“El discreto encanto del consenso de Washington”:

Jan Kregel

Alternando estrategias de desarrollo en América Latina

 América Latina (AL) ha experimentado con dos estrategias de desarrollo en los últimos dos
siglos.
 Primero, durante los primeros 100 años de vida independiente, AL buscó integrarse cada vez
más en el sistema de comercio internacional a través de una estrategia de desarrollo orientada
hacia afuera. El famoso modelo de exportación de materias primas.
 Este modelo fue inicialmente muy éxito y así poco antes del inicio de la Primera Guerra
Mundial, Argentina´, por ejemplo, tenía un ingreso percapita superior al de Francia,
Alemania, Italia o España.
 Sin embargo, esta política tambaleó cuando la economía estadounidense reemplazó a la
británica como el motor de la demanda global, y finalmente se convirtió insostenible cuando
se produjo el colapso de los precios de los commodities y los países desarrollados impusieron
restricciones al comercio durante la depresión de los años 30.
 La respuesta de AL fue una nueva estrategia de desarrollo: la industrialización desde adentro
o lo que posteriormente se conocería como la industrialización por sustitución de
importaciones.
 Similar a la experiencia de la reconstrucción europea, AL también experimentó “milagros
económicos” de rápido crecimiento baja esta política. De 1950 a 1970, las ocho principales
economías de la región (Argentina, Brasil, chile, Colombia, México, Perú, Uruguay y
Venezuela) creció a un ritmo de 5.25% de promedio anual.
 Sin embargo, esta política de industrialización por sustitución de importaciones (ISI) probó
estar pobremente preparado para la creciente globalización de los flujos financieros que
ocurrieron en los ’70 luego de la caída del sistema de Bretton Woods.
 La recirculación de petrodólares produjo un alto incremento del endeudamiento externo, lo
que a su vez condujo a la crisis de la deuda, hiperinflación y la “década perdida” de los ’80.
 La solución de la crisis a través del Plan Brady requirió la introducción de medidas que
atraerían flujos de capital internacional suficientes para pagar la deuda. Esto fue logrado con
un retorno a la estrategia decimonónica basada en el libre comercio y requirió la eliminación
de las instituciones de desarrollo interno para permitir que el comercio basado en las ventajas
competitivas, financiado con capitales foráneos, actúe como el motor del crecimiento.
 Estas políticas, llamadas “neoliberales”, fueron oficializadas en el “Consenso de Washington”
enunciado por Williamson como la solución a los problemas de la década perdida.

El respaldo académico de las estrategias de desarrollo en AL

 Estos cambios en las estrategias de desarrollo estuvieron acompañados por cambios en la

opinión académica sobre la estrategia apropiada que deberían seguir los países
subdesarrollados.
 Estos cambios en la academia a su vez replicaban lo que sucedió en los países desarrollados
en donde al auge de las políticas Keynesianas que generaron altos niveles de crecimiento y
empleo le siguió una contrarrevolución que hizo que el monetarismo (doctrina económica
detrás del neoliberalismo) surgiera como solución a la inflación de los ’70 y, finalmente, un
regreso a la economía clásica pre-keynesiana en los ’80.
 De hecho una década antes del pronunciamiento del Consenso de Washington, Deepak Lal
atacó a lo que llamó la economía tradicional del desarrollo. Su ataque se basaba en señalar
 que era un error sostener que se necesitaran soluciones específicas para las economías
subdesarrolladas. En su opinión, el comportamiento económico racional que es la base de toda
política económica es universal, por lo que la aplicabilidad de las recetas económicas también
es universal. No hay ni debe haber políticas económicas desarrollistas que funcionen
exclusivamente para los países subdesarrollados. Lo que existe es una solución universal a
todo problema económico en busca del crecimiento y desarrollo.
 Esta contrarrevolución monetarista señaló que se debía eliminar la presencia del estado en la
economía, se debía abrir los mercados y las economías locales a la competencia internacional,
y que se debía eliminar las regulaciones de los mercados. Estas medidas eran la base para
eliminar los “errores e inconsistencias” de la industrialización por sustitución de
importaciones (ISI) que lo único que logró fue proteger industrias y empresas estatales
ineficientes.
 Este argumento en el fondo sostenía que la crisis que vivió AL en los ’80 fue fruto del intento
fallido de los economistas desarrollistas tradicionales de formular y aplicar políticas
económicas específicas para el contexto de la región, cuando no había ninguna necesidad de
ello. En general, no se necesitaría de una teoría económica del desarrollo especial ya que la
teoría y las políticas ortodoxa del comercio eran las únicas herramientas necesarias para el
desarrollo.
 Williamson era conciente que su Consenso de Washington no proponía nada nuevo sino que
era un regreso a las ideas que eran consideradas la “ortodoxia” del pensamiento económico y
que era el centro del éxito de los países de OECD (Organización para la cooperación y
desarrollo económico).

