Dominio Publico Hidraulico PDF

DERECHO DE LOS BIENES PÚBLICOS.
Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 2005
EPIGRAFE 4 - EL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO
Indice del libro
I. Introducción.
II. Breve apunte histórico sobre el Derecho de Aguas en España

hasta la Ley de 1985.
III. El marco jurídico del nuevo Derecho de Aguas en España y su

evolución.
1. La Constitución y la ordenación y protección de las aguas.
2. El Derecho comunitario y la calidad de las aguas:
A) Las primeras directivas de aguas.
B) El nuevo enfoque de la política ambiental comunitaria y la
Directiva marco de aguas.
C) Los incumplimientos de las directivas de aguas y la
responsabilidad del Estado y de las Comunidades Autónomas
frente a las sanciones impuestas por la Unión Europea.
3. La Ley de Aguas de 1985: desarrollo y evolución. El actual Texto
Refundido de la Ley de Aguas.
IV. Elementos que conforman el dominio público hidráulico. La

delimitación entre aguas públicas y aguas privadas tras la Ley
29/1985.
1. Las aguas subterráneas:
A) Las aguas subterráneas no renovables o fósiles: su
exclusión del dominio público hidráulico.
B) Las aguas minerales y termales: su exclusión del ámbito
de regulación de la Ley de Aguas.
C) Las aguas subterráneas renovables:
a) Su demanialización general y las excepciones
amparadas por las Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª
de Ley de Aguas de 1985.
b) Las limitaciones legales sobre los aprovechamientos
de aguas subterráneas privadas y la obligación de
inscripción en el Catálogo de aguas privadas.
c) Los resultados alcanzados con la aplicación del
régimen transitorio de la Ley de Aguas y los problemas
que plantea el cierre del plazo para la inscripción de
aprovechamientos en el Catálogo de aguas privadas.
2. Las aguas continentales superficiales.
3. Los cauces de corrientes naturales continuas o discontinuas.
C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 1

4. Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses
superficiales en cauces públicos.
5. Los acuíferos subterráneos. Su nueva definición a la luz de la
6. Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar.
V. La Administración pública del agua.

1. Principios generales.
2. El Consejo Nacional del Agua.
3. Los Organismos de cuenca.
4. Novedades introducidas con motivo de la ejecución de la
Directiva marco de aguas: las demarcaciones hidrográficas y el
Comité de Autoridades Competentes de los Organismos de cuenca.
5. La cooperación funcional entre las Confederaciones Hidrográficas
y las Administraciones de las Comunidades Autónomas y de los
Entes Locales.
6. Las comunidades de usuarios.
7 Información y participación pública en la Administración del
agua.
VI. La Planificación Hidrológica.
1. Funciones y objetivos de la planificación hidrológica; cuestiones

generales sobre los planes hidrológicos.
2. Los Planes Hidrológicos de cuenca.
3. El Plan Hidrológico Nacional.
VII. Usos y Aprovechamientos del dominio público hidráulico.

1. Usos comunes generales y usos comunes especiales.
2. Usos privativos:
A) Usos privativos reconocidos a favor de los particulares por
disposición legal.
B) Reservas sobre el dominio público hidráulico y
aprovechamientos reconocidos a favor del Estado o las
Comunidades Autónomas. C) Usos privativos adquiridos por
concesión:
a) Otorgamiento y condiciones generales.
b) Modificación, transmisión, extinción y renovación.
D) La cesión de derechos al uso privativo de las aguas: el
llamado “mercado del agua”:
a) La polémica introducción en la Ley de Aguas de los
contratos de cesión al uso privativo de las aguas.
b) Su regulación: las limitaciones y condiciones
impuestas a su celebración.
c) Los Centros de intercambio de derechos de uso del
agua.
E) Limitaciones legales a los usos privativos.
F) El control de los aprovechamientos privativos del agua: los

sistemas de medición o contadores del agua.
VIII. La protección del dominio público hidráulico y, EN

ESPECIAL, de la calidad de las aguas.
1. Técnicas de protección de la calidad de las aguas y de su uso
racional.
A) El control de los vertidos de sustancia contaminantes al
medio acuático: las normas de emisión y el régimen de
autorización.
B) Limitaciones medioambientales a las autorizaciones y
concesiones sobre el uso del dominio público hidráulico: el
control de los caudales ecológicos y el estudio o la evaluación
de su impacto ambiental.
C) Instrumentos económicos: el canon de control de
vertidos, el precio del agua y las ayudas públicas a
particulares para la mejora de la calidad de las aguas.
D) Zonas de policía y perímetros de protección del dominio
público hidráulico.
E) Declaración de sobreexplotación y salinización de
acuíferos.
F) Medidas de ahorro: la reutilización de las aguas
residuales.
2. Técnicas de garantía de la identidad del dominio público
hidráulico.
A) El deslinde.
B) El Registro de Aguas.
C) El Registro de Zonas Protegidas.
IX. Las obras públicas hidráulicas.
X. Bibliografía.

I. INTRODUCCIÓN.
“Sin agua no hay vida posible. Es un bien preciado, indispensable a toda

actividad humana”. Con tan simple y rotunda afirmación se abre la Carta
Europea del Agua, adoptada por el Consejo de Europa en 1967, cuyos
principios sobre la gestión y protección de este recurso van a estar
asumidos por nuestro Derecho de aguas1. Los recursos de agua dulce no
son inagotables, como continúa advirtiendo la Carta, y alterar su calidad
“es perjudicar la vida del hombre y de los otros seres vivos que de ella
dependen”. El agua apta para el consumo humano y para el desarrollo de
las actividades hidrodependientes es, en efecto, un recurso vital y
limitado que soporta cada vez más presiones: su demanda mantiene un
incremento constante, al tiempo que las aguas afectadas o gravemente
amenazadas por la contaminación constituyen un importante porcentaje
del conjunto de este recurso (se calcula que en la Unión Europea alcanza
al 20% de toda el agua superficial)2. La práctica totalidad de las
actividades humanas, como las desarrolladas en el marco de algunos
sectores económicos clave (industria, agricultura, generación de energía,
turismo…) no sólo necesitan disponer de agua, sino que también pueden
afectar negativamente a la calidad de este bien, menoscabando su
utilidad y valor, así como a la conservación de los ecosistemas que
sustenta. El agua está expuesta, en definitiva, a dos grandes amenazas
que es preciso controlar: la sobreexplotación y la contaminación. Y tanto
la una como la otra son causa de la pérdida de hábitats y biodiversidad,
amenazan la salud humana e hipotecan el desarrollo social y económico
del futuro. A esto hay que añadir que de la mano de las sequías
prolongadas o recurrentes avanza la desertización, tal y como está
ocurriendo en importantes zonas del sudeste de la Península Ibérica;
problema este agravado por la sobreexplotación de los acuíferos, con la
que se contribuye a cerrar el siguiente círculo vicioso: el estrés hídrico
desencadenado por las sequías -y acentuado por la sobreexplotación de
acuíferos- provoca alteraciones y agotamiento de la cubierta vegetal; la
reducción de la cubierta vegetal lleva aparejada, a su vez, una reducción
de la infiltración de agua en el suelo para recarga de los acuíferos, así
como el consiguiente incremento de la escorrentía superficial que causa
la erosión del suelo apto para el desarrollo de vegetación. Así avanza el
desierto. Y esta situación podría empeorar en los próximos años como
consecuencia del cambio climático: se prevé que el calentamiento global
afecte a la disponibilidad de recursos hídricos en toda Europa, pero en
especial en las regiones más áridas3. Por todo ello resulta vital, hoy más
que nunca, contar con normas que, partiendo de un análisis adecuado de
las características de este recurso y de los problemas que plantea su
gestión, regulen su aprovechamiento y uso eficiente y sostenible
conforme con los intereses generales; normas que han de jugar un papel
decisivo en la configuración del modelo social y económico al que aspire
un Estado.
En principio, y tal y como puso de relieve entre nuestra doctrina

JORDANA DE POZAS, “las normas e instituciones jurídicas relacionadas
con el agua son tanto más complejas, desarrolladas e incluso perfectas
cuanto mayor es la escasez de dicho elemento, o la frecuencia con que
significa un obstáculo o peligro para la vida y actividades de los
hombres”; asimismo, en la medida en que el progreso científico,
económico y social ha ido incrementando la demanda de agua, el
Derecho de aguas ha ido evolucionando hacia formas cada vez más
elaboradas4. En el caso concreto de España, estos factores -el grado de
escasez y los desequilibrios hídricos, por una parte, y la importancia
capital de este recurso para el desarrollo económico y social del país, por
otra- han sido determinantes en la progresiva independización de la
titularidad de las aguas de la de los predios en las que se ubican o por
los que discurren, y en su concepción como bienes demaniales que
corresponde al Estado ordenar y gestionar (distribuyendo y asignando
sus usos conforme a los intereses generales), así como proteger. De tal
forma que a través de los principales hitos de nuestro moderno Derecho
de aguas podemos ver cómo se ha evolucionado hacia la demanialización
de la práctica totalidad de las aguas continentales, así como hacia una
progresiva intensificación de las medidas para proteger su calidad y los
ecosistemas asociados a este recurso.
“Es, sin embargo el agua de índole tan especial, y se diferencia de tal

manera de las demás cosas sujetas al dominio del hombre, en que no
siempre es posible retenerla indefinidamente, que ha dado ocasión a
empeñadas cuestiones sobre la naturaleza y límites de su dominio”. Con
esta frase ponía de manifiesto el Preámbulo de nuestra vieja y modélica
Ley de Aguas de 1866 el desafío al que se enfrentó el Legislador español
del siglo XIX cuando decidió, por vez primera, reunir en una sola ley
cuanto se refería “al dominio, ya fuera público o privado, del agua”.
Partía de la lógica premisa de que no podían darse reglas sobre el
aprovechamiento de las aguas públicas sin resolver antes la cuestión
cardinal de cuáles eran éstas, y para ello se propuso fijar reglas para
definir y deslindar las aguas pertenecientes al dominio público y al
privado. Con esta Ley se va a dar un importante impulso a la
demanialización de los recursos hídricos en el moderno Estado español,
si bien ésta va a quedar limitada, hasta la adopción de la Ley de Aguas
de 1985, a las aguas superficiales.
La Ley 29/1985 de aguas (en adelante LA), que más de un siglo después
se adopta con fin de adecuar la regulación del agua a la nueva realidad
política, jurídica y socioeconómica de España, refleja también en su
Preámbulo la singular naturaleza del agua como bien esencial para el
desarrollo humano: “El agua es un recurso natural escaso, indispensable
para la vida y para el ejercicio de la inmensa mayoría de las actividades
económicas; es irremplazable, no ampliable por la mera voluntad del
hombre, irregular en su forma de presentarse en el tiempo y en el
espacio, fácilmente vulnerable y susceptible de usos sucesivos”.
Fundamentada ya en un mejor conocimiento científico del ciclo

hidrológico (“el agua -sigue el citado Preámbulo- constituye un recurso
unitario, que se renueva a través del ciclo hidrológico y que conserva, a
efectos prácticos, una magnitud casi constante dentro de cada una de las
cuencas hidrográficas del país”), va a extender la demanialización de las
aguas también a las subterráneas, argumentando que “no cabe distinguir
entre aguas superficiales y subterráneas”, ya que “unas y otras se
encuentran íntimamente relacionadas, presentan una identidad de
naturaleza y función y, en su conjunto, deben estar subordinadas al
interés general y puestas al servicio de la nación”. Siguió así los
postulados que defendían que la generalización de la condición de las
aguas como bienes demaniales facilitaría la intervención del Estado en la
ordenación de los usos de las aguas y, por ende, el buen
aprovechamiento y protección de este recurso5, intervención
particularmente relevante, como nos recuerda A. EMBID IRUJO, en todos
aquellos ordenamientos correspondientes a países con recursos hídricos
escasos o desigualmente repartidos como es España6. No obstante, esta
Ley va a dejar también una puerta abierta, en los términos que se
examinan en el apartado IV, a la existencia de aguas de dominio privado.
Por otra parte, la creciente importancia que en las tres últimas décadas
ha adquirido la protección del medio ambiente ha contribuido a
intensificar los instrumentos de intervención pública en la regulación de
este recurso natural, si bien ya al margen de su configuración como bien
demanial o como bien privado. El deber que asumen los poderes públicos
de proteger el medio ambiente va a quedar reflejado en nuestro
ordenamiento, con carácter general, en el art. 45 de la Constitución de
1978 y, en el ámbito específico de nuestro Derecho de aguas, en la Ley
29/1985 así como en las principales modificaciones que ha sufrido dicho
texto en los últimos años. Tras la reforma que la Ley 46/1999 operó en
la Ley de Aguas de 1985, se aprueba por Real Decreto Legislativo 1/2001
el Texto Refundido de la Ley de Aguas (en adelante TRLA). Texto que,
con posterioridad ha sufrido también modificaciones en varias ocasiones,
siendo sin duda las más importantes las introducidas por la Ley 62/2003,
de medidas fiscales, administrativas y del orden Social, con el fin de
adecuar nuestro ordenamiento jurídico a lo que ha venido a ser la
directiva más relevante de las hasta ahora adoptadas por la Comunidad
Europea en materia de protección de las aguas: la Directiva 2000/60/CE,
por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito
de la política de aguas7 (en adelante DMA). En esta Directiva, que ha
dado un importante impulso al proceso de armonización de las
legislaciones de los Estados miembros de la Unión Europea en materia de
protección de las aguas (tanto de las superficiales continentales y
subterráneas, como de las de transición y costeras), también se va a
poner de relieve la singularidad de este recurso: “El agua -dice- no es un
bien comercial como los demás, sino un patrimonio que hay que
proteger, defender y tratar como tal”. No obstante, sus disposiciones -
dirigidas a proteger la calidad y buen estado ecológico de las aguas- no
van a prejuzgar, en absoluto, el régimen de titularidad de las aguas por

el que puedan haber optado cada Estado miembro (público o privado).
Todos estos textos legales, señeros en el desarrollo del moderno Derecho

de aguas en nuestro Estado, reflejan el papel esencial atribuido a la
intervención de la Administración en la ordenación y tutela de este
recurso -si bien en algunos casos, como en la Directiva marco, con
independencia de la titularidad pública o privada de las aguas-, y cómo el
legislador español ha optado en particular por el instituto jurídico del
dominio público como la vía para garantizar su utilización racional y su
defensa conforme al interés general; opción ésta que se ha visto
respaldada por el Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/888.
II. BREVE APUNTE HISTÓRICO SOBRE EL DERECHO DE AGUAS EN

ESPAÑA HASTA LA LEY DE 1985.
Según el Preámbulo de la Ley de Aguas 1866 -de cuya mano podemos

hacer un breve recorrido por los hitos más importantes de la regulación
de las aguas en el territorio español hasta el momento de su adopción-
los comentadores de la legislación romana trataron de conciliar el texto
de las Instituciones, en que se declaran públicos todos los ríos9, con el
del Digesto, en que se reconoce la distinción entre ríos públicos y
privados al puntualizar que eran públicos “casi todos los ríos y los
puertos”10. Las Instituciones, conviene añadir, declaraban todas las
“aguas corrientes” (aqua profluens) como “cosas comunes” (res
communes omnium)11, esto es, cosas que por Derecho natural
pertenecían a todos los hombres y que cualquiera podía usar en los
límites de sus necesidades, siempre que no se lesionase el mismo
derecho reconocido a los demás. Dentro de las aqua profluens, las aguas
de los ríos perennes (flumina perennia) se consideraban, a su vez, “cosas
públicas” del tipo res publico usui destinatae (pertenecientes al pueblo
como comunidad organizada en Estado), que no podían ser objeto de
dominio privado: eran extra commercium y quedaban sometidas a la
gestión y tutela de la autoridad pública12. A la luz de estos textos, y en
particular del Digesto, parece ser que se aceptaba comúnmente la
existencia de ríos cuyas aguas -al no ser públicas- pertenecían a la
categoría de cosas comunes, susceptibles de apropiación por cualquiera.
Dista de estar clara, sin embargo, la regla que servía para distinguirlos
de los ríos públicos13.
Tras la caída del Imperio romano, la regulación de las aguas en Castilla

se presenta como particularmente fragmentaria y poco clara. Las
Partidas -vigentes a partir de 1348 y hasta bien entrado siglo XIX- van a
limitarse a incluir entre las cosas que comunalmente pertenecen a todas
las criaturas las aguas de lluvia14, a considerar las fuentes y pozos como
parte del fundo en el que se ubicasen (con el consiguiente derecho del
dueño a utilizar libremente esas aguas con el límite de no disminuir de
mala fe el agua de una fuente o pozo vecino)15, y a prohibir que en los
ríos navegables -cuyas aguas las Partidas consideran públicas- se

ejecutasen obras que pudieran obstaculizar la navegación16. Nada
disponían acerca del dominio de los ríos no navegables, ni concedían
derecho alguno a los ribereños para la derivación de las aguas, siendo
este, conforme al Preámbulo de la Ley de Aguas de 1866 “uno de los
puntos más obscuros e inciertos de la antigua legislación de Castilla”; no
obstante, y según el mismo texto jurídico, vino a imperar la opinión de
que eran públicos todos los ríos continuos (“que corren tanto en invierno
como en verano”), y privados los torrentes (los que “sólo corren en
invierno”). Tal y como ha puesto de relieve la doctrina, los propietarios
de las fincas ribereñas de las aguas públicas gozaban de facto del
privilegio de utilizarlas con la limitación de no perjudicar el uso común y
no afectar al tráfico fluvial; por otra parte, era competencia del Rey
tutelar su uso y la libertad de navegación, al tiempo que podía otorgar
concesiones o derechos privativos sobre dichos ríos (pesca, molinos...),
de manera que la Corona mantenía así una regalía o dominio sobre los
ríos y aguas públicas (pese a que Ley de las Partidas no citaba a los ríos
entre las típicas regalías de la misma); el resto de las aguas corrientes
iban a ser aguas apropiables por el ribereño o por quien tuviera acceso a
ellas17.
Este régimen sufría importantes modulaciones con la constitución o

formación de feudos por el Rey, a cuyos titulares se otorgaba, entre
otros, también el “señorío” (esto es, según la Tercera Partida, Título II,
Ley XXVII, “poder que el hombre ha en la cosa de hacer de ella e en ella
lo que quisiere: según Dios y según Fuero”) sobre las aguas corrientes y
estancadas de sus tierras; y lo mismo ocurría con los fueros y cartas de
población en los que los reyes otorgaban el aprovechamiento y propiedad
común de las aguas de un término a favor de los habitantes de un
Concejo, como privilegio dirigido a favorecer la repoblación de dichas
tierras18.
En la Corona de Aragón, y en particular en el Reino de Valencia, la

regulación de las aguas resultó, en cambio, más elaborada y proclive a
una intervención pública más intensa que en Castilla: con carácter
general eran públicas y de uso común las aguas corrientes perennes,
reservándose los reyes, como una de las regalías llamadas menores (o
derechos propios de la Corona de tipo patrimonial), la concesión de su
aprovechamiento para usos privativos. En la zona de Levante, en donde
el cultivo de regadío alcanzó un notable desarrollo por influencia de los
árabes19, nunca se llegó a considerar las aguas de los ríos -aunque no
fuesen navegables- como propiedad de los ribereños, ni los propietarios
de dichas tierras se consideraban titulares del derecho de aprovechar
dichas aguas haciendo derivaciones de ellos: para cualquier
aprovechamiento de este recurso -incluso el de las aguas subterráneas-
era necesario en todo caso obtener previamente autorización o permiso
del Real Patrimonio, ejerciendo así el Rey su poder público o señorío
sobre las mismas20.

A principios del siglo XIX, y tras la caída del Antiguo Régimen21, se inicia
una progresiva ampliación de las competencias del Estado sobre las
aguas y las obras públicas. El concepto jurídico de dominio público va a
aparecer en el Derecho de Aguas español a mediados del siglo XIX22,
momento en el que la conciencia de los problemas de escasez y
desequilibrios hídricos en España, de la importancia del agua para su
desarrollo económico y social, y de la necesidad de ordenar y priorizar
sus usos en línea con los intereses generales, estaba impulsando la
gestación de una primera Ley o Código General de Aguas en España23.
Pionera en su género en Europa, y muy alabada por su gran calidad
técnica24, la Ley de Aguas de 3 de agosto de 1866 vino a articular en
nuestro Estado, durante más de un siglo -si bien en los términos en que
quedó después recogida en la Ley de Aguas de 1879, a la que hacemos
referencia a continuación- la ordenación y aprovechamiento de las
aguas. Dicha Ley, que bebió de las costumbres así como de los diversos
textos normativos que hasta entonces habían regulado el uso y
aprovechamiento de las aguas, reguló el reparto de este recurso
ordenando los intereses económicos en conflicto en función de lo que se
percibía entonces como los intereses generales de la nación25. Con ella
se culmina el proceso de declaración progresiva de las aguas corrientes
superficiales (que denomina “aguas vivas”) como bienes de dominio
público, que se había iniciado ya en 1845 mediante Reales Órdenes26;
su aprovechamiento queda sometido a un control previo por parte del
Estado27, siguiendo así las líneas esenciales que ordenaban los usos del
agua en el Reino de Valencia28. No todas las aguas continentales
superficiales fueron, sin embargo, declaradas públicas: las denominadas
“aguas muertas o estancadas” (los lagos, lagunas o charcas) quedaron en
manos públicas o privadas en función de la titularidad de los terrenos en
que se ubicasen, conforme al principio de accesión del agua a la tierra.
Por lo que se refiere a la titularidad de las aguas subterráneas, se
atribuyó al alumbrador de las mismas -en vez de al dueño del suelo29-
de forma que permanecieron así, hasta la Ley de Aguas de 1985, en la
esfera del dominio privado30. Los distintos regímenes de propiedad que
dicha Ley atribuyó a las aguas, que estaban en función de las diversas
formas físicas en que se presentaran -como “aguas vivas o corrientes”,
“estancadas o muertas”, subterráneas, pluviales, subálveas...-, pudieron
deberse, al margen de otros motivos ideológicos o económicos, a un
insuficiente conocimiento, en ese momento histórico, de los principios
básicos del ciclo hidrológico y de la configuración de este recurso como
una unidad indivisible31 -desconocimiento que queda puesto de relieve
incluso en algunas denominaciones utilizadas por la Ley, como la de
“aguas muertas o estancadas” para hacer referencia a las aguas de lagos,
lagunas o charcas-.
Tras la Revolución “Gloriosa” de 1868, la implantación de la recién

alumbrada Ley de Aguas -cuyo desarrollo reglamentario estaba aún
pendiente- fue puesta en cuestión, derogándose parte de su articulado.
Ya en el marco de la Restauración, las disposiciones de la Ley de 1866

serán recogidas, si bien con algunas modificaciones, en la Ley de Aguas
de 13 de junio de 1879, siendo una de las más notables la exclusión de
las “aguas marítimas” de su ámbito objetivo de aplicación, ya que éstas
serán reguladas posteriormente por la Ley de Puertos de 188032. No
deja de ser curioso que la separación drástica entre aguas continentales
y marinas, que desde entonces ha caracterizado la regulación de este
recurso en nuestro Estado, se vea ahora parcialmente superada por
influjo del Derecho comunitario, puesto que la Directiva 2000/60/EU
marco de aguas ha venido a regular como una unidad, si bien a los solos
efectos de la protección de su calidad, las aguas “terrestres”, las “aguas
en transición” y las “costeras”.
Apenas una década después de la aprobación de la Ley de Aguas de

1879, el Código Civil de 1889 va a regular las aguas como una de las
llamadas propiedades especiales (arts. 407-425). La coexistencia de dos
grupos normativos sobre la misma materia -y que en algunos puntos
iban a partir de sistemáticas y enfoques diferentes- dio lugar a no pocos
problemas en su aplicación, a los que se intentará poner fin la Ley de
Aguas de 1985, cuya Disposición derogatoria primera dispuso que dichos
preceptos del CC quedaban derogados en todo aquello en que se
opusieran a sus preceptos33.
En vigor durante más de un siglo y cuarto, la Ley de Aguas de 1866-

1879 fue paulatinamente dejando de ser -según se iban sucediendo los
notables avances científicos y técnicos, y los cambios económicos,
políticos y sociales que caracterizaron al siglo XX- un instrumento
adecuado para regular este recurso. Pese a su reconocida e indiscutible
calidad técnica, el paso del tiempo fue poniendo de manifiesto
determinadas carencias, y dando forma a nuevos problemas y
necesidades en la gestión y protección de las aguas a los que esta Ley
decimonónica ya no alcanzaba a dar una respuesta satisfactoria, ni
siquiera con el refuerzo de las modificaciones parciales que fue sufriendo
a lo largo de los años o de la adopción de normas complementarias34.
III. EL MARCO JURÍDICO DEL NUEVO DERECHO DE AGUAS EN

ESPAÑA Y SU EVOLUCIÓN.
En la legislación de aguas del siglo XIX, y hasta bien avanzado el siglo

XX, se va a regular este recurso, tal y como hemos señalado, como un
factor de producción cuyo aprovechamiento por los particulares debía ser
ordenado y promovido por los poderes públicos, estableciendo reglas de
compatibilidad y prioridad entre los distintos usos para favorecer el
desarrollo de determinadas actividades que se consideraban esenciales
para el desarrollo económico del país (primero actividades como la
implantación del ferrocarril y el regadío, más tarde los aprovechamientos
hidroeléctricos, etc.). Pero a finales de la década de los años 60 y
durante los años 70 del siglo XX se producen una serie de cambios en el
panorama internacional y nacional de singular calado, que hace que este

enfoque quede necesariamente superado, y que surja un nuevo marco
político y jurídico al que debe adaptarse el Derecho de aguas.
Desde finales de los años 60, la creciente preocupación social por la

protección del medio ambiente comienza a cristalizar en diversos
instrumentos internacionales que van a poner de manifiesto, entre otras
cuestiones, la necesidad de garantizar la protección y gestión racional y
sostenible de este recurso. Además, los avances científicos y técnicos de
las últimas décadas fueron proporcionando un mejor conocimiento del
ciclo del agua y de los problemas y retos a los que se enfrenta la
ordenación y conservación de este recurso.
En este contexto cabe destacar la Carta Europea del Agua, adoptada en

1967 por el Consejo de Europa, que impulsa nuevos principios básicos
sobre la regulación y gestión de este recurso (tales como el de la
planificación hidrológica, la administración del agua en el marco de las
cuencas naturales, la preservación de su calidad de acuerdo con normas
adaptadas a los diversos usos previstos, su concepción como “un
patrimonio común cuyo valor debe ser reconocido por todos”, y su uso
racional), a los que posteriormente va a responder en gran medida
nuestra Ley de Aguas de 1985. Poco después, en la Declaración de
Estocolmo de las Naciones Unidas sobre el medio humano, de 16 de julio
de 1972, se ponía de relevancia, en su Principio nº 2, la necesidad de
preservar, para las generaciones presentes y futuras, los recursos
naturales de la Tierra, incluido el agua, mediante una “cuidadosa
planificación u ordenación”. Principios estos en los que décadas después
se ha seguido insistiendo tanto en el marco de la Declaración de Río y de
la Agenda 21, adoptadas en la Conferencia de Naciones Unidas sobre
Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible de 1992, como en la Cumbre
Mundial sobre Desarrollo Sostenible de Johannesburgo de 2002, así como
en el Foro Mundial del Agua que, también bajo los auspicios de Naciones
Unidas, celebró su tercera edición en Kyoto en marzo de 2003.
Por otra parte, y también desde comienzos de los años 70, la entonces
Comunidad Económica Europea -a la que nos íbamos a adherir en
198635- comienza a prestar una especial atención a la tutela de la
calidad de las aguas en el marco de su entonces incipiente acción en
defensa del medio ambiente36. Y ya en nuestro ordenamiento interno, la
Constitución de 1978 establece un nuevo marco político y jurídico para el
Estado español que va a reflejar también el valor que nuestra sociedad
atribuye a la protección del medio ambiente (art. 45), así como a los
bienes de dominio público estatal (art. 132), y en el que se articula,
además, una nueva organización territorial de España (Título VIII).
Al marco constitucional y comunitario en el que se ha de encuadrar

nuestra legislación de aguas, y a dar una visión panorámica del
desarrollo y evolución de ésta, dedicamos los siguientes apartados.

1. La Constitución y la ordenación y protección de las aguas.
Comenzando por el nuevo marco creado por la Constitución de 1978,

tres son, tal y como acabamos de apuntar, las disposiciones que van a
determinar algunos de los principales rasgos a los que responde el
Derecho de aguas postconstitucional en España: (i) el art. 45 CE, sobre
la protección del medio ambiente; (ii) el art. 132, cuyos dos primeros
apartados se refieren a los bienes de dominio público; (iii) y el art. 149,
que enumera las competencias exclusivas del Estado y, por tanto,
determina el límite de las que pueden asumir las Comunidades
Autónomas en sus respectivos Estatutos.
(i) El art. 45 CE, al imponer a los poderes públicos el “deber de velar por
la utilización racional de todos los recursos naturales, con el fin de
proteger y mejorar la calidad de la vida y defender y restaurar el medio
ambiente”, va a dar una nueva impronta al Derecho de Aguas en España:
a la luz de este principio rector de la Política económica y social, el
legislador ya no puede limitarse a regular este recurso como si tan sólo
fuera un factor (escaso) de producción, sino que en el Derecho de aguas
que adopte tendrá que integrar debidamente en sus disposiciones las
exigencias de protección del medio ambiente; su papel como elemento
indispensable para el desarrollo económico va a tener que conciliarse con
el de su condición de recurso natural, crucial para la conservación y
protección del medio ambiente en general, pasando así a un primer
plano la necesidad de garantizar su uso racional y sostenible, y de forma
que se preserve su calidad y se protejan los ecosistemas que de él
dependen.
(ii) En segundo lugar, de la mano del art. 132 de la Constitución de 1978

tiene lugar en nuestro ordenamiento, en palabras de EMBID IRUJO, una
revalorización de la propiedad pública37. En este precepto se va a
encomendar al legislador la determinación de qué bienes han de formar
parte del dominio público estatal, precisando que, en todo caso, forman
parte de él la zona marítimo-terrestre y las playas, imponiendo así al
legislador la obligación de regularlos como tal (apartado 2º)38. Durante
los debates que dieron lugar al texto constitucional se planteó ampliar el
elenco del dominio público constitucionalizado para incluir en él también
las aguas continentales39, pero dichas propuestas no tuvieron
finalmente éxito, quedando así en manos del legislador ordinario
determinar qué otros bienes o recursos diferentes al dominio público
marítimo-terrestre (como las aguas continentales) formarían parte del
dominio público estatal. Sobre esta base la Ley de Aguas de 1985
procedió a la declaración de la práctica totalidad de los recursos
hidráulicos como bienes demaniales del Estado -con importantes
excepciones dirigidas a respetar algunos de los derechos adquiridos
conforme a la antigua legislación de aguas, en los términos que se
analizan en el apartado IV- lo que implicó un cambio sustancial con
respecto a la legislación preconstitucional, en especial en relación con la

titularidad de las aguas subterráneas. No obstante, y tal y como el
Tribunal Constitucional puntualizó en su Sentencia 227/1988, el art.
132.2 no es en sí mismo una norma de distribución de competencias: “Lo
que establece, junto a la asignación directa y expresa de algunas
categorías genéricas de bienes al dominio público estatal, es una reserva
de ley -obviamente de ley del Estado- para determinar qué otros bienes
han de formar parte de ese mismo dominio público adscrito a la
titularidad estatal”40. Por ello se va a apoyar también en el art. 149.1.1
y 8, para concluir que, inequívocamente, corresponde al legislador
estatal en exclusiva la potestad para separar genéricamente del tráfico
jurídico privado las aguas continentales e integrarlas en el dominio
público del Estado41.
(iii) Por último, y por lo que respecta a la distribución de competencias

que establece la Constitución en materia de aguas, el art. 149.1.22. CE
va a reconocer al Estado competencia exclusiva sobre la “legislación,
ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos hidráulicos
cuando las aguas discurran por más de una Comunidad Autónoma”. A
diferencia de las Comunidades Autónomas constituidas conforme al art.
151 CE -que desde un primer momento pudieron recabar para sí, en sus
Estatutos de Autonomía, cualquier competencia que no estuviera
reservada en exclusiva al Estado-, las Comunidades Autónomas
constituidas por el procedimiento del art. 143 CE únicamente pudieron
ser titulares, en un principio, de las competencias recogidas en el art.
148 CE que, en materia de aguas, se limitaba a “proyectos, construcción
y explotación de los aprovechamientos hidráulicos, canales y regadíos de
interés de la Comunidad Autónoma; las aguas minerales y termales”
(148.1.10. CE)42. Tras los Pactos autonómicos de 1992 todas las
Comunidades Autónomas han podido asumir finalmente la ordenación y
administración de los recursos y aprovechamientos hidráulicos cuando
las aguas discurran íntegramente por el ámbito territorial de la
Comunidad Autónomas”43, con el lógico límite de que existan, en efecto,
ese tipo de aguas en sus territorios44. En la Ley de Aguas de 1985 esta
distribución de competencias se concretó y perfiló, además, sobre la
base del principio de unidad de gestión de cada cuenca hidrográfica
definida entonces como el “territorio en el que las aguas fluyen al mar a
través de una red de cauces secundarios que convergen en un cauce
principal único” (arts. 13.2 y 14 LA 1985)45.
El criterio geográfico de que las aguas “discurran por más de una

Comunidad” fijado por la Constitución, que preside la distribución de
competencias en materia de aguas entre el Estado y las Comunidades
Autónomas, determina, tal y como ha señalado la doctrina, que
corresponda al Estado la regulación y gestión de la mayor parte de las
aguas del territorio español, al integrarse en cuencas de carácter
“intercomunitario”; ello con la evidente excepción de las agua de las
Comunidades isleñas (Canarias y Baleares), y las que pertenecen a

cuencas “intracomunitarias” de Comunidades Autónomas que,
evidentemente, sólo pueden existir en las Comunidades del litoral
peninsular (como es el caso en Cataluña, Galicia, o País Vasco)46.
A esta descripción elemental sobre la distribución de competencias en

materia de aguas entre el Estado y las Comunidades Autónomas, es
necesario hacer, al menos, dos precisiones. En primer lugar, hay que
tener presente que el Estado no sólo ostenta competencias en el marco
de las cuencas intercomunitarias, sino también sobre aquellas aguas que
discurran por cuencas intracomunitarias, en razón de la demanialidad
estatal de las mismas: tal y como admitió en la Sentencia 227/1988, el
Estado tiene potestad para regular el régimen de la propiedad de las
aguas y para declararlas del dominio público estatal, así como para
determinar el régimen de protección de los bienes del dominio público
hidráulico y establecer las reglas básicas del sistema concesional (aun
cuando incidan, como es obvio, en el régimen de aprovechamiento de las
aguas continentales sobre las que las Comunidades Autónomas
extienden sus competencias)47. En segundo lugar, es preciso recordar
que sobre un mismo ámbito físico, como el del dominio público
hidráulico, se pueden proyectar diversos títulos competenciales tanto del
Estado como de las Comunidades Autónomas (agricultura, medio
ambiente, obras públicas, energía, sanidad, ordenación del territorio,
pesca fluvial...)48. Concurrencia que puede dar lugar a problemas de
entrecruzamientos y prevalencias de unos títulos sobre otros por lo que,
en los casos en que Estado y Comunidad Autónoma ejerzan sus
respectivas competencias sobre la misma realidad física, va a ser
imprescindible, en aras del buen funcionamiento de ambos, y tal y como
ha insistido de forma reiterada el Tribunal Constitucional, la mutua
colaboración entre el Estado y las Comunidades Autónomas cuyo
territorio forme parte total o parcialmente de una cuenca hidrográfica49.
Además, tal y como precisó el Alto Tribunal en la STC 161/1996, el modo
más directo que tiene una Comunidad Autónoma para incidir en los
intereses afectados por la administración de las aguas en las cuencas
que se extienden más allá de su territorio, es mediante su participación,
en los términos previstos por la legislación estatal, en los órganos de
gobierno de las correspondientes Confederaciones Hidrográficas50. En
definitiva, conforme a la doctrina del Tribunal Constitucional, la
atribución de una competencia sobre un ámbito físico determinado, como
el del dominio público hidráulico, no impide necesariamente que se
ejerzan otras competencias en ese espacio siempre y cuando ambas
tengan distinto objeto jurídico, y que el ejercicio de las competencias
autonómicas no interfieran o perturben el ejercicio de las estatales, por
lo que, frecuentemente, resultará imprescindible el establecimiento de
mecanismos de colaboración que permitan la necesaria coordinación y
cooperación entre las Administraciones públicas implicadas. Mecanismos
estos que se analizan en el apartado V infra.
2. El Derecho comunitario y la calidad de las aguas.

