, par définition, qu'une première étape:

Uni, Partnerschaften Deutschland AG en Allemagne ... ) ont été mises en place pour assurer elle suppose ensuite la conclusion d'un contrat équilibré, incitatif, adaptable et négocié

des missions de conseil et de formation, et développer des méthodologies d'évaluation: dans un environnement de transparence et de réelle concurrence sur le secteur

évaluation préalable en France, Public Sector Comparator au Royaume Uni et au Canada, sont considéré,

destinées à démontrer l'avantage économique global du recours au PPP, la fameuse Value for elle suppose toute une organisation et une compétence des acteurs publics pour

Money. Certaines approches peuvent être encore plus volontaristes pour le développement des négocier et contrôler ensuite leur contrat sur la durée,

PPP : ainsi l'approche P3 Scéen mise en œuvre au Canada (Colombie Britannique) oblige à elle suppose enfin que l'usager, utilisateur final, soit informé des processus de choix,

recourir au PPP pour les projets de plus de 50 Millions de dollars canadiens, à moins de et soit associé à l'évaluation de la qualité du service fourni et aux décisions sur son
évolution.
justifier un avantage aux procédures classiques '"
Il s'agit là des conditions indispensables à une gouvernance performante des projets et des

Comme nous le verrons, ces méthodes d'évaluation de l'investissement public ont leurs biais, PPP sur la durée. Les expériences et témoignages que nous avons pu recueillir sur ce sujet lors

leurs limites et souffrent d'absence de référentiels d'évaluation ex-post. Mais les grilles de nos recherches démontrent que des marges de progrès substantielles existent.

d'analyse et les outils qu'elles proposent ont vocation à tirer vers le haut les pratiques des
1.2.1.3. Frontière entre PPP et achat public
donneurs d'ordre public pour les projets complexes ou de grande taille, quel que soit le mode

de réalisation retenu in fine.

Le champ des PPP est donc vaste. En France, dans son acception large, en Europe et à

i A défaut de fournir toutes les réponses, exercice vain et in fine critiquable compte tenu l'international, le terme PPP désigne ainsi tout un continuum de modes de collaboration

d'autres critères qualitatifs à prendre en compte, ces méthodes permettent au moins de se possibles, par ailleurs en constante évolution.

poser les bonnes questions et d'identifier les facteurs clés qui seront autant de leviers de Il recouvre les contrats d'exploitation ou de gestion à relativement court terme
""ill
création de valeur au cours de la négociation du contrat et de la vie du projet. On peut (affermage, operating lease) avec peu ou pas d'investissements privés, les contrats
globaux de financement, construction, exploitation avec paiements publics étalés dans
notamment citer:
le temps (contrats de partenariats, BOT - Build Operate Transfer -, DBFO - Design

une approche repensée sur le cycle de vie du projet, plus seulement patrimoniale, mais Build Finance Operate - , PFI - Private Finance Initiative - ) jusqu'aux contrats de

qui intègre coûts d'investissement et coûts d'exploitation'". concession de long terme, dans lesquels l'opérateur privé assure une mission globale

un accent mis sur le service attendu, et donc sur les résultats et la performance plutôt de construction et d'exploitation d'un actif public en tirant sa rémunération

que sur les spécifications de moyens. directement de l'exploitation du service.

une gestion plus efficace grâce au pilotage unifié de la conception à la maintenance : Dans le champ des PPP institutionnels, il recouvre l'ensemble des coentreprises

le coût global de l'équipement peut être optimisé. public-privé qui impliquent un partage de propriété et de gestion entre le public et le

une identification des risques, de leur partage et des coûts associés, face à une gestion privé (sociétés d'économie mixte, joint-ventures, stadtwerke )34.

1
et à une évaluation du risque souvent insuffisantes du côté des acteurs publics.
'~~,III,
34Institutions typiquement allemandes et autrichiennes, les Stadtwerke sont des entreprises communales de statut Il,,II
public ou mixte; elles peuvent aussi appartenir à des groupements de communes; leur statut juridique est de
droit privé: elles sont le plus souvent organisées sous la forme de sociétés par actions ou de sociétés à
J2Cette approche a cependant été suspendue depuis début 2009.
responsabilité limitée. Elles sont pour la plupart du temps créées par les conseils municipaux dans le but de leur
33Cette approche repensée nécessite inévitablement une vision dans le temps, ce qui est encore peu habituel dans
confier la mission de rendre des services techniques ou des services d'approvisionnement à la commune et ses
la sphère publique. Nécessitant une projection à long terme, elle débouche sur la nécessité de situer cet effort de habitants.
projection le plus en amont possible par rapport aux projets. Il s'agit donc d'une réflexion de type stratégique.

30 31

--
Durée du partenariat et partage ou transfert des risques caractérisent ces montages, ce qui les
1.2.1.4. Quelques critiques et avantages contestés des PPP
distingue:
de l'achat public conventionnel, qui correspond à une relation client fournisseur, la
Plusieurs débats techniques, idéologiques et politiques entourent la mise en place des PPP.
fourniture d'une prestation ou la livraison d'un bien, éventuellement sous la forme d'un
C'est le cas des Contrats de Partenariats en France, du fait de l'aspect novateur, du caractère
ensemble intégré. conforme à des spécifications de moyens et de résultats, sur une
récent de ceux -ci et surtout dans la mesure où ces contrats questionnent les pratiques actuelles
courte période et avec un faible transfert de risque.
de la maitrise d'ouvrage publique. C'est également le cas de certains modèles de PPP
de la privatisation, qui transfère la propriété économique et juridique de l'actif au
historiques, telle que la concession, qui sont remis au premier plan: si la légitimité du modèle
secteur pri vë.
n'est pas remise en cause, la recherche de contrats équilibrés, en terme de risques et de
Le schéma ci-après illustre bien le champ d'action d'un PPP.
rentabilité pour l'opérateur privé, la volonté d'une plus grande transparence sont clairement
Schéma 1.1 : Champs d'action PPP
affichées. Le débat récent sur le prix de l'eau en France, gérée majoritairement en concession,
par rapport à celui des modes de gestion publique est là pour en témoigner.

Mais l'acteur public redécouvre aussi, à cette occasion, que déléguer n'est pas se désintéresser
de la gestion, et qu'il est effectivement l'un des partenaires du PPP, et responsable à ce titre
Durée du partenariat
Fourniture d'un suivi attentif et efficace de la performance sur la durée.
Entièrement
publique

Ailleurs, la question des PPP fait également débat, parfois sur des aspects très politiques et
médiatiques: c'est notamment le cas au Québec, où le choix de PPP conduit à un vif débat
ppp public, allant jusqu'à l'organisation de manifestations publiques (exemple de la construction

Contrat d'exploitation
des deux méga hôpitaux CHUM et CUSM en PPP).

Contrats globaux à paiement public:

Les contestations s'appuient en général sur les principaux arguments suivants:
Co-entreprlse public-privé

Concession L'avantage économique des PPP sur la durée reste incertain : le surcoût de
financement par le privé n'est pas représentatif des risques et les PPP assurent une
rentabilité excessive aux opérateurs. Le PPP est plus coûteux pour le public.

Transfert de Le transfert de risque n'est jamais effectif: le PPP intègre une prime de risque et serait
risque au secteur une assurance tant que le risque n'existe pas: si celui-ci se matérialise, le contrat est
renégocié et le surcoût se répercute in fine côté public.
Le PPP implique une perte de savoir-faire côté public, d'importantes asymétries
d'information et in fine la captation d'une rente par l'opérateur privé: il conduit à une
perte irréversible de maîtrise publique.

32 33

••......
 1.2.l.5. Situation des PPP en France et au Togo: une analyse comparative
Le PPP conduit à une dégradation de la qualité des équipements et des services publics
car axée uniquement sur une recherche de profits maximisés.
1.2.1.5.1. En France
Le PPP conduit à une dette publique cachée ou reportée car l'engagement
d'investissement est transféré au privé et étalé dans le temps, à l'inverse d'une
En France, le principe de partenariat public privé ne constitue pas une nouveauté. La
décision budgétaire dont l'impact est clairement identifié.
conception du rôle de l'Etat et une riche tradition juridique ont contribué à développer une
ingénierie publique forte et une notion de service public extensive et fermement ancrée, qui
Bien évidemment, ces arguments d'opposition prennent le contre-pied des avantages avancés
ont façonné les politiques publiques mises en œuvre par l'Etat dans la vie économique.
des PPP sur les montages traditionnels et sont à ce titre universellement partagés et défendus
dans les différents pays à marchés de PPP « matures». Et l'on peut sans aucun doute, à
La concession de service public que la France a inventé, en est ainsi l'une des expressions les
l'inverse, identifier dans de nombreux cas de gestion publique directe des situations de non-
plus caractéristiques. La France connaît ainsi le PPP depuis de longue date, sous la forme plus
optimisation économique, de faible incitation à l'innovation, ou encore de gestion insuffisante
générale de délégations de service public (DSP).
des risques.

Ce type de PPP (concession, affermage et régie intéressée) porte sur la construction

Sur ces différents points, il serait d'ailleurs vain d'espérer réconcilier les points de vue une
d'ouvrages et sur la gestion d'un service public, avec une rémunération tirée directement de
fois pour toute, y compris sur un projet spécifique, puisque précisément, le choix du PPP
l'exploitation du service. Les délégations de services (DSP) couvrent en France un champ très
conduit à réaliser un investissement sans que la solution alternative puisse être mise en œuvre.
vaste d'activités et se retrouvent notamment dans le traitement des déchets ou le chauffage
Mais nous considérons que des éléments complémentaires peuvent être apportés au débat,
urbain, les autoroutes, la distribution d'électricité et de gaz, les transports collectifs, ou encore
dont la mise en œuvre permettrait en soi de tirer vers le haut la performance de l'ensemble de
le traitement/distribution d'eau potable ...
la commande publique complexe.

C'est d'ailleurs ce type de contrat qui a contribué au développement des grandes sociétés
Comme nous le verrons plus loin, il s'agit notamment de développer les éléments de
françaises de BTP et de services, qui ont pu développer une présence et une expertise
comparaison ex-post des projets et les indicateurs de performance de l'investissement public.
internationale : le PPP est sans aucun doute, de ce point de vue, un outil de compétitivité
Il s'agit aussi d'appliquer des principes d'évaluation et de gestion de projets communs et
économique.
partagés pour tous les modes d'investissement.

Le modèle de la délégation de service public s'est largement développé dans de nombreux

Ainsi, un client public qui se donne les moyens de mieux maîtriser la définition de son projet,
domaines et est aujourd'hui fortement ancré dans la culture économique française, et les
qui en limite les modifications, qui intègre dès l'origine les préoccupations d'exploitation et
garanties qu'il apporte au service public ont été jugées suffisantes pour qu'il ne soit pas
de maintenance et prend suffisamment en compte en amont les besoins des utilisateurs,
fondamentalement remis en cause.
s'inscrit sans doute dans une démarche exemplaire de projet qui conduira sans aucun doute à
mettre en place un contrat efficace, adapté à la situation.
L'autre caractéristique d'une conception forte du rôle de l'Etat en France est sans doute le
développement d'un très grand savoir-faire technique au sein de l'administration, qui a
contribué à l'exercice d'une maîtrise d'ouvrage publique forte et compétente, définissant les

34 35
besoins, les solutions techniques et leurs spécifications avant d'en confier leur réalisation à
travers des marchés publics confiés aux opérateurs privés. Dans la plupart des cas, et compte tenu des principes de mise en concurrence des contrats, ces
entreprises sont donc également liées aux personnes publiques par un montage de type PPP
A ce titre, une équipe de recherche de l'Institut de Gestion Déléguée (IGD) a pu constater lors contractuel. Sur ce point, des évolutions sont à attendre pour ce qui relève des PPP
des missions et des entretiens qu'elle a effectués à plusieurs reprises dans un certain nombre institutionnels et des conditions de leur mise en œuvre, comme cela a été rappelé par une
de pays, la reconnaissance de cette maîtrise d'ouvrage publique forte et compétente en France communication de la Commission Européenne de 200835. Cette communication pose
et la nécessité de la maintenir pour être à même de comparer et de juger au mieux les notamment les principes de transparence, de concurrence et d'égalité de traitement à la
différents modes de réalisation des investissements publics. création d'un PPP institutionnel quant au choix des partenaires privés et à l'attribution d'un
contrat au PPP institutionnel créé.
Mais il est progressivement apparu que ces deux modèles historiques, Délégation de Service
Public (DSP) d'une part et Maîtrise d'Ouvrage Publique (MOP) traditionnelle d'autre part, 1.2.1.5.1.1. Un champ d'action très développé mais peu mesuré
peuvent présenter certaines limites et carences face à de nouveaux enjeux de la commande
publique. En France, il est difficile voire impossible actuellement d'obtenir une vision agrégée des
investissements publics réalisés en PPP, notamment sous la forme de délégation de services
Le contrat de partenariat (et les contrats assimilés), mis en œuvre en France dans la continuité publics (DSP), contrairement au montant de la commande publique traditionnelle relativement
des modèles de PPP développés au niveau international (et plus spécifiquement le PFI mis en bien connu.
œuvre au Royaume-Uni), a été proposé pour répondre à ces enjeux, en complétant les
modèles existants. Selon les statistiques nationales, les investissements publics en France se sont élevés à 64
Millions d'euros en 2009, dont 75 % sont réalisés par les collectivités locales ". Mais il est
Ce contrat et les autres contrats assimilables (baux emphytéotiques hospitaliers, baux fort probable qu'une part importante des investissements réalisés par les entreprises,
emphytéotiques administratifs) permettent de confier à un opérateur unique une prestation comptabilisés par ailleurs, et réalisés sous la forme de DSP, soient à considérer.
globale de conception construction et exploitation, avec paiement public différé sous forme de
IIiJ/
loyer, assorti d'objectifs de performance et en définissant un partage des risques du projet A ce titre, certaines estimations avancent que les délégations de service public portent sur plus
durant la durée du contrat entre la personne publique et le partenaire privé.

En tant qu'outil nouveau, le contrat de partenariat apporte de nouveaux questionnements,

de 80 milliards d'euros en chiffre d'affaires annuel et concernent 900 milliards d'euros en
immobilisations ". il
En ce qui concerne les contrats de partenariat, ils ont représenté 1,5 milliards d'euros
bouscule les références et suscite certaines remises en cause : il constitue ainsi le point d'investissements en 2009, pour 120 contrats attribués dont 50 par les collectivités locales.
d'entrée des problématiques que nous avons souhaité aborder dans le cadre de cette thèse.
Ainsi, le choix d'une définition large des PPP et une comptabilisation de l'ensemble des
On trouve par ailleurs un volume très important de PPP institutionnels. Il s'agit des sociétés formes de PPP, qui traduit la réalité de ces modes d'action et qui permet une mise en
d'économie mixte, récemment renommées entreprises publiques locales, dans lesquelles
personnes publiques et partenaires privés sont liés par le statut et le capital de la société. Ces 35Communication interprétative de la commission concernant l'application du droit communautaire des marchés
sociétés interviennent notamment dans les secteurs du logement, de l'aménagement, des publics et des concessions aux partenariats public-privé institutionnalisés (PPPI) - 5 février 2008
36Rapport de l'Institut de la Gestion Déléguée (IGD).
services et du développement économique. 3'Selon les évaluations globales menées par 1'IGD en 2009 - 2010

36 37
perspective internationale, n'est pas neutre car il conduit à constater que la France est sans relations publiques, ses PPP en « Alternative financing and procurement » (financement

doute un des pays, sinon le pays où les PPP (contractuels et institutionnels) sont les plus d'achat alternatif).

développés avec un degré de sophistication élevé.

Cet exercice de nominalisme communicationnel n'est pas uniquement un artifice publicitaire.

