10 ANS DE PPP

DANS LA COMMANDE
PUBLIQUE

François Bergère, Xavier Bezançon.

Avec la collaboration de Pierre-Alix Binet

EDITIONS

LEA10NITEUR
1 ed itionsdumon iteu r.comJ
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- - & - - -- - - --- --- -- - - - -

Sommaire

Genèse et développement du PPP 9 3 Des contrats pour quoi faire? 103

1.1.Expériences antécédentes 9 3.1 Les originalités et les apports du contrat de partenariat 103
1.2 Motivations 13 3.2 Une analyse préliminaire précise de l'intérêt
1.3 Comment s'est mis en place le PPP ? 17 du recours au contrat de partenariat 107
1.4 Les différentes formes de PPP à ce jour 22 3.3 L'évaluation préalable du contrat de partenariat 109

3.4 Des exemples de contrats III

2 Un premier bilan des ppp 25

4 Appréciation des acteurs professionnels

2.1 État des lieux statistique 25 et retours d'expériences 121
2.2 Les projets pilotes et la montée en puissance du CP 27

2.3 Les projets de transports 30 4.1 La maîtrise d'œuvre 121

2.4 Les projets dans le secteur de la justice: prisons 4.2 Les entrepreneurs de BTP 122
et tribunaux 38 4.3 Les financeurs des PPP 127

2.5 Les PPP dans le secteur de la Santé: hôpitaux 4.4 Conseils juridiques et opérateurs de services collectifs 131
et établissements médico-sociaux 47
5 Premier bilan et perspectives d'avenir 135
2.6 L'éclairage public: le secteur idéal pour le contrat de
partenariat? 56
5.1 Qu'a apporté le PPP à la gestion publique en France? 135
2.7 Les bâtiments éducatifs: écoles, collèges, lycées 64
5.2 Les rapports officiels sur le partenariat public-privé 146
2.8 Les projets universitaires 70
5.3 L'apport conceptuel des partenariats public-privé aux
2.9 Les projets culturels 79
autres modes de gestion 153
2.10 Le partenariat public-prive appliqué aux équipements 5.4 L'apport du partenariat public-privé à l'économie natio-
sportifs 84
nale 156
2.11 Le partenariat public-privé applique aux technologies 5.5 L'avenir du partenariat public-privé 157
de l'information et de la communication 92

2.12 Les PPP du ministère de la Défense 97 Conclusion: Dix ans de partenariats public-
2.13 Ministère de l'intérieur: Les baux emphytéotiques et privé, bilan et perspectives 161

autres formules sectorielles de PPP pour les gendarmeries

et postes de police 99

7
,
•

1 Genèse et développement
du PPP

Pourquoi avoir choisi le point de départ de l'année 2004 ment), où il se substitue à la Privatisation comme outil pré-
comme point de départ ? Essentiellement, car 2004 est férentiel de développement des infrastructures de service
l'année de création du contrat de partenariat et de la public ou d'intérêt général.
Mission d'appui à la réalisation des contrats de partenariat En France, on peut donc affirmer, comme le Commissariat
(désignée sous l'acronyme MAPPP). C'est la première réfé- General au Plan? qu'« en termes de PPP, l'existence précède
rence explicite au PPP dans la nomenclature de la com- l'essence », sans que cela n'ôte rien à l'importance de cette
mande publique française auparavant, on faisait du PPP, période charnière que fut 2003-04 dans la concrétisation et
mais comme M. Jourdain, sans le savoir, même si le concept la traduction juridique de ce nouvel outil de la commande
était déjà décliné depuis longtemps en France sous diverses publique française qu'est le contrat de partenariat. Cet
modalités tant sous la forme de PPP institutionnels (sociétés aspect symbolique, lié à la terminologie de partenariat
d'économie mixte ... ) que contractuels (la concession, en public-privé adoptée, peut expliquer d'ailleurs les réactions
particulier, ... )1 existant depuis de nombreuses décennies. Il souvent passionnées, voire disproportionnées, de milieux
convient par ailleurs de rappeler que, d'une façon générale, politiques, universitaires ou professionnels au regard de
tout marché public se traduit par l'association d'opérateurs l'importance relative du nouvel outil dans le champ de la
privés à des projets d'utilité publique, même si ces marchés commande publique.
ne se situent pas dans cette logique partenariale de long
terme. l'administration ne fonctionne pas en autarcie par 1.1. EXPÉRIENCES ANTÉCÉDENTES
rapport au monde des opérateurs économiques, mais doit
s'appuyer sur les entreprises pour mettre en œuvre ses mis- 1.1.1 Les expériences françaises
sions de service public.
C'est en ce sens que l'adoption de cette nouvelle termino- 1.1.1.1 Des contrats anciens
logie avec la création du « contrat de partenariat» marque
la reconnaissance en France d'un mode de pensée devenu Que ce soit sous l'empire romain ou, plus tard, à partir du
très prégnant dans les années 90 à l'échelle internationale XVII< siècle, de nombreux contrats que l'on .qualifierait
sous cette appellation de PPP. Au niveau international, cette aujourd'hui de partenariats public-privé, ont été créés en
notion de PPP est un terme attrape-tout, au sens assez flou, France dans le domaine du pavage des rues, de la construc-
qui ne renvoie pas à une définition juridique précise et uni- tion des routes et de l'enlèvement des ordures ménagères'.
versellement acceptée. Le terme apparaît avec une fré- Ces contrats furent exécutés avec succès, et ceux relatifs au
quence croissante depuis plusieurs années dans les préconi- pavage se poursuivirent jusqu'en 1830 par succession de
sations des organisations multilatérales en charge de l'éco- baux décennaux régulièrement mis en adjudication.
nomie (OCDE notamment) et des grands équilibres Colbert créa ainsi un contrat de construction avec entretien
financiers (FMI) et des grandes banques de développement décennal pour les routes de France et il le rendit obligatoire
(Banque Mondiale, BEI, Banques régionales de développe-

2 CG Plan (2005) «PPP et action publique locale », Groupe Racines: MM.

1 Voir la thèse de X Bezançon Essai sur les contrats de travaux et de ser- Baumstark, Hugé, Mmes Marcadier,& Maubert + M. Deruy, in Les Cahiers
du Plan n09, juillet 2005
vices publics, LGDJ, et 2000 ans d'histoire du PPP, presses des Ponts et
Chaussées. 3 Baux de Claude Voisin en 1604 et de Le Duchat en 1607.

9
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE
dans les travaux publics par une circulaire de 16694, il s'agis-
sait du « bail d'entretennement décennal ».
Ce contrat de construction et d'entretien, à paiement
public, confiant pendant dix ans à un entrepreneur le soin
de financer, d'exécuter les travaux et d'assurer la police
administrative et l'entretien de l'ouvrage est tellement uti-
lisé qu'il traverse les temps perturbés de la Révolution et de
l'Empire et devientla source des cahiers des charges - types
des marchés de travaux publics au début du dix-neuvième
siècle, qui comprenaient obligatoirement une période de six
à dix ans d'entretien à la charge du constructeur,
En imposant des principes de gestion publique fondés sur la
prééminence du secteur privé, le dix-neuvième siècle va
permettre un essor exceptionnel des travaux publics sur un
financement privé,
Le très grand développement des contrats de concession
dans la seconde partie du XIX· siècle remet en lumière ce
type de contrat, dont la rémunération est assurée pour tout
ou partie par la collectivité des utilisateurs, dans les aména-
gements urbains, l'adduction d'eau et l'assainissement et les
chemins de fer, Haussmann, par exemple, signa quarante-
deux de ces contrats pour la rénovation de Paris, permet-
tant la libération des emprises foncières, la création des voi-
ries et des égouts, l'éclairage public et la construction des
immeubles. Toute la partie des constructions d'infrastruc-
tures publiques recevait un paiement public sur une dizaine
d'années, Des lois ultérieures permirent des dispositions
similaires pour la construction des voies de chemin de fer,
L'adduction d'eau était également confiée par ces contrats à
des entrepreneurs rémunérés pour leur prestation globale
dans le temps,
À la fin de la Première Guerre, ce contrat réapparaît dans le
domaine novateur de l'aviation (l'Aéropostale) et de la
construction des immeubles en briques (HBM) sur l'an-
cienne ceinture de fortifications de Paris, Les concessions
d'enlèvement et de traitement des ordures ménagères se
développent sur des durées de trente ans pour construire
et faire fonctionner la plupart des usines d'incinération d'or-
4 « Monsieur, étant important pour la commodité publique et la facilité du
commerce, que les ponts et chaussées et tous les grands chemins de chaque
généralité du royaume soient toujours en bon état, je vous prie de passer promp-
tement des marchés pour l'entretennement des ouvrages nouvellement faits
dons votre déportement, et d'observer avec soin à l'avenir de ne foire aucun
marché pour le rétablissement des ouvrages desdits ponts et chaussées que vous
n'obligiez en même temps les entrepreneurs à se charger de les entretenir pen-
dant huit ou dix années, en leur donnant par chacun an la somme que vous
croirez raisonnable pour les y engager, de laquelle Je ferai ensuite le fonds, ))
10
dures ménagères contre une rémunération par annuités, La
construction des barrages relève également de ce contrat".
Ce modèle a été battu en brèche après la 2· guerre, pour
cause de nationalisations et de développement des inter-
ventions publiques directes dans la sphère de l'économie,
1.1,1,2 METP, VEFA, AOT, BEA, DSP...
Au début des années 1980, la décentralisation donna un
espace de liberté aux contrats des collectivités locales en
leur transférant dans le même temps un important patri-
moine scolaire. Confrontées à des problèmes complexes ou
urgents d'investissements, les collectivités expérimentèrent
donc dans les années 1990 le marché d'entreprise de tra-
vaux publics (METP), construction jurisprudentielle issue
d'une série d'arrêts du Conseil d'État. Dès lors, les Régions,
les départements et les communes ont mis en place des
« marchés d'entreprises de travaux publics, ou METP »
selon la définition qu'en avait donné le Conseil d'État dans
une longue suite d'arrêts reclassant des concessions à paie-
ment public issues du domaine de la salubrité publique, Il
s'agissait à chaque fois de la délégation d'un service public
(dans les domaines variés de l'eau, de l'aménagement, et de
l'assainissement) étalée dans le temps, entièrement rému-
nérée par la personne publique.
Une circulaire du ministère de l'Intérieur d'août 1987 ouvrit
d'ailleurs la possibilité aux collectivités locales de pratiquer
des délégations de services publics administratifs entendus
comme des services publics à paiement public.
Ces contrats se concentraient sur l'éclairage public (une
centaine de contrats de METP environ) et sur la rénovation/
reconstruction des collèges et des lycées qui venaient d'être
transférés en 1986 aux collectivités locales, La réhabilitation
des lycées appelait des mesures assez urgentes au regard de
l'état de délabrement du patrimoine, Lors du lancement du
premier chantier de METP de lycée (Paul Eluard à Saint
Denis), alors que l'entreprise commençait à installer son
chantier, un élève fut tué par un panneau de basket mal
entretenu depuis des décennies, qui s'effondra sur lui; un
dernier collège métallique brûla en quelques dizaines de
minutes à la même époque, Aussi le contrat de METP de la
région d'Ile de France était-il clairement motivé par l'ur-
gence compte tenu de la carence des travaux d'entretien de
5 Pour une vue complète de l'histoire des contrats de travaux et de ser-
vices publics, voir X. Bezançon, Essai sur les contrats de travaux et services
publics, contribution à l'histoire administrative de la délégation d'une mission
publique, LGDj 1999, et X, Bezançon, 2000 ans d'histoire du partenariat
public-privé, Librairie des Presses des ponts et chaussées,
 Genèse et développement du PPP

la part de l'État et il ne fut d'ailleurs jamais remis en cause entre les concessions et les marchés, il adopta la loi
juridiquement, Utilisant pour la première fois à grande n° 94-631 du 25 juillet 1994 relative à la constitution de
échelle des consultations performantielles, permettant aux droits réels sur le domaine public.
entreprises de proposer une offre technique et financière Déjà, par la loi n° 87-432 du 22 juin 1987 relative au service
complète, ces nouveaux contrats bousculaient bien des public pénitentiaire, le législateur avait voulu mettre en
habitudes administratives et ils obtinrent le feu vert de place un véritable partenariat public-privé pour la construc-
l'État, notamment pour l'éligibilité au FCTVN sur la compo- tion de prisons avant, finalement, de s'en tenir à un méca-
sante de l'annuité consacrée à l'investissement, nisme contractuel ayant pour objet la conception, la
Toutefois deux problèmes se posèrent: construction et l'aménagement d'établissements publics
- une regrettable affaire de financement de partis politiques pénitentiaires, conclu sous la forme d'un marché public.
vint ternir le nom du contrat et l'on en vint à confondre le Ces réglementations avaient comme caractéristique et
mauvais usage du contrat avec la nature de celui-ci, Pourtant comme inconvénient de ne traiter les montages immobiliers
cette forme de concession à paiement public avait bel et à financement privé que de façon détournée, par la voie
bien existé dans le passé et la Grande-Bretagne, intéressée d'un bail domanial ou d'une autorisation administrative, Ceci
par ce modèle, allait bientôt y recourir à une échelle rendait confus leur mode opératoire et nombre de profes-
massive; sionnels s'interrogeaient sur leur périmètre exact,
- plus fondamentalement le développement de ces contrats
Des collectivités n'hésitèrent pas non plus à expérimenter
au cours des années 1990 butait sur l'absence de cadre juri-
des ventes en l'état futur d'achèvement pour des bureaux et
dique clair dans le droit de la commande publique : les
des locaux d'assemblée, ce qui valut la aussi au Conseil
cahiers des charges étaient établis par défaut, à partir de la
d'État d'intervenir (CE Région Midi Pyrénées et SOFAP
jurisprudence du Conseil d'État.
Marignan) afin de valider partiellement ces types de mon-
Au final interdit par le Conseil d'État en raison du non-res-
tages, qui soulevaient notamment la question de la place du
pect de l'interdiction du paiement différé dans les marchés
code des marchés,
publics, alors que le contrat était qualifié de concession un
La pertinence du code des marchés qui encadre l'achat
siècle plus tôt par l'arrêt « Pasquet »' de 1878, le METP fut
public, était en cause au regard de la problématique plus
en pratique « relayé» par le bail emphytéotique administra-
vaste de la gestion du patrimoine public. Il était patent que
tif (BEA) (loi n° 88-13 du 5 janvier 1988 d'amélioration de la
la réglementation contractuelle publique ne répondait pas
décentrai isation),
aux attentes des gestionnaires de patrimoines, confrontés à
En effet la question des montages complexes s'était aussi
de vastes défis comme la rénovation de centaines d'établis-
caractérisée au cours des années de décentralisation par
sements scolaires ne respectant plus les normes de sécurité,
des cessions gratuites de terrains à des associations pour
L'interdiction du paiement différé dans ledit code bloquait
construire des maisons de retraite pour personnes âgées et
cela déboucha sur la loi du 5 janvier 1988 (article 13) qui toute possibilité de déléguer quoi que ce soit, Personnes