A) Las primeras directivas de aguas.
Desde que la Comunidad inició su acción en defensa del medio ambiente,

a comienzos de los años 7051, hasta el momento presente, el legislador
comunitario ha adoptado un importante cuerpo de directivas
relacionadas directamente con la protección de las aguas52. Directivas a
las que, a partir de nuestra incorporación en la Comunidad Europa en
1986, ha tenido que adaptarse nuestro ordenamiento interno.
En la década de los 70 y principios de los 80 los Estados miembros,

preocupados por la incipiente contaminación que estaba amenazando la
calidad de este recurso natural, aprobaron en el seno del Consejo de
Ministros de la Comunidad Económica Europea una serie de directivas
que establecían niveles de calidad para las aguas en función de sus usos
(consumo humano53, aguas de baño54, aguas piscícolas55, aguas para
el cultivo de moluscos56) y medidas para controlar la contaminación
provocada por determinadas sustancias especialmente peligrosas57.
Durante la década de los 80 y principios de los 90 la actividad normativa
de la Comunidad se enfocó hacia el establecimiento de algunos valores
límite de emisión y normas de calidad del agua con respecto a
determinadas sustancias contaminantes58, así como al control de
fuentes de contaminación difusa, abordando cuestiones tales como el de
la prevención de la contaminación por nitratos utilizados en la
agricultura59 y el tratamiento de las aguas residuales urbanas60.
B) El nuevo enfoque de la política ambiental comunitaria y la

Directiva marco de Aguas.
A partir de mediados de los años 90 se va a producir un importante giro

en la actuación comunitaria: el enfoque fragmentario y no siempre
coherente ni eficaz seguido hasta entonces -tanto en el sector de las
aguas, en particular, como en la lucha contra la contaminación, en
general- se va a intentar reconducir hacia una política comunitaria
integrada y más global en estos ámbitos.
Comenzando con la lucha global contra la contaminación, la adopción de

la Directiva 96/61/CE relativa a la prevención y control integrado de la
contaminación61, conocida por su acrónimo en inglés (IPPC), supone la
superación de la tradicional regulación contra la contaminación que se
venía adoptando de forma sectorial y aislada para cada uno de los
distintos medios (agua, atmósfera, suelo). Esta Directiva, cuyo objetivo
es evitar o, cuando ello no sea posible, reducir las emisiones
contaminantes en la atmósfera, el agua y el suelo procedentes de las
actividades industriales con un elevado potencial contaminante (las
listadas en su Anexo I), establece un enfoque integrado en la concesión
de autorizaciones a las instalaciones que se dedique a dichas
actividades: a la hora de otorgar una autorización se ha de tener en

cuenta de forma conjunta las emisiones que pueden contaminar la
atmósfera, el agua y el suelo, y fijar en la autorización los valores límites
a las mismas conforme a las “mejores técnicas disponibles”, así como los
requisitos en materia de control de residuos. De esta forma se intenta
evitar que la regulación y autorización aislada de emisiones o vertidos de
sustancias contaminantes a un determinado medio -por ejemplo, a las
aguas- pueda provocar, en vez de una reducción global de la
contaminación, su transferencia a otro medio -por ejemplo, la atmósfera
o el suelo-62. El enfoque integrado en la concesión de los permisos exige
que los Estados miembros adopten las medidas de coordinación
necesarias cuando en dicho procedimiento intervengan varias
autoridades competentes (art. 7). Esta Directiva combina la imposición
de los valores límite de emisión (VLEs)63, fijados por las autoridades
nacionales -sobre la base de las que sean las “Mejor Técnicas
Disponibles”64 para cada sector industrial (MTDs)- con normas de calidad
del medio comunitarias que no se deben rebasar65.
En cuanto a la regulación de las aguas, y siguiendo las indicaciones

políticas del Consejo, la Comisión presentó a mediados de los 90 una
serie de iniciativas dirigidas a simplificar la normativa comunitaria de
aguas, a hacerla más eficaz y coherente y, en aplicación del principio de
subsidiariedad, a centrarla “en el respeto de parámetros esenciales para
la calidad y salubridad del agua”, dejando la posibilidad a los Estados
miembros de añadir parámetros suplementarios. A comienzos de 1996 la
Comisión aprobó una Comunicación relativa a la política de aguas
comunitaria66, en la que dicha institución fijó los objetivos de la misma
y, además, para racionalizar la legislación existente en materia de
gestión y contaminación de las aguas e intensificar los controles de la
contaminación a nivel comunitario, avanzó la idea de elaborar una
directiva marco sobre recursos hídricos. Tras más de tres años de
debates sobre dicha Propuesta, el 23 de octubre de 2000 el Parlamento
Europeo y el Consejo adoptaron finalmente la Directiva 2000/60/CE, por
la que se establece un marco para la actuación comunitaria en el ámbito
de la política de aguas67. Por su importancia -ha abierto el proceso de
armonización de las legislaciones nacionales en materias de aguas más
ambicioso de la historia de la Comunidad- conviene exponer, si bien
brevemente, las líneas básicas de esta Directiva:
1º) El objetivo de la Directiva 2000/60/CE es, según su art. 1, establecer

un marco comunitario para la protección de las aguas superficiales
continentales, de transición, costeras y subterráneas que sirva para
prevenir o reducir su contaminación, promover su uso sostenible y
proteger el medio acuático; un marco que contribuya, asimismo, a paliar
los efectos de las inundaciones y las sequías, a garantizar un suministro
suficiente de agua superficial o subterránea, a reducir de forma
significativa la contaminación de las aguas subterráneas, a proteger las
aguas territoriales y marinas, y a lograr el cumplimiento de los acuerdos
internacionales en materia de protección de las aguas de los que es parte

la Comunidad. Esta Directiva, que sustituirá en un plazo de trece años a
siete de las adoptadas en materia de aguas en la década de los 7068, fija
una serie de “objetivos medioambientales” para las aguas superficiales y
subterráneas, y objetivos específicos para “zonas protegidas”69 dirigidos
a lograr un buen estado ecológico y químico70 en todas las aguas
interiores y costeras para diciembre del año 2015 (art. 4)71.
2º) Con el fin de abordar el problema de la contaminación, la Directiva

marco ha optado por un enfoque en el que se combina el control de la
contaminación en la fuente mediante el establecimiento de valores
límites de emisiones -para reducir los vertidos contaminantes evacuados
al medio acuático- con el establecimiento de normas mínimas de calidad
de las distintas masas de agua -que establecen las características
cualitativas que ha de respetarse en el medio receptor- orientadas a
asegurar que los Estados miembros cumplen con los objetivos de la
“buena calidad ecológica” en la fecha prevista (art. 16). Aunque el
enfoque combinado para la prevención y control de la contaminación no
es nuevo (se ha usado ya en alguna otra directiva como en la IPPC y,
anteriormente, en la Directiva 91/271/CEE relativa al tratamiento de las
aguas residuales urbanas), lo cierto es que con la Directiva marco se
consolida definitivamente como la vía más adecuada para controlar la
contaminación de las aguas72. La Directiva exige la progresiva reducción
de los vertidos o emisiones de sustancias peligrosas, con vistas a su
completa eliminación para el año 2020. A tales efectos, y conforme a lo
dispuesto en su artículo 16, el Consejo y el Parlamento han adoptado la
Decisión nº 2455/2001/CE, por la que se aprueba la lista de sustancias
prioritarias en el ámbito de la política de aguas73. La Decisión, que
identifica también las sustancias peligrosas respecto de las que más urge
fijar normas de calidad y medidas de control de las emisiones a escala
comunitaria, completa en este punto a la Directiva, convirtiéndose en su
Anexo X74. En desarrollo de estas disposiciones de la Directiva marco la
Comisión Europea está preparando “normas de calidad medioambiental”
y definiendo los valores que determinan el “buen estado químico” de las
aguas. También está impulsando la adopción de medidas de control de
emisiones, que irán desde la reducción hasta la eliminación por etapas,
en un período de 20 años, de los vertidos al agua de las peores
sustancias contaminantes, las “sustancias peligrosas prioritarias”.
3º) En la consecución de tales objetivos la Directiva otorga a la

programación y la planificación un papel clave. Como unidad
administrativa de gestión de las cuencas hidrográficas75, en torno a las
cuales se articula la elaboración de dichos programas y planes, la
Directiva se decanta por la “demarcación hidrográfica”, que queda
definida como “la zona marina y terrestre compuesta por una o varias
cuencas hidrográficas vecinas y las aguas subterráneas y costeras
asociadas” (art. 2). En definitiva, la planificación y programación
hidrográfica que ha de llevar a cabo cada Estado miembro para alcanzar
tales objetivos no sólo ha de comprender las aguas continentales (como

era hasta ahora el caso en España conforme a la Ley de Aguas de 1985),
sino que también de comprender las aguas de transición y las costeras.
El legislador comunitario, al optar por esta solución, parte de la estrecha
interrelación entre la gestión y protección de las aguas continentales y
los diferentes sistemas acuáticos del litoral (como estuarios, deltas, la
plataforma costera...), ya que el equilibrio de todas estas zonas depende
en buena medida de la calidad de las aguas continentales que fluyen
hacia ellas. Además, la Directiva también contempla la existencia de
demarcaciones hidrográficas internacionales allí en donde una cuenca
hidrográfica abarque el territorio de más de un Estado miembro, en cuyo
caso se exige a los socios de la Unión involucrados que se coordinen para
la aplicación de dicha Directiva en sus territorios (pudiendo éstos solicitar
a la Comisión que intervenga para facilitar la adopción de las medidas
preceptivas)76. Siendo estos planes y programas instrumentos clave
para alcanzar los ambiciosos objetivos de la Directiva, en sus
disposiciones se regula de forma particularmente exhaustiva cuál ha de
ser el contenido que los Estados miembros han de dar a tales programas
(art. 11)77 y planes (art. 13)78.
4º) Por otra parte, y en aplicación de uno de los principios

fundamentales de la Política ambiental comunitaria, el principio de “quien
contamina paga” consagrado en el art. 174 del Tratado CE, la Directiva
propugna “la recuperación de los costes de los servicios relacionados con
el agua” (en los que se incluyen no sólo los costes de carácter puramente
económico, sino también los ambientales). A tales efectos, el art. 9
impone a los Estados miembros la adopción, a más tardar en 2010, de
una política de precios que proporcione incentivos para que los usuarios
utilicen de forma más eficiente del agua. La tarificación del agua se
considera, en definitiva, como un instrumento esencial para incentivar un
uso más sostenible del agua y evitar su despilfarro79. No obstante, la
Directiva deja un amplio margen a los Estados miembros para tener en
cuenta los efectos sociales, medioambientales y económicos de la
recuperación de costes, así como las condiciones geográficas y climáticas
de las regiones afectadas. La Directiva, en definitiva, no aspira a
establecer un precio determinado al agua en toda la Unión Europea, sino
a que cada Estado miembro establezca el que considere más adecuado,
tomando en cuenta los diversos criterios y circunstancias arriba
mencionados.
5º) Por último, hay que señalar que la Directiva parte de la premisa de
que la información y participación de todos los posibles interesados (las
distintas administraciones implicadas, ONGs y público en general),
durante todas las fases de su ejecución y puesta en práctica en los
Estados miembros, resultan vitales para la transparencia y eficacia de
todo el proceso80. Por ello impone a los socios comunitarios la obligación
de fomentar la participación activa de todas las partes interesadas en la
aplicación de sus disposiciones y, en particular en la elaboración, revisión
y actualización de los planes hidrológicos de cuenca (art. 14), detallando

a tales efectos la información que debe ser puesta en todo caso a
disposición del público y los requisitos mínimos que debe cumplir dicha
participación.
A la luz de lo hasta aquí expuesto, se puede observar que la Directiva no

aborda, ni mucho menos, todos los aspectos relacionados con la gestión
del agua: las medidas e instrumentos que impone a los Estados (tanto
las normas de calidad y de emisión, como los programas de medidas y
planes hidrográficos, pasando por la recuperación de costes de los
servicios del agua) están dirigidas primordialmente, tal y como hemos
visto, a preservar y promover la calidad del medio ambiente acuático; no
va a regular directamente, sin embargo, los distintos usos del agua y la
ordenación de su aprovechamiento. Ello sin perjuicio de que los Estados
miembros deberán garantizar en todo momento que la gestión que se
haga en su territorio de los recursos hídricos no vaya en menoscabo de
la consecución de los objetivos ambientales de la Directiva.
Hay que advertir, por otra parte, que pese a que uno de los objetivos
perseguidos por el legislador comunitario cuando se inició la elaboración
de esta Directiva era simplificar la normativa de aguas, lo cierto es que el
resultado ha sido una Directiva compleja, de difícil lectura, y cuya
transposición a los ordenamientos nacionales (prevista para diciembre de
2003), y posterior ejecución (de acuerdo con el prolijo calendario
escalonado que ha establecido) está planteando importantes retos a los
Estados miembros. A la vista de lo cual, y para apoyar este proceso, la
Comisión Europea decidió crear grupos de “expertos gubernamentales”
en materias de aguas cuyas reuniones han servido como foro de debate
e intercambio de opiniones y experiencias, y para elaborar una
“estrategia común” para la ejecución de la Directiva marco de aguas en
sus respectivos territorios81. Las repercusiones que hasta el momento
ha tenido esta Directiva en el Derecho de aguas español serán objeto de
análisis en apartados posteriores.
Por último, y volviendo a la arena de la Política ambiental Comunitaria en

general, conviene recordar que el Sexto Programa de Acción comunitario
en Materia de Medio Ambiente82 -en el que se establecen los objetivos y
prioridades de dicha política hasta el año 2012- incluye entre dichos
objetivos el de “lograr niveles de calidad de las aguas subterráneas y
superficiales que no den lugar a riesgos o efectos significativos en la
salud humana y el medio ambiente, y asegurarse de que el ritmo de
extracción de recursos hídricos sea sostenible a largo plazo” (art. 7.1), y
para ello establece entre sus acciones prioritarias la de trabajar en pos
de la completa aplicación de la Directiva marco de aguas, desarrollar
medidas destinadas al cese de los vertidos, las emisiones y los escapes
de sustancias peligrosas prioritarias, de acuerdo con lo establecido en la
Directiva marco, y garantizar un nivel elevado de las aguas de baño,
conforme a la Directiva relativa a la calidad de las aguas de baño cuya
revisión está en la actualidad en curso.

C) Los incumplimientos de las directivas de aguas y la
responsabilidad del Estado y de las Comunidades Autónomas
frente a las sanciones impuestas por la Unión Europea.
La incorporación de España a las Comunidades Europeas no ha supuesto

una alteración de la distribución constitucional de competencias entre el
Estado y las Comunidades Autónomas y, por lo tanto, la ejecución de las
directivas comunitarias en nuestro Estado corresponde al ente político
territorial que tenga atribuida la competencia, según las reglas del
Derecho interno, sobre la materia que éstas regulen83. Generalmente la
ejecución de las directivas de protección de las aguas va a corresponder
tanto al Estado como a las Comunidades Autónomas conforme al reparto
de competencias que establece la Constitución en materia de protección
del medio ambiente (según al art. 149.1.23 CE corresponde al Estado
adoptar la legislación básica en esta materia, y a las Comunidades
Autónomas la adopción de normas de desarrollo o adicionales de
protección, así la gestión). Este título competencial se aplica cuando el
objetivo predominante de la Directiva en cuestión sea el de la protección
de las aguas y del medio ambiente acuático. Ello sin perjuicio de que en
ocasiones, y en relación con algunas disposiciones específicas de ciertas
directivas de aguas, puedan entrar en juego otros títulos competenciales
como el de la ordenación y gestión de los recursos hidráulicos (que ya
hemos examinado), o el de sanidad (en el que, conforme al art. 149.1.16
CE compete al Estado las bases y la coordinación general).
Pero ante la Unión Europea el Estado va a ser el único responsable de los

incumplimientos del Derecho comunitario que tengan lugar en su
territorio, con independencia de quién lo sea desde el punto de vista
interno (si el Estado, una o varias Comunidades Autónomas, o Entes
locales). Para controlar el respeto por los Estados miembros de sus
obligaciones comunitarias la Comunidad cuenta con un importante
instrumento: el recurso de incumplimiento regulado en los arts. 226 a
228 Tratado CE. Si un Estado miembro no cumple con las obligaciones
impuestas por una directiva dentro del plazo establecido en sus
disposiciones (adaptando completa y correctamente su legislación a la
directiva y, tomando las decisiones administrativas y las medidas
prácticas que sean necesarias para alcanzar los objetivos de sus
disposiciones)84, la Comisión Europea puede incoar, conforme al art.
226 del Tratado CE, un procedimiento de infracción contra dicho Estado
que, en sede judicial, puede culminar con una declaración por el Tribunal
de Justicia de las Comunidades de dicho incumplimiento. Pero, además,
si el incumplimiento persiste y el Estado miembro no ejecuta esa
sentencia declarativa en un plazo razonable, la Comisión tiene la
posibilidad de iniciar un segundo procedimiento en cuyo marco, y de
acuerdo con el apartado 2º del art. 228 Tratado CE (que fue introducido
con el Tratado de Maastricht), el Tribunal podrá imponer una multa
coercitiva o el pago de una cantidad a tanto alzado a dicho Estado.

La segunda multa coercitiva en la historia de la Comunidad impuesta a
un Estado miembro conforme al art. 228 Tratado CE85 recayó
precisamente sobre España, por incumplimiento de una de las directivas
de calidad de las aguas. En su Sentencia de 25 de noviembre de 2003,
en el asunto C-278/01, Comisión c. España86, el Tribunal condenó a
España por no haber adoptado a tiempo todas las medidas necesarias
para la ejecución de su Sentencia en el asunto C-92/96, en la que se
declaraba el previo incumplimiento del Estado español de la Directiva
76/160/CEE relativa a la calidad de las aguas de baño87. En esta se
ponía de manifiesto que las Autoridades Públicas españolas no habían
adoptado todas las medidas necesarias para que las aguas continentales
de aquellas zonas declaradas o usadas como zonas de baño se ajustasen
a los valores límite de calidad fijados por la Directiva. El importe de la
multa impuesta al Estado español es de 624.150 euros al año por cada
punto porcentual de zonas de baño no conformes a los valores límite de
la Directiva, hasta que se ponga fin definitivamente al incumplimiento.
En ejecución de esta Directiva -que había sido transpuesta al
ordenamiento estatal por el Real Decreto 734/1988, de 1 de julio de
1988, por el que se establecen las normas de calidad de las aguas de
baño88- compete a las Comunidades Autónomas establecer las zonas de
baño de acuerdo con el concepto dado por la Directiva (e incorporado por
el Real Decreto), así como la toma de muestras, la realización de Planes
de Saneamiento para proteger la calidad de las aguas de baño conforme
a los valores establecidos en la Directiva y la declaración de excepciones
temporales en las zonas de baño cuando por razones tasadas se
sobrepasen los criterios de calidad mínima establecidos por esta norma.
La Administración Central es solamente competente de la recogida de la
información de las muestras tomadas en las zonas de baño y sobre las
declaraciones temporales de excepción prohibiendo el baño que adopten
las Comunidades Autónomas. Por tanto, la responsabilidad del
incumplimiento en este caso ha sido, fundamentalmente, de las
Comunidades Autónomas.
Varios procedimientos más, iniciados por la Comisión Europea conforme

al art. 228.2 TCE, están en la actualidad en curso contra nuestro Estado
por la falta de ejecución de sentencias en las que se ha declarado el
incumplimiento de otras directivas de aguas, como la Directiva
91/676/CEE, relativa a la protección de las aguas contra la
contaminación producida por nitratos utilizados en la agricultura89, o la
Directiva 76/464/CEE, relativa a la contaminación causada por
determinadas sustancias peligrosas vertidas al medio acuático90.
Directivas cuya ejecución comparten el Estado y las Comunidades
autónomas91 y que pueden culminar con la imposición de nuevas multas
coercitivas contra el Estado español.
A la vista del creciente número de procedimientos de incumplimiento

abiertos contra España conforme al art. 228.2 Tratado CE, es urgente

clarificar, desde la perspectiva puramente interna, en qué medida y de
qué manera van a responder las Comunidades Autónomas de las multas
que se impongan al Estado Español cuando éstas sean las responsables,
total o parcialmente, de los incumplimientos que originan dichas multas.
Pese a su importancia, el Legislador estatal no ha dado aún a este

problema una respuesta global -apta para cualquier incumplimiento en
cualquier sector del Derecho comunitario- y por el momento se ha
conformado con abordarlo de forma sectorial y parcial. Así, en el ámbito
del Derecho de aguas -en donde, como hemos visto, se ha sufrido la
primera multa y existe un riesgo cierto de que la situación se repita en el
futuro- la Ley 62/2003, de medidas fiscales, administrativas y del orden
social92, ha introducido un nuevo art. 121 bis en el TRLA, sobre
“Responsabilidad comunitaria”, con motivo de la ejecución de la Directiva
marco de aguas a nuestro ordenamiento. En él se establece que las
Administraciones públicas competentes en cada demarcación hidrográfica
(en donde confluyen, como veremos en el apartado V.4 infra, la
Administración General del Estado, Organismos de cuenca, y las
Administraciones de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales)
que incumplan los objetivos ambientales fijados en la planificación
hidrológica o el deber de informar sobre las cuestiones relacionadas con
su ejecución, dando lugar a que el Reino de España sea sancionado por
las instituciones europeas, “asumirán en la parte que les sea imputable
las responsabilidades que de tal incumplimiento se hubieran derivado”.
En cuanto a la vía o el procedimiento a través del cual se va a hacer
efectiva dicha responsabilidad, este artículo se limita a señalar que “En el
procedimiento de imputación de responsabilidad que se tramite se
garantizará, en todo caso, la audiencia de la Administración afectada,
pudiendo compensarse el importe que se determine con cargo a las
transferencias financieras que la misma reciba”.
Esta disposición va a precisar de una mayor concreción vía

reglamentaria, de forma que se perfilen algunas cuestiones básicas para
su aplicación, como el órgano competente para tomar dicha decisión o
los criterios para repartir la responsabilidad cuando tanto el Estado como
las Comunidades Autónomas estén implicadas en un mismo
incumplimiento, tal y como suele ser habitual cuando nos movemos en el
ámbito de la ejecución de directivas de medio ambiente.
3. La Ley de Aguas de 1985: desarrollo y evolución. El actual

Texto Refundido de la Ley de Aguas.
Dentro del marco constitucional y comunitario que hemos descrito en los

apartados anteriores, el legislador español va a adoptar la Ley 29/1985,
de 2 de agosto, de Aguas. Esta Ley, que sustituyó a la de 1879, abordó
la regulación jurídica de las aguas continentales desde la nueva
concepción autonómica del Estado, partiendo, asimismo, de las
transformaciones sufridas por la sociedad española, y tomando en

consideración los notables avances científicos y tecnológicos
experimentados, el constante incremento de la demanda, y las
exigencias de la protección del medio ambiente y de mejora de la calidad
de vida consagradas en nuestra Constitución.
En su primer artículo va a proclamar que “Las aguas continentales

superficiales, así como las subterráneas renovables, integradas todas
ellas en el ciclo hidrológico, constituyen un recurso unitario, subordinado
al interés general, que forma parte del dominio público estatal como
dominio público hidráulico”. Disposición que hay que leer conjuntamente
con el art. 2, en el que se detallan, tal y como se analiza en el apartado
IV infra, todos los elementos que forman parte del dominio público
hidráulico. Pese a esta declaración general de demanialidad, la Ley
admite que, en ciertos casos y bajo ciertas condiciones que se analizarán
en el siguiente apartado, determinadas aguas permanezcan en régimen
de propiedad privada.
En el mismo artículo se precisa que el objeto de esta Ley es la regulación

del dominio público hidráulico, del uso del agua y del ejercicio de las
competencias atribuidas al Estado en las materias relacionadas con dicho
dominio en el marco de las competencias delimitadas en el artículo 149
de la Constitución. Y también se pone de manifiesto otra novedad: la
planificación hidrológica se va a configurar como el instrumento central
para la ordenación y protección de este recurso.
La Ley de Aguas de 1985 se va a articular en torno a una serie de
nuevos principios propugnados en el marco de instrumentos
internacionales -como la Carta Europea del Agua, o la Declaración de
Estocolmo, a los que ya hemos aludido- o en nuestra Constitución, y que
quedan plasmados en su art. 13 (ahora art. 14 TRLA, sobre los Principios
rectores de la gestión en materia de aguas):
(i) Unidad de gestión, tratamiento integral, economía del agua,

desconcentración, descentralización, coordinación, eficacia y
participación de los usuarios.
(ii) Respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica93, de los sistemas

hidráulicos y del ciclo hidrológico.
(iii) Compatibilidad de la gestión pública del agua con la ordenación del

territorio, la conservación y protección del medio ambiente y la
restauración de la naturaleza.
Con esta Ley el agua va a dejar de verse fundamentalmente como un

factor de producción y, en virtud del art. 45 CE, su papel como recurso
que debe ser explotado y aprovechado en aras del desarrollo económico
de nuestro país va a tener que conciliarse con el de la conservación y
protección del medio ambiente. Pasa así a un primer plano la necesidad
de velar por la calidad del agua y de los ecosistemas que de este recurso

dependen. En esta línea la Ley va a incluir, entre sus objetivos
fundamentales, el de “conseguir y mantener un adecuado nivel de
calidad de las aguas, impedir la acumulación de compuestos tóxicos o
peligrosos en el subsuelo, capaces de contaminar las aguas subterráneas
y evitar cualquier otra actuación que pueda ser causa de su degradación”
(art. 84 LA); y va a establecer diversos mecanismos para velar por la
protección del demanio público hidráulico (sistema de control de vertidos
contaminantes, zonas de servidumbre y protección, declaración de
sobreexplotación o salinización de acuíferos etc.). En definitiva, el objeto
del legislador va a ser promover una utilización sostenible, prudente y
racional del agua; principio este, el del “uso racional”, que aparece en el
mismo Preámbulo y que se va a reiterar, a modo de hilo conductor, en
numerosas disposiciones a lo largo de la Ley de Aguas de 198594, y de
cuya mano se van a integrar también las exigencias de protección del
medio ambiente en la nueva regulación del aprovechamiento y uso de las
aguas95.
La Ley de Aguas de 1985 fue objeto de un exhaustivo examen por el

Tribunal Constitucional en su Sentencia 227/1988 de 29 de noviembre de
1988, en la que, si bien algunos de sus preceptos fueron declarados
inconstitucionales, se confirmó en términos generales, tal y como se
examina en diversos apartados de este capítulo, el marco normativo
creado por dicha Ley en materia de aguas.
En cuanto a su desarrollo reglamentario, este vino de la mano del Real

Decreto 849/1986, de 11 de abril, por el que se aprueba el Reglamento
del Dominio Público Hidráulico (en adelante RDPH), que desarrolla los
títulos Preliminar, I, IV, V, VI y VII de la Ley 29/1985, de 2 de agosto, de
Aguas96, y del Real Decreto 927/1988, de 29 de julio, por el que se
aprueba el Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la
Planificación Hidrológica, en desarrollo de los títulos II y III de la Ley de
Aguas97 (en adelante RAPA).
Como complemento indispensable a este cuadro normativo, hay que

añadir los Reales Decretos por los que, en ejecución de la Ley 29/1985,
se han adoptado los Planes Hidrológicos de cuenca98, así como la Ley
10/2001 por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional99, y que
serán objeto de un especial análisis en el apartado VI.
Pero desde su adopción, la Ley 29/1985 sufrió modificaciones parciales

en varias ocasiones, siendo particularmente relevantes las operadas por
la Ley 46/1999100, que afectó a 41 de sus 113 artículos con el fin de
adaptarla a las nuevas necesidades de nuestro Estado en relación con la
cantidad de agua disponible, su gestión y la protección de la calidad de
este recurso. La Ley 46/1999 vino a reforzar el enfoque ambiental de la
Ley de Aguas, introduciendo la figura de los “caudales ecológicos” o
“demandas ambientales” como una restricción que se impone con
carácter general a los usos y sistemas de explotación del agua, así como

regulando de forma más estricta el régimen de vertidos. También
introdujo nuevos mecanismos para hacer frente a los problemas de
escasez de agua -como la desalación, la reutilización o el ahorro
mediante el fomento de mejores técnicas agrícolas- e incorporó nuevas
medidas dirigidas a aumentar la transparencia en la gestión del agua, la
promoción de políticas de ahorro y el uso eficiente de este recurso (como
la obligación de medir los consumos y los vertidos en cada Confederación
Hidrográfica o la flexibilización del régimen concesional para fomentar
una mejor asignación del agua). Impulsó, además, la información pública
en general, el carácter participativo de las Confederaciones Hidrográficas
y el papel de las Comunidades de usuarios. La Ley 46/1999, abordó, por
último, algunos aspectos de las obras hidráulicas como clase específica
de las obras públicas, modificando el procedimiento de aprobación de las
obras hidráulicas de interés general o que afecten a más de una
Comunidad Autónoma (desplazando la decisión final de las Cortes
Generales al Consejo de Ministros), e introdujo nuevas disposiciones para
potenciar la participación de los usuarios y la colaboración de otras
Administraciones distintas de la General del Estado en la gestión del
agua.
La disposición final segunda de la Ley 46/1999 ordenó al Gobierno que,

en el plazo de un año a partir de su entrada en vigor, dictase un Real
Decreto legislativo para refundir y adaptar la normativa legal existente
en materia de aguas (plazo que se amplió posteriormente en la Ley
6/2001, de 8 de mayo, de modificación del Real Decreto legislativo
1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto ambiental). El
Texto Refundido de la Ley de Aguas fue finalmente aprobado por el Real
Decreto legislativo 1/2001101, de 20 de julio.
Pero los cambios en nuestro actual Derecho de Aguas -en constante

agitación en los últimos años- no paran aquí. El Legislador ha seguido
introduciendo novedades en el texto consolidado por el Real Decreto
Legislativo; y, en más de una ocasión, a través de la tan justamente
criticada vía de las llamadas “leyes de acompañamiento” -a los
Presupuestos Generales del Estado-102. De estas últimas las
modificaciones más importantes van a estar relacionadas con la
transposición de dos directivas comunitarias a nuestro ordenamiento:
1º) Mediante Ley 16/2002, de 1 de julio, de prevención y control

integrados de la contaminación103, que transpuso a nuestro
ordenamiento la Directiva IPPC, se modificó el artículo 105 y se introdujo
una nueva disposición adicional 10ª (ambas disposiciones relacionadas
con la autorización de vertidos a las aguas continentales de cuencas
intercomunitarias en los casos relacionados con instalaciones sometidas
a la autorización ambiental integrada regulada en dicha Ley).
2ª) Posteriormente, la Ley 62/2003, de 30 de diciembre, de medidas

fiscales, administrativas y del orden social104, modificó diecisiete

artículos e introdujo más de una docena de nuevas disposiciones en el
TRLA con el fin de transponer a nuestro ordenamiento la Directiva marco
de aguas, en los términos que se irán analizando en los siguientes
apartados. Sobre esta última intervención del Legislador baste con
avanzar aquí que con las modificaciones introducidas por la Ley 62/2003
se añade como nuevo objetivo de la Ley “el establecimiento de las
normas básicas de protección de las aguas continentales, costeras y de
transición, sin perjuicio de su calificación jurídica y de la legislación
específica que les sea de aplicación” (art. 1.2 del TRLA); con ello se
amplía su ámbito de aplicación, en lo que a tutela de la calidad de las
aguas se refiere, a las aguas costeras; también supone la modificación
del contenido y alcance de los planes hidrológicos de cuenca y la creación
de las Demarcaciones Hidrográficas como nuevas unidades
administrativas para la gestión y protección de estas aguas, así como de
un Comité de Autoridades Competentes en cada una de las
demarcaciones a fin de lograr una eficaz coordinación de todas las
Administraciones implicadas en la protección de dichas aguas.
Todos estos cambios legislativos van a exigir la adecuación y

actualización de los reglamentos que en su momento desarrollaron y
complementaron la Ley de Aguas de 1985. Pero hasta la fecha tan sólo
se ha producido una reforma parcial del RDPH, mediante Real Decreto
606/2003, de 23 de mayo105, que se ha limitado a tratar únicamente
algunos de los aspectos más necesitados de desarrollo reglamentario
tras la adopción del Real Decreto Legislativo 1/2001. Está así pendiente
la revisión completa de los reglamentos en materia de aguas,
imprescindible para adecuarlos al nuevo marco legislativo existente y
para complementarlo debidamente.
IV. ELEMENTOS QUE CONFORMAN EL DOMINIO PÚBLICO

HIDRÁULICO. LA DELIMITACIÓN ENTRE AGUAS PÚBLICAS Y
AGUAS PRIVADAS TRAS LA LEY 29/1985.
Partiendo de la concepción del agua como un recurso unitario, y del

respeto al ciclo hidrológico, el artículo 1.2 de la Ley de Aguas de 1985
(ahora art. 1.3 TRLA) declaró que todas las aguas continentales, tanto
superficiales como subterráneas renovables, constituyen parte del
dominio público hidráulico, quedando fuera del ámbito de aplicación de la
Ley las aguas no renovables (que no se integran en el dominio público
estatal); en cuanto a las minerales y termales, según el apartado 4 del
mismo artículo (ahora apartado 5 del art. 1 TRLA), se van regular por su
legislación especifica.
El art. 2 de la misma Ley va a precisar qué bienes constituyen parte del

dominio público hidráulico del Estado. Artículo este que hay que leer de
forma conjunta con otras disposiciones del mismo texto legal en las que
se van a establecer determinadas excepciones a lo dispuesto con
carácter general en el mismo, y cuyo análisis se emprende en los

siguientes epígrafes. Conviene adelantar aquí, sin embargo, algunas de
las conclusiones básicas a las que dicho análisis conduce: (i) en primer
lugar, no todas las aguas continentales se van a integrar en el dominio
público hidráulico, puesto que, pese a la declaración general de
demanialización que se lleva a cabo en el art. 1.2, se mantiene la
existencia de aguas privadas en determinados supuestos, respetando así
derechos adquiridos conforme a la Ley de Aguas de 1866-1879 (tanto en
el caso de aguas superficiales como las de ciertos lagos, lagunas y
charcas, y las pluviales, así como en el caso de aguas subterráneas
conforme al régimen transitorio regulado por la LA de 1985); (ii) en
segundo lugar, el dominio público hidráulico comprende también
elementos que no son agua, sino tierra o formaciones geológicas por las
que discurre o en las que se contiene dicho recurso; (iii) y, por último,
en aquellos casos en que excepcionalmente se admite la existencia de
titularidad privada sobre elementos que en principio, y según la
declaración general de demanialidad, podrían integrarse en el dominio
público (como es el caso de las aguas subterráneas, de las aguas y
lechos de lagos, lagunas o charcas, o de determinados cauces), la Ley
somete su propiedad privada a notables limitaciones.
1. Las aguas subterráneas.
La demanialización de la aguas subterráneas constituye una de las

novedades más relevantes de la LA de 1985, pero está sujeta a notalbes
excepciones que han posibilitado que sigan existiendo bajo dominio
privado importantes masas de este recurso. Pero antes de comenzar con
su análisis conviene advertir, con carácter previo, que las aguas
subterráneas constituyen un recurso de singular importancia: se estima
que el agua subterránea proporciona alrededor del 65% de toda el agua
potable europea, y que el 60% de las ciudades europeas explotan
excesivamente sus recursos de agua subterránea; como consecuencia de
ello el 50% de las tierras húmedas se encuentran en “situación de
riesgo”106. En España se ha calculado que una tercera parte de la
población se abastece para los usos urbanos con aguas subterráneas y
que los regadíos españoles que se alimentan de aguas subterráneas son
notablemente más productivos que aquellos que utilizan aguas
superficiales107. La sobreexplotación a la que durante décadas han
estado sometidos los acuíferos en España ha tenido como consecuencia
la desecación o reducción de humedales de gran importancia, la merma
de arroyos e, incluso, de tramos de ríos como el Segura, y el deterioro y
salinización de estos importantes recursos de agua subterránea; el agua
subterránea se ha utilizado, en fin, de forma no sostenible108. Y si bien
esta situación surge en un primer momento al amparo de la Ley de
1879, la aplicación de la Ley de Aguas de 1985 no ha resultado ser,
como veremos a continuación, lo suficientemente eficaz como para
controlar dicho problema.
A) Las aguas subterráneas no renovables o fósiles: su exclusión

del dominio público hidráulico.
En el apartado a) del art. 2 TRLA se precisa que forman parte del

dominio público hidráulico las “aguas subterráneas renovables con
independencia del tiempo de renovación”. De esta disposición se infiere
que quedan fuera de la calificación como bien demanial las aguas
subterráneas no renovables o también llamadas aguas fósiles. Esta
opción del Legislador ha sido objeto de autorizadas críticas por la
doctrina: al margen de que desde un punto de vista jurídico carezca de
sentido darlas un tratamiento diferenciado, desde un punto de vista
técnico se ha llegado a cuestionar la existencia en la Península Ibérica de
aguas subterráneas no sometidas a proceso de renovación alguna, por
lento que éste sea, y, por tanto, completamente ajenas al ciclo
hidrológico; por otra parte, y en el caso de admitir su posible existencia,
su identificación o, en definitiva, la determinación de si una masa de
agua está sometida a algún grado de renovación o, por el contrario, a
una absoluta inmovilidad e incomunicación con el resto de aguas, plantea
serios problemas109. Dejando de lado las cuestiones técnicas, y a la luz
de las disposiciones de Ley de Aguas citadas, las aguas no renovables
han sido consideradas por autores como DE LA CUÉTARA como res
nullius, si bien, en la opinión de este mismo autor -para quien tampoco
tiene sentido su exclusión del demanio público hidráulico- tal calificación
carece en la práctica de operatividad alguna110.
B) Las aguas minerales y termales: su exclusión del ámbito de

regulación de la Ley de Aguas.
El art. 1.4 TRLA remite la regulación de las aguas minerales y termales “a

su legislación específica”, que no es otra sino la Ley 22/1973 de Minas.
Por su parte el art. 1.4 RDPH precisa que en el expediente para su
calificación como tales “se habrá de oír al Ministerio de Obras Públicas y
Urbanismo [referencia que hoy día hay que entender hecha al Ministerio
de Medio Ambiente, que ahora es el competente en materia de aguas] a
los efectos de su exclusión del ámbito de la Ley de Aguas, si procediere”.
Exclusión esta que ha sido muy criticada por la doctrina en tanto en
cuanto las aguas minerales y termales se integran en el ciclo hidrológico,
fenómeno que fundamenta la regulación del agua como un recurso
unitario y, por tanto, la uniformidad de su régimen jurídico como tal, a la
que aspira la Ley de 1985111.
Hay que tener en cuenta, no obstante, que el art. 2.2 de la Ley de Minas
se remite a su vez, a la hora de determinar el dominio de las aguas
minerales y termales, “a lo dispuesto en el Código Civil y las Leyes
especiales, sin perjuicio de lo que establece la presente Ley en orden a
su investigación y aprovechamiento”; por tanto, dichas aguas van a
formar parte del dominio público hidráulico, o van a quedar
excepcionalmente bajo dominio privado, en los mismos términos
previstos por la Ley de Aguas de 1985 para todas las aguas

subterráneas, cuyo examen se completa en el siguiente apartado. Pero al
margen de esta remisión, que queda limitada a los efectos de la
determinación del dominio de dichas aguas, la Ley de Minas se reserva,
como hemos visto, la regulación de su régimen de aprovechamiento112,
por lo que no deja de ser cierto que, pese a estar integradas en el ciclo
hidrológico, no les será aplicables los “Principios rectores en materia de
gestión de aguas” consagrados en el art. 14 TRLA y, en particular, los
principios de unidad de gestión y tratamiento integral del agua, y el de
respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica, de los sistemas hidráulicos
y del ciclo hidrológico.
C) Las aguas subterráneas renovables.
a) Su demanialización general y las excepciones amparadas por

las Disposiciones Transitorias 2ª y 3ª de Ley de Aguas de 1985.
En los artículos 1 y 2 de Ley de Aguas de 1985 se declararon con

carácter general parte del dominio público hidráulico las aguas
subterráneas renovables. No obstante, la Ley de Aguas de 1985
compatibilizó la declaración legal del dominio público de las aguas
continentales subterráneas -hasta entonces objeto de apropiación por los
particulares- con el respeto de las situaciones jurídicas privadas
preexistentes -el dominio privado de aguas subterráneas- mediante una
fórmula que permitía a los titulares de aguas privadas conforme a la Ley
de 1879 elegir entre el mantenimiento de esas titularidades privadas o la
conversión de la propiedad de las aguas en derechos públicos de
aprovechamiento sobre las mismas con la protección del Registro de
Aguas regulado por la Ley de 1985.
Según las Disposiciones Transitorias 2ª a 3ª LA, los titulares de algún

derecho sobre aguas privadas pudieron optar entre:
(i) acogerse al sistema publificador de la Ley de 1985, para lo cual se les

daba un plazo de tres años a partir de la entrada en vigor de la Ley de
Aguas (el 1 de enero de 1986) para acreditar e inscribir su derecho en el
Registro de Aguas como aprovechamiento temporal de aguas privadas,
respetándose dicho régimen por un plazo máximo de cincuenta años113,
transcurrido el cual su derecho de propiedad se verá transformado en el
derecho a obtener de forma preferente una concesión para disfrutar del
uso privativo de las mismas aguas, pero ya convertidas en públicas.
(ii) O bien seguir manteniendo “su titularidad en la misma forma” que

hasta entonces, pero sin poder “gozar de la protección admi-nistrativa
que se deriva de la inscripción en el Registro de Aguas”.
Es decir, las aguas subterráneas podían pasar al dominio público o
permanecer en la esfera de lo privado, pero sin la tutela administrativa
que ha de facilitar a los derechos de usos privativos sobre este recurso la
inscripción en el Registro de Aguas que se regula en el artículo 80 TRLA

