A dimensão social

do MERCOSUL
Marco conceitual
A dimensão social do MERCOSUL
Marco conceitual

Reunião de Ministros e Diretores

de Desenvolvimento Social
e Estados Associados
Aclaração

Durante o processo de edição deste livro, dois importantes eventos

políticos ocorreram no MERCOSUL: a suspensão temporal da República
do Paraguai e à adesão da República Bolivariana da Venezuela.
A República do Paraguai, por meio da Secretaria de Ação Social,
tem acompanhado todo o processo até o mês de junho de 2012.

Para abordar o contexto acima, nesta publicação o ISM tem seguido

as disposições das seguintes normas do MERCOSUL:

MERCOSUL / CMC / DEC. N º 28/12 “REGULAMENTAÇÃO DE ASPECTOS

OPERATIVOS DA SUSPENSÃO DA REPÚBLICA DO PARAGUAI”; e

MERCOSUL / CMC / DEC. N º 27/12 “ADESÃO DA REPÚBLICA BOLIVARIANA

DA VENEZUELA AO MERCOSUL”.
Reunião de Ministros e Diretores Instituto Social do Mercosul
de Desenvolvimento Social (RMADS)

Ministra de Desenvolvimento Social Conselho

da República Argentina
Alicia Kirchner
Ministra de Desenvolvimento Social e Combate à Fome
da República Federativa do Brasil
TEREZA CAMPELLO
Ministro de Desenvolvimento Social
da República Oriental do Uruguai
DANIEL OLESKER
Representantes titulares
Secretária de Organização e Comunicação Comunitária do MDS-AR
INÉS DEL CARMEN PÁEZ D’ALESSANDRO
Secretário Executivo Substituto do MDS-BR
MARCELO CARDONA ROCHA
Diretor de Políticas Sociais do MIDES-UY
ANDRÉS SCAGLIOLA

Representantes suplentes

Coordenadora de Articulação de Assuntos

Internacionais do MDS-AR
ANA MARÍA CORTÉS

Chefa da Assessoria Internacional do MDS-BR

ALINE SOARES

Chefe da Unidade de Assuntos Internacionais do MIDES-UY

GUSTAVO PACHECO

Diretor Executivo
CHRISTIAN ADEL MIRZA
Conteúdo

Prólogo, Luiz Inácio Lula da Silva, 7

Apresentação, Christian Adel Mirza, 11
Introdução, 13
I. MERCOSUL ontem e hoje, 23
II. Políticas públicas e desenvolvimento social, 35
III. A agenda social e seus desafios, 57
Referências bibliográficas,75
Prólogo

O MERCOSUL é uma das experiências exitosas de integração regional

desenvolvidas na América Latina. Apesar da complexidade de qualquer
processo de integração, o nosso bloco tem dado mostras de excepcional
vigor. Basta dizer que, desde que foi criado, em 1991, o fluxo comercial
entre os países do MERCOSUL passou de 5 para 50 bilhões de dólares, e
os investimentos produtivos intra-bloco mais do que dobraram. Com a
entrada da Venezuela, passamos a representar mais de 70% do território,
da população e do PIB da América do Sul. Somos hoje uma das poucas
regiões do mundo onde não há guerras. Protegemos os direitos humanos
e estamos aprofundando cada vez mais as nossas democracias.
No último período, avançamos muito, tanto na esfera econômica
quanto social. Reduzimos fortemente a pobreza e a desigualdade. Gera-
mos empregos, distribuímos renda e promovemos inclusão social, mas
ainda temos importantes desafios a superar. Apesar das conquistas re-
centes, na América Latina, segundo a ONU, os 20% mais ricos da po-
pulação têm uma renda média per capita quase 20 vezes maior do que
os 20% mais pobres. No MERCOSUL não é diferente. A injusta distri-
buição de oportunidades penaliza de forma mais severa as mulheres, os
jovens, as comunidades afrodescendentes, os trabalhadores rurais e os
trabalhadores informais.

Prólogo · 9
 O MERCOSUL terá que se voltar cada vez mais para essa popula-
ção, implementando políticas regionais capazes de atender as suas ne-
cessidades básicas de bem-estar. Apenas a livre circulação de bens, ser-
viços e capitais não dá conta de sustentar a integração econômica e, ao
mesmo tempo, superar a persistente fratura social existente na região. A
harmonização e a coordenação de politicas públicas de proteção e pro-
moção social tornaram-se uma exigência imperiosa para o desenvolvi-
mento regional. Em 2007, quando decidimos criar o Instituto Social do
MERCOSUL, juntamente com os meus colegas Néstor Kirchner, da
Argentina, Fernando Lugo, do Paraguai, e Tabaré Vásquez, do Uruguai,
pensávamos precisamente em dar um rosto humano ao MERCOSUL.
O início do século XXI testemunhou mudanças substantivas,
transformações políticas e econômicas muito significativas na América
do Sul: na Venezuela (1999), depois na Argentina e no Brasil (2003), Bo-
lívia e Uruguai (2005) e mais tarde no Equador (2007), Paraguai (2008)
e Peru (2011), entre outros. Nesses países os povos elegeram democrati-
camente novos governantes e decidiram deste modo apontar para novas
orientações políticas, econômicas, sociais e culturais. A cidadania ex-
pressou assim o desejo de mudanças na região como resposta contun-
dente às frustrações acumuladas de milhões de latino-americanos que
não se resignavam a seguir submetidos à pobreza e à desigualdade social.
Desde então o MERCOSUL assumiu outro enfoque para aprofundar os
processos de integração regional, no qual a dimensão social ocupa papel
fundamental.
É com grande satisfação que recebi o convite para escrever o pró-
logo deste primeiro trabalho de reflexão conceitual, organizado pelo
ISM, sobre os pressupostos da integração social do MERCOSUL. O
10 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
desenvolvimento social do MERCOSUL representa, sem sombra de
dúvida, uma dimensão prioritária da nova maneira de encarar a inte-
gração regional. A coordenação e harmonização das políticas de saúde,
educação e previdência do MERCOSUL, que já foram iniciadas há mais
tempo, podem e devem se aprofundar. O desenvolvimento econômico e
o desenvolvimento social são indissociáveis, e devem se complementar.
A agenda regional não pode prescindir da integração da infraestrutura
física, financeira e comercial, e todas elas devem contribuir para maior
bem-estar e dignidade de nossos povos.
Com a publicação deste livro, o Instituto Social do MERCOSUL
presta uma importante contribuição ao debate sobre a integração social.
Parabenizo a toda equipe do ISM pelo trabalho realizado e recomendo a
sua leitura aos que sonham com um MERCOSUL cada vez mais demo-
crático, social e participativo.
Luiz Inácio Lula da Silva
Ex-presidente da República do Brasil
Prólogo · 11
Apresentação

A dimensão social do MERCOSUL deixa em evidência uma rea-

lidade plausível do processo de integração regional, diferente dos
aspectos comerciais, alfandegários ou tarifarios, porém igualmente
fundamentais. A presente publicação surge da iniciativa da Reunião
de Ministras, Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social
do MERCOSUL (RMADS), âmbito institucionalizado do qual de-
pende diretamente o Instituto Social do MERCOSUL (ISM).
O marco conceitual da dimensão social do MERCOSUL cons-
titui um passo significativo na convergência de olhares, perspectivas
e enfoques ao redor da questão social contemporânea que se con-
jugaram logo de profundos e extensos debates realizados em quase
dois anos e com o impulso do Conselho do ISM (CISM).
Este documento não esgota a discussão relativa às políticas sociais,
mas é um avanço substantivo que contribui ao desenho de políticas plu-
riestatais e regionais que haverão de concretizar o próprio Plano Estraté-
gico de Ação Social aprovado pelo Conselho Mercado Comum (CMC)
e na Cúpula de Presidentes realizada em junho de 2011 na cidade de
Assunção. Portanto, deve-se ressaltar o caráter aberto na construção do
seu conteúdo, o qual haverá de cumprir com o seu objetivo sempre que
motive o debate em círculos cada vez mais amplos do Bloco Regional.

