-Drept constituţional şi instituţii politice-

Avocatul Poporului
-Referat-
I. Instituţia Ombudsman-ului

Creşterea semnificativă a sarcinilor Puterii legislative şi implicit a administraţiei

publice, datorită complexităţii din ce în ce mai accentuate a vieţii economice şi sociale de
la nivelul statelor lumii, face ca cetăţenii, în fiecare moment să intre în contact cu
diferitele autorităţi publice şi structuri administrative, dar care nu întotdeauna se
constituie într-o conlucrare facilă între aceştia.
Ca atare, unii cetăţeni îşi pierd încrederea în aceste structuri, alţii se resemnează ori
chiar manifestă dezinteres faţă de ele, devin scrupulos de procedurali şi nu mai pot stabili
relaţii normale cu autorităţile. În această perspectivă pot apare atât conflicte serioase, a
căror mod de soluţionare nu poate lăsa indiferente autorităţile respective cât şi
disfuncţiuni în planul relaţiilor cetăţean-autoritate, toate acestea datorate faptului că,
cetăţenii recunoscând totuşi necesitatea unei autorităţi administrative, au sentimentul de a
fi subordonaţi acesteia.
În acest context, numeroase ţări au recunoscut că instituţiile tradiţionale de
protecţie juridică a cetăţenilor şi de control a autorităţilor administraţiei publice nu mai
erau în măsură să rezolve aceste conflicte.
Prin urmare, după Primul Război Mondial, în multe ţări, din aproape toate
continentele, s-a statuat instituţia mediatorului, care avea la bază modelul suedez,
consfiinţită constituţional în anul 1809. Aceste ţări, insă, nu copiază pur şi simplu
modelul, ci, dimpotrivă, îl introduc în ordinea lor juridică profund modificat.
Ombudsman-ul, cuvânt suedez (însemnând “cel ce pledează pentru altul”) adoptat
de limbajul universal, este o instituţie recunoscută de Constituţie sau de o lege a
organului legislativ competent acesteia, condusă de o persoană independentă, care
răspunde de actele sale în faţa Parlamentului, primeşte plângerile cetăţenilor şi acţionează
din proprie iniţiativă pentru a apăra legalitatea actelor juridice administrative, face
recomandări ori sugestii şi face publice informări anuale.1
Instituţia Ombudsmanului s-a raspândit îndeosebi în Europa sub diferite denumiri
precum: comisar parlamentar, apărătorul poporului (Spania), apărătorul public,
mediatorul public, provedor de justicia (Portugalia), mediatorul republicii (Franţa),
1
C. Manda, I.P. Slaniceanu, O. Predescu, C. C. Manda, Ombudsmanul-instituţie fundamentală a statului de
drept, Lumina Lex, 1997, p. 41

2
avocatul poporului, procuror parlamentar. Există şi un mediator european care se află în
fruntea Asociaţiei Ombudsmanilor Europeni. Mai mult, există şi Asociaţia
Ombudsmanilor Francofoni.
Există caracteristici esenţiale ale ombudsmanului, cum ar fi:
 Instituţia este creată printr-un act al puterilor (autorităţilor) statului sau ale
regiunii.
 Comisia este creată de Parlament, sau în unele cazuri de Guvern, pentru apărarea
drepturilor fundamentale.
 Are misiunea de a supraveghea activitatea administraţiilor publice.
 Are sarcina de a inspecta, demasca, de a recomanda şi de a da publicităţii
rezultatele cercetărilor sale.
Consecinţele acestor finalităţi sunt funcţiile pe care trebuie să le dezvolte şi să le
exercite, şi anume:
 Funcţia de supraveghere a respectării drepturilor fundamentale şi a legalităţii.
 Funcţia de cercetare şi de control a administraţiei publice.
 Funcţia de mediere sau de sugerare a unor noi măsuri legale
 Funcţia de sancţionare sau de penalizare a autorităţilor care îngreunează
activitatea.
Toate aceste prerogative dau imaginea unei instituţii care se constitutie într-o
garanţie proprie statului de drept, care se adaugă altora (contenciosul administrativ sau
cel constituţional) cu unicul scop de a asigura cetăţeanul împotriva abuzurilor statului.
Ce nu este ombudsmanul:
 Nu este legiuitor, nu poate aproba măsuri cu forţă de lege.
 Nu este organism de guvernare, capabil să ia decizii in politica ţării.
 Nu este avocat, cu competenţa de a apăra cetaţenii în tribunale sau probleme
personale.
Se apreciază că la nivelul anului 2004 există ombudsmani (sub diverse denumiri) în
mai mult de 110 ţări.2 “Această instituţie a reuşit să se impună în state monarhice sau
republicane, unitare sau federale, în ţări cu regim parlamentar sau prezidenţial, în cele
dezvoltate industrial, în cele care cunosc un sistem eficient de instanţe administrative, ca
2
I. Muraru, Avocatul Poporului-Instituţie de tip ombudsman, All Beck, 2004, p. 2