(analizado en el apartado VIII de este Capítulo, infra). Además, el
Legislador precisó que “el carácter opcional de la alternativa” eximía a la
Administración de cualquier obligación compensatoria, siendo este
sistema considerado conforme con nuestra Constitución (y, en particular,
con su art. 33, en el que se protege el derecho a la propiedad privada)
en la STC 227/1988 (FJ 8º).
b) Las limitaciones legales sobre los aprovechamientos de aguas

subterráneas privadas y la obligación de inscripción en el
Catálogo de aguas privadas.
El aprovechamiento de las aguas privadas va a quedar sometido con la

LA a importantes limitaciones:
(i) En primer lugar, y tal y como dispone el apartado 3 de ambas

Disposiciones Transitorias (2ª y 3ª), el incremento de los caudales
totales utilizados en cualquiera de los dos supuestos (se acoja o no el
titular a la demanialización), así como la modificación de las condiciones
o régimen de aprovechamiento, requerirá de una concesión que ampare
la totalidad de dicha explotación. Limitación cuantitativa y cualitativa
esta que fue aceptada como constitucional en la STC 227/1988, en la
que de forma muy expresiva el Alto Tribunal la describía como una
“congelación” del alcance material de los derechos preexistentes en el
momento de entrar en vigor la Ley de Aguas de 1985, y que va a excluir
desde ese momento la posibilidad de apropiación patrimonial de
incrementos eventuales de los caudales utilizados, o de modificaciones
en el régimen y condiciones de explotación, a menos que la
Administración otorgue un título concesional que pase a amparar todo el
aprovechamiento, lo que conlleva, en definitiva, la demanialización de
dichas aguas privadas114.
(ii) En segundo lugar, en el apartado 4º de las mismas disposiciones, se

va a disponer que a dichos aprovechamientos les será aplicable también
las normas que regulan “la sobreexplotación de acuíferos, los usos del
agua en caso de sequía grave o de urgente necesidad y, en general, las
relativas a las limitaciones del uso del dominio público hidráulico” y que
permiten a la Administración imponer en determinados supuestos límites
a los usos que los particulares pueden hacer del agua115. Límites que
también fueron aceptados por el Tribunal Constitucional, al considerar
que carecían de virtualidad expropiatoria por tratarse de prescripciones
generales que delimitan el contenido del derecho de propiedad privada
conforme con la función social que los recursos hidráulicos están
llamados a cumplir (FJ 12 de la STC 227/1988). Pese a ello, en un primer
momento el Tribunal Supremo llegó a declarar que, aunque esas
limitaciones podían aplicarse tanto a los aprovechamientos de aguas
públicas como privadas, cuando se aplicaban a las aguas privadas tenían
un significado expropiatorio y debían ser, por tanto, adecuadamente
indemnizadas116. El Tribunal Supremo acabará por apartarse

expresamente de ese criterio en 1999, para sostener -ya en línea con la
jurisprudencia del Tribunal Constitucional formulada en la Sentencia
227/1988-, que el sometimiento de la propiedad privada de las aguas a
decisiones administrativas como las previstas en el caso de sequía
excepcional o sobreexplotación de acuíferos, “constituye una delimitación
ordinaria del dominio privado” y que, “siempre que esta clase de medidas
se adopten con la debida generalidad […] no constituyen una privación
singular de derechos sino tan sólo aplicación de una previsión legal que
forma parte del estatuto jurídico de las aguas privadas”117, no dando
lugar, en consecuencia, a indemnización. Posición que se ha visto
después reflejada expresamente en la propia Ley de Aguas mediante las
modificaciones introducidas por la Ley 46/1999 y en el RDPH118, si bien
es cierto que sólo para las limitaciones que por sobreexplotación grave
de acuíferos o sequía extraordinaria puede acordar la Administración
conforme al art. 58 TRLA119.
Por otra parte, a los titulares de aprovechamientos de aguas calificadas

como privadas por la legislación anterior a la Ley 29/1985 se les impuso
también la obligación, en la Disposición Transitoria 4ª LA, de declararse
como sus titulares legítimos ante los Organismos de cuenca, para que
éstos los incluyeran en el Catálogo de aprovechamiento de aguas
privadas de la cuenca. Esta declaración e inscripción -que según dispuso
el art. 195 RDPH debía hacerse en un plazo de tres años a partir de la
entrada en vigor de la Ley de Aguas120- resultaba esencial, junto con las
inscripciones de derechos a uso privativo de aguas públicas en el
Registro de Aguas, para conocer todos los aprovechamientos de aguas
subterráneas existentes y sus características. Era, en definitiva,
imprescindible para obtener todos los datos necesarios para una
adecuada gestión de las aguas subterráneas y un eficaz control
administrativo sobre su aprovechamiento por los particulares. Téngase
en cuenta, por otra parte, que el Catálogo de aguas privadas, “no es un
Registro con efectos civiles sino simplemente administrativo, esto es sin
efecto sustantivo sobre las titularidades privadas”121, y con la función de
mero control (lo que hace que sea la Administración la más interesada en
la inscripción de dichos aprovechamientos). Por ello, y debido al
innegable interés público de estas inscripciones, la Administración podía
imponer, conforme a lo establecido en el apartado 3 de la Disposición
transitoria 4ª de la LA, multas coercitivas a los infractores de esta
disposición122.
c) Los resultados alcanzados con la aplicación del régimen

transitorio de la Ley de Aguas y los problemas que plantea el
cierre del plazo para la inscripción de aprovechamientos en el
Catálogo de aguas privadas.
Por lo que se refiere a la situación actual de las aguas subterráneas en

España, hay que señalar que el resultado perseguido con la declaración
general de su demanialidad se ha visto en parte debilitado por los

resultados obtenidos en la práctica con la aplicación de las Disposiciones
Transitorias 2ª y 3ª. Tal y como ha puesto de relieve MOREU BALLONGA,
las aguas de pozos y manantiales alumbradas antes de la Ley de Aguas
de 1985, y que habían sido estimados en más de medio millón, han
quedado prácticamente en la misma situación que estaban: se calcula
que tan sólo entre el 10 y 20% de propietarios de pozos se ha inscrito en
el Registro de Aguas y, por tanto, pasarán a ser públicas en régimen de
concesión entre los años 2036 y 2038, y que el resto permanecen como
propietarios de las aguas alumbradas antes de la Ley de 1985, a lo que
hay que sumar que el Tribunal Supremo reconoce la propiedad privada
sobre la parte oculta de la corriente alumbrada (otorgando la acción
reivindicatoria frente a las mermas del caudal del pozo causadas por otro
pozo); en definitiva, gran parte del agua subterránea sigue siendo, en la
práctica, privada123.
Es más, según R. LLAMAS, quien ha calificado la situación de la

propiedad de las aguas subterráneas como caótica, pasados tres lustros
desde la entrada en vigor de la Ley 28/1985 se desconocía aún el
número de aprovechamientos existentes, aunque podía estimarse que
superaban ya ampliamente el millón, y las captaciones con una
inscripción legal regularizada apenas superaban las 100.000, por lo que
más del 90% de las realmente existentes estaban “en una situación
jurídica irregular”124. Panorama que se ha visto si cabe aún más
ensombrecido por las denuncias sobre la existencia de un “mercado
negro del agua” en ciertos puntos de nuestra geografía: según las
mismas, dicho mercado se articula en torno a la creación de pozos
clandestinos, explotados de forma ilegal para vender agua a los
agricultores y otros usuarios en zonas en donde se producen problemas
de déficit hídricos, y que parecen operar ante la pasividad de la
Administración responsable de la gestión y regulación de este recurso, y
de controlar y reprimir tales ilícitos125.
Sin el debido conocimiento real del uso que se está haciendo de las
aguas subterráneas, difícilmente puede la Administración abordar una
adecuada planificación y gestión de este recurso; desconocimiento que
también dificulta el control sobre los aprovechamientos ilegales. Ante
esta situación, una de las medidas adoptadas en los últimos años ha sido
la de intentar regularizar definitivamente las inscripciones de los
aprovechamientos de aguas calificadas como privadas conforme a la Ley
de 1879. Más de diez años después de que terminara el plazo previsto
inicialmente por el art. 195 RDPH para la inscripción de dichos derechos
en el Catálogo de aguas privadas -tras el cual la Administración podía
proceder a la imposición de multas coercitivas para forzar la citada
inscripción, conforme a la Disposición 4º LA-, el Legislador optó por
establecer en la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional un nuevo
plazo para la declaración de derechos sobre aguas privadas: en la
Disposición Transitoria 2ª de dicha Ley se otorgó -a los titulares de
aprovechamientos de aguas privadas que no hubieran inscrito en plazo

tal titularidad en el Catálogo de aprovechamiento de aguas privadas de
cuenca- un nuevo plazo improrrogable de tres meses, contados a partir
de la entrada en vigor de la Ley del PHN, para solicitar su inclusión en
dicho catálogo126. Es decir, dicho plazo se diseñó esta vez con un efecto
de cierre del período de inscripción, de forma que “transcurrido este
plazo sin haberse cumplimentado esta obligación no se reconocerá
ningún aprovechamiento de aguas calificadas como privadas si no es en
virtud de resolución judicial firme”. Con esta disposición el Legislador
pretendió así actualizar y ultimar el Catálogo de aguas privadas, como
alternativa -cabe plantearse- a la incapacidad de la Administración de
hacerlo mediante el sistema contemplado en la Disposición Transitoria 4ª
de la LA de 1985.
La Disposición Transitoria 2ª de la Ley 10/2001 dista de ser unívoca y es

susceptible de diversas lecturas. Entre las interpretaciones barajadas por
MOREU -que ha calificado esta disposición como un “despropósito”- una
primera más radical sería entender que establece la extinción del
derecho de propiedad sobre aguas cuya inscripción no se haya realizado
en dicho plazo, a menos que exista una sentencia judicial firme en la que
se reconozca, con carácter previo, dicho derecho; interpretación ésta que
parece irreconciliable con el art. 33.3 CE127. Como opción más
respetuosa con los derechos preexistentes, el mismo autor baraja otra
interpretación según la cual el cierre del período de inscripción en el
Catálogo de aguas privadas, y el hecho de que la Administración no
pueda después reconocer el aprovechamiento sobre aguas privadas si no
ha habido inscripción, simplemente significan la imposibilidad de
inscripción futura en el citado Catálogo de esos derechos y “la pérdida de
sus débiles efectos probatorios”, si bien subsistirán los derechos sobre las
aguas privadas, que podrían gozar de los efectos protectores de otros
medios de prueba frente a la Administración, como el Registro de la
Propiedad128. Una tercera lectura, a medio camino entre ambas y
especialmente ajustada a la letra de la Disposición Transitoria 2ª de la
Ley 10/2001, es aquella que no niega la existencia de dichos derechos
sobre aguas privadas si una vez pasado el plazo de inscripción no se ha
procedido a la misma, y que acepta que dichos derechos puedan ser
después reconocidos e inscritos por la Administración pero sólo si se
obtiene una sentencia judicial firme en la que se reconozcan; en caso
contrario, o hasta que se obtenga dicha sentencia, tal derecho será
ignorado por la Administración, que podrá otorgar concesiones sin
tenerlos en cuenta y en su perjuicio o, incluso, proceder a actuar contra
el titular de dichos derechos por usar el agua sin acreditar el debido
título público o privado. En estos casos el particular se verá obligado a
pleitear para conseguir en los Tribunales el reconocimiento de su
derecho. Esta última interpretación tiene para la Administración la
ventaja de que, sin implicar la negación absoluta y ciega de los derechos
preexistentes (en tanto en cuanto se permite que su existencia sea
acreditada ante los tribunales), refuerza notablemente el valor de la
inscripción en el Catálogo129. En cualquier caso, la Disposición

Transitoria 2ª de la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional merece
una crítica negativa por su ambigüedad y por la inseguridad que genera,
las cuales deberán disipar los tribunales. Cabe cuestionar, además, hasta
qué punto la regularización de las inscripciones de los derechos sobre
aguas privadas no se podría haber alcanzado a través de la aplicación
estricta del antiguo apartado 3 de la Disposición Transitoria 4ª LA -esto
es, mediante la imposición, a partir de la fecha estipulada, de multas
coercitivas a todos los titulares de derechos no inscritos, con el fin de
forzar el cumplimiento de dicha obligación- antes de recurrir a la
apertura de un nuevo plazo de inscripción, esta vez con un efecto de
cierre de consecuencias inciertas y que puede disparar la litigiosidad
sobre la existencia de estos derechos.
Conviene reiterar, finalmente, en línea con lo que ha venido sosteniendo

algunos autores y también la propia Administración, que para superar la
situación en que se encuentra el uso de las aguas subterráneas -sean
públicas o privadas- es imprescindible reforzar la operatividad de los
organismos responsables de la gestión de las cuencas hidrográficas y,
con ello, del Registro de Aguas y del Catálogo de Aguas privadas como
instrumentos esenciales para articular una correcta gestión del recurso
desde el conocimiento y adecuado control de los aprovechamientos
existentes130, superando así lo que algunos autores han calificado como
“una escasa capacidad para controlar y racionalizar el aprovechamiento
de aguas subterráneas”131.
2. Las aguas continentales superficiales.
Pertenecen al dominio público las aguas continentales corrientes, ya sean

continuas o discontinuas. Por lo que se refiere a lo que la antigua Ley de
1866-1879 denominaba, de forma poco afortunada, “aguas muertas o
estancadas” (esto es, a las aguas de los lagos, lagunas y charcas)
conviene hacer algunas precisiones: tras la LA de 1985 las aguas de
lagos y lagunas son aguas superficiales que se integran, en principio, en
el dominio público; ello salvo en aquellos casos en que existieran
inscripciones expresas sobre su titularidad privada en el Registro de la
Propiedad, en cuyo caso van a conservar, según la Disposición Adicional
Primera de la LA, el carácter dominical que ostentasen en el momento de
entrar en vigor la Ley132. En el caso de las charcas, a las que también
se aplica la citada disposición adicional, el art. 10 dispone, además, que
en aquellos casos en que estén situadas en predios de propiedad privada
“se considerarán como parte integrante de los mismos”133. Se mantiene
en todos estos supuestos, y de forma excepcional, el principio de
accesión del agua a la tierra, si bien en el caso de las charcas no inscritas
el uso del agua se condiciona a que “se destinen al servicio exclusivo de
tales predios”, y “sin perjuicio de la aplicación de la legislación ambiental
correspondiente”134. Por lo que se refiere a esta segunda precisión -la
exigencia de que se aplique la legislación ambiental a las mismas,
normativa que va a ser particularmente intensa por lo que se refiere a la

protección de los humedales como las charcas por su especial valor
ecológico135- ésta resulta en realidad ociosa por ser evidente: el
Derecho ambiental se aplica a todos aquellos recursos que sean objeto
de regulación por éste, con independencia de su titularidad pública o
privada; por tanto, su aplicación es predicable también, en su caso, en
relación con las lagunas y los lagos privados, pese a no aparecer
expresamente exigida en la Ley de Aguas136.
Por último, nada precisa de forma expresa el TRLA sobre la titularidad de

las aguas pluviales. Tras la Ley de Aguas de 1985 no han faltado autores
que han argumentado que las aguas de lluvia son privadas mientras
discurran por terrenos privados, siguiendo así el principio de accesión del
agua a la tierra que regía en la anterior legislación de aguas137; y
tampoco aquellos que las han considerado incluidas en el dominio
público138. Esta última postura podía apoyarse en una determinada
interpretación del art. 54.1 TRLA (antes art. 52 LA), según el cual los
propietarios de terrenos pueden “aprovechar las aguas pluviales que
discurran por ella y las estancadas, dentro de sus linderos, sin más
limitaciones que las establecidas en la presente Ley y las que se deriven
de derechos de tercero y de la prohibición del abuso del derecho”, de lo
que se podría inferir que dichas aguas son públicas, si bien se reconoce
por Ley el derecho a un uso privativo sobre las mismas en los términos
previstos en dicho artículo139. El Tribunal Constitucional se ha
decantado, no obstante, por una interpretación de dicha disposición que
excluye la concepción de las aguas pluviales como aguas de dominio
público, entendiendo, por tanto, que siguen por accesión el régimen de
propiedad de las fincas por las que fluyan140.
3. Los cauces de corrientes naturales continuas o discontinuas.
Forman también parte del dominio público hidráulico, conforme al

apartado b) del art. 2 TRLA, los cauces de corrientes naturales, continuas
o discontinuas. Estos se definen en el art. 4 TRLA como “el terreno
cubierto por las aguas en las máximas crecidas ordinarias”141. Las
riberas (esto es, “las fajas laterales de los cauces públicos situadas por
encima del nivel de las aguas bajas”, conforme al art. 6 TRLA) siguen el
mismo régimen que los cauces.
Serán privados, no obstante, los cauces por los que ocasionalmente

discurran aguas pluviales, y en tanto atraviesen, desde su origen,
únicamente fincas de dominio particular (art. 5 TRLA). Dominio privado
que se ha visto, sin embargo, sometido a ciertas limitaciones
establecidas por la propia Ley de Aguas, en tanto que dispone que sus
titulares no tienen derecho a hacer en ellos labores ni construir obras
que puedan hacer variar el curso natural de las aguas o alterar su
calidad142 en perjuicio del interés público o de tercero, o cuya
destrucción por la fuerza de las avenidas pueda ocasionar daños a
personas o cosas (apartado 2 del art. 5).

Como contraposición al concepto de “terreno cubierto por las aguas en
las máximas crecidas ordinarias”, el art. 11 TRLA (sobre “las zonas
inundables”) declara que los terrenos que puedan resultar inundados
durante las crecidas no ordinarias de ríos o arroyos “conservarán la
calificación jurídica y la titularidad dominical que tuvieren”. En estos
casos de zonas inundables, la Ley habilita al Gobierno de la Nación, y a
los de las Comunidades Autónomas, para establecer las limitaciones que
estimen necesarias en el uso de dichas zonas para garantizar la
seguridad de las personas y bienes. También se dispone que los
Organismos de cuenca darán traslado a las Administraciones
competentes en materia de ordenación del territorio y urbanismo (es
decir, a las Comunidades Autónomas y Ayuntamientos) de los datos y
estudios disponibles sobre avenidas, al objeto de que se tengan en
cuenta en la planificación del suelo y, en particular, en las autorizaciones
de usos que se acuerden en las zonas inundables. Por su parte, el art.
28.2 de la Ley 10/2001 del Plan Hidrológico Nacional va a puntualizar
que corresponde a estas últimas -las autoridades competentes en
materia de ordenación del territorio y urbanismo- delimitar las zonas
inundables teniendo en cuenta los estudios y datos disponibles que los
Organismos de cuenca les deben trasladar, para lo cual contarán con el
apoyo técnico de estos Organismos y, en particular, con la información
relativa a caudales máximos en la red fluvial, que la Administración
hidráulica deberá facilitar. Además, en el apartado 2 del mismo artículo
de la Ley 10/2001, se impone al Ministerio de Medio Ambiente la
obligación de promover convenios de colaboración con las
Administraciones Autonómicas y Locales que tengan por finalidad
eliminar las construcciones y demás instalaciones situadas en dominio
público hidráulico y en zonas inundables que pudieran implicar un grave
riesgo para las personas y los bienes y la protección del mencionado
dominio.
Las situaciones jurídicas derivadas de las modificaciones naturales de los

cauces se regirán por lo dispuesto en el Código Civil143; pero en los
casos en que las modificaciones se originen por las obras legalmente
autorizadas se estará, sin embargo, a lo establecido en la concesión o
autorización correspondiente (art 8 TRLA).
Conviene advertir finalmente que, a diferencia de lo previsto para los

cauces de corrientes naturales, en el art. 49 TRLA se precisa que “en
toda acequia o acueducto -esto es, en los conductos o canalizaciones
realizadas por el hombre- el cauce, los cajeros y las márgenes serán
considerados como parte integrante de la heredad o edificio a que vayan
destinadas las aguas o, en caso de evacuación, de los que procedieran”.
4. Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses

superficiales en cauces públicos.

Los lechos de los lagos y lagunas y los de los embalses superficiales en
cauces públicos, en los términos en que se definen en el art. 9 TRLA144,
forman también parte del dominio público hidráulico. Esto hay que
entenderlo sin perjuicio de lo dispuesto en la Disposición Adicional
Primera TRLA sobre la titularidad privada de los lagos y lagunas, a la que
ya hemos hecho referencia145. En cuanto a los terrenos que puedan
verse inundados durante las crecidas no ordinarias de los lagos, lagunas
y embalses, el art. 11 TRLA también precisa para estos supuestos que
mantendrán la calificación o titularidad dominical que originalmente
tuvieren y que les será de aplicación sus disposiciones sobre las posibles
limitaciones por motivos de seguridad a los usos de dichas zonas
inundables.
5. Los acuíferos subterráneos. Su nueva definición a la luz de la

Se integran en el dominio público hidráulico, asimismo, los acuíferos

subterráneos, si bien a los solos efectos “de los actos de disposición o de
afección de los recursos hidráulicos” (letra d). Por ello en el art. 12 se
precisa que el dominio público de los acuíferos se entiende sin perjuicio
de que el propietario del fundo pueda realizar cualquier obra que no
tenga por finalidad la extracción o aprovechamiento del agua, ni perturbe
su régimen ni deteriore su calidad, y con la salvedad prevista en el
apartado 2 del art. 54, en el que se regula el derecho de un uso privativo
a las aguas de manantiales de hasta 7000 metros cúbicos al año.
Hasta recientemente el concepto de acuífero venía definido en el art.

15.1 RDPH en los siguientes términos: “se entiende por acuíferos,
terrenos acuíferos o acuíferos subterráneos, aquellas formaciones
geológicas que contienen agua, o la han contenido y por las cuales el
agua puede fluir”, lo que venía identificándose con el “continente” de las
aguas subterráneas. Tal definición se ha visto ligeramente modificada en
el TRLA con motivo de la transposición de la Directiva marco de aguas
mediante la Ley 62/2003. En el nuevo art. 40.bis) TRLA se va a
incorporar la definición de acuífero en los mismos términos que los
utilizados en el art. 2.11) de la Directiva marco; esto es, “una o más
capas subterráneas de roca o de otros estratos geológicos que tienen la
suficiente porosidad y permeabilidad para permitir ya sea un flujo
significativo de aguas subterráneas o la extracción de cantidades
significativas de aguas subterráneas”. Y si bien tal definición se presenta
en el citado art. 40 bis “a los efectos de la planificación hidrológica y de
la protección de las aguas objeto de esta Ley” (lo cual es, en definitiva,
únicamente el ámbito de acción propio de la Directiva) difícilmente puede
mantenerse que el nuevo concepto que facilita el propio TRLA de este
tipo de accidente geológico no sea aplicable también a los efectos de
precisar qué se entiende por “acuífero” como elemento integrante del
dominio público hidráulico. Es indiscutible que la cuestión de la
titularidad pública del agua y del resto de los bienes que integran el

demanio público hidráulico es una opción normativa puramente interna
de nuestro legislador, en la que la Directiva marco no entra; sin
embargo, puede verse afectada indirectamente por ésta, debido a que
las disposiciones del TRLA en las que se transponen la norma
comunitaria no pueden mantenerse como compartimentos estancos de
las que tienen una factura de corte estrictamente nacional,
particularmente cuando se trata de definir o concretar realidades físicas -
como lo son los acuíferos- cuya concepción no puede verse alterada en
función del origen, comunitario o no, de cada disposición en la que se
regulen cuestiones relacionadas con las mismas.
6. Las aguas procedentes de la desalación de agua de mar.
La desalación de agua de mar146 se ha venido utilizando en España

desde finales de los años sesenta para el abastecimiento de Ceuta,
Lanzarote, Fuerteventura y Gran Canaria, ocupando en la actualidad
nuestro Estado el primer lugar de Europa en cuanto a volumen de agua
desalada; no obstante -tal y como se puso de manifiesto en el Libro
Blanco del Agua en España- el proceso de desalación presenta todavía
limitaciones y problemas (como la eliminación de salmueras, los altos
costes energéticos o la alta repercusión de la amortización de la
inversión por la corta vida de las instalaciones), y supone aún una
limitada aportación a la disponibilidad de recursos hídricos, si bien son
imprescindibles para resolver graves problemas locales de
abastecimiento147. Aportación que, por otra parte, en los últimos años
ha ido en aumento en determinadas zonas del sureste peninsular y que,
tras la derogación de las disposiciones del PHN sobre el trasvase del
Ebro, se prevé que aumenten de forma significativa en un futuro
inmediato148.
En un principio la Ley de Aguas de 1985 no regulaba ni esta actividad ni

la condición de las aguas resultantes149. Pese a que venía practicándose
ya en diversos puntos de nuestra geografía desde hacía más de una
década, parece ser que el Legislador de 1985 no alcanzó a ver la
importancia que la desalación podría tener en el futuro como fuente no
convencional de abastecimiento de aguas aptas para el consumo y uso
humano. La regulación general de esta actividad para todo el territorio
español va a adoptarse diez años después, por medio de una norma de
carácter reglamentario, el RD 1327/1995, de 28 de julio, sobre las
instalaciones de desalación de agua marina o salobre. Según dicho
reglamento se podía autorizar el desempeño de esta actividad a
particulares, Corporaciones locales o comunidades de usuarios que
pretendieran desalar agua del mar, pero sólo para su autoconsumo o
para prestar un servicio público de su competencia (art. 4); en el resto
de los casos esta actividad se llevaba a cabo en un régimen de concesión
(art. 3), lo que suponía la publificación de gran parte de esta actividad.
En dicho Real Decreto se declaraba, además, que las aguas resultantes
de la desalación se integraban en el ciclo hidrológico, conjuntamente con

las aguas continentales y las subterráneas renovables, “formando parte
del dominio público a los efectos de la aplicación de la Ley de Aguas”
(art. 2)150.
Con las reformas introducidas en 1999 en la Ley de Aguas se va a dar la

adecuada cobertura legal a la desalación, y su regulación va a estar
orientada a incentivar dicha actividad a fin de satisfacer las demandas de
este recurso en cuencas o zonas hidrológicamente deficitarias. Para ello
se modifica el art. 2 LA, ampliando los elementos que componen el
dominio público hidráulico para incluir en el mismo, como supuesto (e),
las “aguas procedentes de la desalación de agua de mar, una vez que
fuera de la planta de producción se incorporen a cualquiera de los
elementos señalados en los apartados anteriores”. Y se introduce,
además, un nuevo capítulo en el Título I de la Ley (Capítulo V, De las
aguas procedentes de la desalación), con un único artículo, el 12 bis
(ahora art. 13 TRLA), en el que se regulan los elementos esenciales de la
actividad de desalación del agua de mar.
Con el fin de fomentar la desalación, el art. 13 TRLA la regula como

actividad libre que puede desarrollar “cualquier persona física o jurídica”,
si bien para ello es preciso que obtenga previamente las
correspondientes autorizaciones administrativas respecto a los vertidos
que procedan, a las condiciones de incorporación al dominio público
hidráulico de las aguas desaladas y a los requisitos de calidad, según los
usos a los que se destine el agua. Además, es necesario contar con las
autorizaciones y concesiones demaniales que sean precisas de acuerdo
con la Ley 22/1988 de Costas151, y aquellas otras que procedan
conforme a la legislación sectorial aplicable si a la actividad de desalación
se asocian otras actividades industriales reguladas, así como las
derivadas de los actos de intervención y uso del suelo. Se supera así el
sistema concesional establecido con carácter principal en el Real Decreto
1327/1995.
En segundo lugar, y con el mismo fin, en esta nueva regulación las aguas
desaladas del mar no pasan a integrarse de forma automática e
incondicional en el dominio público hidráulico del Estado: conforme a la
redacción recibida por el apartado (e) del art. 2, las aguas procedentes
de la desalación de agua de mar solamente pasarán a formar parte del
mismo cuando sean incorporadas a uno de los elementos enumerados en
el art. 2 como pertenecientes al mismo. En definitiva, en tanto en cuanto
las aguas marinas desaladas no entren en contacto con uno de esos
elementos no serán parte del demanio público hidráulico del Estado y
podrán, por tanto, integrarse en el tráfico jurídico privado152.
V. LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DEL AGUA.
El Título II del Texto Refundido de la Ley de Aguas, “De la Administración

pública del agua”, contiene un primer capítulo sobre los principios

generales aplicables a dicha Administración, y dos capítulos más en los
que se regulan el Consejo Nacional del Agua -como Órgano consultivo y
de participación de ámbito nacional-, y los Organismos de cuenca -
responsables de la planificación, gestión y protección del dominio público
hidráulico-. Pese a definirse como “corporaciones de derecho público”
encontramos fuera de este Título la regulación de las comunidades de
usuarios -que se ubica en el Título IV, dedicado a la utilización del
dominio público hidráulico- y que analizaremos también este apartado.
También se prestará aquí especial atención a los mecanismos de
cooperación y coordinación funcional entre las distintas Administraciones
implicadas en la gestión y protección de las aguas -que se han visto
notablemente reforzadas con la Ley 46/1999-, y a las novedades
introducidas a raíz de la ejecución de la Directiva marco de aguas en
nuestro ordenamiento, que van a suponer la creación de las
denominadas “demarcaciones hidrográficas” y de los “Comités de
Autoridades Competentes” dentro de los organismos cuenca, así como la
inserción de nuevas disposiciones para fomentar una administración del
agua más transparente y participativa.
1. Principios generales.
El art. 14 TRLA consagra los “Principios rectores de la gestión en materia

de aguas”. Principios entre los cuales encontramos algunos que van a
perfilar directamente los rasgos esenciales de la organización de la
Administración hidráulica en nuestro país: unidad de gestión,
desconcentración, descentralización, coordinación, eficacia, participación
de los usuarios y respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica.
Ya se ha tratado en un apartado precedente la importante cuestión de la

distribución de competencias, conforme a lo dispuesto por la
Constitución, entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia
de aguas, y los entrecruzamientos y conflictos de competencias que
pueden producirse debido a que el agua es soporte físico de múltiples
actividades sobre las que se proyectan diversos títulos competenciales
tanto del Estado como de las Comunidades Autónomas. Cuestiones estas
que hay que tener presentes para abordar la organización de la
Administración del agua en España y a cuya exposición en el apartado
III.1 nos remitimos. No obstante, conviene precisar en este punto que la
distribución de competencias que deriva de la Constitución se va a
concretar y perfilar en la Ley de Aguas de 1985 sobre la base del
principio de unidad de gestión de cada cuenca hidrográfica en los
términos que se exponen a continuación.
La “cuenca hidrográfica” fue definida en el art. 14 LA de 1985 como “el

territorio en el que las aguas fluyen al mar a través de una red de cauces
secundarios que convergen en un cauce principal único”; definición que
se ha visto modificada ligeramente por la Ley 62/2003 para transponer
literalmente la establecida en la Directiva marco de aguas, en esencia

similar pero algo más detallada, y que encontramos ahora en el art. 16
TRLA: “la superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su
totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y eventualmente lagos
hacia el mar por una única desembocadura, estuario o delta”. Sobre el
principio de unidad de cuenca, así concebida, la Ley de Aguas va a
precisar las funciones que ejercerá el Estado en “las cuencas que
excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad Autónoma” o
cuencas “intercomunitarias”, y que, conforme al que ahora es el art. 17
TRLA, serán fundamentalmente las siguientes: a) la planificación
hidrológica y la realización de los planes estatales de infraestructuras
hidráulicas o cualquier otro estatal que forme parte de aquéllas; b) la
adopción de las medidas precisas para el cumplimiento de los acuerdos y
Convenios internacionales en materia de aguas; c) el otorgamiento de
concesiones referentes al dominio público hidráulico en las cuencas
hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad
Autónoma; y d) el otorgamiento de autorizaciones referentes al dominio
público hidráulico, así como la tutela de éste, en las cuencas
hidrográficas que excedan del ámbito territorial de una sola Comunidad
Autónoma (cuya tramitación podrá ser, no obstante, encomendada a las
Comunidades Autónomas).
La Ley de Aguas también establece las bases que han de respetar las
Comunidades Autónomas cuando, conforme a sus Estatutos de
Autonomía, ejerzan competencias sobre el dominio público hidráulico “en
cuencas hidrográficas comprendidas íntegramente dentro de su territorio”
o “intracomunitarias”. En virtud del que ahora es el art. 18 TRLA -sobre el
“Régimen jurídico básico aplicable a las Comunidades Autónomas”- dichas
bases son dos: a) la aplicación de los principios rectores de la gestión en
materia de aguas recogidos en el 14 TRLA; y b) la representación de los
usuarios en los órganos colegiados de la Administración hidráulica, que
no deberá ser inferior al tercio de los miembros que los integren153.
La utilización por el Legislador de la cuenca hidrográfica como unidad de

gestión con el fin de delimitar territorialmente las competencias del
Estado y de las Comunidades Autónomas fue aceptada por el Tribunal
Constitucional como conforme con lo establecido en el art. 149.1.22 CE.
Tal y como argumentó el Alto Tribunal, “el criterio de la cuenca
hidrográfica como unidad de gestión permite una administración
equilibrada de los recursos hidráulicos que la integran, en atención al
conjunto de intereses afectados los cuales, cuando la cuenca se extiende
al territorio de más de una Comunidad Autónoma, son manifiestamente
supracomunitarios”; para reforzar esta idea el Tribunal Constitucional
recordó, además, los principios que se incluyen en la Carta Europea del
Agua de 1967 -en la que se declara que “el agua no tiene fronteras”
(punto 12) y, en concreto, que “la administración de los recursos
hidráulicos debiera encuadrarse más bien en el marco de las cuencas
naturales que en el de las fronteras administrativas y políticas” (punto

11)-, e invocó, asimismo, la experiencia de gestión de estos recursos en
nuestro país, articulada en torno a la unidad de cada cuenca, desde que
se adoptó una concepción global de la política hidráulica154.
Por otra parte, la Administración del agua, vertebrada territorialmente

sobre la base de la distinción entre las cuencas hidrológicas
intercomunitarias e intracomunitarias, no sólo va a responder al principio
de descentralización político-territorial sino que, como veremos en los
siguientes apartados, va a quedar en manos de entes públicos
instrumentales, especializados en la planificación, gestión y protección de
este recurso -los Organismos de cuenca-, respondiendo así también al
principio de descentralización funcional, y cuya organización interna se
articula conforme al principio de desconcentración de competencias entre
órganos jerárquica, funcional y espacialmente organizados.
En cuanto a los principios de participación y coordinación, la Ley de

Aguas va a establecer en la Administración hidráulica de competencia
estatal órganos de composición mixta, en los que se van a integrar,
participando en el ejercicio de sus funciones, representantes de la
Administración general del Estado, de las Comunidades Autónomas y de
los Entes Locales155, así como de los usuarios de las aguas. Dichos
órganos se conciben como foro de encuentro, participación y cooperación
de los distintos interesados en la gestión del agua, así como de las
diversas Administraciones entre las que es necesario establecer vías de
la cooperación y coordinación para evitar disfunciones y conflictos en el
ejercicio de sus respectivas competencias que puedan afectar a la
ordenación, gestión y protección del dominio público hidráulico. La
coordinación, cooperación y participación de carácter orgánico va a
cobrar, en definitiva, un especial relieve en nuestra Administración
hidráulica tal y como se detalla a continuación. No obstante, también se
han establecido importantes cauces de cooperación interadministrativas
de carácter funcional, así como vías de información y participación del
público en general (y no ya sólo de los usuarios), y subsiste, asimismo,
una figura de autoadministración típica en nuestro Derecho de Aguas -las
comunidades de usuarios- que serán igualmente objeto de atención en
los siguientes apartados.
2. El Consejo Nacional del Agua.
El art 19 TRLA regula el Consejo Nacional del Agua como órgano

consultivo superior en la materia, en el que, junto con la Administración
del Estado y la de las Comunidades Autónomas, están representados
también los Entes Locales a través de la asociación de ámbito estatal con
mayor implantación156, los Organismos de cuenca, así como las
organizaciones profesionales y económicas más representativas, de
ámbito nacional, relacionadas con los distintos usos del agua. Su
composición y estructura orgánica se precisa en el RAPA157.