Apresentação · 13

A consolidação da Comissão de Coordenação de Ministérios da
Área Social do MERCOSUL (CCMASM), assim como a de diver-
sos espaços, redes e grupos especializados a nível regional, estimula
precisamente a continuar a tarefa de atualizar, ajustar ou ampliar as
principais conclusões e desafios colocados no presente documen-
to; porque foi assim como se concebeu, como material avançado no
caminho rumo a mais integração, mais justiça social e equidade, e
menos pobreza e desigualdade. Em definitiva: mais e melhor MER-
COSUL, mais e melhor Desenvolvimento Social.
Christian Adel Mirza
Diretor Executivo
Instituto Social do MERCOSUL
Assunção, dezembro de 2012
14 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
Introdução
A criação do Instituto Social do MERCOSUL (ISM) em 2007 res-
pondeu à necessidade de consolidar o processo iniciado com a insti-
tucionalização da Reunião de Ministros de Autoridades de Desenvol-
vimento Social do MERCOSUL (RMADS), cuja finalidade essencial
foi precisamente hierarquizar a dimensão social da integração regio-
nal. Em efeito, a instauração daquele Instituto como instrumento
técnico-político que apoiasse a tais propósitos da RMADS, exigiu
não só definições na ordem programática e normativa, mas também,
à luz dos avanços obtidos, comprometeu a explicitação do marco
conceitual que orienta sua tarefa na área social.
Por outro lado, a Cúpula de Assunção, realizada em junho de
2011, analisou e aprovou um Plano Estratégico de Ação Social (PEAS)
que envolve todos os Ministérios e Secretarias com competência no
campo das políticas sociais no MERCOSUL. Esse Plano havia sido
visualizado –alguns meses antes- como a enunciação das prioridades
políticas dos Estados Parte no que concerne aos problemas sociais
que afetam grandes coletivos sociais na Região e cuja abordagem me-
recia a convergência dos múltiplos esforços realizados até o presente.
O processo teve alguns marcos importantes que merecem ser destaca-
dos para compreender melhor os resultados obtidos até o momento:
Introdução · 15
 • Iniciativa de Assunção sobre a Luta contra a Pobreza Extrema. Cú-
pula de Presidentes, junho de 2005. Nessa cúpula se expressava
que “a consolidação da democracia no MERCOSUL depende
da construção de uma sociedade mais equitativa e justa, o que
obriga a assumir a tarefa prioritária de um Plano de Ação de
maior alcance para responder os graves desafios da atual situa-
ção social”.
• Comunicado Conjunto dos Presidentes do MERCOSUL, Cúpula de
Presidentes, junho de 2005; no seu artigo 27, “reafirma a priorida-
de de definir uma Agenda Social Integral e Produtiva orientada
a desenvolver iniciativas e políticas ativas para reduzir o déficit
social, promover o desenvolvimento humano integral e a inte-
gração produtiva. Neste sentido, reconheceram a importância
de elaborar um Plano Estratégico de Ação Social (PEAS) para
identificar medidas destinadas a impulsionar a inclusão social
e assegurar condições de vida mais dignas para nossos povos.
Para estes efeitos, instruíram os Ministros com competência na
temática social para elaborar linhas estratégicas que dotarão o
mencionado Plano de conteúdo”.
• Criação do Instituto Social do MERCOSUL pela Decisão 03/07, no
Rio de Janeiro, janeiro de 2007. Esta instituição inicia suas ativida-
des em fevereiro de 2011, com toda a equipe técnica formada
depois de um rigoroso processo de seleção dos candidatos, re-
alizado em 2010.
16 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
• Adoção por parte do Conselho do Mercado Comum (CMC) do do-
cumento preliminar do Plano Estratégico de Ação Social do MER-
COSUL; Salvador, Bahia, dezembro de 2008. O documento con-
tinha cinco eixos de discussão e dezenove diretrizes. Naquela
oportunidade os chefes de Estado manifestaram: “Acolheu os
avanços na construção dos ‘Eixos e Diretrizes do Plano Estra-
tégico de Ação Social do MERCOSUL’, para a elaboração do
Plano Estratégico encomendado pelos Presidentes e Chefes de
Estado do MERCOSUL, por ocasião da Cúpula Presidencial
de Córdoba, em 21 de julho de 2006. Salientou a amplitude e
o enfoque integrado do referido documento, o qual abrange a
erradicação da fome, o combate à pobreza e às desigualdades
sociais, fortalecimento da assistência humanitária, circulação
de pessoas, participação social, direitos humanos e diversida-
de, saúde, educação e cultura, integração produtiva, agricultura
familiar, economia solidária e cooperativa. Destacou as inicia-
tivas aprovadas pela Reunião de Ministros e Altas Autoridades
de Desenvolvimento Social relacionadas ao combate à fome, à
pobreza e às desigualdades sociais e ressaltou o compromisso
de seus Governos de implementá-las”.
• Declaração dos Chefes de Estado em Foz do Iguaçu, dezembro de
2010. A mesma destaca: “Assinalaram que o documento da Co-
missão de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais do
MERCOSUL (CCMASM) representa uma importante contri-
buição na consecução dos objetivos de aprofundamento da di-
mensão social da integração. Reafirmaram que as políticas so-
Introdução · 17
 ciais são políticas de Estado que resultaram na diminuição das
desigualdades sociais e na redução significativa da pobreza nos
países da região na última década. Sublinharam que o PEAS
reflete essa prioridade no âmbito regional. Ressaltaram que o
PEAS representa o elemento central do pilar social do MER-
COSUL e dará uma contribuição fundamental para os esforços
dos países do Bloco para enfrentar desafios compartilhados”.
• Aprovação por parte do Conselho do Mercado Comum (CMC)
da versão final do Plano Estratégico de Ação Social (PEAS), Cúpu-
la de Assunção, junho de 2011. O documento continha nove eixos
principais e vinte e seis diretrizes estratégicas. A ideia básica é
apresentar um marco conceitual pertinente, consistente e co-
erente para orientar tanto o ISM no seu papel técnico, como
guiar a implementação do PEAS, na medida em que se trata
de uma ação a partir de e sobre uma mesma realidade socio-
econômica a nível regional. Em consequência, este documen-
to constitui a primeira tentativa de estabelecer um consenso
sobre o marco conceitual do desenvolvimento social entre os
Estados Parte do MERCOSUL, no qual se propõem algumas
ideias de referência em um contexto geral, no qual o padrão
de acumulação, produção e distribuição e consumo continua
sendo basicamente capitalista.
Não obstante a precisão formulada, é fundamental advertir as
enormes diferenças de abordagem da questão social que os governos
do Bloco encararam no último decênio em relação às estratégias as-
sumidas em décadas passadas nas quais primavam os enfoques cen-
18 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
trados no mercado. “O caráter estrutural da sociedade do capital, de
fato, demarca campos, mas não impede a luta e o desejo por aquisi-
ções no âmbito da educação, cultura, civilidade, qualidade de vida,
desenvolvimento humano, autonomia, equidade, avanço científico e
do campo civilizatório” (Sposati, 2009).
Em seguida se propõem algumas reflexões vinculadas à relevân-
cia da dimensão social no contexto da consolidação das democra-
cias na Região e como sustentação ética-política dos mandatos da
cidadania. O capítulo I se examina brevemente a gênese e evolução
histórica da perspectiva social do Bloco para situar as coordenadas
contemporâneas do debate sobre as políticas sociais e seu lugar no
processo de integração regional. O capítulo II aborda tópicos de ca-
ráter teórico que enquadram as principais categorias analíticas e os
conceitos fundamentais que informam o devir das políticas públicas
e as práticas institucionais concretas que desenvolvem na Região,
para culminar no capítulo III, que aborda os principais desafios da
Agenda Social do MERCOSUL.
Democracia, integração e equidade
A estabilidade democrática se deve em boa medida ao normal
funcionamento das instituições e ao cumprimento das regras de
ouro de qualquer sistema político que se considere como tal. No
entanto, para que efetivamente se possa aprofundar e garantir sua
permanência devem-se garantir os direitos civis, políticos e sociais,
pois um autêntico regime democrático republicano se sustenta na
defesa irrestrita dos direitos humanos na sua mais ampla acepção,
isto inclui, necessariamente, a cobertura das necessidades básicas
Introdução · 19
da população, a integração social como pilar fundante e a equidade
como critério orientador do sistema.
“Assumir a dimensão social da integração baseada em um desen-
volvimento econômico da distribuição equitativa, tendente a garan-
tir o desenvolvimento humano integral, que reconhece o indivíduo
como cidadão sujeito de direitos civis, políticos, sociais, culturais e
econômicos. Desta maneira, a Dimensão Social da integração regio-
nal se configura como um espaço inclusivo que fortalece os direitos
cidadãos e a democracia”.1
A Declaração de Princípios do MERCOSUL Social sintetiza os
temas que tinham ocupado a atenção e gerado acordos nas reuniões
de Ministros e Autoridades do MERCOSUL Social até aquele mo-
mento. Os fundamentos conceituais se referem à:
2
• Centralidade da dimensão social da integração que pretenda
promover um desenvolvimento humano e social integral;
• Indissociabilidade do social e econômico na formulação, desenho,
implementação e avaliação das políticas sociais regionais;
• Reafirmação do núcleo familiar como eixo de intervenção
privilegiado das políticas sociais na região;
• Ressaltar a relevância da segurança alimentar e nutricional;
• Centralidade do papel do Estado;
• Proteção e promoção social a partir de uma perspectiva de
direitos, superando a visão meramente compensatória do social;
1. Declaração de Buenos Aires “Por um MERCOSUL com rosto humano e perspectiva
social”, Buenos Aires, 14/07/2006.
2. Se refere à VII Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do
MERCOSUL, Bolívia, Chile, Peru, em 2004; à Declaração de Assunção e a Declaração
de Montevidéu, em 2005; e à Declaração de Buenos Aires, em 2006.
20 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
• Transversalidade de um enfoque dirigido a resistir e evitar
todo tipo de discriminação, seja por questões étnico-raciais,
por gênero ou geracionais;
• Participação comunitária, sociedade civil fortalecida
organizacionalmente;
• Perspectiva territorial e descentralizada das intervenções
públicas, considerando a redução das assimetrias intra e
transfronteiriças.
Resulta plausível a correlação direta entre o afiançamento da
democracia e o desenvolvimento social: toda vez que aos cidadãos
seja impossível ou difícil suprir suas necessidades básicas a demo-
cracia será lesionada, e a medida que um segmento da população se
mantenha excluído dos frutos do progresso e do avanço tecnológico
a democracia será incompleta (Terra, 1990). Não se trata somente
de advertir o que manifesta a abundante evidencia empírica ao res-
peito, mas principalmente ressaltar o princípio ético-político que
sustenta a relação vinculante entre bem-estar, exercício pleno dos
direitos e legitimidade democrática. “O debate sobre as políticas de
proteção social e seu impacto na construção de um novo patamar de
direitos –os direitos sociais− e de uma nova dimensão da cidadania
–cidadania social– não apenas estaria diretamente vinculado às di-
mensões política e civil da democracia, mas seria a própria base de
organização dos estados modernos” (Jaccoud, 2009).
Neste sentido, os avanços notáveis em termos de superação da
pobreza e melhoramento da qualidade de vida de milhões de cida-
dãos da Região, assim como o descenso da taxa de mortalidade in-
Introdução · 21
fantil, a melhora no acesso aos serviços de saúde e educação, entre
outras conquistas, não devem nos paralisar, mas ser o estímulo para
continuar no caminho para erradicar a fome e a indigência, superar as
situações de pobreza e gerar mais oportunidades a muitos cidadãos
que ainda não alcançaram os níveis de dignidade que merecem.
Do mesmo modo, os efeitos redistributivos das políticas so-
ciais devem ser acompanhados também por medidas no plano tribu-
tário, de modo que aquelas conquistas sociais sejam sustentáveis e
que se aprofundem as estratégias em direção à equidade. A redução
da brecha social não pode ser única e exclusivamente produto da
aplicação das políticas sociais, estas vão precisamente de mãos dadas
com medidas econômicas, tendentes a reduzir a pressão fiscal dos
setores sociais vulneráveis.
Paralelamente, a regularização dos mercados de trabalho, a
criação de novas fontes de trabalho decente, e o aumento das re-
tribuições salariais demostraram ter efeitos diretos na melhora da
renda familiar e, por conseqüência, na diminuição da desigualdade
social. Parece evidente que quanto maior o bem-estar geral, maior é
a predisposição a formar parte dos assuntos públicos, o que resulta
em outra forma de robustecer a democracia e ampliar os horizontes
de participação cidadã. Neste sentido, parece indispensável incor-
porar ações concretas para criar um novo tipo de relacionamento
com a sociedade civil. Este deve gerar instâncias de participação real
dos atores sociais3. A participação real compreende não só a incor-
poração dos cidadãos de direito para a implementação dos planos,
3. Movimentos sociais, organizações de bairros e rurais, organizações não governamentais...
22 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
programas e projetos sociais regionais, mas também sua inserção no
plano do desenho da planificação das políticas sociais, na busca de
um relacionamento cada vez mais orgânico. Isto e, incorporar não
só suas demandas dentro de um esquema definido e estruturado
de ação, mas também aquelas propostas que democraticamente se
definam. Para isso se vislumbram como pré-requisito e desafio de
fortalecimento dos espaços decisórios e de sua mecânica de tomada
de decisões aos efeitos de dar uma resposta efetiva e a tempo a mais
demandas, cada vez mais complexas, de uma comunidade ativa e
participativa. Não podemos renunciar ao surgimento de instâncias
concretas que possibilitem um pensamento crítico, capaz de eluci-
dar permanentemente sobre o rumo das nossas ações. Será neces-
sário conjugar a ação política com a ação social, de modo que se
consolide um coletivo hegemônico capaz de sustentar a longo prazo
as transformações em curso. Pensar em um MERCOSUL onde os
cidadãos se vejam identificados e construir uma identidade regional
implicam democratizar as relações de poder e promover a participa-
ção orgânica dentro de um amplo Bloco que continue aprofundando
seus objetivos de inclusão social.
Introdução · 23
I. MERCOSUL ontem e hoje

As origens do MERCOSUL se remontam nos anos 90 e a partir de

então em sucessivas etapas o processo de integração foi aprofun-
dando sua estrutura, seus objetos e suas conquistas. Desde então, a
conformação do Bloco permitiu continuar somando sócios da região
como uma plataforma estratégica de projeção à própria região e do
Cone Sul ao mundo.4
No contexto atual, o MERCOSUL tem objetivos diferentes
aos inicialmente propostos. Os primeiros anos se desenvolveram
sob uma concepção de integração regional que ponderava quase ex-
clusivamente os fatores e indicadores de crescimento econômico-
comercial. Assim, desenvolveu-se na primeira década um MERCO-
SUL “mercantilizado” até que finalmente a crise do fim do milênio
provocou a diminuição das relações comerciais intra-regionais, des-
vanecendo as perspectivas de crescimento e aumentando os níveis
de pobreza e desemprego. Mais tarde, o MERCOSUL foi deixando
para trás aquela concepção centrada exclusivamente no mercado e
cercada por assuntos aduaneiros, tarifários e comerciais, para ir in-
corporando outras facetas da integração regional, repensando seu

4. O Bloco regional MERCOSUL está formado pelos Estados Parte fundadores, Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai, mais Venezuela, recentemente incorporado.