créa le concept de « bail emphytéotique administratif» privées et publiques réfléchissaient et œuvraient pour
ouvert aux collectivités locales, L'État ne tarda pas à réfor- aboutir à un élargissement de la législation dans ce domaine,
mer le code du domaine public afin d'y introduire une La création du concept de délégation de service public, ou
modalité qui se voulait similaire au BEA, par l'autorisation DSP, par la loi « Sapin» de 1993 ne régla pas la question
d'occupation temporaire assortie d'un droit réel. Ressentant centrale des contrats de délégation à paiement public qui
lui aussi la nécessité de se doter d'un outil intermédiaire devenait fondamentale pour les services où l'usager ne peut
pas - ou seulement très partiellement - rémunérer la pres-
tation, Ils'agissait d'abord de mettre en place une réglemen-
6 Le FCTVA est un mécanisme d'aide budgétaire à l'investissement des tation de la passation des contrats anciennement appelés
collectivités locales qui permet de récupérer la charge en TVA grevant leur
« concessions» et « affermages» rebaptisés en délégations
investissement
de services publics, mais dont le paiement restait fonda-
7 La jurisprudence du Conseil d'État avait qualifié de concession, dans
l'arrêt « Pasquet » de 1878, une prestation complexe de construction d'un mentalement d'origine privée, fondé sur l'usager,
réseau d'eau à Bourges et de la prestation du service de l'eau contre un Le fait que des régions, des départements et des communes
paiement public. Dans le cas d'espèce, la rémunération du concessionnaire
consistait en une annuité fixe versée par la ville et une annuité variable avec
aient créé des cahiers des charges pour déléguer des pres-
la quantité d'eau prélevée, tations de construction et de gestion assorties d'un

Il
IOANSDEPPPDANSLACOMMANDEPUBUQUE

préfinancement souleva la question d'une législation d'en-
semble qui viendrait clarifier ces types de contrats.
C'est ce qui devait advenir nettement plus tard, en 2002.
Dans l'intervalle, les réflexions et les expériences de ce
genre de contrat allaient également bon train en Grande
-Bretagne et dans les autres pays européens en lien avec
des problématiques analogues. La Grande-Bretagne cher-
chait depuis plusieurs années à sortir des carcans contrac-
tuels dans lesquels les formes contractuelles dirigées par des
consultants, rarement responsables des résultats financiers
des chantiers qu'ils gèrent, avaient fini par épuiser les
maîtres d'ouvrages publics. C'est dans ce cadre que la
Grande-Bretagne - qui souhaitait redonner une responsa-
bilité globale au constructeur en l'obligeant à gérer les équi-
pements une fois construits - a examiné et redécouvert en
France les avantages de la concession et du METP, et se les
est réappropriés par le PFI.
Dès 1992, la Grande-Bretagne engageait un vaste pro-
gramme qualifié appelé « Private Finance Initiative» (PFI),
qui consistait à créer ce type de contrat afin de rénover et
de réformer les services publics britanniques. La politique
britannique s'inspirait des modèles français de la concession
et du marché d'entreprise de travaux publics (METP). Son
caractère systématique, voire idéologique (la gestion privée
y était présentée comme un moyen de remédier aux pro-
blèmes structurels du secteur public) et l'abondante littéra-
ture politique et économique qu'elle généra lui valurent un
grand retentissement dans les techniques de gestion
publique; elle fut adoptée en Europe par l'Italie, l'Espagne et
le Portugal. La France ne mit en place sa législation PPP
qu'en 2002-2004.
Les contrats de PFI-PPP furent passés dès l'origine selon une
procédure d'appel d'offres sur performances", c'est-à-dire
permettant aux entreprises d'exprimer des propositions
innovantes contribuant à l'amélioration de la qualité du ser-
vice public.
Le fort développement des contrats de type PPP en Europe
et la question de la classification juridique de ceux-ci ont
poussé la Commission européenne à se pencher spécifique-
ment sur les caractéristiques de ce contrat: tout d'abord en
adoptant une communication interprétative sur les conces-
sions en avril 2000, puis en publiant un Livre vert sur les PPP
en 2004, suivi d'une communication interprétative en 2005.
La Commission rappelait dans ces textes que les conces-
sions, même si elles ne sont pas visées par les directives
« marchés publics », sont soumises aux règles et aux prin-
cipes du Traité, dans la mesure où elles sont octroyées par
le biais d'actes imputables à la personne publique, et ont
pour objet la prestation d'activités économiques.
Des dispositifs législatifs de partenariat
l.idée du partenariat public-privé rénové s'est fait jour en
France à partir de 2002 au travers de l'adoption de plusieurs
mesures sectorielles, au champ d'application limité.
Mais, au-delà de ces outils sectoriels, le législateur a entendu
doter le droit français d'un outil général, à la disposition de
l'État comme des collectivités locales et permettant d'offrir,
à l'instar de nombreux pays européens, des prestations glo-
bales aux collectivités publiques",
C'est dans ce cadre que l'article 6 de la loi n° 2003-591 du
2 juillet 2003 habilite le gouvernement à prendre par ordon-
nance les mesures nécessaires pour créer de nouvelles
formes de contrats pour la conception, la réalisation, la
transformation, l'exploitation et le financement d'équipe-
ments publics, ou la gestion et le financement de services,
ou une combinaison de ces différentes missions.
Deux ordonnances ont été ainsi adoptées:
- l'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant
simplification de l'organisation et du fonctionnement du sys-
tème de santé ainsi que des procédures de création d'éta-
blissements ou de services sociaux ou médico-sociaux sou-
mis à autorisation;
- l'ordonnance nO 2004-559 du 17 juin 2004 créant les
contrats de partenariat.
Un vrai cadre juridique du partenariat publiciJrivé
Jusqu'à l'intervention de l'ordonnance n° 2004-559 du
17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, le partenariat
public-privé ne faisait pas l'objet d'une définition juridique
en droit français.
Désormais le contrat de partenariat français est doté d'une
définition fonctionnelle claire, par l'article 1 de l'ordonnance
précitée, qui allie la prise en charge globale par le privé des
diverses phases d'un projet d'infrastructure ou de services
(ce qui inclut généralement, en tout ou en partie: la concep-
tion, le financement, l'entretien, la maintenance ou même
l'exploitation) et le fait que la partie privée est rémunérée

8 C'est à la suite de la mise en place de cette procédure par la région Île-

de-France que la Commission centrale des marchés a décidé d'inclure dans 9 L. Deruy, « Les nouveaux contrats de partenariat: état de la réforme »,
le code des marchés publics cette forme de consultation des entreprises qui ROI n" 6/2003 ; S. Lagumina et L. Deruy, « Lordonnance relative aux
avait été largement expérimentée par les services du génie en France. contrats de partenariat: dépasser la polémique ». BJCP n° 36, p. 348 et s.

12

non par l'usager final du service ou de l'ouvrage, mais par
l'administration.
L'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats
de partenariat a ensuite été complétée par deux lois: la loi
n° 2008 -735 du 28 juillet 2008 sur les contrats de partena-
riat et par la loi n° 2009 -179 du 19 février 2009 pour l'accé-
lération des programmes de construction et d'investisse-
ment publics et privés. Le présent ouvrage comprend natu-
rellement les modifications intervenues au titre de ces deux
lois.
La loi de 2008 a eu pour objet d'étendre et de faciliter le
recours au contrat de partenariat et de permettre des amé-
liorations du financement de ce contrat et du BEA. Pour sa
part la loi de 2009 a étendu à nouveau le recours au BEA et
élargi le financement du contrat de partenariat.
1.1.2 Les groupes de réflexion au cabinet de
M. Raffarin
Au cours de l'été 2002 plusieurs parties prenantes'?
demandent au nouveau gouvernement de mettre en place
une législation sur les PPP à l'instar de ce qu'ont fait les
Britanniques", puis se réunissent des experts publics et pri-
vés au cabinet de M. Raffarin, alors Premier Ministre, afin de
réfléchir au format de ce qu'il conviendrait de faire pour
développer le PPP en France.
l'ancien ministre de l'Économie et des Finances Alain
Madelin prend la direction de ce groupe de réflexion" et il
est préconisé de faire adopter une loi ou une ordonnance
afin d'offrir enfin un cadre légal à ce contrat à l'instar de ce
que les Britanniques ont fait. Les principes de financement,
d'investissement et de gestion technique de l'ouvrage à réa-
liser sont retenus dans le cadre d'un contrat de longue
durée à paiement public. Le principe de l'évaluation préa-
lable est également retenu dans l'optique d'adapter en
France le système britannique de « public sector compara-
tor » qui doit permettre de vérifier avant l'engagement de
la procédure de passation que le schéma PPP est a priori le
plus avantageux au plan économique et financier.
De nombreuses questions doivent être résolues, telle que la
place de la maîtrise d'ouvrage dans ce contrat, la cession de
10 Ont notamment participé à ces démarches: Bernard Huvelin, Président
d'EGF BTP qui signe un article dans le moniteur en mai 2000 sur l'adoption
d'une législation PPP, et Claude Martinand, Président du Conseil Général
des Ponts et Chaussées et de l'Institut de la Gestion Déléguée.
Il qui malicieusement nous demandent, lorsqu'on les rencontre en Grande
- Bretagne, si nous connaissons les contrats dits de concession!
12 Comprenant Alain Madelin, Xavier Bezançon, Laurent Deruy, Pierre Van
de Vyver, Gilles Le Chatelier.
Genèse et développement du PPP
créances et l'utilisation de la toute nouvelle procédure de
dialogue compétitif qui venait d'être adoptée dans la législa-
tion européenne.
M Noël de Saint-Pulgent est alors nommé par le gouverne-
ment pour diriger la rédaction de l'ordonnance et constituer
un groupe d'experts élargi afin de progresser dans cette
rédaction. Réunis régulièrement à Bercy, ces experts préco-
nisent d'utiliser la jurisprudence du Conseil d'État qui consti-
tue une mine pour la rédaction du contenu du contrat et sur
certains aspects de la procédure.
Petit à petit les questions techniques sont réglées et le texte
de la future ordonnance pour la création d'un contrat de
partenariat, indépendant du BEA, auquel il n'est pas touché,
et de la délégation de service public, est prêt et il est soumis
aux arbitrages du cabinet du Premier Ministre.
L'ordonnance générale qui sera publiée le 17 juin 2004 est
précédée par l'ordonnance de septembre 2003 sur les BEA
hospitaliers - même si cette dernière s'est largement inspi-
rée de la rédaction de celle sur le contrat de partenariat qui
était encore en cours d'élaboration.
1.2 MOTIVATIONS
La création de ce contrat est le produit d'une convergence
d'approche des acteurs publics et privés sur la commande
publique, aussi bien en termes économiques ou juridiques,
qu'en termes de gestion publique.
1.2.1 Motivations du secteur privé
L'analyse économique s'est traditionnellement concentrée
sur les motivations du client donneur d'ordres - c'est-à-dire
la personne publique pouvoir adjudicateur. Pourtant la
motivation des entreprises a joué un rôle-clé dans l'émer-
gence du contrat de partenariat, puis dans son développe-
ment, porté par l'action de réflexion des acteurs du secteur
privé. Dans quel but et sur la base de quelles motivations?
- le but principal était d'offrir aux clients publics un outil
manquant de la palette de la commande publique et qui
permettrait aux entreprises d'offrir un service complet.
- il s'agissait aussi de s'engager en construction d'ouvrages
publics sur un calcul de coût global de l'équipement sur
toute la durée de sa vie, disposition que n'offrait aucun autre
contrat.
- et naturellement, au travers de ce nouveau contrat, per-
mettre de réaliser des projets, grands ou petits, dont on
peut penser qu'ils seraient repoussés, voire abandonnés, en
mode de contractualisation classique, faute de financement
budgétaire disponible ou pour cause d'incertitude trop
13
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

forte sur le coût final. Il ya donc naturellement à la clé, pour performances, et sanctuariser l'entretien-maintenance au
les entreprises, la recherche de débouchés supplémen- travers d'un contrat global; le retour d'expérience accumulé
taires, tant en termes de projets que de gamme de services montre en effet sans ambiguïté qu'une maintenance préven-
et sur des horizons longs. Mais il ne faut pas sous-estimer la tive régulièrement effectuée coûte moins cher qu'une main-
volonté des entreprises françaises, déjà instruites par leur tenance curative couplée à des dépenses importantes de
expérience en matière de DSP en France ou de PPP/PFI sur gros entretien-renouvellement, tout en maintenant un meil-
les marchés étrangers, à vouloir faire la preuve de leur pro- leur niveau de disponibilité et de performances de l'ouvrage
fessionnalisme et de leur capacité à relever de nouveaux (fig. 1.1).
défis technico-économiques dès lors qu'existerait l'outil Ainsi, maintenir un haut niveau de qualité tout au long de la
contractuel requis pour optimiser leur offre. Au passage, ce vie économique d'un ouvrage coûte moins cher lorsque la
nouveau marché offre également aux sociétés du BTP la maintenance/GER est effectuée de façon régulière et pré-
possibilité de s'intégrer ou se développer verticalement, en ventive, ce qui est précisément le mode opératoire en PPP !
amont comme en aval de leur cœur de métier traditionnel,
comme certaines avaient déjà commencé à le faire avec les 1.2.2.2 Au plan macro-économique
concessions;
- les fédérations professionnelles, largement constituées de Des facteurs qualitatifs ont joué en matière d'amélioration
PME, ont validé cette initiative de lancement d'un nouveau recherchée de la gestion publique par l'effet de contagion
contrat de partenariat public-privé, considérant que cela vertueux prêté au PPP, à savoir l'obligation d'évaluation pré-
offrirait plus d'activités à leurs membres. alable, l'intégration des phases conception/construction et
d'entretien-maintenance, l'optimisation des solutions tech-
1.2.2 Les motivations publiques nico-économiques via le mécanisme du dialogue compétitif
Celles-ci sont multiples et couvrent tout le spectre des rai- permettant de déboucher sur des offres au meilleur rap-
sonnements de la micro à la macro-économie. port qualité/prix (la « value for money » ou VfM), la réduc-
tion des délais de réalisation et de mise en service, le tout
1.2.2.1 Au plan micro-économique en limitant le coût immédiat pour le secteur public.
S'y ajoutent l'obligation de se poser la question du coût
Au plan microéconomique, le secteur public souhaitait complet de possession dans la durée de l'ouvrage, la prise
mieux tenir les délais et l'enveloppe budgétaire, garantir les en compte de la dimension développement durable,