3
şi in cele unde acest sistem este inexistent, dar şi in cele subdezvoltate sau în fostele
colonii. Această uimitoare evoluţie demonstrează că instituţia se caracterizează printr-un
mare grad de adaptabilitate, afirmatie care trebuie însă înţeleasă cu toate conotaţiile pe
care le implică exercitarea delicatelor sale atribuţii”.3
Instituţia Ombudsmanului, indiferent de forma in care a fost preluată de diversele
sisteme de drept, cunoaşte astăzi o mare diversitate tipologică. Dintre criteriile de
clasificare a acestor instituţii, menţionăm:
a. Dupa entitatea care desemnează Ombudsmanul, întâlnim ombudsmani publici şi
ombudsmani privaţi. Ombudsmanii publici sunt desemnaţi de autorităţi publice
(parlament, şef de stat), iar cei privaţi de către persoane private (societăţi bancare,
societăţi de presă, universităţi, etc.).
b. După numarul persoanelor care conduc instituţia, avem ombudsman uni sau
pluripersonal. Unele legislaţii prevăd expres exercitarea acestei funcţii de către
mai multe persoane, în timp ce altele prevăd numirea unor adjuncţi ai
ombudsmanului, de regulă specializaţi pe domenii de activitate, pentru a da o mai
mare eficienţă activitaţii instituţiei.
c. După gradul de specializare a competenţelor, putem identifica ombudsmani cu
competenţă generală si ombudsmani specializaţi. Ombudsmanul specializat
poate exercita controlul in funcţie de domeniul de competenţă (de regulă, pentru
protecţia anumitor categorii de drepturi) acordat prin constituţie sau de lege:
Ombudsman pentru protecţia consumatorului, Ombudsman pentru egalitatea
şanselor, Ombudsman contra discriminării etnice, Ombudsman pentru drepturile
copilului, Ombudsman pentru protecţia drepturilor persoanelor cu handicap,
Ombudsman pentru probleme militare, Ombudsman pentru probleme ale
sistemului de sănătate, Ombudsman universitar, etc.
d. După întinderea teritorială a competenţelor, identificăm: ombudsmani cu
competenţă la nivel naţional, ombudsmani cu competenţă regională,
ombudsmani cu competenţă locală. Există si un ombudsman cu competenţă
transnaţională, şi anume ombudsmanul european – denumit Mediatorul

