1

WYKŁADY Z NAUKI ADMINISTRACJI

PROF. ZBIGNIEWA CIEŚLAKA
WYKŁAD 1
ORGANIZACJA WŁADZY PUBLICZNEJ W RP

→ Konstytucja:
1) Trójpodział władzy (Monteskiusz):
a. ustawodawcza
b. wykonawcza → administracja publiczna → samorząd terytorialny
c. sądownicza

PROBLEM: pozycja NIK, KRRiT, RPO i innych rzeczników → hybryda (organy administracji państwowej
+ cechy kontroli.

Punkty spojrzenia na administrację publiczną:

a. prawniczy (normatywny) (regulacja prawna) → zadania powinnościowe, jak być powinno (→ nauka
prawa administracyjnego)
b. faktyczny → od strony funkcjonariusza (pracownika), działających w urzędzie ludzi

2) Władza publiczna wykonawcza

→ PODMIOT ADMINISTRUJĄCY (można o nim mówić tylko w kontekście normatywnym) → taka
regulacja prawna, która wskazuje na podmiot (instytucję), który może podejmować działania, z którymi
wiąże się skutki prawne i który bierze odpowiedzialność za te działania (za działania swoich organów):
A. Państwo (działające przez swoje organy)
B. Jednostka samorządu terytorialnego (każda z osobna)
C. Inne formy samorządu (gospodarczy, zawodowy itd.)
D. Zakład administracyjny (cechą → świadczenie usług na rzecz jego członków; UKSW nie jest jednostką
organizacyjną Państwa, jest podmiotem administrującym, bo ma podmiotowość prawną, ale tylko w
zakresie spraw powierzonych mu ustawowo)
E. Inne (stowarzyszenia, formy prawa cywilnego itd.)

Każdy podmiot administrujący działa za pośrednictwem swoich organów. Organy Państwa:

− na szczeblu centralnym: Rząd i organy centralne (urzędy centralne)
− na szczeblu terenowym

W administracji rządowej i samorządowej dwa korpusy:

− osoby powołane lub wybrane do pełnienia funkcji (np. radni, wojewoda, Prezes RM)
− osoby zatrudnione jako pracownicy (wybór, powołanie, mianowanie, umowa o pracę)

Zatrudnienie w administracji rządowej:

− korpus służby cywilnej [urzędnicy s.c. (mianowani) i pracownicy s.c. (umowa o pracę)]
− pozostali pracownicy administracji rządowej (w tym tworzący gabinety polityczne)

WYKŁAD 2
STATUS NAUKI ADMINISTRACJI

Administracja → zjawisko społeczne, na które składają się trzy elementy: fakty, normy i wartości. Nauki o
administracji są więc naukami społecznymi.

Trójpodział nauk o administracji – XIX w. L. von Stein [→ ten sam obiekt (administracja), różne aspekty
badania]:
1) nauka administracji
2) nauka prawa administracyjnego
 2
3) nauka polityki administracji

Odpowiednio trzy aspekty badania administracji:

1) element faktyczny (ludzie pracujący w administracji)
2) element normatywny (normy)
3) element aksjologiczny (zbiór wartości realizowanych przez ludzi)

Nauka administracji → bada to, co faktyczne (fizyczne, realne, namacalne) (suma osób i rzeczy). Warunki
uznania jakiejś refleksji za naukę: jej przedmiot, swoistość metod oraz cele. Przedmiot badania nauki
administracji → obiekty o charakterze fizycznym. Metoda badania w nauce administracji → brak swoistej,
przede wszystkim empiryczna i indukcyjna. Cele nauki administracji:
− badanie dla zdobycia wiedzy o funkcjonowaniu struktur
− na gruncie w/w formułowanie twierdzeń
− formułowanie postulatów dotyczących usprawnienia administracji.

[dedukcja – stawiamy tezę i ją udowadniamy; indukcja – najpierw badamy, a potem kształtujemy tezę]

Nauka prawa administracyjnego → przedmiotem badania są normy postępowania o szczególnych cechach

(→ abstrakcyjne i generalne), wynikające z przepisów prawa. Przy tym to, co fizyczne zawsze mieści się w
normie.