MERCOSUL ontem e hoje · 25

espaço territorial com um olhar continental e avançando na dimen-
são política do processo iniciado há mais de vinte anos.
Nos primeiros anos do presente século, a partir de visões pro-
gressistas a nível nacional, os diversos governos do Bloco iniciaram
processos de transformação que gradualmente se projetaram para o
contexto regional. A partir desse momento, o cenário da integração
se transformou e a ideia de um projeto estratégico e de caráter inte-
gral começou a ser aprofundada para dar lugar à dimensão social. A
convergência de vários objetivos sociais neste espaço comum não foi
produzida instantaneamente, já que a iniciativa do MERCOSUL,
em seus inícios, minimizava, ou diretamente excluía de sua agenda
as dimensões social, cultural, política, produtiva, ambiental e identi-
tária no seu modelo de integração. A crise social, econômica e polí-
tica que afetou a região, principalmente entre 1998 e 2002, colocou
em evidencia as limitações e o esgotamento daquele modelo de de-
senvolvimento no âmbito dos Estados Parte, debilitando também o
MERCOSUL e as capacidades dos Estados –encarregados de levar
adiante os processos de integração regional– que deixaram de operar
com a lógica mercantilista e burocrática nas suas instituições.
A “nova questão social”5 se plasmou com maior violência, dei-
xando altos níveis de inequidade, pobreza, desemprego e exclusão
social em vários países da região. A este processo se somaram trans-
formações e mudanças nas conjunturas regionais, identificando no-
5. “A questão social é uma aporia fundamental, na qual uma sociedade experimenta o
enigma de sua coesão e trata de impedir o risco de se romper. É um desafio que interroga,
põe em questão a capacidade de uma sociedade existir como conjunto vinculado por
relações de interdependência.” (Castel, 1997).
26 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
vos segmentos da população –denominados “novos pobres”– indiví-
duos e famílias que se constituíram como os principais destinatários
das políticas sociais assistencialistas e focalizadas. Desta maneira se
aprofundou ainda mais a desigualdade, afetando severamente os ní-
veis de coesão, equidade e integração social nos Estados da Região.
Portanto, no contexto atual, os desafios do MERCOSUL são
amplos, com uma proporção da população –a pesar de todas as me-
didas tomadas– ainda ausente dos benefícios do esquema atual de
intercambio comercial ampliado e buscando conciliar uma integra-
ção com objetivos mais amplos das suas políticas. O cenário regio-
nal planteado supõe a necessidade de outorgar ao MERCOSUL –e
seus Estados associados– um novo sentido à coordenação de esfor-
ços regionais, aprofundando o processo de integração e as linhas de
convergência em políticas públicas regionais. A reconceituação dos
grandes objetivos centrais, na medida em que estes gerarem maiores
níveis de bem-estar e “desenvolvimento”6, determinará o desenvolvi-
mento das sociedades que se relacionam dentro do espaço geográfi-
co compartilhado com o Cone Sul das Américas.
6. Para Amartya Sen (2000), autor no qual se inspiram as concepções atuais de
desenvolvimento social que elaborou as bases conceituais para uma noção de
“desenvolvimento com liberdades”, uma concepção adequada de desenvolvimento deve
ir além da acumulação de riqueza e do crescimento econômico. Em sua concepção, o
desenvolvimento implica a ampliação das liberdades necessárias para que os sujeitos
possam tomar decisões ao respeito de suas vidas e, portanto, requer o incremento das
capacidades individuais, que estão relacionadas ao aumento das decisões e oportunidades
disponíveis para cada indivíduo. “Desta maneira, para promover o desenvolvimento,
seria preciso eliminar as principais fontes de privação da liberdade: pobreza e a falta
de oportunidades econômicas, e também a eliminação da negligência sistemática
e a intolerância dos serviços públicos”. “Seção Brasil”, em A Dimensão Social do
MERCOSUL, Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do
MERCOSUL e Estados Associados, junho de 2006.
MERCOSUL ontem e hoje · 27
 Conceber o MERCOSUL é repensá-lo no âmbito de um pro-
jeto político e estratégico, que inclui tanto aspectos de integração
econômico-social como aqueles que implicam continuar valorizan-
do as políticas sociais com perspectiva regional, aos efeitos de conti-
nuar superando o enfoque utilitarista e economicista do bem-estar.
A relevância e o entendimento da Dimensão Social no processo
de integração regional supõe conceber as políticas sociais não como
compensatórias e subsidiárias do crescimento econômico, mas assu-
mir que todas as políticas públicas conformam uma estratégia de de-
senvolvimento humano. Em consequência disso, tanto há condições
econômicas para o desenvolvimento social, como condições sociais
para o desenvolvimento econômico. É necessário não perder de vista
que todas estas ações serão em vão se não geram ações concretas que
facilitem o acesso, apropriação e exercício de uma cidadania plena
dos povos da região. Esta concepção nos coloca diante do principio
irrenunciável de dotar a integração regional de sua dimensão ética, o
que é essencial se queremos conceber e desenvolver uma integração
plena e socialmente justa. Por outro lado, as problemáticas sociais
hão de ser assumidas com toda sua complexidade, procurando com-
pletar a integridade na resposta aos problemas existentes. Sobre esse
fundamento o MERCOSUL faz alusão à Dimensão Social a partir de
uma perspectiva de intervenção social necessariamente articulada,
“pois a verdadeira dimensão de uma política social leva em conside-
ração todos os campos da realidade, em seus aspectos econômicos,
sociais, políticos e culturais”. 7
7. XIII Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do MERCOSUL e
Estados Associados. Ata Nº 02/07, anexo 5, Montevidéu, 23 de novembro de 2007.
28 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
A partir de uma visão geral dos grandes desafios a serem abor-
dados a partir da dimensão social no MERCOSUL, faz-se necessá-
rio e pertinente colocar novos elementos sobre os quais as reflexões
serão orientadoras da nossa reflexão em matéria de Política Social.
Neste sentido, é fundamental a importância do papel do Estado na
gestão das políticas sociais as quais já não deveriam ser pensadas
como subsidiárias dos efeitos não desejados do crescimento econô-
mico, mas como um eixo transversal que articula todo o processo
de integração. Neste sentido tem validez o fato de recuperar as re-
flexões desenvolvidas em seu momento por Alicia Kirchner (2006):
“A Dimensão Social do MERCOSUL não deve ser mais uma parte
do emaranhado de áreas envolvidas, mas tem de ser central, por-
que o social –entendendo-se ‘o social’ como ação para a promoção
da pessoa e sua realização individual em uma sociedade inclusiva-,
em países como os nossos, cujos povos sofreram anos de abandono,
exclusão e pobreza, deve constituir a pedra angular que sustente e
articule toda a rede de políticas públicas”.
Atualmente, no processo de integração do MERCOSUL social,
vem-se discutindo sobre a importância da incorporação das políti-
cas sociais no desenho de modelos de desenvolvimento, debate que
dá lugar à questão seguinte, ou seja, ao tipo de políticas sociais que
se impulsionam, e o papel crucial que elas exercem no desenvol-
vimento da Região. A melhora das condições econômicas gerais
experimentadas na Região no período 2002-2010 e a aplicação de
planos de programas sociais específicos trouxeram como resultado a
diminuição da pobreza e da indigência (CEPAL, 2010) e, em menor
escala, da desigualdade.
MERCOSUL ontem e hoje · 29
 Estes avanços geraram espaços para o debate sobre as políticas
sociais e se começou a buscar novos rumos considerando as ques-
tões estruturais e de mais longo prazo, superando uma inclinação de
curto prazo e optando por uma visão estratégica. Neste novo hori-
zonte a política social começa a recuperar e reformular uma nova re-
lação entre política social e cidadania (Kirchner, 2006). Em geral, o
que está sendo discutido é o que constitui o maior desafio da região:
como superar o fracasso das políticas sociais das décadas passadas
em sua tentativa de reduzir a desigualdade e assegurar políticas que
8
fortaleçam o acesso e apropriação de maiores níveis de cidadania.
Consideramos fundamental, e como ponto de partida do pro-
cesso de integração regional, optar por um enfoque que busque re-
cuperar a história e as particularidades de cada um dos países em
relação às diversas formas de abordar a questão social9. A ineficiên-
cia das políticas sociais era resultado da impossibilidade de superar
em seu desenho um enfoque teórico da convergência, que pretendia
assemelha-se ao Estado de Bem-estar europeu.
Desta maneira, se pretendia um ideal de desenvolvimento que
não levava em consideração a realidade própria de cada país e, con-
sequentemente, as possibilidades reais de desenvolvimento. Sendo
assim, outros fatores foram decisivos no processo de deteriorização
das matrizes de bem-estar clássicas, vinculados à formação de fortes
corporações com interesses setoriais, burocracias ineficientes e sem
8. Atualmente a América Latina continua sendo o continente mais desigual do mundo.
9. A “Questão Social” foi o reconhecimento de um conjunto de novos problemas vinculados
às condições modernas de trabalho urbano a partir das grandes transformações sociais,
políticas e econômicas geradas pela Revolução Industrial na Europa no século XIX
(Gómes, 1979).
30 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
controles adequados, redução dos recursos e políticas clientelistas
que afetaram em seu conjunto os dispositivos consolidados em dé-
cadas anteriores.
Por outro lado, no passado recente (último quarto do século
XX) se aplicaram políticas que –abjurando daquele modelo de Es-
tado–, destruíram os dispositivos de cobertura e proteção social
substituindo-os por formulações minimalistas e exclusivamente
compensatórias que provocaram o desamparo de amplos setores da
população e sua exclusão do exercício dos direitos sociais e que agu-
dizaram um processo que acumulava pobreza há muito tempo atrás.
Foi com o início do presente século que se superou um conceito do
Estado Mínimo –ausente ou prescindível– para retomar um novo ca-
minho de construção solidária, responsável e eficaz ante as situações
de vulnerabilidade socioeconômica.
O ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva afirmava desta manei-
ra que “o século XIX foi da Europa, e o século XX foi dos Estados
Unidos, não podemos perder a oportunidade de mudar essa história.
Há 10 anos olhávamos para a Europa e para os Estados Unidos e
de repente, em dois anos, fizemos uma coisa chamada Comunidade
Sul-americana de Nações e todos nós participamos do MERCO-
SUL”. Neste sentido, é fundamental dirigir o olhar ao interior de
nossa região e encontrar as diferenças de cada país as fortalezas que
conduzam a uma sinergia regional que possibilite maiores níveis de
autonomia e desenvolvimento da região. Optar por um desenvol-
vimento endógeno, que olhe o interior da nossa América, que re-
conheça e fortaleça as capacidades próprias de cada território com
uma participação ativa das pessoas na construção de poder a partir
MERCOSUL ontem e hoje · 31
de uma ética de participação e consenso. Neste sentido as políticas
sociais têm um papel estratégico neste modelo de desenvolvimento,
a partir da busca de uma abordagem integral e territorial que arti-
cule disciplinas, setores e recursos, orientadas a gerar mecanismos
genuínos de integração social cidadã.
Com a aprovação do Plano Estratégico de Ação Social (PEAS),
em junho de 2011, se da um passo substantivo na consolidação da di-
mensão social do MERSOCUL, construindo um guia programático
para os quatro Estados Parte que condensa a vontade do conjunto
do Bloco em dez eixos fundamentais e vinte e seis diretrizes estra-
tégicas.
O PEAS contem indicações e objetivos específicos no que se
refere a: 1) Erradicar a fome, a pobreza e combater as desigualdades
sociais; 2) Garantir os direitos humanos, a assistência humanitária e
igualdade ética, racial e de gênero; 3) Universalizar da saúde pública;
4) Universalizar a educação e erradicar o analfabetismo; 5) Valorizar
e promover a diversidade cultural; 6) Garantir a inclusão produtiva;
7) Assegurar o acesso ao trabalho decente e aos direitos humanos de
previdência social; 8) Promover a sustentabilidade ambiental; 9) As-
segurar o diálogo social; e 10) Estabelecer mecanismos de cooperação
regional para a implementação e financiamento de políticas sociais.
O Plano Estratégico de Ação Social se constitui como um guia
que indica as prioridades em matéria de políticas públicas da re-
gião, definidas pelo conjunto de ministérios e organismos públicos
do MERCOSUL. E se por um lado determina as áreas temáticas e
problemas que os quatro Estados Parte enfrentam, por outro há cri-
térios ou enfoques que os atravessam transversalmente.
32 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
a) Da integridade e das políticas sociais
Primeiramente se assume que o conjunto de intervenções pú-
blicas parte de um conceito-chave que se refere à integralidade des-
de o desenho original até a implementação de todos os planos e pro-
gramas sociais. Entendendo por integralidade a inclusão das mul-
tidimensões que operam na realidade, de modo que se obtenham
resultados plausíveis e sustentáveis. Assim, são tão relevantes os
fatores econômicos que condicionam fortemente as possibilidades
do desenvolvimento humano, como aqueles que vêm de trajetórias
educativas e culturais, como também os vetores psicossociais dos
grupos e setores que são destinatários daquelas políticas. Por outra
parte, a integralidade das políticas públicas implica o desdobramen-
to articulado das políticas setoriais se apoiando e se complemen-
tando umas às outras, de modo que os ganhos não sejam limitados
a certas esferas ou manifestações dos problemas sociais, mas afetem
positivamente e sinergicamente o resultado final. Para ilustrar este
enfoque basta reconhecer que a cobertura educativa não é suficiente
se não se opera simultaneamente no nível de nutrição desde a remo-
ta idade e durante a fase de gestação; não é possível que uma criança
desenvolva plenamente suas capacidades intelectuais se não dispõe
de uma base alimentar adequada.
b) Dos direitos humanos como argumento ético e político
Em segundo lugar, cabe precisar que os direitos humanos con-
sagrados universalmente exigem que os Estados garantam seu ple-
no gozo sem mais restrições que aquelas que permitam um acesso
igualitário e equitativo para todos ao conjunto de bens (materiais e
MERCOSUL ontem e hoje · 33
simbólicos) e serviços que os satisfaçam. Deste modo, os direitos
sociais, econômicos, civis, políticos e culturais são os pilares funda-
cionais sobre os quais se constrói uma sociedade integrada e inclu-
siva. Não são os direitos humanos meras declarações retóricas, mas
o fundamento a partir e pelo qual se formulam e instrumentam as
políticas públicas. Em consequência disso, os cidadãos são sujeitos
de direitos e não somente objetos passivos, receptores dos produtos
das políticas públicas. A própria condição de cidadania leva a um
direito inerente à mesma, isto é, o direito não só a participar dos
frutos do desenvolvimento e do progresso tecnológico, mas também
de participar ativamente na determinação das prioridades, definição
dos objetivos e na vigilância do cumprimento do acordado democra-
ticamente pelo coletivo social. Dito de outra maneira, não é possível
uma expansão e robustecimento das democracias se não for através
do respeito e da promoção dos direitos humanos em sua mais ampla
acepção. Portanto todas as metas das políticas sociais estão refe-
renciadas para garantir seu mais pleno exercício, atendendo precisa-
mente as diferenças emergentes no seu ponto de partida.
c) Da família como centro e foco de atenção
Em terceiro lugar, tem-se a família como núcleo principal de
atenção das políticas sociais a partir de uma concepção que abarca
as múltiplas configurações e estruturas que ela assume nas realida-
des contemporâneas. Não se trata aqui de estabelecer taxativamente
como deve estar constituída uma família, mas é muito evidente que
esta não se restringe a um padrão tradicional, mas, pelo contrário,
as políticas sociais se adaptam à variedade de expressões e formas
34 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
de uma família do século XXI. Assim, uma família está formada por
indivíduos conectados por laços afetivos, de sobrevivência, ou de
reprodução, sendo um leque tão amplo que inclui desde o “estereó-
tipo” de pai, mãe e filhos, até o reconhecimento de unidades fami-
liares constituídas por casais do mesmo sexo com ou sem filhos. Em
qualquer caso, as políticas apontam a consolidar as unidades básicas
de convivência que asseguram a proteção, o cuidado e a cobertura de
seus componentes a fim de lhes oferecer as mesmas possibilidades
de desenvolvimento pessoal em um âmbito de satisfação das neces-
sidades humanas.
d) Do enfoque de gênero
Em quarto lugar, o enfoque de gênero nas políticas sociais im-
plica gerar igualdade de oportunidades de todos os seres não só para
aceder aos recursos, mas também para desenvolver seus potenciais,
tomar decisões e exercer seus direitos. Neste sentido toda política
social deve estar vinculada ao desenvolvimento e à promoção das
relações equitativas e a eliminação de toda forma de discriminação,
seja por sexo, gênero, classe ou etnia, ou inclusive pela “condição”
de migrantes. A partir disso as políticas sociais devem contemplar
as inequidades históricas que se desenvolveram na construção das
relações entre homens e mulheres, assim como reformular os papéis
e modelos de identidade excludentes que afetam o desenvolvimento
das pessoas, tanto de mulheres, como de homens. Em suma, uma
abordagem de gênero nas políticas sociais implica identificar os di-
ferentes dispositivos que operam na exclusão social das mulheres,
desenhando estratégias que tendam a restituir direitos ao mesmo
MERCOSUL ontem e hoje · 35

