Estado Federal

Índice
INTRODUCCION .................................................................................................................... 4
CAPITULO 1: FEDERALISMO EN ARGENTINA. LA SITUACION A PARTIR DE LA

REFORMA CONSTITUCIONAL DEL AÑO 1994. ............................................................... 7
1. Introducción ................................................................................................................... 7
2. Antecedentes del federalismo en la Argentina............................................................... 7
3. El Federalismo en Argentina en la Constitución Nacional de 1994. ........................... 14
4. La Constitución de 1994 en comparación con el Sistema Federal Norteamericano. ...... 17
5. Impacto de la Reforma Constitucional de 1994 sobre las Autonomías Provinciales. .... 24
6. Conclusión ...................................................................................................................... 26
CAPITULO 2: LA CUESTION ECONOMICA Y EL FEDERALISMO.............................. 28
1. Introducción .................................................................................................................... 28
2. La Coparticipación de Impuestos.................................................................................... 29
2.1- La cuestión de la coparticipación ............................................................................ 29
2.2- Origen y evolución del sistema de distribución de impuestos................................. 35
3. Régimen legal vigente de la Coparticipación Federal. .................................................. 38
3.1- La ley 23.548. ......................................................................................................... 38
3.2- Previsiones constitucionales incorporadas con la Reforma de 1994 ....................... 41
3.3- La disposición transitoria sexta y su interpretación jurisprudencial........................ 44
3.4- Las leyes convenio y el federalismo de concertación.............................................. 44
4. Algunas opiniones de la doctrina. .................................................................................. 46
5. La Coparticipación Federal en la jurisprudencia. ........................................................... 54
5.1- Los precedentes Santa Fe, San Luis y Córdoba...................................................... 54
5.2- El caso Formosa...................................................................................................... 57
6. Conclusión ...................................................................................................................... 59
1
CAPITULO 3: CONCLUSIONES- LAS TENSIONES DEL FEDERALISMO
ARGENTINO ......................................................................................................................... 62
1- Introducción. ............................................................................................................ 62
1.1- El porqué del título del capítulo ........................................................................... 62
1.2-Plan de trabajo .......................................................................................................... 62
2- Tensión Normológica ..................................................................................................... 63
2.1- La Subsidiariedad .................................................................................................... 63
2.2- El espíritu del constituyente originario ................................................................... 65
2.3- La Reforma de 1994 ................................................................................................ 66
2.4- Resultado del test ..................................................................................................... 69
3- Tensión sociológica ........................................................................................................ 69
3.1- Realidad histórico-política....................................................................................... 69
3.2- El hiperpresidencialismo. ........................................................................................ 71
3.3- Resultado del Test ................................................................................................... 76
4- Tensión Constitucional ................................................................................................... 77
4.1- Constitución formal y material ................................................................................ 77
4.2- El resultado del test: La anomia .............................................................................. 78
5- Consideraciones finales del capítulo. Conclusiones. ...................................................... 79
5.1. Síntesis de los resultados de los tests ....................................................................... 79
5.2. Algunos fallos que aportan luz sobre la cuestión..................................................... 82
5.3. El unitarismo fiscal .................................................................................................. 84
5.4. Conclusión final ....................................................................................................... 85
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................... 88
2
3
INTRODUCCION
El primer artículo de la Constitución Nacional reza “La Nación Argentina adopta para
su gobierno la forma representativa republicana federal (…)”. La adopción de la forma federal
ha sido objeto de un largo camino histórico, plagado de luchas internas y discusiones políticas,
toda vez que se encontraba en juego la adopción de la forma de gobierno.
Los primeros esbozos constitucionales (1819 y 1827) propugnaron un sistema basado

en el centralismo, denominado unitarismo, en donde la ciudad de Buenos Aires concentraba el
poder. Ante este panorama los caudillos de las provincias del interior presentaron batalla no
sólo desde el punto de vista bélico, sino también a través de la firma de tratados de alianzas
interprovinciales (los denominados “pactos preexistentes” que se mencionan en el Preámbulo
de la Constitución Nacional).
El federalismo se vislumbró como una forma de unir a las provincias del Río de la
Plata, preexistiendo éstas a la propia idea de Nación Argentina. Sin embargo, este hecho llevó
a la concentración de poder y recursos por parte del Estado Nacional, debilitando a los
gobiernos provinciales. La delegación de facultades no sólo generó una supremacía de orden
nacional, sino que también implicó la pérdida de recursos económicos propios.
Esto explica el porqué del título escogido. El diccionario de la Real Academia Española
define el término tensión como la acción de fuerzas opuestas a que está sometido un cuerpo.
Este concepto es aplicable al federalismo en general y particularmente al Estado Federal
Argentino. La tensión se manifiesta entre las fuerzas centrípetas que procuran el
fortalecimiento del gobierno central, y las fuerza centrífugas que persiguen la
descentralización del poder.
Se puede observar que las tensiones que se mencionan en el párrafo precedente llevan
a conflictos de tipo institucional entre los distintos órdenes de gobierno. Incluso los municipios
se ven afectados por el conflicto explicitado, ya que la autonomía municipal depende, en gran
parte, de la autonomía de las provincias que los contienen.
4
Durante todo el desarrollo del trabajo de investigación, se pondrá a prueba el nivel de
calidad institucional y democrática en Argentina, estableciendo si éste es causa o consecuencia
de las disfuncionalidades de nuestro federalismo. Cabe destacar que estas disfuncionalidades
no se manifiestan per se en el texto constitucional, el cual plasmaría un verdadero federalismo,
sino en la implementación de las políticas públicas por parte del Gobierno Central.
Es en este contexto que para paliar los problemas de las economías regionales se
procedió a la sanción de la Ley de Coparticipación Federal, en procura de un sentido de justicia
hacia las regiones menos favorecidas, aunque en la práctica ha resultado ser un instrumento de
debilitamiento de los recursos económicos provinciales. En efecto, aquellas provincias que
aportan mayor cantidad de fondos y recursos a la masa distribuible, no ven recompensada esta
situación.
Este problema se traduce en una grave tensión entre el texto constitucional y los pactos
que sirvieron de antecedentes al mismo, por cuanto consagran un grado de federalismo que no
se plasma en la realidad, en la cual la Nación posee facultades que perjudican a las provincias.
Esto podría llevar a razonar que la delegación de facultades que realizaron las provincias al
momento de sancionar la Constitución Nacional ha resultado ser perjudicial para ellas.
El objeto principal de investigación radica en la situación de los gobiernos provinciales

con posterioridad a la reforma constitucional del año 1994, los cuales se encuentran en una
situación desventajosa en materia política y económica con respecto al gobierno central, ya
que la Nación no cumple con los principios federales consagrados en el texto constitucional.
El presente trabajo tiene por finalidad analizar de qué manera la obtención de los
recursos económicos por parte de los gobiernos provinciales y la articulación de éstos por
medio de la Ley de Coparticipación Federal, le resta autonomía a los entes provinciales.
En otras palabras, el debilitamiento de las economías provinciales a través del traspaso

de fondos a la Nación de acuerdo a lo estipulado en la Ley de Coparticipación Federal, provoca
una dependencia de las primeras al Gobierno Nacional, vulnerando los principios del
federalismo.
5
Para arribar a las conclusiones finales del presente trabajo se analizará la figura del
federalismo en la Argentina, con especial atención en las modificaciones introducidas en la
reforma constitucional del año 1994. Dicha reforma ha sido objeto de estudio por parte de gran
cantidad de doctrinarios, toda vez que la misma tuvo por objeto fortalecer las fuerzas
centrífugas, es decir, al federalismo y los gobiernos provinciales, en detrimento de la Nación
y el centralismo.
Asimismo, se procederá a evaluar las fuentes de financiamiento y de obtención de

recursos económicos por parte de las provincias con el estudio de la Ley de Coparticipación
Federal, sus falencias y las opiniones doctrinarias que consideran que debe modificarse el
sistema de distribución de recursos entre la Nación y los Estados provinciales.
La faz económica será la que determine la autonomía o falta de ella de las provincias
frente al Estado Nacional, ya que la escasez de recursos financieros influye en la calidad
institucional e independencia provincial.
Todo este análisis se centrará en fuentes primarias y secundarias, siendo las primeras
las normas legales, que abarcan desde la Constitución Nacional hasta las leyes nacionales y
provinciales, así como también fallos jurisprudenciales que sean pertinentes al tema en
cuestión; mientras que por fuentes secundarias se considerarán aquellas opiniones emanadas
de doctrinarios nacionales que versan sobre la materia.
Finalmente, en el último capítulo se arribará a una conclusión a partir del análisis de

tres tipos de tensiones (normológica, sociológica y constitucional) entre las fuerzas centrípetas
y centrífugas (representadas por el Estado Nacional y las provincias) con el nivel de calidad
institucional y democrática que existe en la actualidad, estableciendo si estas tensiones son
causas y/o consecuencias de las disfuncionalidades de nuestro federalismo,
6
CAPITULO 1: FEDERALISMO EN ARGENTINA. LA SITUACION A
PARTIR DE LA REFORMA CONSTITUCIONAL DEL AÑO 1994.
1. Introducción
En el presente capítulo se analizará la situación del federalismo en Argentina a partir

de la Reforma de 1994 al texto de la Constitución. En primer lugar se esbozará una síntesis
sobre los antecedentes de esta forma de organización del poder sobre el territorio en la génesis
del Estado Argentino. Se hará referencia al poder constituyente de 1853 y a los cambios que
se produjeron en la materia con la reforma (o ciclo de poder constituyente originario abierto)
de 1860.
Este análisis de la normativa nacional será cotejado con la constitución material

incorporando un breve análisis descriptivo sobre el proceso de formación del federalismo en
los Estados Unidos. Se analizarán también algunas diferencias sociológicas, políticas y
normativas entre ese sistema y el argentino.
Por último se destacarán algunas cláusulas de la reforma de 1994 que adhieren a una
tendencia de descentralización del sistema federal en contraposición a otras que centralizan el
poder en la Nación. Este apartado servirá como disparador para el desarrollo que se propone
en el capítulo 3 respecto a la tensión de fuerzas como fenómeno inherente al régimen federal
y de las anomalías en esas tensiones que caracterizan al sistema federal argentino
2. Antecedentes del federalismo en la Argentina
El Federalismo en Argentina tiene una etapa inicial en el periodo de 1810-1852, en el

cual era denominado Confederación, por cuanto la no obediencia a la monarquía española fue
reemplazada por una soberanía que tuvo lugar sólo en las ciudades que componían el antiguo
Virreinato. En aquel entonces no existía una nacionalidad en común sino una noción de nación,
en oposición a la visión centralista impuesta por el virreinato. El federalismo, en forma de
unión confederada, transcurrió por varias etapas: la Revolución de Mayo reivindicó la igualdad
7
en cuando a las demás ciudades; la forma de coordinación legislativa se realizaba a partir de
pactos o acuerdos de voluntades entre las ciudades; pero progresivamente se acordó la Nación
Federada mediante el tránsito de la independencia provincial, pasando a la Confederación o
Pacto Federal de 1831, hasta un llamada unidad federativa a través de la Constitución de 1853,
y finamente constituyéndose la Nación Argentina como Estado federal vía reforma
Constitucional en 1860, la cual trasladó los derechos innatos de la Nación en la reincorporación
de Buenos Aires.
Como características principales relacionadas al actual federalismo Argentino, la

unidad federativa de 1853 exhortó a la revisión de las constituciones provinciales por parte del
Congreso, cuestión que fue dejada sin efecto por el Congreso de la Nación en la Constitución
de 1860, y en cambio se suprimió la norma que atribuía únicamente al Senado, a ser el único
que tuviese la iniciativa legislativa para proyectos de reforma constitucional. Asimismo se
prohibía la reforma constitucional de las provincias por un lapso no menor a 10 años, cuestión
que fue modificada en la Constitución de 1860.
Para Bidart Campos1 la reforma constitucional de la República Argentina de 1853-

1860, tiene sus cimientos entre la coexistencia entre poder descentralizado y el territorio en
términos de base físico, geográfico o territorial. Debe recordarse que las provincias son entes
preexistentes al Estado Nacional, por lo cual el federalismo argentino es radicalmente diferente
al de otros países. Respecto de las diversas modificaciones constitucionales que se han
suscitado en el curso de la historia en Argentina, se evidencia que han sido producto de
cambios progresivos, que responden meramente a la realidad social de cada época.
Las provincias comenzaron su existencia a través de la colonización española, que

tomó amplios espacios, extendiéndose al norte y al oeste del Río de la Plata. Los cabildos,
como forma de gobierno, son el germen de lo que más adelante se establecerá como provincias,
con base en un gobierno municipal.
El federalismo actual comprende hoy en día el agregado de 23 provincias más la

Capital. Sin embargo, la Nación es el resultado de la adhesión de 14 provincias principales,
1
Bidart Campos G. Manual de la Constitución Reformada. Tomo I. Quinta Reimpresión. Buenos Aires: Ediar;
1998: p. 443.
8
donde Paraná fue capital hasta 1862. Al momento de la suscripción del Pacto Federal, las
provincias del Río de la Plata se regían por los pactos que la precedieron. Los encargados de
ejercer la defensa conjunta de todas las provincias reunidas fueron el gobierno de la Provincia
de Buenos Aires y el Ejército Nacional. Según Quiroga2 la única condición que impuso el
Acuerdo de San Nicolás que lo convocó fue respetar a la forma federal de Estado como
modalidad de organización.
Respecto a los pactos precedentes mencionados en la parte preliminar de la

Constitución de 1853, Hernández3 considera que los mismos abarcan al Pacto del Pilar (1820)
entre las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ríos); el Tratado del Cuadrilátero
(1822); entre las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe, Entre Ríos y Corrientes; y el Pacto
Federal (1831) entre las Provincias de Buenos Aires, Santa Fe y Entre Ríos.
Con la entrada de la opinión y crítica como elemento esencial de la democracia, se

conformaron dos corrientes: una que favorecía a las minorías, cultas, liberales porteñistas,
centralistas; y otra que apoyaba a las masas en favor de las tendencias republicanas y
federalistas. Estos factores ideológicos con influjos producidos por la Revolución de Mayo,
donde mediante la fusión de la ideología y el poder político de la capital de Buenos Aires,
fueron la influencia que dio pie al “proceso de los pactos interprovinciales”4.
Existen dos etapas que sirven para marcar los precedentes que dieron origen a las
diferencias de la descentralización política y administrativa. Por un lado, el antiguo sistema
virreinal, que era tomado del régimen municipal español, en el cual se utilizaba la figura de
los Cabildos, y que cumplieron el rol de primer grado de existencia del poder representativo
provincial. Por el otro, la Revolución de Mayo, “donde el pueblo sin su Rey asumió el poder
y lo delegó en juntas o gobiernos locales”5.
2
Quiroga H. Lecciones de derecho constitucional. Ed. Buenos Aires: Depalma; 1995: p. 356.
3
Hernández A. El federalismo en Alberdi y la constitución nacional de 1853 y 1860. Academia Nacional de
Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.
4
Bidart Campos G. Ob. cit.
5
Hernández A. Ob. cit.
9
Ahora bien, el término de derecho federal tiene como origen la misma concepción que
se tiene en el derecho comparado: el ejercicio del derecho federal mediante un gobierno
central, el cual prevalece sobre el derecho provincial. Según Bidart Campos6 el artículo 31 de
la Constitución, cuando utiliza el término “ley suprema”, hace referencia a las leyes del
Congreso, y a los tratados internacionales, a la vez que, en la jerarquía normativa, prevalece
sobre todo el derecho provincial. La función de los principios como la supremacía del derecho
federal y la lealtad federal, rigen el respecto al gobierno federal, en relación al ejercicio de
competencias de las provincias, las cuales no pueden traspasar los límites impuestos por la
Constitución Nacional.
Un elemento individual que sostiene la autonomía provincial radica en el principio de

la garantía federal, establecido en el artículo 5 de la Constitución, y en el cual se preceptúan
dos premisas: “a) adecuación de la constitución provincial a la forma representativa
republicana, y a los principios, declaraciones y garantías de la constitución federal; b)
aseguramiento de la administración de justicia, del régimen municipal y de la educación por
parte de las provincias”7.
En cuando a la estructura federalista, se incluyen la subordinación, la participación,

colaboración o incoordinación y la coordinación; elementos estructurales de suma utilidad para
la época. No obstante, con posterioridad se comprendió que la cooperación de las provincias
con el gobierno central, respecto de objetivos y actividades en común y para el beneficio de la
Nación, necesita ajustes en el marco de las políticas económicas globales.
Ahora bien, es evidente la influencia de la constitución de los Estados Unidos en cuanto

a los principios de la federación. En el caso de la Argentina, el sistema se compuso de diversos
órdenes estatales y gubernamentales, el federal y las provinciales, por tanto se desprende de
esta clasificación, que las provincias contienen facultades residuales, con respecto a las
facultades delegadas en forma expresa o implícita a la Nación en el texto constitucional.
Asimismo, el texto constitucional de 1853 consta de una influencia “alberdiana, que estuvo
6
7
10
especialmente representada por su amigo Juan María Gutiérrez, que fue uno de los más
destacados miembros de la Comisión Redactora”8.
Los principios de la supremacía del derecho federal en concordancia con el principio

de lealtad federal implican un grado de sujeción en el ejercicio del poder federal por parte de
las provincias. Es menester que esta interacción sea armónica con el fin de ejercer las
competencias otorgadas por la Constitución en cooperación y de acuerdo al principio de la
lealtad federal, y así hacer funcionar la coordinación de la estructura federal.
No obstante, en el artículo 6 de la Constitución se contempla la figura de la intervención

federal, en la cual a través de la legislatura, la autoridad de las respectivas provincias, o sin su
consentimiento podrá restablecerse “el orden público perturbado por la sedición, o de atender
a la seguridad nacional amenazada por un ataque o peligro exterior”9.
Conforme al enunciado establecido en el artículo 6, los verbos rectores que actúan

sobre las provincias en casos de sedición e invasión de otra provincia, son ser sostenidas y ser
restablecidas; estas disposiciones impero-atributivas corresponden a protocolos de seguridad,
como respuesta a los casos de invasiones exteriores tanto sobre las provincias como sobre el
estado federal. Vale decir que el objeto de la intervención federal, en tanto mecanismo
constitucional, radica en proteger y preservar la soberanía territorial y la autonomía federal en
su conjunto.
Si bien el estado federal representa la fortificación del poder federal, en relación a la

autonomía provincial, con el fin de ejercer de forma armónica y ordenada el poder del estado
a través de la estructura de gobierno, existen también factores que conllevan al centralismo
puro en la República Argentina. Según Bidart Campos10 estos factores consisten en la práctica
de las intervenciones federales, el régimen impositivo muy concentrado en el gobierno federal,
los subsidios y aportes a las provincias con fondos del “tesoro nacional”, la mutación
8
Hernández A. Ob. cit.
9
Constitución de la Nación Argentina. Publicación del Bicentenario, Ley 24.430/1994 de 23 de agosto. Boletín
Oficial del Estado, (10-01-1995).
10
11
constitucional a través de la cual, por vía de tratados internacionales, el estado federal regula
materias que en el reparto interno son de competencia provincial, entre otros.
En cuanto a la autonomía financiera provincial, se debe considerar que “sólo cinco de

los distritos locales tienen recursos propios suficientes, mientras los diecinueve restantes son
deficitarios”11. Por lo tanto, la redistribución de los recursos acumulados mediante la
recaudación de impuestos directos e indirectos, no otorga un beneficio equitativo en las
distintas jurisdicciones.
En cuanto a la representatividad provincial en los órganos nacionales, la Constitución

de 1853, conforme a lo contemplado en sus artículos 42 y 43, otorgaba la potestad de establecer
dos senadores nacionales por provincia. Iriarte12, jurista tucumano, proponía un senador por
provincia y que diputados y senadores disfrutaren de una determinada renta anual para poder
ser electos. Como característica distinta a lo exigido en la actualidad, no era menester tener la
residencia previa, o haber nacido en la provincia para aspirar al cargo en la banca de diputados
o de senadores de la Nación.
En otro orden de ideas, el cargo de Ejecutivo federal, era elegido de manera indirecta,
por cuanto dependía de la los votos de las juntas de electores, ello conforme al artículo 78 de
la Constitución de 1853. Ahora bien, si no se concluía un resultado a partir de esta regla, el
siguiente paso para proseguir la elección, era designando al Congreso los votos en cada una de
las provincias. Cuando se encontraba la situación de empate de la cantidad de participaciones,
correspondía a quien preside el Senado decidir al respecto, ello conforme a los artículos 79, 80
y 81 del texto constitucional entonces vigente.
Los Constituyentes no le atribuyeron las potestades al ejecutivo nacional de la emisión

de decretos excepcionales, así como la jefatura de gobierno, no obstante, estas facultares sí
fueron otorgadas al Ejecutivo Provincial. Sin embargo, al Presidente de la Nación se le
reconoció la administración de las fuerzas armadas, en cuanto Comandante en Jefe de las
mismas.
11
Ibíd.
12
Iriarte L. La reconstrucción del federalismo argentino. Sup. Const. LA LEY. 2010; 2010(C): p. 951.
12
Por otro lado, se contemplaba la figura del juicio político como medio de destitución
del Presidente y su gabinete ejecutivo, miembros de la Corte Suprema de Justicia y los
gobernadores. El sujeto a quien le correspondía esta atribución era el Congreso de la Nación
(Poder Legislativo); sin embargo el procedimiento de juicio del Ejecutivo Federal constaba de
una particularidad en su ejecución, la cual era el enjuiciamiento al año siguiente del término
del período para el cual fue designado el mandato.
En relación a la reforma Constitucional de 1860, se generaron en tan poca brecha de

tiempo muchos cambios, como la exigencia que las autoridades federales que residieran en la
ciudad Capital, la cual sería declarada mediante un dictamen especial por el Congreso. La
designación de la Capital de la República fue un tema álgido, objeto de conflictos entre la
República y las fuerzas de Buenos Aires. Finalmente, la cesión y la conversión de la ciudad de
Buenos Aires en Capital de la República no se patentizó hasta el año 1880, con la fundación
de la ciudad de La Plata, la cual ofició a partir de ese momento de capital provincial.
Asimismo, dicha reforma en aras de garantizar el método republicano de gobierno,

introdujo la intervención federal reconstructiva. También eliminó el juicio político respecto de
los gobernadores provinciales. En esta reforma se situó la disposición de que los códigos de
fondo no alterarán el orden provincial de los Estados federales sujetos al Congreso. De la
misma manera los tratados ratificados por la provincia de Buenos Aires no serían afectados
por la jerarquía federal de la mencionada provincia, cuestión dispuesta en el pacto del 11 de
noviembre de 1859.
Se adhirió el requisito de ser originario de la provincia que lo elige al candidato para