Millions d'euros

6000

5 000 pailllp!lllqja,:
,,
,
, ,

1:[j
4000

3000 -1
2000

1000

o 7 14 21 28 33 41 48 55 62 69 76 83 90 97 104

Fig. 1.1 Évolution dans le temps du niveau de performance/disponibilité d'un

ouvrage routier et coûts correspondants (en rouge: en mode MOP ; en vert:
mode PPP)

14
,
'/ r/-

Genèse et développement du PPP

la possibilité d'externaliser auprès des banques et finan- ter une réponse à des enjeux complexes auxquels ces nou-
ceurs les « due diligences» sur la faisabilité économique et veaux acteurs sont mal préparés.
financière du projet. la gouvernance interne des projets liée En revanche, dans le contexte français, sont absentes les
à la très forte contractualisation en amont. Plus fondamen- considérations tenant à la maximisation des flux
talement, la conviction que le secteur public a beaucoup à d'investissement directs étrangers ou à l'amélioration du
gagner à s'inspirer ou à s'appuyer sur les techniques de ges- solde de la balance des paiements, souvent invoquées par
tion, les capacités d'innovation et l'expertise managériale du les pays émergents ou les grands organismes multilatéraux
privé, ainsi que de sa capacité à identifier ex-onte, chiffrer, et de financement du développement à l'appui du lancement
minimiser l'incidence des risques sur le bon déroulement de programmes en PPP. Le corollaire en est l'absence de
d'un projet." controverse sur le rôle attendu ou redouté des investis-
Mais la recherche de la déconsolidation budgétaire et seurs industriels étrangers dans le marché national du PPP
comptable pour le donneur d'ordre public a aussi joué un (certains observateurs ont pu au contraire regretter leur
rôle incontestable, même si aujourd'hui elle est devenue quasi-absence du marché français), à la différence des polé-
difficile, voire impossible ou inopportune. À partir des miques relatives à la place des PME.
années 1980, en effet, le secteur public a rencontré des
1.2.3 Le contrat de partenariat, moteur du
difficultés financières croissantes pour gérer la demande, à
développement durable
la fois quantitative et qualitative, concernant les infrastruc-
Le contrat de partenariat public-privé est un cadre contra
tures de service public et leur gestion: d'où un retard des
tu el intrinsèquement bien adapté à la mise en œuvre des
investissements nécessaires dans la santé, l'enseignement
politiques publiques de développement durable, et ceci
supérieur, les prisons ou les réseaux de transport, avec une
P pour plusieurs raisons.
détérioration des infrastructures existantes.
D'abord, le préfinancement par le privé, en levant, la
Dès lors, on peut comprendre le souhait d'étendre le
ccntrainte budgétaire immédiate permet d'accélérer ou
concept de PPP à des domaines où le financement par l'usa-
d'anticiper la réalisation d'investissements publics requis en
ger n'est pas possible (« infrastructures à caractère social »).
m~ière de développement durable. C'est en particulier le
L'effet d'aubaine budgétaire lié (en tous cas au début, en
cas pour les projets en matrère d'efficacité énergétique
période de montée en puissance du marché) à la mobilisa-
dont - avantage supplémentaire - le remboursement peut
tion massive de fonds privés pour se substituer et/ou com-
être gagé pour tout ou partie sur les économies d'énergie
pléter les fonds publics en période de forte contrainte sur
générées.
les finances publiques permet en effet de mener davantage
Ensuite, la mission globale da~ la durée que confie la pe"-
de projets publics et plus vite, sans avoir à étaler ou
sonne publique au partenaire privé va permettre à ce der-
fractionner les engagements budgétaires au risque de voir
nier d'internaliser l'ar itrage entre investissement et fonc-
les livraisons repoussées dans le temps : le Plan Hôpital
tionnement ce qui rtnd possible une optimisation écono-
2007 en est une illustration! Le PPP étant par ailleurs sou- mique du coût d sage complet de l'ouvrage (« lifecycle
vent assimilé, à l'origine, à un contrat de location indus- cost ») sur l'horizon contractuel. Typiquement, le parte-
trielle, n'était en conséquence pas retraité pour être comp- naire privé pourra « surinvestir » en qualité initiale de l'ou-
tabilisé en engagement de dette, laissant en apparence vrage ; sur la durée, ce surinvestissement est plus que ren-
intacte la capacité d'endettement de la collectivité". tabilisé par l'économie générée en coûts de fonctionne-
Ont pu jouer également des considérations relatives à ment au fil du temps, mécanisme quasiment impossible à
l'évolution de l'organisation des compétences administra- mettre en œuvre dans une logique de marchés publics
tives et techniques entre les différents niveaux administra- séparés adjugés au moins-disant par appels d'offres.
tifs: un quart de siècle de décentralisation et de déconcen- Par ailleurs, la rémunération, modulée selon la performanc,
tration ont entraîné un transfert de compétences - par et la disponibilité effective de l'ouvrage, doit susciter un
exemple en matière d'ingénierie publique -de l'État vers comportement vertueux d'amélioration contin e de l'effi-
des opérateurs locaux ou autonomes, qui ont dû se donner cacité économique par le partenaire privé, qui va supporter
les moyens de mieux assumer les compétences qui leur en pratique l'essentiel des risques pesant sur le projetlEn
étaient transférées (à l'exemple des routes, transférées aux outre, les objectifs contractuels de maintien de la valeur
départements) : le PPP peut dans ces conditions représen- résiduelle, rendus possibles par la sanctuarisation de la

15
JO ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

maintenance à travers la formule de calcul du loyer sur la Enfin, la dimension sociale et de ressources humaines doit
durée du projet, contribuent là encore au caractère durable être prise en compte lors du montage du projet. Le carac-
- au sens premier du terme - des équipements et ouvrages tère global (multifonctionnel) et l'horizon long de la mission
ainsi réalisés.
transférée permettent au partenaire privé d'investir dans la
Enfin, les recettes annexes autorisées par le contrat de par-
formation de personnes exclues ou « éloignées de l'em-
tenariat permettent la valorisation économique et sociale
ploi », le contrat de PPP (comme d'ailleurs les DSP) pouvant
de ressources rares telles que le foncier disponible, ou les
équipements publics eux-mêmes (lorsqu'ils se prêtent à des inclure, plus facilement qu'en marché public, des clauses
usages mixtes ou alternatifs) tout en allégeant la pression d'insertion sociale développées à cet effet. Comme pour les
sur cette autre ressource rare qu'est l'argent public - soit marchés publics, sont à prendre en compte les clauses
autant de facteurs nécessaires à une politique de dévelop- sociales comme critère d'attribution et au niveau de l'exé-
pement durable. cution du contrat.
Ilconvient également de noter que la nouvelle loi du 28 juil-
Par ailleurs, le partenaire privé doit évidemment répondre
let 2008 relative au contrat de partenariat fait désormais du
à ses diverses obligations fiscales et sociales pour être auto-
développement durable à la fois un critère d'évaluation pré-
risé à candidater: En d'autres termes, l'avantage comparatif
alable de l'intérêt comparatif de recourir à un CP, un critère
d'attribution du contrat pour sélectionner l'offre économi- è la solution PPP par rapport à une solution internalisée ,
quement la plus avantageuse et un indicateur de perfor- publique ne peut en aucun cas reposer sur un « dumping»
mance à suivre pour l'exécution du contrat dans la durée. salarial et social des conditions d'emploi des personnel1

Photo 1.1 Couloir de prison réalisée en PPP

16
1 ~.

Genèse et développement du PPP

solution PPP peut donc représenter un réel moteur dans privé, ces équipements et services sont mis à la disposition
e domaine du développement durable, et à l'échelle de la des administrations selon un cahier des charges élaboré
c mmande publique. pour les besoins du service public.
Ce sont deux ordonnances qui ont été adoptées en appli-
1.3 COMMENT S'EST MIS EN PLACE LE PPP l cation de cette loi:
- l'ordonnance n° 2003-850 du 4 septembre 2003 portant
1.3.1 Les lois initiales LOPSI et LOPJ et les simplification de l'organisation et du fonctionnement du
ordonnances de 2003 et 2004 système de santé ainsi que des procédures de création
Au début des années 2000, plusieurs lois sectorielles furent d'établissements ou de services sociaux ou médico-sociaux
prises dans les domaines de la justice, de la police (la loi soumis à autorisation" ;
n° 2002-1094 du 29 août 200213) et de l'armée afin de per- - l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 créant le
mettre l'intervention des personnes privées dans le champ contrat de partenariat".
de la réalisation d'investissements et de services publics. Le Cette dernière crée une définition très solide du contrat de
législateur en vint à considérer qu'il était nécessaire de dis- partenariat: elle instaure la notion de « mission globale»
poser d'un outil général tant pour l'État que pour les collec- d'un tiers extérieur qui offre son concours de longue durée
tivités locales afin de pouvoir offrir, à l'instar de nombreux à la mission de service public de l'administration. Ce contrat
pays européens, des prestations globales aux collectivités est fondé sur un financement et des prestations variées plus
publiques. ou moins étendues puisque les contrats de partenariat:
C'est ce que fit l'article 6 de la loi du 2 juillet 2003 qui habi- - sont des contrats administratifs, relevant à ce titre du
lita le Gouvernement à prendre par ordonnance les droit et de la jurisprudence administratifs, par lesquels l'État
mesures nécessaires pour créer de nouvelles formes de ou un établissement public de l'État ou une collectivité
contrats pour la conception, la réalisation, la transforma- locale;
tion, l'exploitation et le financement d'équipements publics - confient à un tiers, à ce titre il y a bien une délégation de
ou la gestion et le financement de services, ou une combi- fonction;
naison de ces différentes missions". Ces contrats ont pour - pour une période déterminée en fonction de la durée
objet de faire appel à l'initiative et au financement privés d'amortissement des investissements ou des modalités de
pour réaliser des équipements nouveaux ou mettre à dis- financement retenues, la durée du contrat dépend du
position des moyens ou services destinés à assister les auto- mode de financement. Il est nécessaire pour bien distinguer
rités administratives dans l'exercice de leurs missions. ce contrat d'un simple marché public dont il est acquis qu'il
Conçus et gérés selon les règles applicables au secteur ne peut pas être de longue durée, de disposer d'une réfé-
rence vis-à-vis de la durée qui constitue un bon mode de
reconnaissance ;
13 les dispositions prévues par l'article 3 de la 101 du 29 août 2002 ouvrent - une mission globale, relative au financement d'investisse-
à une personne publique ou à une personne privée chargée d'une mission
de service public la faculté de confier à la même personne la conception, la
ments immatériels, d'ouvrages ou d'équipements néces-
construction et l'aménagement d'un équipement public, de choisir son saires au service public, étant cité en premier lieu on peut
contractant en portant, en cas d'allotissement, un jugement global sur les considérer que cette fonction est fondamentale et si elle
offres concernant plusieurs lots, de délivrer à un opérateur privé une auto-
risation d'occupation temporaire du domaine public en le chargeant de
faisait défaut dans un contrat celui-ci ne serait pas un CP ;
construire des équipements publics qui seront pris à bail avec option - à la construction ou transformation des ouvrages ou
d'achat anticipé, ainsi que de financer par crédit-bail de tels équipements. équip'ements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance,
14 - Modifier la loi n' 85-704 du 12 juillet 1985 relative à la maîtrise d'ou- leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, la durée
vrage publique et à ses rapports avec la maîtrise d'œuvre privée et ;
- déterminer les règles de publicité et de mise en concurrence, de transpa-
est liée au fonctionnement de ou des investissements. Les
rence et de contrôle quant au mode de rémunération, à la qualité des pres- maintenances déléguées associées à des contrats de
tations et au respect des exigences de service public. construction étaient inexistantes elles deviennent
- étendre et adapter les dispositions du 1de barticle 3 de la loi n'2002-1 094
du 29 août 2002, des articles L. 34-3-1 et L. 34-7-1 du code du domaine de possibles;
l'État et des articles L. 1311-2 et L. 1311-4-1 du code général des collectivités
territoriales.
- prévoir les conditions d'un accès équitable des architectes, des concep- 15 )0 n' 206 du 6 septembre 2003 page 15391.
teurs, des petites et moyennes entreprises et des artisans aux contrats en 16 )0 n' 141 du 19 juin 2004 page 10994, ordonnance n' 2004-559 du
cause. 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat.