Nauka polityki administracji → bada wartości (cele, zadania, funkcje); opisuje wartości, dla których
administracja jest powołana, w jaki sposób rozstrzygać konflikty między nimi itd. Podobnie jak normy,
wartości są również projekcją (powstają w umyśle).

WYKŁAD 3
UKŁAD ADMINISTRACYJNY I JEGO UWARUNKOWANIA

Modelowanie → odrzucenie cech nieistotnych (mniej istotnych) i skoncentrowanie się na tym, co

odzwierciedla istotę zjawiska (obiektu) modelowanego.

Administracja jako zjawisko społeczne jest zbiorem zachowań ludzi. Pojawia się pytanie: czy o administracji
mamy mówić jedynie jako o stanach pozytywnych, które realizują dobro wspólne (zgodnych z normami),
czy także o negatywnych, które są niezgodne z celem społecznym lub dla niego obojętne. Spór dotąd nie
został rozstrzygnięty.

ADMINISTRACJA → zbiór zachowań ludzi zmierzających do realizacji dobra wspólnego (pozytywnych,

zgodnych z prawem, ale także zachowań niepoprawnych (sprzecznych z prawem)).

Administracja → zachowania ludzi w czasie i przestrzeni:

1) powtarzalne → poprawne zachowania działającego i adresatów działań (opisane przez normy)
2) niepowtarzalne → niepoprawne („niewłaściwe”) (nie można ich przewidzieć)

Modelowanie administracji:
− pierwszy krok → abstrahujemy od zachowań niepowtarzalnych → administracja może być przybliżona
za pomocą zachowań powtarzalnych, które są determinowane normami prawnymi, moralnymi,
obyczajowymi, etycznymi itd.
− drugi krok → odchodzimy od tych zachowań powtarzalnych, które nie są wyznaczone normami
prawnymi
→ administracja jako zjawisko społeczne → po modelowaniu → administracja w znaczeniu prawnym
(możemy badać administrację przez badanie norm).

UKŁAD ADMINISTRACYJNY → zbiór zachowań (powtarzalnych i niepowtarzalnych) i relacji między

nimi (nie pomijając działających ludzi), np. zbiór zachowań jednego referenta (układ prosty) lub zespołu
pracowników administracji (układ złożony).
 3
Zawsze ten układ jest wyznaczony czynnikami, które są wewnątrz układu (systemowe) i na zewnątrz układu
(pozasystemowe) → uwarunkowania układu administracyjnego.

I. UWARUNKOWANIA SYSTEMOWE UKŁADÓW ADMINISTRACYJNYCH:

1) aksjologiczne
2) organizacyjne
a) strukturalne
b) kadrowe
3) normatywne
4) ekonomiczne
a) ekonomiczne podstawy funkcjonowania układu administracyjnego
b) ekonomiczne podstawy realizacji zadań przez układ

II. UWARUNKOWANIA POZASYSTEMOWE UKŁADÓW ADMINISTRACYJNYCH:

1) kulturowe
2) polityczne
3) etyczne
4) inne

WYKŁAD 4

Ad I 2)
Uwarunkowania organizacyjne strukturalne → typy struktur (organów), które wpływają na treść zachowań w
układzie:
− jednoosobowe i kolegialne
− decydujące i opiniodawczo-doradcze
Uwarunkowania organizacyjne kadrowe → wynikają z przygotowania merytorycznego osób zatrudnionych
w administracji oraz liczby osób zatrudnionych.

Ad I 3)
Uwarunkowania normatywne → niejednoznaczność przepisów może prowadzić do różnych zachowań u
stosujących prawo (ten sam przepis determinuje różne zachowania).

