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Rio de Janeiro
Julho – 2007
AVALIAÇÃO DE PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS
Por
Rio de Janeiro
Julho – 2007
M984 Murta, Claudio Martinelli.
Mensuração de Planos Diretores Municipais /
Claudio Martinelli Murta. – 2007.
50 f. ; 30 cm.
CDD 354.353
À minha esposa, Ana Luiza, e a
minha filha Juliana, pelo apoio e
compreensão.
LISTA DE ABREVIATURAS
Art. Artigo
CF 88 Constituição Federal de 1988
EC Estatuto da Cidade – LF 10.257/2001
EIV Estudo de impacto de vizinhança
GAO United States Government Accountability Office
IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
INTOSAI International Organization of Supremes Audit Institutions
IPTU imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
ITR Imposto territorial rural
LDO lei de diretrizes orçamentárias
LF Lei federal
LOA lei do orçamento anual
LRF Lei de Responsabilidade Fiscal
PD Plano diretor
PPA plano plurianual
SIG Sistemas de Informações geográficas
SRF Secretaria da Receita Federal
TC Tribunal de Contas
TCU Tribunal de Contas da União
VTN Valor da terra nua
SUMÁRIO
1 INTRODUÇÃO.................................................................................................................. 6
2 DIREITO DAS CIDADES ................................................................................................ 9
2.1 Estatuto da Cidade ............................................................................................................... 9
2.2 Lei de Consórcios Públicos ................................................................................................ 21
2.3 Política Nacional de Saneamento Básico .......................................................................... 22
3 PLANEJAMENTO URBANO ........................................................................................24
3.1 Planejamento Estratégico .................................................................................................. 24
3.2 Política de Desenvolvimento Urbano................................................................................ 24
3.3 Diagnóstico e Prognóstico .................................................................................................. 25
3.4 Temas................................................................................................................................... 26
4 ESTRUTURA BÁSICA DE UMA LEI DE PLANO DIRETOR ................................... 32
5 ESTRUTURA BÁSICA DE UM PLANO DIRETOR - Norma NBR 12267/1992........ 34
6 AUDITORIA – CONCEITUAÇÃO ................................................................................36
6.1 Os 4 Es ................................................................................................................................. 36
6.2 Controle, Fiscalização, Inspeções e Auditorias................................................................ 37
6.3 Auditoria de Conformidade (compliance or regularity auditing).................................. 38
6.4 Auditoria Operacional ....................................................................................................... 38
6.5 Auditoria de Desempenho (ou de Gestão) (performance audit)...................................... 39
6.6 Avaliação de Programas .................................................................................................... 40
7 AVALIAÇÃO DE PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS ........................................... 42
7.1 Necessidade ......................................................................................................................... 42
7.2 Competência ....................................................................................................................... 42
7.3 Dificuldades e Restrições ................................................................................................... 43
7.4 Proposições.......................................................................................................................... 44
8 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES .......................................................................47
8.1 Limitações e Sugestões para Continuidade da Pesquisa................................................. 47
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................... 48
RESUMO
Para tanto, foi realizada uma revisão das principais normas legais
envolvidas e temas de planejamento urbano, analisando planos diretores de oito
municípios e consultadas as definições e técnicas de auditoria adotadas em outros
tribunais de contas, órgãos de controle externo e demais entidades de fiscalização
superior.
1 INTRODUÇÃO
Para tanto, foi realizada uma revisão das principais normas legais
envolvidas e temas de planejamento urbano, analisando planos diretores de oito
municípios e consultadas as definições e técnicas de auditoria adotadas em outros
tribunais de contas, órgãos de controle externo e demais entidades de fiscalização
superior.
9
[...] percebe-se nítida mudança de concepção do direito de propriedade, vez que não basta a
seu titular adotar o comportamento de não infringir os mandamentos legais que a limitam, ou
seja, cumprir uma obrigação de não fazer. Diante do texto constitucional, a obrigação de não
fazer se converte em obrigação de fazer, já que a propriedade deverá se destinar em algo útil
ao interesse de todos, estabelecendo-se liame entre o direito de propriedade e sua função
social, cujo descumprimento põe em xeque o próprio direito, que poderá ser, mediante prévia
indenização, subtraído daquele que o titulariza, em razão de não tê-lo exercido no propósito
que dele se esperava.
O art. 50 c/c art. 58, fixou o prazo de cinco anos, findo em 10 de outubro
de 2006, para que os municípios com mais de 20 mil habitantes ou integrantes de
regiões metropolitanas ou aglomerações urbanas possuam plano diretor aprovado.
O plano diretor deve ser aprovado por lei (art. 182, §1º, da CF e art. 40 da
LF 10.257/01), a qual tem por responsabilidade ser a lei fundamental do direito
urbanístico e do planejamento estratégico urbano, devendo englobar o território
municipal como um todo e ser revista ao menos a cada dez anos (§2º e 3º do art.
40).