17
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

- à d'autres prestations de services concourant à l'exercice, sonnes distinctes la conception, la réalisation, la transforma-
par la personne publique, de 10 mission de service public tion, l'exploitation et le financement d'équipements publics,
dont elle est chargée. Le législateur entend ne pas limiter les ou la gestion et le financement de services; mais « que, dans
possibilités de recours au privé et donc des missions ces conditions, les ordonnances prises sur le fondement de
connexes sont possibles; l'article 6 de la loi déférée devront réserver de semblables
- le cocontractant de la personne publique assure la maî- dérogations" à des situations répondant à des motifs d'inté-
trise d'ouvrage des travaux à réaliser. rêt général tels que l'urgence qui s'attache, en raison de cir-
Lorsque la construction d'ouvrages est concernée il est dis- constances particulières ou locales, à rattraper un retard
posé que le cocontractant de l'administration se voit trans- préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des
férer la maîtrise d'ouvrage d'exécution des travaux à réali- caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques
ser, ce qui revient à une mission d'entreprise générale éten- d'un équipement ou d'un service déterminé ».
due à la maîtrise de conception et de prestations La collectivité publique doit donc exposer les motifs d'inté-
complémentaires qui sont le fait usuel du maître d'ouvrage; rêt général qui soutiennent le projet en tenant compte des
- il peut se voir confier tout ou partie de la conception des caractéristiques du service déterminé et en identifiant les
ouvrages; motifs relevant de l'urgence ou de la complexité justifiant le
- la rémunération du cocontractant fait l'objet d'un paie- recours au CP. Un 3e critère de recours adopté par la loi
ment par la personne publique pendant toute la durée du de juillet 2008 sera validé par le Conseil Constitutionnel,
contrat. Ceci diffère du code des marchés où aucun paie- comme indiqué ci-après.
ment ne peut être étalé dans le temps, c'est l'un des princi-
paux objets de l'ordonnance à savoir rétablir le paiement 1.3.3 Trois grandes innovations
étalé de prestations à l'instar de ce qui se fait en Grande L'une des grandes innovations du CP a été d'imposer une
Bretagne (tab. 1.1). obligation d'évaluation avant de recourir à ce contrat. Cette
approche raisonnée en amont de la passation d'un contrat
1.3.2 Place du contrat de partenariat dans la de la commande publique constitue une avancée majeure
commande publique
Dans sa décision n° 2003-473 DC du 26 juin 2003 le Conseil
17 On peut s'interroger sur la nature de ces dérogations. compte tenu du
Constitutionnel note: « qu'aucune règle, ni aucun principe rappel antérieur par le Conseil Constitutionnel de l'absence de tout principe
de valeur constitutionnelle n'impose de confier à des per- constitutionnel dans ce domaine.

Tab. 1.1 Comparaison des contrats de commande publique

Délégations de service contrats de partenariat

Marchés publics BEA
public (Ordonnance du
(Code des marchés publics) (Art. L. 131 1-2 du CGCT)
(Loi Sapin du 29/01/1993) 17/06/2004)

Objet monofonctionnel Objet monofonctionnel Objet multifonctionnel Objet multifonctionnel

Courte durée (généralement) Longue durée (18 ans mini- Longue durée Longue durée
mum) Délégation

Pas de préfinancement
Marchés successifs
Service rendu à l'administra-
tion
Préfinancement par le privé
Conception/construction
Exploitation, si convention
supplémentaire
Service rendu à l'administra-
tion
Paiement public
Financement par le privé
Conception/construction
Maintenance et gestion
Exploitation du service
Relation directe à l'usager
Paiement par l'usager ou
mixte
Préfinancement par le privé
Conception/construction
Service rendu à l'administra-
tion
Paiement public

Risque de construction Risque de construction Risque de construction Risque de construction

Risque de performance Risque de performance
Risque de demande/trafic

18
 Genèse et développement du PPP

pour la gestion publique. Elle doit porter sur les perfor- - les conditions dans lesquelles il peut être procédé, par
mances (y compris en termes de délais), les risques et le avenant, à la modification de certains aspects du contrat ou
coût global appréciés en mode comparatif entre les diffé- à sa résiliation, notamment pour tenir compte de l'évolution
rentes solutions contractuelles envisageables pour la réalisa- des besoins d'innovations technologiques ou de modifica-
tion du projet (tab. 1.2). tions dans les conditions de financement obtenues par le
En second lieu la structure des contrats de partenariat est cocontractant ;
fixée par l'ordonnance, ce qui les distingue de la DSP. Ces - le contrôle qu'exerce la personne publique sur la cession
contrats doivent comporter des clauses essentielles portant partielle ou totale du contrat;
sur: - les conditions dans lesquelles, en cas de défaillance du
-la durée; cocontractant, la continuité du service public est assurée,
- le partage des risques entre la personne publique et son notamment lorsque la résiliation du contrat est
cocontractant ; prononcée;
Les objectifs de performance pour la qualité des prestations - les conséquences de la fin, anticipée ou non, du contrat,
de services et des ouvrages; notamment en ce qui concerne la propriété des ouvrages et
- la rémunération du cocontractant, les coûts d'investisse- équipements;
ment, de fonctionnement et de financement, les recettes - les modalités de prévention et de règlement des litiges et
que le cocontractant peut être autorisé à se procurer en de recours à l'arbitrage.
exploitant les ouvrages ou équipements pour répondre à Le dialogue compétitif a été introduit dans notre droit; c'est
d'autres besoins; une avancée importante issue de la directive européenne
- les modalités de paiement" ; d'avril 2004, laquelle s'était elle-même inspirée de la procé-
- les obligations du cocontractant ayant pour le respect de dure française d'appel d'offres sur performances. Par ail-
l'affectation des ouvrages et équipements au service public; leurs, l'ordonnance prévoit des critères d'attribution parmi
- les modalités de contrôle, le respect des objectifs de per- lesquels figurent nécessairement:
formance, les conditions dans lesquelles il respecte son - le coût global de l'offre;
engagement d'attribuer une partie du contrat à des petites - des objectifs de performance définis en fonction de l'objet
et moyennes entreprises et à des artisans; du contrat et ;
- les sanctions et pénalités applicables en cas de manque- - la part d'exécution du contrat que le candidat s'engage à
ment à ses obligations; confier à des petites et moyennes entreprises et à des
- notamment en cas de non-respect des objectifs de artisans.
performance ; Un an après l'adoption de l'Ordonnance, et au vu du démar-
rage laborieux constaté, une réunion fut montée à Matignon
18 La cession de créance fut retenue pour ce type de contrat comme en
en juillet 2005, afin de faire le point sur la situation sur les
marché public. PPP et d'envisager les mesures d'accélération à donner à

Tab. 1.2 Synthèse pour l'évaluation du CP

Marché
Solution contrat
Comparaison d'un projet en solution régie, marché classique et PPP d'entreprise
en régie de partenariat
ou DSP
1. Performances appréciées, en amont. en construction et en phase
d'exploitation
2. Partage des risques appréciés, en amont, en construction et en phase
d'exploitation
3. Coût global estimé, effet direct sur le budget et économies ou surcoûts
4. Les autres implications: calcul du surplus économique provenant de
l'accélération de la réalisation (délivrance anticipée
de l'utilité socio-économique du projet)

19
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE
cette politique. Il a été retenu l'idée de demander à chaque
ministère de lancer des projets pilotes de PPP (voir 2.2), la
mise en place de formations dédiées aux fonctionnaires sur
les PPP, la nécessité d'une impulsion visible et décisive du
Gouvernement en direction du PPP notamment comme
outil de réforme de l'État.
1.3.4 Le rôle de la MAPPP, organisme expert
créé par l'ordonnance
Placée auprès du ministre de l'Économie, la Mission d'appui,
également qualifiée d'organisme-expert, a pour vocation
première d'apporter un appui aux collectivités publiques,
mais aussi à l'ensemble des acteurs professionnels engagés
dans la préparation des contrats de partenariat: elle peut à
ce titre rendre une expertise sur l'économie générale de
l'opération et aider la personne publique porteuse du pro-
jet à procéder à l'étude d'évaluation requise.
La Mission apporte également un concours pendant la
phase d'attribution et de négociation des contrats. Elle
développe à cet effet des recommandations et des fiches
explicatives, en particulier le guide pratique publié par le
ministère de l'Économie « Les contrats de partenariats
- Guide méthodologique» qui propose une doctrine d'em-
ploi assortie de lignes directrices pour la passation des
contrats. La MAPPP a par ailleurs développé et mis en ligne
un outil de modélisation des coûts et de valorisation des
risques pour la partie « analyse comparative» quantitative
de l'évaluation préalable.
La MAPPP est obligatoirement saisie pour avis sur tout pro-
jet de contrat de partenariat lancé au niveau de l'État ou
d'un de ses établissements publics, et doit valider le principe
du recours au CP au vu de l'évaluation préalable qui lui est
soumise par le pouvoir adjudicateur: les avis correspon-
dants sont mis en ligne et consultables sur le site internet de
la mission" après signature dudit contrat. Elle est de nou-
veau saisie en fin d'attribution pour les mêmes contrats afin
d'apprécier pour le compte du ministre chargé de l'Écono-
mie, et en liaison avec les services de la Direction du Budget
(qui effectue de son côté une appréciation sur la soutenabi-
lité budgétaire pour le compte du ministre du Budget), la
conformité du projet de contrat aux recommandations et
bonnes pratiques préconisées par la MAPPP et son impact
sur les finances publiques du contrat avant signature. Sur
cette base le ministre chargé de l'Économie autorise son
collègue en charge du projet à signer le contrat préparé. Les
collectivités locales, quant à elles, peuvent saisir la MAPPP si
19 http://www.economie.gouv.fr/ppp/accueil
20
elles le souhaitent et sous couvert du Préfet, pour bénéficier
d'un avis motivé sur l'éligibilité au CP sur la base de l'évalua-
tion transmise.
Enfin, la Mission assure le suivi des contrats qui doivent lui
être transmis avec leurs annexes dans le mois suivant la
signature: elle est ainsi en quelque sorte le « notaire» de
tous les CP passés en France. Elle peut, sur la base du retour
d'expérience sur les nouveaux contrats, proposer des évo-
lutions de la réglementation en vigueur: La mission s'appuie
à cet effet sur un Comité d'orientation consultatif, qui
regroupe l'ensemble des acteurs institutionnels et profes-
sionnels intéressés par les partenariats,
La compétence de la mission s'étend à l'ensemble des
contrats complexes ou comportant un financement inno-
vant dont elle peut être saisie, pour avis, par le ministre
chargé de l'Économie.
1.3.5 Le tournant de la crise financière de 2008
En matière de CP on peut distinguer trois sous-périodes:
de 2004 à 2008 : le rodage et la mise en œuvre des pre-
miers projets locaux, à une échelle encore modeste, de
2008 à 20 Il, l'essor du marché, porté par une volonté poli-
tique de réponse anti-cyclique à la crise financière, sur une
base juridique élargie et renforcée et, depuis 2012 jusqu'à
aujourd'hui: une rechute, liée à la fois à la réappréciation
politique et à la crise des finances publiques.
Survenue en même temps que l'arrivée sur le marché des
premiers projets d'État, avec le lancement des grands pro-
jets dans le domaine des infrastructures, la crise financière
de 2007/2008 a eu un impact très fort, se traduisant par un
financement plus court, plus rare et plus cher, susceptible de
mettre en péril l'intérêt et l'attractivité des CP,
La réponse sera apportée aux plans législatif et administra-
tif: le toilettage prévu après quelques années va prendre
une nouvelle ampleur pour intégrer les premiers retours
d'expérience et apporter de nouvelles réponses aux défis
nés de la crise financière.
1.3.5.1 La loi du 28 juillet 2008
La loi d'extension du contrat de partenariat a été publiée au
)0 du 29 juillet 2008 (la loi n° 2008-735 du 28 juillet 2008)
après décision du Conseil Constitutionnel. Sans transformer
le CP en un outil banalisé de la commande publique, la loi en
étend l'usage et permet une nouvelle approche du contrat
de partenariat par la création d'un nouveau critère d'accès
au CP, le critère d'efficience à côté de ceux de l'urgence et
de la complexité.

La loi adoptée le 28 juillet 2008 poursuit un triple objectif.
Faciliterle recours aux contrats de partenariat
L'élargissement des critères d'accès
Une définition élargie de l'urgence: « le projet présente un
caractère d'urgence, lorsqu'il s'agit de rattraper un retard
préjudiciable à l'intérêt général affectant la réalisation
d'équipements collectifs ou l'exercice d'une mission de ser-
vice public, quelles que soient les causes de ce retard, ou de
faire face à une situation imprévisible ».
Efficience économique (« bilan ») : la personne publique
doit montrer que le recours au CP présente un bilan avan-
tages/inconvénients plus favorable que les autres contrats
de la commande publique, au regard de ses caractéristiques,
des exigences du service public, ou des insuffisances et diffi-
cultés rencontrées dans la réalisation de projets compa-
rable, sans que le critère du paiement différé constitue un
avantage à lui seul.
La satisfaction d'un seul de ces trois critères (le critère de
complexité demeurant inchangé) suffit à conclure à l'éligibilité
juridique à l'issue de l'étude comparative. Mais de contrainte
procédurale à caractère juridique, l'évaluation préalable
découlant des décisions du Conseil Constitutionnel prend
désormais, avec l'introduction du critère d'efficience, un
caractère de rationalisation des choix de la gestion publique,
qui, tout en répondant à des considérations de simple bon
sens (notion de « bon emploi des deniers publics ») annonce
une possible généralisation future de ce critère d'efficience à
l'ensemble des modes de la commande publique ...
Il est prévu une nouvelle procédure pour les petits contrats
(contrats de rénovation d'installations existantes, contrats
de performance énergétique), avec la possibilité de recourir
à une procédure négociée, moins coûteuse que le dialogue
compétitif, pour les contrats inferieur à un seuil fixé par
décret (5 150 000 €)
Assurer la neutralité pour les contrats de la commande pu-
blique au regard
- Des dispositifs fiscaux, avec une mise à jour des textes du
code de l'urbanisme et du code général des impôts pour
prendre en compte le cas du PPP, où la personne publique
n'est pas le maître d'ouvrage;
- des dispositifs assurantiels : le Code des assurances étend
les exceptions en matière d'obligation d'assurance dom-
mage-ouvrage aux projets d'État réalisés en PPP. Cette
extension ne concerne pas les collectivités locales;
- des règles de subvention : Les projets réalisés en CP
deviennent éligibles aux mêmes subventions qu'en loi MOP ;
Genèse et développement du PPP
- mesures diverses : avec le financement possible des
contrats de partenariat de performance énergétique par les
« Sofergie » et l'Accès des Collectivités locales au fonds de
compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)
sous conditions de plafond et d'évaluation préalable,
lorsqu'elles recourent au BEA.
Assurer la sécurisation du recours au CP
- La cession de contrats au partenaire privé (maître d'ou-
vrage) devient possible : avec l'accord du cocontractant
concerné, tout ou partie des contrats déjà passés par la per-
sonne publique pouvant concourir à exécution de sa mis-
sion (par exemple cas des contrats de maîtrise d'œuvre, si
précisé dès le lancement du concours) peuvent lui être
transférés;
- possibilité de mandat par « la personne publique au
contractant pour encaisser, au nom et pour le compte de la
personne publique, le paiement par l'usager final des presta-
tions revenant à cette dernière» ; on peut désormais com-
biner CP et paiement par l'usager final des prestations dès
lors que le risque économique lié au niveau de ces paie-
ments demeure du côté de la personne publique.
- par ailleurs, sont prévus le principe d'une prime aux can-
didats malheureux au dialogue compétitif (remboursement
forfaitaire des candidats méritants), ainsi que la possibilité
de verser une prime forfaitaire à l'entreprise apporteuse,
lorsque la personne publique a bénéficié au travers d'une
initiative spontanée d'une" idée innovante " qui serait suivie
du lancement d'un contrat de partenariat (art. la
ordonnance) ;
- enfin, la définition des coûts d'investissement est précisée
pour y inclure « les coûts d'étude et de conception, les
coûts annexes à la construction et les frais financiers inter-
calaires », ceci permettant du même coup de préciser l'as-
siette de la cession de créance Dailly;
- il est également précisé que le titulaire peut consentir des
baux dans les conditions du droit privé pour les biens qui
appartiennent au domaine privé et constituer tous types de
droits réels à durée limitée, avec accord de la personne
publique requis si la durée excède celle du contrat, ouvrant
la voie à une valorisation élargie sous forme de recettes
annexes immobilières.
- par ailleurs, le texte fait l'objet d'un « verdissement »,avec
l'évaluation « au regard des préoccupations de développe-
ment durable» (article 2), l'insertion parmi les critères d'at-
tribution, des objectifs de performance « en particulier en
matière de développement durable» (article 8), et l'adjonc-
tion d'une clause obligatoire relative aux modalités de
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