La larga historia del Consenso de Washington

 Como ya se señaló las políticas económicas ortodoxas vienen desde el siglo XIX en AL y en
esa época no fue raro que incluso varios países de AL, como México o Chile, incluso
recurrieran a contratar a economistas extranjeros para dirigir las economías de sus países.
 Un enfoque parecido al Consenso de Washington se podía encontrar en las tempranas
políticas de desarrollo de las Naciones Unidas, donde sus técnicos tendían a considerar que
los problemas de desarrollo eran los mismos al margen de si se producían en Perú o en Africa.
 Asimismo, el Consenso de Washington fue también fruto de los intereses políticos de los
USA. También los intereses de diversos grupos económicos locales en AL apoyaban el
Consenso de Washington. Así, en México, el Coparmex, o en Brasil, el Conclap, o en
Argentina, el Consejo Económico Argentino (especie de Confieps en cada uno de estos
países) emitieron pronunciamientos abogando por la implantación de las medidas del
Consenso de Washington (eliminar presencia del estado en la economía, liberalizar y abrir
mercados, etc.).

Evaluación de los éxitos y fracasos de las políticas de desarrollo

 Hay dos formas de evaluar los éxitos y fracasos del Consenso de Washington y de la ISI:
1. En función a los cambios en las condiciones externas en la economía global, en
particular la relación entre AL y los países industrializados.
2. En función a evaluar el argumento académico que solo hay un enfoque
económico correcto para todos los contextos y países, por lo que la crisis de las
políticas heterodoxas requieren que eventualmente se regrese a la ortodoxia de la
economía clásica (liberalismo).
 A) Explicaciones alternativas del fracaso de las estrategias de desarrollo domésticas
 La aplicación del ISI que fue una política de desarrollo específica para AL tuvo un
performance positivo por casi un cuarto de siglo. Por ello, surge la pregunta del por qué ese
performance positivo se deterioró en los ’70 y ’80.
 2 eventos importantes cambiaron las condiciones que enfrentaron los países subdesarrollados
en la última mitad del siglo XX:
1. La ruptura del sistema de tipo de cambio de Bretton Woods basado en la premisa
que los flujos de capital privado internacional debían ser mínimos. La migración a
mercados de capital internacional más abiertos y el tipo de cambio flotante que
ocurrió a inicios de los ’70 fue acompañado por el apoyo estatal a mayores flujos
de capitales internacionales para proveer de oportunidades de inversión para los
gigantescos superávits de los productores de petróleo.
2. Un incremento veloz del financiamiento externo lo que hizo que se pusiera una
gran presión en la balanza de pagos, lo que a su vez hizo que aumentara la deuda
externa.
 Luego de la liberalización y desregulación de los mercados de capital internacionales de
mediados de los ’70, las economías latinoamericanas acumularon grandes cantidades de
deuda privada a través de préstamos bancarios. Cuando las economías que buscaban la
industrialización desde adentro basadas en la protección externa se endeudaban para financiar
dicho programa de industrialización, estos fondos se usan para apoyar la inversión en
industrias locales que reemplacen los bienes importados. De esta manera los flujos de dinero
tienen poco o ningún impacto sobre las exportaciones, pero sí sobre las importaciones,
haciéndolas crecer (porque importan maquinarias y bienes de capital). Así la conclusión es
que se genera un desbalance comercial (más importaciones y la misma cantidad de
exportaciones).