tempo em que reconfigurem práticas que tendam a gerar uma rela-
ção social igualitária entre homens e mulheres.
e) Do enfoque territorial
Em quinto lugar, a territorialidade e a descentralização das in-
tervenções públicas supõem reconhecer que é nos bairros das gran-
des cidades, nos povoados e nas vilas, nos assentamentos rurais onde
a população vive e convive- onde se materializam os planos, progra-
mas e projetos sociais concretos. Isso implica, em consequência, re-
conhecer as assimetrias e desigualdades, as vantagens e desvantagens
geradas a partir de trajetórias diversas e singulares. A tensão entre
políticas homogêneas e particulares não impede adequar com acerto
as intervenções públicas de modo a obter os resultados desejados,
reequilibrando ou redistribuindo recursos em posse de uma justa
igualação no acesso e exercício efetivo dos direitos à cidadania. Dito
enfoque territorial considera as disparidades tanto dentro de cada
país, como entre os países que compõem o MERCOSUL, seguindo
o mesmo princípio de igualação de oportunidades que os Estados
devem garantir a seus povos.
36 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
II. Políticas públicas e desenvolvimento social
Os enfoques teóricos do desenvolvimento social são variantes subs-
tantivas de duas variáveis fundamentais para entender seus correla-
tos empíricos. Isto é, as políticas públicas aplicadas a partir de seu
fundamento conceitual: por um lado a noção de cidadania no mar-
co de uma democracia pluralista e, por outro, o papel do Estado
em uma economia de livre mercado. Por certo que, a partir de uma
perspectiva não capitalista, aqueles enfoques mudam radicalmente,
pelo que resulta relevante considerá-los também no espectro teórico
na medida em que se sustentam em concepções bem diferentes em
torno ao desenvolvimento e o bem-estar.
Matrizes de bem-estar
A partir do modelo de bem-estar, que constituiu o paradigma
de proteção social implementado nos Estados europeus e em algu-
mas das nações latino-americanas nas primeiras décadas do século
XX até os nossos dias (mesmo reconhecendo as grandes diferen-
ças em termos de conquistas e concreções que distanciam os países
do MERCOSUL, particularmente Argentina, Brasil e Uruguai em
comparação com outras nações do subcontinente), assistimos a pro-
fundas transformações de ordem econômica, social e política que
Políticas públicas e desenvolvimento social · 37
impactaram de maneira significativa nas estruturas estatais, em suas
funções, em sua capacidade de atender adequadamente os proble-
mas sociais derivados daquelas mudanças.
Toda referência analítica que se faça das políticas sociais faz
necessária sua vinculação com os modelos de desenvolvimento que
implícita ou explicitamente os informam e determinam, razão pela
qual é importante ressaltar os marcos teóricos e seus correlatos so-
ciais. Neste sentido, convêm recordar que o velho Estado de bem-
estar foi tributário –particularmente em alguns países latino-ameri-
canos– de um modelo de desenvolvimento protecionista sustentado
na política de substituição de importações e subsídios às indústrias
nacionais na aposta por dinamizar os mercados internos. Esse mo-
delo precisava expandir uma classe média que então fosse capaz de
aumentar o consumo, gerar economias e investimento produtivo.
Os Estados de Bem-estar se desenvolveram basicamente a par-
tir da configuração de um conjunto de dispositivos e sistemas de
proteção social ao trabalhador e sua família, implicando uma políti-
ca social de cunho universalista, de modo a garantir o acesso indis-
criminado da população aos bens, serviços e às prestações sociais; e
no qual as políticas sociais tinham um papel redistributivo da renda.
O Estado Social foi o grande ordenador de uma “sociedade assegura-
dora” (na denominação de F. Ewald) que deu forma aos esquemas de
proteção social, como a provisão de suportes necessários (materiais
simbólicos, relacionais e culturais) para poder contar com a “condi-
ção objetiva de possibilidades” (Castel y Haroche, 2003) de optar e
decidir sobre seu próprio destino. É o conceito de propriedade so-
cial (por oposição a propriedade privada como fundamento propos-
38 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
to por J. Locke), desenvolvido por Robert Castel (2003), que sugere
uma reapropriação por parte dos “não proprietários” do produto de
seu trabalho (ou pelo menos de uma parte dele), através de sua ins-
crição em um sistema de proteção e não por possuir um patrimônio,
de modo que se constituam em “indivíduos” incluídos no próprio
sistema (Castel y Haroche, 2003).
Desta maneira a identificação das características específicas
do modelo tradicional do Estado de Bem-estar com um modelo de
desenvolvimento econômico protecionista (muito próximo ao key-
nesiano), permite entender o papel reservado ao Estado em sua fun-
ção social. Papel central no desenho e articulação de um sistema de
coberturas múltiplas para o trabalhador (empregado particular ou
público) e sua família, que atendia as contingências e riscos aos quais
se devia responder de maneira eficaz, gerando um mecanismo de
aposentadorias e passividades, múltiplas coberturas por perda tem-
porária do emprego, diante de doenças ou por invalidez temporária
ou definitiva, acidentes trabalhistas, folga, etc.
Lembremos, por outro lado, que não se pode explicar a constru-
ção daquele sistema de proteções sem considerar a ação permanente
e eficaz das organizações sindicais que, seja pela pressão, pela mobi-
lização e negociação como também pela auto-geração de organiza-
ções solidárias, mutuais e de ajuda mútua, contribuíram a aumentar
as bases daqueles modelos de bem-estar. Podia-se afirmar que de
algum modo aqueles Estados de bem-estar emergentes nas primei-
ras décadas do século XX foram o resultado do consenso tácito ou
explícito entre classes e setores sociais, um acordo implícito entre
Capital e Trabalho que gerou como resultado conquistas arrebatadas
Políticas públicas e desenvolvimento social · 39
e também concessões outorgadas, demandas de negociações entre
interesses opostos, mas “reconciliáveis” em um ponto, porque havia
possibilidades reais de satisfazer minimamente as necessidades de
toda a sociedade.
Passada a época de ouro na Europa (os anos gloriosos) e a crise
petroleira de impacto mundial do ano 1973, e depois da reestrutura-
ção produtiva do capitalismo (a partir de sua crise de acumulação) na
América Latina, os traços característicos do modelo que se aplicou
em nosso continente se associaram à abertura indiscriminada das
economias nacionais, o abandono do protecionismo e dos subsídios
para as indústrias nacionais, a desregularização crescente dos mer-
cados de trabalho e privatizações. Assim foi como a hegemonia do
capital financeiro impôs uma racionalidade especulativa e de curto
alcance na matéria de investimentos produtivos. Os resultados es-
tiveram visíveis nos anos noventa: precarização e instabilidade tra-
balhista, destruição de fontes de emprego, acima de tudo no setor
manufatureiro, aumento da pobreza e da exclusão social. O entendi-
mento “consensuado” entre Capital e Trabalho se havia quebrado ig-
norando as afanosas conquistas do movimento obreiro de outrora.
As discussões sobre um novo modelo de desenvolvimento im-
bricado a uma política social não subsidiária da política econômica
ganham especial relevância quando assistimos a um significativo giro
das orientações políticas a partir das mudanças de governo nos pri-
meiros anos do presente século. Da nossa perspectiva, um modelo
de desenvolvimento que se preze como desenvolvimento humano, será
sempre integral. O foco posto no bem-estar da população e o au-
mento sensível da qualidade de vida se constituem na guia de toda
40 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
ação e decisão em matéria de políticas públicas. Cabe consignar que
no campo das políticas sociais as decisões sempre afetam o padrão
redistributivo e, portanto, obrigam os governantes e os decisores a
selecionar diferentes alternativas que são de natureza política por ex-
celência e não atendê-las como meras questões administrativas ou de
caráter tecnocrático. Os efeitos destas decisões (políticas regressivas
ou progressistas) comprometem, portanto, uma postura política.
Certamente o modelo de desenvolvimento exige conjugar uma
política econômica com uma política social de maneira equilibrada,
realista e também apelando aos objetivos de médio e longo prazo
que abram a rota aos modelos ideais de coesão e integração social. O
fundamento de caráter ético na promoção e defesa dos direitos hu-
manos se corresponde ao objetivo da estabilidade social e política,
não para adoçar o conflito tenaz e persistente, inevitável ao final do
marco de uma economia capitalista, mas para administrá-lo a favor
dos mais desprotegidos. Esta é uma das premissas de um “Estado ao
serviço do povo”.
Políticas sociais e econômicas: bem-estar e Estado de Bem-estar
Por outro lado, se aceitamos a distinção entre política social,
bem-estar social e Estado de Bem-estar feita por Gough (2003), po-
demos estabelecer uma articulação com a política econômica, com
frequência indiferenciada da política social. Ou seja, para alguns não
há melhor política social que uma boa política econômica, como se
a primeira se tratasse de um simples resultado ou efeito automá-
tico da segunda. Neste sentido, as políticas sociais “são produtos
específicos de governo ou corpos encomendados por governos. São
Políticas públicas e desenvolvimento social · 41
formas de intervenção na esfera da reprodução da força do trabalho
e a família, enquanto que a política econômica é intervenção estatal
na esfera da produção” (Gough, 2003). Deste modo, as políticas
sociais preservam sua especificidade quando sugerem algumas prá-
ticas institucionais, processos e resultados perfeitamente distinguí-
veis das políticas econômicas. Para o autor, “o bem-estar social se
refere ao resultado final na condição de indivíduos ou grupos. A me-
dida desejável mais comum do bem-estar na literatura sobre o tema
é a igualdade”, no entanto estabelece que “... a ideia de bem-estar
se expressa melhor a través do conceito de capacidades enunciado
por Sen (1992) e de nosso conceito de satisfação da necessidade hu-
mana” (Doyal y Gough, 1991). “Um Estado de Bem-estar é, então,
um conjunto de produtos de políticas que perseguem o objetivo
de melhorar o bem-estar humano, definido desta maneira” (Gough,
2003). Ou como afirma Moreno (2001), o Estado de Bem-estar é
“um conjunto de instituições públicas provedoras de políticas so-
ciais dirigidas à melhora das condições de vida e a promover a igual-
dade de oportunidades dos cidadãos”.
A partir desta perspectiva, ambas as categorias de políticas pú-
blicas (econômicas e sociais) deverão necessariamente se conectar e se
imbricar em uma estratégia unificadora para o desenvolvimento [hu-
mano]. Concebendo esse desenvolvimento não como o mero cresci-
mento econômico, ou aumento agregado dos ativos, bens ou serviços
totais produzidos por uma sociedade, mas como o desenvolvimento
das potencialidades de todos os membros da sociedade, a fim de uma
realização plena das necessidades humanas (Max Neef, 1986).
Também destacamos as contribuições de Juan Pablo Terra
42 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
(1986, 1990) sobre o papel da Política Social em contextos democrá-
ticos e de transformação social. Para Terra, um sentido restringido
das políticas sociais supõe uma nivelação dos distintos membros da
sociedade em geral e em particular das camadas subalternas da mes-
ma, com a finalidade de cobrir as diferentes dimensões fisiológicas e
sociais da reprodução dos indicadores: alimentação, educação, mora-
dia, vestimenta e calçado, lazer e transporte. No entanto, a partir de
uma concepção mais ampla, podem-se considerar como o “conjunto
de políticas orientadas para assegurar a satisfação de necessidades
da população e a criar as condições propícias ao desenvolvimento
social e pessoal, em todos aqueles aspectos que não sejam somen-
te o resultado do estabelecimento da democracia política, a paz e
a ordem pública, ou do desenvolvimento econômico, científico ou
tecnológico” (Terra, 1990).
Sendo assim, o mencionado enfoque ressalta a condição de in-
tegridade do conjunto das políticas públicas e sua análise sistêmica,