contrôle ... du respect des objectifs de performance « par- La définition de l'objet d'un contrat de partenariat est
ticulièrement en matière de développement durable ». assouplie afin de préciser que le titulaire du contrat peut
n'assurer qu'une partie du financement du projet (le reste
1.3.5.2 La loi du 17 février 2009 étant apporté par des concours publics, autofinancement
ou subventions). PPP ne rime donc plus avec financement
Ce dispositif a été complété par la loi n° 2009-179 du intégralement apporté par le privé, même si cette dimen-
17 février 2009 et les décrets d'application du 2 mars 2009. sion financement doit rester présente pour une partie au
La loi. prévoit la création d'un BEA « logements sociaux» moins de l'investissement à réaliser,
permettant à l'État de conclure des baux emphytéotiques L'article 12 modifie la rédaction pour ouvrir la possibilité au
administratifs pour construire des logements sociaux: un titulaire d'un CP de céder latotalité de ses créances au titre des
nouveau type de contrat public, le BEA logement social coûts d'investissement (notamment coûts d'étude et de
d'État avec un régime particulier". En outre la loi précise conception, coûts de construction, frais financiers intercalaires,
que la construction de logements sociaux pourra se faire coûts de financement), mais il limite à 80 % la garantie que
également par la voie des contrats de partenariat, possibilité constitue l'acceptation de la cession par la personne publique.
déjà ouverte aux collectivités locales par la loi de juillet La loi organise le transfert de pouvoir d'expropriation au
2008. titulaire du contrat de partenariat, alignant un peu plus son
La loi prévoit pour les CP au cours des années 2009-2010 régime sur celui des délégations de service public: le parte-
une mesure dérogatoire qui autorise les candidats à un naire privé d'un CP pourra réaliser des expropriations pour
contrat de partenariat à présenter une offre sans avoir acquérir les biens nécessaires à l'opération après autorisa-
atteint le bouclage financier définitif. L'entreprise pressentie tion de la personne publique.
disposera d'un délai fixé par la personne publique pour pré-
senter son financement définitif. Cet article, qui n'est pas un 1.4 LES DIFFÉRENTES FORMES DE PPP À CE
modèle de précision, répondait aux contraintes nées de la JOUR
crise financière". En pratique, on peut considérer que la
disposition (article 7 de l'ordonnance) stipulant que l'offre La personne publique porteuse de projet a aujourd'hui la
finale remise à l'issue d'un dialogue compétitif peut faire possibilité de choisir (sous réserve d'une motivation juri-
l'objet de la part de la personne publique de demandes de dico-économique dans le cas du contrat de partenariat, jus-
clarifications, compléments ou de perfectionnements, ainsi tification non nécessaire dans les autres cas) entre les mon-
que de confirmation de certains des engagements, notam- tages suivants, qui relèvent tous de la philosophie du PPP, en
ment financiers, qui y figurent, sous réserve de ne pas faus- fonction des spécificités et contraintes propres au projet
ser la concurrence ouvrait déjà la voie à la mise en œuvre du envisagé, de ses compétences techniques et de son appétit
financement ajustable. Cette technique permet la remise au risque.
par les candidats d'offres finales non entièrement adossées
à des offres de financement affermies, et qui donnent lieu à 1.4.1 Portage immobilier
affermissement après la sélection de l'attributaire". Le portage immobilier:
- apporte la garantie sur le respect des coûts et délais de
20 Article Z'« 1.- Un bien immobilier appartenant à l'État ou à ses établis- construction;
sements publics peut faire l'objet du bail emphytéotique prévu à l'article - redevance fixe versée par la collectivité;
L. 451-1 du code rural en vue de la réalisation de logements sociaux. Ce bail
emphytéotique est dénommé bail emphytéotique administratif.
- la collectivité conserve le risque de gestion technique et
21 Article 13: En 2009 et 2010, par dérogation aux articles 7 et 8 de l'or-
commerciale.
donnance nO2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat et aux Dans ce cadre seul, le risque de construction est transféré
articles L. 1414-7, L. 1414-8, L. 1414-8-1 et L. 1414-9 du code général des
au partenaire privé ce qui autorise une structuration finan-
collectivités territoriales, la personne publique peut prévoir que les modali-
tés de financement indiquées dans l'offre finale présentent un caractère
cière avec un faible apport en fonds propres et un finance-
ajustable. Mention en est portée dans l'avis d'appel public à la concurrence. ment en quasi-totalité par dette ou crédit-bail; il n'est pas
22 En période de raréfaction de l'offre de financement comme ce fut le cas déconsolidant pour la collectivité.
dans les années 2008-2012, elle permet donc de maintenir la concurrence Son cadre juridique habituel est le BEA. La logique est celle
entre plusieurs candidats en autorisant, sous certaines conditions, des offres
de financement partiel avec report des banques qui financent sur le candi-
d'un montage juridico-financier pour l'acquisition d'un équi-
dat déclaré attributaire à l'issue du dialogue compétitif pement et se rapproche du crédit-bail immobilier.

22
 Genèse et développement du PPP

Photo 1.2 Cité municipale de Bordeaux (architectes: Paul Andrieu et Richez et associés)

1.4.2 PPP « performanciel » - il permet, par un mécanisme de cession de créances irré-

Ce mécanisme: vocables et certaines à l'issue de la période de construction,
- apporte la garantie sur les coûts et délais de de diminuer le coût de l'endettement;
- il responsabilise globalement le partenaire privé sur la
construction;
durée et incite à la recherche de recettes annexes (usage de
- apporte la garantie sur les coûts et la qualité de la gestion
l'équipement pour des besoins autres que ceux requis par le
technique (voire de l'exploitation de services) ;
service public) ;
- redevance variable en fonction de la disponibilité et des - il peut, dans certains cas, être déconsolidant pour la col-
performances; lectivité, selon les critères Eurostat, en fonction du niveau
- ouvre la possibilité de recettes annexes diminuant le mon- de transfert au partenaire privé du risque de construction
tant de la redevance versée par la collectivité (par l'utilisa- et celui de disponibilité.
tion partielle de l'ouvrage ou de l'emprise foncière à des fins Ce type de montage implique de définir les critères de per-
privées). formance et de disponibilité de l'ouvrage, ce qui entraîne un
coût de structuration financière qui doit être amorti sur le
La forme juridique la plus adaptée est celle du contrat de
montage global du projet et peut en limiter l'usage aux pro-
partenariat. La logique revient à transformer l'acquisition
jets d'une certaine importance.
d'un équipement en l'acquisition d'un service (l'usage d'un
La société constituée rassemble typiquement à son
équipement géré et entretenu). capital:
Ce deuxième type de PPP peut présenter une valeur ajou- - l'entreprise réalisant les travaux;
tée supplémentaire pour la collectivité sur plusieurs plans: - l'entreprise assurant la gestion technique;

23
 10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

- la ou les principales banques prêteuses: risques optimale tant au point de vue des responsabilités et
- un ou plusieurs investisseurs financiers. risques transférés, au regard de l'efficacité de la gestion de
l'équipement, que du point de vue ses conséquences sur la
1.4.3 PPP à risque commercial partagé structuration financière du dispositif.
Ce montage: La société constituée rassemblera vraisemblablement à son
- apporte la garantie sur les coûts et délais de
capital, outre les acteurs déjà identifiés pour le PPP « per-
construction:
formanciel, la société en charge de la commercialisation.
- apporte la garantie sur les coûts et la qualité de la gestion
En fonction de l'étendue des délégations au partenaire privé
technique:
(y-a-t-il ou non délégation complète du service public 7) et
- confie au partenaire privé la gestion commerciale:
du risque commercial transféré (la rémunération est-elle
- répartit le risque commercial entre la collectivité (par
exemple, dans le cas d'un stade, ce qui est lié au club
« substantiellement liée » aux résultats de l'exploitant 7), la

résident) et le partenaire privé (les autres recettes) avec des forme juridique pourra être soit celle de la DSP, soit celle du
clauses d'intéressement réciproques: contrat de partenariat.
- la redevance est fonction d'une part de la disponibilité et Dans cet ouvrage, on s'attachera d'abord aux contrats de
des performances, d'autre part du risque commercial porté partenariat et, par extension, aux autres formes de PPP à
par le partenaire privé. paiement public (AOT, BEA. ..), mais sans couvrir les DSP,
C'est une solution bien adaptée dans beaucoup de cas, le qui s'inscrivent depuis beaucoup plus longtemps dans le pay-
montage devant s'attacher à déterminer l'allocation des sage juridique de la commande publique en France.

Photo 1.3 Complexe aquatique, Montauban (architecte: BVLarchitecture)

24
2 Un premier bilan des PPP

2.1 ÉTAT DES LIEUX STATISTIQUE En cumul à mi 2014, on comptait:

- 535 projets de CP identifiés;
2.1.1 Le marché des PPP - 259 en instruction;
Il représente aujourd'hui un poids non négligeable de la - 78 en cours d'attribution (consultations lancées) ;
commande publique. En à peine une décennie, ce sont plus - 216 avis émis par la MAPPP;
de 600 opérations portées par l'État et les collectivités - 197 CP signés dont 147 (74 %) par des collectivités locales
locales qui ont été menées en PPP, parmi lesquelles 200 CP ou leurs établissements et 50 (Y.) par l'État ou un établisse-
et plus de 400 projets de PPP signés sous les variantes sec- ment public national pour des montants d'investissement
torielles ou locales: BEH, BEA, et AOT-LOA. On peut donc générés respectifs de 4.1 et 10.6 M €.
parler d'un début d'acclimatation, à défaut de banalisation, À ce qui précède s'ajoutent 55 projets qui ont été initialisés
dans le paysage de la commande publique. puis finalement abandonnés pour des raisons diverses.
Si le CP ne représente qu'un tiers environ en volume des - 365 BEA, 42 BEH, 13 AOT ... pour environ 3 Mds €
projets lancés, il pèse beaucoup plus en volume d'investis- d'investissements;
sement (près de 15 M €, soit 83 %). La comparaison lui est - soit un total supérieur à 620 contrats de partenariat ou
encore plus favorable si l'on raisonne en flux de loyers futurs assimilés (CPA) pour un montant global d'investissement
(cf. infra p. 31) dans la mesure où les opérations menées en généré de l'ordre de 18 Mds €I (tab. 2.1).
CP sont plus enrichies en services - notamment au titre de
la maintenance et du gros-entretien renouvellement sans
parler des fluides/consommables et services à la personne
- que ne le sont les formules du type « bail » (BEA ou
1 Montant à financer (travaux et autres coûts liés à l'investissement) Source
AOT), plus strictement limitées à un objet immobilier. MAPPP et CEFOPPP

Tab.2.1 Investissements correspondant aux CP signés (en millions €)

Année Collectivités État Total en M €
2005 1 1
2006 79 70 149
2007 148 16 164
2008 490 330 820
2009 235 235 470
2010 789 1065 1 854
2011 761 4591 5351
2012 712 2959 3670
2013 850 1240 2090
1er' semestre 2014 9 120 129
2005-2014 4074 10725 14700
Source: MAPPP

25
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

EXEMPLES
LES PRINCIPAUX CP AU NIVEAU CENTRAL (EN MONTANT À FINANCER)
- Les LGV Bretagne (3,5 Mds €) et Nîmes- - 63 centres d'entretien-maintenance des Aisne-Meuse commanditée par VNF
Montpellier (1,8 Mds €). routes pour le ministère de l'Écologie (300 M €).
- Le GSM-Rail (600 M €). (130 M €). Et les projets relevant des prisons,
- L'écotaxe poids lourds (700 M €). - La rocade L2 de Marseille (620 M ê), universités, palais de justice, hôpitaux ou
- La modernisation des barrages en bassin ministère de la Défense ..

LES PRINCIPAUX CP AU NIVEAU LOCAL

- Le département de Seine-Saint-Denis:
programme de 12collèges (290 M €).
- Les villes/communautés de Lille, Marseille,
Nice et Bordeaux: grands stades (de 170 à
300 M €).
- La région Lorraine: des lycées (160 M €). - Le tunnel sous le port de Vannes
- L'Arena à Dunkerque (80 M €). (60 M €).
- Le déploiement du THD (Internet très Mais aussi beaucoup de projets d'éclairage
haut débit) en Auvergne (167 M €). public pour quelques millions €.