Ce constat conduit par ailleurs à relativiser, en France, le poids apparent des contrats de Il a le mérite de rappeler que l'objectif du PPP est l'achat public, c'est-à-dire l'acquisition par

partenariat, parfois assimilés aux seuls PPP et placés actuellement au centre des débats. la puissance publique (qu'il s'agisse de l'Etat, de collectivités décentralisées ou
d'établissements publics) de biens et / ou de services nécessaires à la réalisation de sa « raison

Aussi étonnant que cela puisse paraître, il semble donc qu'une mesure fiable et exhaustive de sociale ».

l'investissement public reste à mettre en œuvre. Cette mesure permettrait une vision globale
des investissements réalisés à travers l'investissement budgétaire direct et dans les PPP au ~La réalisation de la raison sociale de la puissance publique est de répondre aux besoins des

sens large. membres constitutifs de la société, exprimés sous la forme du concept de « l'Intérêt Général »,
c'est-à-dire, la réponse aux besoins qu'expriment les populations: ici une nouvelle autoroute,

Une telle démarche aurait plusieurs vertus: là un hôpital moderne, ailleurs une piscine, et partout, un réseau ferroviaire performant. Il faut
à ce stade concéder que bien souvent en matière d'achat public, la technique d'acquisition
Elle permettrait d'obtenir une véritable mesure de l'investissement public national, (qu'elle soit « alternative» ou classique) a tendance à devenir un « en-soi» et à oublier qu'elle
sous toutes formes confondues, et permettrait de clarifier la communication de la vise à satisfaire les besoins des usagers.

France auprès de le Commission Européenne qui considère, à certains égards, la

France comme en retard en matière de développement des PPP. t Jacques Ellul le disait déjà dans' Le Système Technicien (1971) : « C'est maintenant la
Elle permettrait d'améliorer la lisibilité et la comparabilité des traitements comptables technique qui opère le choix ipso facto, sans rémission, sans discussion possible entre les

et fiscaux des PPP moyens à utiliser. .. L'homme (ni le groupe) ne peut décider de suivre telle voie plutôt que la
Elle permettrait de préciser les différents engagements de long terme et voie technique (...) ou bien il décide d'user du moyen traditionnel (...) et alors ses moyens ne

investissements hors bilan des acteurs publics. sont pas efficaces, ils seront étouffés ou éliminés, ou bien il décide d'accepter la nécessité
Elle permettrait enfin de contribuer de façon substantielle à une meilleure approche technique, il vaincra (...) soumis de façon irrémédiable à l'esclavage technique. Il n'y a donc

patrimoniale des acteurs publics. absolument aucune liberté de choix. »

Cette mesure serait à développer au niveau des comptes des collectivités locales et des Replacer au cœur de l'action publique la notion de satisfaction des besoins de la population est
comptes nationaux (comptabilité nationale et information décentralisée sur les investissements l'un des objectifs de la transformation de l'administration, engagée depuis le début des années

publics locaux). 2000 notamment avec la loi organique relative aux lois de Finances (LOLF, 2001). Ce
mouvement de réforme vise à améliorer la performance de la puissance publique en adoptant
le point de vue de celui au service duquel il est placé, suivant le triptyque: citoyen, usager et
1.2.1.5.1.2. Placer les usagers au cœur des PPP Contribuable.

Copiant en cela l'exemple britannique avec l'invention du « private finance initiative» (PFI), 1 Ces trois dimensions adressent trois questions aux PPP :
la province canadienne de l'Ontario a rebaptisé, pour des motivations certes principalement de

38
39
 Le citoyen pose la question de la cohésion sociale et d'une gestion transparente;
(: L'usager demande que la qualité du service proposé soit satisfaisante
corresponde à ses besoins et leur évolution;
Le contribuable porte une exigence de bonne gestion et de performance économique
Replacer au cœur de l'action publique la notion d'intérêt général renvoie également à
l'intégration de temporalités différentes : l'usager porte une exigence de satisfaction de ses
besoins immédiats et d'adéquation à ses besoins (court terme); tandis que le contribuable se
place dans une optique de moyen terme en portant son attention sur la soutenabilité des
finances publiques et le niveau de la pression fiscale, le citoyen se place quant à lui, sur le
long terme, et prête une attention particulière à l'aménagement équitable du territoire et la
préservation d'une « gouvernance démocratique» de la société.
Cette évolution des modes d'action publique dans le sens d'une meilleure prise en compte des
usagers, contribuables et citoyens est une conséquence directe de la transformation de la place
de l'Etat dans la société. De moins en moins prescriptif, l'Etat post-moderne,
1 notamment par Jacques Chevallier", vise à rompre avec les usages d'une Administration en
majesté pour engager l'action publique dans des processus négociés et participatifs. Décideur
dans la modernité, l'Etat post-moderne est caractérise' par l'incertitude, la complexité,
( symptomatique d'un « mouvement plus profond de redéfinition du lien politique ».
Le partenariat public-privé, outil à part entière de la modernisation de l'Etat et qui vise à
rompre avec l'ancienne dichotomie public/privé devrait, lui aussi, se voir appliquer les
principes de ces nouvelles bonnes pratiques. Sortir de la conception technique de l'outil et
prendre en compte dans les PPP les légitimes attentes des usagers se décline en deux axes :
primo, en développant la participation à la phase d'élaboration du projet (cahier des charges,
négociation contractuelle) - c'est-à-dire la phase élaboratrice du PPP ; et secundo à la
gouvernance du contrat (évaluation, évolution) - c'est-à-dire la phase opérationnelle du PPP.
3·Jacques Chevallier,
:::::::--'~~~ .. _--~.._---
L'Etat post-moderne,
--
2003
1.2.1.6. Au Togo
et qu'il
Contrairement en France où les PPP font partie d'une relative vieille tradition, au Togo ces
pratiques ne sont qu'à leur début et se limitent à ce jour à un certain nombre de sociétés de
service au rang desquelles: la Société Aéroportuaire de Lomé-Tokoin (SALT), la Société
Togolaise des Plaques minéralogiques (SOTOPLA), la Société d'exploitation minière (MM
Mining), la Société Togorail, la Société de production d'énergie électrique (ContourGlobal),
la société de manutention (Lomé Terminal Container), la société DELTA WINGS (spécialisée
dans la production d'énergie éolienne) et la Société Autonome de Financement de l'Entretien
Routier (SAFER). La société de distribution de l'énergie électrique (Togo électricité)
aujourd'hui redevenue CEET. Comme on le voit bien, par rapport à la France, le Togo en
matière des PPP n'est qu'à ses débuts et a pour cela beaucoup à apprendre des expériences
des autres pays pour asseoir son système de PPP. Depuis ces dix dernières années, un vaste
programme de réformes des textes juridiques se fait remarquer dans le domaine des achats
publics pour répondre aux directives numéros 4 et 5 de l'UEMOA en matière d'achats
théorisé publics. Mais pour le moment les réformes effectuées par le Togo ne concernent que les
marchés publics et les délégations de services publics.
Sur ce plan, plusieurs textes ont été adoptés et un organe de régulation des marchés publics a
été créé. Il s'agit de l'Autorité de Régulation des Marchés Publics (ARMP).
Il est néanmoins important de souligner que le Gouvernement togolais, dans son document de
Stratégie de Croissance Accélérée et de Promotion de l'Emploi (SCAPE) 2013-2017, a prévu
la création des partenariats public-privé (PPP).
Une information insuffisante des opérateurs économiques et des usages sur la notion de
ppp
Les résultats d'une enquête menée en 2013 par l'auteur de ce livre au Togo renseignent que
des cas de PPP se pratiquent dans ce pays depuis le début des années 1990. Ces cas bien que
peu nombreux sont porteurs d'un intérêt particulier pour la recherche. Certains de ces cas ont
connu des succès bien que d'autres se soient soldés par des échecs. Il s'agit ici du cas de la
40 41
société Togorail par exernple ". Ces analyses de la situation sur le terrain montrent également
que contrairement au cas de la France où les usagers sont au centre des PPP, dans les pays en
développement, y a nécessité d'informer, sensibiliser et former le public sur le bien-fondé des
PPP afin de gagner l'adhésion de ce public. L'enquête montre également que dans la plupart
de ces pays, il n'existe pas à la date de I'étude'", ni de cadre juridique devant régir les PPP, ni
de cadre institutionnel pour canaliser les efforts vers ces partenariats public-privé. Or les
informations tirées de l'expérience internationale, analysées dans le chapitre 2 ci-dessus,
soulignent l'importance de ces cadres juridique et institutionnel. Tous les acteurs rencontrés
ayant affirmé être favorables pour la création de ces cadres.
L'échantillon retenu pour l'étude montre par ailleurs que les PPP de type concession
dominent sur le terrain"; en particulier les contrats de type build operate and transfer (BOT).
De nos entretiens avec les acteurs sur le terrain, il ressort également que certains partenaires
privés ne sont pas satisfaits des délais souvent trop courts accordés par l'Etat dans ces
1) Créer un cadre juridique devant régir la création des PPP au Togo et dans la plupart
des pays en développement.
2) Créer un cadre institutionnel servant de base et d'appui aux politiques et projets PPP.
3) Sensibiliser, informer et former le public togolais, les usagers des services publics et
les acteurs économiques sur les notions de PPP.
La question qui reste à se poser est de savoir quelle forme donner à ce cadre institutionnel à
créer. Cette question trouve naturellement sa réponse au chapitre 2 de cette thèse où plusieurs
cadres ont été proposés en s'inspirant de différents cas tirés de l'expérience internationale.
Conclusion
En conclusion l'on retient que les partenariats public-privé, bien que désormais acceptés par

partenariats. C'est le cas de Togorail, MM mining et SOTOPLA (10 ans au maximum). Pour tous comme des outils de gestion efficaces des services publics, doivent cependant dans leur

les cas de la SALT et de ContourGiobal ce délai est de 25 ans. Ce qui est conforme aux gestion, tenir compte de la réalité sociologique du milieu dans lequel ils s'opèrent. Le

pratiques habituellement rencontrées sur le plan international (chapitre II). Par ailleurs, de chapitre nous a permis de cerner dans sa globalité la notion de partenariat public-privé et de

l'avis des acteurs rencontrés, il ressort également que l'effet des PPP sur les projets constater que pour une meilleure gestion de ces partenariats, l'on devrait tenir compte du

d'investissements au Togo est une évidence. En effet, par les PPP, l'on pourrait accroître la contexte socioculturel dans lequel les acteurs évoluent. L'auteur a également proposé des
b.-
qualité des services fournis, la qualité et la longévité des infrastructures. Cette longévité qui outils pratiques mise en œuvre et de gestion de ces types de contrat.
est un corollaire de la capacité accrue d'entretien des infrastructures, aura aussi un effet
bénéfique sur les recettes de l'Etat à travers les redevances que les usagers seront amenés à
payer.

Les PPP permettent également l'accélération des investissements en permettant à l'Etat de

transcender la lourdeur administrative en transférant la responsabilité de la réalisation des
infrastructures au privé.

De cette synthèse il se dégage 3 principales recommandations pour le développement des PPP

et l'amélioration des performances des projets d'investissement publics au Togo à savoir:

39 Constat issu de nos entretiens avec les acteurs de ce partenariat (Cf. guide d'entretien ci-joint en annexes)

40 L'étude a été réalisé en 2013.

41 L'étude a été menée dans le courant de l'année 2013.

42 43

Chapitre 2. LES PHASES CLES DANS UN PROCESSUS DE PREPARATION D'UN
PROJET DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE
Introduction.
Ce chapitre deuxième chapitre recense les modalités de mise en œuvre d'un projet de
partenariat public-privé. Il retrace en particulier le processus de préparation d'un projet de
PPP. Ici, nous mettons l'accent sur la gouvemance, le contrôle et le financement d'un projet
PPP. Le chapitre décrit le processus de préparation d'un projet de partenariat public-privé. Le
lecteur découvrira ce processus depuis la phase d'élaboration du projet PPP à son évaluation
Illf en passant par celles de gestion de programmes, de gouvemance, du financement et du
ill
contrôle d'un projet PPP. Nous nous somme attardé un tant soit peu sur l'utilisation d'une
matrice de gestion des risques dans un projet PPP.
1111
2.1. La phase d'élaboration d'un projet PPP
La phase d'élaboration comprend à la fois la remontée du besoin, la prise de décision, la
définition du cahier des charges, le choix du montage retenu (méthodes d'achat public
classique ou une forme de PPP), l'appel d'offres et la sélection des candidatures,
négociation du contrat et, enfin, la décision d'attribution.
J consiste à faire en sorte que le secteur public soit préparé et organisé comme il le faut pour
Dans ce processus complexe et parfois très long, place est faite fondamentalement à une
lilllll: grande part d'expertise, tant juridique, financière, technique, politique qu'administrative.
III Toutefois, dans chacune des phases de ce processus, tantôt le citoyen, tantôt l'usager, tantôt le
contribuable, dans des configurations diverses, ont une place et un rôle à jouer.
Il convient ici de rappeler une distinction au sein des PPP entre ceux qui transfèrent le risque
de demande sur l'opérateur (ce qui est le cas des délégations de service public à la française,
et notamment les concessions) et des contrats où l'usager n'est pas le payeur. Dans le premier
cas, les mécanismes de marché permettent d'approcher la conjonction entre les attentes des
usagers et la prestation qui leur est fournie : a contrario, dans le cas d'un contrat de
partenariat, les mécanismes classiques offre/demande de biens ou services ne sont plus
opérants. Il est alors pertinent de mettre en place un dispositif visant à s'assurer de
l'adéquation entre l'offre (i.e. le service ou l'équipement envisagé) et la demande.
Les paragraphes qui suivent visent à apporter un éclairage sur une configuration participative
de ce dispositif en amont de l'élaboration d'un contrat de PPP. Avant d'entrer dans sa
description, nous tenons à souligner que de notre point de vue, ce processus ne devrait pas
être juridiquement contraignant, mais relever d'une recommandation de bonne pratique. La
complexité et le lourd formalisme du PPP apparaissent aujourd'hui comme un obstacle à cette
forme d'investissement public, il ne s'agit pas de l'alourdir, ni d'imposer une forme standard
'If: de pratiques,tChaque projet PPP répond à un besoin précis et doit pour cela s'adapter aux
exigences de son environnement]
2.1.1. Préparation d'un projet de partenariat public-privé pour le marché
L'on ne saurait étudier avec succès l'efficacité des politiques de partenariat public-privé sur
les performances des projets d'investissement d'un pays en dehors du mécanisme de
fonctionnement d'un projet PPP. Précédemment nous avons évoqué les raisons de recourir à
un PPP. Nous avons également essayé de passer en revue les critères essentiels d'évaluation et
de sélection d'un projet de partenariat public-privé (PPP). Une fois cette sélection initiale
la effectuée, la priorité suivante consistera pour nous à faire un exercice de préparation d'un
projet PPP pour le marché. Cette préparation comporte deux aspects principaux. Le premier
gérer le processus. Cette activité implique souvent un recours accru aux conseillers extérieurs
et un examen des budgets nécessaires pour financer le travail en question. Le deuxième aspect
consiste à mener à bien, en parallèle, l'évaluation intégrale du projet, de manière à s'assurer
que sa mise en place se poursuit sur des bases saines. A ce stade, l'autorité publique sera
amenée à entreprendre les activités suivantes:
•
l
Sélectionner et assembler l'équipe de projet, y compris les conseillers;
• Définir les exigences du secteur public pour le projet d'une manière permettant
d'en tirer des dispositions contractuelles claires à l'intention des soumissionnaires
potentiels;
V. Faire le nécessaire pour être tout à fait certain du niveau d'intérêt potentiel du
secteur privé vis-à-vis du projet, sur la base des conditions prévues;
44 45
 • Déterminer le type d'appui que devra fournir le secteur public (par exemple, apport pour faire la synthèse de tous les éléments, et permettre ainsi de résorber les divergences

1 d'une partie des fonds pour le projet, mise à disposition d'avoirs tels que des qu'ils peuvent présenter avant d'engager le contact avec le secteur privé. Ce document peut
terrains, ou prise en charge des coûts du service) ; être utilisé comme base en vue d'évaluer et d'approuver le projet dans la perspective du

• Confirmer que le secteur public est à même de s'acquitter de ses obligations sur la lancement de la phase de passation.

durée de vie du projet;

• Élaborer un contrat de PPP crédible et exhaustif, et définir les bases de son
application telles que les dispositions concernant le règlement des éventuels
différends;
• Constituer le dossier d'information sur le projet à l'intention des
soumissionnaires;
• Déterminer l'ensemble des procédures et autorisations statutaires mises en jeu par

\ le projet (par exemple, au plan environnemental, en termes d'accès à la terre, etc.) ;

• Identifier et consulter les diverses parties concernées par le projet42 ;
\ • Mettre au point une stratégie de sensibilisation sur le projet parmi les investisseurs
éventuels;
• Mener le travail préparatoire à la phase de passation (stratégie, budgets, calendrier,
et personnel) ;
• Mener à bien les évaluations du rapport qualité-prix et établir les bases qui
serviront à juger de la réussite du projet.