LUKI W PRAWIE:
− luka aksjologiczna → postulat do ustawodawcy, aby uregulować pewną sferę stosunków
− luka konstrukcyjna → w danej regulacji nie wszystkie elementy normy zostały ustalone (→ kto, co, w
jakich warunkach, w jaki sposób i z jakim skutkiem powinien coś robić)
− luka logiczna → stan prawny daje podstawę do zrekonstruowania dwóch wykluczających się norm, np.:
dwa różne organy są potraktowane jako ten sam organ [ustawa z 83 r. o systemie rad narodowych i
samorządu terytorialnego (88.26.183)], ustawa wchodzi w życie z dniem … z mocą obowiązującą od …

WYKŁAD 5
Ad II 2)
Uwarunkowania polityczne → postępowanie wyznaczane przez normy prawne zakłócone jest chęcią
realizacji interesów określonej grupy społecznej, partii politycznej itp. Ustawodawca stara się temu
przeciwdziałać np. wymóg apolityczności korpusu służby cywilnej.

Ad II 4)
Inne uwarunkowania → np. zasady dobrej roboty (prakseologia), ergonomia (materialne i społeczne warunki
pracy → oświetlenie, ustawienie biurka, dostęp do komputera itp.)

MECHANIZMY REAGOWANIA UKŁADU NA CZYNNIKI OTOCZENIA:

1) dostosowywania się układu do otoczenia

2) rachunku aksjologicznego
3) wyrównywania pola regulacji
 4
4) zmian strukturalnych
5) zmian funkcjonalnych

Ad 1)
Występuje najpowszechniej w administracji. Dotyczy zwłaszcza reagowania na czynniki polityczne. Dwa
tryby dostosowania się układu do otoczenia:
− poprzez działania sprzeczne z prawem
− poprzez wykorzystanie możliwości, jakie daje prawo (pojęcia niedookreślone, uznanie administracyjne)

Ad 2)
Urzędnik waży, które wartości w razie kolizji należy realizować, a które nie (w mniejszym stopniu) →
kieruje się przy tym własnym systemem wartości. Kategorie wartości:
− organizacyjne (charakter sprawnościowy)
− merytoryczne.

WYKŁAD 6

Ad 3)
Urzędnik nie ma w obowiązującej regulacji bezpośredniej podstawy prawnej do podjęcia działań, a istnieje
potrzeba ich podjęcia. Sposób reakcji („wyrównanie pola regulacji przez inną regulację”):
− poszukiwanie regulacji w przepisach, do których odsyła odpowiedni przepis (przepisy odsyłające są
wyrazem mechanizmu wyrównywania pola regulacji);
− stosowanie analogii (wówczas, gdy ustawa nie zawiera przepisów odsyłających, a istnieje potrzeba
podjęcia działania → w prawie cywilnym powszechnie stosowana jest analogia; w prawie
administracyjnym problem, bo mamy do czynienia z działaniami władczymi i obowiązuje zasad
praworządności).

Ad 4)
Struktura formalnie pozostaje ta sama (właściwość, zakres zadań), ale faktycznie następują przekształcenia
(niezgodne z zamiarem ustawodawcy). Może to wynikać w szczególności z niejednolitego statusu prawnego
organów, np.:
− tzw. decernat → poszczególni członkowie prezydium RN przejmowali sprawy do rozstrzygnięcia (jeden
członek poddawał rozwiązanie a kolegium akceptowało) → formalnie powinno decydować całe
kolegium, a faktycznie decydował jeden członek;
− nieliczna rada gminy (kilkanaście osób) mogła powołać np. 7-osobowy zarząd gminy → zarząd mógł de
facto decydować o działaniach rady gminy.

WYKŁAD 7

Ad 5)
Skutki działań podejmowanych są różne od założonych przez ustawodawcę (działania zgodne z prawem
pełnią inną funkcję niż planowana), np. regulacje dotyczące obowiązku odszkodowawczego Skarbu Państwa
(obowiązek wykazania winy funkcjonariusza – art. 418 kc – były poważną przeszkodą dla uzyskania
odszkodowania).
Funkcja → stan rzeczy wynikający z podejmowanych działań ludzi lub innych okoliczności, zjawisk.