que supõe uma articulação equilibrada e congruente entre as políti-
cas econômicas e as políticas sociais, enfatizando o critério de inclu-
são dos sujeitos no desenho, implementação e avaliação das políticas
e programas de desenvolvimento social (a participação não é uma
variável instrumental, mas substantiva que garante a obtenção dos
impactos desejados).
Regimes de bem-estar
Os esforços sistemáticos por estabelecer um marco normativo
do Bem-estar, a partir de uma construção analítica de corte compa-
rativo, recorreram a intricados testes sobre as realidades e processos
Políticas públicas e desenvolvimento social · 43
diversos. Assim, podemos lembrar os estudos de Richard Titmus e
também as transcendentes contribuições de Esping–Andersen. De
acordo com Moreno (2001), dois grandes modelos de bem-estar to-
maram forma a partir do final do século XIX: o primeiro quando
se instalou um regime de segurança social pioneiro na Prússia de
Bismarck10, que implantou um conjunto de prestações sociais para
os trabalhadores, regime de caráter essencialmente contributivo; e o
segundo modelo, anos mais tarde, tipo Beveridge, mais universal nas
proteções sociais ao conjunto da cidadania no Reino Unido.
A tipologia elaborada por Esping-Andersen, e indo além das
críticas multivariadas que lhe formularam, Moreno (2001) reformu-
la os três tipos tradicionais com um esquema de quatro tipos: 1) o
modelo anglo-saxão (de inspiração e fundamento liberal) caracteriza-
do “por prestações públicas homogêneas”, com acesso a subsídios
e serviços de tipo residual e com a demonstração de rendas (means
tested) e um papel importante do mercado como provedor dos ser-
viços e bens; 2) o modelo continental, fortemente influenciado pelo
social-cristianismo, de caráter contributivo determinado por um sis-
tema de segurança social que ampara os trabalhadores e suas famí-
lias, com uma participação complementar dos agentes corporativos
na provisão de dados satisfatórios; 3) o modelo escandinavo (de orien-
tação socialdemocrata) e financiado por impostos gerais, provisão
universal e prestações econômicas generosas e menor participação
10. Mais precisamente, Bismarck introduziu o Seguro Social como mecanismo de cobertura
das situações derivadas do regime assalariado, tanto em consideração aos acidentes de
trabalho, como a atenção da inatividade temporária ou definitiva sobre a base de um
regime contributivo.
44 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
da família no mercado; finalmente, 4) o modelo mediterrâneo no qual
“a família se constitui como fator essencial de microsolidariedade
complementar à ação estatal”.
Vários autores examinaram a pluralidade das realidades sociais
e institucionais a partir da perspectiva latino-americana. Assim, Fil-
gueira (1998) propõe um esquema de análise sobre a relação entre
Estado, Família e Mercado, a través de três modelos de regimes de
bem-estar: universalismo estratificado, regimes duais de bem-estar e regi-
mes excludentes. Em relação ao primeiro, mediante critérios de uni-
versalidade relativamente ampla, conseguem incorporar uma parte
importante da população aos efeitos das políticas sociais, mas este
acesso está fortemente diferenciado em tipo e qualidade dos bene-
fícios (assim, “estratificado”). Nos países com regimes dualistas de
bem-estar, esta estratificação tende a excluir, a grosso modo, a me-
tade da população nacional. Nos modelos excludentes, por último,
os benefícios da política social são o privilégio de uma minoria. O
importante desta caracterização é analisar que a integração social da
América Latina está dada pela coexistência destas modalidades que,
desde o segundo pós-guerra em adiante, ela coexistiu em proporções
variáveis de acordo com a sociedade em questão (Isuani, 2008).
Desta maneira, um dos aspectos que caracteriza a Região é a
diferença nos sistemas de proteção social, expressada na convivência
entre regimes de política social realmente existentes, onde uma par-
te da população consegue acessar a coberturas e benefícios de quali-
dade do Estado nacional e, ainda que o financiamento seja maiorita-
riamente provido pelos próprios lares, conta com a proteção relativa
e indireta, muitas vezes através de mecanismos informais. Isso con-
Políticas públicas e desenvolvimento social · 45
vive com outra parte da população que obtém, às vezes de maneira
precária e instável, uma proteção provida diretamente pelo Estado
cuja qualidade varia entre média e baixa, e um último terço (podia-se
incluir mais um como produto da nova questão social) está compos-
to por uma parte da população cujo acesso às condições mínimas
de vida não está garantido pelas políticas sociais, salvo pela coinci-
dência, muitas vezes efêmera, com os mecanismos de focalização da
política assistencial (Andrenacci e Repetto, 2006).
A partir desta estratificação observamos que a América Lati-
na aparece como uma sociedade de três-terços, ainda que as pro-
posições da população entre os três hajam variado com a história.
Sobre esta integração social parcial e estratificada, resultado e ao
mesmo tempo produtora de uma política social incapaz de resolver
as desigualdades estruturais que deram lugar a um tipo de cidadania
restringida e muito desigual por setores e territórios, sobrevenho “a
reforma de política social” da segunda metade dos 80’ e acima de
tudo da década de 1990. A qual, dadas as características sinaladas,
agudizou os níveis de polarização e exclusão social.
Crise do Estado de Bem-estar
Quando aquele modelo econômico de corte protecionista en-
trou em crise na América Latina (particularmente para aquelas na-
ções que haviam efetivamente começado um modelo significativo
de proteção), racharam-se os pilares que sustentavam o Estado de
Bem-estar, o estado providencia, nas palavras de P. Rosanvallon (1981):
os cimentos cederam ante a impossibilidade de sustentar seu finan-
ciamento, entre outros fatores, mas também o modelo caiu em des-
graça diante do avanço de um discurso ideológico de cunho “neocon-
46 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
servador” que se traduziu na implementação de políticas neoliberais
de claro efeito regressivo na consideração do papel do Estado como
o garante da integração social e a redistribuição da renda por via po-
líticas sociais de caráter universalista.
A esse respeito, ressaltamos as considerações de Lo Vuolo
(1998), com relação ao auge da doutrina e das práticas econômicas
e institucionais neoliberais dos anos noventa: Passada a denomina-
da “década perdida” para nosso continente, instalou-se no debate
público a questão dos modelos ou paradigmas do desenvolvimento,
com especial ênfase no papel das novas políticas sociais que foram
ensaiadas em forma paralela e com caráter subsidiário das políticas
de estabilização macroeconômica. E logo, na década de noventa,
implantou-se um esquema consolidado em boa parte do subconti-
nente, cuja marca relegou as políticas sociais a suas funções amor-
tecedoras. Não foi surpreendente então a proliferação dos planos
focalizados para combater a extrema pobreza e a expansão de uma
miríade de programas financiados pelos organismos multilaterais, os
mesmos que recomendaram os pacotes de medidas econômicas que
inibiram quase por completo as possibilidades de abordar estratégias
de desenvolvimento social. Os mesmos organismos internacionais
de financiamento que hoje ressaltam que para que as nações latino-
americanas possam crescer economicamente devem atacar a fundo o
problema da pobreza (Banco Mundial, 2006).
No entanto, o ocorrido nas últimas décadas e até o inicio do
presente século, evidenciou uma forte incongruência e contradição
entre políticas econômicas e políticas sociais, quando, em realidade
se tratava de analisar os vetores que impulsionaram o desenvolvi-
Políticas públicas e desenvolvimento social · 47
mento e as necessidades para sua instrumentalização viável. Para
nós, a questão central se coloca exatamente quando no epicentro da
mencionada estratégia se coloca o bem-estar e a qualidade de vida
das pessoas.
Políticas sociais emergentes
Já faz uma década que políticas sociais de cunho progressista
vêm se desenvolvendo na Região, havendo-se registrado as primeiras
mudanças nas orientações no Brasil (2003) e na Argentina (2003) e
um pouco mais tarde no Uruguai (2005) e no Paraguai (2008). Isso
possibilitou identificar alguns traços que caracterizam as políticas
sociais regionais –acima das diferenças singulares–, de modo que se
valorizem os avanços em matéria de dispositivos de proteção social.
1. O retorno do Estado. Se a consigna dos anos oitenta e noventa
foi minimizar o Estado, e desmantelar –acima de tudo- os dispositi-
vos de proteção social, com a promessa de que o mercado autorregu-
lado iria redistribuir a cada um de acordo com o esforço colocado na
produção, provendo os bens e serviços para o bem-estar, a consigna
lançada pelas forças da oposição convertidas agora em governo, foi
exatamente em direção contrária. O retorno do Estado implicou, a
partir das novas orientações progressistas, retomar as responsabi-
lidades abandonadas e imprimir uma forte intervenção nos merca-
dos, especialmente em alguns casos, em relação à regularização dos
mercados de trabalho. A tônica da negociação coletiva foi instituída
como uma prática desejável e particularmente em alguns casos, em
uma prática institucionalizada e totalmente legitimada.
48 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
2. A integridade do enfoque social. As políticas sociais deixaram
de ser exclusivamente compensatórias, e apontaram a incorporar um
caráter promocional (sócio-educativo) e integral, procurando gerar
as condições para o desenvolvimento social. Em efeito, se nos anos
noventa as políticas públicas foram destinadas a corrigir ou mitigar
os efeitos prejudiciais das políticas econômicas, a perspectiva pro-
gressista nos países do MERCOSUL reorientou aquelas em função
da centralidade dos direitos humanos em sua mais ampla acepção.
Não obstante, mantiveram-se programas e projetos sociais de corte
assistencial e mitigatório, corretivo e compensador, mas se incor-
porou uma visão integral com o propósito de superar as limitações
mais estruturais e atacar as causas que produzem e reproduzem a
pobreza. Assim mesmo, esse enfoque ressalta a condição de integra-
lidade do conjunto das políticas públicas e sua análise sistêmica, que
supõe uma articulação equilibrada e congruente entre as políticas
econômicas e as políticas sociais, enfatizando o critério de inclusão
de cidadãos no desenho, na implementação e na avaliação das polí-
ticas e programas de desenvolvimento social.
3. Inclinando a balança à universalidade. Diferentemente do mo-
delo neoliberal, que colocou no critério da focalização boa parte das
políticas sociais, o modelo progressista tenta romper com aquela
lógica para retomar a tendência à universalidade das prestações e
serviços, garantindo seu acesso a toda a população. A necessidade de
reduzir a pobreza e a indigência se formulava –no marco das políti-
cas neoliberais– a partir da individualização dos problemas sociais e
a apelação à modificação dos padrões de conduta dos setores vulne-
Políticas públicas e desenvolvimento social · 49
ráveis. A premissa do neoliberalismo assumia naturalmente as dife-
renças e desigualdades sobre a base de uma competição no mercado
que gerava inevitavelmente “perdedores” nessa contenda. Precisa-
mente, o papel do Estado devia se limitar à atenção dos cidadãos em
situação de pobreza extrema, das sequelas que o ordenamento eco-
nômico e produtivo deixava para trás. Da mão dos governos carac-
terizados como de esquerda, progressistas, ou de raiz popular, todos
propuseram nos seus discursos a relevância do universalismo como
critério orientador para reencaminhar suas reformas sociais.
4. A focalização subsidiária, um conceito atualizado. Se trata de
aplicar o mean test, ou seja, a comprovação de meios como mecanis-
mo seletivo das populações destinatárias dos programas de comba-
te à pobreza e a exclusão social, argumenta-se a favor de outro con-
ceito somado ao de universalidade: a focalização subsidiária. Dito
em outros termos, para garantir o pleno exercício dos direitos faz
falta, de todos os modos, considerar que os pontos de partida das
famílias, dos grupos e classes sociais são díspares. Ao afirmar que a