ser diputado o senador, requiriendo al menos la permanencia de dos años de residencia en la
misma, ello a fin de suprimir el oportunismo en el ejercicio del cargo público a diputado,
condiciendo la oportunidad de una representación poco acomodada en el Congreso. Asimismo,
se dictó la interdicción en cuando a los jueces federales de ser jueces de provincia. De la misma
manera se prescindió de la competencia de la Corte Suprema de Justicia de la Nación para
dilucidar las controversias relacionadas a los conflictos de poderes en las provincias.
13
3. El Federalismo en Argentina en la Constitución Nacional de 1994.
Desde la reforma de 1994, se han presentado inconvenientes y dificultades al momento

de dilucidar correctamente el alcance de lo que las disposiciones pertenecientes a la carta
magna han establecido en relación al sistema de organización política federal. Así: “La
constitución argentina ha adoptado la forma federal de Estado inspirándose en el modelo
estadounidense del que tomó igualmente la forma de gobierno presidencialista. La utilización
del sistema federal ha arrojado en la práctica modificaciones en relación con el sistema de
referencia, que distorsionan seriamente el marco establecido en la constitución formal. Ello
así, nos permitimos afirmar que la constitución real refleja una situación totalmente diferente
de la querida por el constituyente”13 .
Desde el punto de vista pedagógico, resulta interesante la afirmación realizada por el

autor precitado, según la cual, y como especial consecuencia de la implementación de un
sistema de organización política cuyos cimientos han sido extraídos de un marco de referencia
(Sistema Norteamericano), es posible hacer un ejercicio de subsunción que presenta dos
manifestaciones o pliegos constitucionales: uno formal, generado a raíz de la postura
teleológicamente interpretada del constituyente, y respecto de las decantaciones normativas
presentes en la misma; y otra llamada “material”, que resulta del estudio multidisciplinario
llevado a cabo con la finalidad de detectar el margen de efectividad real en el plano práctico
de la carta magna y de sus imperativos.
En la segunda de las panorámicas, observa con mucha preocupación la doctrina una

serie de fenómenos que hablan de un balance negativo, en torno a lo que ha sido la
motorización de un sistema federalista calcado y sobrepuesto a una realidad social
fundamentalmente diferente, respecto del territorio cuyo sistema ha pretendido ser asemejado.
Por ende: “Se trata por una parte, de una inadecuada o, mejor dicho, interesada interpretación
del texto de la ley fundamental, a lo que por otra parte, hay que agregar cuestiones referidas
con la distribución real del poder, tanto económico, como demográfico y político. Igualmente,
en esta problemática intervienen elementos ligados al funcionamiento de la forma de gobierno,
13
Sabsay, D. El Federalismo Argentino. Reflexiones luego de la Reforma Constitucional. Buenos Aires:
Academia Nacional de Ciencias. Instituto de Derecho Público, Ciencias Políticas y Sociología; 1999: p.1.
14
a valoraciones culturales, a la organización de las asociaciones intermedias, en particular los
partidos políticos, entre muchos otros factores”14
Claramente, una de las principales razones que generan preocupación en el foro de los
estudiosos del derecho constitucional, ha sido la implantación de bases estructurales
federalistas que, si bien responden esencialmente a dicho sistema, difieren de la valoración
contextual e histórico-sistemática en la que se encontraba la nación argentina, en el momento
en que se produjo la reforma constitucional. Tal y como lo señala el contenido del
precedentemente referido extracto teórico, los patrones culturales y la distribución del poder
en todas sus manifestaciones (político, económico y social), son aspectos que generan leves
incompatibilidades entre los estatuido por la aludida carta magna, y lo que materialmente se
evidencie a través de la intersubjetividad de los principales actores sociales y representantes
del poder público.
Esta cuestión será tratada en el capítulo III del presente trabajo cuando se analice la
falta de correspondencia entre el texto de la constitución formal y la realidad material en
materia de federalismo.
Pero la reforma del 94 en materia normativa no ha traído solo aciertos. Un ejemplo

concreto, en relación a los contras presentados en la nueva regulación constitucional ofrecida
al federalismo argentino, se materializa en el ámbito del derecho comercial provincial. Así, se
ha afirmado que “La incorrecta aplicación de las disposiciones constitucionales ha sido el
resultado, en primer término, de una interpretación demasiado extensiva de ciertas cláusulas.
Entre ellas la denominada “comercial” (…) que le concede al Congreso de la Nación
competencia en materia de comercio interprovincial. Esta atribución ha sido objeto de una
interpretación extensiva de suerte que prácticamente no habría acto susceptible de superar las
fronteras de una provincia que no quede comprendido de manera exclusiva dentro de la
competencia federal (…)”15 .
Ello, en sí mismo, representa un atentado hacia el desarrollo de la conformación

absoluta de un federalismo auténtico y garantista, en el cual las provincias detenten la plena
14
Ibíd.
15
Ibid.
15
capacidad y competencia para administrar el influjo transaccional-comercial que se suscite
dentro de los confines de su territorio. En términos más sencillos, lo que se plantea con la
comentada implementación constitucional, aunada a la gravosa interpretación extensiva que a
tal contenido preceptivo se le proporciona, es la supresión de las facultades provinciales en
materia de contraloría comercial, y su sustitución por la instauración de mecanismos de
naturaleza federal, que se encarguen de llevar a cabo tal actividad.
Sin lugar a dudas, existe una manifestación clara e indudable sobre la pretensión
implícita en el plano de la hermenéutica jurídica (disciplina de la interpretación), en conjunción
con lo pretendido por el constituyente, de una recentralización de competencias perteneciente
a una materia eminentemente sensible para el desarrollo de toda entidad provincial.
Ahora bien, no son adversos o contraproducentes todos los aspectos incorporados al

nuevo pliego constitucional en relación a la consagración del federalismo que rige la estructura
política del Estado argentino, puesto que existen reconocimientos normativos que contribuyen
efectivamente a la cohesión del modelo aludido. En tal dirección, es importante destacar que:
“La reforma constitucional de 1994 ha efectuado una serie de modificaciones tendientes a
asegurar el reforzamiento de nuestra forma de Estado (…) esto es así cuando se analizan las
modificaciones al régimen financiero (…), el apoyo a la tesis de los poderes compartidos en
materia de establecimientos de utilidad nacional (…), la autonomía municipal (…), la
ampliación del ámbito de actuación de los acuerdos parciales (…), la autonomía de la Ciudad
de Buenos Aires (…), la concesión de potestades a las provincias en materia internacional (…),
la propiedad de los recursos naturales (…)”16.
Se ponen de relieve, pues, diversos focos o ámbitos en los cuales se ha contribuido a la

complementación y armonización del federalismo en la República Argentina. Tales
circunscripciones teóricas materiales van, desde la determinación financiera de las entidades
provinciales federales, hasta la decantación que ha realizado el constituyente con la finalidad
de reconocer la autonomía de los Municipios y la propia Ciudad de Buenos Aires, representado
ello en su conjunto, la voluntad asentada en el pacto social a través de la cual se ha perseguido
16
Ibíd.
16
la confección de un federalismo íntegro, no obstante las consideraciones que merecen ser
esbozadas en relación a la imprecisa implementación práctica de dicho sistema.
Con fundamento en la premisa desarrollada anteriormente, la doctrina ha notado que:

“(…) ha existido una clara intención de parte del constituyente reformador tendiente a
modificar las relaciones que se establecen en el interior de nuestro sistema federal”17. Partiendo
de tal afirmación, y de la mano de anteriores consideraciones que se encuentran subyacentes
en el análisis sumario que se realizará sobre las contrastaciones existentes entre el sistema del
federalismo argentino, y aquel que ha servido de principal referencia para la implementación
llevada a cabo a través del proceso de reforma constitucional materializado en el año 1994,
esto es, el modelo adoptado por el ordenamiento jurídico norteamericano, corresponde de
seguida valorar a profundidad los puntos de convergencia y discrepancia existentes entre
ambos, tomando siempre en cuenta la realidad que deviene de la aplicación in concreto,
respecto de las disposiciones que actualmente se encuentran establecidas en la carta magna, y
de las consecuencias subversivas que los estudiosos del derecho constitucional han logrado
precisar, en torno la naturaleza del federalismo presente en nuestra estructura dogmática-
constitucional.
4. La Constitución de 1994 en comparación con el Sistema Federal

Norteamericano.
Como una manifestación sintomática, en relación a lo aducido respecto de la

sobreposición del sistema federal estadounidense en los confines del ordenamiento jurídico
argentino, se ha podido evidenciar que: “nuestro federalismo se encuentra cada vez más
debilitado y nos animamos a afirmar que nunca se consolidó en nuestro sistema político. Por
el contrario, hemos sufrido un permanente proceso de centralización que se corresponde con
lo que ha sucedido con nuestra forma presidencialista de gobierno”18.
17
Ibíd.
18
Sabsay, D. Consideraciones en torno del Federalismo Argentino. Buenos Aires: Revista Jurídica UCES; s/f:
p. 245.
17
Ahora bien, la debilitación del federalismo argentino será un aspecto en el que se
ahondará en los subsiguientes segmentos. De momentos, basta con referir la presencia de esa
distorsión en la aplicación de las máximas federalistas norteamericanas, para preparar un
terreno en el cual se colocarán de forma contrapuesta los principales rasgos o elementos de
ambos modelos: el sistema de organización presidencialista-federal presente en la constitución
reformada en 1994, y el materializado en el territorio de los Estados Unidos de Norteamérica.
Al respecto, la doctrina consultada ha llevado a cabo una labor de contextualización

general en la cual se aduce a las raíces y orígenes de las correspondientes conformaciones
federalistas en ambas regiones. Por un lado, al ponderar los inicios sobre el establecimiento
del federalismo estadounidense, se debe tener en cuenta –como marco de delimitación
histórica- que: “las colonias británicas de América se organizaron a través de reglas de
autogobierno inspiradas en el constitucionalismo; cuando luego de unos pocos años de vida
independiente como confederación, deciden darse una constitución, construyen un sistema a
partir de la creación de una república presidencialista y federal, combinación que contenía en
si misma el esquema de frenos y contrapesos apto para impedir que alguno de los tres poderes
pudiese desbordar a los otros, receta que se iría perfeccionando en el tiempo a través de
sucesivas enmiendas”19.
El elemento fundamental en lo que ha significado la implementación del régimen

presidencialista-federal en los Estados Unidos de Norteamérica, ha sido la esquematización de
contrapesos políticos e institucionales que permitieran una material separación entre poderes,
asumiendo el fenómeno inversamente indicado (una virtual y veraz confusión entre poderes
públicos), como la enfermedad terminal que desnaturalizaría la esencia del sistema de
distribución social y política del federalismo.
Ello, por lo que respecta a la conformación y génesis del federalismo norteamericano.

Sin embargo, en el caso de la instauración del sistema presente en la constitución nacional
argentina, y de las bases históricas que han dado lugar al mismo, se afirma que: “de nuestro
lado, todos los antecedentes hablan de un poder personalizado en el cual el gobernante reúne
entre sus manos todas las potestades gubernamentales. Llegados a la organización nacional,
19
Sabsay, D, ob. cit.
18
nuestros constituyentes idearon una modalidad que en la práctica, más allá de la letra
constitucional, se iría deslizando hacia la concesión de facultades exorbitantes a favor del
Presidente”20.
Claramente, existe una notoria diferencia en el establecimiento de los cimientos de

ambos sistemas, y ello –fundamentalmente- porque mientras en el caso de la progresiva
consecución del sistema federal angloamericano se pudo observar la preponderante atención
que sus precursores han prestado al aseguramiento de los mecanismos que garanticen su
viabilidad práctica (v.gr, la presencia de límites y contrapesos políticos), en el nacimiento y
desarrollo del modelo que actualmente rige las relaciones interinstitucionales en la Argentina,
la característica común ha sido la centralización del poder público en persona del máximo
representante del ejecutivo nacional, siendo ello una constante en los regímenes
presidencialistas, y donde se puede referir a título ilustrativo, el alza en las determinaciones
que ha asumido el Congreso Nacional para otorgar y promulgar instrumentos legales
habilitantes que concedieren facultades legislativas al presidente de turno.
Además de la circunstancia explicada, en torno al nacimiento del federalismo argentino

la doctrina ha sostenido que: “los golpes de estado concretaron esa anomalía de la manera más
brutal. Los gobiernos constitucionales -salvo escasas excepciones-, en mayor o menor medida
se alejaron del principio de separación de poderes en aras de favorecer al “primer mandatario”
con potestades excepcionales”21. Como se observa, no ha sido únicamente la pretensión
absolutista presidencial, el fenómeno que ha generado mayor revuelo en la infructuosa suerte
de confección del sistema de gobernabilidad federal, a ello se deben sumar las iniciativas
desestabilizadoras que se han suscitado a lo largo de la historia, y que –sin lugar a dudas- han
contribuido en la generación de focos problemáticos que han obstaculizado la adecuada
interpretación de los institutos y mecanismos típicos de un modelo federal-presidencialista,
tomando como referencia, a todas luces, los márgenes previstos por la carta democrática que
ha sido pactada socialmente en el suelo estadounidense.
20
Ibíd.
21
Ibíd.
19
Todo lo manifestado, en atención al contraste de los sistemas federales argentino y
norteamericano, sobre la base del análisis de sus cimientos, es decir, de la forma y contexto
bajo la cual se originaron, y de cómo fueron ideadas las bases ideológicas y fundamentales de
cada uno de ellos, lo que contribuiría al estudio de su desenvolvimiento práctico, mismo que
será objeto de posterior análisis.
Sin embargo, en prosecución de la compaginación iniciada en el presente segmento,

corresponde hacer alusión a la posición consolidada por la doctrina, a través de la cual se erige
una segunda diferencia de relevante consideración. Ello, se pone de manifiesto al comparar las
labores de interpretación constitucional en cada uno de los dos Estados que fungen como
vértices del desarrollo comparativo indicado. Efectivamente, a la luz de lo planteado por los
estudiosos del derecho constitucional interestatal, se observa que –tal y como anteriormente se
anunció de forma sumaria y preliminar-, la pragmática hermenéutica jurídico-constitucional
llevada a cabo dentro de los confines del territorio argentino, se presenta como una actividad
que excede los límites de la abstracción y extracción de la esencia normativa de cada uno de
los dispositivos presentes en la carta magna, y en el abordaje de determinados institutos,
termina verificándose una desnaturalización que redimensiona el marco federalista plasmado
por el propio instrumento fundamental .
Así, por ejemplo, se ha dilucidado que: “especial consideración merece la observación

del modo como ha sido utilizada la facultad excepcional de intervenir en el territorio de las
provincias que le concede al gobierno nacional (…) la Constitución (…) Esta facultad puede
ser ejercida legítimamente cuando medie una circunstancia de origen interno o externo que
ponga en peligro la estabilidad institucional de una provincia”22.
Ahora bien, hasta este punto de análisis del contenido previamente referido, no parece
evidenciarse una situación de aberrante anomalía, puesto que el mismo instituto de
intervención excepcional se encuentra presente en la Constitución de los Estados Unidos de
América, donde –además de su simple consagración- no es muy difícil imaginar el desarrollo
de ciertos casos hipotéticos donde se ha desenvuelto –virtual y verosímilmente- la facultad
regulatoria de las representaciones gubernamentales federales, en pro de la complementación
22
Sabsay, D, ob. cit.
20
de esfuerzos interadministrativos, con la finalidad de solventar situaciones de contingencia que
afectan la intersubjetividad cívica de determinadas provincias o condados, y que no habrían
podido ser erradicadas sin haber acudido a la conjunción de esfuerzos entre los gobiernos
estadales descentralizados, y los órganos-personas que fungen como representantes y
directores de las máximas entidades federales .
Cabe cuestionar, entonces: ¿Dónde subyace la diferencia en materia de hermenéutica

constitucional, respecto de los sistemas federales argentino y norteamericano? Precisamente,
con fundamento en la excesiva actividad de interpretación llevada a cabo por los órganos
competentes en la Argentina, se pone de relieve que: “Si bien se ha sostenido que nuestros
constituyentes se basaron en (…) la constitución de los Estados Unidos, tanto la redacción de
la norma como la práctica de ambos países hacen que funcione de manera bien diferente. La
función reconocida al gobierno federal en los Estados Unidos es de ayuda al estado en crisis y
no sustituye la autoridad civil local. En cambio, en nuestro país la función se ha ejercido casi
siempre en forma coercitiva y la autoridad federal sustituye a la autoridad local en forma
provisoria”23.
Se está, pues, en presencia de una configuración normativa que ha sido

hermenéuticamente distorsionada y que sobrepone las omnipotentes capacidades del gobierno
federal, ante la posibilidad de conseguir u obtener un natural, material y verdadero
complemento de esfuerzos entre el último mencionado, y la representación ejecutiva de la
circunscripción federal. De esta manera, continúa existiendo una evidente recentralización de
la materia excepcional prevista por la carta magna argentina, y consecuentemente, una
reversión de la decantación federalista pretendida por los constituyentes reformistas del año
1994.
No obstante lo aducido, es pertinente agregar que –lamentablemente para la mayoría

de los conocedores del derecho constitucional-, la situación reflejada antes no es el único
ejemplo en el cual el binomio que se forma entre la modificación constitucional señalada en el
apartado anterior, y la interpretación desmesurada que sobre el texto fundamental se realiza,
23
Sabsay, D, ob. cit.
21
ocasionan retrocesos en la pretensión de instaurar el sistema de gobernabilidad federalista del
que tanto hemos hablado.
Otro caso se puede referir a través de las intromisiones que se realicen en materia de
derecho constitucional electoral, donde se ha materializado el fenómeno de la supresión del
colegio electoral, un organismo creado a través de la aparición de las anteriores cartas magnas,
que habría detentado un cúmulo diverso y amplio de potestades en materia de organización,
contraloría, instrumentación, seguimiento y culminación de diferentes procesos electorales
sobre diferentes cargos o contiendas de la aducida naturaleza, con la finalidad de colocar el
sufragio como la cúspide de la pirámide resolutoria, en pro de la salvaguarda del poder
originario como principal mecanismo de conciliación social .
En el mismo sentido, una de las consecuencias más gravosas suscitadas a raíz de la

circunstancia descrita ha sido la desconsideración de la potestad que algunas provincias de
menor rango demográfico detentan a suerte de elegir mediante votación, a las personas que
ejercerán funciones públicas en cargos sensibles y vitales para el componente democrático
(v.gr, la Presidencia de la República). Así, “(…) el costo que ello ha acarreado a la ingeniería
constitucional es enorme: ha concluido por dejar prácticamente la elección de presidente y
vicepresidente por votación directa en las zonas más densamente pobladas y, por tanto, de
mayor concentración de sufragantes (provincia de Buenos Aires […]; provincia de Córdoba
[…]; Ciudad Autónoma de Buenos Aires […] y provincia de Santa Fe […]). Por lo cual
obteniendo la victoria en estos distritos, resulta virtualmente indiferente lo que ocurra en los
restantes veinte distritos electorales”24.
Lo antes explicado, no sólo refiere a la presencia de una inminente transgresión al

principio de progresividad de los derechos humanos, en atención a la distorsión generada en
el sistema electoral argentino a raíz de la reforma constitucional del año 1994, sino que además,
es una clara muestra de cómo la conjunción entre tal iniciativa, y las erradas interpretaciones
institucionales brindadas al plexo normativo fundamental, han llevado a desdibujar –en el
plano material- las bondades y virtudes de un incuestionable modelo federalista.
24
Gardinetti, J. La Supresión del Colegio Electoral y el debilitamiento del Federalismo en la Argentina. La Plata:
Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales (U.N.L.P); 2015.
22
Continuando con el esquema de diferenciación desarrollado en el cual se ha colocado
cara a cara los sistemas federales previstos por las cartas magnas argentina y norteamericana,
respectivamente, se hará referencia a un aspecto que, si bien antes señalado de forma
superficial, en este punto se transforma en una cuestión verdaderamente determinante, en
relación a las instrucciones académicas que orientan nuestro recorrido de investigación. Se
hace alusión, en tal sentido, a la comparación histórico-sistemática realizada sobre el pliego
axiológico y cultural que ha caracterizado el ascenso de los Estados involucrados (Argentina-
E.E.U.U), hacia la consagración de los marcos que hoy en día informan sus relaciones
orgánicas e institucionales.
En tal dirección, se analiza cómo las colonias norteamericanas que han subsistido luego
de las diferentes contiendas entre sus habitantes y los grupos aborígenes residentes en esas
tierras, han instaurado sistemas de gobernabilidad verdaderamente democráticos. Ello, en sí
mismo, representa un punto a favor en lo atinente al saneamiento de todos los aspectos que
puedan desnaturalizar la esencia de un federalismo que, como recién comentamos, ha nacido
a través del desarrollo de cimientos sólidos.
En tanto que al hacer referencia a las raíces del sistema federal argentino, se impone
un visión retrospectiva mucho menos favorable. Por ende, se ha observado que: “en nuestro
país las cosas fueron muy diferentes. La etapa colonial se caracterizó por el ejercicio
autocrático del poder, encarnado en la autoridad soberana del monarca, quien era el
propietario, sobre la base de las normas del derecho privado, de todas las tierras que componían
el imperio español en América. En consecuencia, en los EE.UU. no se produjo una ruptura
sino una continuidad, mientras que en nuestras tierras ocurrió exactamente lo contrario”25.
Las premisas esbozadas anteriores representan una tangible muestra acerca de la forma
en que se ha cristalizado cada uno de los correspondientes sistemas socio-político de las
regiones involucradas en el desarrollo académico que nos concierne. Por un lado, existe una
solución de continuidad, que ha profesado la idea de una instauración federalista ab initio;
mientras que, del otro extremo, se encuentra una franca disolución que ha traído como
25
Sabsay, D. Op. Cit. p. 248
23
consecuencia, la desnaturalización progresiva del federalismo argentino que, en opinión de
algunos exponentes del género jurídico-constitucional, nunca se ha consolidado íntegramente.
5. Impacto de la Reforma Constitucional de 1994 sobre las Autonomías