USPRAWNIANIE UKŁADÓW ADMINISTRACYJNYCH

(przez tworzącego układ) → cztery kierunki:

1) ze względu na (poprzez) strukturę

2) ze względu na sprawowaną przez układ funkcję
3) ze względu na cele
4) ze względu na koszty

Ad 1)
 5
Albo tworzenie nowej struktury albo modyfikacja istniejącej (reorganizacja) dla realizacji istniejącej
wartości (administracja → realizacja dobra wspólnego, czyli określonych wartości), np. „porozumienie bez
barier” (niezrealizowany postulat aby na 9 miesięcy zlikwidować aparat administracyjny).

Ad 2)
Funkcja → stan rzeczy wynikający z podejmowanych działań ludzi lub innych okoliczności, zjawisk.
Rodzaje:
− organiczna (stan rzeczy, który jest zaplanowany dla danego stanowiska),
− konieczna,
− zbędna.
Dwie drogi usprawniania układu:
− precyzowanie funkcji zasadniczych,
− eliminowanie funkcji zbędnych.

Ad 3)
Cel → wartość, którą chcemy osiągnąć. Realizując cel pełnimy jakąś funkcję. Usprawnianie układu w ten
sposób ma szczególne znaczenie, gdy organ ma duży zakres właściwości. Sposoby:
− wskazanie celów zasadniczych (dla administracji wynikają one z ustaw),
− eliminowanie celów zbędnych (ubocznych).

Ad 4)
Dwie drogi usprawniania układu:
− obniżanie kosztów funkcjonowania całej struktury,
− obniżanie kosztów na realizację poszczególnych przedsięwzięć.

SPRAWNOŚĆ → wiele aspektów tego pojęcia, np. skuteczność, ekonomiczność, korzystność,

odpowiedniość środków, legalność, fachowość osób itd. Pojęcie to odnosi się do oceny jakiegoś działania,
jest stopniowalne:

niesprawne działanie sprawne działanie

Sprawność można odnosić do działania zespołu lub działania jednej osoby. Mieści się ona w ciągu: osoba
formułuje lub jej sformułowano zamierzenie; zamierzenie jest realizowane; zamierzenie jest zrealizowane
(zamierzenie → czynności zmierzające do podjęcia decyzji lub czynności bezdecyzyjne; decyzja → akt
nielosowego wyboru). Sprawność powinniśmy odnieść do ciągu działań:
1) zmierzających do wykonania zadania,
2) zmierzających do realizacji celu,
3) zmierzających do wewnątrz układu.
Czynniki wyznaczające sprawność osoby:
1) wiedza,
2) wola,
3) umiejętności,
4) przypadek.

WYKŁAD 8
ROZPIĘTOŚĆ KIEROWANIA

KIEROWANIE → możliwość skutecznego bezpośredniego oddziaływania jednej osoby (kierownik,

kierujący) na osobę drugą (kierowaną). Kierujący może powodować zachowaniem innych osób.

ROZPIĘTOŚĆ KIEROWANIA → zakres podmiotowy kierowania (w stosunku do kogo bezpośrednio

oddziałuje kierujący).

INSTYTUCJONALNA ROZPIĘTOŚĆ KIEROWANIA → rozpiętość kierowania w administracji

publicznej.
 6
ZASIĘG KIEROWANIA → kategoria związana z bezpośrednim i pośrednim kierowaniem.

Aspekty rozpiętości kierowania:

− formalna (normatywna) → wynika z aktów normatywnych (ustawy i akty wykonawcze [normy
ustrojowe], statuty oraz regulaminy);
− faktyczna (rzeczywista) → zależy od różnorodnych czynników (normatywnych i innych np. cech
osobościowych, intelektualnych kierującego i kierowanego);
− potencjalna → próba opisu, analizy i zmierzenia optymalnej rozpiętości kierowania (od czego zależy
określenie max dużego kręgu osób na które kierownik może max skutecznie oddziaływać).

