Dirección Técnico Normativa

Opinión

T.D.: 9437628

OPINIÓN Nº 003-2017/DTN

Entidad: Gobierno Regional Piura

Asunto: Aprobación de adicional en contrato de obra a suma alzada en la

modalidad de ejecución llave en mano

Referencia: Oficio N° 100-2016/GRP-440320

1. ANTECEDENTES

Mediante el documento de la referencia, el Gobierno Regional Piura consulta sobre la

aprobación de adicional en un contrato de obra a suma alzada en la modalidad de
ejecución llave en mano que incluye la elaboración del expediente técnico, debido a la
modificación de una norma técnica de construcción que generó el incremento del monto
del contrato.

Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados
entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad con lo
dispuesto por el literal o) del artículo 52 de la Ley de Contrataciones del Estado, Ley N°
30225 (en adelante, la “Ley”), y la Tercera Disposición Complementaria Final de su
reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 350-2015-EF (en adelante, el
“Reglamento”).

En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas

necesariamente a situación particular alguna.

2. CONSULTA Y ANÁLISIS1

De forma previa, es preciso señalar que la presente consulta se encuentran vinculada a la

aplicación de la Ley de Contrataciones del Estado anterior, aprobada mediante Decreto
Legislativo Nº 1017 (en adelante, “la anterior Ley"), y su Reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, “el anterior Reglamento"); por tanto,
esta será absuelta bajo los alcances de dicha legislación.

1
De los antecedentes de la consulta planteada, se aprecia que esta se encuentra orientada a determinar si en
un contrato de obra ejecutado bajo la modalidad llave en mano que incluía la elaboración del expediente
técnico, era posible aprobar una prestación adicional, y consecuentemente, aprobar el expediente técnico
con un presupuesto de obra mayor al monto ofertado para la ejecución de la obra.
 2

La consulta formulada es la siguiente:

“En el caso de un contrato de obra cuyo sistema de contratación es a suma alzada y

bajo la modalidad de ejecución llave en mano, el cual incluye elaboración del
expediente técnico de la obra y que durante dicha elaboración se obtiene un valor
referencial mayor al contratado, por causas no imputables a las partes a consecuencia
de un hecho posterior a la contratación como puede ser la modificación de una norma
técnica de construcción. (…) Por lo que, al existir duda en cuanto al procedimiento de
aprobación de un adicional por incremento del valor referencial durante la elaboración
del expediente técnico, por causas no imputables a las partes, en un contrato de obra a
suma alzada y bajo la modalidad de ejecución llave en mano, solicitamos se sirva nos
absuelva la consulta planteada.”. (Sic).

2.1. En primer lugar, es preciso señalar que las consultas que absuelve este Organismo
Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la normativa de
contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados entre sí,
sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, motivo por el cual este
Organismo Supervisor no puede pronunciarse sobre qué presupuesto de obra debe
aprobarse en un contrato en particular o si corresponde o no aprobar una prestación
adicional de obra ante la modificación de una norma técnica que incrementa el
monto del contrato.

2.2. Sin perjuicio de ello, debe indicarse que el numeral 1) del artículo 41 del anterior
Reglamento definía a la “llave en mano” como una modalidad de ejecución
contractual en la cual “(…) el postor debe ofertar en conjunto la construcción,
equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio de determinada obra, y de ser
el caso la elaboración del Expediente Técnico.”. (El resaltado es agregado).

De lo expuesto, se advierte que la modalidad de llave en mano tenía como finalidad

última la ejecución de una obra hasta su puesta en servicio, para lo cual era
necesario ejecutar prestaciones de naturaleza distinta, entre ellas: (i) la
construcción, equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio de una obra; y,
de ser el caso, (ii) una consultoría de obra, al elaborar el expediente técnico.

En ese sentido, cuando un contrato de obra bajo la modalidad “llave en mano”

incluyera la elaboración del expediente técnico como parte de las prestaciones del
contratista -además de ejecutarse bajo el sistema a suma alzada2-, dicho contrato
debía ejecutarse de conformidad con las condiciones generales establecidas en las
Bases, así como aquellas condiciones establecidas por la normativa aplicable en
función al objeto de la convocatoria3.