Tout cela doit être accompli avant que les soumissionnaires privés ne soient invités à
consacrer un temps et des efforts conséquents à l'examen du projet. Ces activités sont en
rapport direct avec les informations sur le projet qui seront mises à la disposition du secteur
privé. Elles ont une incidence sur le degré de crédibilité que présentera le processus lorsque le
contact avec le secteur privé sera établi. Les éléments de ce processus de préparation du projet
sont récapitulés à la figure 2.1. On doit veiller à .maintenir un équilibre entre ces diverses
exigences : accroître la portée du projet peut être du domaine du possible mais d'un coût
inabordable; ou la répartition de certains risques pourra sembler être d'un coût abordable et
conforme aux besoins définis, mais impossible à assumer pour le partenaire privé. Dans ce
contexte, un dossier préliminaire (aussi appelé « outline business case ») est un moyen utile

420n entend par là toutes les parties sur lesquelles le projet PPP a une incidence: pas seulement l'autorité
publique ou le partenaire privé, mais aussi, pour prendre l'exemple d'une route à péage, les usagers de la route,
les riverains, ceux qui risquent de devoir être relogés, les communes qui subiront des effets sur leur propre trafic,
etc.

46 47
Figure 2.1 : Processus de préparation du projet 2,1. 1. 1. Gestion du processus

Une bonne gouvernance et une gestion adéquate du projet sont, en plus de l'atténuation des
risques et du contrôle de la qualité, des éléments essentiels pour la mise en œuvre concluante
d'un proj et Pl'P.

2,1.1.1.1. Gouvernance du projet

~
~
1;;
Eventuel apport de
"
:~ bailleurs de fonds
Gérer la préparation d'un projet PPP, son processus de passation de marché et son
~
-e pour améliorer
exploitation consiste à traiter simultanément d'une multiplicité d'aspects avec les parties
I'accesslbtnté
~
~
~
financière du projet concernées. Au stade ultérieur de la phase de passation, il s'agit d'approuver des décisions
-e
complexes, souvent dans des délais très limités, tout en négociant avec des soumissionnaires
:1
c
privés qui seront probablement on ne peut mieux organisés et très déterminés. Lors des phases
<;;
Appui consultatif
1:~ de construction et d'exploitation, on est amené à s'occuper des changements intervenant dans
externe sur le plan
E
.!!
4i WfW§!*"lfif&illilliWW-l~fiM%'Wr'll[;j ..• juridique, technique, le projet, des usagers, des imprévus et de l'expiration du contrat. Une bonne gouvernance du
r.., :$
E
~
flnancler
environnemental
et

projet est primordiale pour assurer son bon déroulement et gérer comme il faut l'interaction
"e
0 'i§" avec le secteur privé.
.~
,. ~
1:
Contribution des IFD
C-
'QI ~ pour rendre le projet
.t 11l1lMlll_,1 "a plus attrayant au
Au stade initial de la sélection du projet (dont il est question au chapitre I ci-dessus), les
~~
plan financier

~ structures de gouvernance peuvent être relativement souples et simples. Mais à la fin de cette
a
<.1 étape ou au moment de décider d'affecter un surcroît de ressources au projet, il importe de
mettre en place un dispositif de gouvernance plus étoffé (voir figure 2.2).

Une formule couramment employée pour assurer une gouvemance effective consiste à établir
un dispositif à base de comités. Un comité directeur de projet comprend en principe les
intervenants clés du secteur public, et peut-être même des membres indépendants capables de
fournir des avis neutres et techniquement appropriés; c'est l'instance qui sera normalement
utilisée pour régler les problèmes essentiels et prendre les décisions de niveau supérieur aux
pouvoirs délégués à la structure de gestion du projet. Ce comité fixe les besoins, contraintes et
limites du projet, assure le suivi de sa gestion, et constitue un lieu d'échanges servant à
interpeller et à soutenir l'équipe de projet. Les principaux conseillers du projet ne sont
généralement pas des membres de l'équipe mais peuvent être appelés à participer aux
Source: «attracting investors to Africa»; Guide de préparation des projets, bibliothèque de la Banque
réunions du comité directeur du projet lorsque celui-ci a besoin de consulter directement
mondiale.
l'avis d'experts.

48 49
 l'échelon central (aspect qui est examiné à la section 2.2. de ce chapitre), et un membre de ce
Pour les projets importants, il est utile de désigner, au sein de l'autorité publique, un haut service pourra éventuellement siéger au comité directeur.
responsable, parfois qualifié de « maître d'œuvre du projet », qui est chargé en dernier ressort
de mettre le projet à exécution et est doté de la capacité, de la disponibilité et de la volonté Lorsque la structure de gouvernance se met en place, il devient primordial que la fonction de
voulues pour faire preuve de l'autorité et de la détermination nécessaires à cet égard. C'est lui plaidoyer pour le projet se situe en dehors de l'équipe elle-même. Le projet a en effet besoin
qui préside éventuellement le comité directeur du projet. d'un soutien haut placé au sein de l'autorité publique, et son absence a souvent été citée
comme motif d'échec des projets.
Figure 2.2 : Présentation schématique d'une structure de gouvernance pour un projet.

La gestion des parties concernées constitue aussi un élément majeur des attributions de
l'équipe de projet comme du comité directeur; pour les responsables d'un projet, le fait de
Comité directeur
n'obtenir que tardivement l'adhésion de tous les intervenants et de chercher ensuite à les
Maître d'œuvre du Principaux
projet intervenants convaincre du bien-fondé des décisions antérieures est le plus sûr moyen d'accumuler des
retards.
t Cela peut revêtir une importance particulière aux stades initiaux d'un programme de PPP, car
Structure de gestion il s'agit souvent de convaincre le secteur public de se résoudre à ce que le projet fasse assurer
1 Directeur ou chef d'équipe de projet 1 par le secteur privé la gestion d'une activité qui était normalement de son ressort.
1
Chefs de service de l'équipe de projet: techniques, financiers, commerciaux et juridiques
2.1.1.1.1.1. Gestion de programme

Conseillers extérieurs pour les questions juridiques, financières, techniques et environnementales

Au-delà du niveau des projets, la gestion de programme peut présenter des avantages
supplémentaires:

• Améliorer la gestion et la coordination de la réserve de projets et le degré de

Source: « attracting investors 10 Africa»; Guide de préparation des projets, bibliothèque de la Banque correspondance entre l'offre et la demande;
mondiale.
• Permettre une communication effective des politiques suivies à l'intention du
marché;
Un directeur ou chef de projet employé à plein temps est chargé d'administrer la structure de
• Améliorer la participation des parties concernées;
gestion du projet et de rendre compte à son comité directeur. L'équipe de projet comprend
• Accroître le niveau de confiance du marché et renforcer par là même la
elle-même des chefs de services issus de toutes les composantes de l'autorité publique, et
capacité de l'offre;
assure la gestion au jour le jour du projet dans la limite des responsabilités et des pouvoirs qui
• Faire évoluer le marché dans le sens d'une création de capacités nouvelles et
lui sont délégués. Cet aspect inclut la gestion des conseillers du projet. Dans le cas de projets
plus profondes au niveau de l'offre;
complexes, divers comités traitant d'aspects particuliers tels que la gestion de l'ensemble des
• Réduire les coûts de transaction grâce à la mise en place d'un modèle
parties concernées, peuvent être mis en place, directement responsables devant le comité
transposable et au recours accru à une approche standardisée;
directeur. L'équipe de projet pourra puiser ses ressources dans une unité PPP établie à

50 51
 • Faire jouer le pouvoir d'achat groupé du secteur public dans le contexte des
négociations pour le transfert des risques;
• Permettre l'établissement de processus d'assurance-qualité couvrant
l'ensemble du programme.
2.1.1.1.1.2. Utilisation d'une matrice de gestion des risgues
En matière de gestion de projets, une bonne pratique consiste à établir une matrice des risques
qui s'applique au processus de préparation lui-même. Cet outil permet de cerner qui fait quoi,
si des budgets sont bien en place et ce qui est prévu pour atténuer les risques. Il fait l'objet de
modifications à différents stades du cycle du projet. La matrice en question n'est pas la même
que celle utilisée pour déterminer la répartition des risques au sein même du projet. Il s'agit
d'un autre processus différent de celui que nous avons vu précédemment.
2.1.1.1.1.3. Contrôle de gualité
Les programmes de PPP en place à travers le monde utilisent également des mécanismes
d'assurance-qualité dans une optique de bonne gestion. Il peut s'agir de brefs examens
indépendants destinés à aider l'autorité publique à vérifier que les mesures nécessaires ont été
prises à d'importants stades de prise de décisions dans le cycle d'élaboration d'un projet PPP
(par exemple, avant de se tourner vers le marché, ou lors de la sélection
soumissionnaires).
Juste avant le lancement de la procédure de passation, on vérifie ainsi que les résultats
escomptés du projet cadrent toujours avec les besoins fixés au départ, qu'il y a en place les
structures de gestion de projet qu'il faut pour assurer la phase suivante, et qu'il y a au niveau
du marché le degré d'intérêt et de capacité voulu pour le projet. Ce type d'examen peut être
mené à bien sur une période de trois à quatre jours, et ses résultats transmis à l'autorité
publique. Il ne s'agit pas nécessairement d'un audit mais d'un moyen pour celle-ci de vérifier
et de s'assurer que le projet est prêt à passer à l'étape suivante. Le « gateway process » (ou
passerelle décisionnelle) largement en vigueur au Royaume-Uni dans le secteur public, en
constitue un exemple type (voir Royaume-Uni, « Office of Government Commerce 2007 »).
2.1.1.1.1.4. Financement pour la préparation des projets
Les coûts afférents à la préparation d'un projet et à l'appel à la concurrence ne doivent pas
être sous-estimés. Ils peuvent en général représenter 3 à 4 % des coûts d'investissement pour
un projet d'un montant inférieur à 100 millions de dollars, 2 à 3 % pour ceux de plus de 100
millions et aux alentours de 2 % pour ceux de plus de 500 millions (à l'exclusion des coûts
significatifs afférents aux terrains, aux travaux initiaux et aux études d'impact
environnemental). Ces coûts étant souvent très élevés, les petits projets individuels ne se
prêtent généralement pas à un partenariat public-privé.
Il existe un large éventail de mécanismes de préparation de projets auxquels on peut faire
appel pour aider à couvrir ces coûts de préparation bien que le choix soit plus limité pour les
activités en amont consistant à fixer le cadre des projets. On peut citer en exemple le Fonds de
conseil en infrastructure publique-privée (PPIAF), administré par la Banque mondiale.
Un guide récemment publié par le Consortium pour les infrastructures en Afrique (ICA) avec
l'appui du PPIAF (Secrétariat de l'ICA 2006) fournit des renseignements détaillés sur plus de
20 mécanismes de ce type, y compris la façon d'y accéder et à quel stade. Les communautés
économiques régionales jouent aussi un rôle croissant à l'appui de la préparation des projets,
surtout pour les projets transnationaux.
des Une autre approche pour la mobilisation de ressources destinées à financer la mise au point de
projets consiste, pour l'État, à établir et gérer un fonds renouvelable spécifiquement consacré
à cet aspect, éventuellement avec le concours de bailleurs de fonds. Selon cette formule, ce
sont les entreprises auxquelles les marchés sont attribués qui refinancent de fait ces coûts à la
signature du contrat, et les fonds correspondants se trouvent ainsi recyclés au profit d'autres
autorités publiques. Un exemple de ce type de fonds est constitué par le PPP « Project
Development Facility » du Trésor sud-africain (Afrique du Sud, Trésor national 2004a). Cette
approche permet aussi d'établir un certain degré de discipline, de cohérence et de contrôle de
qualité dans le processus de désignation des conseillers.
En dehors de cet apport de financement direct, les Institutions de Financement du
Développement (IFD) peuvent également jouer un rôle utile, et plus informel, d'interlocuteur
privilégié auquel l'on peut soumettre des idées tout au long de la mise au point d'un projet.
52 53
 2.1.1.1.1.5. Propositions spontanées
2.1.2. Évaluation des projets
Il arrive fréquemment que des entreprises privées entrent directement en contact avec
l'administration d'un pays pour lui soumettre une idée de projet; on parle généralement de La prise en compte des divers facteurs qui ont une incidence sur la portée d'un projet et ses
propositions spontanées dans ces cas. Cela peut être source d'idées novatrices et aider à autres aspects (accessibilité financière, répartition des risques, rapport qualité-prix, mise en
accomplir les objectifs d'infrastructures dans les pays dotés de capacités limitées pour la mise place du contrat) met en jeu une diversité de compétences. Une fois achevée la phase de
au point de projets, ce qui peut être en particulier le cas au niveau des administrations locales sélection du projet, le travail que cela recouvre s'intensifie énormément. Pour décrire les
ou municipales. Mais cette approche peut poser des problèmes : manque de transparence, activités en question, la manière dont elles se répartissent et les étapes qu'elles comportent, il
promotion d'intérêts particuliers, obstacle à la concurrence, faible rapport qualité-prix. C'est y a lieu de se situer dans le contexte des différentes disciplines que cela recouvre.
la raison pour laquelle certains pays n'autorisent pas les propositions spontanées, et d'autres
s'emploient pour leur part à les orienter dans le sens d'un processus transparent et compétitif 2.1.2.1. Évaluation juridique
mettant en jeu pour une bonne part les mêmes principes de rigueur que ceux appliqués à
l'examen des projets conçus par le secteur public, la différence étant que c'est le candidat du \L'étape d'évaluation juridique traite des questions qui se posent en interne au niveau de
secteur privé qui est chargé d'élaborer la proposition détaillée. Cela débouche sur un l'autorité publique. Elle vise en particulier à g~rantir qu'il n'y a aucun obstacle juridique à ce
lill:1111
.i
processus d'appel à la concurrence dans lequel l'auteur de la proposition initiale peut inclure que celle-ci conclut les divers accords de illojet et que le processus de passation envisagé est
~..
43
dans son offre une valeur théorique additionnelle, ou encore être admis à faire une contre- légal • Des questions propres au projet considéré se poseront également, riôtariiinent pourlce
~
proposition pour s'aligner sur une offre meilleure ou à participer à un ultime cycle d'appel qui est de déterminer le statut juridique des divers avoirs auxquels il fera appel (par exemple,
d'offres. Le problème est de déterminer les risques que soulèvent ces propositions spontanées en termes d'oc'êUpation des sols ou de titres fonciers). Dans le cas d'un projet de rénovation
pour l'intérêt public et le degré d'efficacité qu'aura en pratique le processus d'appel à la d'infrastructure, il faut que le secteur privé sache dans quel état sont les biens en place, ce
concurrence. qu'il est prévu de faire au sujet des éléments de passifs antérieurs, si d'éventuelles indemnités
doivent être fournies et quel en est le montant.
Ce système encourageant les promoteurs de projets à élaborer (à leurs frais) et à présenter des
IIII~III
propositions, on considère parfois que les offres spontanées sont une source de financement L'évaluation juridique couvre aussi les liens entre l'autorité publique et le projet ainsi
:1

pour l'élaboration de projets. Cela dit, l'auteur de la proposition initiale s'attend en général à
ce que ses coûts soient remboursés si le projet est attribué à quelqu'un d'autre. Les coûts en
question pourront certes être pris en charge par le dispositif de financement de l'éventuel
projet, mais le problème, dans bien des cas, est de savoir comment évaluer et maitriser ces
coûts et aussi comment décourager les projets frivoles ; traiter tout ceci suppose que
l'administration possède les capacités voulues. A cela s'ajoutent les coûts restant à la charge
du secteur public pour l'analyse des propositions et la conduite de la procédure d'appel
d'offres proprement dite (voir, par exemple, Hodges et Dellacha 2007). La formule des
propositions spontanées présente des avantages, en ce sens qu'elle génère de nouvelles
approches pour la mise en place d'infrastructures, mais ses risques et coûts potentiels doivent
être examinés et gérés soigneusement.
qu'entre le projet et les autres parties concernées; autrement dit, les questions pouvant être
considérées comme externes à l'autorité. Par exemple, la définition des besoins couverts par
le projet ainsi que la détermination et la répartition des risques doivent se refléter
convenablement dans le projet de contrat PPP, au niveau des spécifications de résultats, des
dispositions sur les modalités de paiement, et des autres clauses du contrat. Le service
juridique doit également mettre au point les autres éléments essentiels du contrat, notamment
les dispositions prévues pour le règlement des différends et les mécanismes qui permettront
d'apporter des changements au projet. Beaucoup de projets PPP sont très tributaires d'autres
43 Elle est nécessaire pour s'assurer que les procédures appropriées seront suivies et pour réduire au maximum le
risque de contestation qui pourrait faire dérailler ce processus.