Conforme al art. 20 TRLA, a este órgano compete informar, con carácter
preceptivo pero no vinculante, el proyecto del Plan Hidrológico Nacional
(antes de su aprobación por el Gobierno para su remisión a las Cortes),
los planes hidrológicos de cuenca (antes de su aprobación por el
Gobierno), y los planes y proyectos de interés general de ordenación
agraria, urbana, industrial y de aprovechamientos energéticos o de
ordenación del territorio en tanto afecten sustancialmente a la
planificación hidrológica o a los usos del agua (y, aunque no se precisa
expresamente en el art. 20 TRLA, se entiende que ha de informar
también todos los proyectos de modificación de dichos planes);
informará, asimismo, sobre las cuestiones comunes a dos o más
Organismos de cuenca en relación con el aprovechamiento de recursos
hídricos y demás bienes del dominio público hidráulico; por último, con la
Ley 62/2003 se ha añadido un nuevo supuesto relacionado con la tutela
de la calidad de las aguas: informará los proyectos de las disposiciones
de carácter general de aplicación en todo el territorio nacional relativas a
la protección de las aguas y a la ordenación del dominio público
hidráulico.
Además, en su calidad de órgano consultivo deberá emitir informe sobre

todas aquellas cuestiones relacionadas con el dominio público hidráulico
que pudieran serle consultadas por el Gobierno o por los órganos
ejecutivos superiores de las Comunidades Autónomas, y puede proponer
a las Administraciones y organismos públicos las líneas de estudio e
investigación para el desarrollo de las innovaciones técnicas en lo que se
refiere a la obtención, empleo, conservación, recuperación, tratamiento
integral y economía del agua.
El Consejo Nacional del Agua puede actuar en Pleno o en Comisión

Permanente, y el Pleno puede acordar la constitución de Comisiones
Especiales para el estudio e informe de los asuntos que decida
encomendarle. Por lo que se refiere al régimen de las deliberaciones y
acuerdos que adopte el Consejo Nacional del Agua, en Pleno o en
algunas de sus Comisiones, el art. 19 RAPA remite a la Ley de
Procedimiento Administrativo (remisión que hoy hay que entender hecha
a las disposiciones sobre el funcionamiento de órganos colegiados de la
Ley 30/1992 del Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común).
3. Los Organismos de cuenca.
Conforme a los principios de unidad de gestión, descentralización y

respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica, los Organismos de cuenca
van a ser las únicas Administraciones encargadas de la gestión del agua
en cada cuenca o grupos de pequeñas cuencas hidrográficas158. En las
cuencas intercomunicarias o de competencia estatal la Ley de Aguas los
denomina Confederaciones Hidrográficas (que son los Organismos de
cuenca en los que se concentra este apartado). En cuanto a las cuencas

intracomunitarias nos limitaremos a recordar aquí que, según dispone
Disposición a 2” del TRLA, las funciones que la Ley atribuye a los
Organismos de cuenca serán ejercidas por las Administraciones
hidráulicas de las Comunidades que, en su propio territorio y en virtud de
sus estatutos de autonomía, ejerzan competencias sobre el dominio
público hidráulico. En esos casos corresponde a las Comunidades
Autónomas diseñar la estructura de dichas Administraciones -si bien
deberán respetar en todo caso limitaciones básicas impuestas por la Ley
de Aguas estatal en aras del principio de participación159-, las cuales
han recibido en la legislación autonómica las más diversas
denominaciones (“Instituto Balear del Agua y la Energía”, “Agencia
Catalana del Agua”, Aguas de Galicia o, en Canarias, “Consejos Insulares
de Aguas”).
La articulación de la Administración del agua sobre la base de la cuenca

hidrográfica como ámbito de unidad de gestión no es una novedad
introducida por la Ley de Aguas de 1985, sino que en España se remonta
a principios del siglo XX, siendo ésta una de las más importantes
aportaciones hechas por el Derecho español en materia de gestión de las
aguas. Tal y como ha puesto de relieve la doctrina, las Confederaciones
Hidrográficas actuales tienen sus raíces en las Conferencias Sindicales
Hidrográficas, creadas durante la dictadura de Primo de Rivera por Real
Decreto-Ley de 5 de marzo de 1926160: éstas se configuraron como
personas jurídicas descentralizadas del Estado (si bien sometidas a su
acción fiscalizadora), y con un amplio margen de autonomía funcional,
con la finalidad de concentrar en sus manos todas las actividades e
intereses relativos a la gestión de las aguas sobre la base territorial de la
cuenca de un “río principal”161. Sus funciones primordiales iban a ser la
formación de un plan de aprovechamiento de todos los recursos de la
cuenca para su gestión integrada y conjunta, así como la ejecución y
explotación de las obras hidráulicas necesarias, con la participación de
los usuarios; uno de sus rasgos más notables era, precisamente, el de su
carácter participativo, estando representados proporcionalmente todos
los sectores de usuarios de las aguas en algunos de sus órganos. La idea
original con la que vieron la luz las Confederaciones fue posteriormente
debilitándose hasta convertirse en organismos autónomos del Estado
encargados meramente de las tareas de ejecución, construcción y
explotación de obras hidráulicas; proceso que culminó con la creación de
las Comisarías de Aguas, por Decreto de 8 de octubre de 1959, como
órganos sin personalidad jurídicas propia y dependientes
jerárquicamente del Ministerio de Obras Públicas, que van a asumir en
cada cuenca las funciones ejecutivas sobre el otorgamiento de
concesiones, autorizaciones, deslinde y policía de aguas. Las
Confederaciones fueron perdiendo, asimismo, su condición de órganos de
carácter participativo, consolidándose su nueva condición burocrática con
el Decreto 1348/1962 que las clasificó como organismos autónomos
sometidos a la Ley de Entidades Estatales Autónomas de 1958.
Posteriormente, y por Real Decreto 1097/1977, las Confederaciones van

a ser catalogadas como organismos autónomos de carácter “comercial”
(en vez de “administrativo”), conforme a las categorías establecidas en la
Ley General Presupuestaria de 1977. Calificación que, como ha puesto de
relieve la doctrina, no guardaba relación con las funciones materiales
ejercidas por las Confederaciones, siendo su única explicación la de
permitirlas beneficiarse del régimen económico y presupuestario más
flexible que, como contraposición al de los organismos autónomos
administrativos, se aplicaba a los de carácter comercial162.
Tras la aprobación de la Constitución de 1978 se invierte este proceso a

favor de la recuperación del carácter participativo de las Confederaciones
y del fortalecimiento de sus competencias: con el Real Decreto
2419/1979 se va a modificar la composición de las Confederaciones con
el fin de potenciar en su seno el principio de participación, y poco antes
de la aprobación de la Ley de Aguas de 1985 se suprimen por Real
Decreto 1821/1985 las Comisarías de Aguas, traspasándose sus
funciones a las Confederaciones. Proceso que va a culminar con la Ley de
Aguas de 1985, con la que las Confederaciones se consolidan como los
únicos organismos que administran el agua en las cuencas hidrográficas
de competencia estatal.
La regulación general de las Confederaciones Hidrográficas está recogida,

en la actualidad, en el Título II del Texto Refundido de la Ley de Aguas
(arts. 21 a 39). El Real Decreto 927/1988 por el que se aprueba el
Reglamento de la Administración Pública del Agua y de la Planificación
Hidrológica (RAPA), aprobado precisamente en desarrollo de los Títulos II
y III de la Ley de Aguas de 1985, va a precisar los detalles relacionados
con las funciones y órganos de gobierno y de administración de tales
Organismos, así como de su hacienda y su patrimonio163, si bien en
estos momentos está pendiente de la revisión necesaria para responder
debidamente a las modificaciones que la Ley de Aguas ha sufrido en los
últimos años. Además, en ejecución del art. 20.3 LA (art. 22.3 del TRLA)
-según el cual el ámbito territorial de las Conferederaciones
“comprenderá una o varias cuencas hidrográficas indivisas con la sola
limitación derivada de las fronteras internacionales”- se aprobó el Real
Decreto 650/1987164 por el que se definieron los ámbitos territoriales de
los Organismos de cuenca (junto con el de los planes hidrológicos,
conforme al entonces art. 38.2 LA y ahora art. 40.2 TRLA). Finalmente,
los Reales Decretos 924 a 931/1989, de 21 de julio, concretaron dichas
disposiciones para cada una de las nueve Confederaciones que se han
establecido165.
El art. 20.1 LA de 1985 definió las Confederaciones hidrográficas como

“entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia y distinta
de la del Estado, adscritas a efectos administrativos al Ministerio de
Obras Públicas y Urbanismo y con plena autonomía funcional”. A la
sombra de esta definición, poco precisa, los Decretos constitutivos de
cada una de las Confederaciones mantuvieron su calificación como

organismos autónomos comerciales, lo cual resultaba manifiestamente
inadecuada a la luz de las funciones que les encomienda la Ley y que
exponemos a continuación. Esta situación fue subsanada finalmente por
la Ley 46/1999, que modificó el que ahora es el art. 22 TRLA para
calificar a las Confederaciones como “organismos autónomos de los
previstos en el artículo 43.1.a) de la Ley 6/1997, de 14 de abril, de
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado,
adscritos, a efectos administrativos, al Ministerio de Medio
Ambiente”166. Como tales organismos autónomos, sus actos y
resoluciones ponen fin a la vía administrativa (artículo 22.2 del Texto
Refundido de la Ley de Aguas).
Las Confederaciones tienen atribuidas funciones de planificación,

administración y fomento. Tal y como se precisa en el art. 23 TRLA les
compete: a) la elaboración del plan hidrológico de cuenca, así como su
seguimiento y revisión para su posterior aprobación por el Gobierno; b)
la administración y control del dominio público hidráulico; c) la
administración y control de los aprovechamientos de interés general o
que afecten a más de una Comunidad Autónoma; d) el proyecto, la
construcción y explotación de las obras realizadas con cargo a los fondos
propios del organismo, y las que les sean encomendadas por el Estado;
e) las que se deriven de los convenios con Comunidades Autónomas,
Corporaciones Locales y otras entidades públicas o privadas, o de los
suscritos con los particulares. Para desempeñar tales funciones tienen,
entre otros, los siguientes cometidos: el otorgamiento de autorizaciones
y concesiones referentes al dominio público hidráulico (salvo las relativas
a las obras y actuaciones de interés general del Estado, que
corresponderán al Ministerio de Medio Ambiente); la inspección y
vigilancia del cumplimiento de las condiciones de concesiones y
autorizaciones relativas al dominio público hidráulico; la realización de
aforos, estudios de hidrología, información sobre crecidas y control de la
calidad de las aguas; el estudio, proyecto, ejecución, conservación,
explotación y mejora de las obras incluidas en sus propios planes, así
como de aquellas otras que pudieran encomendárseles; la definición de
objetivos y programas de calidad de acuerdo con la planificación
hidrológica; la realización de planes, programas y acciones que tengan
como objetivo una adecuada gestión de las demandas, a fin de promover
el ahorro y la eficiencia económica y ambiental de los diferentes usos del
agua mediante el aprovechamiento global e integrado de las aguas
superficiales y subterráneas: y la prestación de toda clase de servicios
técnicos relacionados con el cumplimiento de sus fines específicos y,
cuando les fuera solicitado, el asesoramiento a la Administración General
del Estado, Comunidades Autónomas, Corporaciones Locales y demás
entidades públicas o privadas, así como a los particulares (arts. 24
TRLA)167.
Con la creación por acuerdo del Consejo de Ministros de sociedades

estatales para la construcción, explotación o ejecución de obra pública

hidráulica -reguladas por la Ley 16/1996, y que analizaremos en más
detalle el apartado dedicado a las obras públicas hidráulicas- se va a
sustraer a las Confederaciones una competencia que habían venido
desempeñando tradicionalmente y sin interrupción desde su creación. Tal
y como ha señalado A. FANLO LORAS, la sujeción de las Confederaciones
Hidrográficas al régimen común de los organismos autónomos, que
encaja bien con las tareas típicamente administrativas que desempeñan
(planificación y administración de las aguas), podía implicar, sin
embargo, un cierto encorsetamiento en relación la actividad inversora de
las mismas168. Encorsetamiento que se va a soslayar con la creación de
estas sociedades, que asumen las tareas relacionadas con la
construcción y explotación de las obras públicas y que van a desarrollar
su actividad en régimen de Derecho privado. Pese a que el art. 23.2
TRLA prevé mecanismos para que las Confederaciones puedan participar
en el capital -y por tanto, en el control- de tales sociedades estatales169,
la creación de estas últimas implica, en definitiva, que las competencias
de los Organismos de cuenca pueden verse reducidas esencialmente a
las de planificación, gestión y protección de las aguas, de forma que
deberán concentrar sus esfuerzos en dichas tareas.
Independientemente de los resultados que esta nueva fórmula pueda

arrojar en el futuro en cuanto a la adecuada gestión de la construcción y
explotación de las obras públicas hidráulicas, es de esperar que este
cambio se aproveche, en todo caso, para emprender el necesario
refuerzo que precisa la ejecución de las funciones encomendadas a las
Confederaciones en relación con la protección del dominio público
hidráulico y, en especial, de la calidad de las aguas, así como para
responder eficazmente a las nuevas exigencias en materia de
planificación y programación que implica la ejecución de la Directiva
marco de aguas. Cambios que deberán ir acompañados de la necesaria
adecuación en medios y de mentalidad para pasar definitivamente de
una política hidráulica que hasta ahora ha estado basada
fundamentalmente en la gestión de los oferta de agua (mediante el
fomento las obras hidráulicas para aumentar la disponibilidad de este
recurso, potenciando su consumo en usos productivos y
fundamentalmente en el regadío, responsable de aproximadamente el
80% del consumo del agua en nuestro país), a una política hidráulica que
empiece a situar su centro de gravedad en la gestión de la demanda
(basada en potenciar el ahorro y el uso más eficiente del agua), así como
en su gestión ambiental, para conservar, proteger y mejorar de la
calidad del medio ambiente, y promover la utilización prudente y racional
de los recursos naturales170.
Por lo que se refiere a la organización de las Confederaciones, se va a

distinguir entre: (i) órganos de Gobierno (la Junta de Gobierno y el
Presidente); (ii) órganos de gestión en régimen de participación (la
Asamblea de Usuarios, la Comisión de Desembalse, las Juntas de
Explotación y las Juntas de obras); y (iii) órgano de participación y

planificación (el Consejo del Agua de la demarcación, denominado antes
de la Ley 62/2003 Consejo del Agua de la cuenca). Con la Ley 62/2003
se va a introducir, además, un nuevo “órgano para la cooperación”,
creado específicamente para actuar en el marco de las obligaciones
establecidas por la Ley para la protección de las aguas: el “Comité de
Autoridades Competentes”. Salvo en el Comité de Autoridades
Competentes, formado únicamente por representantes de las
Administraciones estatal, autonómica y local, veremos como en los
demás órganos de carácter colegiado van a estar representados los
intereses de los usuarios; además, en las Juntas de Gobierno y en los
Consejos del Agua de las demarcaciones se integrarán, asimismo,
representantes de las Comunidades Autónomas y de los Entes Locales
cuyos territorios formen parte total o parcialmente de la cuenca
hidrográfica en cuestión:
1º) Los Presidentes de los Organismos de cuenca son los órganos

unipersonales de gobierno de las Confederaciones, nombrados y cesados
por el Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de Medio Ambiente.
Entre sus funciones figuran las siguientes: la representación legal del
organismo, la presidencia de la Junta de Gobierno y de los otros órganos
colegiados, el desempeño de la superior función directiva y ejecutiva del
organismo, y el control de los órganos colegiados del Organismo de
cuenca (estando legitimado para impugnar ante la Jurisdicción
Contencioso-administrativa los actos y acuerdos de éstos que puedan
constituir infracción de Leyes o no se ajusten a la planificación
hidrológica). Tal y como precisa el art. 33 del RAPA, también les compete
el ejercicio de cualquier otra función de la Confederación que no esté
expresamente atribuida a otro órgano, así como -en el marco de su
función directiva- ordenar la ejecución de los acuerdos de la Junta de
Gobierno y de los demás órganos colegiados que preside, otorgar las
concesiones y autorizaciones de aprovechamiento del dominio público
hidráulico y las autorizaciones relativas al régimen de policía de aguas y
cauces (salvo las que competa al Ministerio de Medio Ambiente), aplicar
las normas del RDPH en materia de policía de aguas y sus cauces, y
resolver los recursos administrativos que se deduzcan contra las
resoluciones de las Comunidades de Usuarios y del propio Organismo de
cuenca (con la excepción de los que correspondan por su contenido a la
Junta de Gobierno del Organismo o al Ministerio de Medio Ambiente).
2º) La Junta de Gobierno de cada Organismo está compuesta por un

Presidente, que será el del Organismo de cuenca, dos Vicepresidentes (el
primero será elegido por las Comunidades Autónomas incorporadas al
Organismo de cuenca), y un número de vocales en los que estarán
representados órganos de la Administración General del Estado, los
usuarios, las Comunidades Autónomas y las provincias conforme a los
umbrales o criterios fijados en el art. 27 TRLA, y que se ha determinado
en cada caso por los Decretos constitutivos de los Organismos de
cuenca. Las competencias de las Juntas de Gobierno se han visto

notablemente incrementadas por la Ley 46/1999, fortaleciendo así su
posición frente a la Presidencia171. A la Junta de Gobierno le
corresponde ahora, entre otras, las siguientes funciones: aprobar los
planes de actuación del organismo172; elaborar la propuesta de
presupuesto y conocer la liquidación de los mismos; acordar, en su caso,
las operaciones de crédito necesarias para finalidades concretas relativas
a su gestión, así como para financiar las actuaciones incluidas en los
planes de actuación, con los límites que reglamentariamente se
determinen; adoptar los acuerdos que correspondan en el ejercicio de las
funciones atribuidas en el art. 23 TRLA a los Organismos de cuenca173,
así como los relativos a los actos de disposición sobre el patrimonio de
los Organismos de cuenca; aprobar las modificaciones sobre la anchura
de las zonas de servidumbre y de policía de los márgenes de los cauces;
declarar acuíferos sobreexplotados o en riesgo de estarlo y determinar
los perímetros de protección de los acuíferos, aprobar las medidas de
carácter general contempladas en el artículo 55 TRLA en relación con el
régimen de explotación de los embalses establecidos en los ríos y de los
acuíferos subterráneos, y adoptar las medidas para la protección de las
aguas subterráneas frente a intrusiones de aguas salinas a que se refiere
el artículo 99 TRLA; imponer, cuando el interés general lo exija, la
constitución de los distintos tipos de comunidades y juntas centrales de
usuarios, y establecer en su defecto las ordenanzas de las mismas;
aprobar criterios generales para la determinación de las indemnizaciones
por daños y perjuicios ocasionados al dominio público hidráulico, de
acuerdo con el artículo 118 TRLA, y proponer al Consejo del Agua de la
demarcación la revisión del plan hidrológico correspondiente (art. 28
TRLA).
3º) Por lo que respecta a los órganos de gestión en régimen de

participación, hay que comenzar advirtiendo que su denominación
resulta equívoca puesto que, tal y como ha señalado la doctrina, en
realidad son órganos auxiliares o de apoyo de los órganos de gobierno
que sólo tienen facultad de propuesta o de informe no vinculante,
recayendo la decisión última en los órganos de gobierno174. Además,
estos órganos no son los únicos en los que va a haber representación y
participación de los usuarios (también la hay, como ya hemos señalado,
en la Junta de Gobierno y en el Consejo del Agua de la demarcación), si
bien es cierto que en ellos predomina claramente la representación de
los usuarios frente a la de las Administraciones públicas. Las funciones
de estos órganos son las siguientes: (i) las Juntas de Explotación,
integradas mayoritariamente por los usuarios y cuya composición y
funcionamiento se precisa en los arts. 40 a 44 RAPA, tienen como
función coordinar, respetando los derechos derivados de las
correspondientes concesiones y autorizaciones, la explotación de las
obras hidráulicas y de los recursos de agua de aquel conjunto de ríos,
río, tramo de río o unidad hidrogeológica cuyos aprovechamientos estén
especialmente interrelacionados; sus propuestas en el ámbito de sus
competencias se trasladarán al Presidente del Organismo de cuenca (art.

32 TRLA); (ii) la Asamblea de Usuarios, integrada por todos aquellos
usuarios que forman parte de las Juntas de Explotación, tiene por
finalidad coordinar la explotación de las obras hidráulicas y de los
recursos de agua en toda la cuenca, sin menoscabo del régimen
concesional y derechos de los usuarios (art. 31 TRLA); (iii) a la Comisión
de Desembalse, cuya composición y funcionamiento se regula en los
arts. 46 y 47 RAPA atendiendo al criterio de representación adecuada de
los intereses afectados, le compete deliberar y formular propuestas al
Presidente del organismo sobre el régimen adecuado de llenado y
vaciado de los embalses y acuíferos de la cuenca, atendidos los derechos
concesionales de los distintos usuarios (art. 33 TRLA); (iv) en cuanto a
las Juntas de Obras, en las que participarán los usuarios conforme a lo
dispuesto en el art. 51 RAPA, son órganos colegiados que podrán ser
constituidos por la Junta de Gobierno, a petición de los futuros usuarios
de una obra ya aprobada, a fin de que estén directamente informados
del desarrollo e incidencias de dicha obra (art. 34 TRLA).
4º) El órgano de planificación de cada Confederación va a ser el Consejo

del Agua de la demarcación (denominado antes de la Ley 62/2003
Consejo del Agua de la cuenca). En sus manos se deja la elaboración de
los planes hidrológicos. Al Consejo del Agua de la demarcación compete
promover la información, consulta y participación pública en el proceso
planificador, y elevar al Gobierno, a través del Ministerio de Medio
Ambiente, el plan hidrológico de la cuenca y sus ulteriores revisiones.
Asimismo, podrá informar las cuestiones de interés general para la
demarcación y las relativas a la protección de las aguas y a la mejor
ordenación, explotación y tutela del dominio público hidráulico. Las
Comunidades Autónomas cuyo territorio forme parte total o parcialmente
de una demarcación hidrográfica y que se incorporen al Consejo del Agua
correspondiente tienen así la oportunidad participar en la elaboración de
la planificación hidrológica y en las demás funciones del mismo. La
composición del Consejo del Agua se establece mediante Real Decreto
aprobado por el Consejo de Ministros, ajustándose a las directrices
establecidas en el art. 36 TRLA (en el cual se exige que estén
representados diversos Ministerios de la Administración General del
Estado, los servicios técnicos del Organismo de cuenca, los servicios
periféricos de Costas del Ministerio de Medio Ambiente cuyo territorio
coincida total o parcialmente con el de la demarcación hidrográfica, cada
Autoridad Portuaria y Capitanía Marítima afectadas por el ámbito de la
demarcación hidrográfica175, las Comunidades Autónomas que
participen en el Consejo de Gobierno, las entidades locales cuyo territorio
coincida total o parcialmente con el de la cuenca, los usuarios y
asociaciones y organizaciones de defensa de intereses ambientales,
económicos y sociales relacionados con el agua)176.
5º) El último órgano que forma parte de las Confederaciones

Hidrográficas es el Comité de Autoridades Competentes un órgano de
cooperación interadministrativa recientemente creado por la Ley 62/1999

con el fin de facilitar la ejecución de la Directiva marco en nuestro Estado
por “demarcaciones hidrográficas” que, por su novedad, así como por las
particularidades que presenta, se analiza de forma independiente en el
siguiente apartado.
En relación con la composición mixta de los órganos colegiados de las

Confederaciones que acabamos de examinar, conviene apuntar, para
finalizar, que precisamente en aquellos más importantes por tener
competencias decisorias y de planificación -la Junta de Gobierno y el
Consejo del Agua- predomina la representación estatal: se reserva a
órganos unipersonales o personal técnico de las Confederaciones, y a
representantes de diversos órganos de la Administración General del
Estado, un número de miembros que va a garantizar la preeminencia
estatal. No ocurre así, sin embargo, en los denominados órganos de
gestión en régimen de participación, en los que la representación de los
usuarios es mayoritaria pero que, como ya hemos advertido, sólo tienen
competencia para elevar propuestas no vinculantes a los órganos de
gobierno. Y tampoco es ese el caso del Comité de Autoridades
Competentes, en el que se establece la paridad entre los representantes
de órganos estatales y de las Comunidades Autónomas. Por otra parte, y
a través del desarrollo reglamentario que le compete, también se reserva
a la Administración del Estado el poder de determinar, dentro de las
directrices establecidas en las disposiciones del TRLA, la composición
definitiva de estos órganos.
4. Novedades introducidas con motivo de la ejecución de la

Directiva marco de aguas: las demarcaciones hidrográficas y el
Comité de Autoridades Competentes de los Organismos de
cuenca.
Tal y como ya advertimos en el apartado III.3, con motivo de la

transposición de la Directiva marco de aguas la Ley 62/2003 va a
ampliar el ámbito de aplicación del TRLA, en lo que a tutela de la calidad
y del buen estado ecológico de las aguas se refiere, más allá de las
aguas continentales, para abarcar también aguas costeras177, cuya
calidad depende en gran medida de la cantidad y calidad de los aportes
de agua dulce de los ríos. Y en ejecución de la misma Directiva también
se va a crear en el art. 16 bis TRLA la figura de “demarcación
hidrográfica”, definida como “la zona terrestre y marina compuesta por
una o varias cuencas hidrográficas vecinas y las aguas de transición,
subterráneas y costeras asociadas a dichas cuencas”. Para abarcar la
protección de todas esas aguas, desde las continentales a las costeras, la
demarcación hidrográfica se configura como “la principal unidad a efectos
de la gestión de cuencas” (apartado 4º del art. 16 bis), incluyendo en su
ámbito, por tanto, las aguas costeras asociadas a las cuenca178. Se
constituye, en definitiva, como el nuevo espacio administrativo en el que
se aplican las normas de protección de las citadas aguas, y que se
superpone al criterio tradicionalmente utilizado en nuestro Derecho para

delimitar el ámbito territorial de gestión administrativa de las aguas: la
cuenca hidrográfica. Además, el ámbito de los planes hidrológicos se va a
extender, en consecuencia, para abarcar también las zonas marinas y las
aguas costeras (art. 42 TRLA). Y todo ello, según el apartado 4 del art.
16 bis), “sin perjuicio del régimen específico de protección del medio
marino que pueda establecer el Estado”.
Nótese que, conforme a nuestro ordenamiento, las denominadas “aguas

costeras” están sometidas a un régimen jurídico diferente al de las aguas
continentales: las aguas marinas no se integran en el dominio público
hidráulico, sino en el dominio público marítimo-terrestre, que se rige por
la Ley 22/1988 de Costas; y, por lo que respecta a la distribución de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, en las
cuestiones directamente relacionadas con la protección del medio
ambiente marino (y, entre ellas, la de la calidad de sus aguas), va a regir
el art. 149.1.23 CE, según el cual compete al Estado adoptar la
legislación básica y las Comunidades Autónomas las normas de
desarrollo o normas adicionales de protección, así como la competencia
de ejecución y gestión. En consecuencia, corresponde a las Comunidades
Autónomas autorizar los vertidos desde la costa al mar, tal y como
declaró el Tribunal Constitucional en su Sentencia 149/1991179. No
obstante, cuando se trata de la contaminación que pueden originarse
desde los buques, plataformas fijas y otras instalaciones situadas en
zonas en las que España ejerce soberanía, el art. 6 de la Ley 27/1992 de
Puertos del Estado y de la Marina Mercante integra tales actividades
dentro del ámbito de “marina mercante”, que el art. 149.1.20 atribuye a
la competencia exclusiva del Estado, opción ésta que el Tribunal
Constitucional ha confirmado como constitucional en su Sentencia
40/1998180 sobre la Ley de Puertos. Por consiguiente, en las
demarcaciones hidrográficas van a confluir distintas Administraciones y,
dentro de éstas, distintos órganos con responsabilidad en la gestión y
protección de las aguas continentales y costeras: las Confederaciones
Hidrográficas -en lo que a las aguas continentales de las cuencas
intercomunitarias se refiere- y los órganos de la Administración del
Estado competentes en materia de costas, de marina mercante y de
puertos de interés general; los órganos competentes en materia de
medio ambiente de las Comunidades Autónomas y los Organismos de
cuenca autonómicos en los casos de Comunidades Autónomas con
cuencas intercomunitarias; y, además, los Entes Locales, responsables
en materia de depuración de aguas residuales, y de autorizar la
construcción y funcionamiento de instalaciones cuya actividad puede
afectar a la calidad de las aguas.
Dado que la Directiva concibe la protección de las aguas continentales y

costeras a ellas asociadas como un todo, y lo organiza
administra-tivamente en torno a las demarcaciones hidrográficas, va a
ser preciso establecer mecanismos de cooperación y coordinación
efectivos entre todas estas Administraciones a fin de ejecutar

correctamente la Directiva. Con este fin, la Ley 62/2003 ha creado
dentro de los organismos de las cuencas intercomunitarias los Comités
de Autoridades Competentes, como órganos “para garantizar la adecuada
cooperación en la aplicación de las normas de protección de las aguas”
(art. 36 bis TRLA). Y, en el caso de demarcaciones hidrográficas de
cuencas intracomu-nitarias, exige a las Comunidades Autónomas que en
los organismos de esas cuencas se garantice el principio de unidad de
gestión de las aguas, la cooperación en el ejercicio de las competencias
que en relación con su protección ostenten las distintas Administraciones
públicas y, en particular, las que corresponden a la Administración
General del Estado en materia de dominio público marítimo terrestre,
portuario y de marina mercante (apartado 4º del art. 36 bis TRLA).
El Comité de Autoridades Competentes de la demarcación hidrográfica

tendrá como funciones básicas: a) favorecer la cooperación en el
ejercicio de las competencias relacionadas con la protección de las aguas
que ostenten las distintas Administraciones públicas en el seno de la
respectiva demarcación hidrográfica; b) impulsar la adopción por las
Administraciones públicas competentes en cada demarcación de las
medidas que exija el cumplimiento de las normas de protección de la Ley
de Aguas; c) proporcionar a la Unión Europea, a través del Ministerio de
Medio Ambiente, la información relativa a la demarcación hidrográfica
que se requiera, conforme a la normativa vigente.
La Ley especifica expresamente que la creación de este órgano “no

afectará a la titularidad de las competencias que en las materias
relacionadas con la gestión de las aguas correspondan a las distintas
Administraciones públicas, que continuarán ejerciéndose de acuerdo con
lo previsto en cada caso en la normativa que resulte de aplicación”.
Precisión que parece innecesaria por resultar evidente.
Por lo que se refiere a su composición, el Comité de Autoridades

Competentes estará integrado por los órganos de la Administración
General del Estado con competencias sobre el aprovechamiento,
protección y control de las aguas objeto de la Ley de Aguas, con un
número de representantes que no supere el de las Comunidades
Autónomas; por los órganos de las Comunidades Autónomas cuyo
territorio forme parte total o parcialmente de la demarcación hidrográfica
que tengan competencias sobre la protección y control de las aguas
objeto de esta Ley, con un representante por cada Comunidad
Autónoma; y por los Entes Locales cuyo territorio coincida total o
parcialmente con el de la demarcación hidrográfica, con competencias
sobre la protección y control de las aguas objeto de esta Ley,
representados en función de su población dentro de la demarcación a
través de las correspondientes federaciones territoriales de municipios.
La composición concreta de estos Comités deberá determinarse con
exactitud para cada demarcación por vía reglamentaria. Al igual que
ocurre con la determinación del ámbito territorial de las demarcaciones,

las autoridades competentes de cada demarcación deberán ser
comunicadas a la Comisión Europea, autoridades que en el caso de
España no son otras que las que representadas en el Comité de
Autoridades Competentes de los Organismos de cuenca.
5. La cooperación funcional entre las Confederaciones

Hidrográficas y las Administraciones de las Comunidades
Autónomas y de los Entes Locales.
La principal disposición del TRLA sobre cooperación funcional entre los