igualdade de oportunidades é um objetivo básico das políticas so-
ciais, fica evidente a assimetria pré-existente entre os cidadãos para
fazer uso destas oportunidades. Entra em jogo então a ideia de que
a focalização dos programas e prestações não contributivas estaria
favorecendo o melhor aproveitamento (a efetivação dos direitos de
cidadania) dos serviços e bens públicos que se declaram de acesso
universal. A focalização se justifica na medida em que se subordina
à universalidade como critério direcionador das políticas sociais, e
não o substitua na prática institucional. Não obstante, não resul-
50 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
ta simples sua instrumentação gerando altos custos transacionais
e operativos, com as dificuldades adicionais para selecionar com
precisão os lares em situação de pobreza e extrema pobreza. Suce-
de que são numerosas as famílias que ficam fora dos programas de
transferência de renda ou programas alimentares por escassas ou
mínimas diferenças de renda.
5. Transferências de Renda Condicionada em expansão na Região. O
combate à pobreza mediante transferências condicionadas é uma das
inovações já instaladas na Região. Mas cabem aqui vários comentários.
Em primeiro lugar que “... em nenhum dos casos analisados o investi-
mento social aplicado aos PTC supera 1% do PIB, ainda que tenham
um peso considerável dentro do Gasto Público Social, o que supõe um
esforço fiscal significativo que se soma às contribuições financeiras
dos organismos internacionais, muito particularmente do BID que
renovou várias linhas de crédito de longo prazo e em condições muito
especiais. Em segundo lugar, os programas de transferência condicio-
nada tiveram impactos significativos na redução da extrema pobreza
e em menor medida no descenso da taxa de pobreza. No entanto,
não foi importante o impacto na desigualdade social, ainda quando
contribuíram de alguma maneira à diminuição da desigualdade social
medida pelo coeficiente de Gini. Em terceiro lugar, “... resultou funda-
mental a ancoragem territorial dos PTC, contemplando precisamente
as diferenças e singularidades das populações a nível local e regional.
A participação das administrações municipais foi beneficiosa na iden-
tificação dos grupos mais vulneráveis e sua conexão com a malha de
proteção social em suas distintas expressões institucionais. O risco
Políticas públicas e desenvolvimento social · 51
de reproduzir as práticas do clientelismo se reduz substancialmente
quando existem mecanismos de controle social que vigiam e alertam
quando se descobrem irregularidades ou manuseios sem controle na
distribuição das prestações econômicas. Neste sentido, a presença de
âmbitos institucionalizados de participação cidadã nos quatro países
conferem maior confiabilidade e certeza ao processo de seleção e assi-
nação das prestações econômicas” (Mirza et al., 2010).
6. Aumento do Investimento Social. Em um mundo convulsiona-
do por uma crise financeira e do modelo de acumulação neoliberal
que pareceria não ter fim, é necessário deixar claro a postura com
respeito ao conceito de Gasto Público Social e sua substituição pelo
conceito de Investimento Social. Neste sentido, toda vez que se fale
de gasto social se corre o risco real que seja passível de corte orça-
mentário como uma medida de ajuste diante de situações de cri-
se econômica. De fato, este tipo de medidas significou no passado
uma transferência das piores consequências das crises conjunturais
da economia globalizada aos setores sociais mais desprotegidos. Ao
contrário, a conversão do Gasto Social em Investimento Social im-
plica uma perspectiva de longo prazo, para o desenvolvimento de
capacidades, portanto muito mais difícil de ser recortado. No enten-
dimento de que o Gasto Público Social deveria ser reconceitualiza-
do como um Investimento Social, observou-se uma tendência ao seu
aumento, principalmente nos valores destinados à saúde e educação,
sendo relevante e mantida nos anos recentes. Assim é que a América
Latina passou de 12,2% do PIB como média em 1990-1991 a 18% em
2007-2008, sendo levemente superior a 20% no MERCOSUL (CE-
52 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
PAL, 2010). Cabe lembrar que durante a crise observada em 2008
os governos da Região mantiveram os níveis incrementais do Gasto
Social no sentido contrário do que ocorrera na última década do
século passado. A prioridade colocada na atenção das necessidades
sociais acima de tudo dos setores mais vulneráveis, demonstra não
só a especial sensibilidade das esquerdas ante às situações de po-
breza e indigência, mas a intencionalidade de imprimir um caráter
anticíclico ao Gasto Público Social (GPS) com a finalidade de que
opere como freio e absorção dos efeitos negativos das crises do ca-
pital. “Não obstante, tanto o gasto público em geral, como o gasto
social, continuam sendo altamente pró-cíclicos, especialmente nos
setores de educação e saúde. Porém, para enfrentar a crise financeira
internacional, a grande maioria dos países desenvolveram políticas
sociais e fiscais ativas: não só defenderam, mas também incremen-
taram o gasto para incrementar diversos programas de estímulo ao
emprego e de subsídios e transferências. Isso demonstra que, diante
das contradições econômicas, deve-se fortalecer o trabalho em ma-
téria de política social e destinar maiores quantidades de recursos
precisamente em ditas etapas” (CEPAL, 2010).
7. Reformas sociais. Em várias das nações da Região se incremen-
taram reformas sociais que foram transformando a fisionomia de
alguns setores fundamentais na esfera de produção de bem-estar.
Saúde e educação foram os setores privilegiados tanto que também
se modificaram algumas das prestações sociais não contributivas
históricas como o caso das assinações familiares no Uruguai e na
Argentina. A re-estrutura global dos sistemas de saúde, aumentando
Políticas públicas e desenvolvimento social · 53
e redistribuindo os recursos públicos, estabelecendo controles de
qualidade nas prestações, privilegiando a atenção primária em saúde
priorizando a promoção e prevenção, a descentralização dos servi-
ços sanitários com participação de agentes locais e a regularização
dos mercados, tudo isso faz que as reformas em curso consolidem
a universalização no acesso, uso e desfrute dos direitos correlativos.
No setor da educação também se registraram mudanças relevantes
ainda que incompletas e insuficientes; certamente se elevaram os
indicadores relativos à matrícula (acima de tudo no ensino funda-
mental), à média de escolarização e à incorporação dos setores mais
excluídos em zonas urbanas e rurais; também se registraram con-
quistas significativas na redução do analfabetismo. Em conjunto as
reformas ainda são parciais e em alguns casos se focalizaram em uma
re-engenharia organizacional, com certo descuido dos conteúdos
pedagógicos substantivos. No entanto, as transformações de ambas
as políticas setoriais dão conta de estratégias que foram iniciadas
tendo como finalidade a integração social.
8. Maior preocupação pela articulação de políticas setoriais. Há
vários anos está em funcionamento o Conselho Nacional de Coor-
denação de Políticas Sociais como órgão estatuído formalmente no
organograma do Estado, tanto na Argentina como no Uruguai. En-
quanto no Paraguai o Gabinete Social tomou a iniciativa da articula-
ção entre agências públicas para o desenvolvimento de planos e pro-
gramas sociais, no Brasil esta função está concentrada em boa parte
na própria Presidência e no MDS (Ministério de Desenvolvimento
Social e Luta contra a Fome), ainda quando se observam múltiplos
54 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
âmbitos a nível estadual e municipal como os Conselhos de Direitos
formados por representantes do governo e da sociedade civil, com
estrutura custeada pelo Estado e poder de voto e/ou consulta sobre
a definição das políticas públicas. O propósito de todos eles aponta
a melhorar a gestão pública, procurando efeitos sinérgicos das ações
estatais e reduzindo custos de execução. Convivem ditos espaços de
intercâmbio e articulação com as esferas específicas e setoriais de
atuação, manifestando problemas de competição entre agências pú-
blicas, dificuldades de articulação vertical e prerrogativas excluden-
tes que inibem a existência de intervenções similares, o que constitui
uma soma de barreiras que freiam ou atrasam as mudanças da cultura
burocrática.
9. Políticas sociais e políticas econômicas. As políticas sociais his-
toricamente estiveram subordinadas aos desígnios das políticas eco-
nômicas, especialmente em tempos da hegemonia neoliberal. Para
algumas teorias, as políticas sociais deveriam somente aplicar cor-
retivos ou paliativos em função das consequências ou efeitos que as
políticas econômicas produzissem. Para outras, as políticas sociais
devem se amalgamar às políticas econômicas no marco de uma es-
tratégia de desenvolvimento bem definida. O ocorrido nos últimos
vinte anos evidenciou uma forte incongruência e contradição en-
tre políticas econômicas e políticas sociais. Em efeito, assumia-se
então que as políticas sociais deviam “esperar” as assinações orça-
mentárias residuais, uma vez determinada a política macroeconô-
mica. Na verdade, a política social se subordinava àquela política,
que privilegiava os indicadores fiscais, monetários, comerciais, entre
Políticas públicas e desenvolvimento social · 55
outros. A mudança de orientações políticas do último decênio teve
seu correlato no campo das políticas sociais, que giraram radical-
mente seu eixo para não comprometer as prioridades determinadas
pelas situações extremamente graves e não sujeitá-las aos equilíbrios
macroeconômicos. O panorama na Região reflete atualmente uma
tendência com descontinuidades e contradições na medida em que
se aplicaram fortes medidas dirigidas a reduzir a pobreza, mas com
impactos ainda fracos em relação à redução da desigualdade social,
sendo que, por outro lado, se registraram em alguns anos indica-
dores de concentração da riqueza. Certamente, este é um dos te-
mas emergentes das atuais agendas políticas em praticamente todos
os países do MERCOSUL, ressaltando a vocação redistributiva e o
compromisso dos governos que indica uma tendência contínua.
10. De objetos da assistência pública a sujeitos de direitos. É justo
reconhecer e advertir que a mudança de perspectiva e conceptu-
alização das políticas sociais aposta na maior participação dos ci-
dadãos através da criação de novos âmbitos institucionalizados e à
descentralização da implementação dos planos e programas sociais.
Os “destinatários” das políticas sociais não se consideram como ob-
jetos (passivos) da assistência pública, mas como sujeitos de direitos,
cidadãos ativos com capacidades para desenvolver uma autonomia
crítica e participativa. Ainda mais quando algumas das ações vão
explicitamente direcionadas a gerar e promover um maior grau de
consciência sobre os direitos exigíveis de vastos contingentes de ci-
dadãos que estão em situação de vulnerabilidade socioeconômica.
56 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
11. Perspectiva territorial e descentralização das políticas sociais. Fi-
nalmente, parece evidente que nesses últimos anos tanto o desenho
como a implementação das políticas públicas sociais incorporaram
a abordagem a partir e em função das características territoriais. A
diversidade cultural, econômica e geográfica que expressam os espa-
ços físicos é tida não só como dado de referência que não se pode
passar por alto, mas também como exigência de adequação das po-
líticas públicas às necessidades singulares das localidades urbanas e
rurais articuladas com espaços maiores, apontando à redução das
assimetrias e desvantagens acumuladas em décadas passadas. Mas,
sem dúvida, a participação dos atores locais constitui um elemento
central das novas práticas institucionais na construção de respostas
às problemáticas sociais com perspectiva territorial. Neste sentido,
a descentralização supõe a incorporação da consulta e a participa-
ção das comunidades, o envolvimento direto dos governos locais e a
transferência de recursos, competências e poderes aos âmbitos mais
próximos da população (juntas locais, conselhos municipais, entre
outros).
Políticas públicas e desenvolvimento social · 57
III. A agenda social e seus desafios