54 55

------------------ -4> _
 installations : par exemple, une centrale thermique dépend des infrastructures de transport
(pour son approvisionnement en combustible) et de transmission (pour l'acheminement de
l'électricité produite).
L'état et la disponibilité de ces infrastructures doivent être confirmés, et se refléter dans les
clauses et conditions des accords correspondants. Un autre aspect non moins important pour
la viabilité commerciale du projet concerne la solvabilité des contreparties (autrement dit,
l'attrait des accords en question pour les bailleurs de fonds). Les investisseurs du secteur
public sont peu enclins à passer du temps à évaluer la viabilité d'un projet si tous ces aspects
ne sont pas bien définis en termes juridiques. Cela peut et devrait constituer un volet
important de la préparation d'un projet.
Un ensemble bien conçu et complet de documents de projet impliquant l'autorité publique
doit être mis à la disposition des soumissionnaires privés pendant le processus de passation.
Ces documents doivent bien évidemment être élaborés avant le lancement de cette phase de
passation. Selon le processus de passation qui est suivi, les éventuelles dispositions des
accords en question, pour ce qui est notamment de la répartition d'une partie des risques,
risques sur les marchés des assurances est du domaine du probable, ce que cela entraînera en
termes de coûts, et si une couverture d'assurance est effectivement disponible.
Un élément important de l'évaluation technique consiste à analyser les aspects
environnementaux et sociaux du projet, pour s'assurer qu'il n'y a pas à ce niveau d'incidences
défavorables pour empêcher sa réalisation. Il s'agit pour cela d'identifier les éventuels risques
environnementaux et sociaux et d'examiner comment on peut les atténuer pour assurer le
respect des règles juridiques ou des politiques environnementales (cela pourra consister à
changer la portée du projet, par exemple en modifiant le tracé d'une route).
Beaucoup de bailleurs de fonds pour les projets, à commencer par les Institutions de
Financement du Développement (IFD) et les banques appliquant les Principes d'Équateur'",
ne consentiront des prêts que si de strictes conditions environnementales sont remplies. S'il
est probable que le projet nécessitera un financement des IFD, il conviendra alors de prévoir
les obligations qui s'imposeront à cet égard. On évitera ainsi d'avoir à répéter les études
d'impact environnemental et social et, au pire, d'avoir à modifier la portée du projet dans le
but de respecter les critères des IFD ou d'autres organismes prêteurs.

pourront changer sous l'effet des interactions qui auront lieu avec le marché. Dans le but de
capturer l'intérêt des soumissionnaires sérieux et de promouvoir la crédibilité du secteur 2.1.2.3. Évaluation financière

public et du projet, il convient d'établir dès le début du processus une ventilation réaliste des
risques et des modalités contractuelles. L'évaluation financière recouvre des activités diverses. D'abord, le regroupement des
différents éléments de coût du projet mentionnés plus haut permet d'analyser les besoins de
2.1.2.2. Évaluation technique recettes escomptés du projet sur le long terme. Cet aspect est d'une importance particulière
pour l'analyse d'accessibilité financière. L'on procédera ensuite à l'estimation du niveau et
L'évaluation technique permet de déterminer si les résultats attendus du projet sont des conditions de financement aussi bien par emprunt que par apport de capitaux. Une analyse
techniquement faisables, ainsi que les dépenses d'investissement et d'exploitation qui risquent du degré d'exposition aux risques de décalage monétaire ou de fluctuations des taux d'intérêt
de s'avérer nécessaires. Un travail initial spécifique pourra s'imposer pour déterminer, par à long terme est également nécessaire. L'analyse de ces éléments permet de savoir si le
exemple, l'état des sols et la situation hydrographique, voire des études archéologiques. Des secteur privé est en mesure ou non de financer et de mener à bien le projet. Ils donnent
plans à une échelle raisonnable pourront être dressés pour certains projets, pas nécessairement également une idée sur la façon dont le contrat de PPP doit être structuré.
à titre d'instructions aux soumissionnaires mais afin d'illustrer comment les obligations de
résultats peuvent s'interpréter, et d'étayer les estimations concernant les coûts probables du
projet dans l'optique de l'évaluation de son degré d'accessibilité financière. Il peut aussi y
1IIIIii
avoir à ce stade un examen des questions d'assurance, pour déterminer si un transfert de
érie de principes mise au point par la Banque mondiale et définissant des critères environnementaux et
44S
sociaux d'admissibilité aux prêts.

56 57
Conclusion
Chapitre 3. LES ACTEURS ET LEUR GESTION DANS LA MISE EN ŒUVRE D'UN
Dans ce chapitre un accent particulier a été mis sur la gouvernance, la gestion et le contrôle PROJET DE PARTENARIAT PUBLIC-PRIVE
d'un projet PPP. Les aspects touchant la programmation, le financement et l'évaluation ont
également été abordés. Le chapitre a décrit le processus de de préparation et de gouvemance Introduction

d'un projet PPP. L'auteur s'est attardé sur l'utilisation d'une matrice de gestion des risques Ce chapitre met l'accent sur le rôle des acteurs dans un projet de partenariat public-privé
dans un projet PPP afin de fournir au lecteur l'outil de gestion dans son ensemble d'un projet ainsi que sur le processus de mise en œuvre d'un tel projet.

PPP.
En effet, pour mener à bien un projet de partenariat public-privé (PPP) et atteindre les
objectifs assignés, il va falloir réunir toutes les compétences nécessaires pour son efficacité et
pour l'amélioration de ses performances. D'où la nécessité de faire appel à des conseillers
extérieurs. Le terme conseiller regroupe ici des spécialistes de différents domaines d'activités,
dotés de compétences certaines et précises, qui interviennent par des conseils, tout au long de
la vie du projet (Juristes, économistes, financiers, ingénieurs de diverses spécialités
techniques ... ). Ces conseillers apportent ainsi leurs compétences pour la réussite du projet.

3.1.LES CONSEILLERS ET LE PROJET PPP

TI est souvent rare de voir une équipe de projet disposer en interne de toutes les compétences
spécialisées voulues. Des conseillers professionnels doivent pour cela être utilisés chaque fois
qu'ils seront appelés à apporter, par leurs qualifications, une valeur ajoutée aux activités
entreprises dans le cadre du projet en matière notamment de préparation, de passation et de
gestion; la définition des objectifs et la direction du projet devant toutefois rester dans le
ressort exclusif de l'autorité publique. Les éventuels domaines de compétences manquants
doivent être recensés et cernés d'emblée, et des options envisagées pour mobiliser les
ressources additionnelles nécessaires. La mission confiée aux conseillers devra comporter de
leur part un transfert de compétences au profit de l'équipe de projet (ils pourront être chargés,
par exemple, de rédiger des notes d'orientation pour les membres du projet, ou de leur
dispenser une formation à la conclusion de leur mission).

3.1.1. Rôle des conseillers

La fonction principale des conseillers est de fournir, dans leurs domaines de compétence
respectifs, des conseils appropriés au groupe de gestion du projet.

58 59
 offre financière
Très souvent, un projet de partenariat public-privé (PPP) nécessite les services de conseillers • Veiller à ce que tous les aspects financiers
des solutions proposées par les
extérieurs dans les domaines technique, financier, juridique et environnemental. D'autres soumissionnaires respectent les règles de
services spécialisés peuvent aussi être requis comme ceux, par exemple, des conseillers soumission d'une offre financière
• Optimiser et examiner de très près les
spécialisés dans l'impact social des projets ou dans les questions d'assurance. modèles financiers présentés par les
soumissionnaires
Tableau 2.3 : Rôle des conseillers extérieurs • Évaluer et donner des avis sur l'ensemble
des propositions financières tout au long de
Type de conseiller Rôle la phase de passation
• Passer en revue les aspects financement et
Conseiller technique • Aider à mettre au point les aspects fiscalité des solutions proposées
techniques du plan stratégique et du dossier Entreprendre le travail de diligence
préliminaire, et à en assurer la faisabilité raisonnable au plan financier vis-à-vis des
• Concevoir les résultats escomptés du projet offres présentées par les soumissionnaires
et ses spécifications • Fournir un appui en vue d'éclaircir et de
• Mettre au point des mécanismes de préciser les aspects financiers et
paiement en liaison avec les conseillers commerciaux.
financiers
• Veiller à ce que tous les aspects techniques
Conseiller juridique • Aider l'autorité publique à évaluer le projet
du projet correspondent à ses objectifs
• Évaluer et donner des avis sur J'ensemble en termes de pouvoirs requis et de faisabilité
des solutions techniques tout au long de la juridique
phase de passation • Élaborer la documentation contractuelle
• Examiner de très près les coûts des pour le projet
solutions proposées par les soumissionnaires • Élaborer les autres aspects juridiques des
tout au long de la phase de passation documents d'appel d'offres, pour ce qui est
• Entreprendre le travail de diligence notamment de l'analyse des avoirs du projet,
raisonnable au plan technique vis-à-vis des de la situation en matière de propriété
solutions proposées par les soumissionnaires foncière, des accords d'interface, et des
• Mener à bien tout travail éventuel autres aspects relatifs au site du projet
d'évaluation, de planification et de • Élaborer les règles juridiques et
conception au sujet des conditions sur place contractuelles de soumission
• Fournir un appui en vue d'éclaircir et de • Veiller à ce que les offres respectent les
préciser les aspects techniques. règles juridiques et contractuelles de
soumission
• Évaluer et donner des avis sur l'ensemble
des procédures et solutions juridiques et
Conseiller financier • Aider à mettre au point les aspects contractuelles tout au long de la phase de
financiers du dossier stratégique, ce qui passation
inclut notamment l'évaluation des différentes • Entreprendre le travail de diligence
options ainsi que le travail raisonnable au plan juridique vis-à-vis des
de modélisation financière et de liaison avec offres
les institutions de financement du • Fournir un appui en vue d'éclaircir et de
développement préciser les aspects juridiques.
• Mettre au point des mécanismes de
paiement en liaison avec les conseillers
techniques
• Élaborer les règles de soumission d'une

60 61
Conseiller environnemental • Etudier l'éventuel impact environnemental
du projet
3.1.1.2. Engagement des conseillers
• Identifier les risques potentiels
• Envisager les mesures à prendre pour
atténuer ces risques ainsi que leur impact sur
la portée et la conception du projet. Le processus compétitif de sélection des conseillers doit avoir pour but d'obtenir des services
de qualité et de valeurs optimales. il importe de définir la portée de leur mission le plus
Source: « attracting investors to Africa»; Guide de préparation des projets, bibliothèque de la Banque précisément possible avant de conclure un contrat avec eux. En plus des considérations de
mondiale.
coût, leur sélection devra de préférence prendre en compte l'étendue et l'utilité de leurs
compétences, leur connaissance des besoins et processus mis en jeu par le projet, les
3.1.1.1. Place des conseillers dans le projet PPP.
renseignements fournis quant à la disponibilité des personnes considérées. L'expérience des
personnes en question peut, dans bien des cas, avoir plus d'importance que la réputation de la
Les conseillers interviennent généralement à toutes les étapes d'un projet PPP :
firme proprement dite.
• Étude de faisabilité initiale. A ce niveau, ils aident à donner corps aux ébauches de
propositions en vue d'une passation de marché public sous la forme d'une opération
3.1.2. Rôle des unités chargées des partenariats public-privé
commerciale qui puisse être soumise aux entrepreneurs ainsi qu'au marché des
financements. Dans le cadre de ce processus, ils auront à donner des avis sur les
L'apport de services consultatifs peut être coûteux. Il s'avère donc important pour le secteur
apports qu'on peut attendre de ce marché et les principales contraintes auxquelles fait
public d'être à cet égard un client averti et d'employer des conseillers extérieurs d'une
face l'opération, ainsi que des éclaircissements sur le niveau d'intérêt qui prévaut sur
manière focalisée afin d'en tirer le niveau d'efficacité et de valeur optimal. Les unités PPP
le marché.
peuvent dans certains cas jouer un rôle utile d'appui aux équipes de projet pour l'engagement
• Mise au point de l'opération. Les conseillers contribuent à la mise au point de
et l'emploi de conseillers extérieurs. Ceci peut consister à fournir des conseils sur la liste de
l'opération sous une forme détaillée, ce qui couvre l'élaboration de la documentation
candidats éventuels, le processus de sélection, de désignation et de passation, et les termes de
(projet de contrat et autres documents), les mécanismes de paiement et de suivi des
référence sur lesquels les propositions des candidats doivent se baser. Dans bien des cas, ces
performances, la répartition des risques entre les parties, les modèles financiers et
unités mettent au point des directives à cet égard, et finissent même par prendre part au
autres types de projections, ainsi que l'évaluation environnementale. Ils peuvent aussi
processus d'approbation (surtout si ce sont elles qui administrent aussi les dispositifs de
aider à mettre au point les aspects relatifs au dossier d'appel d'offres.
financement pour la mise au point de projets). En établissant une approche plus coordonnée et
• Exécution de l'opération. A ce stade, ils participent au processus consistant à clarifier
plus cohérente vis-à-vis du marché, les pouvoirs publics peuvent aider à promouvoir et
et évaluer les offres. Ils prêtent leur concours aux négociations et au travail d'analyse développer l'offre de conseillers de bonne qualité.
(juridique, financière, technique et environnementale) sur les implications des
positions adoptées par les parties. Cela peut également consister à foumir des conseils 3.1.2.1. Gestion des conseillers
sur la modalité de financement optimale ainsi que sur le calendrier et la démarche à
suivre pour solliciter les marchés des financements. Il est indispensable de donner aux conseillers professionnels un accès suffisant aux processus
• Construction et exploitation. Les conseillers peuvent aussi jouer un rôle durant toute la de planification, de mise au point d'opérations, de gestion et de décision suivis par l'autorité
phase opérationnelle, surtout en aidant à traiter les questions de nature complexe qui publique de manière à ce qu'ils soient bien au parfum des objectifs du projet et de ses
peuvent se poser, par exemple en termes de refinancement ou de modifications du contraintes de manière à leur permettre de prodiguer les meilleurs conseils possibles. Ne pas
contrat.
les associer pleinement à tous ces aspects d'un projet est gage d'une contre-productivité dans