2
De conformidad con las Opiniones N° 058-2013/DTN y 065-2013/DTN.
3
De conformidad con el cuarto párrafo del artículo 13 de la anterior Ley, "Las especificaciones técnicas
deben cumplir obligatoriamente con los reglamentos técnicos, normas metrológicas y/o sanitarias
nacionales, si las hubiere. (…)." (El subrayado es agregado).
 3

Por tanto, cuando una Entidad hubiera determinado la ventaja de ejecutar una obra
bajo la modalidad de llave en mano que incluía la elaboración del expediente
técnico, la propuesta del postor (tanto la técnica como la económica) debía
formularse en función al alcance y costo de la totalidad de las prestaciones
establecidas en las Bases y a las demás condiciones aplicables de conformidad con
la normativa que regulaba el objeto de la convocatoria4, pues no existía expediente
técnico al momento de la presentación de propuestas, toda vez que su elaboración
constituía una prestación del contratista durante la ejecución del contrato.

2.3. De otro lado, el primer párrafo del numeral 1) del artículo 40 del anterior
Reglamento establecía que en el caso de obras convocadas bajo el sistema de
contratación a suma alzada “(…) El postor formulará su propuesta por un monto
fijo integral y por un determinado plazo de ejecución.”. (El subrayado es agregado).

Conforme a ello, al presentar sus propuestas, el postor se obligaba a ejecutar el

íntegro de los trabajos necesarios para la ejecución de las prestaciones requeridas
por la Entidad, en el plazo y por el monto ofertados en sus propuestas técnica y
económica, respectivamente, las cuales eran parte del contrato5; mientras que la
Entidad se obligaba a pagar al contratista el monto o precio ofertado en su propuesta
económica.

Dicho esto, se desprende que en las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada
la regla general era la invariabilidad del precio pactado.

2.4. No obstante, atendiendo a lo establecido en el artículo 41 de la anterior Ley, una

Entidad podía modificar el precio de un contrato -entre otros supuestos- al ordenar
al contratista la ejecución de prestaciones adicionales de obra, siempre que estas
fueran necesarias para alcanzar la finalidad del contrato.

En esa medida, en las obras contratadas bajo el sistema a suma alzada, la Entidad
solo podía aprobar la ejecución de prestaciones adicionales o reducciones si los
planos o especificaciones técnicas habían sido modificados durante la ejecución
contractual, justamente, con el objeto de alcanzar la finalidad del contrato.

Así, en las obras ejecutadas bajo el sistema a suma alzada podían aprobarse
prestaciones adicionales cuando la Entidad modificaba los planos y
especificaciones técnicas originales con el objeto de alcanzar la finalidad del
contrato.

2.5. Precisando a lo anterior, conforme al criterio desarrollado en la Opinión N° 97-

2014/DTN, los contratos de obra bajo la modalidad de llave en mano que incluían
la elaboración del expediente técnico debían ejecutarse bajo el sistema a suma

4
Al respecto, para la presentación de una propuesta debía considerarse el valor referencial de la
contratación, el mismo que -en caso de obras ejecutadas bajo la modalidad de concurso oferta- se
calculaba en función al objeto de la obra y su alcance previsto en los estudios de pre inversión que dieron
lugar a la viabilidad del proyecto, así como el resultado del estudio de las posibilidades de precios de
mercado.
5
De conformidad con el primer párrafo del artículo 142 del anterior Reglamento.
 4

alzada; siendo que, para dichos contratos, la potestad de aprobar prestaciones

adicionales se reducía a aquellas situaciones en las que, con el fin de alcanzar la
finalidad del contrato, la Entidad requería modificar las características técnicas y/o
condiciones originales de ejecución de la obra establecidas en las Bases, pues los
planos y especificaciones técnicas definitivas no formaban parte de los documentos
del proceso de selección, toda vez que su elaboración conformaba una de las
prestaciones del contratista durante la ejecución del contrato.

Adicionalmente, cabe señalar que de conformidad con la Opinión citada en el

párrafo precedente, aun cuando el segundo párrafo del numeral 41.2 del artículo 41
de la anterior Ley permitía a las Entidades aprobar prestaciones adicionales de obra
por deficiencias o errores del expediente técnico, dicha prerrogativa no resultaba
aplicable a las obras convocadas bajo la modalidad llave en mano que incluían la
elaboración del expediente técnico de obra, dado que en ellas, el contratista era
proyectista y ejecutor de obra a la vez, por lo que contraía entera responsabilidad
de su diseño, debiendo asumir económicamente los errores que se hubieran
advertido en él.