 El tema es que los flujos de capital internacional crean compromisos de pago crecientes en
forma de deuda, la cual solo puede ser pagada a través de un incremento de las exportaciones.
La sustitución de importaciones a largo plazo debería mejorar el desbalance comercial, pero
como hemos visto, en un inicio no ayuda a las exportaciones y más bien incrementa las
importaciones. Por lo tanto, la única forma de financiar esto es con más deuda. Se entra en un
círculo de contraer deuda para pagar deuda (te hablan Gordo).
 En suma, los problemas que enfrentó la ISI fueron causados por la mezcla potencialmente
incendiaria de financiar la industrialización a través de flujos privados externos junto con las
dificultades inherentes de construir mercados locales lo suficientemente grandes para
respaldar la creación de una industria local competitiva y evitar el comportamiento rentista.
 Las reformas que se implementaron en AL a fines de los ’80 para solucionar el problema de la
gran deuda fueron promovidas por los países desarrollados en un intento de evitar que se
produzca un default.
 Ese fue el objetivo del Plan Brady, la respuesta de los países desarrollados para evitar el
default de los países de AL. Se buscaba, pues, aliviar las obligaciones del pago de deuda y
crear las condiciones que permitirían a los países endeudados a regresar a los mercados de
capital internacionales para financiar el pago de la deuda restante.
 Para lograr el primer objetivo, se buscó Introducir una creciente eficiencia y rentabilidad al
sistema empresarial previamente dominado por el estado mediante la expansión del rol del
mercado en la toma de decisiones económicas. Esto requería controlar la inflación, eliminar
los subsidios estatales, abrir los mercados locales a la inversión extranjera, privatización de
empresas y reducción del gasto para eliminar el déficit fiscal.
 Para lograr el segundo objetivo, crear condiciones para permitir a los países reinsertarse en el
sistema y ser nuevamente sujetos de crédito, se liberalizó la llegada de flujos de capital,
 permitiendo la privatización, desregulando los sistemas financieros locales y mediante la
creación y apoyo de mercados financieros locales.
 Estos dos objetivos fueron rápidamente logrados en la mayoría de países de la región. Aunque
hay consenso que hubo un mayor éxito en controlar la inflación que en generar crecimiento y
empleo, no hay consenso en entender las razones por las que los resultados de estas medidas
en términos de crecimiento y empleo fueron decepcionantes.
 Para Williamson, el padre del Consenso de Washington, la serie de crisis financieras que
originaron que el crecimiento fuera mínimo en los ’90 fue causada por el uso inapropiado de
tipos de cambio nominal fijo, la apertura prematura de las cuentas de capital y el desatender
algunas de las reformas de “primera generación” (en especial la liberalización rápida del
mercado laboral, políticas fiscales anticíclicas más activas y la no aplicación de reformas de
“segunda generación” para fortalecer las instituciones del mercado).
 En resumen, la razón del fallo fue que los gobiernos no aplicaron las medidas del consenso
apropiadamente.
 Sin embargo, esta explicación omite la pregunta de si la hiperinflación en países como Brasil
y Argentina se hubiera podido controlar sin aplicar las medidas que Williamson señala como
nocivas al crecimiento y al empleo.
 El debate ha puesto especial énfasis en el tema del tipo de cambio: ¿fijo o flotante?, con la
opinión oficial abogando por el último.

El rol del tipo de cambio fijo, el flujo de capitales y la decepción del Consenso