62 63
la mesure où ils risquent ainsi de ne pas avoir une vue complète et de fournir de ce fait de
mauvais conseils. Un conseiller extérieur n'est pas payé pour acquiescer à ce que disent ses
clients, mais pour leur fournir des avis objectifs et professionnels dans son domaine de
spécialisation particulier.
Il convient donc de tenir des réunions régulières avec les conseillers, afin de suivre leur
performance, de leur permettre de rendre compte de leur travail au titre d'un projet, et de
discuter des questions qui se posent.
En plus de ces réunions régulières, il est aussi conseillé de demander aux conseillers de
donner, à chacune des principales étapes d'un projet, une sorte de quitus pour indiquer que le
projet est prêt à passer à l'étape suivante et que les propositions et le calendrier suivi sont
réalistes et faisables. Ce genre de transparence encourage un conseiller à faire preuve de
vigilance et d'attention voulues. Si un conseiller estime que le projet n'est pas prêt à passer à
l'étape suivante, ses observations et objections devront aussi être consignées de façon
formelle.
Lors des étapes de planification initiales, il convient pour l'équipe de projet d'inscrire au
budget un montant approprié pour couvrir le coût des conseillers sur l'ensemble du projet.
Une unité PPP pourra donner son avis sur une fourchette de coûts réaliste, tenant compte de
l'ampleur de l'opération considérée et de son degré de complexité. Le montant des honoraires
de conseillers peut parfois paraître excessif mais au regard de l'importance des montants mis
en jeux sur le projet (souvent de l'ordre de centaines de millions de dollars), ce serait faire une
fausse économie en voulant se passer des services de conseil de qualité.
Le fait de désigner un conseiller principal qui sous-traitera et gèrera ensuite les autres
conseillers est une façon de simplifier le processus de passation et de réduire la charge
incombant à l'autorité publique, laquelle n'aura alors qu'un conseiller à gérer. Mais cette
formule peut parfois empêcher celle-ci d'avoir accès aux conseillers les plus appropriés dans
chaque domaine de spécialisation. C'est la raison pour laquelle la pratique généralement
suivie sur les marchés de partenariat public-privé et qui est établie de longue date, consiste à
désigner séparément les conseillers.
64
Une partie de la rémunération des conseillers peut être versée sous forme de commission
finale « success fee », une fois le contrat signé et le financement correspondant fourni.
Toutefois la prudence est de mise, surtout dans les cas où l'appui de conseillers apparaît
nécessaire aux étapes initiales de mise en place d'un projet: en effet, il n'y aura pas toujours
coïncidence entre l'intérêt qu'a le secteur public d'entreprendre le bon projet et celui qu'a le
conseiller de conclure l'affaire, si la plus grande partie des honoraires de ce dernier est basée
sur la signature en bonne et due forme du contrat. C'est pourquoi il est généralement conseillé
de payer les conseillers sur la base des services fournis lorsqu'ils fournissent un ensemble
préétabli de prestations couvrant chacune des étapes identifiables du processus de mise en
place du projet. Ce qui compte dans un partenariat public-privé, ce n'est pas de « conclure le
marché », mais de conclure le marché voulu.
Enfin, la qualité des conseillers de l'autorité publique est un important facteur à considérer
pour le secteur privé au moment de décider de soumettre ou non une offre. De bons
conseillers peuvent en effet conférer un surcroît de crédibilité considérable à un projet.
3.2. LES ETAPES POUR LA MISE EN ŒUVRE D'UN PROJET DE PARTENARIAT
PUBLIC-PRIVE.
Dans cette section, nous allons discuter de comment un projet PPP peut être préparé pour être
attrayant sur le marché. Nous essayerons aussi de voir comment gérer avec efficacité
l'interface avec le secteur privé. Nous verrons enfin la gestion de l'après contrat.
La sélection du projet et sa préparation n'auront probablement pas les effets escomptés si elles
ne s'appuient pas sur une bonne notion de la façon dont le projet sera perçu par les
soumissionnaires privés et de ce que ses coûts risquent de représenter. En plus des éléments
d'information fournis par les conseillers, il faudra qu'un flux continuel de données émanant
des structures de marché du secteur privé vienne éclairer le processus de préparation du
projet. Ceci est-il concevable sans que le processus de passation du marché proprement dit ait
même été lancé?
Un sondage de marché est un moyen qui permet à l'autorité publique de confronter sa propre
conception du projet à ce que peuvent en penser les experts du secteur privé (entrepreneurs,
bailleurs de fonds, investisseurs), et ce, jusqu'à la conclusion de la phase préparatoire (4Ps
65
2002 ; Royaume-Uni, Office of Government Commerce 2005). C'est aussi une occasion clairement savoir ce qu'elle cherche à réaliser'", Cette liste doit être rédigée soigneusement
essentielle pour le secteur privé d'indiquer en retour ce qui pourrait, à son avis, être fait au afin d'encourager des réponses de qualité optimale. Les soumissionnaires potentiels
niveau de l'enveloppe et de la portée du projet pour assurer sa propre participation et fournissent souvent de vagues manifestations d'intérêt juste pour s'immiscer dans le
améliorer la concurrence. Cela peut également apporter un éclairage utile sur le niveau processus, et les questions ont par conséquent pour but de mettre à jour les véritables points à
probable d'intérêt du marché, assurant ainsi une meilleure correspondance entre les résultats traiter.
que le secteur public veut obtenir et ceux que le secteur privé peut fournir. Des échos de
bonne qualité seront en outre reçus d'interlocuteurs avisés qui ont participé à des montages Il convient également d'envisager le déroulement même du sondage du marché, en tenant
analogues dans d'autres pays; il s'agit de déterminer quels peuvent être ces interlocuteurs, et particulièrement compte de la nécessité de faire en sorte que les parties qui y répondront ne
de les encourager à prendre part à ce processus. bénéficient pas d'un avantage compétitif déloyal lors des éventuels appels d'offres ultérieurs,
que le processus soit mené de manière ouverte, équitable et transparente, et qu'il soit bien
Bien que la démarche à suivre varie en fonction de l'opération envisagée, les aspects documenté. Bien qu'il ne s'agisse pas, à ce stade, d'un processus formel d'appel d'offres, les
généralement couverts dans le cadre de sondages du marché incluent la portée du projet, les éventuels soumissionnaires essaieront d'en tirer des indices sur le comportement de l'autorité
éventuels problèmes techniques susceptibles d'influer sur la capacité des soumissionnaires publique.
potentiels à fournir les services, les coûts escomptés, les mécanismes de paiement, les risques
essentiels qu'il est envisagé de transférer, les dispositifs et conditions contractuels, et le S'il n'est donc pas nécessaire, à ce stade, d'appliquer l'ensemble des procédures régissant
calendrier proposé pour la période allant de la phase de passation à la mise en œuvre l'interface entre les secteurs public et privé, procédures qui sont exigées dans un processus
proprement dite des services. Un sondage du marché ne fait pas partie du processus de d'appel d'offres ordinaire, le marché voudra néanmoins s'assurer que d'éventuelles solutions
passation, et il y a lieu de faire savoir aux participants éventuels qu'ils pourront prendre part à ne sont pas en train de se mettre en place par ce biais pour arranger certains fournisseurs dotés
celui-ci même s'ils ne participent pas au sondage. d'une certaine influence sur l'autorité publique. Documenter le processus proposé, répertorier
les acteurs du marché contactés ainsi que les questions à traiter, et, dans certains cas, solliciter
3.2.1. Du sondage du marché au stade de passation: quelques diligences importantes des réponses par écrit sont autant de moyens pour s'assurer qu'on peut, en toute transparence,
suivre, à la trace, le déroulement du sondage.
3.2.1.1. Préparation d'un sondage du marché

Il importe aussi de ne pas donner une fausse idée du processus: l'objectif n'est pas de
Avant d'engager le processus de sondage du marché, il est conseillé d'élaborer une brève note recueillir des manifestations d'intérêt à l'égard du projet. De même, le processus n'a pas pour
d'information sur le projet, couvrant toute une série d'aspects : entités du secteur public but de « sonder» la capacité d'un fournisseur donné à répondre aux besoins du projet; il
concernées, propositions fondamentales établies jusqu'ici, portée de l'opération, terrains s'agit plutôt, en extrapolant à partir des échanges que le processus engendre, de se faire une
disponibles, infrastructure d'appui, emplois, et toute autre possibilité de développement idée de la réaction probable du marché. Des conseillers expérimentés peuvent contribuer pour
correspondante. Il faut indiquer d'une manière transparente tout ce que l'on sait et ce qu'il ne beaucoup à accroître l'efficacité et la crédibilité du processus, mais il importe de garantir
sait pas sur le projet. Eviter de donner l'impression qu'on dissimule des éléments qu'ils sont impartiaux et n'ont pas d'intérêt personnel à ce que le processus débouche sur un
d'information essentiels au sujet du projet. Cette note n'est pas destinée à vendre le projet à ce
stade (celui-ci n'étant qu'en cours d'élaboration), mais à s'assurer que le marché réagira en
connaissance de cause. Il y a, ici, lieu de fournir une liste de questions précises pour lesquelles "Etayer cela en mettant l'accent, le cas échéant, sur des éléments démontrant l'appui de l'administration centrale
au projet.
l'autorité publique recherche l'appui ou l'avis du marché. Il est aussi important de faire

66 67
résultat donné. Les principaux éléments d'un sondage du marché correctement mené sont
présentés dans l'encadré 2.6 ci-après en annexe.
Il faut éviter de procéder trop tôt au sondage du marché, faute de quoi l'autorité publique
risque de donner l'impression de rechercher à mettre du flou sur ses vrais objectifs, ce qui
aura pour conséquence de réduire la confiance du public à son égard quant à ses capacités et
aptitudes à soumettre le projet à la concurrence. Il ne faut pas non plus l'effectuer trop tard, au
risque d'accroître d'éventuelles complications juridiques au fur et à mesure que l'ébauche de
proposition se transforme en un processus de passation de marché proprement dit. Quoi qu'il
en soit, des possibilités peuvent se présenter à un stade ultérieur pour recueillir des éléments
d'information des soumissionnaires une fois que la proposition sera devenue un marché
potentiel de type formel et aura fait l'objet d'un avis d'appel d'offres conforme à la
réglementation en vigueur dans le domaine.
Dans le même temps que le sondage du marché sera en train d'être effectué, il convient
d'établir et de tenir à jour une base de données sur les entrepreneurs, organismes prêteurs et
investisseurs privés qui ont des chances d'être intéressés par le projet et considérés comme
des partenaires indiqués.
Une journée portes-ouvertes ou de promotion pourra être organisée à l'intention des parties
intéressées, réunissant les services compétents de l'organisme public promoteur du projet et
les éventuels soumissionnaires du secteur privé. A cette occasion, le secteur public pourra
peut-être obtenir en retour d'autres éléments d'information sur la portée du projet et son
contenu; notamment l'attrait des soumissionnaires privés potentiels par ce dernier. On peut,
pour cela, procéder à une collecte d'informations au moyen de questionnaire et de réunions
individuelles.
3.2.1.1.1. Phase préalable au lancement du projet
Une fois le projet parvenu à un stade relativement avancé de mise au point, l'on peut annoncer
qu'il fera l'objet d'un avis officiel d'appel d'offres dans un proche avenir. Ceci se fait souvent
par la publication d'un bref descriptif du projet en vue de permettre aux soumissionnaires
potentiels de se préparer dans la perspective de l'appel à la concurrence. Les informations
publiées à ce stade sur le projet sont peu volumineuses (elles peuvent même tenir sur une
___ "1
seule page), et comprennent en général une description succincte de la nature du projet, de la
portée des travaux et de l'ampleur éventuelle de l'investissement, ainsi qu'un calendrier
préliminaire du processus de passation envisagé.
Il arrive parfois que le secteur public perde de vue l'importance et le rôle qu'il doit jouer pour
donner forme au marché. C'est pourquoi l'on conseille souvent de ne pas considérer un projet
de façon isolée, mais de le placer, le cas échéant, dans le contexte d'un programme plus vaste.
Une erreur souvent rencontrée dans la mise en œuvre des PPP consiste, pour des responsables
de passation de marchés, à soumettre plus ou moins simultanément un ou plusieurs projets
similaires aux opérateurs économiques. Il faut cependant reconnaître que dans certains cas, ce
chevauchement peut être difficilement évitable'", Mais le fait même d'être au courant de
l'existence d'autres projets en réserve (dans le cadre d'un programme par exemple) permet de
planifier en connaissance de cause le lancement des différents projets et de juger avec
efficacité de la portée de chaque projet sur l'intérêt du marché. La capacité des entrepreneurs
locaux peut aussi souvent être une des principales contraintes une fois un programme lancé.
Perception du projet
L'analyse des relations avec le secteur privé montre que les potentiels investisseurs,
organismes prêteurs et entrepreneurs commencent à se faire certaines impressions sur le projet
dès le lancement du processus. La façon dont les partenaires perçoivent l'engagement de
l'État pour le projet, la compétence de l'équipe du secteur public en charge du projet, la
compétence des conseillers du projet, la communication de l'information au marché, sa
périodicité et ses modalités, et la façon dont l'ensemble du processus est géré revêtent autant
d'importance que la qualité même de l'information proprement dite.
L'autorité publique doit développer un comportement visant à développer l'attrait du secteur
privé par le projet. Il s'agit à ce stade de « vendre» le concept du projet au secteur privé. Tous
ces éléments sont indispensables pour faire passer le projet de l'étape d'un simple « vœu» de
l'autorité publique à celui d'un véritable projet à caractère commerciale à même d'attirer les
capitaux et gestionnaires privés dans le cadre d'un solide processus d'appel à la concurrence.
4'Exemple : cas où des projets analogues font l'objet de marchés à l'échelle de toute une région.
69