Provinciales.
Con fundamento en la línea argumentativa presentada corresponde analizar en el

presente segmento las diversas consecuencias o repercusiones que ha sufrido uno de los
valores más importantes –y en nuestra opinión, indispensable- para la material proclamación
de un sistema de gobernabilidad y de organización político-social federalista, esto es, la
autonomía provincial.
Al respecto, corresponde –en primer término- señalar con enfática atención el criterio
manejado por un autor calificado en el área de las disciplinas jurídico-constitucionales, que ha
señalado que el federalismo es un modelo: “(…) configurado por una estrecha e indisoluble
confederación ofensiva y defensiva, donde todas las provincias tenían igual dignidad y
privilegios, retenían su independencia, poder, jurisdicción y derechos y podían levantar sus
ejércitos para defender su libertad”26 .
Tal posición, no sólo refuerza nuestra particular óptica en torno a la autonomía

provincial como esencial elemento integrante de los sistemas federalistas, sino que además,
define tal entidad como una manifestación per se de la independencia que cada estado
descentralizado propugna en atención a la salvaguarda del bien común de sus habitantes. Ahora
bien, en términos de compaginación, es menester realizar un recuento retrospectivo que ilustre
un balance respecto de lo que ha significado la iniciativa materializada de reforma
constitucional respecto del señalado valor.
Ya se ha hecho referencia a algunos ejemplos concretos que se tornan como aspectos

de negativa incidencia, en relación a la congruencia requerida entre lo enunciado por los
preceptos constitucionales respecto del federalismo argentino, y como se ve distorsionado y
26
Gil Domínguez, A. El Federalismo Unitario Argentino (1994 - 2014). Buenos Aires: Universidad de Buenos
Aires; p. 87
24
desnaturalizado en la práctica (por ejemplo: la supresión del colegio electoral; la
recentralización en materia de comercio provincial; el desconocimiento de las facultades
provinciales en presencia de un estado excepcional que justifique indebidamente la
subrogación administrativa del gobierno federal, entre otros casos manejados). Todos estos
aspectos, en suma, atestiguan como se ve inminentemente desfavorecida la figura de las
provincias en particulares ámbitos prácticos producto de políticas erradas e interpretaciones
excesivas y descontextualizadas.
Desde dicha panorámica, los objetivos perseguidos en toda manifestación federal se

han visto desaparecidos de forma progresiva. Tales objetivos, por supuesto, infieren que: “los
indicadores que permiten medir la intensidad de desarrollo de un sistema federal son la
autonomía política, la autonomía normativa y la autonomía económico-financiera de los
sujetos federados”27. El enunciado trinomio es, pues, la columna vertebral de la autonomía
provincial, es decir, que la integran en su esencia y estructura, por lo que el balance sobre su
protección o desconocimiento, versará sobre los tres elementos aducidos.
Por ello, en relación a la vertiente política de la autonomía provincial, y pese a que,

como se afirma, “las provincias siguen conservando todo el poder no delegado al Gobierno
federal por la Constitución argentina, y se dan sus propias instituciones locales, dictan su
Constitución y eligen a sus propias autoridades”28, no se pueden olvidar las flagrantes
transgresiones materializadas en el entorno político de la autonomía de las entidades
descentralizadas, donde –por ejemplo- en materia de estados de excepción, quedan reducidas
a un segundo plano de intervención y subsanación, lo que antes mencionábamos como una
aberración y atentado a la autodeterminación político-provincial.
En relación al aspecto jurídico-normativo, corresponde resaltar que: “(…) la reforma

no introdujo ningún cambio significativo, puesto que mantuvo como potestad exclusiva del
Congreso dictar los códigos de fondo (…) de manera uniforme para todas las provincias y la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires”29. Y ello representa un ámbito de inercia que, hasta cierto
27
Gil Domínguez, A., ob. cit, p.94.
28
Ibíd.
29
Gil Domínguez, A., ob. cit.
25
punto, ha resultado fructífero, al menos si se compara con los otros dos elementos de la
autonomía provincial (político y económico/financiero).
Para finalizar, cuando se menciona al ámbito económico, es posible retrotraerse a la

explicación ofrecida sobre la recentralización de las competencias provinciales en materia de
relaciones comerciales, donde ut supra, se indicó como fuente de tal situación, la excesiva
interpretación respecto del aplicable pliego normativo-constitucional. Por ende, se afirma que:
“en términos de ampliación de la autarquía financiera, la reforma incorporó cláusulas
afirmativas de un federalismo autonómico, pero también configuró un sistema financiero
regresivo, unitario y centralista destructivo de la autonomía política”30 . Siendo de tal modo
que, en suma, no se puede hablar de un fortalecimiento del federalismo argentino a raíz de la
reforma comentada, y consecuentemente, menos se puede hacer referencia sobre ostentosos
beneficios en torno a la autonomía provincial, puesto que –como se observó- se generó el
efecto inversamente proporcional (recentralización parcial de competencias devenidas de la
propia autonomía provincial).
6. Conclusión
En ese extenso recorrido, se han analizado la génesis del sistema federal argentino y la
contradicción que emana entre la normativa y la realidad histórica, social y política del Estado
Argentino.
Eventualmente, se impuso la necesidad de valorar la relación de correspondencia

existente entre la aplicación práctica del modelo implementado dentro de los confines del
territorio norteamericano (modelo que sirvió de inspiración al constituyente argentino), y el
argentino. Y en dicho rumbo, se descubrió que los resultados son marcadamente contrapuestos,
en virtud de tres aspectos o aristas fundamentales para tal estudio. Así, fueron analizados los
elementos inherentes a los orígenes de cada uno; luego, se observó el desenvolvimiento de su
incidencia hermenéutica, esto es, de cómo se materializaba la aplicación e interpretación de
los preceptos fundamentales para cada caso; y por último, se contrastaron los sustratos socio-
30
Ibíd.
26
culturales que motorizaron ambos modelos conforme las realidades de cada nación lo
determinaron. En tal punto, se debe agregar que, a nuestro juicio, la discrepancia sustancial
entre los sistemas señalados es notoria, y por demás, lógicamente fundamentada, pues, en cada
una de las tres vertientes señaladas, se encontraron aspectos que difieren entre sí, y a variables
distintas, resultados distintos.
En última instancia, se estudiaron los cambios y consecuencias que la aludida reforma

constitucional del año 1994 tuvo en relación a uno de los elementos fundamentales del sistema
federal argentino (y en general, en todo modelo federalista), como lo es la autonomía
provincial. En la labor de fundamentación y argumentación de tal segmento, se simplificaron
las vías analíticas, toda vez que, con base a consideraciones y estudios anteriores, se ha podido
notar y abrir paso a la existencia de un balance negativo, donde la principal víctima –
precisamente- habría sido la potestad política (referencia al conjunto de posibilidades y
medidas adoptables por las señaladas entidades descentralizadas); la potestad normativa (que
no tuvo mayores cambios, respecto de la constitución antecesora); y las facultades de
autodeterminación financiera y económica, donde se puntualizó uno de los casos más francos
y concretos en torno al señalado balance negativo, esto fue, al recentralización de las
potestades comerciales inherentes a cada provincia. Por todo ello, se concluyó que –al igual
que otros muchos aspectos- la autonomía provincial habría sido transgredida y parcialmente
desconocida por medio de la iniciativa de reforma, aunque, no obstante ello, creemos que fue
superadora respecto al texto anterior en materia de federalismo y así lo se dejará plasmado en
el capítulo III de este trabajo.
27
CAPITULO 2: LA CUESTION ECONOMICA Y EL FEDERALISMO
1. Introducción
Desde la fundación y concepción de los Estados Modernos en los siglos XVIII y XIX,
empezando por los Estados Unidos de América, la percepción del Federalismo comenzó a
tomar forma. Sin embargo mucha tinta ha corrido para poder encontrar el balance perfecto
entre la autonomía de las regiones y la importancia del poder central. En su momento por
supuesto que no fue una tarea fácil: el único sistema de gobierno conocido para el momento
que se fundaron estos Estados, era totalmente centralista y las concepciones del federalismo
tuvieron que construirse desde cero.
Uno de los temas que mayores debates provocó y que sigue provocando ha sido el tema
tributario. Todo lo que comprende el qué se debe tributar, cómo se debe hacerlo, a quién se le
debe cobrar, de qué manera se debe pagar y en concepto de qué se deben gastar, ha traído
posiciones encontradas entre los representantes de las regiones y los representantes del poder
central. Es por ello que muchas veces el poder legal supranacional, es decir la Constitución,
ha tenido que dictaminar la forma en la que se regularán los tributos y como se acoplará esto
al sistema federal de gobierno.
De esta forma nace el instituto de la Coparticipación Federal de Impuestos en nuestra

Nación federal, concepto sin embargo que ha ido cambiando mucho con el pasar de los años
debido a los tiempos de inestabilidad política por los que pasó la Nación. Sin embargo desde
el año 1994, con la entrada en vigencia de la actual Constitución, se ha venido teniendo un
concepto consolidado y aceptado por la mayoría y que ha representado un avance en materia
tributaria en nuestro país, permitiendo avances sociales, económicos y culturales que se deben
a los impuestos de todos los ciudadanos argentinos.
28
2. La Coparticipación de Impuestos
2.1- La cuestión de la coparticipación
Villegas define al régimen de coparticipación en los siguientes términos “este método

(en su estado puro) consiste en que la autoridad central se hace cargo de la recaudación y
distribuye todo o parte del producto entre las provincias, sobre la base de lo que a cada uno
corresponde por su contribución al fondo común”31.
La que se comprende dentro de la Coparticipación federal de impuestos en el

ordenamiento jurídico argentino, es posible encontrarlo en primer lugar en el texto de la
Constitución, específicamente en su artículo 75, cuando se establecen las facultades del
Congreso de la República de la siguiente manera: “1. Legislar en materia aduanera. Establecer
los derechos de importación y exportación, los cuales, así como las valuaciones sobre las que
recaigan, serán uniformes en toda la Nación. 2. Imponer contribuciones indirectas como
facultad concurrente con las provincias. Imponer contribuciones directas, por tiempo
determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre que la
defensa, seguridad común y bien general del Estado lo exijan. Las contribuciones previstas en
este inciso, con excepción de la parte o el total de las que tengan asignación específica, son
coparticipables. Una ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las provincias,
instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la automaticidad
en la remisión de los fondos. La distribución entre la Nación, las provincias y la ciudad de
Buenos Aires y entre éstas, se efectuará en relación directa a las competencias, servicios y
funciones de cada una de ellas contemplando criterios objetivos de reparto; será equitativa,
solidaria y dará prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. La ley convenio tendrá como Cámara
de origen el Senado y deberá ser sancionada con la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara, no podrá ser modificada unilateralmente ni reglamentada y será
aprobada por las provincias. No habrá transferencia de competencias, servicios o funciones sin
la respectiva reasignación de recursos, aprobada por ley del Congreso cuando correspondiere
y por la provincia interesada o la ciudad de Buenos Aires en su caso. Un organismo fiscal
31
Villegas H. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario. 7ma. Ed. Buenos Aires: Depalma; 1999: p. 214.
29
federal tendrá a su cargo el control y fiscalización de la ejecución de lo establecido en este
inciso, según lo determina la ley, la que deberá asegurar la representación de todas las
provincias y la ciudad de Buenos Aires en su composición. 3. Establecer y modificar
asignaciones específicas de recursos coparticipables, por tiempo determinado, por ley especial
aprobada por la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara”32.
Haciendo un análisis del artículo en cuestión se puede ver que el inciso 1° se refiere a
un impuesto que es nacional y por lo tanto regular e igual para todos los ciudadanos, sin
importar en la provincia o lugar de la nación en el que esté. A su vez, los derechos de
importación y exportación serán uniformes en todo el territorio de la Nación.
En el inciso 2° se explica que las contribuciones indirectas se harán con arreglo de las
Provincias mientras que las contribuciones directas excepcionales serán un tema del Poder
Nacional, sin embargo como tema interesante se establece el mandato de la creación de una
Ley Convenio entre el gobierno central y las provincias, lo que será tema de análisis y
discusión que se llevará a cabo más adelante.
A partir de aquí, de este artículo constitucional y de este análisis corto y sencillo de su

contenido, se puede empezar a analizar todo lo relacionado al federalismo fiscal, aunque
primero corresponde analizar qué se entiende como sistema federal de gobierno. Para ello el
Dr. Piffano33 explica que se trata de la estructura vertical del sector público en el que se
presentan dos o más estructuras de gobierno, es decir, son las relaciones de poder entre el
gobierno nacional y el gobierno de las regiones, en donde esas relaciones de poder, para el
tema que interesa estudiar en este trabajo, son específicamente las relaciones de carácter fiscal.
Estas fuerzas, tanto la del gobierno nacional como la del gobierno de las provincias,
son fuerzas que están destinadas a contraponerse; cada una de ellas busca su propio objetivo y
en la mayoría de las oportunidades resultan ser discordantes, es por ello que siempre se
presenta una disputa entre el poder de ambas estructuras. Este conflicto es explicado más
detalladamente por el Dr. Spisso cuando establece que “en el régimen federal coexisten dos
32
Constitución de la Nación Argentina. Asamblea General Constituyente. 1994.
33
Piffano H. Federalismo fiscal: una revisión de la literatura sobre asignación de potestades fiscales. La Plata:
Finanzas públicas y economía espacial; 1995.
30
fuerzas opuestas que tratan de superarse recíprocamente, y sobre cuyo equilibrio y necesaria
armonización se funda el esquema ideal del sistema: una fuerza centrípeta ejercida por la
Nación e impuesta por el papel protagónico de las políticas nacionales, en orden a impulsar el
desarrollo, que responde a la idea de que es impensable que las provincias o municipalidades
puedan realizarse aisladamente y al margen del proyecto nacional; y una fuerza centrífuga,
impulsada por los gobiernos locales, que, más allá de su identificación con los objetivos de la
Nación, aspiran a tener una mayor participación en la elaboración y ejecución de aquellas
políticas, persiguiendo muchas veces intereses contrapuestos con los de ésta, todo lo cual
configura una situación extremadamente compleja, en la que la materialización de las
finalidades comunes se visualiza como de difícil consecución” 34.
Ahora, para lograr obtener los recursos con los que puedan cumplir esos objetivos
nacionales que se guían por las metas de desarrollo integral de todos los ciudadanos de una
nación, o al menos eso se espera en los sistemas democráticos, existe el denominado poder
fiscal o tributario, poder que se le otorga a un Estado para darle una potestad sobre el resto de
los ciudadanos. De esta forma como lo establece García Vizcaíno se representa como “una de
las manifestaciones de su poder de imperio, el Estado tiene como facultad propia la potestad
tributaria, que consiste en la atribución de crear y exigir tributos dentro de su jurisdicción, con
el fin de cubrir las erogaciones que demande el cumplimiento de sus fines” 35.
De acuerdo con el texto constitucional Villegas36 considera que las potestades

tributarias de la Nación y las provincias se reparten de la siguiente manera:
1. Son potestades tributarias nacionales, las vinculadas a los derechos aduaneros (en
forma exclusiva), los impuestos indirectos (de manera concurrente con las provincias), y los
impuestos directos (de manera transitoria).
2. Son potestades tributarias locales las derivadas de los impuestos indirectos y los
directos (éstos en forma exclusiva y permanente).
34
Spisso R. Fortalecimiento del federalismo. Un mandato incumplido. La Ley. 2015 (A): p. 740.
35
García Vizcaíno C. Derecho Tributario. Consideraciones económicas y jurídicas. Buenos Aires: Depalma;
1996: p. 342.
36
Villegas H. Ob. cit.
31
Si bien la materia parecería estar bien delimitada, en la práctica no suele serlo. En
efecto, Villegas afirma que “los gravámenes indirectos más importantes (impuestos internos
al consumo, valor agregado) son legislados y recaudados exclusivamente por la Nación,
mientras que la legislación y recaudación de los impuestos directos fundamentales
“originariamente provinciales” ha dejado de ser transitoria en virtud de prórrogas que llevan
muchos años sin miras de modificarse, como en el caso del impuesto que grava las rentas
(antes “impuesto a los réditos” y ahora “impuesto a las ganancias”)”37.
Sin embargo, el federalismo fiscal argentino no ha sido siempre constante. Se ha visto

a lo largo de la historia de la República como se han hecho cambios que se ajustan a las
realidades políticas y sociales, a pesar de todo eso, en los últimos años el federalismo fiscal se
ha venido presentando en tres ideas fundamentales que han permanecido estables hasta estos
momentos, todo ello a pesar de las innumerables reformas legales sobre el tema. Estas tres
ideas, según Porto38 son los los viejos “tres pilares” de la reforma fiscal en la esfera nacional
y se estipulan bajo los siguientes parámetros: i) la transferencia de servicios a las Provincias
sin contrapartida financiera; ii) las “pre-coparticipaciones; y iii) la limitación del poder
tributario de los Gobiernos Provinciales y Municipales. Estos tres pilares, que guían y
solidifican el concepto federalista del tema fiscal, han sido el producto de acuerdos y
discusiones entre las regiones y el poder central, puesto que la única manera de conseguir una
normativa que tenga tanto validez legal como social es que ésta sea producto de la decisión de
todos, de lo contrario no tendrá el peso querido. Esto no sólo es válido a nivel social por la
aceptación de las regiones, sino que la misma Constitución establece que para que tenga la
validez legal la normativa que regula todo lo relacionado a los tributos de la coparticipación
deben ser productos de estos acuerdos, así mismo lo recalca Riofrío al decir que “también dice
la Constitución que no se puede iniciar el trámite sin que se hayan alcanzado los acuerdos de
base entre las Provincias y el Gobierno Federal. Sólo una vez que estos acuerdos se logren, el
37
Villegas H. Ob. cit.
38
Porto A. Etapas de la Coparticipación Federal de Impuestos. Documento de Federalismo Fiscal No. 2. UNLP;
2006.
32
Congreso deberá sancionar la ley–convenio”39. Esta Ley además se debía de dictar antes del
31/12/1996, por lo que el acuerdo era necesario lograrlo lo más pronto posible.
De esta manera el legislador constitucional ha buscado que se considere el peso que

tienen las regiones dentro de las decisiones relacionadas a estos temas puesto que la afectarán
directamente tanto en su economía macro como en la economía de cada uno de sus ciudadanos.
Esta regulación constitucional que resultó ser innovadora dentro del ordenamiento jurídico
federal en materia fiscal, lamentablemente no resultó ser respetada como debía ser. En efecto,
el Dr. Porto40 afirma que se siguieron agregando Pactos y Acuerdos para regular los
desarreglos fiscales que se seguían presentando y esto resulta hasta lógico puesto que en esos
momentos de inestabilidad política y económica resultaba regular esa materia sin nuevos
Pactos.
Pero la realidad de los Pactos entre el Gobierno Federal y las provincias ya venía desde
antes de la Constitución del 1994. Los mismos son, como bien lo explica el autor Marengo,
parte fundamental de nuestro ordenamiento jurídico ya que “los Pactos Fiscales suscritos entre
el Estado Nacional y las Provincias son convenios interjurisdiccionales que constituyen una
expresión viva de la concertación federal integrante del derecho público intrafederal, cuya
finalidad es -en general- establecer políticas públicas comunes para la satisfacción del interés
colectivo en realidad empezaron por el año 1992 y cuando se hicieron tuvieron un buen nivel
de aceptación” 41. Es por eso, que como bien lo resume el Dr. Salas al hablar de los inicios de
los Pactos entre el gobierno Federal y las provincias sostiene que “El 12 de agosto de 1992 se
suscribió entre el Gobierno Federal y la mayoría de las provincias argentinas, un Acuerdo
cuyos objetivos principales se enunciaban de la siguiente manera: Asistir a las necesidades
sociales básicas, especialmente aquellas vinculadas al sector pasivo; Afianzar el federalismo
reconociendo el creciente papel de los Gobiernos provinciales y municipales en la atención de
las demandas sociales de la población; garantizar la estabilidad económica y consolidar las
39
Riofrío M. Coparticipación federal de impuestos. Su abordaje desde el H. Senado de la Nación. Antecedentes,
actualidad y perspectivas. Aportes para el debate; 2009: p. 55-72.
40
Porto A. ob. cit.
41
Marengo F. Los pactos fiscales y los reclamos de las Provincias a la Nación. La Ley Sup. Constitucional 2015
(junio): p.3.
33
bases para el crecimiento económico; profundizar la reforma del Sector Público en sus
dimensiones nacional, provincial y municipal; facilitar el acceso a la vivienda y Profundizar
el proceso de descentralización como modelo para la prestación de las funciones básicas del
Estado” 42.
De esta forma en el año 1999, a pesar de la ya vigencia de la Constitución y todo la

regulación pertinente para establecer lo relacionado a la Coparticipación Federal, nace un
nuevo pacto entre el Gobierno Nacional y los Gobernadores Electos en las Provincias, una
especie de Compromiso Federal entre ambas partes que el mismo Dr. Porto al hablar de su
contenido considera que “En este documento se acordó “acentuar el cumplimiento de los temas
pendientes del Acuerdo de agosto de 1993” y se comprometieron a bajar el gasto público y a
cumplir una serie de obligaciones entre las que se encontraba sancionar una nueva Ley de
Coparticipación de Impuestos. Una novedad fue la aparición de un nuevo personaje (sector)
en la escena: el Fondo Anticíclio, financiado con recursos coparticipables”43.
Sin embargo este Pacto no duró mucho tiempo en vigencia, para el año 2002 ya estaba
en curso otro Pacto entre el gobierno central y las provincias que pretendía regular la materia
fiscal federal y que además abriera el camino a la tan esperada Ley que la Constitución había
establecido, de esta forma el Dr. Porto44 afirma que “ El paso siguiente fue el “Acuerdo
Nación-Provincias sobre Relación Financiera y Bases para un Régimen de Coparticipación
Federal de Impuestos”, sancionado en medio de la catástrofe macroeconómica de 2002. El
Acuerdo tenía tres objetivos básicos que son: i) sancionar un Régimen de Coparticipación de
Impuestos; ii) hacer transparente la relación fiscal Nación-Provincias; y iii) refinanciar y
reprogramar deudas provinciales. Sobre el tema coparticipación las partes “se comprometen a
sancionar un Régimen integral de Coparticipación Federal de Impuestos antes del 31 de
diciembre de 2002”. En el Acuerdo de 2002 se establecieron las pautas a tener en cuenta en la
nueva Ley. Estas pautas contenían una mezcolanza de temas reveladores de la confusión del
rol que debe cumplir una Ley de distribución de recursos fiscales.”
42
Salas L. Denuncia del pacto fiscal. La Ley; 2012: p.1.
43
Porto A. ob. cit.
44
Ibíd.
34
Sin embargo este Pacto no tuvo el alcance que se esperaba, lo que más bien estaba
provocando era mayor confusión debido a la cantidad de temas que pretendía abarcar y lo que
produjo fue que resulto sumamente beneficioso para el Poder Nacional y que llevó una
desventaja para las Regiones. De esta forma el mismo Dr. Porto dice que el régimen no se ha
llevado a cabo y que esto se debe “En parte, por la dificultad inherente al régimen; pero
principalmente porque a uno de los actores (el Gobierno Nacional) le convenía mantener el
vacío legal y cubrirlo con parches. La confusión alrededor del régimen no parece haber sido
casual, sino parte de la estrategia de armar una madeja en la que todo quedara oscuro, mezclado
y confuso”45. Teniendo un sistema complejo sólo se beneficia al gobierno central, puesto que
los reclamos que pudieran elevar las provincias iban a ser desestimadas ya que la confusión
provocaría que siempre al final el poder nacional terminara venciendo.
A continuación, se explicará sintéticamente la evolución que ha experimentado el

sistema de distribución de impuestos, desde su origen, describiendo brevemente las
características de cada etapa, para completar luego el análisis de la situación actual.
2.2- Origen y evolución del sistema de distribución de impuestos.
I. Primera etapa (1853-1890)- Separación de hecho de fuentes tributarias.
Como es sabido en la Constitución nacional de 1853/1860, el país adoptó un sistema