Já previsto no art. 183 da CF 88, permite que aquele que possuir como
sua área ou edificação urbana de até 250m2, utilizando-a como moradia por cinco
anos ininterruptos e sem oposição, adquira o seu domínio.
A usucapião pode ser também coletiva, aonde não for possível identificar
separadamente cada possuidor.
De sua leitura combinada com a do art. 41, pode-se supor que os planos
aprovados antes da vigência da LF 10.257/01, que não possuam referência aos
instrumentos relacionados nos incisos I e II do art. 42, devem ser revistos. Assim, se
o EC estabelece requisitos mínimos ao plano diretor, aquele que não os possui não
cumpre sua finalidade devendo ser adequado no prazo fixado no art. 50.
Embora anterior à Lei de Consórcios Públicos, o EC, em seu art. 45, faz
menção aos “organismos gestores das regiões metropolitanas e aglomerações
urbanas“ determinando a adoção por estes, de mecanismos de gestão participativa,
o que demonstra a perfeita sintonia destes diplomas legais.
titular do serviço ou por conta de consórcio público de direito público integrado pelos
titulares dos serviços.
3 PLANEJAMENTO URBANO
Se o plano diretor pode ser encarado como “lei” pelos advogados, pode
ser visto como “projeto” por engenheiros e arquitetos. Ou ainda, por contadores,
como peça orçamentária. É evidente, portanto, seu caráter multidisciplinar.
3.4 TEMAS
exemplos de
equipamentos
temas sub-tema
urbanos e
comunitários
§ Trabalho, Emprego e Renda
§ Agro Negócio
Atividades § Indústria § centros de exposição
Econômicas § Comércio § mercados, feiras-
livres
§ Serviços
§ Turismo
27
exemplos de
equipamentos
temas sub-tema
urbanos e
comunitários
§ Saúde § hospitais, postos de
saúde.
§ Educação
§ creches, escolas,
§ Assistência Social
bibliotecas.
Atividades e § Esporte e Lazer
§ parques, praças e
Serviços § Cultura clubes
Sociais § Patrimônio histórico, cultural e natural
§ Segurança Pública § delegacias
§ Justiça § fóruns e presídios
§ Defesa Civil
§ Energia e Iluminação Pública § redes de energia e
telefônica.
§ Comunicações
§ telefonia, rádio, Tv, Internet, correios, jornais
§ Estações de
§ Saneamento
tratamento de água
§ abastecimento de água e de esgotos
§ coleta e tratamento de esgotos § Aterros sanitários
§ coleta, transporte e destinação final de resíduos
Infra-estrutura § drenagem de águas pluviais
§ Mobilidade e Transportes
§ sistemas de transporte público § ciclovias
§ circulação e sistema viário § portos, aeroportos,
estações rodoviárias
§ trânsito
e ferroviárias
§ Habitação
§ Outros equipamentos urbanos e sociais § igrejas e templos
§ cemitérios
§ Geologia, geotécnica e áreas de risco
§ Pedologia
§ Topografia
§ Recursos Hídricos
Meio Ambiente § Paisagem Urbana
e Ecologia § Áreas Verdes
§ Corredores Ecológicos
§ Áreas de Conservação e Preservação § parques, reservas e
áreas de proteção
§ Desenvolvimento sustentável
§ Agenda 21
28
exemplos de
equipamentos
temas sub-tema
urbanos e
comunitários
§ Macrozoneamento, zoneamento e zonas especiais
§ Uso e ocupação do solo
3.4.2 Saneamento
3.4.3 Transportes
3.4.4 Habitação
I- Disposições Preliminares
Anexos
Mapas temáticos
zoneamento e zonas especiais
uso e ocupação
sistema viário
transportes
recursos hídricos e macro drenagem
equipamentos comunitários
áreas de proteção ambiental
rede de água e esgoto
limpeza urbana
34
a) fundamentação
§ objetivos
§ caracterização
§ contextualização regional
§ recursos, restrições e incentivos
§ prognósticos
§ alternativas
§ critérios de avaliação
35
§ equipamentos sociais
§ saúde
§ habitação
§ educação
§ lazer
§ atividades comunitárias
§ serviços urbanos
§ limpeza pública
§ transporte coletivo
§ defesa civil e segurança pública
§ prevenção e combate à incêndios
§ assistência social
c) instrumentação
§ legal
§ Lei do Plano Diretor
§ Lei de Usos ocupação e parcelamento do solo
§ Código de obras e edificações
§ técnica
§ programas, planos setoriais, projetos e planos de ação
§ orçamentária e financeira
§ PPA, LDO e LOA
§ vinculações e dotações
§ administrativa
36
6 AUDITORIA – CONCEITUAÇÃO
6.1 OS 4 ES
Logo, pode haver fiscalização por meio de inspeções, sem que seja
caracterizada uma auditoria. Pode também ocorrer uma auditoria que não tenha por
objetivo fiscalizar, mas tão somente conhecer, avaliar e informar.