Abordar os grandes desafios da atualidade em relação ao tipo de po-

líticas sociais que é necessário implementar na Região conduz inde-
fectivelmente a instalar como eixo transversal das políticas sociais
o respeito pelos direitos humanos e, em consequência, a promoção,
acesso e apropriação dos direitos de cidadania.
Assim o estipula a Reunião de Ministros e Autoridades do De-
senvolvimento Social (RMADS) na declaração de seus princípios:
“Do MERCOSUL Social pensamos em cidadãos, promovemos ações
em torno da proteção e promoção social a partir de uma perspectiva
de direitos que se propõe o objetivo de garantir a igualdade de opor-
tunidades no acesso a um real desenvolvimento humano integral.
Não aprovamos as visões fragmentadas da realidade, mas assumimos
a complexidade das problemáticas e buscamos dar uma resposta in-
tegral aos problemas existentes, pois a verdadeira dimensão de uma
política social leva em consideração todos os campos da realidade,
em seus aspectos econômicos, sociais, políticos e culturais”11.
Nesse contexto, é fundamental analisar a capacidade do Estado
na construção da cidadania através das políticas sociais, já que na

11. Declaração de Princípios do MERCOSUL Social.

A agenda social e seus desafios · 59

relação entre política social e cidadania se podem distinguir dois
aspectos. Um deles tendeu a identificar criticamente os graus de
universalidade real e acesso efetivo dos cidadãos aos conjuntos de
direitos, habitualmente distinguidos em civis e pessoais, políticos
e sociais, mais toda uma gama de novas gerações de direitos fusio-
náveis (Andrenacci, 2003) com estas três distinções básicas. Outro
uso, mais recente, associa a noção de cidadania ao exercício da parti-
cipação política e cultural efetiva dos cidadãos em suas comunidades
locais ou nacionais, e no nível em que os Estados nacionais e locais
representam aos cidadãos ou são permeáveis à incidência dos inte-
resses individuais e coletivos daqueles.
“O aspecto que interessa ressaltar aqui é que tanto o sistema de
direitos e deveres como a participação política e cultural efetiva têm
consequências materiais de variável intensidade, as quais tendem a
consolidar uma “posição” do indivíduo-cidadão na estrutura social e
política do Estado-nação. A cidadania materializa, desde este ponto
de vista, uma sorte de status jurídico, político e socioeconômico”
(Andrenacci e Repetto, 2006). Os modelos de proteção e promoção
de políticas sociais definem modalidades diferentes de cidadania,
através de “regimes de bem-estar” que têm como consequência
12
modelos diferentes de estratificação social.
Estas ideias voltam a colocar, ao mesmo tempo em que ex-
põem, as características do papel que deve desempenhar o Estado
como principal agente do público e, em particular, de uma política
social baseada em um enfoque de direitos. Neste sentido, se pode
12. A articulação do Estado com as esferas do mercado, a família e a comunidade constitui o
regime de bem-estar (Esping-Andersen, 1990, 1999).
60 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
afirmar que as políticas sociais são exigentes em relação à qualidade
das instituições sociais que requerem, assim como em relação aos re-
cursos financeiros, eficiência, transparência e integridade. O termo
“capacidade” se refere não só à provisão direta de serviços sociais
por parte do Estado através do gasto público, mas também à capaci-
dade do Estado para regulamentar e estimular os atores não estatais
na satisfação dos requerimentos dos setores sociais.
Portanto, pensar o Estado não é fazê-lo unicamente como se
pretendeu a partir da literatura neoliberal, a partir da sua capacidade
administrativa ou tecnocrata, mas, mais importante ainda, a partir
da sua capacidade política. Esta dimensão do Estado se orienta no
sentido de forjar o consenso ou pactos/acordos sociais necessários
para coordenar ações, o que do contrário terminaria em iniciativas
segmentadas ou divergentes.
Existe um acordo nos países do MERCOSUL em relação à im-
portância de recuperar o papel estratégico do Estado em sua função
política, como âmbito público de convergência dos interesses coleti-
vos e, portanto, como máxima instância de articulação social na apli-
cação de suas políticas governamentais, orientadas ao bem comum.
Ainda assim, será necessário desenhar mecanismos que fortaleçam
as capacidades Estatais para que possa desempenhar ditas funções.
Reforçar as capacidades estatais implica:
• Um maior nível de autonomia relativa sobre a necessidade de
aumentar a margem de liberdade de ação a respeito dos atores
externos e internos;
• Maiores níveis de efetividade, sobre a possibilidade de produzir
os impactos esperados em relação aos efeitos buscados, para
A agenda social e seus desafios · 61
 garantir que as instituições sejam o âmbito efetivo de interação
social;
• Maior nível de legitimidade, em relação à aceitação ativa da or-
ganização estatal por parte dos atores externos e internos;
• Maiores níveis de participação real da sociedade, não só nos
processos de accountability, mas também no reconhecimento e
envolvimento na resolução das necessidades propostas a partir
dos territórios.
Em resumo, o giro que se queira dar a partir das políticas sociais
requererá, entre outros fatores, do fortalecimento das capacidades
políticas e administrativas dos Estados nacionais e sub-nacionais. Isso
possibilitará a construção de uma institucionalidade social acorde
com os desafios que propõe a Região em matéria de políticas sociais.
Desta maneira será viável o desenho estratégico de políticas sociais
que dêem resposta à complexidade das problemáticas regionais a par-
tir de uma abordagem integral e intersetorial. Pensar neste tipo de
políticas implica incorporar ou aprofundar diversos atributos que as
políticas sociais devem ter, o que conformará grandes desafios em re-
lação ao caminho que vão percorrer. Entre eles podemos mencionar:
Abordagem integral: implica a necessidade de integrar e articu-
lar a assistência, a promoção e o desenvolvimento a partir de uma
perspectiva cidadã. É importante não negar a dimensão assistencial,
já que é intrínseca a toda política social. Isso não implica cair no as-
sistencialismo, o que gera uma população objeto das políticas como
cativos de um Estado paternalista que não constitui cidadãos.
62 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
Não devemos deixar de reconhecer o papel do trabalho digno
como mecanismo de integração social por excelência. O mercado de
trabalho representa a peça principal entre o crescimento econômi-
co e a redução da pobreza, tal como destacou a CEPAL em vários
estudos (CEPAL, 2000a, 2000b; Nações Unidas, 2005). A criação
de emprego, as melhoras das remunerações reais —associadas ao
aumento da produtividade— e a cobertura e características da pro-
teção social dos empregados são os mecanismos que permitem tra-
duzir o crescimento em maiores rendas e maior bem-estar para os
lares com membros economicamente ativos.
Neste sentido, se requer pensar na solidariedade para a prote-
ção social de maneira integral, vale dizer, dentro e fora do mundo
do trabalho, em sistemas que combinem mecanismos de proteção
e promoção social e políticas de geração de emprego. Além de bus-
car formas de melhorar a capacidade das economias nacionais para
gerar empregos de maior qualidade e estender a base contributiva,
deve-se avançar no que diz respeito a garantir um financiamento
adequado e estável para complementar a proteção pela via laboral,
com mecanismos solidários de proteção não contributiva. Isto nos
coloca nas problemáticas que a Região deve abordar em curto prazo,
para pensar em um desenvolvimento estratégico das políticas sociais.
Talvez a combinação de políticas de transferência condicionada de
dinheiro com políticas de promoção social seja um caminho transi-
tório, mas de nenhuma maneira um fim em si mesmo, em direção
às políticas de maior universalidade e construção de cidadania. Este
será nosso horizonte em relação à possibilidade de garantir através
dos Estados nacionais dentro do Bloco do MERCOSUL não só o
A agenda social e seus desafios · 63
acesso, mas a apropriação dos direitos através do fortalecimento de
capacidades pessoais e comunitárias, já que a só restituição de um
direito, por exemplo, não garante o desenvolvimento de pessoas, fa-
mílias e comunidades.
(Re)construir um novo Estado de Bem-estar: este é um dos desa-
fios globais mais significativos e complexos da Região; efetivamente
já há um caminho percorrido em direção a transformar os sistemas
de proteção social no MERCOSUL. No entanto, a caracterização do
período iniciado há quase uma década se assimila mais a uma transi-
ção moderada que a uma fase consolidada de mudanças profundas.
“Segundo um influente artigo de Peter Hall (1993) as mudanças de
paradigma nas políticas se produzem através de três ordens de mu-
dança: primeiro, ajuste de instrumentos disponíveis; segundo, mu-
dança de instrumentos ou técnicas mas não de objetivos; terceiro,
mudança de instrumentos e objetivos” (Adelantado, 2010). A partir
desta perspectiva não há dúvida que a matriz de bem-estar transcor-
re em um processo vigoroso de mudanças e as políticas sociais como
produtos específicos dos governos se reformulam modificando tan-
to seus objetivos como seus instrumentos. A Região toda precisa de
uma transformação que vá além da ordem instrumental-operativo
para se situar no que precisamente sublinhava Hall, uma mudança
de paradigma de integração social e política.
Superar os traços liberal-residualistas das políticas sociais: isso su-
põe primeiro reconhecer que nesta transição a um novo modelo de
proteção social subsistem traços próprios dos anos noventa, ao mes-
64 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
mo tempo em que se operam modificações nos esquemas, critérios e
modalidades de políticas e programas sociais. A articulação do pólo
contributivo com o pólo não contributivo se encaminha sobre a base
da universalidade e da focalização subsidiária. Simultaneamente de-
verão se reforçar aquelas intervenções públicas tendentes a incluir
mais cidadãos ao mercado de trabalho e ampliar o sistema de se-
gurança social, desenvolvendo programas específicos de formação
contínua e requalificação laboral.
Aprofundar as reformas sociais a partir de um enfoque de universa-
lidade e gratuidade dos bens e serviços sociais públicos: Em quase toda a
Região se implementaram reformas sociais no sentido de expandir
a oferta pública, melhorando a acessibilidade às prestações sociais e
colocando a ênfase na extensão dos serviços educativos e de atenção
sanitária. É nesta direção que se deve assegurar a continuidade e o
aprofundamento das reformas sociais com critérios de universali-
dade e gratuidade dos serviços e bens públicos. O exercício efetivo
dos direitos de cidadania para importantes segmentos populacionais
do MERCOSUL depende quase exclusivamente da capacidade do
Estado para proporcionar a satisfação das necessidades de ditos se-
tores sociais.
Transformar as estruturas produtivas de maneira concomitante à
justiça social: isso supõe advertir que os esforços que se continuem
fazendo no campo das políticas sociais não terão efeitos duradouros
e irreversíveis a menos que se intervenha no campo propriamente da
produção com impactos na distribuição primária da renda, que inclui
A agenda social e seus desafios · 65
tanto as políticas das estruturas produtivas, como aquelas especial-
mente dirigidas à retribuição do trabalho, que implica o aporte à pro-
dução salarial ou não salarial (Terra, 1990). Isso significa a reformula-
ção dos esquemas e padrões de retribuição do trabalho, a revisão de
certos modos de produção que tendem a reproduzir precisamente a
pobreza, e a especial promoção dos formatos e modalidades de caráter
associativo de geração de riqueza tanto a nível urbano como rural.
Repensar e reelaborar a própria noção de desenvolvimento em um
âmbito democrático: Já faz muito tempo que a noção de desenvolvi-
mento superou sua identificação quase exclusiva com o crescimento
econômico; isto é, entendido como o aumento simples dos bens,
objetos e artefatos (Max Neef, 1986; Sen, 1992; Amin, 2003), para
reconceitualizá-lo a partir de um enfoque mais completo e integral,
concebendo-o não como aumento somado aos ativos, bens ou ser-
viços totais produzidos por uma sociedade, mas como o desenvol-
vimento das potencialidades de todos os membros da sociedade, a
fim de uma realização plena das necessidades humanas (Max Neef,
1986). O conceito de desenvolvimento humano assumido por todos
os organismos internacionais implica, em consequência, a revisão
da pertinência e valor adjudicado aos equilíbrios macroeconômicos
e ao indicador onipresente do PIB como únicas medidas para regis-
trar o avanço aos estágios superiores do desenvolvimento. Porém, a
reelaboração do conceito de desenvolvimento não supõe desconsi-
derar a relevância do crescimento econômico, mas submetê-lo aos
interesses e necessidades da população, com especial cuidado na
preservação dos recursos naturais e o cuidado do meio ambiente.
66 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
Fortalecer uma coalizão sócio-política hegemônica no marco de um
projeto emancipatório: A participação dos atores sociais é de suma
importância para garantir que o projeto democrático de transforma-
ções continue afiançando na Região, pelo que haverá que incentivar
a implicação dos movimentos sociais, das organizações da sociedade
civil com uma perspectiva ampla e inclusiva. Os avanços nesse sen-
tido deram exemplos multivariados; assim é como em alguns dos
países se abriram novos espaços e âmbitos institucionalizados, em
outros se re-hierarquizaram os organismos de caráter local e mu-
nicipal, de tal maneira que mais atores sociais se somam no debate
dos assuntos públicos. Por outra parte, um projeto emancipatório
significa a promoção de uma cidadania proativa, capaz não só de
lograr uma autonomia de agência, mas, e acima de tudo, o status
de autonomia crítica: “A autonomia crítica implica a capacidade de
comparar regras culturais, para analisar as regras de nossa própria
cultura, para trabalhar com outros, para mudá-las e, in extremis, para
dar o passo à outra cultura” (Doyal y Gough, 1991).
Desmercantilização: será o grau em que o bem-estar se distancie
do poder aquisitivo e, portanto, do modo em que o indivíduo se in-
serta no mercado. “O sentido de não contributivo significa do ponto
de vista econômico o acesso a algo fora das relações de mercado,
isto é, desmercantilizado ou desmercadorizado” (Sposati, 2009). Na
medida em que os Estados recuperem seu papel e fortaleçam suas