federal de gobierno, lo que implica que existan tres niveles de autoridad (nacional, provincial
y municipal). Además la Carta Magna asignó fundamentalmente al gobierno federal la
imposición del comercio exterior, dejando abierta la posibilidad de que cobrara impuestos
indirectos internos en concurrencia con las provincias, y también los impuestos directos
cuando mediaran circunstancias extraordinarias. Lo expuesto precedentemente, puede acarrear
en la práctica una posible doble imposición, atento que tanto la Nación como las provincias,
pueden llegar a gravar la misma actividad.
En una primera etapa (1853 a 1890), se mantuvo una separación de hecho de las fuentes
tributarias, atento que el Estado nacional solventaba sus gastos, con recursos que provenían
45
Porto, A. ob. cit
35
fundamentalmente de los derechos de importación y exportación (además tenía ingresos, por
la renta de correos y tierras públicas, y ciertos empréstitos u operaciones de crédito). Sin
embargo, con la crisis de 1890 se produce un avance del gobierno nacional, sobre la tributación
indirecta interna.
II. Segunda etapa (1891-1934)- Gravamen concurrente al comercio interior
Comienza así una segunda etapa (1891 a 1934), donde el Estado nacional además de
los impuestos al comercio exterior, comienza a cobrar impuestos indirectos internos. De
manera que las provincias y la Nación comienzan a gravan “concurrentemente” el comercio
interior a través de impuestos indirectos internos.
Durante la crisis mundial de 1930, se produjo una fuerte caída del comercio exterior,
lo que impactó directamente sobre los recursos federales, por lo que se realizó un nuevo avance
del Estado nacional, sobre las fuentes de imposición. Este período se caracterizó por el
ejercicio simultáneo por parte de la Nación y de las provincias de sus potestades tributarias, en
especial con respecto a los impuestos indirectos internos. Así aparecen nuevos tributos, como
el impuesto a las transacciones creado en 1931, y posteriormente transformado en el impuesto
a las ventas en 1934, que puede considerarse el antecedente del impuesto al valor agregado
(I.V.A.). Asimismo, se crea en 1932 el impuesto a los réditos, que es predecesor del impuesto
a las ganancias.
III. Tercera etapa (1935-1973) Unificación de Impuestos Internos al consumo
En aquel contexto se inicia una tercera etapa (1935 a 1972), con la sanción de la Ley
N° 12.139, conocida como de “unificación de impuestos internos” al consumo, que busca
poner en orden esta cuestión. Su vigencia comenzó el 1° de enero de 1935, y conforme sus
términos los impuestos indirectos internos serían recaudados por el Estado nacional, mientras
que las provincias se comprometían a derogar los tributos existentes de carácter similar (y a
no crear nuevos análogos). Como compensación participaban del producido a través de un
régimen de coparticipación federal.
36
A la Ley N° 12.139 se la reconoce como el primer antecedente de una “ley convenio”
en nuestro país, porque requirió de la adhesión expresa de las provincias, figura que finalmente
fue incorporada a la Constitución nacional en la reforma de 1994. Después se creó el impuesto
a las ventas (Ley N° 12.143), y se prorrogó el impuesto a los réditos (Ley N° 12.147), cuya
recaudación también se distribuía entre las distintas jurisdicciones. Sobre esta base,
continuaron evolucionando los distintos regímenes de reparto de los recursos tributarios a
medida que se creaban nuevos impuestos, o bien se redefinían las distribuciones existentes.
No se trataba de un régimen único, sino de diversas normas referidas a coparticipación,

que estaban dispersas en las leyes que creaban, prorrogaban o modificaban tributos.
Posteriormente, con la sanción de la Ley N° 12.956 (1947), se incluyó en la masa
coparticipable al impuesto a las ganancias eventuales, y también a los beneficios
extraordinarios. Además, similar situación ocurrió después, cuando se creó el impuesto
sustitutivo a la transmisión gratuita de bienes por la Ley N° 14.060 (1951), pues se previó la
partición de su producido a las provincias.
En oportunidad de caducar en 1954 el régimen de unificación de impuestos internos

(Ley N° 12.139), por la denuncia realizada por la Provincia de Corrientes, se sancionó la Ley
N° 14.390 que rigió desde 1955 hasta 1972. La referida Ley N° 12.956, fue reemplazada a su
vez por la Ley N° 14.788, que rigió desde 1959 hasta 1973. Recién en 1973 se produjo un
cambio significativo en este tema, que puede considerarse que dio inicio a una cuarta etapa.
IV. Cuarta etapa (1973-1984) Régimen global de Coparticipación
En efecto, mediante la Ley N° 20.221 (1973), se estableció el primer régimen global

de coparticipación entre la Nación y las provincias. De tal modo, se unificaba por primera vez
en nuestro país la casi totalidad de la recaudación en un sistema único y excluyente, en lugar
de tener que recurrirse a varias leyes parciales de distribución.
Incluso, se estableció un mecanismo de distribución secundario que operaba de manera

automática, en función de coeficientes que se fijaron con parámetros que tenían en cuenta la
situación de las provincias menos desarrolladas. El sistema instrumentado en esta normativa
37
(Ley N° 20.221), que tiene muchos elementos que después aparecen en el régimen actual (Ley
N° 23.548), tenía un plazo establecido de vigencia de diez (10) años.
Por ello, antes de que se produzca su vencimiento, que estaba previsto para el 31/12/83,
el gobierno militar decidió prorrogarlo (Ley Nº 23.030) hasta el 31/12/84. De este modo,
podrían arribar a un nuevo acuerdo la Nación y las provincias, con sus autoridades electas
democráticamente. Sin embargo, cuando esta prórroga venció, por primera vez desde 1935
nuestro país se quedó sin un régimen de coparticipación, que regule la distribución de recursos
tributarios entre la Nación y las provincias.
A continuación, se analizará la última fase del proceso que se abre con la sanción de la
ley 23548, la cual constituye la base de la normativa actual vigente en Argentina.
3. Régimen legal vigente de la Coparticipación Federal.
3.1- La ley 23.548.
Se sancionó la Ley N° 23.548 (B.O. del 26/1/88), que con diversas modificaciones
actualmente continúa vigente. Estatuye un sistema basado en los principios de concertación,
solidaridad, equidad, funcionalidad y automaticidad. En el año 1988 comenzó su vigencia, que
estaba prevista por dos (2) años (1/1/88 a 31/12/89). Pero a diferencia de su antecesora, previó
una prórroga automática, ante la inexistencia de un régimen sustitutivo (art. 15). Por ello, como
todavía no ha sido reemplazada, su vigencia continúa hasta el presente, aunque con muchas
modificaciones.
De modo que la Ley N° 23.548, constituye actualmente la principal norma regulatoria

del régimen federal de coparticipación. Al igual que su antecesora (Ley N° 20.221), esta ley
estableció un régimen único de coparticipación, que incluye el grueso de la recaudación
tributaria nacional. Se trata de una “ley convenio”, atento que la inclusión en el régimen de
coparticipación, requiere de la adhesión “expresa” de cada provincia (art. 16). Todas las
provincias argentinas, han adherido a este especial régimen, mediante la sanción de leyes
locales. En el caso de la Provincia de Buenos Aires, esto ocurrió mediante la Ley N° 10.650.
38
La normativa que se viene analizando, regula tres cuestiones centrales en su Capítulo
I (arts. 1 a 7), como son la conformación de la masa coparticipable (es decir que define los
fondos que habrán de repartirse); la distribución primaria (que determina el reparto entre la
Nación y las Provincias); y finalmente la distribución secundaria (que alude a la asignación
que corresponde al conjunto de las provincias entre ellas). En cuanto a la conformación de la
masa coparticipable, la normativa brinda una definición universal, que incluye la recaudación
de todos los impuestos nacionales, tanto existentes como a crearse (art. 2).
Sin embargo, seguidamente se exceptúan los impuestos del comercio exterior, atento
lo dispuesto en los arts. 4 y conc. de la Constitución nacional (art. 2.a.); aquellos impuestos
“cuya distribución entre la Nación y las Provincias, esté prevista o se prevea en otros sistemas
o regímenes especiales de coparticipación” (art. 2.b.); aquellos impuestos que, vigentes al
momento de la promulgación de la ley, tengan una “afectación específica” (art. 2.c.); y los
impuestos nacionales, destinados a fines que se declaren de interés nacional por acuerdo entre
la Nación y las provincias, pero en este caso se requiere de la adhesión de las Legislaturas
locales, y un plazo de vigencia limitado (art. 2.d.). De lo contrario, el Estado nacional quedaría
autorizado a modificar el régimen acordado, pudiendo llegar al extremo de vaciar la masa
coparticipable, mediante la creación de sucesivos regímenes especiales.
Después de definirse la masa coparticipable, se contempla una “distribución primaria”

de los recursos, conforme el siguiente detalle: 42,34 % a la Nación; 56,66 % a las provincias
(54,66 % al conjunto de las provincias, más un 2 % que corresponde a las Provincias de Buenos
Aires 1,5701 %, Chubut 0,1433 %, Neuquén 0,1433 %, y Santa Cruz 0,1433 %, lo que denota
lo difícil que fue la negociación previa); y 1 % al Fondo de Aportes del Tesoro de la Nación a
las provincias (art. 3). De este modo, se concede una mayor participación global a las
provincias, en relación a la distribución primaria que contemplaba la Ley N° 20.221 (50 %
cada parte), como compensación por las transferencias de servicios (salud, educación, agua,
energía, etc.), que habían operado en los años anteriores, sin ninguna contraprestación.
Una vez definida la masa que corresponde a las provincias, debe establecerse el reparto
entre ellas, es decir lo que se conoce como “distribución secundaria”, que se hace sobre el
referido 54,66 % (art. 4). La Ley N° 20.221 establecía un sistema de reparto que se basaba en
indicadores objetivos (65 % población, 25 % grado de desarrollo, y 10 % densidad), que se
39
actualizaban después de cada censo. Sin embargo, en el proceso previo a la sanción de la Ley
N° 23.548 fue imposible acordar entre las partes criterios de distribución de esa índole, por lo
que se establecieron coeficientes fijos que reflejaban el reparto en el período de transición
1985 a 1987, donde no rigió el régimen de coparticipación. En el caso de la Provincia de
Buenos Aires el porcentaje asignado asciende a 19,93 %.
Con respecto al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional (A.T.N.) a las provincias (1 %),
conviene puntualizar que se creó por esta ley para que sea administrado por el Ministerio del
Interior (actualmente Ministerio del Interior, Obras Públicas y Vivienda), para atender
“situaciones de emergencia y desequilibrios financieros de los gobiernos provinciales” (art.
5). Añade la normativa que venimos examinando, que el Banco de la Nación Argentina debe
transferir automáticamente a cada provincia y al Fondo de Aportes del Tesoro Nacional a las
provincias, el monto de recaudación que les corresponde. Esta transferencia debe ser diaria, y
esta entidad bancaria no puede percibir retribución de ninguna especie, por los servicios que
presta (art. 6).
Más adelante, la Ley N° 23.548 en su Capítulo II (arts. 8 y 9), se refiere a las

obligaciones emergentes de este mismo régimen, y prohíbe a las provincias y municipalidades
la aplicación de tributos “análogos” a los coparticipados. De hecho los principales tributos
provinciales y/o municipales (inmobiliario, ingresos brutos, automotores, y sellos) son
exceptuados de los requerimientos generales de la ley, y así se explica su existencia actual. En
el caso de los impuestos de ingresos brutos y sellos, se establece directamente una serie de
requisitos a los que deben ajustarse. De manera que, tal como ocurría en la antigua ley de
“unificación de impuestos internos” (Ley N° 12.139), integrar el régimen de coparticipación
implica el compromiso de no aplicar gravámenes análogos a los recaudados por la Nación, y
que se distribuyen por este sistema.
Por otro lado, la Ley N° 23.548 alude en su Capítulo III (arts. 10 a 14) a la Comisión
Federal de Impuestos, con lo que mantiene esta institución que había sido creada por la Ley
N° 20.221, la cual tiene amplias facultades de control e interpretación del régimen de
coparticipación. Se trata de un organismo con un alto perfil técnico, que está conformado por
un representante de la Nación y uno por cada provincia adherida, siendo su principal función
decidir si los gravámenes se oponen o no al régimen de la Ley N° 23.548. Asimismo, dicta
40
resoluciones generales interpretativas, con respecto a dicha ley. Cabe añadir que sus decisiones
son obligatorias, y en caso de no ser acatadas está facultada para que se retenga parte de los
fondos a transferir a una jurisdicción, hasta tanto se cumpla.
3.2- Previsiones constitucionales incorporadas con la Reforma de 1994
La reforma de la Constitución nacional del año 1994, constituye una referencia

insoslayable, cuando se pretende analizar el régimen de coparticipación, atento que introdujo
modificaciones importantes en esta materia, entre las cuales se destaca, justamente, su
constitucionalización. Desde un comienzo se previó abordar este tema, conforme surge de la
Ley de declaración de la necesidad de la reforma constitucional N° 24.309, pues el Congreso
habilitó expresamente su tratamiento por la Convención nacional constituyente. En efecto, en
su art. 3 se menciona la “Distribución de competencias entre la Nación y las provincias
respecto de la prestación de servicios y en materia de gastos y recursos. Régimen de
coparticipación”, aunque no formó parte del muy acotado “Núcleo de Coincidencias Básicas”
(art. 2).
La cuestión quedó plasmada principalmente en el art. 75 de la Constitución nacional

reformada, donde luego de mencionarse que corresponde al Congreso legislar en materia
aduanera, y establecer los derechos de importación y exportación (inc. 1), se agrega que tiene
asimismo competencia para imponer “contribuciones indirectas como facultad concurrente
con las provincias”. Se añade que, también puede imponer las “contribuciones directas, por
tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, siempre
que la defensa, seguridad común o bien general del Estado lo exijan”, y se finaliza
expresando: “Las contribuciones previstas en este inciso, con excepción de la parte o el total
de las que tengan asignación específica, son coparticipables” (inc. 2).
De lo expuesto resulta que, como se adelantara, los tributos indirectos externos, son
nacionales (inc. 1 art. 75); los tributos indirectos internos, son concurrentes (inc. 2, primera
parte, art. 75); y los tributos directos, sólo en forma excepcional son nacionales (atento que en
principio corresponden a las provincias), por lo que pueden ser coparticipables, excepto
cuando tienen una “asignación específica” (inc. 2, segunda parte, art. 75). Esta última cuestión
41
fue objeto de intensas negociaciones, ya que fue un sistema comúnmente utilizado por el
Estado nacional, para detraer fondos de la masa coparticipable, con el consiguiente perjuicio
para las provincias, por lo que se fijaron especiales condiciones en el inc. 3 del art. 75, como
veremos más adelante.
En suma, los recursos que se distribuyen, son los tributos indirectos internos que se
establezcan por ley del Congreso; y los tributos directos que se fijen por idéntico mecanismo,
por tiempo determinado, proporcionalmente iguales en todo el territorio de la Nación, y con el
objeto de sostener la defensa, la seguridad o el bienestar general del Estado federal. El inc. 2
del art. 75 puntualiza que una “ley convenio, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las
provincias, instituirá regímenes de coparticipación de estas contribuciones, garantizando la
automaticidad en la remisión de los fondos”.
Esta ley convenio, conforme reza el art. 75 inc. 2, debe cumplir las siguientes
condiciones: a) el Senado debe ser la Cámara de origen; b) la sanción debe ser con la mayoría
absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara legislativa; c) no puede ser
modificada unilateralmente; d) tampoco puede ser reglamentada; e) debe ser aprobada por las
provincias; f) la distribución entre la Nación, provincias y Ciudad de Buenos Aires, y entre
éstas, debe efectuarse en relación directa a las competencias, servicios y funciones de cada una
de ellas, contemplando criterios objetivos de reparto; g) estos criterios deben ser la equidad,
solidaridad y prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e
igualdad de oportunidades, en todo el territorio nacional.
Por lo expuesto, la Constitución nacional provoca un notable avance, pues obliga a la

concertación federal, mediante: a) el acuerdo del presidente, los gobernadores, y del jefe de
gobierno de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, pues no puede soslayarse su participación.
Así expresamente, lo menciona el inc. 2 del art. 75, cuando establece la necesidad de formular
acuerdos, sobre la coparticipación; b) la aprobación del proyecto de ley convenio por una
mayoría calificada, concretamente se exige la aceptación absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara legislativa, lo que obliga entonces a un alto grado de consenso entre
los representantes del pueblo y de las provincias; y c) la aprobación por parte de cada una de
las legislaturas provinciales, para culminar este trabajoso trámite signado por el consenso.
42
Así, después de varias décadas de existencia, el régimen de coparticipación federal,
adquirió explícita jerarquía constitucional. En buena medida la reforma constitucional de 1994,
recogió la experiencia acumulada durante todos esos años, por lo que hace expresa alusión a
la figura de la ley convenio; la automaticidad en la remisión de los fondos; la aplicación de
criterios objetivos de reparto; e incluso, establece la necesidad de contar con un organismo
fiscal federal, con funciones de control y fiscalización (Comisión Federal de Impuestos).
Una mención especial, por el interés que tiene para la decisión que habrá de tomarse
en este pleito, merece el art. 75 inc. 2 (cuarto párrafo) de la Constitución nacional, cuando
expresa que la ley convenio de coparticipación “no podrá ser modificada unilateralmente ni
reglamentada y será aprobada por las provincias”. Precisamente por ello, el art. 26 de la Ley
N° 26.078 vulnera esta cláusula constitucional, pues de manera unilateral ha pretendido
reglamentar la Ley nº 23.548, cuando decidió prorrogar la vigencia de la detracción del 15 %,
que estaba prevista por un tiempo limitado en el Pacto Federal I para atender obligaciones
previsionales nacionales.
En otro orden de consideraciones, y para completar la explicación precedente, conviene

hacer referencia al inc. 3 del art. 75, atento que brinda reconocimiento constitucional a las
“asignaciones específicas” de fondos, que son recursos en principio coparticipables. Esto
implica dejar abierta una vía de legitimidad a prácticas nocivas que configuraron diversas
“precoparticipaciones” dispuestas unilateralmente por el Estado nacional. Si bien se
establecen algunas garantías (tiempo determinado, ley especial aprobada por mayoría absoluta
con la totalidad de los miembros presentes de cada Cámara legislativa), no puede dejar de
señalarse que por aplicación de este inciso puede llegar a “vaciarse” el régimen de
coparticipación, lo que entraña un riesgo difícil de dimensionar para el federalismo de nuestro
país.
Resulta indubitable que fue intención de los constituyentes de 1994, impulsar el

ejercicio real del federalismo de concertación mediante la aprobación de una nueva Ley de
coparticipación, siguiendo el mecanismo por ellos establecido en el art. 75 inc. 2 antes
analizado. Ello resulta evidente de la simple lectura de la Disposición Transitoria Sexta que
establece lo siguiente: "Un régimen de coparticipación conforme a lo dispuesto en el inciso 2
del artículo 75 y la reglamentación del organismo fiscal federal, serán establecidos antes de
43
la finalización del año 1996". Por lo tanto, la Constitución nacional regula actualmente, tanto
aspectos sustanciales como instrumentales de la coparticipación.
3.3- La disposición transitoria sexta y su interpretación jurisprudencial
A esta disposición transitoria sexta de la Constitución reformada, el Supremo Tribunal

le reconoció en la causa 538/2009 “Santa Fe”46, el carácter de un "mandato explícito e
inderogable" de los constituyentes, y también afirmó que se trata de un "imperativo
categórico". Dicha norma sigue nuestro mismo orden de ideas, cuando agrega que “la
distribución de competencias, servicios y funciones vigentes a la sanción de esta reforma, no
podrá modificarse sin la aprobación de la provincia interesada; tampoco podrá modificarse en
desmedro de las provincias la distribución de recursos vigente a la sanción de esta reforma y
en ambos casos hasta el dictado del mencionado régimen de coparticipación".
Claramente con aquella redacción constitucional, se hace necesario sancionar otro

marco legal que contenga el régimen de coparticipación, ajustándolo a esta nueva realidad. Sin
embargo, lo cierto es que no obstante que han transcurrido muchos años desde la reforma de
1994, todavía está pendiente de cumplimiento el mandato constitucional. De ahí que se
comparta, la exhortación de esa Corte Suprema en aquella causa judicial, compeliendo a los
órganos superiores de nuestra organización constitucional, para que procedan a "instituir el
nuevo régimen de coparticipación federal, sobre la base de acuerdos entre la Nación y las
provincias, y a dictar la consecuente ley convenio, en orden al mandato contenido en el inciso
2° del artículo 75"47.
3.4- Las leyes convenio y el federalismo de concertación.
En la Convención nacional constituyente de 1994, el miembro informante del dictamen

de la mayoría de la Comisión de Redacción en los despachos originados en las Comisiones de
46
Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad. Corte Suprema de
Justicia de la Nación. 24 de noviembre de 2015 (Fallos 338:1356)
47
Ibíd.
44
Competencia Federal y del Régimen Federal, sus Economías y Autonomía Municipal,
referidos a los dictámenes nros. 4, 6, 12, 13, 25, 26, 27 y 28, que finalmente quedó plasmado
en la formulación actual del art. 75 de la Ley Fundamental, señaló en su exposición abonando
los fundamentos que se están desarrollando en este escrito, lo siguiente: "La inserción
constitucional del régimen de coparticipación reconoce sucintamente varios fundamentos:
ajustar el texto normativo constitucional a una práctica de distribución fiscal que desde hace
aproximadamente seis décadas se ha consolidado en el país, eliminando de esta manera una
situación de incertidumbre jurídica; conferir racionalidad a la administración y distribución de
recursos financieros y fiscales entre las diferentes jurisdicciones; estructurar un espacio
institucional de concertación federal desde donde se diseñe, en un marco de participación
igualitaria, la matriz tributaria y la pauta distributiva de los fondos que se recauden”48.
Más adelante afirmó en igual dirección: “la consagración constitucional de las leyes
convenio configura una novedad jurídico-institucional que se caracteriza por un proceso
político y jurídico complejo: acuerdo federal entre la Nación y las provincias, sanción por el
Congreso de la Nación con una mayoría absoluta, y aprobación por las legislaturas
provinciales"49. Añadió seguidamente siguiendo el mismo orden de ideas: "Dicha ley convenio
reconoce como particularidad la imposibilidad de su modificación unilateral y la prohibición
de su reglamentación"50.
De lo expuesto concluyó: “La inclusión del instituto de las leyes convenio tiende a saldar
también una dilatada discusión respecto a su constitucionalidad”, y que “las mencionadas leyes
son una genuina interpretación y expresión de un federalismo de concertación y solidario”51.
Abundando, cabe puntualizar que las leyes convenio, integran la dinámica de acuerdos
entre la Nación y las provincias (y de éstas entre ellas), habiendo dado origen al llamado
derecho intrafederal, que es propio del denominado “federalismo de concertación” (arts. 1, 4,
9, 17, 31, 75, 121, 125, 126 y conc. de la Constitución nacional). Ese Alto Tribunal, tuvo
48
Diario de Sesiones de la Convención nacional constituyente, Santa Fe - Paraná 1994, Secretaría Parlamentaria,
Dirección de Publicaciones, tomo III, págs. 3172/3177; versión taquigráfica de la 24 Reunión, 3ra. Sesión
Ordinaria, continuación, 4 de agosto de 1994, Orden del Día N° 8.
49
Ibíd.
50
Ibíd.
51
Ibíd.
45
oportunidad de referirse a las características del derecho intrafederal, en la causa “Asociación
de Grandes Usuarios de la República Argentina (AGUEERA)”52.
Allí sostuvo con relación al “Pacto Federal para el Empleo, la Producción y el