3.2.1.1.2. Rôle des institutions de financement du développement CIFD), des investisseurs
régionaux, et des bailleurs de fonds
Les institutions de financement du développement (IFD) peuvent contribuer pour beaucoup à
la préparation d'un projet en jouant un rôle d'interlocuteur privilégié à même de donner des
avis sur la structure du projet et sa viabilité commerciale, de même qu'en étant une importante
source de financement à long terme. Elles doivent être associées tôt au projet, et peuvent être
une composante importante du processus de sondage du marché.
Les IFD peuvent aussi apporter leur aval au projet en diffusant, par exemple, des conditions
de financement indicatives et conditionnelles que les soumissionnaires pourront intégrer dans
leurs dispositifs de financement. Bien que les institutions de ce type ne fournissent en général
qu'une partie du financement requis, leur participation peut améliorer sensiblement la
crédibilité du projet et fournir un surcroît de réconfort et d'assurance aux autres bailleurs de
fonds, investisseurs et entrepreneurs, surtout vis-à-vis d'éventuels risques politiques.
Certaines IFD ont aussi des instruments de garantie qui assurent un degré de protection aux
partenaires privés à l'égard des risques que présentent les paiements escomptés du secteur
public et autres risques politiques (Matsukawa et Habeck 2007). Leurs apports de fonds
peuvent en outre, aider en partie à réduire les risques de change en fournissant des
financements en monnaie nationale.
Des renseignements détaillés sur les conditions potentielles de financement des IFD et les
éventuels moyens d'atténuation des risques peuvent figurer dans le dossier d'information sur
le projet. Cela tend à indiquer que, pour le montage et la présentation de projets de partenariat
public-privé (PPP), les IFD sont un important rouage de la structure hybride de marketing qui
est utilisée au côté des investisseurs privés.
Les investisseurs régionaux, d'Afrique du Sud principalement, ont également joué un rôle
d'une importance croissante dans beaucoup de domaines d'infrastructures en Afrique (surtout
en matière de télécommunications et d'énergie; voir Schur, von Klaudy et Dellacha 2006). Ils
constituent à l'évidence un élément important du processus de sondage du marché.
70
Des discussions avec d'éventuels donateurs peuvent aussi avoir leur importance à ce stade,
donnant ainsi à l'autorité publique une occasion d'examiner si ces bailleurs de fonds sont
disponibles et prêts à soutenir les obligations de paiement à long terme du secteur public dans
le cadre de projets PPP basés sur la disponibilité (de même que les coûts de préparation du
projet incombant à l'autorité publique). Dans les cas où des engagements à long terme ne sont
pas faisables, une autre solution pourra consister à se tourner vers les apports de capitaux
assimilables à des dons durant la phase de construction, de manière à réduire le volume de
financement privé requis et, par la même, le niveau des paiements de service à effectuer à
l'appui de ce type de financement.
Il convient toutefois de s'assurer qu'il y ait suffisamment de capitaux privés soumis au risque
de performance pour promouvoir un véritable transfert de risques.
3.2.1.2. Passage au stade de la passation
Lors du passage au stade de la passation de marché, deux importants aspects entrent en ligne
de compte : effectuer une vérification préalable du projet au lancement de cette phase, et
élaborer une stratégie dans l'optique d'un appel à la concurrence.
3.2.1.2.1. Vérification préalable
Avant d'engager la phase de passation, il est fortement recommandé de passer formellement
en revue le projet, ce qui permet de s'assurer que celui-ci est bien perçu par le marché, qu'il
est d'un coût abordable et qu'il a l'adhésion des parties concernées. Cela aide aussi à s'assurer
que le secteur public est prêt pour la phase suivante, réduisant ainsi le risque d'échec et
d'embarras pour l'autorité publique, avec toutes les conséquences négatives qui pourraient en
résulter. Le tableau ci-dessous présente, sous forme de liste de contrôle, les aspects à
considérer à ce stade.
71
Tableau 2.4 : Liste de contrôle préalable au lancement de la phase de passation
Aspect
Définition précise des besoins
Répartition des risques
Modalités et conditions clés
Niveau d'intérêt commercial
Informations sur le projet
Accessibilité financière
Questions à régler
• La portée du projet et ses besoins sont-ils
clairement définis et peu susceptibles de varier
? Calendrier indicatif
• Les risques liés au projet ont-ils été
intégralement identifiés et leur éventuelle
répartition déterminée?
• Le projet de contrat de PPP a-t-il été élaboré,
et ce d'une manière qui reflète les besoins
définis pour le projet et la façon dont on
prévoit de répartir les risques?
• Les aspects concernant l'interface externe, les
accords, les modalités et conditions ont-ils été
recensés et examinés?
• Dispose-t-on d'éléments indiquant un niveau
suffisant d'intérêt des entrepreneurs,
organismes prêteurs et investisseurs pour
justifier le lancement du projet aux conditions
envisagées?
• A-t-on élaboré une stratégie de promotion
pour le projet, et dressé une liste de
soumissionnaires potentiels?
• Quels sont le niveau de disponibilité et les
modalités prévues de moyens de financement
par emprunt et par apport de capitaux propres?
• A-t-on engagé des contacts avec les
institutions de financement du développement
? Procédures juridiques
• Qu'a-t-on prévu pour porter le lancement du
projet à la connaissance des soumissionnaires
potentiels?
• L'équipe de projet a-t-elle élaboré une fiche
d'information à son sujet?
• Les critères d'évaluation des qualifications
des soumissionnaires et des offres ont-ils été
définis?
• Le projet est-il vraiment abordable, compte
tenu de sa portée?
• Les tarifs des usagers sont-ils réalistes, et a-t-
72
on mis en place les budgets et agréments
voulus pour couvrir les éventuelles obligations
de paiement (ou d'apport de ressources) du
secteur public?
• Un calendrier réaliste est-il en place pour la
phase de passation de marché?
Équipe du projet et processus suivis
• Le projet a-t-il en place une équipe crédible et
dotée de ressources appropriées pour assurer la
passation de marché, et une stratégie effective
a-t-elle été convenue pour l'évaluation des
offres?
• Des structures et processus de gouvernance
ont-ils été établis pour le projet afin d'assurer
une prise de décisions rapide et efficace?
• Des conseillers crédibles et expérimentés ont-
ils été désignés?
• L'évaluation appropriée a-t-elle été effectuée
pour démontrer que l'approche proposée
devrait répondre aux critères pouvant avoir été
définis en termes de rapport qualité-prix
(autant que l'exigent les politiques
en place) ?
Engagement des parties concernées et des
• A-t-on identifié toutes les parties concernées
usagers
et obtenu leur pleine adhésion au projet, et des
mesures sont-elles en place pour assurer un
processus continu de communication et de
consultation?
• Les agréments nécessaires ont-ils été
identifiés ou obtenus (par exemple, en matière
d'environnement ou de planification)?
• A-t-on fait toute la clarté voulue sur les
questions de site et de terrains?
• Toutes les approbations voulues ont-elles été
obtenues pour le projet?
• A-t-on confirmé que l'autorité publique
dispose bien des pouvoirs appropriés pour
attribuer et conclure des contrats de longue
durée?
Source: « attracting investors 10 Africa»; Guide de préparation des projets, bibliothèque de la Banque
mondiale,
73
3.2.1.2.2. Importance d'un processus d'appel à la concurrence
Les pouvoirs publics devraient recourir chaque fois que possible à un processus d'appel à la
concurrence. Bien mené, ce type de processus aboutit généralement à une meilleure solution
pour un moindre coût comparativement à ceux non fondés sur la concurrence. Cela permet
aussi d'établir le projet sur des bases bien plus solides en renforçant le degré d'adhésion des
parties concernées.
A partir du moment où un processus concurrentiel exige que le projet soit conçu de façon à
susciter un véritable intérêt de la part de multiples soumissionnaires, il permet d'encourager le
développement d'un marché, rendant ainsi le projet moins tributaire d'un seul fournisseur.
Ceci est d'autant plus perceptible lorsque le projet rencontre par la suite des problèmes et
nécessite qu'on se tourne vers un autre entrepreneur ou opérateur.
Dans beaucoup de pays, l'appel à la concurrence est un impératif juridique absolu. Le plus
important, c'est que, de par la nature à long terme du lien contractuel qui s'établit dans un
partenariat public-privé, cela représente la seule possibilité de faire jouer une forte pression
concurrentielle pour parvenir au meilleur marché. Si les négociations mettent en jeu un seul
soumissionnaire, on ne dispose pas de cette possibilité.
L'obligation de faire appel à la concurrence exige qu'une stratégie de passation de marchés
soit élaborée à l'avance, ce qui a des implications quant au type d'information communiqué
aux entrepreneurs et aux organismes financiers, ainsi qu'au moment voulu et à la façon de
procéder pour cela. Cet aspect est examiné au point 2.4 ci-après.
3.2.1.2.2.1. Gérer la passation de marché en matière de PPP
Durant la phase de passation de marché, le degré d'interaction avec le secteur privé s'accroît
sensiblement, mais l'important travail préparatoire devrait déjà avoir été entièrement effectué.
Au cours de cette phase, des informations de plus en plus détaillées sur le projet sont
communiquées aux soumissionnaires et des renseignements sont reçus à leur sujet ainsi que
sur leurs offres. Le problème majeur est de gérer la masse d'informations qui commencent à
circuler dans les deux sens, tout en maintenant un niveau soutenu de tension compétitive et en
s'assurant de disposer de traces vérifiables sur les activités entreprises.
74
La présente section passe brièvement en revue cette phase et le type d'interaction auquel elle
est censée donner lieu avec les soumissionnaires. Elle n'a pas pour but de spécifier une
procédure de passation particulière, et ne prétend pas non plus traiter en détail cette phase
complexe. EUe vise simplement à fournir des indications sur ce à quoi on peut s'attendre,
notamment dans la relation avec le secteur privé.
Dans la plupart des pays, le processus de passation des marchés publics est régi par la loi, et
ceux qui ont en place des programmes de partenariat public-privé (PPP) ont établi à ce sujet
des directives détaillées: c'est par exemple le cas de l'Afrique du Sud (sous l'égide du Trésor
national), de l'Australie (Partnership Victoria), de Singapour (ministère des Finances) et du
Royaume-Uni (sous la conduite du Trésor de sa Majesté).
Le lecteur est invité à se référer à ces exemples, qui sont représentatifs des pratiques
optimales mises en place dans ce domaine. Au Togo, les procédures de passation des marchés
sont régies par le code des marchés publics et délégation de services publics. Seulement ce
code ne traite pas expressément du cas des partenariats public-privé.
3.2.1.2.2.2. Résultats attendus de la phase de passation
La phase de passation a pour but d'élaborer et de mener un processus aboutissant aux résultats
suivants:
• Sélectionner une offre;
• Tirer parti au maximum de la tension compétitive générée entre soumissionnaires;
• Obtenir la meilleure offre du soumissionnaire le plus compétent;
• Réduire le plus possible les délais et coûts correspondants;
• Réussir l'examen critique de la société civile, ainsi que des secteurs public et privé.
Ces objectifs peuvent s'influencer mutuellement : il est possible de sélectionner de façon
rapide et peu coûteuse l'offre qui sera retenue, mais la question est de savoir si la meilleure
offre est celle qui est la moins chère ou qui présente le meilleur rapport qualité-prix (cela reste
en outre à définir). Il est également possible de sélectionner la meilleure offre, mais la
question est de savoir si le processus suivi sera sujet à contestation, et s'il sera efficient.
75
Concilier ces aspects est une question qui relève des politiques, des réglementations
matière de passation de marché, et de l'art du possible, mais ce qui est important pour le
processus d'appel d'offres, c'est qu'on reconnaisse que les aspects en question doivent être
envisagés et convenus d'office.
3.2.1.2.3. Les conseillers de projet et la phase de passation
Comme indiqué au point 2.1.1 de ce chapitre, les conseillers ont un rôle important à jouer à
différents niveau du processus de montage et de mise en œuvre d'un projet PPP. Ils sont
également d'une importance primordiale lors de la phase de passation, en particulier pour
l'évaluation des offres, qui peut nécessiter l'apport de compétences spécialisées dans le
domaine financier, juridique et technique, et pour la comparaison des différentes soumissions.
Des documents d'appel d'offres et de soumission complets et bien rédigés sont essentiels au
bon fonctionnement d'un projet, et les conseillers sont concernés de près par cela. Pour les
soumissionnaires éventuels, la qualité des conseillers de l'autorité publique
considération importante au moment de décider de participer ou non à l'appel d'offres. Un
groupe expérimenté de conseillers, géré comme il faut par l'autorité publique, peut faire une
grande différence dans l'issue du processus.
3.2.1.2.4. Les institutions de financement du développement et la phase de passation
en
3.2.1.2.4.1. Étapes de l'appel d'offres
Le processus suivi pour les appels d'offres dans les projets PPP est généralement divisé en
une série d'étapes, ce qui garantit que des informations de plus en plus détaillées seront
fournies par le secteur public et le secteur privé, et qu'une évaluation sera effectuée afin
d'assurer un processus effectif tout en minimisant les impératifs de temps et de coûts pour les
deux parties en lice. Cette approche a aussi un autre objectif important: celui de générer des
offres comparables. Tout au long du processus, l'autorité publique devra rester consciente des
exigences de résultat du projet et des limites à respecter pour qu'il reste d'un coût abordable.
Aux étapes ultérieures, l'autorité publique se soucie en général d'avantage de la qualité des
offres que de leur quantité. Il faut s'attendre à recevoir des offres de meilleure qualité"? d'un
groupe réduit de soumissionnaires qualifiés. Sachant que les coûts de préparation d'une offre
est d'une
peuvent atteindre des millions de dollars, un soumissionnaire mettra davantage d'efforts dans
l'élaboration de son offre si le processus réunit un nombre limité de soumissionnaires. Mais
tout en ramenant ce nombre à un niveau gérable, l'autorité publique doit néanmoins avoir
assez de soumissionnaires pour assurer une saine concurrence. Il est courant de viser un
objectif de trois à cinq soumissionnaires aux étapes finales du processus de passation.

3.2.1.2.4.2. Le lancement du projet

Tout comme à la phase de préparation du projet, les Institutions de Financement du

Développement (lFD) ont également un rôle à jouer dans la phase de passation. A la Au stade du lancement du projet, le processus consiste à attirer un groupe de soumissionnaires

différence des prêteurs commerciaux, les IFD ne peuvent généralement pas s'aligner sur un aussi divers que possible'", Ce processus devrait déjà avoir débuté lors de la phase de

soumissionnaire donné, ce qui présente certains problèmes pour le processus de passation. Par préparation du projet (Section l ci-dessus). L'objectif principal est d'assurer une vive

exemple, les conditions de prêt des IFD peuvent nécessiter que des changements soient concurrence entre soumissionnaires. Au fil du temps, les soumissionnaires qui ne sont

apportés aux modalités du projet une fois le processus de passation achevé. manifestement pas à même de supporter la concurrence sont éliminés. Toutefois, leurs
impressions et avis sur le processus restent utiles pour la suite et devraient être consignés par

Pour réduire ce risque, il importe que l'autorité publique soit en rapport avec les IFD dès le l'autorité publique en charge du dossier.

début du processus, et qu'elle leur demande de fournir une liste de conditions uniformes qui
puisse alors être mise à la disposition de tous les soumissionnaires. Il est évident qu'une IFD
ne sera pas en mesure d'engager des fonds tant qu'elle ne se sera pas assurée de la qualité du
soumissionnaire retenu.
47 Offres assorties de meilleurs renseignements sur lesquels l'on peut baser une décision.
48 Le groupe des soumissionnaires consistent en général en un consortium regroupant plusieurs entités.
76
77
Figure 2.:1: Présentation schématique du processus de passation de marché Les informations diffusées à ce stade doivent suffire à expliquer le projet et à attirer de
potentiels soumissionnaires. Mais ces informations ne suffisent pas pour amener les
soumissionnaires à prendre de fermes engagements sur le long terme. L'équipe de pilotage du
processus doit fournir des détails sur l'opération telle qu'elle l'envisage et indiquer le volume
et la portée des services demandés, exprimés en termes d'éléments détaillés ou de montants
monétaires prévus pour le projet, accompagnés de renseignements sur l'entité publique
destinée à passer le marché. Les détails fournis à ce stade ont pour but d'aider les
soumissionnaires à voir si le projet présente un intérêt suffisant pour qu'ils consacrent du
temps et des ressources à étudier d'avantage cette éventualité. Ils leurs permet également de
commencer, le cas échéant à identifier des partenaires avec qui ils pourraient former un
éventuel consortium.

Parmi les renseignements fournis, doivent figurer des détails relatifs aux conditions à remplir
pour la présélection. On entend par là, les informations qu'auront à fournir les
soumissionnaires pour qu'on puisse déterminer s'ils peuvent être présélectionnés au vu de
leur stature économique et financière, ainsi que de leur capacité technique.

L'avis peut aussi spécifier les critères d'attribution du marché proprement dit (par exemple,
offre la moins disant ou offre la plus avantageuse d'un point de vue économique ou encore
offre la mieux disant), ainsi que leur coefficient de pondération relatif, le cas échéant. Un tel
Source. « attracting investors to Africa » ; Guide de préparation des projets, bibliothèque de la Banque mondiale
niveau de transparence garantit que l'évaluation des offres sera faite au regard de critères
uniformes.
Lancer le processus d'appel d'offres proprement dit, consiste normalement à diffuser de façon
formelle, des renseignements détaillés sur le projet dans une publication officielle contenant
En principe, les renseignements fournis à ce stade mettent l'accent sur le fait que le projet est
les annonces de marchés publics. Ceci permet d'assurer une approche transparente, d'éviter
de type PPP, et que les soumissionnaires seront ainsi censés assumer une part non négligeable
des discriminations dans la façon dont l'information sur le projet est divulguée et de favoriser
des risques associés à sa réalisation.
une large diffusion des informations sur le processus. On peut aussi avoir recours aux sites
internet et portails de passation de marchés publics. Une large campagne de publicité
Les soumissionnaires potentiels peuvent par ailleurs être invités à se procurer un
s'impose à ce stade pour s'assurer de couvrir un maximum de terrain, aussi bien à l'échelle
mémorandum d'information sur le projet (PIM), document qui fournit de plus amples détails
nationale qu'internationale et encourager de cette façon les meilleurs soumissionnaires
sur les éléments figurant dans l'avis de lancement du projet, ainsi que sur les critères de
potentiels à y participer. Il importe de demander conseil au plan juridique au moment où l'on
présélection.
s'apprête à lancer un avis d'appel d'offres public. Ceci permet de s'assurer du respect de la
législation en vigueur en matière de passation de marché.
Les soumissionnaires pourront aussi être invités à visiter le site du projet et à rencontrer
l'autorité publique. Un bon soumissionnaire voudra absolument pouvoir se faire une idée du

78 79
niveau qualitatif de l'équipe du secteur public et de ses conseillers avant de décider ou non de Figure 2.4 : Présentation schématique de la phase de présélection
prendre part à la phase de présélection. Les soumissionnaires ont en outre des procédures
Identifier les membres de l'équipe de
formelles pour assurer la mise au point de leurs offres, y compris l'établissement de budgets gestion de la passation des marchés,
réengager les conseillers pour
pour couvrir les frais qu'elle leur occasionne, lesquels sont souvent considérables. l'opération, le cas échéant

Diffuser largement l'avis de lancement

3.2.1.2.4.3. La présélection
du projet, assorti de renseignements
sommaires à son sujet, inviter les
soumissionnaires potentiels à
La phase de présélection a pour but de passer au crible et d' éliminer' les soumissionnaires qui demander des documents de
présélection
n'atteignent pas un niveau minimum de capacité technique et financière pour mener à bien le
projet (voir figure 2.4). Cela contribue à décourager les soumissionnaires qui ont peu de
Publier les documents de présélection
chances de réussir, de consacrer du temps et des efforts supplémentaires au processus, tout en
permettant à l'autorité publique de se concentrer sur ceux qui sont probablement mieux à
Publier la fiche d'information sur le
même d'assurer la réalisation du projet visé. projet

Organiser des visites sur place et, le

cas échéant, une conférence des
soumissionnaires, et répondre aux
questions soumises par les
soumissionnaires

Evaluer les réponses à l'avis de

présélection

Liste restreinte des soumissionnaires

Source: «attracting investors to Africa»; Guide de préparation des projets, bibliothèque de la Banque
mondiale.