3
M. Vlad, Ombudsmanul in dreptul comparat, Servo-Sat, 1998, p. 171

4
 European -, instituţie înfiinţată prin Tratatul de la Maastricht (1992) şi care
funcţioneaza efectiv din 1995.

II. Instituţia Avocatului Poporului în România

Aşa cum s-a dezvoltat în dreptul comparat, instituţia Ombudsmanului a urmărit să

corecteze unele din inconvenientele controlului exercitat direct de către Parlament asupra
legalităţii activităţii executive. În special, s-a căutat ca, în îndeplinirea acestei atribuţii,
Parlamentul să-şi asigure concursul unui organ beneficiind de o recunoscută pregătire de
specialitate şi desfăşurând o activitate continuă, orientată exclusiv în direcţia apărării
drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti.
Constituţia României adoptată în anul 1991 şi revizuită în anul 2003, a marcat
trecerea societăţii româneşti spre un stat de drept, democratic şi social, în care demnitatea
omului, drepturile si libertăţile cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane,
reprezintă valori supreme şi sunt garantate.
În vederea realizării acestor deziderate, Constituţia a dat o configuraţie nouă ordinii
constituţionale, creând, in afara instituţiilor tradiţionale, şi structuri statale noi precum
Curtea Constituţională şi Avocatul poporului.
Avocatul poporului este denumirea sub care este organizat si funcţionează clasicul
ombudsman vest-european. Instituţia Avocatului Poporului a început să funcţioneze abia
în 1997, după adoptarea legii sale organice (Legea nr 35/1997, recent modificată şi
republicată, ca urmare a revizuirii textelor constituţionale 4). Denumirea de Avocatul
Poporului a fost aleasă pentru că ”exprimă cel mai clar şi, mai ales, pe înţelesul tuturor,
rolul şi semnificaţiile juridice ale acestei instituţii”5.
Potrivit art. 58 din Constituţie, care prevede numirea si rolul Avocatului Poporului
corelat cu art. 65 alin. (2) lit. i) rezultă că numirea Avocatului Poporului se face în şedinţă
comună a Camerei Deputaţilor şi Senatului, având în vedere că, prin rolul pe care îl
îndeplineşte, este o garanţie importantă a drepturilor omului. Numirea se face pentru o
durată de 5 ani.
4
Legea a fost republicata in M. of. nr. 844 din 15 septembrie 2004
5
I. Muraru, Avocatul Poporului-Instituţie de tip ombudsman, All Beck, 2004, p. 26

5
 Cu prilejul revizuirii constituţionale (anul 2003) s-a adăugat o nouă dispoziţie, în
sensul căreia Avocatul Poporului are adjuncţi, specializaţi pe domenii de activitate.
Această dispoziţie dă o eficienţă sporită activităţii instituţiei şi realizează o bună corelare
cu reglementările din alte ţări. Este ştiut că în ţările vest-europene, în afara
ombudsmanilor cu competenţă generală, există şi ombudsmani (mediatori, comisari
parlamentari etc.) specializaţi pe domenii precum: protecţia consumatorilor, drepturile
copiilor, protecţia persoanelor cu handicap, presă, armată, pensii etc. Potrivit art. 10 alin.
(1) din Legea nr. 35/1997, modificat prin Legea 233/2004, domeniile de specializare a
adjuncţilor Avocatului Poporului sunt:
a) drepturile omului, egalitate de şanse între femei şi bărbaţi, culte religioase şi
minorităţi naţionale;
b) drepturile copilului, ale familiei, tinerilor, pensionarilor, persoanelor cu handicap;
c) armată, justiţie, poliţie, penitenciare;
d) proprietate, muncă, protecţie socială, impozite şi taxe;
În fine, textul revizuit îndreaptă o eroare a vechii reglementări, privind
compatibilitatea funcţiei de Avocat al Poporului cu alte funcţii. Se stabileşte astfel că
această este incompatibilă cu altă funcţie publică sau privată “cu excepţia funcţiilor
didactice din învăţământul superior”.
Art. 59 din Constituţie (exercitarea atribuţiilor) stabileşte că acesta: îşi exercită
funcţiile din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile şi în libertăţile lor, în
limitele stabilite de lege; autorităţile publice sunt obligate să asigure Avocatului Poporului
sprijinul necesar în exercitarea atribuţiilor sale.
Caracterizare legală:6
Instituţia Avocatului Poporului:
- are drept scop apărarea drepturilor şi libertăţilor persoanelor fizice în raporturile
acestora cu autorităţile publice;
- este autoritate publică autonomă şi independentă faţă de orice altă autoritate publică;
- are buget propriu care face parte integrantă din bugetul de stat.
Avocatul poporului:
- în exercitarea atribuţiilor sale nu se substituie autorităţilor publice;