Organismos de cuenca y otras Administraciones públicas va a ser el art.
25 TRLA. El que antes fuera art. 23 LA de 1985 se limitaba, en un
principio, a insistir en la colaboración orgánica en los siguientes
términos: “Los Organismos de cuenca y las Comunidades Autónomas
podrán establecer una mutua colaboración en el ejercicio de sus
respectivas competencias, especialmente mediante la incorporación de
aquéllas a la Junta de Gobierno de dichos organismos, según lo
determinado en esta Ley”. Dejaba así abierta, junto a la cooperación
orgánica, posibles vías de cooperación funcional, pero sin precisarlas. La
Ley 46/1999 modificó dicho artículo (ahora art. 25 TRLA) para añadir
tres párrafos más, detallando los distintos mecanismos de cooperación
funcional que pueden establecerse entre los Organismos de cuenca, las
Comunidades Autónomas y los Entes Locales, que se centran en los
instrumentos convencionales y procedimentales que detallamos a
continuación:
1º) Se prevé, en primer lugar, la posibilidad de que se celebren

convenios de colaboración entre los organismos de las cuencas
intercomunitarias, las Comunidades Autónomas, las Administraciones
Locales y las Comunidades de usuarios para el ejercicio de sus
respectivas competencias, conforme a lo dispuesto en la legislación
vigente181.
2º) En segundo lugar, se establece el sometimiento de los expedientes

que tramiten los Organismos de cuenca en el ejercicio de sus
competencias sustantivas sobre la utilización y aprovechamiento del
dominio público hidráulico a informe previo de las Comunidades
Autónomas, para que manifiesten lo que estimen oportuno en materias
de su competencia, y en el plazo y supuestos que reglamentariamente se
determinen182. Al mismo trámite de informe se someterán los planes,
programas y acciones que adopten las Confederaciones que tengan como
objetivo una adecuada gestión de las demandas de agua, a fin de
promover el ahorro y la eficiencia económica y ambiental de los
diferentes usos mediante el aprovechamiento global e integrado de las
aguas superficiales y subterráneas. La Ley especifica que “las
autorizaciones y concesiones de los Organismos de cuenca sometidas a
dicho trámite de informe previo no estarán sujetas a ninguna otra
intervención ni autorización administrativa respecto al derecho a usar el

recurso, salvo que así lo establezca una Ley estatal”. Con esta previsión
se intenta poner freno a las exigencias de informes vinculantes o
autorizaciones que han proliferado en determinadas normas sectoriales
de las Comunidades Autónomas, y que, si bien se adoptan sobre la base
de títulos competenciales propios (como medio ambiente o pesca fluvial),
pueden llegar a obstaculizar o impedir el desempeño de actividades ya
autorizadas o el disfrute de usos otorgados por las Confederaciones
Hidrográficas en ejercicio de sus competencias conforme a la Ley de
Aguas. En dicha disposición se añade, no obstante, que ello será “sin
perjuicio de las autorizaciones o licencias exigibles por otras
Administraciones Públicas en relación a la actividad de que se trate o en
materia de intervención o uso de suelo”. Salvedad con la que el
Legislador estatal se manifiesta respetuoso con las competencias
asumidas por las Comunidades Autónomas que se ejerciten sin invadir
las de las Confederaciones Hidrográficas relacionadas con el derecho a
usar el agua. Estas disposiciones se hacen eco de la jurisprudencia en la
que el Tribunal Constitucional ha declarado inconstitucional disposiciones
de leyes autonómicas en las que se exigía una autorización
independiente por parte de la Comunidad Autónoma, sin articulación
alguna con las competencias del Organismo de cuenca, sobre cuestiones
directamente relacionadas con la gestión del dominio público
hidráulico183. No obstante, y tal y como ha analizado en detalle A.
FANLO LORAS, no siempre va a ser sencillo distinguir cuándo estamos
ante una autorización o licencia regulada por una Comunidad Autónoma
que duplica ilegítimamente la autorización o concesión demanial
otorgada por el Organismo de cuenca, o cuándo ante una autorización
complementaria necesaria y legítima en ejercicio de sus propias
competencias (particularmente en materias como la adopción de
medidas adicionales de protección del medio ambiente o la pesca
fluvial)184.
3º) En tercer lugar, se prevé el sometimiento de los actos y planes que

las Comunidades Autónomas hayan de aprobar en el ejercicio de sus
competencias (entre otras, en materia de medio ambiente, ordenación
del territorio y urbanismo, espacios naturales, pesca, montes, regadíos y
obras públicas de interés regional) a previo informe de las
Confederaciones Hidrográficas, en el plazo y supuestos que
reglamentariamente se determinen, siempre que tales actos y planes
afecten al régimen y aprovechamiento de las aguas continentales o a los
usos permitidos en terrenos de dominio público hidráulico y en sus zonas
de servidumbre y policía, teniendo en cuenta a estos efectos lo previsto
en la planificación hidráulica y en las planificaciones sectoriales
aprobadas por el Gobierno. El informe se entenderá favorable si no se
emite en el plazo reglamentariamente indicado. También se prevé que
igual norma será de aplicación a los actos y ordenanzas que aprueben las
entidades locales en el ámbito de sus competencias. No obstante, este
trámite de informe no será necesario en el supuesto de actos dictados en
aplicación de instrumentos de planeamiento que hayan sido objeto del

correspondiente informe previo por la Confederación Hidrográfica.
A esto hay que añadir que la Ley 46/1999 introdujo también en otros
artículos, además de en el antiguo art. 23 LA, disposiciones sobre
cooperación o coordinación funcional en ámbitos o materias específicas:
este es el caso, en concreto, del apartado 2º del art. 11 TRLA sobre las
zonas inundables185 y del art. 128 TRLA en el nuevo Título sobre las
obras hidráulicas186.
Si perjuicio de la oportunidad de estas medidas -que aún deben

desarrollarse reglamentariamente para poder ser plenamente operativas-
, es evidente que, en la práctica, la articulación de una cooperación fluida
y eficaz entre las diversas Administraciones competentes, a través de
este tipo de cauces procedimentales, va a depender fundamentalmente
de la buena disposición que para ello sean capaces de desplegar las
distintas administraciones involucradas.
6. Las comunidades de usuarios.
Nuestra actual legislación de aguas va a recoger fórmulas históricas de

autoadministración de este recurso, como es el caso de las Comunidades
de Regantes, a las que se va a otorgar la consideración de Corporaciones
de Derecho Público. Las Comunidades de Regantes fueron, de hecho, la
primera estructura organizativa en materia de aguas, de carácter
consuetudinario, de las que se hace eco la Ley de Aguas de 1866-1879.
Estas Comunidades, que se constituían con carácter preceptivo entre los
regantes que extraían el agua de una misma toma, tenían
encomendadas la organización de los aprovechamientos de riegos, y
funciones de policía y de arbitraje entre sus miembros en relación con la
distribución de las aguas públicas que utilizaban187.
La Ley de Aguas de 1985 acoge esta figura, generalizándola para todos

los tipos de usos del agua y otros bienes del dominio público hidráulico
de una misma toma o concesión que puedan llevarse a cabo de forma
colectiva. Cuando el destino dado a las aguas sea principalmente el
riego, seguirán denominándose Comunidades de Regantes; en otro caso,
las comunidades recibirán el calificativo que caracterice el destino del
aprovechamiento colectivo (art. 80 TRLA).
Por lo que se refiere a su naturaleza y a su régimen jurídico, la Ley de

Aguas las va a configurar como “Corporaciones de Derecho público”,
adscritas al Organismo de cuenca, que velarán por el cumplimiento de
sus estatutos u ordenanzas y por el buen orden del aprovechamiento;
también dispone que actuarán conforme a los procedimientos
establecidos en la propia Ley de Aguas, en sus reglamentos y en sus
estatutos y ordenanzas, y de acuerdo con lo previsto en la Ley 30/1992
RJAPPAC. Su calificación como Corporaciones de Derecho público no ha
estado exenta de críticas por la doctrina, que ha puesto de relieve cómo

-a diferencia de lo que ocurre con otras Corporaciones de Derecho
público como los Colegios profesionales o Cámaras de Comercio,
Industria o Navegación- los Organismos de cuenca ejercen sobre ellos
poderes “cuasi jerárquicos (órdenes vinculantes, resoluciones de recursos
de alzada frente a sus decisiones) que no se compadecen con la
independencia con que actúa una corporación del tipo de una Cámara de
Comercio o un Colegio profesional”188. En cuanto a su régimen jurídico,
hay que precisar que, dado su sustrato de naturaleza privada, sólo
cuando actúen en su condición de Administraciones públicas (esto es,
cuando realicen, por mandato de la Ley y con la autonomía que en ella
se les reconoce, las funciones de policía, distribución y administración de
las aguas que tengan concedidas por la Administración189) quedarán
sometidas al Derecho Administrativo, estando sujetas en todo lo demás
(personal, bienes, contratos, responsabilidad extracontractual, etc.) al
Derecho privado y al orden jurisdiccional correspondiente.
Sus principales rasgos son los siguientes:
1º) Tienen la obligación de constituirse en Comunidad todos los usuarios

que, de forma colectiva, utilicen la misma toma de aguas procedentes o
derivadas de manantiales, pozos, corrientes naturales o canales
construidos por el Estado o usen un mismo bien o conjunto de bienes de
dominio público hidráulico. Si la concesión de las aguas comprendiera
varias tomas, el Organismo de cuenca determinará si todos los usuarios
han de integrarse en una sola Comunidad o en varias Comunidades
independientes y la relación que entre ellas ha de existir (art. 198
RDPH).
2º) Los usuarios que se integran en la Comunidad redactarán y

aprobarán sus propios estatutos u ordenanzas, que regularán la
organización de la Comunidad, así como la explotación en régimen de
autonomía interna de los bienes hidráulicos inherentes al
aprovechamiento190. Estos deberán ser sometidos, para su aprobación
administrativa, al Organismo de cuenca, que no podrá denegarla, ni
introducir modificaciones en estas normas, sin previo dictamen del
Consejo de Estado (art. 81 TRLA)191. Las Comunidades de Usuarios que
carezcan de Ordenanzas vendrán obligadas a presentarlas para su
aprobación en el plazo de seis meses a partir del momento en que fueran
requeridas para ello por el Organismo de cuenca. En caso de
incumplimiento, este Organismo podrá establecer las que considere
procedentes, previo dictamen del Consejo de Estado192.
3º) Las comunidades de usuarios estarán obligadas a realizar las obras e

instalaciones que la Administración les ordene, a fin de evitar el mal uso
del agua o el deterioro del dominio público hidráulico, pudiendo el
Organismo de cuenca competente suspender la utilización del agua hasta
que aquéllas se realicen. Las deudas a la comunidad de usuarios por
gastos de conservación, limpieza o mejoras, así como cualquier otra

motivada por la administración y distribución de las aguas, gravarán la
finca o industria en cuyo favor se realizaron, pudiendo la comunidad de
usuarios exigir su importe por la vía administrativa de apremio y prohibir
el uso del agua mientras no se satisfagan, aun cuando la finca o industria
hubiese cambiado de dueño. El mismo criterio se seguirá cuando la
deuda provenga de multas e indemnizaciones impuestas por los
tribunales o jurados de riego (art. 83 TRLA).
4º) En cuanto a la organización de las comunidades de usuarios, se

establece una estructura mínima que todas deben respetar: toda
comunidad de usuarios tendrá una Junta General o asamblea, una Junta
de Gobierno y uno o varios jurados. La Junta General, constituida por
todos los usuarios de la comunidad, es el órgano soberano de la misma,
correspondiéndole todas las facultades no atribuidas específicamente a
algún otro órgano. La Junta de Gobierno, elegida por la Junta General, es
la encargada de la ejecución de las ordenanzas y de los acuerdos propios
así como de los adoptados por la Junta General. Tanto los acuerdos de la
Junta General como de la Junta de Gobierno en el ámbito de sus
competencias son ejecutivos y recurribles en alzada ante el Organismo
de cuenca. Sus funciones se han visto notablemente ampliadas por la
Ley 46/1999193. A los Jurados les corresponde conocer las cuestiones de
hecho que se susciten entre los usuarios de la comunidad en el ámbito
de las ordenanzas e imponer a los infractores las sanciones
reglamentarias, así como fijar las indemnizaciones que puedan derivarse
de la infracción. Los procedimientos serán públicos y verbales en la
forma que determine la costumbre y el reglamento, y sus fallos serán
ejecutivos. Los Jurados de aguas toman el testigo de los Jurados de riego
regulados en la Ley de Aguas 1866-1879, y están amparados hoy día por
el art. 125 CE, que prevé que los ciudadanos pueden participar en la
Administración de Justicia mediante los Tribunales consuetudintarios y
tradicionales194.
5º) Por último, las comunidades de usuarios tienen potestad para

ejecutar por sí mismas y con cargo al usuario, los acuerdos incumplidos
que impongan una obligación de hacer (excepcionándose aquellas
obligaciones que revistan un carácter personalísimo); el coste de la
ejecución subsidiaria será exigible por la vía administrativa de apremio.
Serán, además, beneficiarias de la expropiación forzosa y de la
imposición de las servidumbres que exijan sus aprovechamientos y el
cumplimiento de sus fines.
7. Información y participación pública en la Administración del

agua.
En los últimos años se han introducido en nuestro Derecho de aguas, por

exigencia del Derecho ambiental comunitario, una serie de disposiciones
dirigidas a posibilitar una mejor información y participación del público
en relación con las actuaciones administrativas que afecten a la gestión y

al estado de las aguas. Participación pública que también ha sido
propugnada por diversos instrumentos de carácter internacional, como el
capítulo dedicado a las aguas dulces de la Agenda 21195, adoptada por
Naciones Unidas en la Cumbre de Río, o la Declaración de Dublín sobre el
agua y el desarrollo sostenible196.
El acceso de los ciudadanos a la información de que disponen las

autoridades públicas es un requisito fundamental para hacer posible su
adecuada participación en las decisiones que éstas adopten y, en
definitiva, para lograr una Administración más transparente y
democrática. En 1990 la Comunidad aprobó la Directiva 90/313/CEE
sobre acceso a la información en materia de medio ambiente que obre en
poder de los poderes públicos197; Directiva que ha sido durante años la
piedra angular en la Comunidad sobre conciencia y participación pública
y que fue transpuesta a nuestro ordenamiento jurídico por la Ley
38/1995 sobre el derecho de acceso a la información en materia de
medio ambiente198. A raíz de la firma en 1998 del Convenio CEPE/ONU
sobre acceso a la información y participación pública (Convenio de
Aarhus), la Unión Europea y sus Estados miembros se han comprometido
a facilitar aún una mayor participación y a proporcionar más información
al público en materia de medio ambiente. Ello ha llevado a la adopción
de un nuevo paquete de directivas para cumplir con las exigencias de
dicho Convenio en la Unión, entre las que figura la nueva Directiva
2003/4/CE del Parlamento y del Consejo, relativa al acceso del público a
la información medioambiental199 (que deroga la de 1990 con efectos
desde el 14 de febrero de 2005), así como Directiva 2003/35/CE, por la
que se establecen medidas para la participación del público en la
elaboración de determinados planes y programas relacionados con el
medio ambiente200. Pero en el Derecho comunitario no sólo
encontramos estas disposiciones de carácter general sobre el derecho de
información y participación pública en materia de medio ambiente (las
cuales se aplican, lógicamente, a toda aquella información en manos de
las Administraciones Públicas que pueda afectar a la protección de las
aguas), sino que también la Directiva marco de aguas va a introducir
disposiciones específicas sobre información y participación pública en
relación con la planificación y protección de las aguas (art. 14).
En ejecución de estas exigencias, la Ley 46/1999 introdujo un nuevo art.

13.bis LA (ahora art. 15 TRLA) que reconoce a todas las personas físicas
o jurídicas el “derecho a acceder a la información en materia de aguas en
los términos previstos en la Ley 38/1995, de 12 de diciembre, sobre el
derecho a la información en materia de medio ambiente, y, en particular,
a la información sobre vertidos y calidad de las aguas”. Sin perjuicio de
que dicha Ley establece una serie de límites y excepciones al derecho de
acceso a la información sobre medio ambiente, en aras de la protección
de una serie de intereses públicos o derechos subjetivos tasados, en ella
se va a consagrar un concepto de información sobre medio ambiente de
amplio alcance201, el que va a quedar comprendida la información sobre

cualquier situación o actuación administrativa que directa o
indirectamente pueda afectar al medio ambiente acuático, incluida la
información sobre concesiones (que pueden repercutir negativamente en
los caudales ecológicos o en la explotación racional de los acuíferos), o
sobre planes o programas sectoriales que, aunque no versen
directamente sobre la gestión o protección de las aguas, puedan tener
impacto sobre las mimas202.
Tras la Ley 46/1999, la Ley 10/2001 por la que se aprueba el PHN vino a
incluir también una serie de disposiciones ordenando al Ministerio de
Medio Ambiente la adopción de medidas activas para mejorar la
información sobre los el estado del agua puesta a disposición del público.
En su art. 33 se impone a dicho Departamento la obligación de mantener
un registro oficial de datos hidrológicos que incluirá diversa información
sobre el estado de los caudales en ríos, los acuíferos, las existencias
embalsadas, y la calidad de las aguas continentales; en las cuencas
intercomunitarias ha de establecer, además, una red básica oficial de
medida de datos hidrológicos que debe mantenerse actualizada. Medidas
sin duda necesarias, pero hoy día insuficientes: una mejora real de la
información al público exige en la actualidad, de conformidad con medios
técnicos disponibles, que se presenten en tiempo real los datos sobre las
condiciones de las aguas y de su calidad, tanto a escala local como por
medio de Internet. Objetivo este que debería asumir una Administración
transparente y moderna, particularmente cuando la información se
refiera a situaciones o acontecimientos que puedan tener efectos sobre la
salud y seguridad de las personas. Esta es la dirección en la que ha
comenzado ya a trabajar la Comisión Europea, como muestra algunas de
las propuestas de directivas sobre aguas que ha presentado en los
últimos años203.
Finalmente, con la Ley 62/2003 se completa la transposición de las

disposiciones de la Directiva marco sobre información y participación
pública en lo que a la planificación hidrológica se refiere: se modifica la
regulación del Consejo del Agua de la cuenca (ahora Consejo del Agua de
la demarcación) para definirlo como “órgano de participación y
planificación” (art. 26.3 TRLA), y, consecuentemente, para incluir entre
sus funciones el fomento de la información, consulta pública y
participación activa en el proceso planificador que lleva a cabo este
órgano (art. 35 TRLA). En cuanto a la forma en que se va a articular la
participación en el procedimiento de elaboración de los planes
hidrológicos, el artículo 41 TRLA remite a la vía reglamentaria la
regulación de dicho procedimiento, pero el Legislador va a exigir que
contemple, en todo caso, “la programación de calendarios, programas de
trabajo, elementos a considerar y borradores previos para posibilitar una
adecuada información y consulta pública desde el inicio del proceso”. En
la Disposición adicional 12ª del TRLA se precisa, en relación con esta
cuestión, que antes de iniciarse el procedimiento para la aprobación o
revisión del correspondiente plan hidrológico, el Organismo de cuenca o

administración hidráulica competente de la Comunidad Autónoma debe
comenzar a publicar y a poner a disposición del público, de forma
escalonada y en unos plazos muy amplios (de hasta tres años), una serie
de documentos con el fin de facilitar su ulterior participación durante
dicho procedimiento (un calendario y un programa de trabajo con
indicación de las fórmulas de consulta que se adoptarán en cada caso, un
esquema provisional de los temas importantes que se plantean en la
cuenca hidrográfica y, finalmente, el proyecto de plan hidrológico de
cuenca). Por último, en los planes hidrológicos se debe incluir un
resumen de las medidas de información pública y de consulta tomadas,
sus resultados y los cambios consiguientes efectuados en el plan durante
dicho proceso (art. 42.1.i TRLA), de forma que se garantice que la
consulta pública no es un mero trámite a pasar, sino que las
observaciones o alegaciones que hayan formulado los particulares son
debidamente tomadas en consideración por la Administración. Exigencias
estas que deberán hacerse efectiva en las futuras modificaciones de los
planes hidrológicos de cuenca ya aprobados.
VI. LA PLANIFICACIÓN HIDROLÓGICA.
1. Funciones y objetivos de la planificación hidrológica;

cuestiones generales sobre los planes hidrológicos.
Una de las novedades más importantes que introduce la Ley de Aguas de

1985, junto a la demanialización de las aguas subterráneas, es la de
instaurar la planificación hidrológica como instrumento indispensable
para articular una gestión racional y ordenada de las aguas en cada
cuenca hidrográfica y en el conjunto del territorio nacional, garantizando
la satisfacción de las demandas existentes sin perjuicio del buen estado
ecológico de este recurso y del medio ambiente204.
Los planes hidrológicos previstos por la Ley juegan un papel clave en el

actual Derecho de Aguas al configurarse como una pieza indispensable
para la aplicación de muchas de las disposiciones del TRLA en las
diversas cuencas hidrográficas (y, en el futuro, en las demarcaciones
hidrográficas), hasta el punto de que su efectividad queda condicionada
por las previsiones que se adopten en dichos planes205. De los planes
hidrológicos dependen cuestiones tan esenciales como el orden de
preferencia de los distintos usos que pueden darse a los recursos
hídricos, los caudales que se reservan a los diversos tipos de
aprovechamientos, la determinación de los caudales ecológicos
necesarios para preservar los hábitats y especies de fauna y flora que
dependen de este recurso, la identificación de zonas protegidas, las
obras necesarias en la cuenca, las condiciones en que pueden otorgarse
concesiones para el uso privativo de las aguas (así como proceder a su
prórroga, revisión o extinción), los valores límites y condiciones de los
vertidos a las aguas, o los trasvases entre cuencas. De hecho, tal y como
se reconoce en el art. 1.4 TRLA, toda actuación sobre el dominio público

hidráulico deberá someterse a la planificación hidrológica.
La Ley de Aguas atribuye la función de planificación al Estado (art. 1.3 y

17 TRLA), al que compete la aprobación de los distintos tipos de planes
previstos en la Ley: del Plan Hidrológico Nacional y de los Planes
Hidrológicos de cuenta, tanto intercomunitarios como intracomuntarios
(en este último caso, aunque su elaboración compete a las
Administraciones hidráulicas de las Comunidades Autónomas, su
aprobación corresponde también al Gobierno de la Nación, tal y como
examinamos en el siguiente apartado). Atribución que el Tribunal
Constitucional ha considerado constitucional sobre la base del art.
149.1.13 CE, que otorga competencia exclusiva al Estado sobre las bases
y coordinación de la planificación general de la actividad económica”206.
Sin discutir que la planificación es un instrumento necesario a la hora de
ordenar la gestión y protección de este recurso (tal y como se
reconocido, por lo demás, en diversos instrumentos internacionales como
la Carta Europea del Agua, la Declaración de Estocolmo, o la Declaración
de Río; y ahora, con la Directiva marco de aguas, también en el Derecho
de la Unión Europea), un importante sector de nuestra doctrina ha
criticado el planteamiento maximalista que de este instrumento ha hecho
nuestra Ley de Aguas, considerándolo excesivamente ambicioso, hasta el
punto de cuestionarse su operatividad y eficacia en la práctica207.
Conforme al art. 40.1 TRLA -modificado primero por la Ley 46/1999, y

después por la Ley 62/2003, para poner un mayor énfasis en la
protección de las aguas- la planificación hidrológica tiene como objetivos
generales nada menos que “conseguir el buen estado y la adecuada
protección del dominio público hidráulico y de las aguas objeto de esta
Ley, la satisfacción de las demandas de agua, el equilibrio y
armonización del desarrollo regional y sectorial, incrementando las
disponibilidades del recurso, protegiendo su calidad, economizando su
empleo y racionalizando sus usos en armonía con el medio ambiente y
los demás recursos naturales”.
Los planes hidrológicos son públicos y vinculantes, debiendo ser

respetados tanto por los particulares como por las Administraciones
públicas. No obstante, la Ley precisa que no crearán por sí solos
derechos en favor de particulares o entidades, por lo que “su
modificación no dará lugar a indemnización, salvo en los casos en que
conlleven la revisión de concesiones conforme al artículo 65 TRLA” (art.
40.4 TRLA), tal y como examinamos en el apartado VI.2.C) infra. A la luz
de los efectos que les reconoce la Ley de aguas, la doctrina mayoritaria
va a considerar que tienen naturaleza normativa208. De forma que,
aunque la Ley establece que no crearán por si sólo derechos a favor de
los particulares, su condición como normas permite a los particulares
impugnar las decisiones administrativas que conculquen las disposiciones
de los planes en detrimento de los intereses legítimos que éstos puedan
alegar.

Dos son los tipos de planes hidrológicos previstos por nuestra legislación
de aguas: los Planes Hidrológicos de cuenca (que pueden ser
intercomunitarios o intracomunitarios según que su ámbito territorial
esté incluido o no íntegramente en una Comunidad Autónoma), y el Plan
Hidrológico Nacional (art. 40.3 TRLA), cuyas características esenciales
analizamos en los siguientes apartados. No obstante conviene señalar en
este punto que la ambición con que la Ley de Aguas reguló el contenido
de estos planes, su gran complejidad técnica, y los múltiples intereses
políticos y económicos involucrados en los mismos, hicieron que su
proceso de adopción resultara particularmente largo y difícil. Finalmente
la planificación hidráulica se llevó a cabo en dos etapas209: (i) en un
primer momento, y tras ser informados favorablemente por el Consejo
Nacional del Agua, se aprobaron los Planes Hidrológicos de cuenca
mediante el Real Decreto 1664/1998, de 24 de julio210; (ii) y, en un
segundo momento, se aprobó el Plan Hidrológico Nacional, por Ley
10/2001211.
Entre doce y quince años han tardado, en definitiva, en aprobarse todos

los instrumentos que el Legislador de 1985 concibió como la espina
dorsal de nuestro Derecho de aguas, lo que evidencia las dificultades
técnicas y políticas que tuvieron que salvarse en su elaboración y
adopción. Dificultades que van a encontrarse también, indefectiblemente,
en su posterior ejecución, tarea esta que supone un reto sin parangón,
particularmente para una Administración hidráulica que, como se ha
reconocido, adolece de notables carencias de medios y recursos, y que
no ha resultado plenamente operativa para desempeñar todas las
funciones que tiene atribuidas212. Es más, el arduo proceso de
planificación sigue hoy día abierto: como veremos a continuación, el Plan
Hidrológico Nacional ha seguido siendo, aún después de su aprobación,
campo de batalla de intereses políticos, sociales y económicos
contrapuestos, lo que ha derivado en su rápida modificación al
producirse un nuevo cambio de Gobierno; y, por lo que se refiere a los
Planes Hidrológicos de cuenca, estos deberán ser modificados en un
futuro inmediato como consecuencia de la ejecución de la Directiva
marco de aguas.
2. Los Planes Hidrológicos de cuenca.
El principio de respeto a la unidad de la cuenca hidrográfica determinó

que ésta fuere el ámbito territorial de estos planes. Nuestro Derecho de
aguas recoge dos tipos de Planes Hidrológicos de cuenca, los
intracomunitarios y los intercomunitarios, según que su ámbito territorial
esté incluido o no íntegramente en una Comunidad Autónoma. La LA de
1985 dispuso en su art. 38.2 que el ámbito territorial de cada Plan
Hidrológico de cuenca se determinaría reglamentariamente. Previsión
que se hizo efectiva por RD 650/1987, en el que se definieron los
ámbitos territoriales de Organismos de cuenca y de los Planes

Hidrológico, sobre la base exclusivamente de la cuenca hidrográfica. Tras
la Ley 62/2003, el que ahora es art. 40.3 TRLA establece que el ámbito
territorial de los Planes hidrológicos será coincidente con el de la
demarcación hidrográfica correspondiente (art. 40.3 TRLA)213, con lo
que se amplía su ámbito territorial y objetivo para abarcar las aguas
costeras de las zonas marinas de cada demarcación.
Todos los Planes Hidrológicos de cuenca los aprueba el Gobierno de la

Nación mediante Real Decreto, y previo informe del Consejo Nacional del
Agua, tanto si se trata de los Planes Hidrológicos de las cuencas
intercomunitarias, como de los Planes Hidrológicos de las cuencas
intracomunitarias en las que las Comunidades ejercen sus competencias
en materia de aguas (apartado 5º del art. 40). Pero en este último caso
la elaboración y propuesta de revisiones de los planes hidrológicos se
realiza por la Administración hidráulica autonómica (art. 41 TRLA) y su
aprobación por Real Decreto del Gobierno de la Nación no podrá se
denegada si se ajustan a las prescripciones de los artículos 40.1 (en el
que se establecen los objetivos que ha de perseguir la planificación),
40.3 (que prescribe que el ámbito territorial de cada plan hidrológico de
cuenca será coincidente con el de la demarcación hidrográfica
correspondiente), 40.4 (sobre el carácter público y vinculantes de los
planes) y 42 (sobre el contenido que han de tener los Planes Hidrológicos
de cuenca)214.
Con el fin de llevar a cabo una adecuada planificación hidrológica, y tras

las modificaciones introducidas por la Ley 62/2003 en ejecución de la
Directiva marco de aguas, se va a exigir que con carácter previo a la
elaboración y propuesta de revisión del plan hidrológico de cuenca se
preparare un programa de trabajo que incluya, además del calendario
sobre las fases previstas para dicha elaboración o revisión, el estudio
general sobre la demarcación correspondiente. Dicho estudio
incorporará, en los términos que se establezca reglamentariamente, una
descripción general de las características de la demarcación, un resumen
de las repercusiones de la actividad humana en el estado de las aguas
superficiales y de las aguas subterráneas, y un análisis económico del
uso del agua215.
La Ley remite a la vía reglamentaria la regulación del procedimiento para

la elaboración y revisión de los planes hidrológicos, si bien establece
unos requisitos o contenidos mínimos que en todo caso deben respetar
dichas normas reglamentarias, que están relacionadas con cuestiones
como la participación pública en el proceso planificador -que ya hemos
analizado en el apartado V.7-, la participación de los departamentos
ministeriales interesados, o la coordinación con otros instrumentos de
planificación. En relación con este último punto se exige que los planes
hidrológicos se elaboren en coordinación con las diferentes
planificaciones sectoriales que les afecten, tanto respecto a los usos del
agua como a los del suelo, y especialmente con lo establecido en la

planificación de regadíos y otros usos agrarios (art. 41 TRLA)216. Tal y
como ha señalado el Tribunal Constitucional, la coordinación de los
planes hidrológicos de cuenca que corresponde elaborar a la
Administración del Estado, o a Organismos de ella dependientes, con las
diferentes planificaciones que les afecten “ha de realizarse
primordialmente a través del procedimiento de elaboración de aquéllos”,
a cuyo efecto, resulta necesaria la participación de las Comunidades
Autónomas en los términos que la Ley de Aguas dispone217, y que ya
hemos examinado en el apartado V.
Por lo que se refiere al contenido de los Planes, la Ley va a distinguir

entre: (i) el contenido que obligatoriamente deben contener (art. 42
TRLA); (ii) y aquellas previsiones que son potestativas (art. 43 TRLA).
(i) Comenzando por el contenido necesario de todo Plan Hidrológico de

cuenca, hay que advertir que éste se ha sido modificado por la Ley
62/2003, incrementándose notablemente las previsiones relacionadas
con la protección de las aguas y de determinados espacios o zonas
especiales, de conformidad con las disposiciones sobre planificación de la
Directiva marco. Dichos contenidos son, en esencia, los siguientes: a) la
descripción general de la demarcación hidrográfica incluyendo, entre
otras cuestiones, el inventario de los recursos superficiales y
subterráneos, sus regímenes hidrológicos y las características básicas de
calidad de las aguas; b) la descripción general de los usos, presiones e
incidencias antrópicas significativas sobre las aguas (incluyendo aquí los
criterios de prioridad y de compatibilidad de usos, así como el orden de
preferencia entre los distintos usos y aprovechamientos); c) la
identificación y mapas de las zonas protegidas; d) las redes de control
establecidas para el seguimiento del estado de las aguas superficiales, de
las aguas subterráneas y de las zonas protegidas y los resultados de este
control; e) la lista de objetivos medioambientales para las aguas
superficiales, las aguas subterráneas y las zonas protegidas, incluyendo
los plazos previstos para su consecución, la identificación de condiciones
para excepciones y prórrogas, y sus informaciones complementarias; f)
un resumen del análisis económico del uso del agua, incluyendo una
descripción de las situaciones y motivos que puedan permitir excepciones
en la aplicación del principio de recuperación de costes; g) un resumen
de los Programas de Medidas adoptados para alcanzar los objetivos
previstos (incluyendo, entre otros, un resumen de las medidas
necesarias para aplicar la legislación sobre protección del agua, un
informe sobre las acciones prácticas y las medidas tomadas para la
aplicación del principio de recuperación de los costes del uso del agua,
un resumen de controles sobre extracción y almacenamiento del agua y
sobre vertidos y otras actividades con incidencia en el estado del agua,
las directrices para recarga y protección de acuíferos; las normas básicas
sobre mejoras y transformaciones en regadío que aseguren el mejor
aprovechamiento del conjunto de recursos hidráulicos y terrenos
disponibles; y las infraestructuras básicas requeridas por el plan); h) un

registro de los programas y planes hidrológicos más detallados relativos
a subcuencas, sectores, cuestiones específicas o categorías de aguas; y
i) un resumen de las medidas de información pública y de consulta
tomadas, sus resultados y los cambios consiguientes efectuados en el
plan.
Además, la primera actualización del plan hidrológico (que deberá tener

lugar para diciembre de 2009), y todas las actualizaciones posteriores,
comprenderán obligatoriamente un resumen de los cambios o
actualizaciones efectuados, una evaluación de los progresos realizados
en la consecución de los objetivos medioambientales, un resumen y una
explicación de las medidas previstas en la versión anterior del plan
hidrológico de cuenca que no se hayan puesto en marcha, y un resumen
de todas las medidas adicionales transitorias adoptadas desde la
publicación de la versión precedente del plan hidrológico de cuenca para
las masas de agua que probablemente no alcancen los objetivos
ambientales previstos. Previsiones todas ellas impuestas por la Directiva
marco con el fin de facilitar una evaluación continua de la eficacia de los
planes.
(ii) En cuanto a las previsiones no obligatorias de los Planes Hidrológicos,

el art. 43 TRLA, que no se ha visto afectado por la Ley 62/2003, dispone
que en los planes hidrológicos de cuenca se podrán establecer las
reservas, de agua y de terrenos, necesarias para las actuaciones y obras
previstas (apartado 1º); y que podrán ser declarados de protección
especial determinadas zonas, cuencas o tramos de cuencas, acuíferos o
masas de agua por sus características naturales o interés ecológico, de
acuerdo con la legislación ambiental y de protección de la naturaleza, en
cuyo caso los planes hidrológicos recogerán la clasificación de dichas
zonas y las condiciones específicas para su protección (apartado 2º).
Previsiones estas que deberán ser respetadas en los diferentes
instrumentos de ordenación urbanística del territorio, estableciéndose así
la prevalencia de la planificación hidrológica sobre la territorial (apartado
3º). El Tribunal Constitucional ha aclarado, en relación con las reservas
de terrenos, que si la programación de tales infraestructuras es una
facultad inherente a las competencias sobre protección y
aprovechamiento del dominio público hidráulico, también debe serlo la
reserva de terrenos imprescindible para realizarlas; pero sólo en este
supuesto la reserva de terrenos contenida en los planes hidrológicos
estatales puede vincular el ejercicio de las competencias de las
Comunidades Autónomas sobre ordenación del territorio218. En cuanto a
la declaración de zonas, cuencas, o tramos de especial protección, esta
disposición supone la incorporación a los planes hidrológicos de
decisiones tomadas sobre la base de otras normas sectoriales de medio
ambiente, y su vinculación a las mismas, en lo que se refiere a la
protección de zonas especiales. En estos casos, como ha señalado el Alto
Tribunal, el apartado 2º del art. 43 no condiciona quiénes son las
autoridades competentes, de acuerdo con la legislación ambiental

aplicable al caso, para declarar de protección especial esos espacios o
masas de agua219; no atribuye, en definitiva, tal competencia a la
Administración que elabora el correspondiente plan hidrológico, puesto
que se limita a señalar que estos planes “recogerán” la clasificación de
dichas zonas y las condiciones específicas para su protección. Cualquiera
que sea la autoridad públca competente para realizar la referida
declaración de protección especial, dicha declaración vincula el contenido
de los planes hidrológicos y debe, por tanto, recogerse o incluirse en los
mismos, con la obligada consecuencia de que tales reglas tuitivas del
demanio hídrico deben ser respetadas a su vez por los diferentes
instrumentos de ordenación del territorio220.
Los Planes Hidrológicos de cuenca que fueron aprobados finalmente por

el Real Decreto 1664/98 deberán ser revisados en los próximos años con
el objeto de ajustar su ámbito de aplicación y su contenido a las
modificaciones introducidas por la Ley 62/2003 en ejecución de la
Directiva marco de aguas. Conforme a la Disposición Adicional 11ª del
TRLA (y a dicha Directiva marco), la necesaria revisión de los planes
hidrológicos de cuenca para adaptarlos a estas novedades deberá entrar
en vigor el 31 de diciembre de 2009, revisándose desde esa fecha cada
seis años. Además, y tal como vimos en el apartado III.2.B), esta
Directiva establece una serie de exigencias de coordinación interestatal
en relación con las cuencas hidrográficas que discurran por más de un
Estado miembro. Ello implica que en las cuencas que nuestro Estado
comparte con Portugal ambos Estados tendrán que intensificar los
mecanismos cooperación ya existente (acuerdos bilaterales) para
planificar adecuadamente las medidas para proteger la calidad de las
aguas de estas “demarcaciones hidrográficas internacionales”221.
3. El Plan Hidrológico Nacional.
El Plan Hidrológico Nacional -cuyo ámbito de aplicación alcanza, como su

nombre indica, a todo el territorio del Estado- se aprueba por Ley (art.
45 TRLA). Jerárquicamente superior a los Planes Hidrológicos de
cuenca222, su principal función va a ser establecer las medidas
necesarias de coordinación entre los distintos Planes Hidrológicos de
cuenca, así como dar respuestas a aquellos problemas cuya solución
rebase el ámbito de uno de ellos. El art. 45.1 TRLA establece, en
consecuencia, que el PHN contendrá, en todo caso: a) las medidas
necesarias para la coordinación de los diferentes Planes Hidrológicos de
cuenca; b) la solución para las posibles alternativas que aquéllos
ofrezcan; c) la previsión y las condiciones de las transferencias de
recursos hidráulicos entre ámbitos territoriales de distintos Planes
Hidrológicos de cuenca (trasvases); d) y las modificaciones que se
prevean en la planificación del uso del recurso y que afecten a
aprovechamientos existentes para abastecimiento de poblaciones o
regadíos. La Ley de aprobación del Plan Hidrológico Nacional implicará,
en su caso, la adaptación de los Planes Hidrológicos de cuenca a las

previsiones de aquél.
La Ley 10/2001 por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional, tras

reiterar los objetivos que ha de perseguir la planificación hidrológica, va
a establecer en sus arts. 5 a 8 una serie de disposiciones sobre la
coordinación de los Planes Hidrológicos de cuenca ya aprobados, las
cuales se limitan a fijar los principios y elementos básicos de
coordinación entre dichos Planes, remitiendo a un posterior desarrollo
reglamentario (aún pendiente) el establecimiento de los criterios técnicos
y metodológicos que deberán tenerse en cuenta en la futura revisión de
los mismos. En cuanto a la “solución a las posibles alternativas que
ofrezcan los Planes Hidrológicos de cuenca”, conforme al art. 11 LPHN,
las únicas alternativas que han previsto los Planes Hidrológicos de
cuenca, y cuya solución se afronta en esta Ley, son las relativas a las
transferencias de recursos, esto es, a los trasvases. Este va a ser el
verdadero núcleo del PHN: las disposiciones sobre transferencias de
recursos hídricos entre ámbitos territoriales de distintos Planes
Hidrológicos de cuenca. Y, en particular, el trasvase que preveía el art.
13 de la Ley, de hasta 1.050 hectómetros cúbicos al año desde el Bajo
Ebro, en la provincia de Tarragona, para abastecer las Cuencas Internas
de Cataluña (Barcelona), la del Júcar, la del Segura, y del Sur (Almería).
Dos cuestiones destacaremos en relación con dichas disposiciones,
avanzando ya que, tal y como veremos más adelante, las disposiciones
relativas al trasvase del Ebro se han visto posteriormente derogadas tras
el cambio del signo político del Gobierno que tuvo lugar en el año 2004:
(i) En primer lugar, originalmente, la LPHN regulaba las condiciones de

las transferencias que autorizaba; condiciones que eran de naturaleza
ambiental, técnica, y sobre los destinos de las aguas, la organización de
los usuarios, la gestión de las aguas trasvasadas, y la construcción y
explotación de las infraestructuras necesarias para el trasvase. También
regulaba el régimen económico-financiero de las transferencias
autorizadas por la Ley. De todas las condiciones impuestas a los
trasvases, especial mención merece las limitaciones que se establecían
en cuanto a los usos a los que podían destinarse las aguas trasvasadas,
entre las que destacaba la prohibición de destinar las aguas trasvasadas
a la creación de nuevos regadíos o a la ampliación de los existentes en
las zonas beneficiadas por las transferencias (art. 17.2 LPHN).
Posteriormente, por Disposición adicional vigesimoprimera de la Ley
53/2002 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social se
incorporó un nuevo inciso añadiendo que tampoco podrían destinarse al
riego de los campos de golf en las zonas beneficiadas por las
transferencias.
(ii) En segundo lugar, la Disposición adicional 1ª de LPHN aborda la

regulación del régimen de las transferencias existentes a la entrada en
vigor de la Ley: los aprovechamientos de aguas que constituyan una
transferencia de recursos entre ámbitos territoriales de distintos Planes