Crecimiento”, que comporta por sus alcances y contenido una manifestación positiva, que
encuadra en el llamado federalismo de concertación. Agregó que estos pactos fiscales, como
las demás creaciones legales del federalismo de concertación configuran el derecho
intrafederal, y se incorporan una vez ratificados por las legislaturas al derecho público interno
de cada Estado provincial, aunque con la diversa jerarquía que les otorga su condición de ser
expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización
constitucional: nación y provincias.
En el mismo fallo, se encargó de subrayar ese Superior Tribunal, que aquella gestación
institucional de los tratados o leyes convenio, que se celebran entre el gobierno nacional y las
autoridades provinciales, los ubica con un rango normativo específico dentro del derecho
federal argentino, siendo prueba de su categoría singular que no resulta posible su derogación
unilateral por cualquiera de las partes. Como consecuencia de los fundamentos precedentes,
puede afirmarse entonces que la Ley N° 26.078 (art. 76), vulnera el art. 75 inc. 2 de la Ley
fundamental, y también la Disposición Transitoria Sexta de la Constitución nacional, atento
que pretendió prorrogar unilateralmente la detracción del 15 %, que estaba prevista por un
tiempo limitado en el Pacto Federal I, es decir sin haberlo acordado con las provincias.
4. Algunas opiniones de la doctrina.
Ahora, una vez ya visto el resumen histórico y la actualidad del régimen de

Coparticipación Federal en Argentina, conviene destacar otros factores que se irán estudiando
más adelante en este trabajo, pudiendo encontrar puntos en los que los autores y juristas se
debaten posiciones tanto a favor como en contra de lo que se ha establecido en la ley nacional
o en las provincias.
52
Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina (AGUEERA) c/ Buenos
Aires, Provincia de y otro s/ acción declarativa. Corte Suprema de Justicia de la Nación. 19 de agosto de 1999
(Fallos 322:1781).
46
Volviendo al tema de las potestades que cada parte tiene dentro del intricado tema de
los tributos, es indispensable que el gobierno central tenga funciones diferentes a las que
pueden tener los gobiernos de las provincias y los municipios, todo esto por supuesto para
evitar los conflictos de poderes innecesarios o el supuesto de crear una doble tributación que
al final perjudicaría notablemente a la ciudadanía en general. De esta forma la Dra. Ábalos
resume lo establecido en la Constitución sobre el tema de las potestades del gobierno central,
las provincias y los municipios de la siguiente forma “Conforme con el artículo 121 el gobierno
federal solo detenta las potestades limitadas que las provincias le delegaron al sancionar la
Carta Fundamental. Las provincias mantienen, en consecuencia, poderes tributarios amplios,
con la sola excepción de los que fueron entregados al gobierno federal, o sea los llamados
"poderes delegados". En cuanto a los municipios su potestad tributaria no está mencionada
expresamente en ese documento, pero resulta de su condición de elemento esencial del sistema
de gobierno adoptado (artículo 5) y de su autonomía (artículo 123). Por su parte la Ciudad de
Buenos Aires, con su régimen de gobierno autónomo reconocido en el artículo 129 también
posee facultades impositivas en el marco que le brinda el texto constitucional”53.
Estas potestades quedaron repartidas de una forma como no se había establecido

anteriormente, las atribuciones quedaron de una forma u otra “balanceadas”, concretamente
los Drs. Saravia Frías y Mazzinghi aclaran las atribuciones de la siguiente manera “Luego de
la reforma constitucional de 1994, la asignación de competencias tributarias ha quedado
plasmada de la siguiente manera: (i) Corresponde a la Nación en forma exclusiva la aplicación
de los derechos de exportación e importación (arts. 4°, 9°, 75 inciso 1°, y 126 de la
Constitución Nacional).(ii) Corresponde a la Nación —en forma concurrente con las
Provincias —la fijación de impuestos indirectos (arts. 4°, 17, 75 inciso 2° y 121 CN). (iii) Con
carácter transitorio y en situaciones de excepción, corresponde a la Nación el establecimiento
de impuestos directos, los que deben ser proporcionalmente iguales en todo el territorio”54.
Al existir la concepción en la que los poderes del gobierno central solo existen porque
fueron “delegados” por las provincias se crea el mensaje de que el poder originario recae en
53
Abalos M. Las retenciones a las exportaciones, delegación legislativa y equidad distributiva en el federalismo
argentino. La Ley Gran Cuyo; 2008 (mayo): p. 309.
54
Saravia Frías B, Mazzinghi M. Coparticipación federal de impuestos ¿federalismo? La Ley; 2008: p.1.
47
las provincias, además de esto se puede observar que dentro de la amplitud que puede tener el
poder tributario de las provincias también se agrega que tienen una alta posibilidad de
diferenciarse uno de otros, es decir que cada provincia posea un sistema tributario que se ajuste
a sus necesidades y a sus ciudadanos.
Al respecto de esta “autonomía” que pudiera llegar a desarrollar las provincias bajo el
concepto Federal Artana y López establecen que “Las actividades del gobierno pueden ser
pensadas como un insumo del sector privado de la economía. Así, si la calidad de los servicios
provistos por el sector público es baja y los impuestos establecidos para financiarlos son
altamente distorsivos, el capital y el trabajo se desplazarán hacia otras regiones” 55. Sin
embargo esto pudiera traer graves consecuencias para las economías y presupuestos de las
provincias puesto que como bien explica más adelante Tetaz esto “puede distorsionar las
decisiones de localización de las firmas, disminuyendo el bienestar general. En el límite, puede
producir una competencia "a la Bertrand" en alícuotas, tornando insolventes sus propios
presupuestos”56.
De esta forma Tetaz se posiciona como uno de los defensores de la idea de que las
políticas tributarias es necesario que estén a cargo del Gobierno central, justificando su
argumento diciendo que “Parece claro que las políticas redistributivas deben estar en manos
de un Gobierno central, porque de otro modo se corre el riesgo de que existan batallas
tributarias entre jurisdicciones ocasionando masivas migraciones (el voto con los pies de
Tibout). Aquellas regiones que fijaren alícuotas altamente progresivas serán destino predilecto
de los sectores de bajos ingresos, mientras que los que ven menguar sus ingresos por la
aplicación de la alícuota mencionada abandonarán la región dejando a la redistribución sin
base imponible”57.
Esta política redistributiva nacional está “claramente” plasmada en el ordenamiento

jurídico imperativo y en la realidad social como nación. Según Saravia Frías y Mazzinghi58 la
55
Artana D, López R. Descentralización fiscal: algunas lecciones para Latinoamérica. Caracas: Sociedad
latinoamericana de econometría; 1994.
56
Tetaz M. Federalismo fiscal; cuestiones económicas y fundamentos constitucionales. UNLP; 2008-38.
57
Ibíd.
58
Saravia Frías B, Mazzinghi M. ob. cit.
48
regulación se encuentra en el artículo 75 de la Constitución y en la Ley No. 23.548 del año
1988, específicamente esta última ley ha sido objeto de múltiples estudios puesto que su fecha
de entrada en vigencia es anterior a la de la Constitución del 1994 y anterior también a los
últimos Pactos y Acuerdos que se hicieron entre las Provincias y el Gobierno Federal. Sin
embargo esta ley, según resumen los autores mencionados, redistribuye “primero entre la
Nación y las Provincias, conforme a los siguientes porcentajes: (i) 42,34% a la Nación (ii)
54,66% a las Provincias (iii) 2% destinado al recupero de las provincias de Buenos Aires,
Chubut, Neuquén y Santa Cruz. (iv) 1% para fondos de Aportes del Tesoro Nacional a las
Provincias. Estos fondos ATN son destinados a atender situaciones de emergencia y
desequilibrios financieros en las Provincias, y el manejo de los mismos corresponde al
Ministro del Interior”59.
Sin embargo la realidad no es la que se plasma en las leyes de coparticipación federal,

hoy en día las afectadas son las provincias de la nación, las cuales limitadas por el poder legal
en su autonomía, no reciben siquiera el porcentaje esperado. Es por ello que Spisso60 dice que
se está frente a una “transgresión constitucional” y esto es debido a que no se llevó a cabo la
sanción del nuevo régimen de coparticipación tributaria que está establecido en la Constitución
y que tenía como fecha tope el año 1996 para su entrada en vigencia, aunado a que hoy en día
los gobiernos de las provincias están percibiendo tan solo un 25% de la recaudación de los
tributos nacionales.
La sanción de esa Ley-Convenio que se establece en el artículo 75 inciso 2° de la

Constitución en realidad es una utopía: de existir una ley así se le estaría coartando un poder
muy grande al Poder Nacional que es muy dudoso que esté dispuesto a perder. Vanossi al
hablar sobre ello dice “Este complejo mecanismo de elaboración legislativa no se ha cumplido
aún; y es de suponer que además de su pesado y dificultoso trámite (que exige una aceptación
total de lo "convenido") trae la consecuencia de fijar reglas estables y duraderas que coartarían
la arbitraria discrecionalidad del Ejecutivo nacional al manejar con favoritismo la asignación
o afectación prebendaria cual si fuera un sistema de premios y castigos con respecto a la
59
60
Spisso R. Ob. cit.
49
docilidad o a la independencia política que a partir de ello frecuentemente asumen los
gobiernos provinciales” 61.
Es importante destacar que la figura elegida (ley convenio), ha sido objeto de reparos
prácticos por parte de la doctrina, la cual entiende que “el propio sistema previsto por la
reforma, interpretado de un modo literal, que exige una "aprobación" por las provincias
posterior a la sanción del Congreso de la Nación, ha llevado a la estatificación del esquema
actual. Ninguna provincia firmará un instrumento que por vía directa o indirecta le signifique
admitir una disminución de sus ingresos aunque fuera mínima”62.
Todo esto ha provocado que el soporte propio de las Provincias esté literalmente en un
tambaleo constante: no disponen de los recursos, ni de manera propia y sólo los obtienen del
poder central si el gobierno de turno ha sido favorable, lo que provoca que la tarea de
mantenerse y cumplir con sus objetivos como poder regional sea una tarea bastante difícil.
Esta problemática es explicada por Spisso de una manera más detallada: “Si además se tiene
en cuenta que los gobierno locales recaudan con recursos propios tan sólo un porcentaje entre
el 4% y el 40%, según las provincias, de sus Presupuestos de Gastos, la participación en la
recaudación de los tributos nacionales es esencial para su subsistencia, lo que acarrea que las
provincias, al carecer de autonomía financiera, se encuentran en una situación de estrecha
dependencia con el gobierno nacional. Y sin autonomía financiera el régimen federal de
gobierno que proclama la Constitución se ha transformado en una mera ficción”.
Una “autonomía” que no permita a las Provincias gestionar sus propios recursos y que
tampoco puedan cumplir con sus objetivos por sí mismos no es otra cosa que una mentira, al
final solo se están creando regiones pobres que deben depender necesariamente del poder
nacional y federal y eso provoca que deban responder a los deseos del poder nacional para que
puedan subsistir.
Esta falta de autonomía de las provincias junto al equívoco sistema fiscal que se ha
sostenido con el tiempo ha sido causante de muchas de las crisis económicas que el país ha
61
Vanossi J. Federalismo fiscal argentino. Aspectos constitucionales. La Ley; 2013 (F): p. 1157.
62
Pérez Hualde A. La reforma constitucional de 1994 y la falta de vocación federal de las provincias. La Ley
Sup. Const. 2010 (febrero), p. 3.
50
sufrido. Vanossi sobre el tema manifiesta que “Con cada recambio en la conducción
económica del gobierno, vuelve a ponerse de manifiesto que el mal principal que aqueja a la
economía del país es la falta de un sistema fiscal orgánico, capaz de hacerse cargo de las
necesidades del Estado. Dicha insuficiencia ha sido reconocida, pero casi siempre se advierte
que se ha apelado a soluciones que resultan de emergencia y no a reformas estructurales”63.
Para contrarrestar estas malas políticas económicas y fiscales en contra de las

provincias y que al final también perjudican a toda la nación, diversos autores han recopilado
y dado diversas recomendaciones académicas y jurídicas sobre cómo dar solución y como
generar un sistema fiscal equilibrado entre las provincias y el poder federal.
Una de las soluciones es brindada por Tetaz64 que recomienda crear un fondo
anticíclico para cada provincia y que sea manejada por estas mismas para que se ahorre en los
momentos de abundancia y crecimiento y en los momentos de crisis puedan usarlo para los
problemas que se presenten en su propia región, para este autor esto es lo mejor puesto que en
los momentos de crisis las provincias están en “en mejores condiciones de atender estas
circunstancias, por información, mayor capacidad de reacción y sobre todo, por poseer fuertes
incentivos para hacerlo.”
Otros autores en cambio consideran que la solución está ya considerada en el artículo

75 inciso 2° de la Constitución: la promulgación de la Ley-Convenio que fue establecida como
una obligación por los legisladores de la vigente Carta Magna argentina es una tarea que debe
ser atendida lo más pronto posible. Esa es la visión que comparten Saravia Frías y Mazzinghi
cuando consideran que “Para que el federalismo deje de ser una mera expresión de deseos, se
debe aprobar un nuevo régimen de coparticipación federal de impuestos, en el que se
reconozca de manera justa y respetuosa los derechos de las Provincias, eliminando los
resquicios que son utilizados por los aprovechadores de turno para manipular voluntades y
comprar lealtades ofreciendo dádivas o compensaciones graciables, suplantando dicho
mecanismo por un sistema que reconozca lo que a cada Provincia le corresponde como entidad
preexistente a la Nación, y respetando la pauta orientadora contenida en la Constitución
63
Vanossi J. Ob. cit.
64
Tetaz M. Ob cit.
51
Nacional de que se contemplan criterios objetivos de reparto, siendo equitativa, solidaria y
dando prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de
oportunidades en todo el territorio nacional” 65.
Spisso también es otro de los autores que defiende la aplicación del artículo 75 de la
Constitución y la necesidad de la Ley-Convenio, es por ello que afirma que “Resulta imperioso
que los distintos sectores de la vida nacional enuncien los lineamientos de la ley de
coparticipación federal tributaria tendiente al fortalecimiento real y efectivo del régimen
federa, y no limitarse a una simple crítica política sin aportar soluciones, que desnudan el no
muy disimulado propósito de pretender seguir sojuzgando a los gobierno locales a través de la
asfixia financiera”66.
Esta última solución es bastante difícil que sea alcanzada, previamente ya se ha

aclarado que para eso es necesario que el Poder Nacional se desprenda de un poder demasiado
grande y que ha resultado ser sumamente beneficioso para los gobernantes de turno. Sin
embargo la voluntad popular de la población argentina que se expresó en el texto constitucional
en el año 1994 debe ser respetada y la Ley-Convenio sigue siendo un deber pendiente que el
poder legislativo de la nación debe atender lo más pronto posible.
Para otros autores como por ejemplo para Vanossi la solución pasa por regionalizar el
sistema de gobierno, que cada provincia disponga de las competencias socioeconómicas para
poder sostenerse por sí mismas, es por ello que considera que “el acierto en la adjudicación de
las competencias a cada nivel será la clave de la bondad de todo el sistema de vida que impida
dilapidar esfuerzos o exacerbar rivalidades, que armonice las peculiaridades de todo tipo, que
garantice la paz y permita alcanzar la plena liberación del hombre”67.
Una visión parecida a la de Vanossi y su solución de regionalizar las provincias es la

de Riofrío, la cual ha establecido que resulta un deber “buscar un camino que acerque el
gobierno a la gente y permita una mayor eficacia y un mayor control en la gestión; que permita
65
66
Spisso R. Ob. cit.
67
Vanossi J. Ob. cit.
52
una distribución equitativa y solidaria garantizando justicia social hasta para el más pequeño
y recóndito municipio de nuestra nación” 68.
Por último es bueno recoger la opinión de Spisso69 que recomienda fortalecer el sistema
federal fiscal ya constituido en la Constitución, logrando mejorar la distribución de la masa
coparticipable a través de la tan esperada Ley-Convenio que respete y fortalezca el régimen
federal de tributos. Para lograr esto el mismo el autor propone cómo deben quedar repartidas
las fuentes y facultades tributarias entre la nación, las provincias, los municipios y la propia
Ciudad Autónoma de Buenos Aires, quedando establecido de la siguiente manera “1) A las
provincias se les asigna la regulación y recaudación del impuesto al Patrimonio Neto y los
impuestos a los consumos específicos, actualmente regulados en la ley 24.674 y sus
modificaciones, los que se agregarán al impuesto sobre los ingresos brutos, inmobiliario rural,
patentes de automotores, tasas por servicios prestados y contribuciones de mejoras, 2) A las
municipalidades de provincias se les asignan el impuestos inmobiliario urbano y el impuestos
de ocupación por el uso diferencial del suelo, el subsuelo y espacio aéreo del dominio públicos
y las tasas por servicios efectivamente prestados; 3) A la Ciudad de Buenos Aires se les asignan
los mismo tributos que a las provincias, substituyendo el inmobiliario rural por el inmobiliario
urbano y el impuesto por la ocupación por el uso diferencial del suelo, el subsuelo y espacio
aéreo del dominio público. 4) Las provincias, sus municipios y la CABA no podrán establecer
otros tributos que los expresamente asignados, debiendo regularlos conforme a los perfiles que
la ley de coparticipación establezca, para asegurar la uniformidad en sus aspectos esenciales.
5) A la Nación se le asignan el impuesto a las ganancias y el impuesto a la ganancia mínima
presunta, el IVA y los impuestos sobre los combustibles, el creado por la ley 25.413, el cual
se computará íntegramente como pago a cuenta de los otros gravámenes, y las tasas por
servicios prestados, y cualquier otro tributo que instituya la Nación en el futuro al que le
alcanzará la prohibición de no ser análogo a los gravámenes asignados a las provincias, a sus
municipalidades y a la Ciudad de Buenos Aires” 70.
68
Riofrío M. Ob. cit.
69
Spisso R. Ideas para una propuesta de Ley de Coparticipación tributaria. La Ley; 2016 (C): p. 867.
70
Spisso R, ob. cit.
53
5. La Coparticipación Federal en la jurisprudencia.
5.1- Los precedentes Santa Fe, San Luis y Córdoba
Las Provincias de Santa Fe y San Luis promovieron ante la Corte Suprema de Justicia
sendas demandas contra el Estado nacional, con el objeto de obtener la declaración de
inconstitucionalidad del art. 76 de la Ley N° 26.078, y también la restitución de la detracción
del 15 % que se venía haciendo de manera inconstitucional sobre la masa de impuestos
coparticipables, con el objeto de contribuir al pago de obligaciones previsionales. Estas
acciones tramitaron en las causas, nros. 538/2009 "Santa Fe, Provincia de c/Estado Nacional
s/acción declarativa de inconstitucionalidad"71, y 191/2009 "San Luis, Provincia de c/Estado
Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos"72, ambas con
sentencias del 24 de noviembre de 2015.
En la sentencia de la causa “Santa Fe”, se sostiene nítidamente que la jerarquía superior

que cabe reconocerle a los acuerdos intrafederales y las leyes convenio es inherente a su propia
“naturaleza contractual” en la que concurren las voluntades de los órganos superiores de la
Constitución, en aras de alcanzar objetivos comunes. Constituyen entonces la máxima
expresión del federalismo de concertación, condición de la que se desprende su virtualidad
para modificar -siempre en el marco de la Ley fundamental- las relaciones interjurisdiccionales
y recíprocas, entre la Nación y las provincias (Consid. 8)73.
Se agrega que la esencia misma del derecho intrafederal, impone concluir que las leyes
convenio y los pactos que lo componen “no se encuentran en una esfera de disponibilidad
individual de las partes, y solo pueden ser modificados por otro acuerdo posterior de la misma
naturaleza”, debidamente ratificado por leyes emanadas de las jurisdicciones intervinientes.
De ahí que, no es admisible que un sistema jurídico interestatal, que se expresa mediante la
suscripción de pactos federales o la sanción de leyes convenio, y tantas leyes aprobatorias o
de adhesión como Estados parte, sea reglamentada por la Nación que no es sino uno de esos
71
Supra nota 46.
72
San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y cobro de pesos. Corte
Suprema de Justicia de la Nació. 24 de noviembre de 2015.
73
Supra nota 46.
54
Estados (Consid. cit.)74.
En definitiva como se expresa en el mismo precedente, la autoridad ejecutiva o

legislativa de una parte, carece de la atribución de reglamentar con carácter obligatorio para el
todo. Esta regla ha recibido expreso reconocimiento constitucional en el art. 75 inc. 2 (cuarto
párrafo) de nuestra Carta Magna (Consid. 8)75. En el mismo sentido, se ha pronunciado la
Comisión Federal de Impuestos, cuando sostuvo que las modificaciones o excepciones a la
Ley N° 23.548, o a sus porcentajes de distribución, sólo pueden llevarse a cabo válidamente
mediante leyes convenio (Resoluciones generales interpretativas nros. 5/91, 6/92, 7/92, 8/92,
9/92, 12/92 y 13/92). Incluso, la Procuración del Tesoro de la Nación (Dictámenes nros. 201:36
y 238:569), realizó igual interpretación (Consid. 9)76.
Sentado lo anterior, y después de realizarse una extensa reseña de los convenios y

pactos federales que celebraron las partes en conflicto (lo cual resulta muy similar a lo ocurrido
con relación a la Provincia de Buenos Aires), se sostiene que lo expuesto resulta una conducta
institucional indiscutible, como es que ambas respetaron aquel rango normativo superior del
derecho intrafederal, expresión máxima de voluntad de los órganos superiores de nuestra
organización constitucional. Se agrega que, también reconocieron implícitamente algo
característico de los convenios que se habían firmado como es su “periodicidad”, hasta el
vencimiento de la última prórroga pactada en el “Compromiso Federal por el Crecimiento y la
Disciplina Fiscal” (17/11/00), lo cual estaba previsto para el 31 de diciembre de 2005 (Consid.
15)77.
Seguidamente se puntualiza, con respecto al núcleo de la cuestión controvertida, lo

siguiente: “sin embargo, y a pesar de una conducta institucional prologada que se extendió
durante catorce años, con la sanción y promulgación del artículo 76 de la ley 26.078 se
prorrogó de manera unilateral la vigencia de la detracción del 15 % de la masa coparticipable”
(Consid. 16)78. Con otros términos, se sostiene que vencido el plazo fijado en el último acuerdo
reseñado, y en el contexto de la sanción legislativa del presupuesto para el ejercicio 2006, el
74
Ibíd.
75
Ibíd.
76
Ibíd.
77
Ibíd.
78
Ibíd.
55
Congreso nacional estableció en el art. 76 de la Ley N° 26.078, que habría de prorrogar -entre
otras- la Ley N° 24.130 (Consid. 17)79.
Además, se expresa que no debía encuadrarse la situación planteada como una