6
A se vedea www.avp.ro

6
- nu poate fi supus nici unui mandat imperativ sau reprezentativ, nimeni nu îl poate obliga
să se supună instrucţiunilor sau dispoziţiilor sale;
- activitatea sa are caracter public, dar la cererea persoanelor lezate în drepturile şi
libertăţile lor sau datorită unor motive întemeiate, poate decide asupra caracterului
confidenţial al activităţii sale;
- îşi exercită atribuţiile, din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile şi în
libertăţile lor.
Organizare:
- Instituţia este condusă de Avocatul Poporului, numit de către Camera Deputaţilor şi de
Senat, în şedinţă comună, pentru un mandat de 5 ani, care poate fi reînnoit o singură
dată ;
- Avocatul Poporului este ales din rândul personalităţilor vieţii publice care îndeplinesc
condiţiile de numire prevăzute pentru judecătorii de la Curtea Constituţională ;
- Avocatul Poporului este asistat de adjuncţi specializaţi pe domenii de activitate, numiţi
de către Birourile permanente ale Camerei Deputaţilor şi Senatului, la propunerea
Avocatului Poporului, cu avizul Comisiilor juridice ale celor două Camere ale
Parlamentului;
-Funcţia de Avocat al Poporului este asimilată cu funcţia de ministru, iar funcţia de
adjunct al Avocatului Poporului este asimilată cu funcţia de secretar de stat;
- În vederea realizării atribuţiilor ce îi revin potrivit legii, Avocatul Poporului organizează
birouri teritoriale care îşi desfăşoară activitatea pe raza teritorială de competenţă a
curţilor de apel ;
- În prezent funcţionează toate cele 14 birouri teritoriale: Alba-Iulia, Bacău, Braşov,
Constanţa, Craiova, Cluj-Napoca, Galaţi, Iaşi, Oradea, Piteşti, Ploieşti, Suceava, Târgu
Mureş şi Timişoara ;
- Secretarul General al instituţiei Avocatul Poporului, asigură prin delegare continuitatea
conducerii, stabilitatea funcţionării instituţiei şi realizarea legăturilor funcţionale în cadrul
acesteia ;
- Personalul instituţiei este asimilat personalului din structurile de specialitate ale
Parlamentului.
Atribuţii :

7
Avocatul Poporului are următoarele atribuţii:
- coordonează activitatea instituţiei Avocatul Poporului;
- primeşte şi repartizează cererile făcute de persoanele lezate prin încălcarea drepturilor şi
libertăţilor cetăţeneşti de către autorităţile administraţiei publice şi decide asupra acestor
cereri;
- urmăreşte rezolvarea legală a cererilor primite şi cere autorităţilor sau funcţionarilor
administraţiei publice în cauză încetarea încălcării drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti,
repunerea în drepturi a petiţionarului şi repararea pagubei;
- semnează rapoartele, recomandările, precum şi orice alte acte necesare bunei desfăşurări
a activităţii instituţiei;
- formulează puncte de vedere, la cererea Curţii Constituţionale;
- poate sesiza Curtea Constituţională cu privire la neconstituţionalitatea legilor înainte de
promulgarea acestora;
- poate sesiza direct Curtea Constituţională cu excepţia de neconstituţionalitate a legilor şi
ordonanţelor
- reprezintă instituţia Avocatul Poporului în faţa Camerei Deputaţilor, a Senatului şi a
celorlalte autorităţi publice, precum şi în relaţiile cu persoanele fizice sau juridice;
- prezintă celor două Camere ale Parlamentului rapoarte, anual sau la cererea acestora.
Cererile
1. Actele şi faptele supuse petiţionării
Sunt supuse petiţionării actele sau faptele administrative ale autorităţilor publice prin
care s-au încălcat drepturile şi libertăţile persoanelor fizice.
Legea include în categoria actelor administrative care fac obiectul activităţii Avocatului
Poporului şi pe cele ale regiilor autonome.
Sunt asimilate actelor administrative tăcerea organelor administraţiei publice şi emiterea
tardivă a actelor.
Nu fac obiectul activităţii instituţiei Avocatul Poporului şi vor fi respinse fără motivare
cererile privind:
- actele emise de Camera Deputaţilor, Senat, Parlament;
- actele şi faptele deputaţilor şi senatorilor
- actele şi faptele Preşedintelui României