Une fois qu'ils ont reçu les renseignements préliminaires sur le projet, les soumissionnaires
qui souhaitent prendre part au processus sont invités à demander, remplir et renvoyer un
document de demande de qualification (parfois appelé questionnaire de présélection ou
document de manifestation d'intérêt). L'autorité publique procédera alors à l'évaluation du
document en question selon les critères de sélection définis, et établira une liste restreinte des
soumissionnaires qualifiés. Un rapport d'évaluation décrira le processus suivi et la façon dont
la décision aura été prise.

A ce stade, les soumissionnaires ne devraient pas être censés consacrer beaucoup de

ressources à examiner le projet en détail. Ce qui est demandé, ce sont des informations sur

80 81
 ~~~"

leur propre niveau de qualité et de capacité, pas sur leurs offres. L'approche suivie peut faire d'évaluer et de comparer les offres. Avoir un processus rationnel en place contribue à réduire
intervenir un nombre limité de critères exclusifs objectivement mesurables. S'il y a davantage les coûts de soumission qui peuvent être significatifs pour l'une et l'autre des deux parties.
de soumissionnaires que ne le suppose la liste restreinte, on pourra alors avoir recours à un
système de notation ou de hiérarchisation des critères. Cette étape peut parfois donner lieu à une seule soumission d'offres de la part des
soumissionnaires présélectionnés, et ce dans un délai déterminé. Elle pourra être précédée
Les politiques en place peuvent par ailleurs nécessiter la prise éventuelle de mesures pour d'un processus permettant aux soumissionnaires en question de demander des
encourager la participation d'acteurs du marché local. Les critères utilisés peuvent en outre éclaircissements au sujet des spécifications de l'appel d'offres.
mettre en jeu une gamme plus large de facteurs aussi bien qualitatifs que quantitatifs (c'est ce
que révèlent, par exemple, les formules-en vigueur en Afrique du Sud, en Australie, au Une fois les offres soumises, il pourra y avoir un moyen d'en clarifier certains points de
Royaume-Uni et à Singapour). Cette approche peut donner une vue plus complète du degré de détail, sans toutefois apporter des changements à la portée du projet ou aux soumissions.
capacité et d'adéquation des soumissionnaires, et réduire le risque que de meilleurs candidats
se trouvent éliminés. Elle peut cependant impliquer une notation plus subjective des aspects D'autres procédures peuvent faire appel à une certaine forme de dialogue structuré entre les
qualitatifs. soumissionnaires et l'autorité publique avant d'aboutir à un nombre restreint d'offres
comparables parmi lesquelles sera retenue celle qui répond le mieux aux exigences du secteur
Arrivés à ce niveau, les soumissionnaires vont commencer à constituer entre eux des public. Cette formule convient à des projets complexes, mais elle nécessite un niveau de
consortiums, et il faudra leur laisser du temps pour cela, l'évaluation portant sur les capacités sophistication plus élevé pour que le dialogue en question soit géré d'une manière
collectives du groupe. Néanmoins, la constitution formelle de consortiums ne doit pas être une transparente, concurrentielle et rationnelle. Cette méthode est utilisée au sein de l'Union
obligation à ce stade. En effet, cela peut engendrer des frais et autres engagements prématurés Européenne sous l'appellation de « dialogue compétitif ». Le recours à ce type d'approche
de la part des soumissionnaires, ce qui risque de les dissuader de participer. peut parfois être assujetti à la réglementation en vigueur en matière de passation de marchés
publics.
3.2.1.2.4.3.1. Demande de propositions
Au terme de la phase de « dialogue» ou de remise des offres, la sélection du soumissionnaire
La phase de demande de propositions a pour but de favoriser la présentation d'offres d'un retenu intervient à l'issue d'un processus d'évaluation prédéfini (voir figure 2.5). Le
niveau de qualité et de comparabilité suffisant de la part du groupe de soumissionnaires processus en question peut être aussi simple que l'évaluation d'un seul paramètre (par
présélectionnés. A partir de là, il est possible de sélectionner une offre qui répond le mieux exemple, prix global le plus faible, part des recettes ou subvention la moins élevée), ou faire
aux critères définis par l'autorité publique tout en veillant à ce que le processus suivi puisse appel à un ensemble de considérations plus complexe basé non seulement sur la qualité mais
satisfaire à un examen critique et soit conforme aux règles de passation de marchés. aussi sur l'élément prix pour aboutir à ce qu'il est parfois convenu d'appeler « l'offre
économiquement la plus avantageuse ».
A ce stade, un des éléments les plus importants à prendre en compte est le degré de qualité et
de clarté des documents d'appel d'offres, principalement au niveau des instructions aux
soumissionnaires, des exigences de résultats et des documents contractuels envisagés, ainsi
qu'à celui de l'efficacité avec laquelle le processus est mené. L'emploi de bons conseillers
peut faire une nette différence à ce point. Plus les documents et le processus d'appel d'offres
sont clairs, mieux les réponses le seront également et il sera d'avantage rapide et facile

82 83
Figure 2.5 : Présentation schématique de la phase de demande de propositions et de bouclage
financier

19 • •.

~
. •' .;.
1
.
Reme~re les docum~nts de projet
détaillés aux soumiSSionnaires

Publication de l'avis de demande de

3.2.l.2.4.3.2. Informations fournies aux soumissionnaires

Les informations fournies aux soumissionnaires durant cette phase sont bien plus détaillées.
propositions (prél1minaires)
!!
Appui consultatif Elles incluent l'intégralité des documents contractuels du projet PPP, notamment les

i~
externe sur le plan

Tenue de
juridique, technique exigences de résultats, les mécanismes de paiement, le mode de répartition des risques, les
et financier pour
réunions de
~ dialogue Retrait d'autres
l'élaboration de, schémas types et les plans, ainsi que l'ensemble des données de référence détaillées dont
documents de

i
compétitif et soumissionnait
sélection et de peuvent avoir besoin les soumissionnaires et organismes prêteurs pour assurer leur propre
de es de la liste, le
clarification ca, échéant l'évaluation des
obligation de diligence raisonnable sur le projet. L'autorité publique peut aussi faire part de
~ réponses

ses idées sur la structure financière du projet, mais c'est généralement aux consortiums de
~ Elaboration des propositions finales des soumissionnaires,
Elaboration des rapports d'évaluation et d'étude du soumissionnaires qu'est laissé le soin de définir cette structure. Les aspects détaillés du
rapport quaüté-prtx
processus, les critères d'évaluation et le calendrier sont également fournis à ce stade.

Le calendrier en question doit être réaliste, dans la mesure où les soumissionnaires sont
·8
J Diligence
appelés à engager des capitaux importants de longues périodes. Il leur faut aussi constituer
j raisonnables des
leur propre équipe de préparation d'offre, engager des conseillers, assurer leur propre
l, organismes
prêteurs obligation de diligence raisonnable sur le projet, donner une forme plus définitive aux
arrangements détaillés conclus entre membres du consortium et, souvent, une multitude de
sous-traitants'", obtenir les agréments nécessaires, élaborer des modèles financiers détaillés et,
Signature du contrat et bouclage financier
parfois, solliciter auprès des organismes prêteurs des engagements fermes de financement à
long terme. Un grief fréquemment formulé par le secteur privé est que le calendrier est trop
Source: « attracting investors to Africa»; Guide de préparation des projets, bibliothèque de la Banque
mondiale. courr'". Un calendrier trop ambitieux peut laisser des problèmes substantiels pour plus tard, et
les dossiers qui n'avaient pas été correctement bouclés lors du processus d'appel d'offres sont
alors rouverts par le soumissionnaire retenu dans un contexte non compétitif. Pour sa part,
Une évaluation combinant à la fois les éléments prix et qualité a plus de chance d'entraîner un
l'autorité publique doit elle aussi s'organiser de manière à répondre rapidement aux demandes
meilleur choix en termes d'offre et de soumissionnaire sur le long terme qu'une décision
des soumissionnaires et à maintenir la dynamique.
fondée sur un seul paramètre. Seulement, elle implique un effort d'évaluation de critères plus
complexes aussi bien sur les plans quantitatif que qualitatif. Bien qu'un mécanisme de
A ce stade, peut aussi être créé, un espace spécialisé où l'ensemble des documents détaillés
notation préalablement établi et détaillé soit utilisé conjointement avec des équipes
sur le projet pourront être consultés. Mais à moins qu'elle ait de bonnes raisons de rapport
d'évaluation soigneusement gérées et un processus de décision vérifiable, ce type d'approche
qualité-prix pour procéder autrement, l'autorité publique ne devra pas garantir l'exactitude ou
a manifestement quelques faiblesses pour ce qui est d'assurer l'objectivité et la transparence
la validité à d'autres égards, des informations fournies sur le projet. D'autres visites sur le
du processus, et pour ce qui est aussi du respect des délais et coûts mis en jeu.
terrain pourront aussi être organisées à l'intention des soumissionnaires.

"Ceux-ci doivent eux aussi être évalués en termes de capacités, comme indiqué au chapitre 2
lOSelon une étude de la banque mondiale.

84 85
 Dans certains cas, on peut transférer ce risque sur l'entrepreneur, si les clauses de la
3.2.1.2.4.3.3. Informations demandées aux soumissionnaires concession ne sont pas négociables, en demandant aux soumissionnaires de fournir à l'autorité
publique une caution financière (appelée « garantie d'offre »), dont le paiement pourra être
L'avis d'appel d'offres indique quelles informations les soumissionnaires auront à fournir sur exigé s'ils sont retenus mais ne parviennent pas ensuite à boucler le financement et à
leur offre, et à quel moment. Pour permettre des comparaisons ultérieures, surtout si s'engager sur une base contractuelle. La décision de recourir à une garantie d'offre dépendra
l'information demandée se rapporte aux critères juridiques, financiers et techniques, une série des circonstances. Elle peut être un facteur de dissuasion efficace vis-à-vis des
uniforme de rubriques et de cas de figure économiques et financiers pourra être fournie, de soumissionnaires qui ont des plans de financement mal conçus.
sorte que les soumissionnaires pourront, à partir de là, soumettre dans un seul et même format
des informations détaillées sur les aspects voulus de leur offre. Ceci dit, la complexité même du projet peut nécessiter des soumissionnaires qu'ils
3.2.1.2.4.3.4. Choix du soumissionnaire retenu et bouclage financier investissent lourdement dans le processus, démontrant ainsi leur engagement. De par le coût
additionnel qu'elle représente, l'obligation de garantie d'offre risque effectivement d'avoir un
Après avoir reçu d'éventuels éclaircissements sur les offres soumises au terme de la phase de
effet dissuasif, surtout si la question se pose d'attirer un nombre suffisant de soumissionnaires
dialogue ou de demande de propositions, l'autorité publique sélectionne une offre sur la base
pour le marché proposé. Les conseillers de l'opération peuvent aider l'autorité publique à
des critères d'évaluation préalablement fournis aux soumissionnaires. Elle pourra mettre en
déterminer la meilleure approche.
place des équipes d'évaluation, secondées par les conseillers de l'opération, pour examiner
différents aspects de l'offre. Les conclusions de cet examen seront communiquées au comité
Avant la signature du contrat, un processus formel d'approbation peut intervenir au niveau de
directeur du projet, qui choisira l'offre retenue. Le déroulement de ces procédures doit être
l'autorité publique. Il s'agit ainsi de confirmer si les modalités définitives de l'opération
consigné, et il convient aussi d'établir et de tenir à jour une piste de vérification précise pour
répondent d'une manière acceptable aux besoins, si le processus de passation a été mené
documenter le processus de décision.
conformément aux procédures établies en la matière, et si les décisions ont été
convenablement documentées au moyen de la piste de vérification appropriée. Si un contrat
Il n'est pas rare que cette étape soit suivie d'une période durant laquelle les prêteurs éventuels
type est utilisé, une vérification pourra être effectuée afin d'examiner et d'évaluer le bien-
concluent leur processus de diligence raisonnable sur le projet, avant que des engagements
fondé d'une éventuelle dérogation aux clauses types. Le rapport qualité-prix de l'opération
financiers à long terme ne soient pris et le bouclage financier du projet mené à bien". Dans ce
pourra en outre faire l'objet d'une évaluation supplémentaire, qui pourra se concentrer en
cas, on peut sélectionner un « soumissionnaire retenu », qui est destiné à être confirmé une
particulier sur la qualité du processus d'appel à la concurrence.
fois soumises les propositions de financement fermes et établies les modalités définitives du
3.2.2. La gestion de l'après contrat
contrat. Cette approche a pour avantage de réduire la nécessité pour les prêteurs d'évaluer en
détail plusieurs offres différentes, avec le surcroît de coûts que cela peut entraîner. Mais le
Un projet de partenariat public-privé (PPP) ne doit pas être considéré comme une réussite au
risque est que des changements pourront devoir être apportés au projet à la suite du processus stade du bouclage financier, mais une fois que la phase de construction est menée à bien et
de diligence raisonnable mené par les organismes prêteurs sur l'offre retenue et une fois que qu'un niveau satisfaisant de services pour lesquels un marché a été passé est assuré sur une
la tension compétitive ne jouera plus. base régulière. À la différence d'un projet de privatisation, un projet PPP est « régulé» dans
le cadre des dispositions même du contrat. Dans ces conditions, tout ce qui touche à la gestion
du contrat (équipe responsable, budgets, processus, etc.) doit être établi avant la signature de
ce contrat. Une gestion de contrat n'est pas seulement un « processus juridique» ; c'est plutôt
51«Bouclage financier» signifie que les documents de contrat et de financement ont été signés et toutes les
conditions préalables à l'entrée en vigueur de ces documents ont été remplies. un processus qui vise à assurer la prestation de services publics, qui sera elle-même

86 87
déterminée par l'ensemble des composantes du projet, y compris la conception,
construction et l'exploitation de l'ouvrage mis en place. Afin de promouvoir la réussite de
l'entreprise, il conviendra de mettre en place des ressources humaines et financières, ainsi que
les dispositifs de gouvernance nécessaires pour la phase de construction, la phase de mise en
service et la phase d'exploitation.
Le contrat de PPP doit exiger du partenaire privé qu'il fournisse des informations périodiques
sur la performance du projet. Un « ingénieur indépendant» et d'autres spécialistes pourront
être engagés pour inspecter, selon un calendrier régulier, la façon dont celui-ci prend forme, et
rendre compte à l'autorité publique des questions relatives à son avancement, à la sécurité et à
l'environnement, surtout au stade de la mise en service. Aussi bien l'autorité publique que les
organismes prêteurs sont directement intéressés à ce que la phase de construction soit
correctement gérée. Durant la phase d'exploitation, les contrats de type Private Finance
Initiative (PFI) donnent au secteur public le droit d'effectuer des inspections et des
vérifications chaque fois que c'est nécessaire, et obligent le partenaire privé à entreprendre et
soumettre régulièrement des enquêtes auprès des usagers.
Dans le cas des PPP basés sur la disponibilité, le système qui régit les paiements effectués de
façon régulière et à long terme par l'autorité publique en contrepartie des services fournis