“asignación específica”, atento que sólo pueden ser establecidas por el Congreso, sobre una
parte o el total de la recaudación de impuestos indirectos o directos en particular, por tiempo
determinado, y mediante la sanción de una ley especial, con mayorías agravadas de ambas
Cámaras legislativas (art. 75 inc. 3 de la Constitución nacional). Añadió que ésta es la única y
excepcional facultad, con la que cuenta la Nación para afectar los impuestos que integran la
masa coparticipable, sin necesidad de contar con un pacto o la previa conformidad de las
provincias (Consid. 21 a 26)80. De lo expuesto concluyó, que las razones expuestas resultaban
determinantes para la procedencia de la declaración de inconstitucionalidad, con respecto al
art. 76 de la Ley N° 26.078 (Consid. 30)81.
Más adelante, se sostuvo para fundar la obligación del Estado nacional de restituir los
recursos coparticipables detraídos de manera inconstitucional, que tenía un deber previo,
específico y determinado, establecido en el Régimen de Coparticipación Federal, que surge
según precisó ese Superior Tribunal, tanto de la Ley convenio N° 23.548 como de la
Constitución Nacional (Consid. 35)82. De allí que, haya ordenado finalmente la restitución o
reintegro de los fondos detraídos de manera unilateral (Consid. 37)83, y también que dispusiera
el cese de esa irregular retención (Consid. 38)84.
En igual dirección, se pronunció ese Alto Tribunal el 24 de noviembre de 2015 en la

referida causa “San Luis”85, atento que la cuestión planteada resultaba sustancialmente
análoga. Además, también admitió la pretensión cautelar, que había articulado la Provincia de
Córdoba86. Es que en esta última, se planteó una cuestión muy similar a las anteriores, por lo
que se ordenó al Estado nacional que suspenda de manera inmediata, los descuentos que le
79
Ibíd.
80
Ibíd.
81
Ibíd.
82
Ibíd.
83
Ibíd.
84
Ibíd.
85
Supra nota 72.
86
Córdoba, Provincia de c/ Estado Nacional y otro s/medida cautelar. Corte Suprema de Justicia de la Nación.
24 de noviembre de 2015
56
venía realizando sobre fondos de la coparticipación federal de impuestos, por la aplicación del
art. 76 de la Ley N° 26.078.
5.2- El caso Formosa
Con fundamento en los fallos precedentes, el Estado nacional dictó el Decreto de

necesidad y urgencia N° 2.635/15 (B.O. del 1/12/15), donde dispuso el cese de la detracción
del 15 % de la masa de impuestos coparticipables, que había sido pactada originariamente en
la cláusula primera del "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales"
del 12 de agosto de 1992 (ratificado por la Ley N° 24.130) a la totalidad de las jurisdicciones,
en la proporción que les corresponda de acuerdo a la distribución y a los índices fijados en la
Ley N° 23.548, tal como resulta de su art. 1.
Sin embargo, posteriormente fue derogado a partir de su publicación por el Decreto N°

73/16 (B.O. del 13/1/16), también de necesidad y urgencia (art. 1). Esto se hizo invocando
entre otras, la causa 4.783/2015 "Formosa, Provincia de c/Estado Nacional s/medida
cautelar"87. Allí se rechazó “in límine” una pretensión cautelar, que tendía a que se ordenase
el cese inmediato de la detracción del 15 % de la masa de coparticipación federal con destino
a la Administración de la Seguridad Social (ANSeS), en la proporción que le correspondía a
la parte actora.
En esta sentencia se sostuvo que el planteo debía ser rechazado, pues los términos en
que había sido realizada la presentación judicial, impedían tener por configurados los
presupuestos mínimos e indispensables para que, frente a la trascendencia institucional del
caso, ese Alto Tribunal pudiera ejercer una de las funciones más eminentes que se le han
conferido, como es su misión de resolver conflictos interestatales (Consid. 2)88.
Se agregó que la naturaleza de la cuestión planteada, referida a las relaciones entre los
estados, y en particular al complejo régimen de la coparticipación federal de impuestos,
requería inexorablemente contar con los elementos de juicio necesarios, que permitieran a ese
87
Formosa, Provincia de c/Estado Nacional s/medida cautelar. Corte Suprema de Justicia de la Nación. 9 de
diciembre de 2015. (Fallos 338:1498).
88
Ibíd.
57
Máximo Tribunal valorar la conducta específica que asumió la Provincia de Formosa, frente
al dictado del art. 76 de la Ley N° 26.078 (tal como había ocurrido, en las causas 538/2009
“Santa Fe”89, 191/2009 “San Luis”90 y 786/2013 “Córdoba”91).
Ello así, para poder comprobar si efectivamente existía analogía, con este nuevo juicio.
En ausencia de tales elementos, mal podía pretender la parte actora, con base en la previsión
del art. 195 del C.P.C.C., y sin el planteo de la demanda correspondiente a la cuestión de fondo,
ni mayores fundamentos, que ese Superior Tribunal pudiera hacer mérito de la situación
particular que justificaría el dictado de la medida cautelar, disponiendo el cese de la detracción
del 15 % de la masa de coparticipación federal, con destino a la Administración de la Seguridad
Social (ANSeS).
Se añadió que para ponderar la verosimilitud de este tipo de medidas, resultaba

ineludible examinar las conductas asumidas por cada una de las provincias, frente a la prórroga
unilateral dispuesta mediante el art. 76 de la Ley N° 26.078. Es que las decisiones adoptadas
por la Corte Suprema en los pronunciamientos referidos, sólo habían alcanzado a los estados
provinciales que interpusieron las demandas respectivas, y si bien sus conclusiones podían
llegar a trasladarse a otras jurisdicciones que efectúen idénticos reclamos, no cabía presumir
ni suponer su aplicación automática (Consid. 3)92.
También se señaló que debían analizarse, los compromisos asumidos en los sucesivos
convenios suscriptos por las provincias con la Nación, desde la instauración del "Programa
Federal de Desendeudamiento de las Provincias Argentinas" (Decreto N° 660/2010 y demás
normas complementarias), y dilucidar aquello que hubieran resignado con el propósito de
obtener el refinanciamiento del universo de deudas provinciales contemplado en dicho
régimen (Consid. 4)93.
De lo expuesto concluyó, que dentro de las facultades de ese Alto Tribunal, se

encuentra la de juzgar la constitucionalidad de los actos de acuerdo a las constancias de cada
caso, y que de tal modo cumple la función más eminente que le confiere la Constitución
89
Supra nota 46.
90
Supra nota 72.
91
Supra nota 86.
92
Supra nota 87.
93
Ibíd.
58
nacional. Por ello, no podía pretenderse que la Corte Suprema de Justicia, aplique en forma
irreflexiva sus precedentes, ya que tiene el deber en cada caso de examinar y discernir, si la
norma impugnada reviste o no la invalidez alegada (Consid. 5)94.
De modo que lo antedicho, no enerva lo resuelto en las causas 538/2009 “Santa Fe”,
191/2009“San Luis” y 786/2013“Córdoba”, de donde surgen las notas características del
derecho intrafederal, entre las que cabe poner de resalto las siguientes: a) resulta de una
expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización
constitucional: nación y provincias; b) dichas voluntades se manifiestan a través de los
acuerdos o pactos federales, los que deben luego ser ratificados por ley del Congreso, y
también en cada una de las jurisdicciones locales por las respectivas Legislaturas; c) tienen por
ello un rango normativo específico dentro del derecho federal y local de cada parte.
Además pueden mencionarse otras: d) no es posible su derogación unilateral, por

cualquiera de las partes; e) tampoco se encuentra en la esfera de disponibilidad individual su
reglamentación, es decir que la autoridad ejecutiva o legislativa de cada parte carece de una
atribución reglamentaria, que pueda oponer o imponer obligatoriamente a las demás; f) las
cláusulas sólo pueden ser modificadas, por otro pacto posterior de la misma naturaleza,
debidamente ratificado por leyes emanadas de las jurisdicciones intervinientes; g) el plazo de
su vigencia, debe ser dispuesto por acuerdos, por lo que sólo de igual modo, podría
eventualmente ser prorrogado.
6. Conclusión
El actual sistema de coparticipación se rige por una ley que ha sido corregida por
sucesivos acuerdos modificando la masa coparticipable y por ende los recursos a percibir por
cada provincia.
94
Ibíd.
59
Es decir, se encuentra vigente la Ley 23548 del año 1988 la cual fue “emparchada” a
través de pactos fiscales generando lo que varios autores llaman el “Laberinto de la
Coparticipación”
Esta situación genera imprevisibilidad en los gobiernos provinciales y a su vez afecta

la autonomía, toda vez que para palear sus necesidades los gobernadores deben someterse a
acuerdos “por debajo de la mesa” con el gobierno nacional de turno, todo lo cual podría
evitarse con el dictado de una ley que asegure un sistema claro, de remisión automática y
menos permeable a los acuerdos políticos.
En la actual coyuntura, la autonomía de las provincias se ve recortada como

consecuencia de una pronunciada caída de los recursos que reciben en concepto de
coparticipación federal concentrándose enormemente los mismos en el tesoro nacional.
Los fondos que adicionalmente gira la Nación a las provincias no están sujetos a reglas
claras sino que como dijera antes son resultado del arbitrio con que el ejecutivo distribuye
premios y castigos.
La coparticipación es uno de los temas esenciales que deberán resolverse para salir del
sistema de “federalismo coercitivo” que se ha manifestado con mayor intensidad en los últimos
años a través de la actitud disciplinadora hacia las provincias por parte de un Estado central
poderoso que con el poder que le dá el manejo de la caja rige el comportamiento de los estados
subnacionales.
Sin federalismo fiscal no hay federalismo político. La ausencia del mismo condiciona
a su vez el grado de desarrollo económico y humano, siendo que las provincias tienen la
responsabilidad sobre la prestación de servicios esenciales como la salud y la educación.
Los graves problemas de desigualdad, injusticia, inequidad y desintegración son

ocasionados, entre otras causas, por la extrema centralización del país.
Consecuentemente, este sistema de coparticipación termina siendo un espacio de

enfrentamiento desigual entre el poder central y los gobiernos subnacionales que se repite entre
éstos y los municipios, posibilitando la presión política de los de arriba hacia los de abajo.
60
Este federalismo centralizado permite fugas de la masa coparticipable a través de la
creación de impuestos que no se reparten o se reservan en parte importante para el gobierno
central. Este proceso unido a la descentralización de gastos sin recursos asignados desvirtúa
aún más el equilibrio fiscal de las provincias
Por último, es dable aclarar que en las negociaciones entre provincias y Estado nacional
no participan los municipios que finalmente van a verse afectados por las condiciones pactadas
en un acuerdo del cual no formaron parte.
Es imprescindible entonces el dictado de la ley y en tal sentido considero auspiciosos

los fallos comentados, esperando que se materialicen a la brevedad con la nueva legislación
en concordancia con la Constitución.
61
CAPITULO 3: CONCLUSIONES- LAS TENSIONES DEL
FEDERALISMO ARGENTINO
1- Introducción.
1.1- El porqué del título del capítulo
En esta introducción se esbozarán sintéticamente los lineamientos a seguir en la

presente sección titulada “Las tensiones del Federalismo”, capítulo que en su totalidad
operará como conclusión final del trabajo, toda vez que intentará responder la hipótesis
planteada al principio, vinculando la vigencia del federalismo con el nivel de calidad
institucional en el Estado Argentino.
En primer lugar, el porqué del título del capítulo. El diccionario de la Real Academia
Española define el término tensión como la acción de fuerzas opuestas a que está sometido un
cuerpo. Este concepto es aplicable al federalismo en general y particularmente al Estado
Federal Argentino a donde las tensiones resultan ser más de una. En esta sección se analizarán
los diferentes tipos de tensiones a las que está sometido el federalismo argentino.
1.2-Plan de trabajo
Se comenzará por describir un tipo de tensión inherente al federalismo en general, y

que es la que surge de cualquier sistema normativo que incorpore esa forma de Estado, entre
las fuerzas centralizadoras (centrípetas) y descentralizadoras (centrífugas) que forman parte de
la dinámica del mismo.
Posteriormente, se identificarán esas variables en la normativa constitucional argentina

destacando la importancia del equilibrio entre las mismas y evaluando en qué grado se
compensan.
Este es el primer tipo de tensión, a la que se denominará normológica.
A continuación, se hará referencia al segundo tipo, para lo cual se entrará en el análisis

del federalismo argentino en su faz sociológica. También en este aspecto se identificarán las
62
fuerzas que históricamente han influido para desequilibrar la balanza a favor del centro o de la
periferia.
Tensión sociológica será la forma de identificarla.
Habiendo finalizado las pruebas normológicas y sociológicas, se confrontarán, tratando

de responder cuál es el grado de cercanía que tiene la previsión constitucional en la materia
con la realidad sociológica, siendo éste el tercer tipo de tensión, el que surge de la distancia
entre la constitución escrita y su grado de cumplimiento en materia de federalismo.
Se llamará tensión constitucional.
En las consideraciones finales se vincularán los tres tipos de tensiones con el nivel de
calidad institucional y democrática, estableciendo si estas son causas y/o consecuencias de las
disfuncionalidades de nuestro federalismo habiendo llegado a la respuesta de la hipótesis
planteada.
2- Tensión Normológica
2.1- La Subsidiariedad
Germán Bidart Campos explica que el federalismo significa una combinación de dos
fuerzas: la centrípeta y la centrífuga, en cuanto compensa en la unidad de un solo estado la
pluralidad y autonomía de varios95.
La autonomía de los distintos niveles políticos debe convivir en un mismo territorio
con un poder central que asegure la unión del Estado manteniendo éste su soberanía.
Pero la importancia de ese poder central no sólo radica en evitar la disgregación del
Estado sino también en asegurar que las autonomías se hagan efectivas, estableciendo pautas
que brinden equidad a los desequilibrios que naturalmente puedan existir entre las diferentes
provincias.
95
Bidart Campos, G., ob. cit, tomo 1, capítulo VIII, pág. 437 y sigs
63
En tal sentido se expresa el art. 75 inc. 2 de la Carta Magna cuando establece criterios
de equidad, solidaridad y prioridad para lograr un grado equivalente de desarrollo, calidad de
vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
En este estadio ya se pone en evidencia la presencia de una tensión entre fuerzas, al fin
y al cabo, entre poderes. Es posible entender que la Constitución Argentina la ha podido
resolver con la pauta de reparto de competencias del art. 121. El mismo actúa como balance
siempre y cuando se haga una correcta aplicación del principio federal de subsidiariedad.
El Diccionario de la Real Academia Española define el término subsidiario como: “Lo

que se da o se manda en socorro o subsidio de alguien”. En derecho: “Dicho de una acción o
responsabilidad que suple a otra principal”.
Entonces, ¿Cómo debe interpretarse la subsidiariedad para que sirva como niveladora
de las tensiones de fuerzas que como explicara caracterizan al federalismo?
En primer lugar y siguiendo las definiciones expuestas es posible considerar que en la

relación Estado-Provincias es el primero quien actúa en subsidio o socorriendo a las segundas.
Esta situación se replica con esos caracteres en el vínculo Provincia- Municipios.
La instancia sustituida no pierde sus competencias por el apoyo que recibe del sustituto,
el cual no la anula.
Subsidiariedad es atribuir la gestión administrativa al nivel de gobierno más bajo y

cercano al usuario; o sea al municipio antes que a la provincia y a ésta antes que a la Nación.
Es decir, la sustitución aparecería como deber para el Estado soberano cuando los entes
autónomos no pueden cumplir con sus competencias pero a su vez por ser su intervención
subsidiaria solo puede ejercerla si existe habilitación legal expresa.
Y en ese sentido, las constituciones de los estados federales deberán resguardar la

autonomía de los estados partes estableciendo un catálogo de competencias delegadas que no
desnaturalice la esencia de las autonomías estaduales.
Siguiendo este orden de ideas, un estado federal descentralizado mantendrá mayor

número de competencias en los subniveles; en la tensión aludida entre fuerzas centrípetas y
64
centrífugas se inclinará a favor de estas últimas, evitando la concentración del poder central
pero a la vez impidiendo su disgregación.
Sin duda, una buena política legislativa será menester para lograr estos resultados, pero
claramente como se detectará al final de esta sección, las prácticas institucionales y el nivel de
calidad democrático serán en gran medida los factores que influirán para que el federalismo
no se convierta en letra muerta del texto de nuestra ley suprema.
Habiendo quedado clara cuál debe ser la dinámica normativa que asegure el equilibrio
entre las fuerzas para dar cumplimiento a las pautas federales quedaría preguntarse si esta
premisa se materializa en la carta magna argentina.
2.2- El espíritu del constituyente originario
Sin pretender avanzar sobre el análisis histórico-sociológico a lo cual se referirá el

siguiente punto al explicar el segundo tipo de tensión, es menester aclarar que la constitución
histórica fundacional de 1853-60 ha consagrado la forma federal de Estado, es decir, un
sistema descentralizado que también comprendió al régimen municipal.
Con un sistema de reparto de competencias por el cual las provincias conservan todo
el poder no delegado por la Constitución al gobierno federal.
La regla es la competencia para las provincias, adquiriendo el poder central sus

atribuciones por delegación de aquellas a través de la Constitución.
Con pautas similares a la Constitución de Estados Unidos, aunque con algunas

cláusulas más centralizadoras como la que deja la legislación de fondo nacional en manos del
congreso de la nación, nadie puede dudar que la voluntad del constituyente originario fue la
de organizar el Estado bajo una forma federal.
65
2.3- La Reforma de 1994
La reforma de 1994 produjo algunos cambios orientados a profundizar la

descentralización del poder, quedando claro el empeño por parte de los constituyentes en
vigorizar la forma de Estado consagrada en el art. 1, iniciando un camino hacia el
fortalecimiento de la periferia tendiente a reequilibrar el excesivo vigor que acusaron las
fuerzas centrípetas en el federalismo argentino.
Consecuentemente, se consagrada la autonomía municipal en el art. 123.
Se reconoce a su vez un nuevo status a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires en el art.

129, una autonomía con facultades propias de legislación y jurisdicción, dejando en manos del
pueblo de la ciudad la elección de su jefe de gobierno, en tal sentido detrayéndole esa
competencia al Presidente de la Nación, la cual la ejercía discrecionalmente antes de la
reforma.
Se incorpora el tercer senador por cada provincia con elección directa y reducción de
mandato a seis años. Posteriormente se analizará el impacto de esta reforma sobre el papel del
senado como representante de las provincias.
A su vez, se le otorga al mismo el rol de cámara de origen en la ley convenio de

coparticipación impositiva y en leyes referidas al crecimiento armónico de la nación,
poblamiento de su territorio y promoción de políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el
desigual desarrollo relativo a las provincias y a las regiones.
Se establece que es el Congreso el órgano facultado para declarar la intervención

federal de las provincias o de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, debiendo a su vez ser
convocado simultáneamente a sesiones extraordinarias para el caso que la decretara el
Ejecutivo en su receso.
En relación a los aspectos financieros del federalismo previó las pautas para el dictado
de la Ley Convenio, determinando una serie de condiciones para la misma que aseguran la
autonomía financiera de las provincias y estableciendo en la disposición transitoria sexta un
plazo de sanción, el cual se agotaría al finalizar el año 1996.
66
Con el mismo espíritu federal se refirió al presupuesto estableciendo las mismas pautas
para su sanción que las enunciadas en el inciso 2 del artículo 75 para la ley-convenio.
Otras previsiones de la reforma han sido en materia económica y social:
- La creación de un Banco Federal con facultad de emitir moneda;
- Las pautas indicadas para la creación de regiones por las provincias (art. 124) para el
desarrollo económico y social a través de tratados parciales (art. 125) en consonancia con la
nueva cláusula del progreso (art. 75, inc. 19) que deja en el Congreso la facultad de velar por
el crecimiento armónico de la Nación equilibrando el desigual desarrollo de provincias y
regiones;
- La celebración de convenios internacionales por las provincias (art. 124 CN);
-Las previsiones sobre el dominio originario de las provincias sobre sus recursos
naturales (art. 124 CN) en consonancia con el uso racional y sustentable previsto por el nuevo
art. 41 del texto de la constitución y el reparto equitativo de sus riquezas ( art. 75 incisos 17-
18 y 19)
- La atribución que se les reconoce en la segunda parte del art. 125 (conservar
organismos de seguridad social para empleados públicos y los profesionales, y promover el
progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia,
el conocimiento y la cultura) siendo facultades concurrentes con las previstas en el art. 75
inc.19 y que concuerdan con los principios federales en educación, ciencia y cultura;
-El apoyo a la tesis de los poderes compartidos en materia de establecimientos de

utilidad nacional (art. 75, inc. 30 in fine)
¿Por qué esta sintética enumeración de las reformas efectuadas por el constituyente en
1994?
Porque esta es la constitución vigente y la que se procederá a analizar y someter al test

de tensión entre las fuerzas centrífugas y centrípetas en materia normológica.
67
Claramente surge que casi todas las reformas enunciadas han inclinado la balanza a
favor del federalismo. Es decir, en esa ficción que he planteado de tensión entre dos fuerzas,
las descentralizadoras han tenido ventaja.
Aunque es dable aclarar que no todas fueron en ese sentido.
Como aspectos regresivos de la reforma en relación al federalismo se observan la

elección directa del Presidente y Vicepresidente en distrito único con un sistema de doble
vuelta que en la práctica potencia electoralmente a los mayores distritos privando de todo
protagonismo a las provincias de menor población, resultando incontrastable el poder de la
Provincia de Buenos Aires con más del 30% del padrón electoral.
Al analizar la tensión sociológica, en el punto siguiente, se hará referencia a cómo la

cláusula reeleccionista sumada a la fuerte tradición caudillista y a los gobiernos populistas han
contribuido a desdibujar el federalismo nacional.
Frente a esta desproporción demográfica que altera la igualdad de los estados

provinciales en el nivel de representación, el Senado tampoco puede lograr restablecer el
equilibrio desde su rol, el cual se ve más desnaturalizado por el sistema de elección directa de
los tres senadores por cada provincia, de los cuales dos pertenecen al partido mayoritario y el
tercero a la primera minoría, lo cual va en menoscabo de los partidos federales provinciales,
quedando este órgano esencial para el funcionamiento del sistema federal más ligado que antes
a los partidos nacionales y menos a los intereses de las provincias a las que representan.
Junto a estas nuevas cláusulas, el constituyente de 1994 ha incluido algunas otras con
la intención de atenuar el presidencialismo.
Sin pretender ingresar en un análisis exhaustivo de las mismas , lo cual excedería los
objetivos planteados en este ensayo, es importante dejar en claro que en la tensión de fuerzas
estas reformas jugarían a favor de las fuerzas centrífugas , pero anticipando y dejando en claro
que posteriormente los poderes políticos se encargaron de desnaturalizarlas a través de
regulaciones claramente inconstitucionales que continúan vigentes frente a un poder judicial
que no ha cumplido con eficacia su rol de guardián de la constitución.
68
2.4- Resultado del test
Es oportuno concluir con el análisis de esta primera tensión, y el balance, a pesar de las
críticas efectuadas en las últimas líneas, el cual es positivo para el federalismo.
La Constitución histórica si bien consagró en su primer artículo la forma federal de