Hidrológicos de cuenca, y que estén amparados en títulos legales
aprobados con anterioridad al 1 de enero de 1986, se mantienen y
seguirán rigiéndose por dispuesto en la legislación que los regula.
Conviene recordar, al respecto, que si bien en el Derecho de aguas
previo a la Ley de 1985 no había una regulación general de los
trasvases, se aprobaron leyes singulares para llevar a cabo estas
transferencias de recursos entre cuencas, siendo la más importante de
todas las previstas en la Ley 21/1971 de aprovechamiento conjunto de
los ríos Tajo y Segura, complementada por la Ley 52/1980 sobre el
régimen económico de la explotación del acueducto Tajo-Segura223.
El PHN también introduce algunas “normas complementarias a la

planificación”, que van a versar sobre cuestiones diversas, tales la
constitución de reservas hidrológicas por motivos ambientales, caudales
ecológicos, gestión de la sequía, aprovechamiento de las aguas
subterráneas, gestión eficaz de las aguas para abastecimiento,
humedales... Finalmente su anexo II recoge un listado de inversiones en
las obras hidráulicas programadas en el PHN para el período 2001-2008.
Según el dispone el art. 36.5, todas las obras incluidas en el anexo II se
declaran de interés general. En total, el PHN preveía una inversión total
de 3.835.278 millones de pesetas, de los cuales 700.000 millones de
pesetas estaban destinados a las transferencias desde la cuenca del Ebro
a las cuencas mencionadas, y el resto a modernización de regadíos,
abastecimientos urbanos, obras hidráulicas de regulación (presas,
embalses, etc.), saneamiento y depuración, restauración hidrológico-
forestal, acondicionamiento de cauces y prevención de avenidas, y el
programa de control y calidad de las aguas.
Los trasvases entre cuencas pueden ser, en último extremo, un medio

eficaz y rentable de satisfacer la demanda de agua en regiones con
deficiencias hídricas, pero es necesario garantizar en todo caso su
sostenibilidad ambiental, por un lado, y su viabilidad económica, por el
otro224. La Ley 10/2001 va a estar cuajada, a lo largo de todo su texto,
de continuas referencias a la protección del medio ambiente y al
desarrollo sostenible, así como a la recuperación de los costes que
impliquen las trasferencias: así, su Exposición de Motivos de la LPHN
comienza recordando la obligación que el art. 45 CE impone a los
poderes públicos, de velar por la utilización racional de todos los recursos
naturales, con el fin de proteger y mejorar la calidad de la vida y
defender y restaurar el medio ambiente, y afirma también que el Plan
Hidrológico Nacional recoge los principios esenciales de la Directiva
marco de aguas; igualmente, en los “Principios generales y previsión de
transferencias” regulados en el art. 12, se afirma que “toda transferencia
se basará en los principios de garantía de las demandas actuales y
futuras de todos los usos y aprovechamientos de la cuenca cedente,
incluidas las restricciones medioambientales, sin que pueda verse
limitado el desarrollo de dicha cuenca amparándose en la previsión de
transferencias”, y que se atenderá, entre otros, al principio “de

sostenibilidad”, así como al de “recuperación de costes”, de acuerdo con
los principios de la Ley de Aguas y de la normativa comunitaria.
Pese a todo ello, el contenido sustantivo de la LPHN fue objeto de

severas críticas, procedentes tanto de algunos sectores de la comunidad
científica como de la doctrina jurídica, por no considerarse dicho
contenido plenamente coherente con los fundamentos ambientales y
económicos en los que la Ley proclama sustentarse225. Así, por ejemplo,
se manifestaron serias dudas sobre si antes de optar por el trasvase, en
los términos en que dicha Ley lo hace, se exploraron convenientemente
todas las posibilidades de ahorro, eficiencia en el uso y control de las
expectativas futuras de usos de aguas. En este sentido se ha criticado
que el PHN no abordase, en primer lugar, la necesidad de poner fin a los
pozos y regadíos ilegales en las cuencas calificadas como deficitarias;
irregularidades a la que la Administración no ha puesto freno, con el
consiguiente riesgo de convertir así el objetivo de “una gestión racional
de este recurso” en una falacia226. Se temía, además, que al optarse por
la alternativa de incrementar la oferta de agua en esas cuencas, se
estuvieran generando expectativas de “regularización” de los regadíos
ilegales, y se incitasen nuevos tirones de la demanda, tanto por parte de
la agricultura como, especialmente de un desarrollo urbanístico en la
costa no sostenible227. En directa conexión con todo esto, se achacó a la
LPHN haberse decantado más hacia el viejo enfoque de la gestión de la
oferta (consistente en aumentar la disponibilidad de recursos para
atender unas demandas siempre crecientes) que el imprescindible
enfoque de gestión de la demanda (en el que se pone en primer plano la
necesidad de ahorrar y de hacer un uso más eficiente del agua
disponible). También se puso en cuestión los conceptos de “cuencas
excedentarias” y “cuencas deficitarias” y la forma en que se utilizaban por
la LPHN (así, por ejemplo, se ha señalado que en la LPHN hablaba de
“cuencas excedentarias”, de las que trasvasar en los próximos 50 años
agua, sin tener debidamente en cuenta ni sus impactos ambientales, ni
las repercusiones que el fenómeno de cambio climático tendría sobre la
disponibilidad de recursos hídricos en las mismas. Desde el punto de
vista ambiental, se criticó duramente el impacto que el trasvase per se
podía tener en el ecosistema del Delta del Ebro228, una zona que debe
estar especialmente protegida conforme a la normativa nacional y
comunitaria de recursos naturales, así como el impacto que podía tener
la ejecución de todas las obras de infraestructuras directa o
indirectamente vinculadas al trasvase y las posibles afecciones de otros
espacios de la Red Natura 2000 (Directiva Habitat). Por último, se
argumentó que el PHN no era conforme con el principio de recuperación
de costes consagrado por la Directiva marco de aguas: el art. 22
establecía un tributo ecológico denominado “canon del trasvase” para
atender tanto los costes de las transferencias autorizadas por la Ley,
como los derivados de las compensaciones de carácter ambiental a las
cuencas cedentes por el agua trasvasada, pero no exigía que todos los
costes de las inversiones necesarias se integrasen en la base imponible

del tributo, sino sólo el de aquellas que se considerasen “inversiones
repercutibles”, lo que apuntaba a la posibilidad de no contabilizar una
parte de las mismas; y también se ha señalado que el análisis económico
que acompañaba al PHN había hecho un cálculo sesgado, a la baja, del
coste real que iba a tener el agua trasvasada.
Tras la aprobación de la Ley el Ministerio de Medio Ambiente elaboró el

documento “Evaluación Ambiental Estratégica (EAE) del Plan Hidrológico
Nacional”, con el que objetivo declarado de proporcionar las mayores
garantías respecto a la incorporación de consideraciones ambientales en
el proceso de toma de decisiones conducente a la definición del Plan. A
este documento se puede objetar, sin embargo, que una Evaluación
Ambiental Estratégica ha de realizarse antes de que se apruebe el plan
que se someta a esta técnica de valoración. De otro modo no servirá a
su finalidad, que no es otra que las Autoridades Públicas tomen la
decisión sobre su aprobación valorando debidamente todos los impactos
ambientales que dicho plan o programa puede tener, y las alternativas
posibles al mismo229; se corre el riesgo, en definitiva, de que el
documento resultante se configure como una forma de justificar
retrospectivamente la opción ya adoptada, en lugar de ser un
instrumento a tener en cuenta en la etapa de planificación230.
Posteriormente, también se sometió a Evaluación de Impacto Ambiental,
conforme al Real Decreto Legislativo 1302/1986 el proyecto de
transferencias autorizadas por el artículo 13 de la Ley 10/2001, esto es,
el proyecto de trasvase desde el Ebro a las cuencas mediterráneas231.
Evaluación ambiental que se zanjó condicionando dicho proyecto al
establecimiento de 210 medidas ambientales para proteger la fauna, la
vegetación, las aguas y los espacios protegidos de la Red Natura 2000 a
lo largo de todo el recorrido.
Nada de esto ha podido evitar que el trasvase de agua desde el bajo

Ebro hacia las cuencas hidrológicas de Cataluña, Júcar, Segura y del Sur
-el núcleo del PHN proyectado y aprobado bajo los auspicios del Gobierno
del Partido Popular, como también lo fue en su momento en el
Anteproyecto de PHN redactado en 1993 por el Gobierno socialista- se
haya convertido en un campo de batalla en donde se enfrentan
encarnizadamente distintos intereses políticos, económicos y sociales.
Durante su elaboración, y una vez aprobado, fue contestado duramente
desde ciertas instancias políticas y sectores sociales (especialmente
desde la Comunidades afectadas como “donantes”, y sobre todo desde
Aragón), así como por determinados ámbitos científicos232. El cambio de
signo político del Gobierno de la Nación, en el primer trimestre de 2004,
trajo consigo la paralización de la ejecución de dicho trasvase: mediante
el Real Decreto-ley 2/2004, por el que se modifica la Ley 10/2001 del
Plan Hidrológico Nacional233, se derogaron las disposiciones de la Ley
10/2001 en la que se autorizaba dicho trasvase, se regulaban sus
condiciones, y se declaraban se interés general las obras necesarias. A
cambio se aprobaban dos nuevos anexos al PHN: el Anexo III (que

contiene un nuevo listado de actuaciones de interés general, en donde
priman la construcción de plantas desaladoras y de tratamiento para
reutilización de aguas residuales en las cuencas a las que iba a ir
destinada el agua del trasvase) y el Anexo IV (en el que se determinan
cuáles son las actuaciones prioritarias y urgentes). Este cambio radical
ha estado, igualmente, envuelto en una agria polémica, y ha sido
contestado por las instancias políticas que en su momento impulsaron el
trasvase, y por las Administraciones y sectores sociales y económicos de
las Comunidades Autónomas afectados (en particular, por la Comunidad
Valenciana y Murcia234, quienes han interpuesto un recurso de
inconstitucionalidad contra dicho Real Decreto Ley235). La alternativa
presentada por el nuevo equipo del Ministerio de Medio Ambiente pasa,
en definitiva, por actuaciones como la desalación de aguas marinas y el
fomento de medidas de ahorro como la reutilización de aguas residuales.
Pero hay que advertir que esta opción no deja de plantear, a su vez,
nuevos y serios interrogantes. Entre ellos, se ha señalado que el factor
esencial que condiciona la aplicación del proceso de desalinización del
agua del mar es el coste de este proceso, que depende mucho del coste
de la energía (entre el 50 y 75% de los costes de explotación), y que a
día de hoy no está del todo claro hasta qué punto es sensato desde la
perspectiva ambiental, y viable económicamente, utilizar energía
primaria para obtener agua potable por medio de procesos de
desalinización236. Al margen de los problemas que pueden generar las
salmueras vertidas al mar por las plantas desaladoras y el coste del agua
resultante, en España el consumo de energía necesario para el
funcionamiento de todas las plantas desaladoras que ahora se han
proyectado en sustitución del trasvase puede suponer, además,
dificultades adicionales al cumplimiento de los compromisos asumidos en
el marco del Protocolo de Kioto, sobre la reducción de las emisiones de
gases efecto invernadero. Estos interrogantes sólo podrán despejarse si
en los próximos años se producen los avances en la técnica aplicable a
los procesos de desalinización esperados por los partidarios de esta
alternativa al trasvase, si se consigue poner freno al uso ilegal del agua,
y se fomenta una nueva cultura del ahorro y uso más eficiente de este
recurso que permita un desarrollo sostenible (ambiental, económica y
socialmente) en el Levante y Sureste Español.
VII. USOS Y APROVECHAMIENTOS DEL DOMINIO PÚBLICO

HIDRÁULICO.
En el Título IV del TRLA, “De la utilización del dominio público hidráulico”,

se regula la forma en que las aguas integradas en el dominio público
hidráulico pueden ser usadas o aprovechadas por los particulares, así
como por las Administraciones públicas. Por usos del agua se va a
entender, conforme al art. 40bis) TRLA introducido por la Ley 62/2003
en ejecución de la Directiva marco, “las distintas clases de utilización del
recurso, así como cualquier otra actividad que tenga repercusiones
significativas en el estado de las aguas”. En la Ley de Aguas de 1985, y

ahora en el Texto Refundido de la Ley de Aguas, se va a distinguir -
siguiendo en términos generales el modelo que estableció la Ley de
Aguas 1866-1879- entre usos comunes (generales o especiales) y usos
privativos237. En todo caso, cualquier uso de las aguas debe tener lugar
en la actualidad -conforme al principio establecido en el art. 45 CE y
según se precisó también en el propio Preámbulo de la Ley de Aguas de
1985- de forma que se logre “una utilización racional y una protección
adecuada del recurso”, exigencia en la que los Planes Hidrológicos van a
jugar, como hemos visto, un papel fundamental y que aparecen
reiteradas en muchas de las disposiciones del mismo Título IV del
TRLA238.
1. Usos comunes generales y usos comunes especiales.
La Ley de Aguas contempla dos tipos de usos comunes: los usos

comunes generales y los usos comunes especiales.
Los usos comunes generales son aquellos que, según el art. 50, todos
pueden hacer sin necesidad de autorización administrativa, y de
conformidad con las Leyes o Reglamentos: “usar de las aguas
superficiales, mientras discurren por sus cauces naturales, para beber,
bañarse y otros usos domésticos, así como para abrevar el ganado”.
Cuando un particular procede a este tipo de usos, que en principio no
han de obstaculizar ni impedir el uso del agua por otros, deberá respetar
una serie de límites establecidos en el apartado 2 del mismo artículo a
tales efectos: han de llevarse a cabo de forma que no se produzca una
alteración de la calidad y caudal de las aguas; cuando se trate de aguas
que circulen por cauces artificiales, tendrán, además, las limitaciones
derivadas de la protección del acueducto; y, en ningún caso, las aguas
podrán ser desviadas de sus cauces o lechos, debiendo respetarse el
régimen normal de aprovechamiento.
Los usos comunes especiales son aquellos que, por implicar un

aprovechamiento especialmente intenso, peligroso, o rentable, van a
requerir autorización administrativa. El art. 51 TRLA cita como usos
comunes especiales la navegación y flotación, el establecimiento de
barcas de paso y sus embarcaderos, y “cualquier otro uso, no incluido en
el artículo anterior, que no excluya la utilización del recurso por
terceros”239. Entre estos usos especiales hay que entender que se
encuentra también la pesca, si bien, y tal y como se precisa en el art.
50.3 TRLA, “la protección, utilización y explotación de los recursos
pesqueros en aguas continentales, así como la repoblación acuícola y
piscícola, se regulará por la legislación general del medio ambiente y, en
su caso, por su legislación específica”. Asimismo, están sujetos a
autorización, y pueden considerarse como usos comunes especiales, el
aprovechamiento de pastos, la siembra, plantaciones y corta de árboles
en terrenos del dominio público hidráulico como los cauces, y la
extracción de áridos cuando no impliquen el uso exclusivo de un tramo

de río o de cauce, el establecimiento de baños o zonas recreativas y
deportivas, las derivaciones de agua de carácter temporal que no
pretendan un derecho al uso privativo de ella, y el uso de embalses o
tramos de río por hidroaviones240. Por último, también se han de incluir
en esta categoría los vertidos de aguas residuales y de productos
susceptibles de contaminar las aguas continentales o cualquier otro
elemento del dominio público hidráulico, que estarán prohibidos salvo
que se cuente con la previa autorización administrativa241; ello tanto a
la luz del nuevo concepto de “usos del agua” que, como hemos visto, se
introduce en el art. 40.bis) TRLA, como del hecho de que suponen el
“uso” del dominio público hidráulico como canal de evacuación, tienen
repercusiones significativas en el estado de las aguas, otorgan una
especial ventaja a quien se deshace así de ellos, y pueden suponer un
riesgo para usuarios aguas abajo.
Conforme al art. 54 RDPH, las autorizaciones para usos especiales se

otorgarán sin menoscabo del derecho de propiedad y sin perjuicio de
tercero, con independencia de las condiciones específicas que puedan
establecerse en cada caso concreto. Las autorizaciones estarán sujetas,
además, al pago de una tasa conforme al art. 112 TRLA, denominada
canon por utilización de bienes del dominio público hidráulico, cuando
versen sobre la utilización, ocupación o aprovechamiento de los cauces
de corrientes naturales y de los lechos de lagos, lagunas y embalses
superficiales en cauces públicos. En cualquier caso, el titular de la
autorización quedará obligado, incluso en caso de revocación de aquélla,
a dejar el cauce en condiciones normales de desagüe. Por último, y
conforme al art. 113 TRLA, los vertidos estarán sometidos al canon de
control de vertidos tal y como se examina en el apartado VIII.C).
2. Usos privativos.
Los usos privativos del dominio público son aquellos que implican la
utilización de una parte del mismo que limita o impide cualquier otro
aprovechamiento de dicha parte por un tercero. Los derechos al uso
privativo del dominio público hidráulico se configuran, de este modo,
como derechos reales administrativos que confieren a su titular una serie
de facultades para el aprovechamiento exclusivo de una porción de los
recursos que lo integran242; derechos de contenido patrimonial,
inscribibles en el Registro de la Propiedad, que son oponibles frente a
terceros y frente a la propia Administración que los ha otorgado.
El artículo 50 de la Ley de 1985 (en la actualidad art. 52 TRLA) vino a

establecer que el derecho al uso privativo del dominio público hidráulico,
sea o no consuntivo, se adquiere sólo por disposición legal o por
concesión administrativa, prohibiendo de forma expresa y tajante, en su
apartado 2º, la posibilidad de que se puedan adquirir por prescripción
(posibilidad que antes se contemplaba el art. 149 de la antigua Ley de
Aguas de 1879). A los usuarios de aguas que, al amparo de la regulación

anterior, habían adquirido y acreditado un derecho a tal uso por
prescripción, la Disposición Transitoria 1ª de la Ley 29/1985 les otorgó la
posibilidad de seguir disfrutando del mismo por un plazo adicional
máximo de 75 años a partir de la entrada en vigor de la misma. En el
segundo párrafo de esta Disposición Transitoria se otorgaba también la
posibilidad de que en aquellos supuestos de prescripción consumada a la
entrada en vigor de dicha Ley, pero no acreditada en ese momento, sus
titulares pudieran legalizar tal aprovechamiento en un plazo
improrrogable de tres años mediante inscripción en el Registro de Aguas
y previa acreditación del derecho a dicha utilización por acta de
notoriedad y de conformidad con los requisitos de la legislación notarial e
hipotecaria243.
En cuanto a su extinción, esta tiene lugar: a) por término del plazo de su

concesión; b) por caducidad de la concesión en los términos previstos en
el artículo 66 TRLA -que se examinan más adelante en el punto 2.C) de
este apartado-; c) por expropiación forzosa; d) y por renuncia expresa
del concesionario (art. 53.1 TRLA). En los casos de derechos adquiridos
por disposición legal, éstos se perderán “según lo establecido en la
norma que los regule o, en su defecto, por disposición normativa del
mismo rango” (art. 53.5 TRLA); cabe destacar a este respecto que según
el art. 66.2 TRLA “el derecho al uso privativo de las aguas, cualquiera
que sea el título de su adquisición, podrá declararse caducado por la
interrupción permanente de la explotación durante tres años
consecutivos siempre que aquélla sea imputable al titular”, añadiéndose
así a la expropiación y a la renuncia que también son causa de extinción
de los usos privativos adquiridos por disposición legal. En cualquier caso,
la declaración de la extinción del derecho al uso privativo del agua
requerirá la previa audiencia de los titulares del mismo (art. 53.2 TRLA).
Se examinan a continuación las disposiciones que en la actual Ley de

Aguas regulan las formas de adquisición de usos privativos (el
reconocimiento por disposición legal de usos privativos a favor de
particulares, las reservas y aprovechamientos reconocidos a favor de las
Administraciones Públicas, y los usos privativos adquiridos por medio de
concesión administrativa), así como las limitaciones legales a las que
están sometidos y los mecanismos de control sobre dichos usos.
A) Usos privativos reconocidos a favor de los particulares por

disposición legal.
Conforme al art. 52 TRLA, el derecho al uso privativo del dominio público

hidráulico se puede adquirir por disposición legal.
El art. 54 TRLA va a reconocer directamente a los propietarios de

terrenos el derecho al uso privativo de los caudales de aguas que se
encuentren en los mismos, ya se trate de aguas superficiales pluviales o
estancadas (apartado 1 del art. 54) o subterráneas (apartado 2 del art.

54)244. No obstante, hay que recordar que el Tribunal Constitucional ha
considerado que las aguas pluviales y estancas no son, en realidad, de
domino público y, por consiguiente, lejos de establecerse en dicho
apartado el derecho a un uso privativo sobre bienes demaniales, se trata
en realidad de “una delimitación general ex lege de las facultades del
propietario de las fincas por las que discurren aguas pluviales o en las
que se encuentren aguas estancadas”245. Por el contrario, en el
apartado 2 del art. 54 si se crea, con carácter general, un derecho de
uso privativo de aguas de dominio público procedentes de manantiales a
favor del titular del predio en cuyo interior se encuentren dichas aguas,
uso que no requiere concesión administrativa. No obstante, en dicho
artículo se va imponer un límite máximo de 7.000 metros cúbicos por
año, de forma que cualquier aprovechamiento privativo que exceda dicho
límite requerirá de la correspondiente concesión246. Este
aprovechamiento legal tampoco va a requerir de autorización previa,
salvo en el caso de aguas subterráneas que pertenezcan a acuíferos que
hayan sido declarados como sobreexplotados o en riesgo de estarlo, en
cuyo caso no podrán realizarse nuevas obras para disfrutar de ese
derecho sin la correspondiente autorización247.
Junto a las limitaciones que se establecen expresamente en el art. 54

TRLA, en el RDPH encontramos una serie de límites adicionales a dichos
aprovechamientos, así como ciertas obligaciones que se imponen a sus
titulares. Entre dichos límites destaca, en primer lugar, la prohibición de
que las aguas sean utilizadas en finca distinta de aquéllas en las que
nacen, discurren o están estancadas248. A esto hay que añadir que, en
los casos en que el volumen total anual de aguas subterráneas que se
quiera aprovechar en un predio supere los 3.000 metros cúbicos, el
interesado deberá justificar que la dotación utilizada es acorde con el uso
dado a las aguas, sin que se produzca el abuso o despilfarro prohibido en
el que ahora es el art. 50.4 TRLA249. Por lo que respecta a la extracción
de las aguas mediante la apertura de pozos, estos deberán respetar las
distancias mínimas entre éstos o entre pozos y manantial que señale el
Plan Hidrológico de cuenca y, en su defecto, las que se establecen el
apartado 2 del art. 88 RDPH. Por otra parte, la principal obligación que
se impone en el RDPH al propietario de la finca o al que, en su nombre,
ejercite el derecho reconocido en el artículo 54 TRLA, es la de comunicar
al Organismo de cuenca las características de la utilización que se
pretende, adjuntando documentación acreditativa de la propiedad de la
finca (con indicación de, entre otras cuestiones, las obras a realizar y la
superficie regable, y de la ubicación de los manantiales o pozos que se
pretendan aprovechar o construir). Se comunicará, asimismo, cualquier
cambio en la titularidad de la finca que afecte al aprovechamiento o a las
características de éste250. Comunicación que el apartado 1 del art. 85
RDPH exige a meros efectos administrativos de control, estadísticos y de
inscripción en el Registro de Aguas. El Organismo de cuenca, con
reconocimiento sobre el terreno si lo considera preciso, comprobará la
suficiencia de la documentación aportada y la adecuación técnica de las

obras y caudales que se pretendan derivar para la finalidad perseguida.
En caso de conformidad, lo comunicará al dueño de la finca, procediendo
a inscribir la derivación a su favor, con indicación de sus características;
en caso contrario también lo comunicará al dueño del predio, señalando
las omisiones de la documentación, la causa de inadecuación técnica de
las obras o caudales, las modificaciones que en su caso sea preciso
introducir o la causa de ilegalidad de la derivación, prohibiendo al mismo
tiempo la misma, sin perjuicio de que el usuario pueda reiterar su
petición una vez corregidas aquéllas251.
Finalmente, y por lo que se refiere a la extinción de este derecho, esta

puede ocurrir, además de por expropiación o renuncia (art. 53.1 TRLA),
por caducidad declarada por la Administración cuando la explotación sea
interrumpida de forma permanente, por causa imputable al titular,
durante tres años consecutivos, tal y como dispone al art. 66.2 TRLA.
La regulación que de este derecho de aprovechamiento legal

encontramos en la Ley de Aguas ha sido objeto de autorizadas críticas
por la doctrina. Tal y como ha puesto de relieve S. DEL SAZ, llama la
atención, en primer lugar, el establecimiento de un límite máximo
uniforme para toda la península252, sin tener en cuenta que las
necesidades a que tal aprovechamiento tiene por fin atender -los usos
domésticos- pueden variar significativamente de un punto a otro de
nuestra geografía en virtud de factores tales como el clima, el tipo de
explotación, o las costumbres; y, en segundo lugar, ni la Ley ni el
Reglamento definen el concepto de predio, de forma que el límite
máximo para el aprovechamiento legal se aplica de forma igual a todas
las fincas con independencia de su extensión (igual para una pequeña
finca minifundista que para un latifundio) y, además, esta falta de
definición, unida a la falta de previsión en el RDPH de qué ocurre en caso
de división de una finca, puede dar lugar a la práctica de parcelaciones
con el único objetivo de obtener así el aprovechamiento de un mayor
volumen de agua sin necesidad de concesión253. No obstante, uno de
los efectos más negativos que se ha atribuido al reconocimiento de un
derecho directo al aprovechamiento de las aguas subterráneas es, sin
duda, que pueda favorecer alumbramientos ilegales, sin título
administrativo previo, y dificultar el control de la Administración
hidrológica sobre dichos aprovechamientos254; ello particularmente a la
vista de que dicho control parece haber sufrido hasta el momento serias
dificultades255.
B) Reservas sobre el dominio público hidráulico y

aprovechamientos reconocidos a favor del Estado o las
Comunidades Autónomas.
En diversas disposiciones de la Ley de Aguas se va a contemplar la

posibilidad de que la Administración establezca reservas sobre
determinados caudales de agua. Así, por ejemplo, en el art. 42 TRLA se

incluye entre los elementos que los planes hidrológicos de cuenca deben
contener necesariamente “la asignación y reserva de recursos para usos
y demandas actuales y futuros, así como para la conservación o
recuperación del medio natural” (apartado 1, letra b, b'), y en el art. 43
se contempla también, como previsiones que se pueden incluir en tales
planes el establecimiento de reservas, de agua y de terrenos, necesarios
para las actuaciones y obras previstas en dichos planes256. Su
contenido, alcance y fin precisos se determinan, en definitiva, en cada
plan hidrológico de cuenca y, conforme a lo dispuesto en el art. 2.c) del
Real Decreto 1664/1998 por el que se aprueban los PPHH de Cuenca257,
dichas reservas se aplicarán exclusivamente para el destino concreto y
en el plazo máximo fijado en el propio plan (y, en ausencia de tal
previsión, se entenderá como plazo máximo el de ocho años establecido
en el artículo 110.2 RAPA, salvo que en la revisión del correspondiente
plan se establezca otro diferente). Estas reservas se configuran en la Ley
de Aguas como reservas objetivas o de usos, cuyo fin es garantizar un
determinado destino del agua (conforme a lo previsto en los planes
hidrológicos de cuenca en cuanto a las demandas a satisfacer:
abastecimientos, regadíos, usos industriales, aprovechamientos
hidroeléctricos, etc.) sin que ello tenga que ir necesariamente ligado a la
explotación por el propio Estado de los caudales o terrenos
reservados258. Reservas que son compatibles, en definitiva, con el
aprovechamiento privativo de esos caudales (o terrenos) por los
particulares -que se regirá por el régimen concesional ordinario-, o que
también pueden, en algunos casos, ser utilizadas directa por la
Administración para satisfacer servicios públicos u otros fines de utilidad
pública259. En definitiva, como ha señalado S. MARTÍN RETORTILLO, “la
reserva, por encima de cualquier otra valoración, supone el apartamiento
del bien de las formas normales de aprovechamiento de esa categoría de
bienes, quedando aquel vinculado a la finalidad para la que, en concreto,
se establece la reserva”260.
Para optimizar el uso de los caudales reservados, la Ley ha previsto la

posibilidad de que, mientras que estos no se asignen de forma definitiva
para aprovechamientos conformes con tal reserva, puedan ser utilizados
de forma provisional para otros usos. Según el art. 55.3 TRLA, cuando
existan caudales reservados o comprendidos en algún plan del Estado
que no sean objeto de aprovechamiento inmediato, “podrán otorgarse
concesiones a precario que no consolidarán derecho alguno ni darán
lugar a indemnización si el Organismo de cuenca reduce los caudales o
revoca las autorizaciones”. Revocación que, evidentemente, no puede ser
arbitraria, y que ha de responder en todo caso a la necesidad de
garantizar los usos para los cuales dichos caudales fueron reservados.
Un supuesto especial de reserva, regulado al margen de las disposiciones

que acabamos de señalar, es el de las reservas hidrológicas acordadas
por el Consejo de Ministros conforme a lo dispuesto por la Ley 10/2001
por la que se aprueba el Plan Hidrológico Nacional. Según su art. 25, el

Consejo de Ministros, a propuesta del Ministerio de Medio Ambiente,
podrá reservar determinados ríos, tramos de ríos, acuíferos o masas de
agua de las cuencas intercomunicarias para su conservación en estado
natural, previo informe de las Comunidades Autónomas afectadas,
además de las previsiones que puedan estar ya incluidas en los Planes
Hidrológicos de cuenca al amparo de lo establecido en el artículo 42.d)
TRLA arriba citado. En el caso de las cuencas intracomunitarias, por el
contrario, corresponderá a la Comunidad Autónoma el establecimiento,
en su caso, de las reservas hidrológicas que se estime oportuno. El
objetivo de dichas reservas, que podrán implicar la prohibición de
otorgar autorizaciones o concesiones sobre el bien reservado, es la
conservación de los bienes de dominio público hidráulico que, por sus
especiales características o su importancia hidrológica, merezcan una
especial protección. En caso de que el Consejo de Ministros proceda a
establecer dichas reservas, se incorporarán a los Planes Hidrológicos de
cuenca intercomunitarias, considerándose -al igual que ocurre, como
veremos, con los llamados “caudales ecológicos”- como limitaciones a
introducir en los análisis de sus sistemas de explotación. Las partes del
dominio público hidráulico reservadas con dichos fines quedarán
excluidas, en definitiva, de cualquier posible solicitud de
aprovechamiento que pueda menoscabar su valor natural, siendo la
única finalidad de estas reservas la de la protección del medio ambiente
hídrico.
Por último, es preciso señalar que el TRLA prevé en el art. 59, como
excepción a la regla general de que todo uso privativo de las aguas no
incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa, que “los
órganos de la Administración Central o de las Comunidades Autónomas
podrán acceder a la utilización de las aguas previa autorización especial
extendida a su favor o del Patrimonio del Estado, sin perjuicio de
terceros” (apartado 5). Se trata, en definitiva, del reconocimiento legal
de un aprovechamiento a favor de las Administraciones del Estado y de
las Comunidades Autónomas que únicamente precisa de autorización
para hacerse efectivo. Se ha puesto de relieve, sin embargo, que en
estos casos estamos, más que ante una autorización propiamente dicha
como las previstas para los usos especiales, ante “un acto de reserva
demanial de caudales justificado por una necesidad de servicio
público”261. En cualquier caso, no deja de ser sorprendente el hecho de
que entre las Administraciones cuyos órganos no precisan de concesión
para ser titular de un derecho al uso privativo del agua no se haya
incluido a las Corporaciones Locales, pese a que compete precisamente a
Ayuntamientos y Mancomunidades garantizar el servicio esencial de
abastecimiento de poblaciones. Omisión que ha sido objeto de merecidas
críticas por la doctrina262, y que el legislador podría haber solventado en
alguna de las diversas ocasiones en que, en los últimos años, ha
abordado la modificación de la Ley de Aguas de 1985. Finalmente, hay
que advertir que si bien estos aprovechamientos se van a reconocer con
la única limitación de que se hagan “sin perjuicio de tercero” -esto es, de

derechos previamente adquiridos o reconocidos para el uso del agua-,
parece lógico, no obstante, entender que también les serán aplicables las
limitaciones que pueda establecer la Administración, con carácter
general, en situaciones de sequía, sobreexplotación o salinización de
acuíferos, cuyo fin es garantizar el uso racional de este recurso263, y
que examinamos en un apartado posterior (VII.2.E infra).
C) Usos privativos adquiridos por concesión.
Tras la Ley de Aguas de 1985 (y según el que ahora es el art. 59 TRLA),

todo uso privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 TRLA va a
requerir concesión administrativa; ello salvo en el caso de los órganos de
la Administración Central o de las Comunidades Autónomas que, tal y
como hemos visto en el apartado anterior, podrán acceder a la utilización
de las aguas mediante simple autorización. Con la Ley 46/1999 se va a
introducir, no obstante, una nueva excepción a esta regla en la nueva
redacción que dio al art. 101 LA de 1985 (ahora art. 109 TRLA) con el
objeto de regular y fomentar la reutilización de aguas ya usadas: si bien
el uso privativo de este tipo de aguas -procedentes de un
aprovechamiento ya existente- requiere como norma general de
concesión administrativa, en aquellos casos en que la reutilización sea
solicitada por el titular de una autorización de vertido de aguas ya
depuradas se requerirá solamente una autorización administrativa, en la
cual se establecerán las condiciones necesarias complementarias de las
recogidas en la previa autorización de vertido.
La concesión es, en definitiva, el título por excelencia mediante el que la