 En realidad este debate presenta una falsa dicotomía en el contexto del objetivo específico de
frenar la inflación.
 En países con una historia reciente de hiperinflación, hay, en la mente de la gente, una clara y
visible relación entre depreciación del tipo de cambio e inflación. Por lo tanto, cualquiera que
sea el acuerdo sobre el tipo de cambio adoptado, este acuerdo solo es creíble si y solo sí el
tipo de cambio nominal se mantiene fijo por un período de tiempo significativo. Esto genera
confianza en los agentes económicos para hacer planificación y mantener la estabilidad de los
precios.
 Sin embargo, la experiencia demostró que lograr un tipo de cambio nominal fijo es muy
difícil debido a las gigantescas fuerzas internas y externas que mueven el tipo de cambio hacia
arriba o abajo en función al mayor o menos flujo de divisas foráneas.
 Muchos de los planes de estabilización heterodoxos y ortodoxos realizados en AL en los ’80 y
’90 se basaron en un tipo de cambio fijo. Sin embargo, la pregunta no es si el tipo de cambio
fijo era necesario o no, sino porque los planes introducidos en los ’90 fueron exitosos cuando
planes anteriores fallaron.
 Fue característico de los planes de estabilización que la caída en la inflación producía un
incremento en el ingreso real y en el consumo de las personas que buscaban beneficiarse de la
estabilidad de precios antes que regrese la inflación. Esto, a su vez, producía un incremento en
las importaciones (bienes de consumo) y en el eventual incremento del déficit comercial, lo
que drenaba las reservas, hacia colapsar el tipo de cambio y regresaba la inflación.
 Sin embargo, en los ’90 los flujos externos hicieron posible que se lograr la estabilización
incluso en la presencia de un creciente riesgo de déficits internos y externos.
 El retorno de la estabilidad de precios y la tendencia a la sobrevaluación fue, por tanto,
resultado de la fuerte llegada de capitales externos que fue fruto del éxito inicial del Plan
Brady, reforzado por las privatizaciones y la liberalización del comercio.
 El problema de las políticas del Consenso de Washington fue que estas políticas fueron muy
buenas para “destruir” las ineficientes industrias locales, pero fracasaron en brindar soporte
 para la fase “creativa” de transformar la estructura productiva a través de inversión e
innovación tecnológica.
 Los fundamentos macroeconómicos requeridos para combatir la inflación no fueron los
mismos que se necesitaban para transformar la industria local en una industria competitiva
que pueda hacer frente a la competencia foránea y que incremente las exportaciones.
 En suma, combatir la inflación no es lo mismo que generar crecimiento y empleo.
 Una dificultad adicional que fue creada por el fallo en lograr una transición hacia políticas de
empleo y crecimiento es el efecto que esto tuvo en la inversión local y los sistemas
financieros.
 La gran deuda estatal y su reinserción en el sistema financiero mundial hizo que hubiera una
marcada diferencia en las tasas de interés que pagaba la deuda estatal vs la que se podía
obtener de invertir en acciones de empresas / industrial locales.
 Por ejemplo, los bonos del estado brasileño en 2005 pagaban a los inversores un rendimiento
de 17%. En cambio, las acciones de empresas como Ambev daban un rendimiento de solo
9.1%. Por lo tanto, los inversores buscan invertir en papeles de la deuda (bonos) de los
estados nacionales y no en las empresas. Esto hace que no haya mucho capital para que las
empresas se modernicen y crezcan.
 Lo mismo hacía que como la inversión era directamente en bonos estatales y no en empresas,
las bolsas de valores siguen siendo chicas y débiles.
 Estos resultados sugieren que una de las mayores razones del fallo del Consenso para brindar
la base para una transformación industrial ha sido su éxito en reducir inflación, creando la
paradoja de proveer estabilidad para el sistema financiero, mientras que al mismo tiempo
reduce su contribución al financiamiento del sistema industrial.
 La experiencia del siglo XX por lo tanto lleva a la conclusión que la apertura de los flujos
externos de capital fue una de las principales causas del fracaso tanto de la ISI como del
Consenso de Washington.

El argumento académico para el libre flujo de capitales

 Es interesante que el apoyo de la teoría ortodoxa por el libre flujo de capitales internacionales
está basado en un supuesto no demostrado y en un error teórico demostrado.
 El supuesto no demostrado es que se asume que hay una desigual distribución de recursos a
través de los países, por lo que el bienestar puede ser mejorado simplemente con una mejor
distribución de los recursos globales.
 Este es el axioma de la teoría del desarrollo: países subdesarrollados carecen de recursos
financieros y por lo tanto requieren de flujos foráneos de capital para impulsar su desarrollo.
Esto significa que los países subdesarrollados se caracterizan por un exceso de mano de obra
y un déficit de capital. Lo contrario sucede con los países desarrollados.
 Por tanto, si se logra el libre flujo de capitales se lograría solucionar estos desbalances: los
países subdesarrollados aportan mano de obra y reciben capital.
 Sin embargo, ahora se sabe que no hay relación entre flujos de capital y rentabilidad e
inversión. De hecho, hay poca evidencia empírica de que los flujos financieros externos
incrementan la inversión local. Sí hay evidencia, en cambio, que en AL el flujo de capital
internacional ha incrementado el consumo, pero no la inversión.
 Si no hay relación entre flujos de capital e inversión, la justificación para el libre movimiento
de capitales no tiene una base teórica.
 Regreso a Bretton Woods or regreso a la Habana