8
- actele şi faptele Guvernului
- actele şi faptele Curţii Constituţionale
- actele şi faptele Preşedintelui Consiliului Legislativ
- actele şi faptele autorităţii judecătoreşti
2. Cine se poate adresa Avocatului Poporului?
Instituţiei Avocatul Poporului i se poate adresa orice persoană fizică, fără deosebire de
cetăţenie, vârstă, sex, apartenenţă politică sau convingeri religioase
3. Exercitarea atribuţiei Avocatului Poporului de apărare a drepturilor şi libertăţilor
cetăţenilor în raporturile acestora cu autorităţile publice se face
- la cererea persoanei lezate
- din oficiu
4. Condiţii pentru primirea şi examinarea cererii
- să fie formulată în scris şi poate fi transmisă prin poştă, inclusiv cea electronică, fax ori
poate fi depusă personal sau prin mandatar (căruia i se vor solicita în mod obligatoriu
datele de identificare) la sediul instituţiei sau la sediul birourilor teritoriale, cu prilejul
audienţelor sau la registratură;
-pentru motive temeinice, la solicitarea petiţionarului, acestuia i se poate încuviinţa să îşi
prezinte oral sau prin serviciul dispecerat cererea, care va fi consemnată de către
personalul desemnat în acest scop, pe formulare tip
- trebuie semnată de petiţionar
- trebuie să conţină:
- informaţii complete referitoare la datele de identificare ale persoanei lezate în
drepturile şi libertăţile cetăţeneşti (nume, prenume, domiciliu);
- date despre vătămările produse (drepturile şi libertăţile încălcate, fapte invocate,
descrierea lor);
- autoritatea administrativă sau funcţionarul public în cauză;
- dovada întârzierii sau refuzului administraţiei publice de a soluţiona cererea, potrivit
legii, în termenul prevăzut
- menţiunea obligatorie dacă cererea face obiectul unei cauze aflate pe rolul unei
instanţe judecătoreşti sau dacă a format obiectul unei judecăţi
- precizarea autorităţilor publice care au fost sesizate anterior

9
 - se anexează orice acte care pot susţine cererea
- cererea adresată Avocatului Poporului este scutită de taxa de timbru
5. Situaţiile în care cererile nu pot fi luate în considerare
- atunci când cererile nu sunt de competenţa Avocatului Poporului;
- anonimele (nu se înregistrează) sau cele făcute în numele altei persoane fără acordul
acesteia;
- cererile adresate mai târziu de un an de la data la care aceste încălcări s-au produs ori
de la data la care persoana în cauză a luat cunoştinţă de ele.
- pot fi respinse motivat cererile vădit nefondate
Actele Avocatului Poporului sunt rapoarte şi recomandările.
Rapoartele sunt acele acte juridice prezentate de către Avocatul Poporului, anual sau
ocazional, din oficiu sau la cererea Parlamentului. Raportul anual cuprinde referiri la
activitatea instituţiei Avocatului Poporului pe un an calendaristic şi este prezentat celor
două Camere ale Parlamentului, în şedinţa comună. Rapoartele speciale pe care Avocatul
Poporului le poate prezenta la cererea celor două Camere ale Parlamentului vizează
anumite aspecte din activitatea instituţiei sau pot cuprinde recomandări cu privire la
modificarea legislaţiei. Avocatul Poporului poate prezenta rapoarte şi din oficiu. Aceste
rapoarte sunt adresate preşedinţilor celor două Camere sau primului-ministru şi fac
referire la unele lacune din legislaţie, la prezentarea unor cazuri grave de corupţie sau de
nerespectare a legilor ţării, constatate cu prilejul cercetărilor efectuate.
Recomandările sunt acele acte juridice prin care Avocatul Poporului îsi exercită
atribuţiile specifice în raporturile sale cu petiţionarii şi cu autorităţile administraţiei
publice. Prin intermendiul acestor recomandări, Avocatul Poporului sesizează autorităţile
administraţiei publice asupra ilegalitaţii actelor sau faptelor lor administrative sau aduce
la cunoştinţa Parlamentului, preşedinţilor celor două Camere sau primului-ministru
propunerile sale privind îmbunătăţirea, completarea sau modificarea legislaţiei, precum şi
orice alte măsuri necesare ocrotirii drepturilor si libertaţilor fundamentale ale omului.
Aceste recomandări nu au forţă juridică obligatorie, dar nu pot fi supuse vreunui control
parlamentar sau judecătoresc.
Problematica instituţiei Avocatului Poporului a fost foarte dezbătută în doctrină.
Avocatul Poporului nu face parte din puterea legislativă, nici în puterea executivă nu