conformément aux dispositions contractuelles est fortement tributaire du niveau de qualité du
processus de suivi du contrat. Des données détaillées sur la façon dont celui-ci est exécuté
doivent être répercutées vers l'autorité publique de manière régulière pour lui permettre de
déterminer à la fois les paiements à effectuer au vu de cela et les montants à retenir (le contrat
devant prévoir de lourdes pénalités en cas de présentation inexacte des faits). On peut aussi
avoir recours à des enquêtes auprès des usagers et à des groupes de contrôle composés des
parties concernées pour suivre en connaissance de cause l'exécution du contrat.
Dans le même temps, on doit s'attendre à ce qu'il faille aussi gérer des changements. Un
contrat de PPP bien structuré doit prévoir des dispositions à cet égard, ainsi que pour traiter
l'éventualité d'une défaillance de l'entrepreneur et autres événements défavorables. Le
message à retenir avant tout, c'est qu'il faut prévoir de gérer le contrat dans les limites du
cadre prescrit par ses propres dispositions (par opposition à la notion de gérer des
changements apportés au contrat, ce qui peut résulter d'une situation où le contrat a été mal
élaboré et négocié dès le départ).
88
la
On a tendance à faire abstraction des exigences inhérentes à la gestion même du contrat (cf.
annexes: encadré 2.12). Lors de la phase de préparation du projet, on se doit d'envisager
d'établir un budget approprié pour couvrir le coût représenté par la supervision du contrat à
long terme pour l'autorité publique, de désigner le responsable du contrat et les autres
membres de l'équipe qui en assurera la gestion, et de veiller à ce qu'ils soient formés et bien
au fait du contenu du contrat.
Par ailleurs, le personnel qui participe à la phase de passation de marché n'est, dans bien des
cas, pas associé à la gestion du contrat, et on a donc intérêt à impliquer dans les étapes finales
de cette phase ceux qui auront à gérer le contrat, pour qu'ils se familiarisent avec le projet et
les dispositions du contrat de PPP.
Associer ceux qui gèrent les contrats à la phase de passation peut en outre contribuer à
garantir que les dispositions en question seront un meilleur reflet des aspects opérationnels
proprement dits du projet; des tensions risquent en effet de surgir si l'on est amené à devoir
régler des problèmes d'ordre opérationnel aux stades initiaux de la phase d'exploitation. Si le
personnel de gestion d'un contrat n'est pas associé à l'élaboration des documents traitant de
'[
ses paiements et de ses modalités d'exécution, cela peut exacerber les problèmes. A titre
1
d'exemple, la figure 2.6 montre le type de structure qui pourrait se mettre en place pour régir
les interactions entre les diverses parties amenées à prendre part aux activités de gestion du
contrat, en fonction de la nature du proj et.
,1
l
89
Figure 2.6 : Structure de gestion des contrats processus de partenariat public-privé, et améliorer par exemple, l'approche suivie à l'égard du
marché.
Ph••• de
pa ssatlon/app$i Phase de con~trdction Il Phase d1exp!oitâtion complète
d10ffre
Pour ce qui est de savoir quand procéder à cette évaluation, c'est une question qui reste posée,

um
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l " génie ur
1 1 Consetüer en 1 ~
~
l'objectif étant toutefois de parvenir à un juste équilibre entre l'impératif consistant à obtenir
rapidement des informations utiles pour orienter en connaissance de cause les processus en
cours, et celui consistant à réunir des données significatives en matière de performance. Une
évaluation réalisée entre 12 et 18 mois après le lancement de la phase d'exploitation fournira
des informations sur le processus d'appel d'offres, la mise en place de l'élément
d'infrastructure et les résultats initiaux du projet. Des évaluations ultérieures fourniront de
u meilleures informations sur les résultats opérationnels.
~il.

J Le travail d'évaluation suppose que des méthodes et critères appropriés soient établis pour
cela, et que le secteur public dispose de la capacité voulue pour mener ce travail à bien. Les
processus détaillés que cela recouvre sont un sujet qui déborde du cadre de la présente étude,
mais il existe dans le domaine public des exemples de la démarche à suivre à cet égard
(Royaume- Uni, National Audit Office 2006). Le fait de mettre les rapports correspondants à
Source: «attracting investors to Africa»; Guide de préparation des projets, bibliothèque de la Banque
mondiale. la disposition du public contribue par ailleurs à assurer une plus grande transparence, en
informant un plus large public de responsables gouvernementaux et d'administrés des

Mais en plus de cette structure de gestion des activités au niveau de l'interface entre l'autorité questions qui se posent, ce qui pourra leur permettre d'en débattre en connaissance de cause.

publique et le partenaire privé, il faut aussi qu'un mécanisme soit établi au sein de l'autorité
publique pour faire le lien entre les activités menées à l'échelon de la gestion du projet et les Les unités de PPP elles-mêmes ont également un rôle à jouer, en passant constamment en

processus de gouvernance institutionnelle dont est dotée plus largement l'autorité, et pour revue le processus et en faisant le lien entre les enseignements dégagés et une amélioration

assurer un contrôle approprié de ceux qui gèrent le contrat. Un volume croissant de références continue des projets PPP, en termes de gestion et de passation des marchés correspondants. Il

à cet égard est aujourd'hui disponible dans le domaine public (Partnerships Victoria 2003a ; faut s'attendre à ce que les marchés évoluent, et assurer de manière concluante la mise en

Afrique du Sud, Trésor national 2004c ; Royaume-Uni, Trésor de sa Majesté 2007). œuvre et la gestion des programmes de partenariat public-privé doit être à la fois un moyen
d'influencer et d'accompagner cette évolution.

L'évaluation des projets PPP est quelque chose d'important, non seulement comme moyen de
veiller à la réalisation effective des objectifs visés par les politiques (par exemple, Conclusion

optimisation du rapport qualité-prix de ces projets) et à la concrétisation des avantages

recherchés, mais aussi comme source essentielle de données. Les données en question La mise en œuvre d'un projet de partenariat public-privé est un exercice difficile. Elle

peuvent apporter des enseignements qui pourront être mis à profit pour développer encore le nécessite l'implication de tous les acteurs avec des domaines de compétences variées. Ce
dernier chapitre conduit le lecteur à maîtriser les techniques de gestion et de pilotage d'un
projet. Le chapitre renseigne également sur façon dont un projet PPP peut être mis en œuvre

90 91
avec toute l'efficacité souhaitée. Il fournit également au lecteur les outils et techniques Bibliographie
nécessaires pour une mise réussie sur le marché d'un projet PPP. Toutes les étapes sont
recensées : du sondage du marché à la phase de la gestion d'après contrat en passant par Affuso L. and Newberry D. (2002b), Investment, Reprocurement and Franchise Contract
l'étape de la passation de marché. Length in the British Railway Industry, Working paper.
Afrique du Sud, Trésor national, (2004c), PPP Manual: Module 6; Managing the PPP
CONCLUSION GENERALE Agreement. Pretoria: Trésor national.

Afrique du Sud, Trésor national 2004a). PPP Manual: Module 3; PPP Inception. Pretoria:
Dans cet ouvrage, il a été question de cerner les techniques de montage d'un PPP et aussi de Trésor national.
chercher les voies et moyens pouvant permettre les acteurs des projets PPP d'être efficaces. Afrique du Sud, Trésor national, (2004b), PPP Manual : Module 4, PPP Feasibi/ity Study,
Pour cela, nous nous sommes appuyés sur des cas concrets d'un certain nombre de pays ayant Pretoria : Trésor national.
une expérience avérée dans le domaine des PPP. Ceci nous a permis de démonter qu'une Agence Française de Développement (AFD), [1995a) Compte rendu de mission auprès de
bonne application des politiques de partenariat public-privé contribue à améliorer les la Société des aéroports de Madagascar, division Evaluation des entreprises, janvier.
performances des projets d'investissement. L'ouvrage recense, pour les acteurs des PPP, les Agence Française de Développement (AFD), [1995b). Aéroport de Madagascar (ADEMA),
outils nécessaires pouvant les aider à gérer au mieux ces politiques et projets. Rapport et annexes, P. TAN et D. COFFINET.
Agence Française de Développement (AFD), [2002], Suivi et rapport d'achèvement de
Nous nous sommes aussi appesantis spécifiquement sur des questions d'enseignements tirés projet CMG 015401 M(SRAP N° 02-001-01).
de la participation du secteur privé à des projets d'investissements publics dans un certain Agence Française de Développement (AFD), 1999, Stratégie sectorielle de /'AFD en
nombre de pays en Afrique et dans le monde. Nous avons pour cela parcouru différents cas matière aéroportuaire- Rapport d'orientation, département des Politiques et des Etudes.
de partenariats public-privé rencontrés à travers le monde. Ce parcours d'expériences nous Akerlof G. A., (1970), «The market for lemons : quality uncertainty and the market
permet de nous rendre compte que l'apport d'un opérateur privé, souvent étranger, par son mechanism », Quarterly Journal of Economies.
expérience de gestion, sa maîtrise technique et ses capacités de financement, est présenté Anne Bréville, (2008), Les contrats de partenariat public-privé, guide pratique, Editions du
comme le moyen d'assainir les finances publiques et d'atteindre des objectifs de service secteur public.
public. Seulement, sur ce point, les attentes se sont à un moment donné, révélées démesurées Armstrong M. and Sapington D., (2006), Regulation Competition and Liberalization.
et la première génération de PPP dans les pays en développement (PED) n'a pas su résister Journal of Economie literature vol. 44 n" 2.
aux chocs externes (en particulier, des crises financières et économiques). Elle a ainsi cédé la Athias L., (2008), « Political Accountability, Incentives, and Contractual Design of Public
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plus limitée du risque et où des outils efficaces de régulation sont mis en place afin que l'État Athias L., Nunez A., (2008), « Winner's Curse in Toll Road Concessions », Economies
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CEET : Compagnie Energie Electrique du Togo.
Chaire EPPP : chaire d'Economie des Partenariats Public-Privé.
CHUM : Centre Hospitalier Universitaire de Montréal.
CI : Code d'Investissement.
CINU : Centre d'Information des Nations Unies
CNCP : Conseil national des Comptes Publics.

110 111
CNRS: Centre National de Recherche Scientifique.
CP : Contrat de partenariat.
CSP : Comparateur du Secteur Public.
CUSM : Centre Hospitalier Universitaire McGill.
DBFO : conception, construction, financement et exploitation.
DBFO: Design, Build, Finance and Operate.
DNCMP : Direction nationale du Contrôle des Marchés Publics.
DNH : Direction Nationale de l'Hydraulique (Mali).
DSP : Délégation de Services Publics.
DSRP : Document de stratégie de réduction de la pauvreté.
EBSCOhost: plate-forme d'interrogation des bases de données de « EBSCO Information
Services ».
ENA: Ecole Nationale d'Administration.
EUDN: EUropean Development Network (réseau d'économistes européens).
EDM : Energie Du Mali.
FARAC : Fonds de rachat du réseau routier.
FER: Fonds d'Entretien Routier.
FIPAG: une société de gestion d'actifs créée en même temps que AdeM, dans le cadre de la
réforme de la politique d'approvisionnement en eau potable en milieu urbain au Mozambique.
FMI: Fonds monétaire international.
GAELF: Global alliance to Eliminate Lymphatic Filariasis
l'élimination de la filariose lymphatique)
GIE : Groupement d'intérêt économique.
lARD : Incendie, Accidents, Risques Divers.
ICA: Consortium pour les infrastructures en Afrique.
IFD : Institutions de financement du développement.
IGD : Institut de Gestion Déléguée.
INCO : Institut des Concessions (Colombie).
INSEE: Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques.
10 :Infrastructure Ontario
Kfw : Etablissement de crédit pour la reconstruction (Allemagne)
LOF: loi des finances.
MAPPP: Mission d'Appui aux Partenariats Public-privé.
MEF : Ministère de l'Economie et des Finances.
MOP : Maîtrise d'Ouvrage Publique.
MOP : Ministerio de Obra Publicas de Chile (Ministère Chilien des travaux publics).
NAO : National Audit Office.
OCDE: Organisation de Coopération et de Développement Economique.
ONG : Organisation Non Gouvernementale.
ONUDI : Organisation des Nations Unies pour le Développement Industriel.
OSITRAN: Organisation Supérieure de l'Investissement en Infrastructure de Transport
d'Utilité Publique.
P3 office: Agence PPP du Gouvernement Fédéral du Canada.
PE: Estradas de Portugal (Unité PPP du Portugal).
PED : Pays en développement.
PFI: Private Finance Initiative.
PICKO : Private Infrastructure Investment Center of Korea.
PIM : Project information memorandum 1 mémorandum d'information sur le projet.
PNUD : Programme des Nations Unies pour le Développement.
POPs: Pequefios Operadores Privados (Fournisseurs informels, privés et indépendants de
service au Mozambique).
PPA: Power Purchase Agreement/accord d'achat d'énergie.
PPIAF : Public-Private Infrastructure Advisory Facility (Fonds de conseil en infrastructure
public-privé).
(alliance mondiale pour PPIF : Public-Private Investment Fund.
PPP: Partenariat Public-Privé 1 Public Private Partnership.
PPS : project for the provision of services.
PPTE: Pays Pauvres Très Endettés.
PR : Présidence de la République.
PROINVERSION : unité PPP du Pérou.
pUK : partnership United Kingdom
RTA : Autorité aux routes et à la circulation en Nouvelle Galles (Australie).
SAFER: Société autonome de financement de l'entretien routier.
SAL T: Société Aéroportuaire de Lomé Tokoin.
SCAPE : Stratégie de Croissance Accélérée et de Promotion de l'Emploi.
SEM: Société d'Economie Mixte.
SENAC: Société Sénégalaise de l'Amiante Ciment.
SMART : Spécifique, Mesurable, Atteignable, Réaliste, Temporellement approprié.

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SOTOPLA : Société Togolaise des Plaques minéralogiques.
SPV: Special Purpose Vehic\e.
TCT : Théorie des coûts de transaction.
UCT : Union des Communes du Togo.
UEMOA : Union Economique et Monétaire Ouest Africaine.
UK: United Kingdom.
UP3: Uruté PPP (Mexique).
VFM : value for money.

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Les partenariats public-privé -PPP-
Les partenariats public-privé (PPP) s'imposent de plus en plus à tous les
pays comme un outil de production et de gestion efficace des services
publics. En Afrique, comme partout ailleurs dans le monde, les
qouvernernents sont à la recherche de solutions leur permettant de rendre
plus efficace les services foumis aux usagers. Dès lors la question se pose
de sasoir quelle place accorder aux PPP dans ces vastes programmes de
relance des économies de ces pays en oéveloppement? Dans ce livre
l'auteur essaie de rassembler les meilleurs outils de conception, de mise
en œuvre, de gestion et de pilotage des projets en PPP. Pour atteindre cet
objectif, il s'appuie non seulement sur l'expérience de certains pays
développés comme la France, l'Angleterre, le Canada et les Etats-Unis
mais aussi sur celle de certains pays émergeants d'Afrique, d'Asie et
d'Amérique Latine. Ce livre s'adresse particulièrement aux étudiants et
élèves des universités, des écoles nationales d'administration et autres
écoles de formation supérieure, aux chercheurs, aux dirigeants
d'entreprises, aux cadres des administrations publiques et privées ainsi
qu'à tous autres praticiens des PPP.

Blaise T. ATCHA TI est titulaire d'un master d'école de

commerce et d'un doctorat en sciences économiques
duniversité. Dirigeant de banque et consultant
pendant plus de 20 ans, il est enseignant-chercheur
d'université et d'ENA en Afrique et Directeur Général
du Groupe AFRIFCO. Il est aussi président des
Analystes Financiers de l'Afrique de l'Ouest

978-3-8416-3079-7