Estado, fue luego algo tímida al momento de reforzarla con cláusulas que garantizaran la
autonomía política y la autarquía financiera de los poderes locales.
La reforma del 94 avanzó en ese sentido aunque también fue regresiva en otros
aspectos.
La labor legislativa no solo no se ha encargado de reencausar estas situaciones de

acuerdo al espíritu del constituyente reformador sino que tampoco lo ha acompañado en las
cláusulas que han resultado auspiciosas para el federalismo.
No obstante ello, como este primer análisis se circunscribe al aspecto normológico, se

considera que por las variables analizadas en la imaginaria balanza planteada, las fuerzas
centrífugas o descentralizadoras han logrado triunfar sobre el centralismo.
Claro está que el análisis está circunscripto a la constitución formal después de la

reforma de 1994.
En el apartado siguiente se analizrá si el test arroja el mismo resultado para la

constitución material.
3- Tensión sociológica
3.1- Realidad histórico-política
Primeramente es conveniente aclarar que cuando se habla de tensión sociológica se

está haciendo referencia a la que se produce en el ámbito de la realidad del federalismo
argentino.
69
Se ha visto que en materia normológica el test fue superado por la descentralización
del poder y más aún después de la reforma del 94. Haber aprobado esa prueba implica que
nada habría que modificar en la constitución formal en relación al federalismo. Las fuerzas
descentralizadoras o centrífugas se encuentran en perfecta relación de equilibrio con las
centrípetas y en el grado justo para asegurar la vigencia formal del orden federal
No sucede lo mismo en el ámbito sociológico, donde el desequilibrio entre ambas

variables ha generado la desnaturalización del federalismo.
Así como en el punto anterior se han mencionado una serie de normas que resguardan
las autonomías de los poderes provinciales y municipales, se describirán a continuación otras
normas (no ya constitucionales) o simplemente realidades histórico-políticas que han
contribuido a que la tensión cediera a favor de las fuerzas centrípetas.
La realidad histórica ha demostrado que en el país nunca hubo un real federalismo.
Desde la época colonial se ha asentado una cultura de dominación centralista,

imponiéndose luego un proyecto unitario instalado desde el puerto de Buenos Aires, que
destruyó toda posibilidad de desarrollo de las autonomías provinciales y municipales.
La visión que se tiene del federalismo es errónea porque se lo asocia con la figura de
los caudillos y si bien algunos lucharon por los intereses económicos de sus provincias frente
al privilegio que los porteños detentaban sobre el puerto de Buenos Aires, distaban mucho en
su accionar de las prácticas institucionales que exige un verdadero federalismo.
¿O acaso es posible pensar que aquellos líderes carismáticos creían en la

descentralización del poder en sus propias provincias?
Este “unitarismo encubierto” que ha reflejado las deformaciones del federalismo

argentino ha quedado evidenciado por el abuso de las intervenciones federales desde 1916, los
recurrentes golpes de Estado que pusieron en práctica decisiones cada vez más centralizadoras
que avanzaban sobre las competencias de las provincias y el accionar de gobiernos de matriz
populista que en pos de sostenerse en el poder han desvirtuado todo sistema de financiamiento
de las provincias que les permitiera desarrollar cierto grado de autonomía.
70
Una mirada superficial de la realidad actual alcanza para percibir que la gran mayoría
de las personas confunde poder con fuerza.
Identifican al poder con el orden y su mayor temor es a la anarquía. Apenas valoran la

importancia de la vigencia del Estado de Derecho. Difícilmente puedan comprender que la
descentralización es garantía de la democracia y de la vigencia de los derechos y las garantías.
Menos aún que federalismo es sinónimo de control y que cuando más se descentralice más
fácilmente el individuo podrá entrar en contacto directo con el poder y plantearle sus
necesidades y a su vez éste conocerlas.
En la actualidad sigue vigente el diagnóstico que en el siglo XIX hiciera Carlos

Pellegrini de la Argentina cuando dijo que seguía siendo un país mal unido que no despejó de
su horizonte las sombras de la anarquía.
El país ha estado gobernado en la mayoría de sus etapas por gobiernos militares o

populistas.
En ambos casos, el concepto de poder es el mismo, un poder fuerte, centralizado, y

unitarizado. Si bien los medios para acceder al mismo son distintos, los primeros lo hacen por
la fuerza, los segundos a través del voto popular (a veces manipulado, otras fraudulentos), las
prácticas institucionales son las mismas, y la desarticulación de los mecanismos de control del
poder también.
Desaparece la república y con ello toda forma de control horizontal (entre poderes) y
se destruyen el federalismo y toda manifestación de control vertical.
3.2- El hiperpresidencialismo.
La situación descripta en el punto anterior ha sido la realidad histórica que se ha

complementado con algunas normas claramente viciadas de inconstitucionalidad que han
permitido que el poder ejecutivo acumulara más facultades en detrimento de la división de
poderes y de la desconcentración vertical.
71
Muchas son las leyes que adolecen de estos vicios, a manera ejemplificativa se va a
hacer hincapié en dos casos escandalosos desde el punto de vista constitucional.
En ambos se fortalecen las facultades presidenciales robusteciendo las características

de un sistema hiperpresidencialista que es el que tiene vigencia en la actualidad en la Argentina
En el apartado anterior se hizo referencia al tenor federalista que le imprimió la reforma

a nuestra constitución. Se enumeraron algunas normas que se refieren específicamente al
federalismo y se dejó planteada la existencia de otras que han tenido como objetivo mitigar el
hiperpresidencialismo.
A ellas se referirá este apartado, específicamente a las que regulan el accionar de la

Comisión Bicameral Permanente, órgano encargado de efectuar el control de los decretos de
necesidad y urgencia, de los decretos delegados y de los de promulgación parcial de leyes.
También se hará hincapié en las sucesivas leyes que han regulado la composición y
funcionamiento del Consejo de la Magistratura.
En relación a la primera de las mencionadas, la ley N° 26.122 del año 2006, al regular
el trámite de los decretos de necesidad y urgencia ha establecido en su art. 23 la necesidad de
que el rechazo sea de ambas cámaras del congreso para derogar el decreto, quedando a cargo
los derechos adquiridos durante su vigencia.
Grave resulta esta disposición que otorga menos exigencias a un decreto que a una ley
para ser sancionada. Se observa que alcanza con la aprobación de una cámara para adquirir
vigencia (las leyes requieren la de ambas) y a su vez produce efectos jurídicos sin la
intervención por parte del Congreso.
Claramente violenta la prohibición de sanción tácita o ficta que establece el art. 82 de

la Constitución Nacional.
Los decretos de necesidad y urgencia son actos de naturaleza legislativa puestos

excepcionalmente y ceñidos de una serie de controles y restricciones por el constituyente en
el 94, como consecuencia de su utilización abusiva e ilegal por parte de los gobiernos
anteriores a la reforma.
72
Sin duda ha sido una herramienta en manos del poder central que ha conspirado contra
el principio de división de poderes y contra la descentralización.
En suma, ha formado parte del cúmulo de facultades fácticas presidenciales que han
pesado a favor de la hegemonía del poder central.
Hubiera sido necesaria una ley que se adecuara al espíritu del reformador del 94 y que
no acentuara las facultades del poder del presidente, más aún si se tiene en cuenta que esta
misma regulación se aplica para los decretos delegados y de promulgación parcial.
En cuanto al Consejo de la Magistratura, instituto incorporado por la reforma, con la

idea de reforzar la independencia del poder judicial sumamente cuestionado por su afinidad
política con el gobierno de turno (el menemismo en ese momento), el mismo fue regulado a
través de sucesivas leyes que han logrado extirparle la esencia para el cuál ha sido previsto.
Actualmente se encuentra en vigencia la ley 26.080 sancionada en el año 2006 que

modifica la ley 24.937 del año 1999 disminuyendo el número de miembros a 13.
Esta nueva reglamentación posibilitó que las mayorías políticas puedan imponer su
voluntad en el Consejo, toda vez que se eliminó un importante número de consejeros
pertenecientes a estamentos no políticos. Se suprime a su vez la representación de la segunda
minoría parlamentaria, siendo ahora el quórum para sesionar de 7 miembros (sobre 13),
fácilmente alcanzable con la sola participación de los miembros de los estamentos políticos lo
cual garantiza la mayoría del oficialismo.
No conforme con ello, en el año 2013 el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner

proyecta la mal llamada “democratización de la justicia” compuesta de seis leyes, de las cuales
una de ellas se refiere al Consejo de la Magistratura.
Esta ley, que luego fuera declarada inconstitucional en el caso Rizzo96, seguía el
camino inverso a la que se encuentra actualmente vigente pero el objetivo resultaba ser el
96
Rizzo, Jorge Gabriel (Apoderado Lista 3 Gente de Derecho) s/acción de amparo c/PEN ley 26855 medida
cautelar. Corte Suprema de Justicia de la Nación. R.369. XLIX
73
mismo que aquella: dominar a la justicia a través de un Consejo con una integración de
miembros politizados.
En este caso la metodología es inversa porque se aumentaba el número de consejeros

pertenecientes a estamentos no políticos pero se los politizaba, dependiendo su elección del
voto popular al cual accederían presentándose en elecciones a través de un partido político.
La gravedad era evidente, se rompía el equilibrio estamental (entre representantes

políticos y no políticos) que prescribe la Constitución en su art. 114 (y con ello las garantías
de la imparcialidad y la independencia) en detrimento de la finalidad que le otorgó el
constituyente del 94 a la incorporación de este instituto que no olvidemos es el que interviene
nada menos que en los proceso de selección y remoción de los magistrados, intentando detraer
en las mismos la absoluta discrecionalidad del poder ejecutivo.
Esta misma reforma de la justicia creó los Tribunales de Casación Federal en materia
Contencioso Administrativa, Trabajo y Seguridad Social y Civil y Comercial, todas en la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Esto implicará más centralización del servicio de justicia y en el caso de los jubilados
y pensionados, el absurdo que tengan que litigar en los tribunales ubicados en la capital federal,
con las lógicas consecuencias que ello provocará en tiempo y costos.
Si el objetivo de la ley como lo había planteado el oficialismo en aquel momento era

ampliar el acceso a la justicia hubiera sido coherente con ese fin crear más tribunales de
primera instancia y generar una mayor descentralización geográfica del servicio de justicia.
Evidentemente no era esa la finalidad, una vez más detrás de un relato seductor se
escondían otros objetivos en beneficio del gobierno de turno.
Las leyes y los actos de los poderes políticos tendientes a concentrar poder no se agotan
en los ejemplos que se acaban de explicar, la lista es larga, sin entrar en el análisis de cada
caso se mencionarán algunas otras cuestiones que formarán parte de las variables a analizar
para establecer los resultados del test sociológico en relación a la tensión entre fuerzas
centrífugas y centrípetas.
74
Claramente el gobierno federal ha avanzado sin encontrar resistencia adecuada en las
provincias que en muchos casos toleran sus decisiones “ahorcadas” por crisis económicas
sustentadas en el desfinanciamiento que genera la falta de recursos para cubrir sus necesidades
(servicios, sueldos, etc.) y ante la ausencia de una ley de coparticipación federal acorde a los
criterios sentados por la constitución de 1994.
Algunos hechos que dejan en evidencia esta situación y que condicionan el resultado
del test sobre la tensión de fuerzas en el campo sociológico han sido: el uso y abuso de
facultades legislativas por parte del ejecutivo sin control, el nombramiento de jueces en
comisión sin respetar los procedimientos constitucionales para ello, la falta de controles
políticos adecuados, la dominación de la justicia, la pérdida del rol del Senado en defensa de
los intereses regionales y provinciales primando las políticas fijadas por los presidentes y los
partidos políticos, la omisión en el dictado de la ley de coparticipación federal de acuerdo a
las pautas fijadas por el constituyente y en el mismo sentido el dictado de leyes provinciales
que aseguren un sistema de autonomía financiera para los municipios, la elaboración de un
presupuesto sin respetar las pautas fijadas por la constitución para la ley convenio, la existencia
de tributos con asignación específica que detraen fondos de la masa coparticipable, la facultad
del Jefe de Gabinete para modificar las partidas del presupuesto, el centralismo educativo
llevado a su máximo exponente histórico en la Ley Nacional de Educación Nro. 26.206 de
2006, la falta de impulso a la regionalización (aspecto que se ha implementado exitosamente
en países de matriz unitaria logrando buenos grados de descentralización), la grave situación
de la provincia de Buenos Aires en donde en 307.000 km cuadrados se agrupa la mayor
cantidad de población del país (15.000.000 de habitantes) organizados en 135 gobiernos sin
autonomía (muchos de ellos en manos de los “barones del conurbano” que ejercen el poder a
perpetuidad con reelecciones indefinidas), la centralización del país en el área metropolitana
de Buenos Aires (en menos del 1 por ciento del territorio se asienta casi el 35 por ciento de la
población, siendo que casi el 80 por ciento de la producción argentina se origina en un radio
que apenas excede los 500 kms. a partir de esa área).
La lista precedente es simplemente enumerativa y a los efectos de ilustrar esta segunda

tensión que caracteriza al federalismo argentino y que se da en el ámbito de lo sociológico.
75
Se decía en el apartado anterior al referirse a la tensión normológica que esta es propia
de un sistema federal a donde conviven diferentes poderes, pero en el marco de nuestro
federalismo, la realidad también está afectada por fuerzas en distintas direcciones que se
tensan.
3.3- Resultado del Test
Del análisis de la realidad histórica y política de nuestro país surge que en la esfera
sociológica las fuerzas centrífugas han cedido frente a las centrípetas.
Se ha titulado este punto “tensión sociológica” pero después de observar las situaciones
que analizara en el mismo se debe concluir que más que una tensión hay una entrega por parte
de las provincias al Estado Federal de sus autonomías, y el mismo esquema se repite para los
municipios en relación a sus gobernadores.
El fuerte centralismo con la consecuente falta de resistencia por parte de los estados
locales a lo que se suma la debilidad del poder judicial en su rol de controlante, ha posibilitado
esta realidad a donde el centro se ha impuesto frente a los intereses de las partes.
La alteración de los valores republicanos frente al avance de una democracia de corte

populista, a donde la aplicación de la regla de la mayoría es suficiente para la toma de las
decisiones, ninguneándose el rol contramayoritario del poder judicial, ha posibilitado
indudablemente el avance del centralismo con su consecuente acumulación de poder en
perjuicio de las autonomías provinciales y municipales.
Para finalizar es dable aclarar que el perjuicio referido en el párrafo anterior se ve

derramado en el grado de desigualdad vigente que se luce en los datos aportados por el
profesor Hernández97, según los cuales, el ingreso per cápita promedio por año en Neuquén y
Santa Cruz es de 30.000 dólares, en C.A.B.A. de 23.000 dólares, esas cifran muestran un fuerte
grado de asimetría con los datos que se registran en Chaco o Formosa: 2000 dólares para las
97
Datos aportados por el profesor José María Hernández en el XXIII Encuentro de Profesores de Derecho
Constitucional celebrado en la Facultad de Derecho de la U.B.A. en el IV panel “Recursos económicos de la
Nación y de la Provincias”
76
mismas variables analizadas en los casos anteriores. Quince veces es la diferencia entre pobres
y ricos en el país.
Claramente ésta es la principal causa que genera el fuerte nivel de violencia que
caracteriza a la tan desigual sociedad argentina.
4- Tensión Constitucional
4.1- Constitución formal y material
Si en los casos tratados en los puntos 2 y 3 de este capítulo se analizaban variables

dentro de un mismo ámbito, es decir el grado de tensión de las fuerzas centrífugas y centrípetas
en el marco de la Constitución formal o en el encuadre de la Constitución material, ahora se
tratará de confrontar ambos mundos, el de la norma con la realidad.
Como si se tratara de un juego, este último test será el que determine quienes resultan
triunfadores en la puja, la centralización o la descentralización.
Hasta el momento la situación parecería estar empatada, en el mundo de la norma las

fuerzas centrífugas han demostrado primar sobre las centrípetas. Un resultado opuesto se ha
reflejado en la realidad.
La preguntas son ¿Hay ganadores y perdedores en esta puja? ¿Podrá este tercer test
aportar un resultado definitivo a toda la prueba?
Corresponde analizarlo por partes: cuando se habla de confrontar el ámbito de la norma

con la realidad sociológica no se puede dejar de hacer referencia a los conceptos de
constitución formal y material.
Para Bidart Campos98 la constitución formal, escrita o codificada se caracteriza por la

reunión sistemática de las normas expresamente formuladas en un cuerpo unitario, mientras
98
Bidart Campos G., ob. Cit.
77
que la material es la vigente y real en la dimensión sociológica del tiempo presente, como
modo de estructura y ordenación de un régimen.
Al hablar de dinámica de la constitución, el destacado constitucionalista, alude al

proceso de verificación de la medida en que la constitución formal tiene vigencia sociológica
en la material, o no, analizando cuales son las desfiguraciones, violaciones o coincidencias y
a través de que fuentes se producen todos estos fenómenos.
Luego denomina “mutaciones constitucionales” a los cambios o transformaciones

reales que se operan en la constitución material, sin que se produzca modificación alguna en
el texto de la formal. Esta es la tarea a tratar en esta parte del trabajo.
4.2- El resultado del test: La anomia
El incumplimiento de la constitución formal queda claramente reflejado aplicando un

razonamiento lógico derivado del resultado de los dos tests anteriores.
Si en el primero se analizó la constitución formal y las fuerzas centrífugas resultaron

tener preeminencia sobre las centrípetas, es decir si la descentralización ha sido el modelo que
proclamó el constituyente originario y que luego se vio reforzado por la última reforma, pero
en el segundo se invirtieron los resultados porque leyes infraconstitucionales o actos de los
poderes han desvirtuado el texto de la norma generando un sistema de organización del poder
unitarizado, claramente estamos en un problema y es que nuestra Constitución no se cumple
en materia de federalismo.
En esta última prueba, el triunfo de las fuerzas centrípetas ha desempatado el juego y

este resultado tiene un solo y gran perdedor que es el pueblo de la Nación Argentina.
La anomia entendida como la inobservancia de la ley es la causa directa del

subdesarrollo argentino el cual vierte sus consecuencias en la visible desigualdad social que
caracteriza a nuestro país.
78
Como advierte Nino99 la inestabilidad política ha tenido su culminación en los golpes
de Estado, que constituyeron la expresión máxima de la ilegalidad argentina.
En el mismo texto el autor explica que hay otras formas en las que la inestabilidad se
relaciona con la ilegalidad y las ejemplifica con los fraudes y las proscripciones electorales, el
abuso de las intervenciones federales, la usurpación de los ejecutivos de facultades del
congreso, la manipulación de la justicia, el abuso del estado de sitio.
Claramente cada uno de los ejemplos que proporciona el ilustre jurista están
vinculados con la concentración del poder, característica de todo el proceso histórico argentino
desde la época del Virreinato hasta la actualidad.
Estas prácticas anómicas indudablemente afectaron la legitimidad subjetiva del sistema

político argentino contribuyendo a su falta de adhesión social. Recordemos que un gobierno
se mantiene en el poder por la legitimación popular o por la fuerza. En el segundo caso se
degradan todos los principios democráticos y republicanos que la Constitución prescribe.
Contestando las preguntas que se plantearon al principio de este punto, se concluye que
las fuerzas centrípetas han ganado la prueba pero han perdido todos.
Es un país que se hunde en la anomia con graves consecuencias para la estabilidad de

las instituciones, lo cual se refleja en un lamentable grado de subdesarrollo que derrama sus
efectos en las grandes desigualdades.
5- Consideraciones finales del capítulo. Conclusiones.
5.1. Síntesis de los resultados de los tests
En la introducción de esta sección se planteó que al final de la misma , el resultado de

la prueba de las tres tensiones sería vinculado con el nivel de calidad institucional y
99
Nino C.S., Un país al margen de la ley, Buenos Aires: Emecé, 1992.
79
democrática, estableciendo si este es causa o consecuencia de las disfuncionalidades de nuestro
federalismo.
Como se dijera antes, el test no arrojó resultados positivos para el federalismo, las
fuerzas centrípetas han superado a las centrífugas con lo cual la prescripción del artículo
primero de la ley suprema no se cumple.
El federalismo ha sido consagrado en la Constitución del 53 como forma de Estado,

siendo la decisión correcta para solucionar los graves problemas políticos, económicos y
sociales de un territorio tan extenso.
La reforma de 1994 tuvo como una de sus ideas más fuertes profundizar la
descentralización del poder potenciando las cláusulas federales, consagrando las autonomías
municipales y de la Ciudad de Buenos Aires y consecuentemente auspiciando un alto grado
de institucionalidad garantizado a través de un mecanismo de control horizontal “entre
poderes” y otro vertical como consecuencia de la descentralización reforzada.
Cuando se observa el mundo de la realidad, se encuentra que los controles

republicanos, garantes del funcionamiento de las instituciones, se ven desvirtuados por el
fortalecimiento del poder central
En el tercer test, del confronte de las dos pruebas anteriores, se concluyó que la falta
de concordancia entre la Constitución escrita y la realidad, a la cual se caracterizó siguiendo a
Nino como anomia, conduce a un fuerte déficit de calidad institucional que derrama sus efectos
sobre la calidad de vida de la sociedad, manifestándose en graves desigualdades entre las
diferentes regiones y su población.
El nivel de inobservancia a la ley en el país ha sido muy alto desde los tiempos más
remotos. Basta con recordar el trato esclavizante que se le dispensaba a los pueblos originarios
en la época de la colonia, contrario a las ordenanzas que disponían las autoridades residentes
en España, para comprender que la anomia ha sido un rasgo que se ha manifestado desde el
origen de nuestra propia conformación social. “Se acata pero no se cumple” o “para el español
ver” eran las cualidades que los criollos le reconocían a las reglamentaciones españolas.
80
Sin pretender entrar en la profundidad de un análisis histórico es dable recordar que el
federalismo que consagra la Constitución del 53-60 en el art. 1 fue consecuencia de los
enfrentamientos entre unitarios y federales que caracterizaron el siglo XIX hasta la presidencia
de Sarmiento.
Muchos fueron los significados que se le atribuyeron al concepto de federalismo

aunque en la realidad siempre existió una tendencia unitaria-centralista más acorde al modelo
planteado por el rosismo que al federalismo de espíritu jeffersoniano que proponía Dorrego.
Este se basada en la limitación del poder central como estrategia para preservar la
autonomía de los estados y la igualdad entre ellos, y evitar de ese modo el despotismo de una
autoridad fuerte.
Para Dorrego, bajo el sistema federal “todas las ruedas ruedan a la par de la rueda
grande y la libertad sólo podía asegurarse en comunidades pequeñas que evitaran la corrupción
y la dependencia”.
Breve fue el paso de Manuel Dorrego por el gobierno de la Provincia de Buenos Aires,
siendo víctima de un golpe encabezado por las fuerzas unitarias conducidas por Lavalle y luego
fusilado.
Hasta la actualidad ese federalismo no se ha visto reflejado en la realidad, a pesar de

que posteriormente quedó plasmado en el texto de la Constitución de 1853.
Entonces, ¿la norma ha pretendido reglamentar una realidad que no condice con la
formación social o el poder ha logrado desvirtuar una necesidad que se planteó desde sus
orígenes como una demanda social?
Es posible asegurar que la segunda hipótesis es la verdadera, el poder nada ha hecho

para que la pauta federal, surgida de la real necesidad de la mayoría de un pueblo, se
materializara.
La historia y la actualidad así lo demuestran.
Así como Rosas retrasó la organización institucional en el país postergando el dictado

de la Constitución Federal prevista en los sucesivos pactos federales; desde 1994 y a pesar de
81
la manda constitucional no se tratan leyes esenciales para el desarrollo del federalismo, como
la tan postergada ley de coparticipación federal, incurriendo claramente el Congreso en una
inconstitucionalidad por omisión.
La misma situación se refleja en la relación provincia- municipios. En el punto

siguiente se observará que sin embargo, la jurisprudencia ha dado señales que aportan
esperanzas sobre el futuro del federalismo en Argentina
5.2. Algunos fallos que aportan luz sobre la cuestión.
La Corte Suprema de Justicia de la Nación se ha animado en el fallo “Recurso de hecho

deducido por la Municipalidad de La Rioja en la causa Intendente Municipal Capital
s/Amparo”100 a manifestar que la omisión por parte de la provincia de La Rioja del dictado de
una ley de coparticipación federal, desarticula en parte la forma de estado federal que dispuso
el constituyente nacional al reconocer el principio de autonomía municipal y provincial,
manifestando que la provincia debe sancionar una ley de coparticipación municipal.
Recientemente y en el mismo sentido, el máximo tribunal se ha expedido en los autos