10
poate fi integrat şi nu face parte nici din puterea judecătorească. El este încadrat, alături
de Curtea Constituţională şi Curtea de Conturi într-un mecanism care asigură atât
supleţea sistemului statal, cât şi viabilitatea şi eficienţa sa. “Avocatul Poporului, nu
decide, nu sancţionează, ci destinde sistemul, protejând astfel atât omul (persoana fizică)
cât şi buna funcţionare a puterilor publice.”7
Tudor Drăganu8 vede perspectiva Avocatului Poporului ca una defavorabilă,
explicând aceasta prin lipsa tradiţiei în sistemul juridic românesc; în procesul de
împământenire în moravurile curente, ea va ajunge fără îndoială în competiţie cu
instituţia contenciosului administrativ, care, prin faptul că-şi finalizează controlul asupra
administrative ilegale prin hotarâri executorii şi se realizează în cadrul unor
circumscripţii electorale, iar nu exclusiv pe plan central, va putea părea celor vătămaţi în
drepturile lor o cale procedurală mai eficientă şi mai accesibilă decât plângerea adresată
Avocatului Poporului; nu are ramificaţii în teritoriu, care să-i înlesnească activitatea şi
este, deci, ameninţată să fie gâtuită de un număr excesiv de mare de plângeri în raport cu
posibilităţile ei de soluţionare; există riscul unor soluţii divergente din moment ce
plângerea la Avocatul Poporului este o cale paralelă cu acţiunea în contencios
administrativ.
Profesorul Ioan Muraru, susţine că, perspectivele instituţiei vor evolua într-un raport
direct proporţional cu realizarea în viaţa statală a comportamentului constituţional loial.

Bibliografie:
1. Legea nr 35/1997 privind organizarea şi funcţionarea instituţiei Avocatului Poporului
(republicată în M. Of. nr. 844 din 14 septembrie 2004)
2. www.avp.ro
3. Bianca Selejan-Guţan, Drept Constituţional şi instituţii politice, ed. a 2-a, revăzută şi
adăugită, Ed. Hamangiu, Bucureşti, 2008
4. Corneliu Manda, Ioan Popescu Slăniceanu, Ovidiu Predescu, Cezar Corneliu Manda,
Ombudsmanul. Instituţie fundamentală a statului de drept, Ed. Lumina Lex, Bucureşti,
1997
7
A se vedea I. Muraru, op. cit., p. 109.
8
T. Drăganu, Drept Constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I, Ed. Lumina Lex, Bucuresti,
1998, p. 345

11
5. Ioan Muraru, Avocatul Poporului. Instituţie de tip ombudsman, Ed. All Beck,
Bucureşti, 2004
6. T. Drăganu, Drept Constituţional şi instituţii politice. Tratat elementar, vol. I, Ed.
Lumina Lex, Bucuresti, 1998
7. Monica Vlad, Ombudsmanul în dreptul comparat, Ed. Servo-Sat, Arad, 1998

12