 Todas las posturas llevan al hecho que los países subdesarrollados deberían aplicar políticas
que los lleven a transformarse de exportadores de materias primas a generadores de industria
local. De hecho, todo país que se ha desarrollado ha seguido ese camino desde el origen del
capitalismo.
 Se debe recordar que Bretton Woods tenía como objetivo asegurar que los movimientos del
tipo de cambio no interfirieran con la operación del libre movimiento de bienes y servicios
basados en los precios relativos internacionales.
 Los resultados de Bretton Woods fueron en apoyo de la decisión de los USA para establecer
un sistema de comercio multilateral abierto basado en los principios de nación más favorecida
(USA).
 Desde el punto de vista de los países subdesarrollados, esta postura no era adecuada a sus
intereses. Por ello, se buscó instalar un tercer pilar al sistema de Bretton Woods – una
organización de comercio mundial que lidiara con las políticas comerciales para acompañar al
FMI y al Banco Mundial.
 La creación de esta organización mundial de comercio se estaba negociando en La Habana, en
donde los países subdesarrollados peleaban por poder usar mecanismos de protección para
poder crear sectores industriales en sus países. Al mismo tiempo, Reino Unido, Canadá y
Australia pelearon también porque se incluyan medidas que aseguraron el pleno empleo.
Ambas exigencias se incluyeron en la Carta de La Habana.
 Sin embargo, en 1944 el congreso estadounidense rechazó la aprobación de la Carta de La
Habana y se decidió que no el pleno empleo y el derecho a la industrialización fuera
sacrificado para dar paso a la aplicación universal del libre comercio para todos los países.
 Glosario

 Default: El default se produce cuando una empresa, una persona o un Estado no cuenta
con dinero líquido (en efectivo) para hacer frente a su deuda. Al declararse en default, el
deudor busca alcanzar un acuerdo con sus acreedores para definir cómo concretar los
pagos pendientes.
 Ortodoxia: Conformidad con los principios de una doctrina o con las normas o prácticas
tradicionales, aceptadas por la mayoría como las más adecuadas en un determinado
ámbito.
 Heterodoxia: Desacuerdo o disconformidad con los principios de una doctrina o con las
normas o prácticas tradicionales, aceptadas por la mayoría como las más adecuadas en un
determinado ámbito.
 Tipo de cambio fijo: s el régimen cambiario de una unidad monetaria cuyo valor se ajusta
según el valor de otra divisa de referencia, de una canasta de monedas o de una medida
de valor, como el oro. Un tipo de cambio fijo estabiliza el valor de una moneda con
respecto a la que está fijada.
 Tipo de cambio flotante: es un tipo de régimen cambiario en el que el valor de la moneda
es fijado por el mercado sin intervención de las autoridades monetarias. Una moneda que
utiliza un cambio flotante se conoce como moneda flotante.
 Mercado de Capital: es un tipo de mercado financiero en el que se realiza la compra-
venta de títulos (principalmente las "acciones"), representativos de los activos financieros
de las empresas cotizadas en Bolsa. Se puede decir que constituye un mecanismo de
ahorro e inversión para los inversionistas.
 Bretton Woods: Los acuerdos de Bretton Woods1son las resoluciones de la conferencia
monetaria y financiera de las Naciones Unidas, realizada en el complejo hotelero de
Bretton Woods (Nueva Hampshire, Estados Unidos), entre el 1 y el 22 de julio de 1944.
Allí fue donde se establecieron las reglas para las relaciones comerciales y financieras
entre los países más industrializados del mundo. Bretton Woods trató de poner fin al
proteccionismo del período 1914-1945, que se inició en 1914, con la Primera Guerra
Mundial. Se consideraba que, para llegar a la paz, tenía que existir una política
librecambista, donde se establecerían las relaciones con el exterior.
En los acuerdos, también se decidió la creación del Banco Mundial y del Fondo
Monetario Internacional, usando el dólar estadounidense como moneda de referencia
internacional. Ambas organizaciones empezaron a funcionar en 1946.