“Santa Fe, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad”101,
disponiendo que es inconstitucional la deducción del 15% de la masa de impuestos
coparticipables que realiza el Estado Nacional, sin el acuerdo de las provincias, para financiar
a la Administración Nacional de la Seguridad Social.
El tribunal explica que la deducción fue originalmente pactada en la cláusula primera

del “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” del 12 de agosto de
1992, ratificado por la ley nacional 24.130 y prorrogado sucesivamente mediante diversos
pactos intrafederales de la misma naturaleza. Pero, vencidos esos compromisos, el Estado
Nacional extendió a partir del 1ro. de Enero de 2006 el plazo de esa deducción de manera
unilateral mediante el dictado de la ley 26078, cuyo artículo 76 es declarado inconstitucional.
100
Recurso de hecho deducido por la Municipalidad de La Rioja en la causa Intendente Municipal Capital
s/Amparo. Corte Suprema de Justicia de la Nación. Causa 150 XLVIII
101
Supra nota 46.
82
La ausencia de manifestación de acuerdo o adhesión a ese régimen por parte de las
provincias invalida esa norma dictada por el Congreso por resultar contraria al art. 75 inc. 2 de
la Carta Magna.
A su vez, explica que esa deducción no puede ser considerada asignación específica de
recursos coparticipables, como pretende justificarla el Estado Nacional, por carecer de los
requisitos del art. 75, inc. 3 de la Constitución Nacional al no realizarse la detracción sobre un
tributo particular sino sobre la totalidad de la masa coparticipable y al carecer de una
determinación temporal.
El fallo condena al Estado Nacional a que cese de manera inmediata en la detracción

de esos fondos y devuelva a las provincias la suma indebidamente retenida desde el 1ro. de
Enero de 2006.
A su vez, y siguiendo con el criterio que la Corte ya había sentado en el caso de la

Municipalidad de la Rioja comentado ut-supra, señala ahora que han transcurrido casi 20 años
desde la fecha fijada por la Constitución Nacional para establecer un nuevo régimen de
coparticipación sobre la base de acuerdos entre la Nación y la Provincias que garantice la
remisión automática de los fondos y que contemple criterios objetivos de reparto, que sea
equitativa, solidaria y que dé prioridad al logro de un grado equivalente de desarrollo, calidad
de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional.
Teniendo en cuenta el incumplimiento de la manda constitucional el máximo tribunal

exhorta al Poder Ejecutivo Nacional y al Congreso de la Nación a que asuman su rol
institucional como coordinadores del sistema de concertación implementado por la reforma
constitucional de 1994, y formulen las convocatorias pertinentes con el objetivo de elaborar e
implementar el tan demorado sistema de coparticipación federal.
Saliendo del plan de desarrollo expuesto en la introducción de esta sección, se ha

decidido incluir la reseña de estos dos fallos en las consideraciones finales, porque si bien las
pruebas realizadas arrojan un resultado negativo para el federalismo y con esta consideración
estarían cumplidos los objetivos propuestos, estos precedentes aportan luz sobre esta cuestión
y generan una visión algo más optimista hacia el futuro en la posible concreción de un cambio
progresista en la materia.
83
5.3. El unitarismo fiscal
El actual sistema de coparticipación se rige por una ley que ha sido corregida por
sucesivos acuerdos modificando la masa coparticipable y por ende los recursos a percibir por
cada provincia.
Es decir, se encuentra vigente la Ley 23548 del año 1988 la cual fue “emparchada” a
través de pactos fiscales generando lo que varios autores llaman el “Laberinto de la
Coparticipación”
Esta situación genera imprevisibilidad en los gobiernos provinciales y a su vez afecta

la autonomía, toda vez que para palear sus necesidades los gobernadores deben someterse a
acuerdos “por debajo de la mesa” con el gobierno nacional de turno, todo lo cual podría
evitarse con el dictado de una ley que asegure un sistema claro, de remisión automática y
menos permeable a los acuerdos políticos.
En la actual coyuntura, la autonomía de las provincias se ve recortada como

consecuencia de una pronunciada caída de los recursos que reciben en concepto de
coparticipación federal concentrándose enormemente los mismos en el tesoro nacional.
Los fondos que adicionalmente gira la Nación a las provincias no están sujetos a reglas
claras sino que como dijera antes son resultado del arbitrio con que el ejecutivo distribuye
premios y castigos.
La coparticipación es uno de los temas esenciales que deberán resolverse para salir del
sistema de “federalismo coercitivo” que se ha manifestado con mayor intensidad en los últimos
años a través de la actitud disciplinadora hacia las provincias por parte de un Estado central
poderoso que con el poder que le da el manejo de la caja rige el comportamiento de los estados
subnacionales.
Sin federalismo fiscal no hay federalismo político. La ausencia del mismo condiciona
a su vez el grado de desarrollo económico y humano, siendo que las provincias tienen la
responsabilidad sobre la prestación de servicios esenciales como la salud y la educación.
84
Los graves problemas de desigualdad, injusticia, inequidad y desintegración son
ocasionados, entre otras causas, por la extrema centralización del país.
Consecuentemente, este sistema de coparticipación termina siendo un espacio de

enfrentamiento desigual entre el poder central y los gobiernos subnacionales que se repite entre
éstos y los municipios, posibilitando la presión política de los de arriba hacia los de abajo.
Este federalismo centralizado permite fugas de la masa coparticipable a través de la

creación de impuestos que no se reparten o se reservan en parte importante para el gobierno
central. Este proceso unido a la descentralización de gastos sin recursos asignados desvirtúa
aún más el equilibrio fiscal de las provincias
Por último, es dable aclarar que en las negociaciones entre provincias y Estado nacional
no participan los municipios que finalmente van a verse afectados por las condiciones pactadas
en un acuerdo del cual no formaron parte.
Es imprescindible entonces el dictado de la ley y en tal sentido considero auspiciosos

los fallos comentados, esperando que se materialicen a la brevedad con la nueva legislación
en concordancia con la Constitución.
5.4. Conclusión final
Para finalizar, volviendo ahora a la propuesta original del trabajo, y después del análisis
efectuado, es posible afirmar que el bajo nivel de calidad institucional ha sido causa de las
disfuncionalidades del federalismo argentino, pero también consecuencia, porque en la medida
en que en un país tan extenso y desigual no haya descentralización, las instituciones seguirán
funcionando con un alto grado de ineficiencia, desorganización, corrupción e ilegalidad.
Todo ello se hace posible porque los gobiernos se preocupan más en concentrar y
retener el poder que en diseñar políticas arquitectónicas que generen conciencia desde la
educación ciudadana del valor de las instituciones.
85
Educar al pueblo es hacerlo libre y partícipe de las decisiones gubernamentales. Y en
este sentido, es imprescindible elevar su cultura política y jurídica reforzando la importancia
de la fuerza normativa de la ley suprema y del proyecto federal que contiene.
El populismo que impera en algunos países latinoamericanos lejos está de generar en

las personas conciencia del valor de la democracia de la cual resaltan el poder de las mayorías
y no el valor de sus constituciones.
En la senda de la democracia delegativa, según el análisis del politólogo Guillermo

ODonnel, todo acto de gobierno queda justificado por el poder de las mayorías.
¿Qué interés pueden tener estos gobiernos en descentralizar el poder, si su objetivo no

está puesto en ponerlo al servicio de las personas, sino en retenerlo, manipularlo y utilizarlo
para satisfacer sus propios intereses?
Siendo la corrupción y el manejo de la caja (en detrimento de una coparticipación que

otorgue autonomía a los gobiernos subnacionales) la herramienta que utilizan para satisfacer
las prácticas clientelistas que les permiten cumplir con su objetivo de mantenerse en el poder,
difícilmente arbitren políticas descentralizadoras teniendo plena conciencia que las mismas
configuran mecanismos de control del mismo.
Desconocen o ignoran la palabra “sustentabilidad”, todas sus políticas públicas están

orientadas a satisfacer las necesidades inmediatas generando una falsa y fugaz sensación de
bienestar, administrando irresponsablemente los dineros públicos cayendo finalmente en crisis
macroeconómicas..
Sin duda llegan y se mantienen en el poder porque los argentinos tienen un verdadero
desprecio por la ley (y ellos mismos se encargan, por acción u omisión que así sea), por eso se
incumplió el proyecto federal de la Constitución imponiéndose un centralismo con
consecuencias nefastas.
Desde el aforismo colonial mencionado en párrafos precedentes “la ley se acata pero
no se cumple”, pasando por los desaparecidos y llegando a la actualidad, la vida institucional
de nuestro país se distingue por el desborde permanente de la norma.
86
La adopción de actitudes finalistas que justifican cualquier medio para lograr un fin se
alejan de las prácticas procesalistas propias del Estado de Derecho. El finalismo, carente de un
proceso de deliberación contribuye a esta tendencia a la ajuridicidad que distingue a nuestras
prácticas institucionales.
Los reclamos de soluciones rápidas sin el mínimo de respeto por la previsión normativa
han generado una configuración centralista e hiperpresidencialista que se autojustifica en la
necesidad de eficacia.
El Congreso cedió facultades frente a esa concentración creciente de poder, al igual

que los gobiernos provinciales y el propio Poder Judicial.
En conclusión, el bajo nivel de institucionalidad y calidad democrática es causa y

consecuencia de un federalismo que no se manifiesta en la realidad del país.
Solo un programa político que diseñe estrategias perdurables, que abarque cuestiones
institucionales fortaleciendo los controles al poder, y refuerce los valores cívicos a través de
la educación promoviendo el efectivo cumplimiento de la Constitución Nacional, podrá sacar
a la Argentina de la penosa situación que vive nuestro país.
En materia de federalismo y en consonancia con lo dispuesto por el constituyente será

relevante la puesta en práctica de un “federalismo de concertación”, siendo en este aspecto un
importante avance lo dispuesto en el fallo comentado ut-supra (Santa Fe, Provincia c/Estado
Nacional s/Acción Declarativa de Inconstitucionalidad102) en donde el máximo tribunal resalta
la importancia del concurso de voluntades de los poderes de gobierno locales y nacionales para
modificar las relaciones interjurisdiccionales y recíprocas entre ambos .
En definitiva, no hace falta inventar nada para mejorar las prácticas institucionales y
acceder a un mayor grado de civilización, institucionalidad, calidad democrática y vigencia de
los derechos, solo se debe empezar por cumplir la Constitución…todo lo demás, vendrá por
añadidura.
102
Supra nota 46.
87
BIBLIOGRAFIA
- Abalos M. Las retenciones a las exportaciones, delegación legislativa y equidad

distributiva en el federalismo argentino. La Ley Gran Cuyo; 2008 (mayo): p. 309.
- Artana D, López R. Descentralización fiscal: algunas lecciones para Latinoamérica.
Caracas: Sociedad latinoamericana de econometría; 1994.
- Asociación de Grandes Usuarios de Energía Eléctrica de la República Argentina
(AGUEERA) c/ Buenos Aires, Provincia de y otro s/ acción declarativa. Corte Suprema
de Justicia de la Nación. 19 de agosto de 1999 (Fallos 322:1781).
- Bidart Campos G. Manual de la Constitución Reformada. Tomo I. Quinta Reimpresión.
Buenos Aires: Ediar; 1998: p. 443.
- Constitución de la Nación Argentina. Publicación del Bicentenario, Ley 24.430/1994 de
23 de agosto. Boletín Oficial del Estado, (10-01-1995).
- Córdoba, Provincia de c/ Estado Nacional y otro s/medida cautelar. Corte Suprema de
Justicia de la Nación. 24 de noviembre de 2015
- Diario de Sesiones de la Convención nacional constituyente, Santa Fe - Paraná 1994,
Secretaría Parlamentaria, Dirección de Publicaciones, tomo III, págs. 3172/3177; versión
taquigráfica de la 24 Reunión, 3ra. Sesión Ordinaria, continuación, 4 de agosto de 1994,
Orden del Día N° 8.
- Formosa, Provincia de c/Estado Nacional s/medida cautelar. Corte Suprema de Justicia de
la Nación. 9 de diciembre de 2015. (Fallos 338:1498).
- García Vizcaíno C. Derecho Tributario. Consideraciones económicas y jurídicas. Buenos
Aires: Depalma; 1996: p. 342.
- Gardinetti, J. La Supresión del Colegio Electoral y el debilitamiento del Federalismo en la
Argentina. La Plata: Revista Anales de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales
(U.N.L.P); 2015.
- Gil Domínguez, A. El Federalismo Unitario Argentino (1994 - 2014). Buenos Aires:
Universidad de Buenos Aires; p. 87
- Hernández A. El federalismo en Alberdi y la constitución nacional de 1853 y 1860.
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.
88
- Iriarte L. La reconstrucción del federalismo argentino. Sup. Const. LA LEY. 2010;
2010(C): p. 951.
- Marengo F. Los pactos fiscales y los reclamos de las Provincias a la Nación. La Ley Sup.
Constitucional 2015 (junio): p.3.
- Nino C.S., Un país al margen de la ley, Buenos Aires: Emecé, 1992.
- Pérez Hualde A. La reforma constitucional de 1994 y la falta de vocación federal de las
provincias. La Ley Sup. Const. 2010 (febrero), p. 3.
- Piffano H. Federalismo fiscal: una revisión de la literatura sobre asignación de potestades
fiscales. La Plata: Finanzas públicas y economía espacial; 1995.
- Porto A. Etapas de la Coparticipación Federal de Impuestos. Documento de Federalismo
Fiscal No. 2. UNLP; 2006.
- Quiroga H. Lecciones de derecho constitucional. Ed. Buenos Aires: Depalma; 1995: p.
356.
- Recurso de hecho deducido por la Municipalidad de La Rioja en la causa Intendente
Municipal Capital s/Amparo. Corte Suprema de Justicia de la Nación. Causa 150 XLVIII.
- Riofrío M. Coparticipación federal de impuestos. Su abordaje desde el H. Senado de la
Nación. Antecedentes, actualidad y perspectivas. Aportes para el debate; 2009: p. 55-72.
- Rizzo, Jorge Gabriel (Apoderado Lista 3 Gente de Derecho) s/acción de amparo c/PEN ley
26855 medida cautelar. Corte Suprema de Justicia de la Nación. R.369. XLIX
- Sabsay, D. Consideraciones en torno del Federalismo Argentino. Buenos Aires: Revista
Jurídica UCES; s/f: p. 245.
- Sabsay, D. El Federalismo Argentino. Reflexiones luego de la Reforma Constitucional.
Buenos Aires: Academia Nacional de Ciencias. Instituto de Derecho Público, Ciencias
Políticas y Sociología; 1999: p.1.
- Salas L. Denuncia del pacto fiscal. La Ley; 2012: p.1.
- San Luis, Provincia de c/Estado Nacional s/acción declarativa de inconstitucionalidad y
cobro de pesos. Corte Suprema de Justicia de la Nació. 24 de noviembre de 2015.
- Santa Fe, Provincia de c/ Estado Nacional s/ acción declarativa de inconstitucionalidad.
Corte Suprema de Justicia de la Nación. 24 de noviembre de 2015 (Fallos 338:1356).
- Saravia Frías B, Mazzinghi M. Coparticipación federal de impuestos ¿federalismo? La
Ley; 2008: p.1.
89
- Spisso R. Fortalecimiento del federalismo. Un mandato incumplido. La Ley. 2015 (A): p.
740.
- Spisso R. Ideas para una propuesta de Ley de Coparticipación tributaria. La Ley; 2016 (C):
p. 867.
- Tetaz M. Federalismo fiscal; cuestiones económicas y fundamentos constitucionales.
UNLP; 2008-38.
- Vanossi J. Federalismo fiscal argentino. Aspectos constitucionales. La Ley; 2013 (F): p.
1157.
- Villegas H. Curso de finanzas, derecho financiero y tributario. 7ma. Ed. Buenos Aires:
Depalma; 1999: p. 214.
90

Estado Federal

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Estado Federal

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Índice

CAPITULO 1: FEDERALISMO EN ARGENTINA. LA SITUACION A PARTIR DE LA

2. Antecedentes del federalismo en la Argentina............................................................... 7

3. El Federalismo en Argentina en la Constitución Nacional de 1994. ........................... 14

4. La Constitución de 1994 en comparación con el Sistema Federal Norteamericano. ...... 17

5. Impacto de la Reforma Constitucional de 1994 sobre las Autonomías Provinciales. .... 24

CAPITULO 2: LA CUESTION ECONOMICA Y EL FEDERALISMO.............................. 28

2.1- La cuestión de la coparticipación ............................................................................ 29

2.2- Origen y evolución del sistema de distribución de impuestos................................. 35

3. Régimen legal vigente de la Coparticipación Federal. .................................................. 38

3.1- La ley 23.548. ......................................................................................................... 38

3.2- Previsiones constitucionales incorporadas con la Reforma de 1994 ....................... 41

3.3- La disposición transitoria sexta y su interpretación jurisprudencial........................ 44

3.4- Las leyes convenio y el federalismo de concertación.............................................. 44

4. Algunas opiniones de la doctrina. .................................................................................. 46

5. La Coparticipación Federal en la jurisprudencia. ........................................................... 54

5.1- Los precedentes Santa Fe, San Luis y Córdoba...................................................... 54

5.2- El caso Formosa...................................................................................................... 57

1.1- El porqué del título del capítulo ........................................................................... 62

1.2-Plan de trabajo .......................................................................................................... 62

2- Tensión Normológica ..................................................................................................... 63

2.1- La Subsidiariedad .................................................................................................... 63

2.2- El espíritu del constituyente originario ................................................................... 65

2.3- La Reforma de 1994 ................................................................................................ 66

2.4- Resultado del test ..................................................................................................... 69

3- Tensión sociológica ........................................................................................................ 69

3.1- Realidad histórico-política....................................................................................... 69

3.2- El hiperpresidencialismo. ........................................................................................ 71

3.3- Resultado del Test ................................................................................................... 76

4- Tensión Constitucional ................................................................................................... 77

4.1- Constitución formal y material ................................................................................ 77

4.2- El resultado del test: La anomia .............................................................................. 78

5- Consideraciones finales del capítulo. Conclusiones. ...................................................... 79

5.1. Síntesis de los resultados de los tests ....................................................................... 79

5.2. Algunos fallos que aportan luz sobre la cuestión..................................................... 82

5.3. El unitarismo fiscal .................................................................................................. 84

5.4. Conclusión final ....................................................................................................... 85

Los primeros esbozos constitucionales (1819 y 1827) propugnaron un sistema basado

El objeto principal de investigación radica en la situación de los gobiernos provinciales

En otras palabras, el debilitamiento de las economías provinciales a través del traspaso

Asimismo, se procederá a evaluar las fuentes de financiamiento y de obtención de

Finalmente, en el último capítulo se arribará a una conclusión a partir del análisis de

En el presente capítulo se analizará la situación del federalismo en Argentina a partir

Este análisis de la normativa nacional será cotejado con la constitución material

2. Antecedentes del federalismo en la Argentina

El Federalismo en Argentina tiene una etapa inicial en el periodo de 1810-1852, en el

Como características principales relacionadas al actual federalismo Argentino, la

Para Bidart Campos1 la reforma constitucional de la República Argentina de 1853-

Las provincias comenzaron su existencia a través de la colonización española, que

El federalismo actual comprende hoy en día el agregado de 23 provincias más la

Respecto a los pactos precedentes mencionados en la parte preliminar de la

Con la entrada de la opinión y crítica como elemento esencial de la democracia, se

Un elemento individual que sostiene la autonomía provincial radica en el principio de

En cuando a la estructura federalista, se incluyen la subordinación, la participación,

Ahora bien, es evidente la influencia de la constitución de los Estados Unidos en cuanto

Los principios de la supremacía del derecho federal en concordancia con el principio

No obstante, en el artículo 6 de la Constitución se contempla la figura de la intervención

Conforme al enunciado establecido en el artículo 6, los verbos rectores que actúan

Si bien el estado federal representa la fortificación del poder federal, en relación a la

En cuanto a la autonomía financiera provincial, se debe considerar que “sólo cinco de

En cuanto a la representatividad provincial en los órganos nacionales, la Constitución

Los Constituyentes no le atribuyeron las potestades al ejecutivo nacional de la emisión

En relación a la reforma Constitucional de 1860, se generaron en tan poca brecha de

Asimismo, dicha reforma en aras de garantizar el método republicano de gobierno,