Administración puede atribuir derechos de usos privativos sobre el
dominio público hidráulico conforme a los criterios de interés público y
social que se detallan en el Capítulo III del Título IV de la Ley de Aguas,
y a través del cual los particulares (u otras administraciones, como las
locales) van a adquirir derechos reales administrativos sobre esos bienes
demaniales, que estarán sometidos a las condiciones y limitaciones
acordadas por la administración competente conforme a lo dispuesto en
la misma Ley. Por su contenido patrimonial dichos derechos pueden ser
inscritos en el Registro de la Propiedad -con los efectos propios de éste-,
si bien las concesiones de agua deben ser, además, inscritas de oficio en
el Registro de Aguas regulado en el art. 80 TRLA264.
a) Otorgamiento y condiciones generales.
Tal y como dispone expresamente el art. 59.4 TRLA, el otorgamiento de

las concesiones administrativas es discrecional: la Administración no está
obligada a otorgar una concesión por el mero hecho de que existan
recursos disponibles, si bien cualquier decisión que tome al respecto
deberá ser adoptada en función del interés público, y dicha
discrecionalidad va a quedar notablemente acotada y condicionada por
todo un conjunto de elementos reglados (finalidad, criterios y

condiciones generales de las concesiones, procedimiento…) a los que,
conforme la propia Ley de Aguas, debe atender la Administración
hidráulica al resolver sobre el otorgamiento o no de las concesiones
sobre el dominio público hidráulico, y cuyo respeto puede ser objeto de
control por la jurisdicción contencioso-administrativa (art. 121 TRLA).
Control al que contribuye de forma decisiva la exigencia que impone el
propio art. 59.4 TRLA de que toda resolución al respecto sea
debidamente motivada265:
1º) En primer lugar, el art. 59 TRLA establece una serie de criterios

materiales a los que debe atender la Administración en toda concesión
para que ésta responda efectivamente al interés público: toda resolución
se adoptará teniendo en cuenta la explotación racional conjunta de los
recursos superficiales y subterráneos, conforme a las previsiones de los
Planes Hidrológicos (apartados 2 y 4)266. Precisamente con el fin de
lograr el uso racional de este recurso, a la hora de asignar los caudales
disponibles la Administración ha de observar, tal y como precisa el art.
60.1 TRLA, el orden de preferencia de usos que establecen dichos Planes
Hidrológicos de cuenca o la propia Ley con carácter subsidiario (i), y
tomar en consideración “las exigencias para la protección y conservación
del recurso y su entorno” (ii).
(i) Debido a que el agua es un recurso limitado, a la necesidad de

garantizar su uso racional, y a la estrecha interrelación que existe entre
los distintos usos posibles (generalmente en términos de exclusión),
dichos usos no se han articulado en la Ley de Aguas con arreglo a un
principio de compatibilidad, sino conforme al de preferencia o jerarquía.
Este principio se plasma en una escala de preferencias recogida
tradicionalmente en nuestra legislación de aguas. En la actualidad la
determinación de esta escala u orden de preferencia entre los distintos
usos y aprovechamientos constituye, conforme al art. 42 TRLA, uno de
los contenidos necesarios de los Planes Hidrológicos de cuenca; no
obstante, la Ley de Aguas ha establecido con carácter subsidiario -y “a
falta de dicho orden de preferencias”- el siguiente (art. 60.3 TRLA)267:
1º) Abastecimiento de población, incluyendo en su dotación la necesaria
para industrias de poco consumo de agua situadas en los núcleos de
población y conectadas a la red municipal; 2º) regadíos y usos agrarios;
3º) usos industriales para producción de energía eléctrica; 4º) otros usos
industriales no incluidos en los apartados anteriores; 5º) Acuicultura; 6º)
usos recreativos; 7º) navegación y transporte acuático; 8º) otros
aprovechamientos. Y también precisa que el orden de prioridades que
pueda establecerse específicamente en los Planes Hidrológicos de cuenca
deberá respetar, en todo caso, la supremacía del uso para
abastecimientos consignado en el apartado 1º de la precedente
enumeración268. Además, dentro de cada clase, y en caso de
incompatibilidad de usos, serán preferidos aquellos de mayor utilidad
pública o general, o aquellos que introduzcan mejoras técnicas que
redunden en un menor consumo de agua o en el mantenimiento o

mejora de su calidad (art. 60.4 TRLA). El orden de preferencia
establecido en los Planes, o, subsidiariamente, el establecido en la Ley
de Aguas, resulta relevante no sólo porque condiciona el otorgamiento
de concesiones, sino también porque conlleva la sujeción de toda
concesión a expropiación forzosa -de conformidad con lo dispuesto en la
legislación general sobre la materia- a favor de cualquier
aprovechamiento que le preceda según el orden de preferencia
establecido en el Plan Hidrológico de cuenca (art. 60.2 TRLA).
(ii) Por lo que se refiere a la necesidad de tener en cuenta las exigencias

de protección y conservación del recurso y su entorno, a la hora de
otorgar concesiones para el uso privativo del agua la Administración
tendrá que atender fundamentalmente a las limitaciones que pueden
suponer los denominados “caudales ecológicos” o “demandas
ambientales” regulados en el art. 59.7 TRLA y cuyo respeto también se
exige en el art. 98 TRLA, así como a la obligación, impuesta en este
último artículo de realizar un estudio de impacto ambiental en el curso de
la tramitación de concesiones y autorizaciones que afecten al dominio
público hidráulico y que pudieran implicar riesgos para el medio
ambiente o, en los casos en que el Organismo de cuenca presuma la
existencia de un riesgo grave para el medio ambiente, su sometimiento a
al procedimiento formal de evaluación de impacto ambiental269.
Cuestiones que se examinan con más detalle en el apartado IX infra.
La aplicación de estas exigencias deberá garantizarse caso por caso, para
lo cual serán especialmente útiles las precisiones que puedan contener
los planes hidrológicos sobre la gestión y protección de las aguas en cada
cuenca. En cualquier caso, y pese al notable grado de abstracción y
generalidad de algunas de ellas -como la de velar por “la explotación
racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos” o la de
proteger y conservar el recurso y su entorno- constituyen, sin duda
alguna, elementos a través de los cuales los tribunales pueden entrar a
controlar el correcto ejercicio de la discrecionalidad que tiene la
Administración, y cuyo incumplimiento determinará la nulidad de las
concesiones resultantes, tal y como se ha puesto de relieve, entre otras,
en la Sentencia de 30 septiembre de 2003 del Tribunal Supremo (Sala
3ª, Sección 5ª)270.
2º) En segundo lugar, hay que tener en cuenta que toda concesión se
otorgará con carácter temporal y por plazo no superior a setenta y cinco
años (apartado 1 del art. 59 TRLA). No obstante, cuando para la normal
utilización de una concesión sea absolutamente necesaria la realización
de determinadas obras, cuyo coste no pueda ser amortizado dentro del
tiempo que falta por transcurrir hasta el final del plazo de la concesión,
éste podrá prorrogarse por el tiempo preciso para que las obras puedan
amortizarse, con un límite máximo de diez años y por una sola vez,
siempre que dichas obras no se opongan al Plan Hidrológico
correspondiente y se acrediten por el concesionario los perjuicios que se
le irrogarían en caso contrario (apartado 6 del art. 59). En el caso de los

derechos a uso privativo de aguas públicas adquiridos a perpetuidad
antes de la Ley de Aguas de 1985, la Disposición Transitoria 1ª LA de
1985 va a imponer un límite temporal a tales derechos, al establecer que
sus titulares seguirían disfrutando de los mismos, “de acuerdo con el
contenido de sus títulos administrativos y lo que la propia Ley establece,
durante un plazo máximo de setenta y cinco años a partir de la entrada
en vigor de la misma, de no fijarse en su título otro menor”. Disposición
que fue aceptada como constitucional en la STC 227/1988.271. En
definitiva, con la Ley de Aguas de 1985 se pone fin a la posibilidad de
otorgar concesiones a perpetuidad, y se transforman en temporales las
hasta entonces adquiridas sin límite alguno con la Ley 1866-1879.
3º) En tercer lugar, toda concesión queda sometida a una serie de

condiciones generales, conforme a lo dispuesto en los arts. 61 TRLA,
entre las que se pueden destacar las siguientes:
(i) Toda concesión se entenderá hecha sin perjuicio de tercero, por lo

que no podrá afectar a derechos preexistentes.
(ii) En principio, el agua que se conceda quedará adscrita a los usos

indicados en el título concesional, sin que pueda ser aplicada a otros
distintos, ni a terrenos diferentes si se tratase de riegos; ello con la
excepción de lo previsto en el artículo 67, en el que se regula el contrato
de cesión de derechos que fue introducido por la Ley 46/1999 con el fin
de flexibilizar el régimen concesional, y que analizaremos en un apartado
posterior.
(iii) La Administración concedente podrá imponer la sustitución de la

totalidad o de parte de los caudales concesionales por otros de distinto
origen, con el fin de racionalizar el aprovechamiento del recurso. En
estos casos la Administración responderá únicamente de los gastos
inherentes a la obra de sustitución, pudiendo repercutir estos gastos
sobre los beneficiarios.
(iv) Cuando el destino de las aguas fuese el riego, el titular de la

concesión deberá serlo también de las tierras a las que el agua vaya
destinada, salvo en los casos de concesión otorgada a comunidades de
usuarios, o en los casos de concesiones para riego en régimen de
servicio público, en cuyo caso podrán otorgarse a empresas o
particulares, aunque no ostenten la titularidad de las tierras
eventualmente beneficiarias del riego, siempre que el peticionario
acredite previamente que cuenta con la conformidad de los titulares que
reunieran la mitad de la superficie de dichas tierras (art. 62 TRLA). El
Organismo de cuenca también podrá otorgar concesiones colectivas para
riego a una pluralidad de titulares de tierras que se integren mediante
convenio en una agrupación de regantes. En este supuesto, la nueva
concesión llevará implícita la caducidad de las concesiones para riego
preexistentes de las que sean titulares los miembros de la agrupación de

regantes en las superficies objeto del convenio. La concesión para riego
podrá prever la aplicación del agua a distintas superficies alternativa o
sucesivamente o prever un perímetro máximo de superficie dentro del
cual el concesionario podrá regar unas superficies u otras.
4ª) Por lo que respecta al procedimiento que debe seguirse en el

otorgamiento de la concesión, hay que tener en cuenta que, tal y como
dispone al art. 79 TRLA, el procedimiento ordinario se ajustará a los
principios de publicidad y tramitación en competencia, prefiriéndose, en
igualdad de condiciones, aquéllos que proyecten la más racional
utilización del agua y una mejor protección de su entorno; si bien el
principio de competencia podrá eliminarse cuando se trate de
abastecimiento de agua a poblaciones (procedimiento cuyos trámites se
regulan detalladamente en los arts. 104 y siguientes del RDPH).
Siguiendo lo dispuesto en el apartado 3º del art. 79 TRLA, para las
concesiones de escasa importancia por su cuantía, incluidas las
destinadas a aprovechamientos hidroeléctricos de pequeña potencia, el
RDPH ha establecido procedimientos simplificados acordes con sus
características, en los que se prescindirá del trámite de competencia de
proyectos, y en los que la información pública se realizará únicamente
mediante anuncio en el boletín oficial de la provincia donde esté ubicada
la toma y en los ayuntamientos de los municipios en cuyos términos
municipales radique cualquier obra o instalación o se utilicen las aguas,
sin perjuicio de la facultad del Organismo de cuenca de ampliar el ámbito
de esta publicación, cuando discrecionalmente lo estime pertinente (art.
128 y siguientes del RDPH). Finalmente, en el caso de concesiones y
autorizaciones en materia de regadíos u otros usos agrarios, será
preceptivo un informe de la correspondiente Comunidad Autónoma y del
Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación en relación con las
materias propias de su competencia, y en especial, respecto a su posible
afección a los planes de actuación existentes en estos ámbitos (apartado
4º art. 79 TRLA).
5ª) En cuanto al contenido mínimo que deben tener las concesiones de

aguas públicas, en ellas se ha de fijar, en todo caso, su finalidad, su
plazo, el caudal máximo cuyo aprovechamiento se concede (indicando el
período de utilización cuando se haga en jornadas restringidas), el caudal
medio continuo equivalente y el término municipal y provincia donde
esté ubicada la toma. En las concesiones de agua para riegos se fijará,
además, la extensión de la zona regable en hectáreas, términos
municipales y provincias en que la misma esté situada, volumen de agua
máximo a derivar por hectárea y año, y volumen máximo mensual
derivable que servirá para tipificar el caudal instantáneo concesional. En
las concesiones de agua para usos hidroeléctricos se fijarán también las
características técnicas de los grupos instalados y el tramo de río
afectado, entendiendo por tal el comprendido entre las cotas de máximo
embalse normal en el punto de toma y de restitución al cauce público
(art. 102 RDPH).

6º) Por último, en el caso del uso privativo de las aguas subterráneas el
régimen general de concesión va a sufrir ciertas modulaciones conforme
a las disposiciones de los arts. 73 a 75 TRLA (relacionadas con la
necesidad de realizar investigaciones previas para su descubrimiento, y
con la propiedad del terreno sobre el que se lleven a cabo las
investigaciones pertinentes y su posterior alumbramiento), así como de
la DA 7ª TRLA (relacionada con la sobreexplotación de acuíferos):
(i) Cuando para determinar la existencia de caudales de agua

subterráneas sea necesario llevar a cabo prospecciones o
investigaciones, será preciso obtener una autorización de investigación
de la Administración hidráulica.
(ii) El Organismo de cuenca podrá otorgar autorizaciones para

investigación de aguas subterráneas previo trámite de competencia entre
los proyectos de investigación concurrentes que pudieran presentarse.
En estos casos la Ley de Aguas reconoce a los propietarios de los
terrenos afectados por las peticiones de investigación preferencia para el
otorgamiento de la autorización, si bien este derecho queda condicionado
por el mismo orden de prelación de usos establecido en el art. 60 TRLA.
(iii) El plazo de la autorización para la investigación no podrá exceder de

dos años y su otorgamiento llevará implícita la declaración de utilidad
pública a efectos de la ocupación temporal de los terrenos necesarios
para la realización de las labores.
(iv) Si finalmente la investigación fuera favorable, el interesado

autorizado deberá, en un plazo de seis meses, formalizar la petición de
concesión, que se tramitará ya sin competencia de proyectos.
(v) A falta de Plan Hidrológico de cuenca, o de definición suficiente en el

mismo, la Administración concedente considerará para el otorgamiento
de concesiones de aguas subterráneas la posible afección a captaciones
anteriores legalizadas y, en su caso, el titular de la nueva concesión
deberá indemnizar los perjuicios que pudieran causarse a los
aprovechamientos preexistentes como consecuencia del
acondicionamiento e instalaciones necesarios para asegurar la
disponibilidad de los caudales anteriormente explotados.
(vi) Cuando el concesionario no sea propietario del terreno en que se

realice la captación, y el aprovechamiento hubiese sido declarado de
utilidad pública, el Organismo de cuenca determinará el lugar de
emplazamiento de las instalaciones con el fin de que sean mínimos los
posibles perjuicios al propietario, cuya indemnización se fijará con
arreglo a la legislación de expropiación forzosa.
(vii) En el caso de acuíferos que hayan sido declarados sobreexplotados

o en riesgo de estarlo sólo se podrán otorgar concesiones de aguas
subterráneas, tal y como dispone la Disposición Adicional 7ª, “en
circunstancias de sequía previamente constatadas por la Junta de
Gobierno del Organismo de cuenca y de acuerdo con el Plan de
ordenación para la recuperación del acuífero” (sobre la declaración de
sobreexplotación de acuíferos vid. el apartado VIII.1.E infra).
b) Modificación, transmisión, extinción y renovación.
Toda modificación de las características de una concesión requiere previa

autorización administrativa del mismo órgano otorgante (art. 64 TRLA).
Tal y como precisa el art. 144 RDPH, no podrán variarse las
características esenciales de una derivación de aguas272, ni las
condiciones de la concesión, sin la autorización administrativa del mismo
órgano otorgante; y dicha autorización será denegada, cualquiera que
sea la variación solicitada, si en el examen inicial de la modificación a
realizar por el Organismo de cuenca no se pudiera alcanzar una
compatibilidad previa de la misma con el Plan Hidrológico de cuenca. Las
solicitudes de autorización para estas modificaciones serán sometidas a
información pública con el ámbito que determine el Organismo de
cuenca, siempre que a juicio de éste puedan suponer afecciones para
terceros, y en su tramitación se pedirán los informes de otros
Organismos que sean preceptivos en los supuestos de concesión, o que
se consideren por el Organismo de cuenca imprescindibles para la
resolución. Además, el expediente de modificación también puede
incoarse de oficio por el Organismo de cuenca cuando se trate de
acomodar el caudal concedido a las necesidades reales del
aprovechamiento, restringiendo su caudal o manteniéndolo (apartado 4º
del art. 144 RDPH), lo cual supone el reconocimiento con carácter
general de una causa de revisión de la concesión que, como veremos a
continuación, el art. 65 TRLA sólo prevé, y con una serie de matizaciones
especiales, en la revisión de las concesiones para el abastecimiento de
poblaciones y para regadío.
Conforme al art. 65 TRLA, la Administración podrá revisar las

concesiones cuando de forma comprobada se hayan modificado los
supuestos determinantes de su otorgamiento, también en casos de
fuerza mayor a petición del concesionario, así como cuando lo exija su
adecuación a los Planes Hidrológicos, siendo este último supuesto -el de
la adecuación a los Planes Hidrológicos- el único en el que se prevé que
el concesionario perjudicado tendrá derecho a indemnización, de
conformidad con lo dispuesto en la legislación general de expropiación
forzosa. Por lo que se refiere a las concesiones para el abastecimiento de
poblaciones y regadíos, el art. 65.2 dispone que podrán revisarse en los
supuestos en los que se acredite que el objeto de la concesión puede
cumplirse con una menor dotación o una mejora de la técnica de
utilización del recurso, que contribuya a un ahorro del mismo273. A
estos efectos la Ley prevé que las Confederaciones Hidrográficas realicen

auditorías y controles de las concesiones, a fin de comprobar la eficiencia
en la gestión y utilización de los recursos hídricos objeto de la concesión.
La modificación de las condiciones concesionales en estos supuestos
tampoco otorgará al concesionario derecho a compensación económica
alguna, si bien reglamentariamente podrán establecerse ayudas a favor
de los concesionarios para ajustar sus instalaciones a las nuevas
condiciones de la concesión (apartado 4 del art. 65 TRLA).
En cuanto a la transmisión de aprovechamientos y la constitución de

gravámenes sobre los mismos, en el caso de los aprovechamientos de
agua que impliquen un servicio público, la transmisión total o parcial, o
la constitución de gravámenes sobre los mismos, requerirá autorización
administrativa previa. En los demás casos sólo será necesario acreditar
de modo fehaciente la transferencia o la constitución del gravamen (art.
63 TRLA) en el plazo y forma establecidos en los artículos 145 y
siguientes del RDPH.
Por lo que se refiere a la extinción del uso privativo adquirido mediante

concesión, esta puede tener lugar por término del plazo para la que fue
otorgada, por expropiación forzosa, por renuncia expresa del
concesionario, o por caducidad (art. 53 TRLA). Las concesiones podrán
declararse caducadas, tal y como dispone el art. 66 TRLA, por
incumplimiento de cualquiera de las condiciones esenciales o plazos en
ella previstos, y por la interrupción permanente de la explotación durante
tres años consecutivos siempre que aquélla sea imputable al titular. En
relación con este ultimo supuestos, hay que precisar que en aquellos
casos en que medie un contrato de cesión de derechos (figura que
analizamos en el siguiente apartado), los caudales que sean objeto de
cesión se computarán como de uso efectivo de la concesión a los efectos
de evitar la posible caducidad del título concesional del cedente (art.
69.2 TRLA). Además, para los supuestos de contratos de cesión se añade
como causa para acordar la caducidad del derecho concesional el
incumplimiento de los requisitos establecidos para la celebración de
dichos contratos (art. 67 TRLA). Al extinguirse el derecho concesional,
revertirán a la Administración competente gratuitamente y libres de
cargas cuantas obras hubieran sido construidas dentro del dominio
público hidráulico para la explotación del aprovechamiento, sin perjuicio
del cumplimiento de las condiciones estipuladas en el documento
concesional (apartado 4º del art. 53 TRLA).
Finalmente, hay que señalar que la renovación de las concesiones no

suele plantear problemas y que va a estar en la práctica casi asegurada,
en especial cuando el destino dado a las aguas concedidas sea el
abastecimiento de población o el riego, en cuyo caso el titular de la
concesión podrá obtener una nueva con el mismo uso y destino para las
aguas, debiendo formular la solicitud en el trámite de audiencia previa en
el expediente de declaración de extinción o durante los últimos cinco
años de la vigencia de aquélla. En caso de producirse la solicitud, y

siempre que a ello no se opusiere el Plan Hidrológico Nacional, el
Organismo de cuenca tramitará el expediente excluyendo el trámite de
proyectos en competencia (apartado 3º del 53.3 TRLA).
D) La cesión de derechos al uso privativo de las aguas: el llamado

“mercado del agua”.
a) La polémica introducción en la Ley de Aguas de los contratos

de cesión al uso privativo de las aguas.
La Ley 46/1999, en su búsqueda de soluciones alternativas a la crisis del

agua ocasionada por las sequías sufridas en nuestro país durante los
primeros años de la década de los 90, y con el fin de “potenciar la
eficiencia en el empleo del agua”, introdujo, como vía para flexibilizar el
régimen concesional establecido en la Ley de Aguas, el “contrato de
cesión de derechos al uso privado del agua”. Figura que permitiría, según
la Exposición de motivos de la citada Ley 46/1999, “optimizar
socialmente los usos de un recurso tan escaso”. Con este mismo fin, la
Ley 46/1999 introduce también la posibilidad de crear centros de
intercambio de derechos de uso en los Organismos de cuenca, modelo
que en cierto grado ha estado inspirado en el del Banco de Aguas de
California274.
Dirigido a articular lo que comúnmente ha sido denominado el “mercado

del agua”275, el nuevo art. 61 bis LA vino a posibilitar así que los
concesionarios o titulares de algún derecho al uso privativo de las aguas
puedan ceder con carácter temporal, y previa autorización
administrativa, la totalidad o parte de sus derechos de uso (si bien sólo
sobre los caudales que de facto estén aprovechando) a otro
concesionario o titular de derecho de igual o mayor rango según el orden
de preferencia establecido en el PHC correspondiente, a cambio de una
contraprestación económica pactada libremente por ambas partes. En
estos casos el cesionario o adquirente se subroga en las obligaciones que
correspondan al cedente ante el Organismo de cuenca respecto al uso
del agua, sin que el cedente deje de ser el titular del derecho.
Con esta figura se deja así un importante margen a las decisiones y

acuerdos que puedan tomar los particulares en relación con el destino de
los caudales sobre los que tienen derechos, se proporciona un valor
económico a los derechos de uso privativo del agua con el fin de
fomentar su uso eficiente y el ahorro, y se introducen, en definitiva,
elementos de mercado en su gestión. Entre los argumentos a favor de
esta reforma se ha esgrimido que con la celebración de los contratos de
cesión se puede reconducir los recursos hídricos de aquellos
aprovechamientos menos rentables económica y socialmente hacia otros
más rentables276. Y también se ha señalado que la flexibilización por
esta vía del sistema concesional de la LA podría contribuir a atajar el
problema de la compraventa ilegal de agua277, ventaja eta última que,

conviene puntualizar, sólo podrá hacerse efectiva si la Administración
hidráulica refuerza notablemente el ejercicio efectivo de las potestades
que tiene atribuidas para controlar y sancionar los usos ilegales de este
recurso, puesto que mientras existan pozos ilegales existirá un mercado
negro del agua, mercado negro que, además, puede menoscabar
gravemente el buen funcionamiento del sistema de contratos de cesión
que estamos analizando.
Esta ha sido, sin duda, una de las novedades más importantes y

polémicas de las introducidas por la citada Ley, y no han faltado críticas
poniendo de relieve los problemas de compatibilidad o de encaje jurídico
que este mecanismo contractual plantea en relación con el sistema
concesional de aprovechamiento del agua, un bien demanial cuyo
aprovechamiento por el titular de un derecho a su uso privativo se rige,
además, por el principio de gratuidad278; y tampoco han faltado voces
advirtiendo de los problemas de especulación y reparto a que puede dar
lugar279. Su regulación ha sido, de hecho, recurrida ante el Tribunal
Constitucional, por considerarse en conflicto con la concepción de la
propiedad pública establecida en el art. 132 CE280. En cuanto a su
justificación -la necesidad de potenciar la eficiencia en el empleo del
agua y optimizar socialmente los usos de un recurso tan escaso-, se ha
señalado cómo la Ley de Aguas contaba ya con mecanismos jurídicos
dirigidos a adecuar y reajustar los derechos de usos privativos del agua
con el fin de garantizar la asignación eficiente del agua: la posibilidad de
transmisión de las concesiones (regulada ahora en el art. 63 TRLA)281,
su modificación para adecuarlas a nuevas circunstancias (conforme al
art. 64 TRLA), o la revisión de oficio de las concesiones para los casos en
que un concesionario no necesite realmente la totalidad de caudales
otorgados (art. 65 TRLA) para su posterior reasignación por la propia
Administración a otros usos que si los precisen (mecanismos a los que ya
hemos hecho referencia en el apartado anterior)282. Pero hay que
advertir que el régimen jurídico del contrato de cesión de derechos reúne
ciertas características que hace que se diferencie notablemente, en
cuanto a los efectos que produce y las posibilidades que ofrece, de las
figuras arriba mencionadas: así, por ejemplo, y contrastándolo con la
figura de la transmisión, mientras que con el contrato de cesión el
cedente no pierde la titularidad del derecho y se puede producir un
cambio de uso -generalmente a favor de uno de mayor rango-, con la
transmisión hay, por una parte, un cambio definitivo en la titularidad de
la concesión, y, por otra, no se produce cambio alguno en cuanto el
destino del agua. La transmisión podía combinarse, ciertamente, con la
modificación de las características de las concesiones, lo cual posibilitaría
-junto al cambio de titular vía transmisión- el cambio de destino del
agua; pero la operación se complica y su autorización resulta más
incierta que en los casos de contrato de cesión de derechos283. El
contrato de cesión de derechos al uso del agua va a suponer, en
definitiva, una ampliación y flexibilización las posibilidades previamente
existentes en la LA -posibilidades estas que, todo hay que decirlo, no

fueron en su momento suficientemente explotadas por la Administración
en aras de una gestión más eficaz del agua284-.
Tras hacer un análisis crítico desde el punto de vista estrictamente

jurídico de la nueva figura del contrato de cesión de derechos de uso del
agua, A. MENÉNDEZ REXACH nos ofrece una explicación particularmente
clara y convincente de las razones que en realidad han podido llevar a su
introducción en la Ley de Aguas: para este autor “la regulación de la
cesión de derechos de uso del agua sólo se entiende en el terreno
puramente práctico (alejado de la pureza de los principios), habida
cuenta, por un lado, de la incapacidad de la Administración para revisar
masivamente las concesiones existentes (muchas de ellas muy antiguas
y con límites poco o mal definidos) y, por otro, del estímulo que al ahorro
puede suponer el «premio» de ese beneficio adicional para el
concesionario”285. De este modo, el impulso en la reasignación eficiente
de los recursos hídricos se deja en gran medida en manos de la iniciativa
privada, que va a contar con un doble aliciente para celebrar estos
contratos de cesión de derechos: por una parte, el hecho de que con
ellos no pierden la titularidad de los derechos, cuyo disfrute recuperarán
una vez vencido el plazo del contrato; y, por otra, la “compensación
económica” que obtienen de los cesionarios. Habrá que esperar a que
estos contratos comiencen a celebrarse con normalidad286 para poder
valorar si los resultados que se pueden alcanzar por esta vía van a ser
tan positivos como esperaba el Legislador de 1999 y, en definitiva, para
confirmar si la iniciativa de los particulares en este ámbito constituye, en
efecto, un buen complemento a la actuación de la Administración para
alcanzar una utilización más racional del agua. No obstante, conviene
advertir que uno de los principales peligros para el buen funcionamiento
de este nuevo sistema de reasignación de los recursos hídricos es, tal y
como ya hemos apuntado, la falta de un eficaz control administrativo de
los usos ilegales del agua: en tanto en cuanto sigan existiendo y
proliferando impunemente pozos y regadíos ilegales, particularmente en
el marco de algunas cuencas como las del Segura y Sur, los hipotéticos
incentivos económicos que pueden ofrecer a muchos particulares los
contratos de cesión quedarán sencillamente aguados. En definitiva,
también para que funcionen estas disposiciones es esencial aplicar
reforzar la aplicación efectiva las medidas de inspección y sanción en la
Ley de Aguas.
b) Su regulación: las limitaciones y condiciones impuestas a su

celebración.
Los contratos de cesión están en la actualidad regulados en los artículos

67 a 72 TRLA, y el desarrollo reglamentario de estas disposiciones,
esencial para posibilitar su efectiva celebración, ha tenido lugar
finalmente con la aprobación del RD 606/2003, que introdujo los
artículos 343 a 354 en el RDPH. Tal y como veremos a continuación al
analizar dicha regulación, el legislador ha impuesto importantes límites y

condiciones a la celebración del contrato de cesión con el fin de evitar
que deriven en un aumento en el consumo de agua y que se desvirtúe el
sistema de usos del agua en perjuicio de los intereses generales que la
Administración debe tutelar287:
1º) Límites y condiciones para ser parte en un contrato de cesión

de derechos al uso privativo del agua:
Conforme al art. 67 TRLA el contrato sólo puede celebrarse entre

aquellas personas que ya sean concesionarios o titulares “de algún
derecho al uso privativo de las aguas”. Nadie puede, por tanto, adquirir
por vez primera el derecho a un uso privativo de este recurso a través de
esta vía. Además, dicho artículo exige que el cesionario sea titular de un
derecho análogo o de superior rango en el orden de prelación de usos
(previsto en el PHC pertinente o, subsidiariamente, en el art. 60 TRLA)
que aquel que va a ser objeto de la cesión; solamente en casos
justificados por razones de interés general se prevé que, con carácter
excepcional y temporal, el Ministro de Medio Ambiente pueda autorizar
expresamente cesiones de derechos de uso del agua que no respeten las
citadas normas sobre prelación de usos.
El art. 343 RDPH ha precisado que por “concesionarios y titulares de

derechos al uso privativo de las aguas” ha de entenderse: (i) “los
concesionarios de aguas superficiales y subterráneas”; (ii) y “los titulares
de aprovechamientos temporales de aguas privadas inscritos en el
Registro de Aguas conforme a las disposiciones transitorias segunda y
tercera TRLA”288. Pese a que el Reglamento no lo menciona, cabe
entender que también pueden celebrar el contrato de cesión los titulares
de derechos al uso privativo de aguas que fueron adquiridos por
usucapión conforme a la Ley de Aguas de 1866-1879, o los titulares de
los adquiridos por disposición legal, como los regulados en el art. 54.2
TRLA289. En este último caso se puede objetar, sin embargo, que los
derechos que reconoce el art. 54 TRLA no están sujetos al régimen de
preferencias de usos establecidos en los PHC, por lo que la aplicación de
la condición de que se sólo se cedan a favor de otro “titular de derecho
de igual o mayor rango” puede resultar de imposible cumplimiento290. El
art. 343 RDPH también precisa que no podrán en ningún caso celebrar el
contrato de cesión de derechos al uso privativo de las aguas (i) los
titulares de concesiones o autorizaciones concedidas a precario, (ii) ni los
titulares de las autorizaciones especiales a las que se refiere el artículo
59.5 TRLA (las solicitadas por órganos de la Administración del Estado o
de las Comunidades Autónomas para usos privativos del agua).
Por otra parte, esta figura está prevista para las aguas demaniales, por
lo que no podrán utilizarla los titulares de aguas privadas, los cuales
pueden celebrar libremente cualquier otro negocio jurídico sobre sus
aguas291, si bien dentro de las limitaciones impuestas directa o
indirectamente por la Ley de Aguas292. De hecho, el apartado 4º del art.

343 RDPH señala que “los titulares de derechos incluidos en el catálogo
de aprovechamientos de aguas privadas no pueden acogerse a lo
establecido en este capítulo, salvo que previamente transformen su
derecho en una concesión de aguas públicas e insten su inscripción en el
Registro de Aguas”.
Una última limitación en este ámbito es la prohibición a los

concesionarios o titulares de derechos de usos privativos de carácter no
consuntivo (este es el caso, fundamentalmente, de los aprovechamientos
para la producción de energía hidroeléctrica) de ceder sus derechos a
favor de usos que tengan carácter consuntivo (por ejemplo, para
abastecimiento de poblaciones o para riego). Con ello se intenta evitar,
según señala CALVO, que el control sobre los usos del agua acabe
quedando en manos de las hidroeléctricas, que son de hecho las titulares
de los derechos de aguas almacenadas en los mayores embalses de
España293.
2º) Límites en el volumen de agua que puede ser objeto de

cesión:
El contrato de cesión puede tener por objeto la totalidad o una parte de

los derechos de uso del cedente, pero el art. 69.1 establece como límite
objetivo que el volumen anual de agua susceptible de cesión no sea
superior al efectivamente utilizado por el cedente, limitación dirigida a
evitar que el efecto de estos contratos sea un incremento de facto en los
usos de agua. Nótese que en aquellos casos en que un concesionario no
utiliza todo el volumen de agua al que tiene derecho parece que lo más
procedente es, tal y como ha señalado A. MENÉNDEZ REXACH, que la
Administración impulse la revisión de dicha concesión para adecuarla a
las necesidades reales del concesionario conforme a los principios de uso
racional y eficaz que han de presidir la gestión del agua. En estos casos,
tal y como sugiere el mismo autor, se podría llevar a cabo dicha revisión
al tiempo que se reconoce la facultad de cesión de los derechos sobre los
caudales efectivamente utilizados, conjugando así las dos figuras: la de
la revisión de oficio de las concesiones y la de cesión de derechos294.
En cuanto a las reglas para calcular el volumen anual susceptible de

cesión, éstas se han concretado, conforme a las directrices que marca el
art. 69.1 TRLA, en el art. 345 RDPH: se toma como referencia el
volumen realmente utilizado durante los cinco últimos años por el
cedente, y el valor resultante podrá ser corregido, en aras de un buen
uso del agua, atendiendo a una serie de factores relacionados con las
previsiones de los PHC y las circunstancias ambientales295. Además, en
ningún caso el volumen susceptible de cesión podrá ser superior al que
resulte de los acuerdos que pueda adoptar el Organismo de cuenca en
función de la situación hidrológica de cada año.
La obligación impuesta a los titulares de usos privativos de instalar y

mantener sistemas de medición que garanticen información precisa sobre
los caudales de agua en efecto utilizados y, en su caso, retornados
(introducida también con la Ley 46/1999 en los términos que se
examinan en un apartado posterior) será determinante en el futuro para
establecer sin problemas los caudales que como máximo puede ser
objeto de cesión en cada supuesto296, siempre, claro está, que la
Administración vele debidamente por el efectivo cumplimiento de esta
obligación. Por el contrario, la aplicación de las reglas sobre las
correcciones que pueden imponerse sobre dichos caudales para atender
al “buen uso del agua” resultarán, sin duda, mucho más compleja y
problemática, en tanto en cuanto están formuladas de forma
particularmente abierta y dejan un muy amplio margen de
discrecionalidad a la Administración en su aplicación.
3º) Limites a la fijación del precio:
La cesión de derechos de uso del agua podrá conllevar una

compensación económica que se fijará de mutuo acuerdo entre los
contratantes y deberá explicitarse en el contrato. El apartado 3º del art.
69 TRLA precisa también que reglamentariamente podrá establecerse el
importe máximo de dicha compensación. El RD 606/2003 no ha
concretado, sin embargo, un precio máximo para el agua, limitándose a
precisar que el Ministerio de Medio Ambiente podrá establecer el importe
máximo de la compensación “atendiendo a la situación del mercado y a
sus desviaciones” (art. 345 RDPH). Se deja así abierta la posibilidad de
que la Administración proceda a la intervención administrativa del precio,
en previsión de que puedan darse situaciones o circunstancias que
propicien precios abusivos sobre dicho recurso.
4º) Límites y requisitos formales, e intervención de la

Administración:
Conforme dispone el art. 68 TRLA, los contratos de cesión deberán ser

formalizados por escrito (conteniendo, como mínimo, las especificaciones
establecidas en el art. 344 RDPH). En el plazo de quince días desde su
firma se dará traslado de una copia del mismo al Organismo de cuenca,
solicitando simultáneamente la autorización requerida por el artículo 67
TRLA, así como a las comunidades de usuarios a las que pertenezcan el
cedente y el cesionario, para que éstas puedan formular las alegaciones
que estimen convenientes sobre la cesión contratada, en el plazo de 15
días, ante el Organismo de cuenca (conforme al art. 344.2 RDPH).
Además, cuando las aguas objeto del contrato de cesión vayan a
destinarse al abastecimiento de poblaciones, se acompañará a la
solicitud de autorización informe de la autoridad sanitaria sobre la
idoneidad del agua para dicho uso; y cuando la cesión de derechos se
refiera a una concesión para regadíos y usos agrarios, el Organismo de
cuenca dará traslado de la copia del contrato a la correspondiente
Comunidad Autónoma y al Ministerio de Agricultura, Pesca y