En flux de paiements (cumul des loyers périodiques déjà 2.1.2 Une montée en puissance singulière des
payés ou restant à payer au partenaire privé), le marché contrats de partenariat jusqu'en 20 Il
global des PPP, correspond d'ores et déjà à une valeur de Dès leur mise en place par l'ordonnance du 17 juin 2004, les

43,5 milliards €. Concernant les seuls contrats de partena- contrats de partenariats ont connu en France une montée

riat, 197 contrats ont été attribués pour une valeur de 36 en puissance régulière. Deuxième marché européen des
Partenariats Public-Privé après le Royaume-Uni, la France a
milliards €. Les BEA/BEH représentent 13 % du marché des
connu une croissance constante de son marché jusqu'en
PPP, soit 410 contrats attribués pour une valeur de 5,7 mil-
20 II. Toutefois, les projets nouveaux sont moins nombreux
liards €. Quant aux AOT/LOA, 13 ont été attribués depuis
depuis 2012, en France, mais aussi dans toute l'Europe. En
leur mise en place par la loi d'orientation pour la sécurité
effet, la baisse est de 25 % en 2012 au niveau européen,
intérieure (LOPSI) du 29 août 2002 pour une valeur de France comprise. Les raisons sont multiples: la crise mon-
1,7 milliard € (4 % du total). diale de liquidité bancaire qui réduit les capacités de finan-
Pour autant, les PPP restent un marché de « niche» : ils ne cement des projets, les élections municipales de 2014 qui
représentent que moins de 5 % de l'ensemble des achats incitent les collectivités locales à repousser leurs dépenses
publics entre 2004 et 2014 (photo 2.1). d'investissement.

Photo 2.1 Stade océane, Le Havre © XX

26
 Un premier bilan des PPP

tère d'identifier et soumettre de 2 à 4 projets susceptibles

REMARQUE
UN NOMBRE IMPORTANT DE PROJETS d'être lancés à brève échéance en PPP. Cet appel permit de
LOCAUX D'AMÉNAGEMENT URBAIN retenir des projets ayant vocation à faire l'objet d'une éva-
Les contrats de partenariat sont davantage utilisés par les luation préalable au sens de l'Ordonnance de 2004 avant
collectivités locales que par l'État. En effet, 147contrats ont été
d'être transmis pour examen et validation éventuelle à la
attribués par une collectivité locale contre seulement 50 par
l'État2 Ces chiffres s'expliquent par le nombre de projets locaux MAPPP. Beaucoup de ces projets, relevant d'une dimension
en PPP d'aménagement urbain de taille limitée, comme le petit aménagement du territoire, ont ensuite fait l'objet d'une
bâtimentaire, l'éclairage public ou la voirie. La répartition des décision de principe assortie d'un fléchage en CIACT
investissements engagés depuis 2004 le confirme puisque près de
(Comité Interministériel d'aménagement et de compétiti-
deux tiers des contrats de Partenariats sont des contrats
inférieurs à 10 millions €. Ce constat est toutefois à nuancer au vité des territoires). Le CIACT du 14 octobre 2005, avait en
regard de la forte concentration en volume des contrats de effet retenu une trentaine de projets, émanant de 8 minis-
partenariat sur des grands projets d'aménagement au niveau tères, pour lesquels la procédure de consultation était sus-
national: les contrats attribués par une collectivité locale
ceptible d'être lancée avant la fin 2006 dès lors que le rap-
représentent un volume d'investissement d'environ un quart du
montant total. port d'évaluation aurait été validé par la MAPPP (ou l'orga-
nisme-expert Défense pour les projets relevant de ce
secteur) au plan juridique et économique
2.2 LES PROJETS PILOTES ET LA MONTÉE EN
Outre 8 projets dans le secteur des transports, ce sont une
PUISSANCE DU CP
vingtaine de projets qui avaient été identifiés par les minis-
tères concernés comme pouvant donner lieu à des contrats
2.2.1 Les projets pilotes de l'État
Le gouvernement avait prévu, pour « amorcer la pompe» de partenariat (voir tableau ci-dessous). Ils couvrenttous les
dès après l'adoption de l'Ordonnance, la mise en œuvre du cas de figure, de la rénovation à l'extension ou à la construc-
nouvel outil CP sur des projets pilotes portés par les princi- tion de bâtiments, en passant par la fourniture d'équipe-
paux ministères. Un appel à projets à réaliser sous forme de ments spécialisés, la production - distribution de fluides ou
CP fut lancé en ce sens dès le mois de juin 2005 par le la mise à disposition de prestations informatiques. Les
premier ministre de l'époque, demandant à chaque minis- ordres de grandeur correspondants sont très variables,
illustrant la flexibilité et l'adaptabilité de la procédure du
2 Base de données MAPPP : http://www.economie.gouv.fr/ppp contrat de partenariat.

Tab. 2.2 Projets pilotes retenus en 2005

Nom du projet Ministère ou personne publique Statut en 2014

Réserves du MUCEM à Marseille Ministère de la Culture Validé par la MAPPP / Réalisé en CP

Équipements / Cité de l'architecture et Non validé par la MAPPP / Réalisé en

Ministère de la Culture
du patrimoine MOP

Réseau de desserte Internet Protocol

Ministère de la Défense / DGA Validé par la MAPPP / Réalisé en CP
(RDIP) / Armée de l'air

École d'application pour la formation

des pilotes d'hélicoptères de l'ALAT à Ministère de la Défense / DGA Validé par la MAPPP / Réalisé en CP
Dax

École interarmées des sports à Fontai-

Ministère de la Défense Validé par la MAPPP / Réalisé en CP
nebleau

Centre de formation à la lutte contre le

Ministère de l'Intérieur Non réalisé en PPP
terrorisme de Cambrai

27
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

Nom du projet Ministère ou personne publique Statut en 2014

Centre national de formation aux

techniques d'intervention de la police Ministère de l'Intérieur Non réalisé en PPP
nationale de Oissel

INES (identité Non réalisé en PPP / Reformaté et

Ministère de l'Intérieur
nationale électronique sécurisée) lancé en MOP

3 nouveaux établissements péniten-

Ministère de la Justice / AMOTMJ Réalisé en AOT-LOA
tiaires dans le cadre de la LOPJ

Palais de justice de Bourgoin-Jallieu Ministère de la Justice / AMOTMJ Non réalisé en PPP

Palais de justice de Toulon Ministère de la Justice / AMOTMJ Non réalisé en PPP

Validé par la MAPPP / En cours de

Maison d'arrêt de la Santé Ministère de la Justice / AMOTMJ
réalisation en CP

Pôle Énergie (trigénération) de l'hôpital Ministère de la Santé /

Validé par la MAPPP / Réalisé en CP
de Roanne CH de Roanne

Ministère de l'Enseignement supérieur

Rénovation de l'université Paris-Dau-
et de la Non réalisé en PPP
phine
Recherche (MESR)

Rénovation de l'université
MESR Non réalisé en PPP
de Strasbourg 1

MESR / Museum national d'histoire

Rénovation du zoo de Vincennes Validé par la MAPPP / Réalisé en CP
naturelle (MNHN)

Réseau de radiocommunication GSM-R Ministère des Transports / RFF Validé par la MAPPP / Réalisé en CP

LGV de contournement de Nîmes-

Ministère des Transports / RFF Validé par la MAPPP / Réalisé en CP
Montpellier

LGV Rhin-Rhône / Équipements de la

Ministère des Transports / RFF Réalisé en MOP
branche Est

Ministère des Transports / Direction

Tronc commun A4/ A86 Non réalisé
générale des routes (QGR)

Ministère des Transports / Direction

Rocade L2 à Marseille Validé par la MAPPP / Réalisé en CP
générale des routes

Ministère des Transports / Direction

Liaison Est-Ouest à Avignon Non réalisé en PPP
générale des routes

Ministère des Transports / Direction

Aménagement de la RN88 Non réalisé en PPP
générale des routes

Rénovation de barrages avec produc-

Ministère des Transports /VNF Validé par la MAPPP / Réalisé en CP
tion d'énergie hydroélectrique

Rénovation de l'INSEP Ministère de la Jeunesse et des Sports Validé par la MAPPP / Réalisé en CP

Source: MAPPP

28
 -- r.f-
1
À cette liste de projets fléchés vers un mode de réalisation
en CP s'ajoutaient treize projets d'infrastructures de trans-
port à monter en DSP (concession), parmi lesquels le projet
de LGV Sud-Europe Atlantique (Tours-Bordeaux).
2.2.2 Un bilan contrasté
Au final, presqu'une décennie plus tard, seuls 12.de ces pro-
jets ont été instruits et validés par la MAPPP, puis lancés en
CP et sont, soit déjà livrés (INSEP, RDIP, École de Dax-
ALAT, École Interarmées des sports, CH de Roanne,
Réserves MUCEM, Zoo de Vincennes), soit en cours de
réalisation (Réseau GSM-R, LGV CNM, L2. Marseille, bar-
rages VNF), ou de signature (Maison d'arrêt Paris-La Santé).
Deux autres projets ont été instruits par la MAPPP :
- le canal Seine-Nord-Europe qui a fait l'objet d'une déci-
sion de lancement en 2.0Il et d'un début de dialogue com-
pétitif entre les 2.groupements candidats admis à concourir
avant d'être arrêté en 2.013 suite aux conclusions de la rela-
tive au coût du projet Seine Nord Europe et à son mode de
financement, confiée au Conseil Général de l'Environne-
ment et du Développement Durable, ainsi qu'à l'Inspection
Générale des Finances. Une autre mission" a depuis conclu
à l'intérêt de relancer le projet dans un format réduit et en
mode MOP ... ;
- la ligne à grande vitesse Sud Europe-Atlantique
SEA), lancée sous forme de délégation de service public
(concession) et non de CP, mais pour laquelle les impor-
tantes contributions publiques sous formes de subventions/
fonds de concours et surtout la mise en œuvre d'une garan-
tie d'État bénéficiant aux crédits apportés par les banques
commerciales et à la BEI, rendue nécessaire par la crise
financière prévalant au moment du closing (juin 2.0Il), ont
justifié l'intervention de la MAPPP.
Ce bilan peut paraitre modeste. Mais outre que tous ces
projets n'étaient pas forcement mûrs ou déjà validés au plan
socio-économique et politique, beaucoup d'entre
avaient été présélectionnés en urgence par les ministères
sollicités, pour répondre à une demande politique forte, sans
nécessairement présenter toutes les caractéristiques
requises pour un montage en CP. Un certain nombre de ces
projets se sont ainsi retrouvés dans la liste d'abord et avant
tout parce qu'ils n'étaient pas programmés ou finançables en
mode classique budgétaire, le PPP apparaissant à cet égard
pour le ministère porteur du projet comme une solution
d'aubaine au vu des arbitrages et de la programmation déjà
3 Rapport du député Rémi Pauvros sur la mission de reconfiguration
canal Seine-Nord-Europe/décembre 2013.
Un premier bilan des PPP
actés. Ce qui n'a pas empêché que ces considérations budgé-
taires réinterviennent dans l'intervalle, notamment en
termes de soutenabilité budgétaire dans la durée, pour les
plus importants de ces projets, l'exemple du Canal Seine-
Nord-Europe étant à cet égard emblématique.
Mais ceux des projets qui ont passé l'obstacle de l'évaluation
préalable et de la justification au vu des critères juridico-
économiques posés par l'ordonnance se sont dans l'en-
semble déroulés sans difficultés et ont permis de concréti-
ser certains des avantages attendus du recours au CP :
tenue des délais et des enveloppes de réalisation, généra-
tion de revenus annexes (location des salles dans le cas de
l'insep, prestations de Maintien en condition opérationnelle
et de formation à des gestionnaires de flotte d'hélicoptères/
utilisateurs externes à l'ALAT pour HeliDax) allégeant le
coût du loyer administratif..
Il reste que ces projets, sans doute parce que plus lourds et
plus complexes à mettre en œuvre et soumis - notamment
pour les projets d'infrastructures de transport - à un
nombre élevé de procédures d'approbation/autorisation
(débat public, enquête et déclaration d'utilité publique, loi
sur l'eau, délibérations budgétaires des collectivités appe-
lées à contribuer sous forme de fonds de concours ... ) n'ont
pas vraiment joué le rôle d'amorçage du marché qu'on pou-
(LGV- vait en attendre: le premier projet, celui de la rénovation de
l'INSEP à Vincennes, n'a été signé qu'en décembre 2.006. Ce
sont les projets plus petits, portés par les collectivités terri-
toriales dans des domaines comme l'éclairage public, les
bâtiments éducatifs ou sportifs, qui ont permis de faire
décoller le marché dès 2.005/6. Les grands programmes sec-
toriels au niveau État fléchés en CP, qu'il s'agisse des prisons
ou des universités, ne prendront le relais qu'à partir d'août
2.007.
Pour autant, ces projets pilotes ont eu leur utilité en obli-
geant des responsables de projets et de programmes à se
eux poser ex-ante la question de l'intérêt du recours au PPP et
en les amenant à réapprécier les conditions habituelles de
montage contractuel et financier.
2.2.3 Une montée en puissance tirée par les
projets locaux
Les collectivités locales, ont été plus promptes à s'appro-
prier le nouvel outil, ceci étant facilité par la plus petite taille
des projets et donc des enjeux, ainsi que par la non-obliga-
tion de passer par la MAPPP" pour obtenir validation de
du 4 Du fait de l'art 72 de la Constitution qui prévoit la libre administration des
collectivités locales élues.
29
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE
l'évaluation préalable avant de pouvoir lancer la procédure
d'attribution,
À la fin 2006, une demi-douzaine de projets locaux avaient
déjà été évalués, validés (pour certains d'entre eux), lancés
en procédure d'attribution et signés, pour un montant
cumulé d'investissement d'une centaine de millions €,
contre aucun projet de niveau État, La Mission d'Appui y a
contribué, participant à de nombreuses réunions d'informa-
tion avec l'Association des Communautés urbaines de
France, des Agences de Développement régional, avec des
élus locaux et parlementaires, les Missions d'Expertises
économiques et financières (MEEF) auprès de la DGCP, le
réseau des Directeurs régionaux de la CDC, à des sémi-
naires de formation, à un chat sur le thème PPP et collecti-
vités territoriales sur le site web MINEFI-Col.loc., ainsi qu'au
salon des Maires, dès novembre 2005", Dans la mesure de
ses disponibilités, la MAPPP reçoit régulièrement, oriente et
conseille, au téléphone ou par mél, des demandes relatives
à des projets locaux et se rend souvent en région participer
à des réunions de travail liées à des projets, Elle entend se
positionner comme appui aux décideurs locaux, élus ou
fonctionnaires, dès l'amont de la procédure et être en
mesure de les accompagner à leur demande, jusqu'à la
phase d'attribution du contrat.
Pour autant, la majorité des évaluations préalables de pro-
jets locaux en CP lui échappent (de l'ordre de 2 sur 3), la
privant de la possibilité de peser sur la structuration du pro-
jet ou le périmètre des missions à confier au partenaire
privé pour optimiser le bilan économique de l'opération,
Dans ce contexte, et malgré les efforts de pédagogie et de
communication engagés, on ne peut exclure que certains
projets aient été lancés d'abord pour s'affranchir des
contraintes budgétaires et comptables, pour des raisons de
commodité budgétaire et de déconsolidation dans les
comptes de la collectivité concernée, Le marché des PPP
locaux se serait ainsi développé rapidement les premières
années en partie sur des motivations ne relevant pas de la
recherche d'optimisation économique, Cette situation ne
trouvera un terme qu'à la fin 2010 avec l'adoption du nou-
veau dispositif institué par les arrêtés du 16 décembre 2010
consistant à inscrire - généralement à partir de la date de
mise en service - au bilan de la collectivité locale l'actif fai-
sant l'objet du CP, ainsi que la dette correspondante au pas-
sif, là où auparavant ces éléments d'information n'appa-
raissaient qu'en hors-bilan (annexe au compte administratif
et budgétaire),
Certes, ces informations étaient déjà retraitées et reclassées en
équivalent dette par les analystes financiers, agences de nota-
30
tion, banques et chambres régionales des comptes, pour les
besoins de leur appréciation de la solidité financière des collec-
tivités publiques concernées, Mais les choses sont désormais
beaucoup plus claires, Cette évolution normative coïncide avec
un ralentissement du marché observé à partir de 2011 ; il est
néanmoins difficile de faire la part des choses, avec l'incidence
de la crise financière et économique à partir de septembre
2008, s'agissant de l'impact qu'a pu avoir ce « durcissement»
en matière de traitement comptable sur les choix de son
schéma juridique par telle ou telle collectivité locale,
2.3 LES PROJETS DE TRANSPORTS
2.3.1 Préambule
Malgré l'existence d'un réseau très complet d'infrastruc-
tures de transport en France, tous modes confondus, les
besoins - liés aux nouveaux modes de déplacement et de
régulation économique - restent considérables et vont
croissant, L:investissement continu et l'entretien des infras-
tructures de transport demeurent essentiels pour l'aména-
gement du territoire et le développement des activités éco-
nomiques et sociales, sans parler des objectifs à caractère
environnementalliés au report intermodal. Mais ces projets
se caractérisent par une très forte intensité capitalistique : la
mise en œuvre de ces infrastructures requiert des montants
substantiels", souvent difficiles à financer au regard des diffi-
cultés budgétaires que connaissent les collectivités
publiques, Il leur appartient néanmoins de mobiliser toutes
les ressources nécessaires pour le développement des pro-
jets dont l'utilité socio-économique est avérée,
Pour satisfaire cette exigence d'intérêt général, le mode tra-
ditionnel de réalisation et financement en maîtrise d'ou-
vrage publique (MOP) trouve assez vite ses limites:
- insuffisance de ressources budgétaires à court terme pour
lancer les projets jugés nécessaires, mais aussi contraintes
liés au fractionnement et au phasage budgétaire, pas tou-
jours compatibles avec les exigences de gestion des chan-
tiers de projet;
- nécessité d'injecter ces ressources en bloc dès la phase
amont, alors que ces projets ont une durée de vie utile de
plusieurs dizaines d'années,
Le recours à des modes de financement innovants tels que
les partenariats public-privé (PPP) se révèle dès lors sou-
5 Le Schéma national des Infrastructures de Transport (SNIT) abandonné
en 2013 suite au rapport Duron « Mobilité 21 » prévoyait ainsi plus de
260 M € d'investissement (hors « Grand Paris ») à réaliser sur 25 ans, excé-
dant de très loin les ressources publiques mobilisables
 Un premier bilan des PPP