Czynniki instytucjonalne wyznaczające potencjalną rozpiętość kierowania:

1) określenie normatywnego modelu kierowania (realizacji zadania) → kilka modeli, których punkty
graniczne wyznaczają:
− skrajna centralizacja,
− skrajna decentralizacja.
[nie są to pojęcia przeciwstawne gdyż są stopniowalne];
2) charakter zadań;
3) trudność zadań;
4) sprawność systemu informacyjnego;
5) przygotowanie merytoryczne kadry.

ISTOTA PRAKSEOLOGICZNA I FORMALNA RELACJI ORGAN KIERUJĄCY – ORGAN

KIEROWANY:
1) Organizacyjne więzi prawne → takie, które stanowią warunek spójności instytucji (są nimi wszelkie
znane w prawie postaci kierowania. Istota organizacyjnych więzi prawnych → dwa łączne wymogi:
− organ kierujący ma bezpośredni i decydujący wpływ na obsadę personalną stanowisk jednostek
podporządkowanych;
− ocena działania jednostki podporządkowanej z punktu widzenia celowości;
2) Pozaorganizacyjne więzi prawne → nie występuje żaden z w/w warunków albo tylko jeden z nich.

WYKŁAD 9
DYREKTYWY PRAKSEOLOGICZNE TWORZENIA USTROJU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ
I PROCESU REALIZACJI DOBRA WSPÓLNEGO

Kelsen – badanie administracji w dwóch płaszczyznach:

1) Sfera faktu (sein) → normatywna (prawo = zapis faktów),
2) Sfera powinności (sollen) → pozanormatywna.

Dyrektywy prakseologiczne (dobrej roboty) → są normami, ale pozaprawnymi → nie są tak precyzyjnie
sformułowane jak normy prawne.

DYREKTYWY PRAKSEOLOGICZNE TWORZENIA USTROJU ADMINISTRACJI (twórca układu musi

mieć je na względzie tworząc układ administracyjny; są nie tylko dyrektywami pozanormatywnymi, ale mają
odzwierciedlenie w normach prawnych już obowiązujących):

1) Zasada optymalnej pojemności kompetencyjnej organów,

2) Zasada rozdzielności kompetencyjnej organów,

3) Zasada określenia form kierowniczego (organizacyjnego) oddziaływania,

4) Zasada określenia skutków organizacyjnego oddziaływania.

Ad 1)
Twórca układu ma przydzielić tyle i takich spraw, ile organ może maksymalnie sprawnie realizować.
 7

Ad 2)
Twórca układu chce, aby jedna sprawa była przydzielona tylko jednemu organowi i brak było spraw
nieprzydzielonych w ogóle. Przejawem jej obowiązywania na etapie stosowania prawa są mechanizmy
rozstrzygania sporów o właściwość.

Ad 3)
Muszą istnieć jasne reguły określające sposób w jaki organ kierujący może oddziaływać na organ kierowany
(więzi organizacyjne) oraz organ nadzorujący na nadzorowany itd. (więzi pozaorganizacyjne).

Ad 4)
Ważna przede wszystkim z punktu widzenia zakresu odpowiedzialności za podejmowane działanie.
Naruszenie zasady → art. 7 ust. 2 tekstu pierwotnego ustawy z 1992 r. o radiofonii i telewizji:
Przewodniczącego KRRiT powołuje Prezydent z grona członków Rady → pytanie czy może go również
odwoływać (nie uregulowano wyraźnie w prawie) i dalej czy odwołanie to wiązałoby się z równoczesnym
odwołaniem jako członka.

DYREKTYWY PRAKSEOLOGICZNE SPOSOBU (PROCESU) REALIZACJI DOBRA WSPÓLNEGO

(odnoszą się do funkcjonowania układu administracyjnego):

1) Zasada identyfikacji dobra wspólnego (wskazanie wartości lub celów, które mają być realizowane),

2) Zasada ważenia interesu indywidualnego, wspólnot, państwa,

3) Zasada określenia środków prawnego oddziaływania,

4) Zasada określenia skutków prawnego oddziaływania.