Avaliação é uma operação na qual é julgado o valor de uma iniciativa organizacional, a partir
de um quadro referencial ou padrão comparativo previamente definidos. Pode ser
considerada, também, como a operação de constatar a presença ou a quantidade de um
valor desejado nos resultados de uma ação empreendida para obtê-lo, tendo como base um
quadro referencial ou critérios de aceitabilidade pretendidos.
41
7.1 NECESSIDADE
7.2 COMPETÊNCIA
7.4 PROPOSIÇÕES
Estão de acordo diretrizes regionais e consideram as Possui forte aderência as características próprias
características locais do município
Representam os anseios da sociedade local
Abrange a totalidade do município
Houve efetiva participação popular na apresentação dos
diagnósticos/prognósticos e na formulação de alternativas (gestão
participativa)
Caso pop. > 500mil hab., possui plano diretor de transportes Elaborado a aprtir de amplas fontes de dados
caracterização inserido ou compatível
diagnósticos Construído em base georeferenciada e em
prognósticos Contempla ao menos, os aspectos: sistemas tipo SIG
alternativas .do meio físico (meio-ambiente, geologia e geotécnica)
critérios de avaliação .demográficos Contempla lista de temas mais ampla e adequada
.sócio-econômicos ao município
.de uso e ocupação do solo
.de infra-estrutura (em especial a viária)
.equipamentos sociais e serviços urbanos
.da estrutura administrativa
Estão definidos com clareza
diretrizes e parâmetros
Delimita as áreas urbanas onde poderá ser aplicado o Zoneamento realizado em estrita concordância
parcelamento, edificação ou utilização compulsórios, considerando com a fase anterior de fundamentação
a existência de infra-estrutura
Traz os parâmetros claros de ocupação e
tipo e intensidade do uso do Caso adotados os instrumentos de política urbana citados pelos aproveitamento dos lotes
solo arts. 25 (direito de preempção), 28 (outorga onerosa do direito de
construir), 29 (alteração de uso do solo) , 32 (operações Delimita áreas de aplicação para cada instrumento,
consorciadas) ou 35 (transferência do direito de construir), delimita indicando ou contemplando regulamentação
as áreas de aplicação complementar
Nível de competência
atividades ou etapas nível básico (conformidade) níveis adicionais desejáveis
instrumentação
O PD foi aprovado por lei
Aprovado por lei complementar e por ampla maioria
Emprega outros instrumentos de política urbana,
adequados as necessidades locais, além dos
Os instrumentos de política urbana previstos são suficientes e
previstos no EC
adequados ao tratamento dos problemas detectados no
Faz usos e tira proveito dos avanços da Lei de
diagnóstico
Saneamento Básico e da Lei de Consórcios
Públicos
8 CONCLUSÕES E RECOMENDAÇÕES
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
BARROS, Márcio et al. Plano diretor, alguns pressupostos para sua efetiva
implementação. Revista Síntese. Rio de Janeiro: TCE/RJ, 2007.
Disponível em: http://ecgsigaprod.fgv.br/upload_arquivos/17495%20-%20
Plano%20diretor.pdf. Acesso em: 15 jun. 2007.
______. Lei n.º 10.257, de 10 de julho de 2001. Regulamenta os Art. 182 e 183 da
Constituição Federal, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências. Brasília, DF: Senado Federal, 2001.
______. Lei n.º 11.107, de 6 de abril de 2005. Dispõe sobre normas gerais de
contratação de consórcios públicos e dá outras providências. Brasília, DF: Senado
Federal, 2005.
______. Ministério das Cidades. Plano diretor participativo - guia para a elaboração
pelos municípios e cidadãos. Brasília: Tecnopop, 2004.
Disponível em: http://www.cidades.gov.br/index.php?option=content&task=
view&id=138&Itemid=0. Acesso em: 15 jun. 2007.
JUND, Sérgio. Auditoria: Conceitos, Normas, Técnicas e Procedimentos. 4a. ed. Rio
de Janeiro: Impetus, 2002.
NATAL, Prefeitura Municipal do. Projeto de lei complementar. Natal, RN: 2006.
Disponível em: http://www.natal.rn.gov.br/semurb/plano_diretor.php
Acesso em 10 jul. 2007.
50
RECIFE, Prefeitura Municipal do. Substitutivo ao projeto de lei s/nº. Recife, PE:
2006.
Disponível em: http://www.recife.pe.gov.br/pr/secplanejamento/planodiretor/
Acesso em 10 jul. 2007.
SANTO ANDRÉ, Prefeitura Municipal de. Lei nº 8.696/2004 – plano diretor de Santo
André. Santo André, SP: 2006.
Disponível em: http://www.santoandre.sp.gov.br/BN_CONTEUDO.ASP?COD=5214
Acesso em 10 jul. 2007.
Termo de Autenticidade
Rio de Janeiro, / /
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Prof. Armando dos Santos Cunha
Coordenador Acadêmico