vent mieux adapté aux enjeux. Ainsi, le contrat de partena- pris la place des modes de commande déjà existants, en
riat, au même titre que la concession, permet de mobiliser particulier la concession. Au contraire, les pouvoirs publics
des ressources du secteur privé sur la durée (longue) de utilisent conjointement les deux dispositifs en PPP. Depuis
génération des avantages socio-économiques attendus, afin une dizaine d'années, les projets au niveau État intéressant
de les affecter à la réalisation de grands projets d'utilité les transports, ayant fait l'objet d'une procédure de finance-
nationale. La concession - et le CP, même si ce schéma CP ment public, se répartissent d'ailleurs à peu près également
+ péage a moins été utilisé - permet en outre, lorsque les
entre les trois dispositifs (CP, concession et MOP) :
conditions économiques, juridiques et d'acceptation socio-
- maîtrise d'ouvrage publique: LGV est 1re phase, LGV est
politique l'autorisent, de faire porter une part du coût par
2e phase, LGV Rhin-Rhône; projet de canal à grand gabarit
l'usager final, limitant ainsi la sollicitation des apports finan-
Seine Nord Europe (dans sa dernière mouture) ;
ciers publics au titre et sur la durée du projet, et l'impact
- concession: autoroutes A65, A63, AI50 et A355, ligne
correspondant sur les comptes publics (dette et déficit
publics). ferroviaire Perpignan/Figueras, LGV Sud Europe Atlantique,
aéroport de Notre-Dame des Landes;
2.3.2 Le recours au CP dans le secteur des - contrat de partenariat : système de radio ferroviaire
transports GSM-R, centres d'entretien routiers, Eco-taxe poids lourds,
Dans le secteur des transports, l'arrivée des contrats de LGV Bretagne Pays de Loire, contournement ferroviaire de
partenariat s'est faite de façon progressive; le CP n'a pas Nîmes-Montpellier et gare de Montpellier, autoroute

Tab. 2.3 CP du secteur transports

Collectivités locales
Pouvoir adjudicateur Objet Investissement (en M € HT) Attribution
CC Tournonais Gare du CF.TV 3,2 9 août 2011
Verdun-sur-Garonne Pont 13,1 30 avr. 2010
CA Dijon Système électrique du tram 53,3 1er juil.20 10
Tarbes Route de contournement 20 8 juil. 2010
Vichy Route de contournement 54 31 oct. 20 Il
CA Dijon Bus hybrides 88 13 juin 2012
Vannes Tunnel sous-fluvial 57 27nov.2012
Martinique (SMTCSP) Transport collectif 74 7 déc. 2013
CG Cantal Route RDI20 23 10 déc. 20 13
CG Oise Déviation de Beauvais 70 19 nov. 2013
État
Pouvoir adjudicateur Objet Investissement (en M € HT) Attribution
GSM-R système de communication
RFF 608 18 févr. 2010
train-sol
Min. Développement durable Écotaxe poids lourds 675 20 oct. 2011
Centres d'entretien et d'interven-
Min. Développement durable 130 14 janv. 20 10
tion routiers (CEl)
RFF LGV BPL 3300 1er janv. 20 11
RFF LGV CNM 1 530 13 janv. 2012
Min.Développement durable Rocade L2 de Marseille 600 7 mai 2013
VNF Barrages de l'Aisne et Meuse 310 19 avr. 2013

Source MAPPP
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE
urbaine L2 à Marseille, programme de renouvellement de
barrages de VNF (photo 2.2).
Il apparaît ainsi clairement que les pouvoirs publics ont
entendu pouvoir choisir, pour chaque projet, le dispositif qui
leur paraissait le plus adapté.
On observe cependant une double évolution:
- le contrat de partenariat a rencontré vite un important
succès; il a été utilisé pour un nombre élevé de projets, et
pour des projets importants, au regard tant de leur coût
que de l'utilité qui y était attachée;
- cette émergence des CP s'est faite conjointement au déve-
loppement de la concession utilisée dans les secteurs nou-
veaux du ferroviaire (Perpignan/Figueras, LGV SEA, projet
initial CDG express), voire de la construction d'aéroport.
L'analyse de la pertinence du recours au contrat de partena-
riat dans le secteur des transports s'analyse donc non seule-
ment en absolu par rapport à la maîtrise d'ouvrage publique
(en tant que contrat global et transfert de risques vers le
partenaire privé), mais aussi par rapport au mode concessif,
avec l'arbitrage à apprécier entre transfert du risque de fré-
quentation/déconsolidation dans les comptes publics d'un
Photo 2.2 Blanzac, DIR centre ouest
32
côté (concession) et coût de financement en fonds propres
et en marge sur dette plus faible de l'autre (CP).
Le CP sera pertinent dès lors que l'on aura constaté économi-
quement que les revenus provenant des usagers ne per-
mettent pas de dégager une rentabilité financière suffisante
pour lever la majorité des financements sur les marchés, en
risque projet, sans garantie publique. Les tensions sur les mar-
chés financiers ont eu pour effet de rehausser les seuils de
rentabilité à atteindre pour lever de la dette en risque-projet
technique et commercial, les banques étant devenues beau-
coup plus attentives aux risques pris par le concessionnaire,
ayant réduit la maturité des financements accessibles, et
demandant des marges significativement plus élevées, notam-
ment pour mieux couvrir le risque de refinancement sur des
encours long terme. Le bouclage financier des projets en
concession est donc devenu plus difficile ces dernières années,
entraînant des demandes accrues de cofinancement public et
de garanties publiques (avec au passage un risque de reconso-
lidation de l'opération dans les comptes publics). Au-delà d'un
certain seuil de cofinancement public de la concession, le
schéma du CP constitue un dispositif plus pertinent.
 Un premier bilan des PPP

Il est donc appliqué aux projets de transport ne disposant 2008/2009 (garantie d'État, possibilité de financement
pas de revenus d'exploitation tirés des usagers ou dont le ajustable .. )
niveau ne permet pas de couvrir l'essentiel des coûts et des - GSM-Rail : 1er contrat de partenariat, signé en mars 2010
risques portés par le maître d'ouvrage. Cette approche pour 0.6 Md €
explique que les maîtres d'ouvrage publics aient eu recours, - LGV SEA (Tours/Bordeaux) : contrat de concession signé
en particulier dans le secteur ferroviaire, aux deux modes en juin 20 Il pour un montant de 7.8 Mds €
de passation en PPP, la concession étant retenue sur la ligne C'est le projet qui a le plus fort taux de couverture des
la plus fréquentée et donc la plus « rentable » (Tours- investissements par les recettes de péage. Dans ce schéma
Bordeaux), le CP sur les autres .. en DSP, le concessionnaire supporte le risque commercial.
Pour autant, un apport public ab initio de près de la moitié
2.3.3 Historique des principaux projets menés du montant à financer a été rendu nécessaire, au-delà des
en CP apports de RFF, limitant l'autofinancement du concession-
naire à 30 % du total. En outre, une part importante du
2.3.3.1 Rappel projets pilotes financement en dette levé par le concessionnaire bénéficie
de la garantie publique (État ou RF), ce qui atténue la por-
Une trentaine de projets pilotes avaient été identifiés, suite tée de la prise de risque commercial.

au CIACT du 14 octobre 2005, parmi lesquels 8 projets La réalisation des autres lignes ne pouvait donc être envisa-
gée sous forme de concession, et c'est la formule du CP qui
correspondent à de grands équipements d'infrastructures
a été retenue:
de transport qui s'inscrivent dans une démarche d'aménage-
- LGV BPL (Le Mans/Rennes) : contrat de partenariat signé
ment du territoire, pour un montant total d'environ 5 mil-
en juillet 20 Il à 3.4 Mds € :
liards €. Il s'agissait:
- LGV CNM (Nîmes/Montpellier) : contrat de partenariat
- du Réseau de radiocommunication GSM-R :
signé en juin 2012 pour 1,8 Md € :
- de la Rocade L2 à Marseille:
- Gare Nouvelle de Montpellier-Odysseum : contrat de
- de Rénovation de barrages VNF :
partenariat: AAPC lancé en juillet 2012, estimé à 100 M €.
- de la ligne de contournement de Nîmes-Montpellier:
- de la LGV Rhin-Rhône branche Est (pour les seuls équipe- COMMENTAIRE
ments ferroviaires) : TÉMOIGNAGE H. DU MESNIL, EX-PRÉSIDENT
- Section centrale de la LEO à Avignon: DE RFF
La signature du CP portant sur le système de radio GSM-R a
- de l'Aménagement de la RN 88 :
permis d'accélérer très significativement le calendrier de
- et du tronc commun A4/A86. déploiement sur le réseau ferré. Le principal avantage du PPP est
Parmi ces 8 projets, pré-sélectionnés au terme d'un examen d'obliger personnes publique et privée à s'engager conjointement
rapide, les 4· premiers auront finalement été mis en œuvre sur le LT en intégrant dans un même contexte la conception,
l'exploitation et la maintenance de l'ouvrage. Il est permis de
sous forme de CP (les 4 derniers étant abandonnés ou
penser que ce schéma peut être appliqué à de nouveaux objets,
reprogrammés en MOP), ce qui peut être considéré comme
qu'il s'agisse de projets technologiques ou de modernisation du
un indicateur globalement positif. réseau, de projets plus modestes que les LGV, et bien
évidemment les gares.
2.3.3.2 Grands projets de Réseau Ferré de France en PPP
2.3.3.3 Quelques projets des collectivités en contrats de
Rappel: La possibilité de confier la maîtrise d'ouvrage d'un partenariat
projet à un partenaire privé dans le cadre d'un CP n'a été
ouverte pour RFF qu'à partir de décembre 2006 avec le - Systèmes électriques du Tramway - CA de Dijon - juillet
passage d'une loi spécifique. Au moment où sur cette base, 2010 :
les procédures d'attribution de plusieurs grands projets - bus Hybrides - CA de Dijon - juin 2012:
étaient lancées, la crise financière de 2008 est survenue, - bus à haut niveau de service - Fort de France/Martinique
rendant la dette privée plus rare, plus courte et plus chère. - décembre 2013.
Il a fallu dès lors mettre en place des dispositifs de soutien Ilapparaît qu'en matière de transport urbain les collectivités
public au financement par diverses dispositions en ont plus volontiers recours à la concession (trois projets - le