capacidades para gerar mecanismos de redistribuição e de integra-
ção social, se reduzirão as margens de estratificação nos níveis de
bem-estar, recuperando níveis perdidos de universalidade. Implica
A agenda social e seus desafios · 67
reposicionar o Estado no marco das políticas sociais e dos processos
de integração socioeconômica, passando de uma matriz centrada no
mercado a uma matriz centrada no Estado. Como se destaca, será
importante atender o fortalecimento de suas capacidades não só ad-
ministrativas, técnicas, mas principalmente políticas, para a recupe-
ração deste papel.
Desfamiliarização: será o grau no qual o bem-estar deixe de ser
exclusiva responsabilidade das famílias e, por consequência, princi-
palmente das mulheres. Na medida em que os Estados se afastam da
estrutura de produção de riscos e proteções há dois resultados possí-
veis: ou se produzem processos adaptativos das famílias, comunida-
des e/ou mercados para absorver ditos riscos (o que não implica que
estejam em condições de fazê-lo); ou se incrementam os riscos não
cobertos em quantidade e qualidade para certos grupos sociais. O
problema é que, para que as famílias, as comunidades e os mercados
possam internalizar e absorver estes riscos, devem-se cumprir certas
pré-condições. Quando estas condições não estão dadas, os novos
riscos que não encontram resposta no Estado e que tampouco a en-
contrarão em modalidades adaptativas de mercado, família e comu-
nidade, se expressarão em três problemas que vão afetar profunda-
mente a coesão social de uma nação (Filgueira, 2007). Em definitiva,
não é uma relação de dependência sob um Estado paternalista o que
pensamos como sistema de proteção, mas é necessário reconhecer a
importância do papel do Estado como ator fundamental na estrutu-
ra de produção e proteção de riscos. Neste sentido, é fundamental
que o fato de recorrer à assistência seja só com o fim de reparar o
68 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
tecido social para proteger a família. Com isso se pretende que as
oportunidades e recursos que se geram lhes permitam recuperar ou
dispor de habilidades e destrezas, funcionalidade e resolução eficaz
para a condução da vida cotidiana, “fomentando a organização e a
associatividade em um espaço territorial local dando o sentido de
que as mesmas pertencem ao seu entorno” (Kirchner, 2006). Enfim,
diante das políticas de desfamiliarização afirmamos que a família é o
sujeito das políticas sociais a partir de uma modalidade de coopera-
ção integral e intersetorial: a família e a pessoa como sujeito poten-
cial, a comunidade como sujeito facilitador e o Estado ativo como
garante da proteção social através de políticas sociais integrais.
Desclientelização: entendemos como o grau em que o acesso à
política pública deixa de estar sujeito às relações clientelares (An-
drenacci, 2006) e se encaminha até maiores níveis de universalismo.
Justamente se trata de romper com o círculo vicioso que geram as
políticas sociais assistencialistas sobre a dependência dos “indiví-
duos” de um Estado paternalista, cerceando toda possibilidade de
emancipação e acesso a maiores patamares de cidadania por parte
da população. A política social não é um conjunto de decisões do Es-
tado sobre os grupos que considera mais conveniente intervir. Con-
siderando estes elementos, e analisando a política social, observa-se
um conjunto de intervenções da sociedade sobre si mesma (com o
Estado como agente institucional com maior ou menor importância
relativa segundo o caso), as quais pautam os modos em que se produz
o processo de integração social. Estas intervenções estabelecem, ou
co-estabelecem (de acordo com suas diferentes intensidades e mo-
A agenda social e seus desafios · 69
dalidades), condições mínimas ou básicas comuns de reprodução e
socialização para os indivíduos e grupos que coexistem no espaço de
um Estado-nação (Andrenacci e Repetto; 2006).
Este conjunto de condições mínimas básicas é que chamamos
“patamar da cidadania”. Sobre esse limiar, a política social determina
igualdades sociais mínimas e desigualdades sociais máximas, que são
as pautas essenciais da cidadania moderna.
A cidadania implica o pertencimento de um indivíduo a um
Estado-nação. Seu “pertencimento” implica para um indivíduo a
qualidade de sujeito de um conjunto de direitos e deveres que com-
partilha com todos os outros cidadãos e que configura um míni-
mo comum (teoricamente universal, mas estratificado na prática)
de prerrogativas, regras de convivência e obrigações no marco do
Estado-nação. É necessário optar por uma visão da política social
que rompa com aquelas concepções neoliberais da política social,
enfocadas em uma concepção utilitarista do todo social (comuni-
dade como receptora ou depositária passiva de programas sociais
focalizados e estancados).
O desafio é reverter as concepções de desenvolvimento social
com um forte componente assistencialista, paternalista e individua-
lista onde o sujeito é despojado de seus direitos sociais, localizando-
se como “merecedor” ou “cliente” (de acordo a uma lógica cliente-
lista onde se pretende obter crédito público eleitoral com diversas
intervenções). Esta visão é a que se deve superar, já que conduz ao
assistencialismo; é uma assistência dirigida intencionalmente a par-
tir de um paternalismo cativo, com um forte personalismo que ge-
rou quase exclusivamente clientelismo político.
70 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
Políticas contra-cíclicas: é necessário incorporar ao desenho de
políticas socioeconômicas um novo viés anticíclico do investimento
social (não concebemos o monto destinado ao social como “gasto so-
cial”). As distintas crises que sofreu a Região mostram como em um
momento de contração econômica, produto dos ciclos do sistema ca-
pitalista, o primeiro que se reduz é o orçamento em políticas sociais,
mostrando desta maneira um caráter pró-cíclico do investimento so-
cial. É fundamental o investimento social orientado aos grupos de
menor renda, com políticas contra-cíclicas de longo prazo que con-
trarrestem o vai-e-vem das contingências, com garantias explícitas e
níveis de qualidade garantidos. Os sistemas de proteção e promoção
social aparecem assim como uma alternativa integral de grande utili-
dade; no entanto, requerem avanços substantivos em matéria de se-
gurança financeira e estabilidade institucional. A isso se deve somar o
fato de que o aumento do investimento social tenha como principal
objetivo a redução das desigualdades através de uma redistribuição
mais justa e equitativa. Cabe destacar que, nos momentos mais sen-
síveis da crise internacional, a Região aplicou medidas anti-cíclicas
para amortecer os efeitos da crise na população mais vulnerável.
Políticas para reduzir a pobreza: é fundamental incorporar como
uma das linhas transversais das políticas sociais a noção de “cresci-
mento pró-pobre” (Kakwani e Pernía, 2000). Particularmente, pre-
ferimos dizer desenvolvimento pró-situação-de-pobreza, ou seja, a
adoção de uma estratégia direcionada a favor das pessoas em situa-
ção de pobreza, de forma que estas se beneficiem proporcionalmen-
te do desenvolvimento em maior medida, que os setores mais enri-
A agenda social e seus desafios · 71
quecidos. “A ação do Estado no sentido de direcionar os resultados
do crescimento econômico para as pessoas em situação de pobreza
é imprescindível, dado que o crescimento que resulta das forças do
mercado tende a favorecer proporcionalmente mais ao quintil de
maior concentração de riquezas que ao quintil de menor acesso, já
que o primeiro tem vantagens inerentes (capital humano, social e
material) a uma economia de mercado” (RMADS, 2006).
Melhorar a gestão pública: supõe aumentar a eficiência na apli-
cação e administração dos serviços e prestações estatais em todos
os seus níveis. Também implica a desburocratização e simplificação
dos fluxos e procedimentos administrativos com o foco colocado
na consecução de resultados qualitativamente superiores em tem-
pos mais curtos. Também deverão se conciliar de melhor maneira a
planificação de médio e longo prazo com a geração de respostas de
aplicação concreta e urgente, de acordo com as demandas e neces-
sidades sociais. A busca de formatos inovadores e soluções pragmá-
ticas aos problemas sociais é –sem dúvida- um desafio para todos
os responsáveis da gestão pública em diálogo permanente com os
cidadãos e os múltiplos atores sociais implicados.
Conseguir uma integração latino-americana plena sobre a base
da igualdade, da solidariedade, da liberdade, o respeito, a diversida-
de e a participação cidadã: as chaves da integração foram o consenso
em torno ao rumo do Bloco MERCOSUL, a atenuação das assime-
trias estruturais e a confiança no mútuo benefício como resultado
dos intercâmbios comerciais intra-regionais. Porém, faz alguns anos
que se adicionou uma perspectiva social que acelerou a aproximação
72 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
entre os Estados Parte e obteve muito mais facilmente os pontos de
convergência política e estratégica que uma década e meia atrás, e
que hoje se mostra como um sistema que consolidou uma articulação
da dimensão social através do início da CCMASM, um programa de
ação integral com a aprovação do PEAS e que manifesta – através
dos projetos de caráter regional– sua tradução mais tangível em nos-
sos territórios e comunidades.
Grande parte do êxito desse processo foi dado pelo diálogo ati-
vo entre diversos setores do MERCOSUL; precisamente a recente
criação da figura do Alto Representante Geral constitui um elemento
propício para manter a dimensão social na agenda global do Bloco.
A projeção do Bloco ao resto do subcontinente exige que aque-
le cumpra um papel muito destacado nos itinerários de uma integra-
ção mais ampla, e a dimensão social também facilita uma perspec-
tiva comum que problematiza precisamente a dimensão econômica
e comercial em função dos interesses, necessidades e demandas dos
povos. As chaves passam pela solidariedade, o respeito à diversidade
e a busca de parâmetros de equidade e liberdade para as nações que
apostem na conquista de um espaço no sistema-mundo (Wallers-
tein, 1979, 1984), e se coloquem em posição mais vantajosa para seus
próprios interesses simultaneamente tanto como bloco integrado e
quanto estados nacionais.
Em definitiva, todos os aspectos detalhados levam a assumir
que são muitos os desafios que o MERCOSUL tem adiante. Será
necessário aunar esforços em vistas a construir um espaço de inte-
gração onde as particularidades e diferenças de cada um dos países
A agenda social e seus desafios · 73
possibilitem uma sinergia regional que dote aos países da Região de
maiores graus de autonomia das pressões internas e externas. Nis-
so radica a força do Bloco e a esperança das demandas sociais por
serem resolvidas. Respeitar e incluir as particularidades implica re-
conhecer as assimetrias entre os países do Bloco. Não intervir sobre
elas atenta diretamente contra qualquer possibilidade de construção
de uma identidade regional definida pela integração equilibrada, so-
lidária e plural. Por sua vez, a sustentabilidade do Bloco não só ra-
dica em conseguir competitividade e crescimento, mas também em
gerar condições que contribuam sinergicamente ao acesso e exercí-
cio dos direitos de cidadania, como plataforma essencial para dotar
de legitimidade ao processo de integração e para contribuir à criação
do sentido de pertencimento a uma identidade regional.
Esta só será possível na medida em que todos os cidadãos se
reconheçam, vejam refletidos seus rostos, começando por gerar me-
canismos que possibilitem uma “participação real” na estrutura do
MERCOSUL. O aprofundamento e o incremento desta identidade
é o que possibilitará superar visões de desenvolvimento especula-
tivas onde prevalecem os interesses nacionais sobre os desafios e
necessidades regionais. Pensar o MERCOSUL implica transcender
a visão local em direção ao regional. Começar a encontrar as fortale-
zas em matéria social implicará em primeira instância sistematizar e
avaliar as diversas necessidades e políticas sociais implementadas.
O conhecimento sobre as diversas políticas sociais a partir de
avaliações rigorosas pode ser de grande utilidade para gerar consen-
sos sobre que tipos de políticas são necessários, assim como para re-
desenhar os programas atualmente em vigência. A avaliação de políti-
74 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual
cas e programas sociais, e a difusão das mesmas na sociedade têm um
papel importante na promoção de boas práticas em políticas públi-
cas. Mas não devemos esquecer-nos de passar da “ideia à ação”, já que
se não conseguirmos gerar políticas sociais regionais que promovam
a equidade, a integração social e a igualdade, perderemos de vista o
principal objetivo deste espaço de integração, que é melhorar as con-
dições de vida dos povos. Sem políticas de redistribuição de renda
que combatam a exclusão social e a pobreza, que gerem emprego de
qualidade, e sem políticas que incrementem níveis de acesso e apro-
priação de cidadania, estaremos longe de conformar uma consciência
regional sobre a importância deste espaço de integração. Depende
de todos nós a continuidade das conquistas e o curso que siga este
espaço; as potencialidades e os desafios estão à vista.
“Nossos desafios e nossos sonhos e, em geral, os desafios e pro-
pósitos de aprofundar o MERCOSUL se inscrevem em um processo
que gerou dificuldades, mas ao mesmo tempo propiciou oportuni-
dades para sustentar a integração de nossos povos. Impulsamos um
MERCOSUL que garanta o desenvolvimento integral de nossos
povos. Concluindo, o MERCOSUL deve ser um espaço onde con-
virjam as demandas de uma cidadania cada vez mais participativa,
mais consciente de seus direitos, deveres e obrigações, mas, acima
de tudo, consciente de seu pertencimento ao espaço maior de apoio,
conformando a consciência regional que o processo de integração
demanda nesta instância”13.
13. Declaração de princípios do MERCOSUL Social. Carta de Montevidéu, XIII Reunião da
RMADS. Montevidéu, 23 de novembro de 2007.
A agenda social e seus desafios · 75
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80 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual

A dimensão social do MERCOSUL

TEXTO
Christian Adel Mirza
Mariano Nascone
Marcelo Mondelli
Carmen García

Edição
Carla Aragão

Produção editorial
Tekoha

Tradução do espanhol
Carolina Dohmen (pp. 15-16)
Daiane Pereira Rodrigues (pp. 17-78)

ISBN: 978 - 99967 - 716 - 0 - 6

Assunção, Paraguai, dezembro de 2012

INSTITUTO SOCIAL DO MERCOSUL

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