Por tanto, en un contrato de obra bajo la modalidad de llave en mano que incluía la
elaboración del expediente técnico, ejecutado bajo el sistema a suma alzada, la
potestad de aprobar prestaciones adicionales para la elaboración del expediente
técnico y/o para la construcción, equipamiento y montaje hasta la puesta en servicio
de la obra, se reducía a aquellas situaciones en las que, para alcanzar la finalidad
del contrato, la Entidad requería modificar las características técnicas y/o las
condiciones originales de ejecución de la obra establecidas en el contrato, situación
que podía tener su origen en la emisión o modificación de normas de obligatorio
cumplimiento.

Al respecto, debe indicarse que el procedimiento y los límites aplicables a la

aprobación de prestaciones adicionales en contratos de obra bajo la modalidad de
llave en mano que incluían el expediente técnico como parte de las prestaciones del
contratista, se realizaban en función a cada prestación involucrada.

2.6. Ahora bien, era menester que para ejecutar una prestación adicional, para la
elaboración del expediente técnico o para la construcción, equipamiento y montaje
hasta la puesta en servicio de la obra, se hubiera aprobado, previamente 6 , la
prestación adicional correspondiente.

En consecuencia, cuando una Entidad requería modificar las características técnicas

y/o las condiciones originales de ejecución de la obra durante la elaboración del
expediente técnico de obra, era necesario que, previamente, aprobara la prestación
adicional correspondiente, para que, en virtud a ella, el contratista pueda incorporar
en dicho expediente las nuevas características y/o condiciones de la obra requeridas
por la Entidad, las cuales podían implicar el incremento del presupuesto de la obra
con relación al monto contratado para la ejecución de dicha prestación, el mismo
que debía ser aprobado por la Entidad7 antes de su ejecución.

6
De conformidad con lo establecido en el primer párrafo de los artículos 174 y 207 del anterior Reglamento.
7
Cabe precisar que cuando las prestaciones adicionales superaban el quince por ciento (15%) del monto
 5

2.7. Por lo expuesto, se advierte que durante la ejecución de un contrato de obra bajo la
modalidad de llave en mano que incluía la elaboración del expediente técnico como
parte de las prestaciones del contratista, la Entidad debía aprobar dicho expediente
técnico por el monto ofertado por el contratista para la ejecución de la obra; toda
vez que la invariabilidad del precio pactado era la regla en los contratos ejecutados
bajo el sistema a suma alzada.

En ese contexto, una Entidad podía aprobar el expediente técnico con un

presupuesto de obra mayor al monto ofertado para la ejecución de dicha prestación,
cuando -para alcanzar la finalidad del contrato- se hubiera aprobado, previamente,
una prestación adicional durante la elaboración del expediente técnico que
modificara las características técnicas o condiciones originales establecidas para la
ejecución de la obra, situación que podía tener su origen en la emisión o
modificación de normas de obligatorio cumplimiento8, luego de suscrito el contrato.

3. CONCLUSIÓN

Una Entidad podía aprobar el expediente técnico con un presupuesto de obra mayor
al monto ofertado para la ejecución de dicha prestación, cuando -para alcanzar la
finalidad del contrato- se hubiera aprobado, previamente, una prestación adicional
durante la elaboración del expediente técnico que modificara las características
técnicas o condiciones originales establecidas para la ejecución de la obra, situación
que podía tener su origen en la emisión o modificación de normas de obligatorio
cumplimiento, luego de suscrito el contrato.

Jesús María, 4 de enero de 2017

SANDRO HERNÁNDEZ DIEZ

Director Técnico Normativo

LAA/.

correspondiente a la ejecución de la obra, dichas prestaciones debían aprobarse por la Contraloría General
de la República de manera previa a su ejecución, de conformidad con lo señalado en el artículo 208 del
anterior Reglamento.
8
De acuerdo al criterio desarrollado en la Opinión N° 51-2015/DTN.