33
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

métro léger de Rouen, le tram express Lyon-Part Dieu- mise à disposition d'ouvrages) doit donc être couverte par
Lyon aéroport et le tramway de Reims sont en contrat de des subventions ab initio par les collectivités publiques (État,
concession). Ces projets restent difficiles à monter, du fait collectivités locales, ou Union européenne).
de leur intensité capitalistique élevée et de leurs enjeux
(très forte visibilité, impact politique et social ... ) qui les rend
2.3.4.2 Le cas du transport public urbain
difficiles à abandonner en cours de route à ou à retarder:
même en cas de difficultés graves du concessionnaire, il sera
Le marché du transport public urbain est en France l'un des
en pratique exclu pour le concédant d'abandonner le projet,
services publics locaux dont la gestion est le plus souvent
d'où un engagement hors-bilan fort, qui doit être pleine-
ment appréhendé ex-onte par le partenaire public. déléguée (à plus de 90 %), l'Île-de-France constituant une
exception avec la RATP et la SNCF, sous le contrôle du
2.3.4 Illustrations sectorielles STIF; mais cette gestion déléguée s'applique essentiellement
à l'exploitation, sous forme de régie intéressée ou de contrat
2.3.4.1 Le cas du transport ferroviaire à prix ou contribution forfaitaires, et n'inclue que rarement
(dans moins de 3 % des cas) le financement des ouvrages ou
Les infrastructures correspondantes (lignes à grande vitesse matériel. Cette dimension investissement constitue pour-
ou conventionnelles, système de gestion/communication tant un enjeu lourd avec un montant de l'ordre de 6 à 7 M €
type GSM-R, gares ... ) peuvent être réalisées en CP par RFF par an, et peut être portée en mode concession comme Cp,
depuis la loi de décembre 2006 : mais celui-ci est contraint sur des durées typiquement très longues (30 ans et au-delà).
(art. 4 de ses statuts) par une clause d'équilibre financier qui Comme dans le cas du transport ferroviaire, le périmètre du
ne lui permet pas de s'engager (quel que soit le mode CP n'inclura pas en général le matériel roulant: celui-ci res-
contractuel retenu) sur des projets non-autofinançables par sortit davantage à des montages faisant appel aux techniques
les recettes attendues. La part de redevance non financée de financement structuré d'actifs, par crédit-bail, avec ou
par ces ressources attendues (location de sillons à la SNCF., sans levier d'optimisation fiscale.

Photo 2.3 Construction de la LGV Bretagne-Pays de la Loire


2.3.4.3 Le cas des infrastructures de transport routier
Les projets routiers peuvent également être mis en œuvre
par le moyen de PPP. qu'il s'agisse de routes de liaison à
caractère départemental de déviation ou rocades urbaines,
ou même de voie express ou autoroute à réaliser par l'État.
Les motivations y sont les mêmes que pour les autres sec-
teurs : tenue des délais, du budget et objectifs de disponibi-
lité/performance contractualisés dans la durée.
Cinq projets routiers ont ainsi été lancés par des collectivi-
tés territoriales en CP : le contournement routier Nord-
Ouest de Tarbes, par le Conseil General des Hautes-
Pyrénées, celui du contourne ment de Vichy, la route RD
120 (par le CG du Cantal) et la déviation de Beauvais-
Troissereux (CG Oise). S'y ajoutent des CP lancés en
ouvrages d'art (tunnel sous-fluvial de Vannes-Kérino à l'en-
trée du port, pont de Verdun/Garonne ... ).
Côté État, ilfaut citer la rocade urbaine L2 à Marseille et, dans
un registre plus bâtimentaire, des ouvrages destinés à l'exploi-
tation (les 63 Centres d'entretien d'intervention routiers du
ministère de l'Environnement et du développement durable).
Photo 2.4 Verdun sur Garonne, pont suspendu © TOR (architecte: EGIS)
Un premier bilan des PPP
2.3.5 Premier bilan des avantages et
inconvénients des contrats de partenariat dans
le secteur des transports
Peut-être plus encore que dans d'autres secteurs (projets
bâtimentaires en particulier), le secteur des transports recèle
un potentiel d'optimisation important en mode PPP. Mais ces
projets emportent également des niveaux de risque plus
importants, financiers (en concession) ou socio-écono-
miques (en CP) liés aux difficultés de prédire les niveaux de
trafic/fréquentation des ouvrages, avec de nombreux cas de
biais optimistes constatés au niveau international.
2.3.5.1 Approche en comparaison des modes de
réalisation
Le recours au CP induit une modernisation de la gestion
publique par le développement d'une culture de l'évaluation
et la comparaison entre les différents modes de réalisation
d'un projet; mise en évidence des coûts cachés (retards,
assurances, frais de structure et de gestion, coûts de maî-
trise d'ouvrage ... )
35
10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

En revanche les « Benchmarks » (définition des coûts stan- En revanche la définition d'une taille critique du projet est
dards) sont difficiles à réaliser et les approches d'évaluation nécessaire compte-tenu de la complexité et du coût du
peuvent être très différentes (avantages socioéconomiques montage.
liés à l'accélération de la mise à disposition de l'actif; coût
moyen pondéré du capital vs coût de la dette publique). 2.3.5.3 Coût/Délais du projet

2.3.5.2 Contrat global/périmètre du CP La livraison du projet en temps voulu et selon le contrat sont
mieux garantis grâce au mécanisme de pénalités du construc-
- Intégration des dimensions conception, construction, teur. Cet aspect revêt une importance particulière pour un
maintenance et financement dans le même contrat & ges- ouvrage de transport public urbain générateur de fortes nui-
tion de toutes les interfaces par le secteur privé; sances (difficultés de circulation liées aux travaux sur la voie
- plusieurs niveaux d'intégration du projet peuvent être envisa- publique, impact sur les commerces riverains) et très
gés pour le périmètre des missions confiées au partenaire privé, « visible » pour les administrés/usagers qui sont aussi des
entre lesquels un choix devra être opéré: conception et travaux électeurs (photo 2.5).
de génie civil/d'infrastructure; matériel roulant et signalisation;
exploitation technique et commerciale du réseau ainsi réalisé. 2.3.5.4 Concurrence
Ceci renvoie à des dimensions qui doivent être soigneusement
analysées: capacité d'intégration de la personne publique concé- La compétition entre les acteurs s'apprécie sur un grand
dante (Autorité organisatrice de transport), règlementation nombre de critères, parmi lesquels le critère de développe-
applicable, impact sur le niveau de concunrence attendu ... ment durable - obligatoire en CP - permet de s'assurer que

Photo 2.5 Centre d'entretien et d'intervention, DIR nord-ouest

36
· --- d-
Un premier bilan des PPP

sont prises en compte les problématiques de protection de choix de l'attributaire, qui permet en outre d'introduire une
l'environnement concernant notamment la qualité de vie des « funding competition» (cas de la LGV BPL).
riverains, du patrimoine naturel et bâti, mais également la qua- Ces projets d'infrastructures de transport ont en général
lité de l'air ou la protection des milieux naturels et de la faune. des horizons contractuels longs, voire très longs (jusqu'à
En revanche, les grands projets ne mobilisent que les« majors », 50 ans sur la concession LGV-SEA) liés aux investissements
compte-tenu de la nécessaire aptitude à fournir des garanties massifs requis et à des durées d'amortissement technique et
financières importantes aux prêteurs, en particulier pendant la économique très longues. Les maturités des prêts ont pu
période de recours après la signature des contrats. être maintenues et le coût du financement en CP réduit
grâce au mécanisme de la garantie offerte par la cession
2.3.5.5 Financement privé acceptée Dailly, la BEI et la CDC/DFE apportant une liqui-
dité bancaire supplémentaire sur des maturités longues.
Effets de levier public: multiplication du nombre de projets
En revanche, l'aversion au risque des prêteurs a généré des
permettant un effet de massification des projets, sans pha-
demandes de garanties supplémentaires non justifiées vis-à-
sage: le PPP a ainsi permis, pour la première fois à RFF de
vis des sociétés de projet. La couverture des risques de taux
réaliser plusieurs LGV en même temps, et d'affecter des
et des swaps s'est révélée complexe, dès lors que la
ressources publiques libérées à court terme à d'autres pro-
personne publique souhaite fixer les taux dès la signature
jets (mais au risque de créer un effet de « bosse» les années
du contrat, ce qui est en général le cas dans le secteur des
suivantes, compte tenu de la capacité financière limitée du
transports (photo 2.6).
système ferroviaire à LT).
La raréfaction de la ressource: la raréfaction de l'offre de
dette bancaire à LT a pu être jusqu'ici compensée par la 2.3.5.6 Interfaces
possibilité d'optimiser le montage du financement grâce à la
clause de financement partiel et ajustable de l'offre finale, - Les acteurs sont nombreux dans le secteur des transports
avec affermissement de la totalité du financement après (présence des opérateurs historiques, organismes de régu-

Photo 2.6 Pose de rails, LGV Bretagne Pays de la Loire

10 ANS DE PPP DANS LA COMMANDE PUBLIQUE

lation d'où l'obligation de clarifier les périmètres pour défi- projet en CP, voir le chapitre consacré aux PPP dans le
nir les missions à transférer au partenaire privé; domaine des TIC), censé alimenter et financier, via l'AFITF,
~ « clauses de paysage» (qui limitent la possibilité de créa- les projets de transport, en particulier ferroviaire et fluvial
tion d'ouvrages concurrents) pour les évolutions du contrat (effet de report intermodal recherché).
et la définition des clauses de fin anticipée du contrat sont
particulièrement complexes dans les contrats de transport. Au plan de la liquidité bancaire
La difficulté de gestion des interfaces (fonctionnelles/géo- Les PPP sont traditionnellement montés avec de la dette
graphiques) demeure, après la phase de construction, dans bancaire de LTsans recours couvrant 80 à 90 % du montant
les projets de transport, en période d'exploitation. à financer; est-ce encore possible sur les très longues
durées qui caractérisent les projets d'infrastructures?
2.3.5.7 Optimisation du projet sur le long terme À cet égard, en dépit du contexte récent de crise financière,
les prêteurs et les investisseurs continuent à témoigner
~ Association du concepteur et du constructeur, dans une d'une motivation pour les projets d'infrastructures de trans-
démarche de « coût complet de possession» de l'ouvrage ports qUI n'a pas faibli, en particulier grâce au développe-
(« LifeCycle Cost »/LCC), associant le mainteneur au construc- ment du recours aux investisseurs institutionnels et à la
teur. Sanctuarisation des coûts d'exploitation-maintenance ; création d'une nouvelle classe d'actifs la dette
~ intégration de la maintenance et du renouvellement sur la d'infrastructure.
durée du contrat. En revanche, le référentiel technique est
très exigeant et défini par les opérateurs historiques. On note 2.4 LES PROJETS DANS LE SECTEUR DE LA
également un défaut de pnse de risque technologique par le JUSTICE: PRISONS ET TRIBUNAUX
partenaire privé, sur un marché qui n'est pas encore mature;
~ défaut de retour d'expérience sur la longue durée pour la 2.4.1 Les spécificités du secteur justice
régénération. Le secteur de la justice a été l'un des premiers identifiés, au
Mais au-delà des avantages économiques reconnus au PPP titre de l'urgence d'un rattrapage quantitatif, pour la mise en
en comparaison de la MOP (accélération du calendrier de œuvre des outils de la famille du PPP, avec l'adoption de la
projet, et garantie de performance contractualisée), la ques- loi d'orientation et de programmation pour la justice (LOPJ)
tion posée est aujourd'hui double. du 9 septembre 2002. Cette loi sectorielle, ouvrant le
champ de la commande publique aux formules de contrat
Au plan de la soutenabilité budgétaire global avec financement, visait à faciliter et accélérer la mise
Les collectivités publiques ont-elles encore les moyens de en œuvre d'un programme immobilier de grande enver-
porter la charge financière des redevances en PPP (ou gure, pour les projets pénitentiaires, avec la construction de
même de subventions, en mode concession) ? 13 200 places, pour une enveloppe prévisionnelle de
La réponse est peut-être à chercher du côté de formules 1.4 M €, permettant de respecter les règles pénitentiaires
associant CP avec la perception d'un péage, là où c'est pos- européennes en matière d'encellulement individuel et de
sible, perçu directement par la personne publique (ou par le douches dans les cellules.
privé, au nom et pour le compte de son co-contractant
public). Cela aurait pour conséquence de retransférer le 2.4.1.1 Le programme PPP pénitentiaire
risque de traficlfréquentation du côté de l'État -mais on
peut penser que c'est un risque qui demeure mutualisable à Compte tenu de l'ampleur des investissements envisagés, la
son niveau ~ et de rendre consolidant au regard état des LOPj prévoyait dès l'origine un recours au PPP, et plus par-
schémas qui auraient pu être considérés comme ticulièrement aux AOT-LOA (autorisation d'occupation
déconsolidant en concession. À l'inverse, cela permettrait temporaire avec location & option d'achat"), dont les moda-
d'optimiser significativement les conditions de financement lités venaient d'être précisées par la loi d'orientation
. tant en Fonds propres (quotité et taux de rentabilité exigé)
qu'en dette, avec à la clé une capacité accrue de financement
6 l'administration met à disposition du prestataire privé un terraine, et
à montant de ressources publiques engagées identiques.
ceh.i-ci finance et réalise, puis loue l'établissement à l'État et en assure l'en-
L'autre dimension de la question renvoie au devenir du pro- tretien et la maintenance en échange de versements de loyers, au terme
jet Ecotaxe rebaptisé « péage poids lourds» (lui-même un desquels l'État peut acheter pour une valeur symbolique l'ouvrage.

38