Alimentación, para que emitan informe previo en el ámbito de sus
respectivas competencias en el plazo de 10 días (arts 68. 2 y 70.3 TRLA,
y 346 RDPH), de forma que se posibilita la participación de otras
Administraciones que, por su ámbito de competencias, puedan tener
interés en el expediente.
La Administración hidráulica debe autorizar el contrato de cesión para

que este pueda producir efectos297. No obstante, se establece un
sistema de silencio positivo298, y unos plazos tan breves para su
otorgamiento que, como han señalado algunos autores, este sistema
puede interpretarse como “una dejación de las facultades que debe
ejercer el titular del dominio”299: los contratos se entenderán
autorizados, sin que hasta entonces produzcan efectos entre las partes,
en el plazo de un mes a contar desde la notificación efectuada al
Organismo de cuenca, cuando se trate de cesiones entre miembros de la
misma comunidad de usuarios, y en el plazo de dos meses en el resto de
los casos (art. 68.2 TRLA). Conforme al apartado 3º del art. 68 TRLA, el
Organismo de cuenca sólo podrá denegar la autorización a la cesión de
derechos de uso del agua -mediante resolución motivada, dictada y
notificada en el plazo señalado- si la misma afecta negativamente al
régimen de explotación de los recursos en la cuenca, a los derechos de
terceros, a los caudales medioambientales, al estado o conservación de
los ecosistemas acuáticos o si incumple algunos de los requisitos
señalados en las disposiciones del TRLA en las que se regulan dichos
contratos, sin que ello dé lugar a derecho a indemnización alguna por
parte de los afectados.
Además, también se reconoce a favor de la Administración hidráulica un

derecho de adquisición preferente del aprovechamiento de los caudales a
ceder (apartado 3º del art. 68 TRLA). En los mismos plazos y casos que
hemos señalado en el párrafo anterior, el Organismo de cuenca podrá
acordar la adquisición del aprovechamiento de los caudales objeto del
contrato, en virtud de dicho derecho de adquisición preferente;
adquisición que quedará condicionada al abono por el Organismo de
cuenca al cedente, en un plazo de tres meses a partir del acuerdo de
adquisición, de una cantidad igual a la de la compensación económica
pactada por las partes (art. 349 RDPH).
Los Organismos de cuenca inscribirán los contratos de cesión de

derechos de uso del agua en el Registro de Aguas al que se refiere el
artículo 80 TRLA. Posteriormente, podrán inscribirse, además, en el
Registro de la Propiedad, en los folios abiertos a las concesiones
administrativas afectadas (art. 68.4º TRLA).
5º) Condiciones y limitaciones para el uso de las infraestructuras

necesarias:
Para hacer efectiva la cesión puede ser necesario contar con

infraestructuras para el transporte de las aguas. Tal y como dispone el
art. 70 TRLA:
(i) Cuando la realización material de las cesiones acordadas requiera el

empleo de instalaciones o infraestructuras hidráulicas de las que fuesen
titulares terceros, su uso se establecerá por libre acuerdo entre las
partes.
(ii) En el caso de que las instalaciones o infraestructuras hidráulicas

necesarias sean de titularidad del Organismo de cuenca, o bien tenga
éste encomendada su explotación, los contratantes deberán solicitar, a la
vez que dan traslado de la copia del contrato para su autorización, la
determinación del régimen de utilización de dichas instalaciones o
infraestructuras, así como la fijación de las exacciones económicas que
correspondan de acuerdo con la legislación vigente.
(iii) Por último, si para la realización material de las cesiones acordadas

fuese necesario construir nuevas instalaciones o infraestructuras
hidráulicas, los contratantes deberán presentar, a la vez que solicitan la
autorización, el documento técnico que defina adecuadamente dichas
obras e instalaciones.
El uso de obras públicas o la construcción de nuevas infraestructuras

tendrá que ser también debidamente autorizada por la Administración: la
autorización del contrato de cesión no implica por sí misma la
autorización para el uso o construcción de dichas infraestructuras, y la
resolución del Organismo de cuenca sobre el uso o construcción de las
susodichas infraestructuras será independiente de la decisión que adopte
sobre la autorización o no del contrato de cesión, y no se aplicarán a la
misma los plazos a que se refiere el artículo 68 apartado 2. El art. 351.5
RDPH ha establecido un plazo de cuatro meses para que el Organismo de
cuenca se pronuncie sobre las solicitudes para el uso o construcción de
estas infraestructuras, transcurrido el cual se podrá entender concedida
la autorización300. A diferencia del silencio positivo establecido para la
autorización de los contratos de cesión en el art. 68.2 TRLA, el silencio
positivo que prescribe esta disposición reglamentaria no tiene cobertura
legal (no aparece en el TRLA) y, en aquellos casos en que se trate de
infraestructuras de dominio público o que vayan a ocupar elementos del
dominio público, el silencio positivo entra en abierta contradicción con lo
dispuesto en el art. 43.2 de la Ley 30/1992, que prescribe el silencio
negativo en aquellos casos en que de estimarse la solicitud, ello tendría
como consecuencia la transferencia “al solicitante o a terceros de
facultades relativa al dominio público”.
Más estricta va a ser la regulación del uso de infraestructuras para

posibilitar la cesión de derechos al uso privativo del agua entre distintas
cuencas hidrológicas, en tanto en cuanto el art. 72 TRLA dispone que
sólo se podrán usar infraestructuras que interconecten territorios de

distintos Planes Hidrológicos de cuenca para este tipo de transacciones si
así lo han previsto el Plan Hidrológico Nacional301 o las leyes singulares
reguladoras de cada trasvase. En este caso, la competencia para
autorizar el uso de estas infraestructuras y el contrato de cesión
corresponderá al Ministerio de Medio Ambiente, entendiéndose
desestimadas las solicitudes de cesión una vez transcurridos los plazos
previstos sin haberse notificado resolución administrativa (art. 72 TRLA).
c) Los Centros de intercambio de derechos de uso del agua.
La Ley 46/1999 introduce también la posibilidad de crear Centros de

intercambio de derechos de uso, en cuyo marco los Organismos de
cuenca quedarán autorizados para realizar ofertas públicas de
adquisición de derechos de uso del agua para posteriormente cederlos a
otros usuarios mediante el precio que el propio Organismo oferte (art. 71
TRLA). Es decir, en estos Centros (a los que comúnmente se ha
denominado “bancos de agua”) la Administración actúa como
intermediaria para promover la redistribución de los recursos hídricos.
Su creación, por Acuerdo del Consejo de Ministros y a propuesta del

Ministerio de Medio Ambiente, se reserva para las situaciones reguladas
en los artículos 55 TRLA (cuando así lo exija la disponibilidad del recurso
para garantizar su explotación racional), 56 TRLA (acuíferos
sobreexplotados) y 58 TRLA (circunstancias de sequías extraordinarias,
de sobreexplotación grave de acuíferos, o en similares estados de
necesidad, urgencia o concurrencia de situaciones anómalas o
excepcionales), y en aquellas otras que reglamentariamente se
determinen por concurrir causas análogas302. Si bien su constitución
parece tener un carácter excepcional, al limitarse en principio a los
supuestos de los artículos 55, 56 y 58 del TRLA, las circunstancias
previstas en el art. 55 están formuladas con tal amplitud que en la
práctica la Administración podrá crear estos Centros siempre que lo
estime conveniente para garantizar la explotación racional de este
recurso. Una vez creados, las Comunidades Autónomas podrán instar a
los Organismos de cuenca a realizar las adquisiciones arriba citadas para
atender fines concretos de interés autonómico en el ámbito de sus
competencias.
Es importante destacar que, a diferencia de lo que ocurre con los

contratos de cesión, tanto las aguas públicas como las privadas pueden
ser objeto de intercambio en estos centros: según el art. 354.2 RDPH
sólo podrán participar en las operaciones de los centros de intercambio,
para ceder sus derechos, los concesionarios y los titulares de
aprovechamiento al uso privativo de las aguas que tengan inscritos sus
derechos en el Registro de Aguas o en el catálogo de aprovechamientos
de aguas privadas de la cuenca respectivamente; la admisión de los
titulares de derechos inscritos en el Catálogo de aprovechamiento de la
cuenca pone de manifiesto, en definitiva, que los Centros de intercambio

si están abiertos a las aguas privadas.
Las adquisiciones y enajenaciones del derecho al uso del agua que se

realicen por esta vía deberán respetar los principios de publicidad y libre
concurrencia y se llevarán a cabo conforme al procedimiento y los
criterios de selección que reglamentariamente se ha establecido en los
arts. 354 y 355 que el RD 606/2003 introdujo en el RDPH.
La aprobación por el Consejo de Ministros de la constitución del centro de

intercambio de derechos de uso del agua facultará al Organismo de
cuenca para realizar ofertas públicas de adquisición de derechos. La
creación de un Centro de intercambio simplemente va a requerir que se
lleve a cabo la contabilidad y registro de las operaciones que se realicen
en su seno, lo cual se hará, según precisa el art. 71.1 TRLA,
separadamente respecto al resto de actos en que puedan intervenir los
Organismos de cuenca.
Tal y como dispone el art. 355 RDPH el Organismo de cuenca deberá

publicar la oferta pública de adquisición de derechos de uso del agua en
el “Boletín Oficial del Estado”, en el diario oficial de las comunidades
autónomas afectadas y, al menos, en dos diarios de amplia difusión. En
el anuncio se hará referencia a la existencia de un folleto explicativo de
la oferta, que estará a disposición de los interesados en la sede del
Organismo de cuenca. En la oferta pública de adquisición se concretarán
necesariamente una serie de datos que se detallan en el apartado 3 del
citado artículo. Recibidas las solicitudes de los interesados en participar
en la oferta pública de adquisición, el Organismo de cuenca resolverá
sobre la determinación de los derechos que han resultado adjudicatarios
de la oferta, y la resolución se notificará a los afectados, se publicará en
el “Boletín Oficial del Estado” y se inscribirá en el Registro de Aguas.
Aunque ni el TRLA ni el RDPH lo establecen expresamente, la lógica del

sistema establecido por la Ley de Aguas demanda que a los titulares de
derechos al uso privativo de aguas públicas que quieran participar en
estas ofertas públicas también se les aplique la limitación de que sólo
podrán ceder a través de estos Centros caudales que sean efectivamente
utilizados (tal y como sí prescribe la Ley para los casos de celebración de
contratos de cesión). El agua que no está siendo totalmente aprovechada
por el titular de un derecho a un uso privativo no debería ser objeto de
transacción en estos Centros, correspondiendo a la Administración
hidráulica en esos casos impulsar la revisión de oficio de la concesión
conforme dispone el art. 65 TRLA para adecuarla a las necesidades
reales de su titular; o, en su caso, y si hay una interrupción permanente
de la explotación imputable al titular y no se están usando en absoluto
los caudales durante un plazo superior a tres años, proceder a la
declaración de caducidad del derecho conforme al art. 66 TRLA.
Hasta el momento la Administración del Estado no ha puesto en marcha

ningún centro de intercambio de derechos de uso, por lo que no es
posible valorar en qué medida podrán contribuir a promover una mejor
reasignación del agua en aquellas circunstancias para las que se ha
previsto su creación. Va a ser precisamente una Comunidad Autónoma
con cuencas intracomunitarias, la de Illes Balears, la qe ha puesto
finalmente en marcha, por vez primera, un “banco de agua” sobre la base
del art. 71 TRLA: mediante Decreto 50/2003, por el que se constituye un
centro de intercambio de derechos de uso agrario303 se creó así el
denominado “Banco de Agua Agraria”.
E) Limitaciones legales a los usos privativos.
Todos los usos privativos, cualquiera que sea el título por el que se
hayan adquirido, van a quedar sometidos a las limitaciones previstas por
la Ley de Aguas con el fin de superar, conforme al principio de uso
racional de las aguas, situaciones especiales o de crisis hídricas. Y en
directa relación con estas limitaciones hay que entender lo dispuesto en
el art. 59.2 TRLA, en el que se va a precisar que el título concesional no
garantiza la disponibilidad de los caudales concedidos; disponibilidad que
puede verse afectada en los siguientes casos:
1º) Cuando así lo exija la disponibilidad del recurso, el Organismo de

cuenca podrá fijar el régimen de explotación de los embalses
establecidos en los ríos y de los acuíferos subterráneos, régimen al que
habrá de adaptarse la utilización coordinada de los aprovechamientos
existentes, y también podrá fijar el régimen de explotación conjunta de
las aguas superficiales y de los acuíferos subterráneos (art. 55.1 TRLA).
Para garantizar su explotación racional el Organismo de cuenca podrá,
asimismo, condicionar o limitar el uso del dominio público hidráulico con
carácter temporal; no obstante, en aquellos casos en que se ocasione
una modificación de caudales que genere perjuicios a unos
aprovechamientos en favor de otros, los titulares beneficiados deberán
satisfacer la oportuna indemnización, correspondiendo al Organismo de
cuenca, en defecto de acuerdo entre las partes, la determinación de su
cuantía (art. 55.2 TRLA).
2º) En el caso de los acuíferos sobreexplotados, el Organismo de cuenca,

de oficio o a propuesta de la comunidad de usuarios u órgano que la
sustituya, aprobará, en el plazo máximo de dos años desde la
declaración de sobreexplotación, un plan de ordenación para la
recuperación del acuífero o unidad hidrogeológica. Dicho plan ordenará el
régimen de extracciones para lograr una explotación racional de los
recursos y podrá establecer la sustitución de las captaciones individuales
preexistentes por captaciones comunitarias, transformándose, en su
caso, los títulos individuales, con sus derechos inherentes, en uno
colectivo que deberá ajustarse a lo dispuesto en el plan de ordenación.
Además, y hasta la aprobación de dicho plan, el Organismo de cuenca
podrá establecer las limitaciones de extracción que sean necesarias como

medida preventiva y cautelar (art. 56 TRLA).
3º) Por último, en circunstancias de sequías extraordinarias, de

sobreexplotación grave de acuíferos, o en similares estados de
necesidad, urgencia o concurrencia de situaciones anómalas o
excepcionales, el Gobierno, mediante Decreto acordado en Consejo de
Ministros, puede adoptar para la superación de dichas situaciones las
medidas que sean precisas en relación con la utilización del dominio
público hidráulico, “aun cuando hubiese sido objeto de concesión”. La
aprobación de tales medidas llevará implícita la declaración de utilidad
pública de las obras, sondeos y estudios necesarios para desarrollarlos, a
efectos de la ocupación temporal y expropiación forzosa de bienes y
derechos, así como la de urgente necesidad de la ocupación (art. 58
TRLA). En estos casos el Tribunal Supremo ha desechado que pueda
sostenerse paralelismo alguno entre lo dispuesto en el art. 58 TRLA y lo
establecido en el art. 55.2 a efectos de que los usuarios afectados
puedan reclamar una indemnización, ya que el primero se refiere a
circunstancias extraordinarias de sequías, sobreexplotación de acuíferos
y similares estados de necesidad, en los que las medidas adoptadas no
perjudican a unos titulares de aprovechamientos en beneficio de otros,
sino que se trata de medidas de carácter general que afectan a todos los
que se encuentren en tales circunstancias304.
F) El control de los aprovechamientos privativos del agua: los

sistemas de medición o contadores del agua.
Los sistemas de medición o contadores del consumo del agua son un

importante instrumento para conocer y controlar efectivamente el
suministro y uso consuntivo de este recurso, y para incentivar su ahorro
(particularmente si actúa de la mano de una política adecuada de
precios); facilitan, en definitiva, información imprescindible para
promover el uso racional y la protección de este recurso305.
Los derechos a un uso privativo del agua, tanto los reconocidos mediante
disposición legal, como los adquiridos mediante concesión, otorgan un
caudal máximo que su titular puede aprovechar, pero hasta
recientemente la carencia de mecanismos adecuados de medición
imposibilitaba saber en cada caso cuál era el caudal efectivamente
consumido. Información esta que es imprescindible tanto para proceder
de oficio a la modificación de la concesión para acomodar el caudal
concedido a las necesidades reales del aprovechamiento, como para
posibilitar la celebración de los contratos de cesión de derechos al uso
privativo del agua examinados en el apartado anterior. Va a ser con la
Ley 46/1999 cuando se afronte la necesidad de introducir en la Ley de
Aguas disposiciones en las que se regule la obligación de medir los
caudales consumidos y vertidos mediante sistemas homologados de
control o por medio de la fijación administrativa de consumos de
referencia para regadíos. Conforme al que ahora es el art. 55.4 TRLA, se

atribuye a los Organismos de cuenca la determinación, en su ámbito
territorial, de los sistemas de control efectivo de los caudales de agua
utilizados y de los vertidos al dominio público hidráulico que deban
establecerse para garantizar el respeto a los derechos existentes,
permitir la correcta planificación y administración de los recursos, y
asegurar la calidad de las aguas. A tal efecto, y a instancias del
Organismo de cuenca, los titulares de las concesiones administrativas de
aguas, y todos aquellos que por cualquier otro título tengan derecho a su
uso privativo, estarán obligados a instalar y mantener los
correspondientes sistemas de medición que garanticen información
precisa sobre los caudales de agua utilizados y, en su caso, retornados.
Los sistemas de medición serán instalados en el punto que determine el
Organismo de cuenca previa audiencia a los usuarios. A las comunidades
de usuarios se les permite solicitar la instalación de un único sistema de
medición de caudales para los aprovechamientos conjuntos de usuarios
interrelacionados, así como exigir el establecimiento de análogos
sistemas de medición a los comuneros o grupos de comuneros que se
integran en ellas.
Para que funcione esta medida, sin duda imprescindible para controlar el
uso del agua y posibilitar una gestión racional del mismo, la
Administración del agua deberá estar en condiciones de establecer
mecanismos de comunicación e inspección efectivos con todos los
usuarios306. Pero también en este caso hay que advertir que la
importante contribución que los mecanismos de medición pueden hacer a
la gestión racional de este recurso quedará en entredicho si
simultáneamente no se pone freno a la grave situación que genera la
existencia de miles de pozos y de hectáreas de regadío ilegales en
algunas de las cuencas más sobreexplotadas de nuestro territorio. Por
otra parte, no se aprovechará todo el potencial que tiene como
instrumento para fomentar el ahorro del agua en tanto en cuanto no se
combine con el establecimiento de un precio adecuado sobre el consumo
de agua con el que se incentive un uso de este recurso lo más eficiente
posible. Precio que, como veremos en el apartado VIII.1.C) va a venir en
el futuro de la mano de la Directiva marco de aguas.
VIII. LA PROTECCIÓN DEL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO Y, EN

ESPECIAL, DE LA CALIDAD DE LAS AGUAS.
A fin de reducir los peligros que implica el deterioro de las aguas para la
salud y los ecosistemas, así como para la disponibilidad del recurso
mismo, es esencial prevenir su contaminación y sobreexplotación, y
proteger y utilizar de un modo sostenible los ecosistemas que captan,
filtran, almacenan y nos suministran el agua, como ríos, pantanos,
bosques y suelos. Por ello, junto a las disposiciones que regulan la
utilización del dominio público hidráulico, el otro pilar básico de nuestro
Derecho de aguas está formado por aquellas disposiciones dirigidas a
garantizar su protección y, en particular, las diseñadas para proteger la

calidad de las aguas y garantizar su uso racional.
La Ley de Aguas va a fijar una serie de objetivos de protección del

dominio público hidráulico que en la actualidad, tras ser sensiblemente
reforzados con motivo de la ejecución de la Directiva marco de aguas,
son los siguientes: a) prevenir el deterioro, proteger y mejorar el estado
de los ecosistemas acuáticos, así como de los ecosistemas terrestres y
humedales que dependan de modo directo de los acuáticos en relación
con sus necesidades de agua; b) promover el uso sostenible del agua,
protegiendo los recursos hídricos disponibles y garantizando un
suministro suficiente en buen estado; c) proteger y mejorar el medio
acuático estableciendo medidas específicas para reducir progresivamente
los vertidos, las emisiones y las pérdidas de sustancias prioritarias, así
como para eliminar o suprimir de forma gradual los vertidos, las
emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias; d)
garantizar la reducción progresiva de la contaminación de las aguas
subterráneas y evitar su contaminación adicional; e) paliar los efectos de
las inundaciones y sequías; f) alcanzar, mediante la aplicación de la
legislación correspondiente, los objetivos fijados en los tratados
internacionales en orden a prevenir y eliminar la contaminación del
medio ambiente marino; y g) evitar cualquier acumulación de
compuestos tóxicos o peligrosos en el subsuelo o cualquier otra
acumulación que pueda ser causa de degradación del dominio público
hidráulico (art. 92 TRLA).
Para llevar a cabo estos objetivos se dota a la Administración hidráulica

de una serie de potestades públicas de distinto alcance, que le permite
utilizar un variado elenco de técnicas e instrumentos, tanto de carácter
preventivo como reactivo, y dirigidas tanto a proteger la integridad como
la identidad del dominio público hidráulico. Examinamos a continuación
las más relevantes.
1. Técnicas de protección de la calidad de las aguas y de su uso

racional.
Pese a que en la Ley de Aguas de 1985 se va a prestar ya una especial

atención a la protección de la calidad de las aguas, los resultados hasta
ahora alcanzados en lo que se refiere a la prevención y control de la
contaminación de este recurso distan de ser óptimos. Tal y como
reconoció el Libro Blanco del Agua, la calidad general de las aguas
superficiales españolas “no es del todo satisfactoria a la luz de la
legislación vigente y de las aspiraciones existentes en el seno de la
sociedad”: si bien en las cabeceras de algunos ríos de la mitad norte
peninsular la calidad de las aguas es buena, los problemas de
contaminación se agravan progresivamente a medida que éstas van
discurriendo por núcleos urbanos e industriales, llegando, en algunos
casos, a un estado muy degradado en los tramos medios y finales de su
recorrido hacia el mar. En lo que se refiere a la calidad de las aguas en la

mitad sur peninsular, esta es, en general, bastante peor como
consecuencia de los menores caudales presentes, lo que origina una
menor dilución de los vertidos contaminantes307.
Las disposiciones de nuestro Derecho relacionadas con la calidad de las

aguas van a ser en gran medida tributarias de las directivas comunitarias
de medio ambiente. Las normas de calidad308 establecidas en las
primeras directivas comunitarias de aguas en función de los distintos
usos que se da a dicho recurso (consumo humano, aguas de baño, aguas
piscícolas, aguas para el cultivo de moluscos)309 quedaron inicialmente
recogidas en los anexos del RAPA. En cuanto al control de los vertidos de
sustancias contaminantes, los arts. 92 a 100 de la LA de 1985 (ahora
arts. 100 a 108 TRLA, sensiblemente modificados primero por la Ley
46/1999 y después por la Ley 62/2003) van a trasponer las “normas de
emisión” (o “valores límite de emisión”)310 de la Directiva 76/464/CE
relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias
peligrosas vertidas en el medio acuático, y de la Directiva 80/68/CEE, de
17 de diciembre, relativa a la protección de las aguas subterráneas
contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas.
Disposiciones que fueron desarrolladas por los arts. 245 a 273 RDPH
(ahora 245 a 271 tras las modificaciones operadas por el Real Decreto
606/2003).
Se deben tener presentes, además, algunas normas para la protección

de la calidad de las aguas, adoptadas también en ejecución de directivas
comunitarias, que no van a quedar encuadradas en el marco de la Ley de
Aguas ni de sus reglamentos de desarrollo. Estas normas fueron
adoptadas por el Estado como normas básicas para la protección del
medio ambiente, y son esenciales para cubrir algunas importantes
lagunas de las que adolecía la Ley de Aguas y sus reglamentos en
relación con la tutela de la calidad de las aguas:
(i) El Real Decreto-ley 11/1995, de 28 de diciembre, por el que se

establecen las normas aplicables al tratamiento de las aguas residuales
urbanas311, regula, en ejecución de la Directiva 91/271/CEE312, los
distintos tipos de tratamientos de depuración a los que deben someterse
las aguas residuales urbanas antes de su vertido a las aguas
continentales o marítimas (dependiendo, entre otros criterios, del
número de habitantes-equivalentes de las aglomeraciones urbanas), y se
fijan, asimismo, una serie de plazos escalonados para poner en marcha
las infraestructuras de colectores necesarias313.
(ii) El Real Decreto 261/1996, de 16 de febrero, sobre protección de las

aguas contra la contaminación producida por los nitratos procedentes de
fuentes agrarias314, por el que se ejecuta la Directiva 91/676/CEE315,
resulta fundamental para luchar contra la contaminación difusa de la
aguas por nitratos. En el se fijan las normas de calidad que deberán
respetar las aguas en relación con la contaminación por este agente, y

las medidas que deben llevar a cabo la Administración General del
Estado para alcanzar dichos objetivos en ejecución de la Directiva (la
determinación de las masas de agua que se encuentran afectas por
contaminación por nitratos en las cuencas hidrográficas que excedan del
ámbito territorial de una Comunidad Autónoma), así como las que
corresponden a las Comunidades Autónomas (la identificación de las
aguas contaminadas en el resto de los casos, la designación de zonas
vulnerables a la contaminación por nitratos, la elaboración de programas
de prevención y reducción de la contaminación para dichas zonas, y la
elaboración de códigos de buena conducta agraria con el mismo fin).
Por otra parte, los Planes Hidrológicos de cuenca adoptados en 1998 van
a jugar también un papel esencial a la hora de proteger la calidad de las
aguas. Recuérdese que entre sus objetivos figura el de conseguir “el
buen estado y la adecuada protección del dominio público hidráulico y de
las aguas”. En los Planes actualmente vigentes se han establecido,
conforme al mandato del antiguo art. 38.1 LA de 1985, “las
características básicas de la calidad de las aguas y la ordenación de los
vertidos de aguas residuales”. Y, según el art. 79 RAPA, en ellos se han
determinado los objetivos de calidad que deban alcanzarse en cada río o
tramo de río, definidos en función de los usos previstos para las aguas, y
dentro de los parámetros establecidos en las normas de calidad que, en
ejecución de varias Directivas de la Comunidad Europea, se establecen
en los anexos del RAPA. Ello implica que la Administración sólo podrá
otorgar autorizaciones individuales para realizar vertidos contaminantes
al dominio público en condiciones tales que dichas autorizaciones no
conlleven la vulneración de las normas de calidad impuestas a las masas
de agua en cada río o tramo de río y según su uso. Por otra parte, el art.
80 RAPA exige que los Planes Hidrológicos establezcan los
procedimientos y líneas de actuación que se precisen para conseguir la
adecuación de la calidad de las aguas a los objetivos de calidad de las
mismas; en particular, se contendrán programas de actuación para
eliminar de las aguas continentales la contaminación producida por
aquellas sustancias que por su toxicidad, persistencia o bioacumulación
que figuran en las relaciones I y II del anexo al título III del RDPH (que
recogen las sustancias de los Anexos I y II de la Directiva 76/464/CE
relativa a la contaminación causada por determinadas sustancias
peligrosas vertidas en el medio acuático).
En los últimos años, con motivo de la ejecución de la Directiva marco de

aguas, se han modificado sustancialmente las disposiciones sobre
protección de las aguas en nuestro Derecho, con el fin de reforzarlas.
Tras la última reforma, operada por la Ley 62/2003, el art. 92 TRLA
transcribe como objetivos de protección de las aguas y del dominio
público hidráulico los muy ambiciosos fines que fija con carácter general
la Directiva marco de aguas en su art. 1; objetivos que van a insistir en
la prevención, protección y mejora de las aguas y de los ecosistemas
acuáticos, en su uso sostenible, y en la reducción progresiva de los
vertidos de sustancias contaminantes316. También se asume el concepto

de “contaminación” en los mismos términos (particularmente amplios) en
que lo hace el art. 2 de la Directiva marco: “la acción y el efecto de
introducir materias o formas de energía, o inducir condiciones en el agua
que, de modo directo o indirecto, impliquen una alteración perjudicial de
su calidad en relación con los usos posteriores, con la salud humana, o
con los ecosistemas acuáticos o terrestres directamente asociados a los
acuáticos; causen daños a los bienes; y deterioren o dificulten el disfrute
y los usos del medio ambiente”. En cuanto al concepto de “degradación
del dominio público hidráulico” se precisa que incluye “las alteraciones
perjudiciales del entorno afecto a dicho dominio” (art. 93 TRLA).
Los objetivos ambientales para la protección de los distintos tipos de

masas de aguas que diferencia la Directiva marco (aguas superficiales,
las aguas subterráneas, las zonas protegidas y las masas de aguas
artificiales y muy modificadas) se recogen en el art. 92.bis TRLA317:
a) Para las aguas superficiales, prevenir el deterioro del estado de las

masas de agua superficiales; proteger, mejorar y regenerar todas las
masas de agua superficial con el objeto de alcanzar un buen estado de
las mismas; reducir progresivamente la contaminación procedente de
sustancias prioritarias, y eliminar o suprimir gradualmente los vertidos,
las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias.
b) Para las aguas subterráneas, evitar o limitar la entrada de

contaminantes en las aguas subterráneas y evitar el deterioro del estado
de todas las masas de agua subterránea; proteger, mejorar y regenerar
las masas de agua subterránea y garantizar el equilibrio entre la
extracción y la recarga a fin de conseguir el buen estado de las aguas
subterráneas; e invertir las tendencias significativas y sostenidas en el
aumento de la concentración de cualquier contaminante derivada de la
actividad humana con el fin de reducir progresivamente la contaminación
de las aguas subterráneas.
c) Para las zonas protegidas, cumplir las exigencias de las normas de

protección que resulten aplicables en una zona y alcanzar los objetivos
ambientales particulares que en ellas se determinen.
d) Para las masas de aguas artificiales y masas de agua muy modificadas

(como embalses, canales, etc.), proteger y mejorarlas “para lograr un
buen potencial ecológico y un buen estado químico de las aguas
superficiales”.
Los Planes Hidrológicos de cuenca, que deberán modificarse para el año

2009 conforme a lo dispuesto en la Directiva marco, seguirán jugando en
el futuro un papel esencial a la hora de proteger la calidad de las aguas,
puesto que en ellos deberá fijarse la lista de objetivos medioambientales
para las distintas masas de aguas y zonas protegidas, así como los
plazos previstos para su consecución. Papel que se verá complementado

con el de los programas que han de adoptarse para alcanzar dichos
objetivos en cada demarcación hidrológica, en los que se concretarán las
actuaciones y las previsiones necesarias a tales efectos, según dispone el
art. 92 quáter. Las medias establecidas por los programas podrán ser
básicas (los requisitos mínimos que deben cumplirse en cada
demarcación y que se establecerán reglamentariamente) o
complementarias (aquellas que en cada caso deban aplicarse con
carácter adicional para la consecución de los objetivos medioambientales
o para alcanzar una protección adicional de las aguas). En los casos en
que existan masas de agua muy afectadas por la actividad humana o sus
condiciones naturales hagan inviable la consecución de los objetivos
señalados o exijan un coste desproporcionado, se señalarán objetivos
ambientales menos rigurosos en las condiciones que se establezcan en
cada caso mediante los planes hidrológicos. Además, en cada
demarcación hidrográfica se deberá establecer también programas de
seguimiento del estado de las aguas que permitan obtener una visión
general coherente y completa de dicho estado. Estos programas se
incorporarán a los programas de medidas que deben desarrollarse en
cada demarcación (art. 92.ter TRLA).
Tal y como establece la Disposición adicional 11ª TRLA, en línea con el

calendario fijado por la Directiva marco, los objetivos medioambientales
del artículo 92 bis, deberán alcanzarse antes de 31 de diciembre de
2015, salvo el primer objetivo fijado para las aguas superficiales (el de
prevenir su deterioro), exigible desde la entrada en vigor de la Ley
62/2003, imponiendo así, en teoría, una situación de status quo que
implica la imposibilidad de nuevos deterioros de la calidad del agua.
Dicho plazo (el de 31 de diciembre de 2003) podrá, no obstante,
prorrogarse respecto de determinadas masas de agua si se garantiza que
no se producirá un nuevo deterioro de su estado y se da alguna de las
siguientes circunstancias: cuando las mejoras necesarias para obtener el
objetivo sólo puedan lograrse, debido a las posibilidades técnicas, en un
plazo que exceda del establecido; cuando el cumplimiento del plazo
establecido diese lugar a un coste desproporcionadamente alto; o cuando
las condiciones naturales no permitan una mejora del estado en el plazo
señalado. Estas prórrogas, su justificación y las medidas necesarias para
la consecución de los objetivos medioambientales en las masas de agua
afectadas se incluirán en el plan hidrológico de cuenca, sin que puedan
exceder la fecha de 31 de diciembre de 2027 (salvo en los supuestos de
que sean condiciones naturales las que impidan lograr los objetivos). Por
lo que se refiere a los programas de medidas para alcanzar los objetivos
ambientales fijados en los planes, estos deberán estar aprobados antes
de 31 de diciembre de 2009 -y ser actualizados en el 2015 y revisados
después cada seis años- y todas las medidas incluidas en el programa
deberán estar operativas en el año 2012. En cuanto a los programas de
seguimiento, deberán estar operativos el 31 de diciembre de 2006.
Todas las disposiciones introducidas en el TRLA con motivo de la

ejecución de la Directiva marco profundizan, en definitiva, en la
dimensión ambiental de nuestra Ley de Aguas. Pero desde un primer
momento la mejora de la calidad de las aguas en nuestro Estado pasaba
necesariamente por la aplicación eficaz de las disposiciones ya previstas
a tales efectos por la Ley de Aguas de 1985 y, en particular, de las
disposiciones sobre el control de los vertidos contaminantes; aplicación
que, como ha puesto de relieve la doctrina, ha dejado mucho que desear
en las pasadas décadas318. En este contexto, la reciente inclusión de
objetivos y disposiciones más ambiciosos -y también notablemente más
complejos- en aras de la protección de la calidad de las aguas correrá el
riesgo de quedar en mero papel mojado, sin alcanzar los resultados
prescritos por la Directiva marco, si no se solventa el déficit de ejecución
por parte de la Administración hidráulica de las medidas dirigidas a
prevenir y controlar la contaminación.
A) El control de los vertidos de sustancia contaminantes al

medio acuático: las normas de emisión y el régimen de
autorización.
Una de las principales técnicas para proteger la calidad de las aguas es el

control de la contaminación en la fuente misma, mediante la fijación de
valores límite de emisión para los vertidos contaminantes. Técnica que,
como hemos señalado en el apartado anterior, en el Derecho comunitario
se va a combinar con el establecimiento de normas de calidad del medio.
La Ley de Aguas de 1985 va a prohibir con carácter general los vertidos
que contaminen las aguas (art. 89 LA), sin perjuicio de que la
Administración pueda permitir determinados vertidos mediante
autorización, en la que se impondrán las condiciones y medidas
correctoras pertinentes (art. 92-93 LA). Vertidos que quedarán sujetos a
un canon, cuyo importe va a depender de la carga contaminante del
efluente (art. 105 LA), asumiéndose así el principio de política ambiental
de “quien contamina paga”.
Las normas sobre control de vertidos que vamos a encontrar en la Ley de

1985 y en sus Reglamentos de desarrollo son, en gran medida, el
resultado de la transposición a nuestro ordenamiento de la Directiva
76/464/CEE, de 4 de mayo de 1976, de sustancias peligrosas,
desarrollada posteriormente por diversas “Directivas-hijas”. Esta
Directiva impuso a los Estados miembros la obligación de adoptar ciertas
medidas para eliminar la contaminación causada por los vertidos al
medio acuático de las sustancias peligrosas incluidas en su Anexo I (la
denominada “lista negra”, que contiene las sustancias especialmente
peligrosas por su toxicidad, persistencia o bioacumulación), así como
para reducir la producida por los vertidos que contengan las sustancias
que figuran en el Anexo II (la denominada “lista gris”, que contienen
sustancias que tienen efectos perjudiciales sobre el medio acuático pero
que pueden limitarse en función de las aguas receptoras y su
localización). Las primeras quedaron sometidas a un régimen de

autorización, en el que se debe respetar los límites de emisión fijados por
la Directiva; en el caso de las últimas, la Directiva obligó a los Estados
miembros a adoptar programas de reducción de la contaminación que
incluyan objetivos de calidad para las aguas, y a aplicar un sistema de
autorizaciones para los vertidos de dichas sustancias conforme al cual en
cada autorización se debe especificar las normas de emisión establecidas
por las autoridades competentes, calculadas en función de los objetivos
de calidad prescritos por los citados programas. Para la protección de las
aguas subterráneas la Directiva 80/68/CEE estableció medidas aún más
estrictas: prohibía cualquier vertido directo de sustancias de la lista I, y
sometía a una investigación previa las acciones de eliminación o depósito
susceptibles de ocasionar un vertido indirecto de dichas sustancias, así
como cualquier vertido directo de las sustancias del la lista II.
Las principales disposiciones nacionales a través de las que se ejecutaron

estas Directivas fueron los arts. 92 a 98 LA de 1985 (que establecía las
líneas generales del régimen de autorización de vertidos de sustancias
contaminantes), desarrolladas por el art. 254 del RDPH (en el que se
establecían las limitaciones a las autorizaciones de vertido de las
sustancias de la lista negra y de la lista gris conforme a la Directiva
76/464/CEE), así como por los arts. 79 y 80 del RAPA en los que se
establece el papel que van a jugar los PHC al respecto. Además, hay que
tener en cuenta la Orden Ministerial de 23.12.1986 por la que se dictaron
normas complementarias en relación con las autorizaciones de vertidos
de aguas residuales319, en la que se estableció un plazo que concluía el
31 de enero de 1987 para que todos los causantes de vertidos directos o
indirectos a los cauces públicos regularizaran su situación. Disposición
esta última que fue en gran medida ignorada. Ante la preocupante
cantidad de vertidos industriales directos a las aguas sin la autorización
preceptiva o con simples autorizaciones provisionales, se adoptó
posteriormente el Real Decreto 484/1995320, cuyo objeto era, también,
“la regularización del procedimiento y el establecimiento de medidas
complementarias para la adaptación de vertidos que se producen en el
ámbito territorial de las cuencas hidrográficas competencia del Estado, a
las previsiones en la materia de la Ley 29/1985 de Aguas”, disposición
que tampoco alcanzaría los resultados deseados.
En definitiva, la ejecución de las Directivas de vertidos en España ha

planteado numerosos problemas, y los resultados alcanzados han sido
más bien pobres. De hecho, en su Sentencia de 25.10.1998 (asunto C-
214/96 Comisión c. España), el Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas declaró el incumplimiento por parte del Estado español de la
obligación de establecer los programas de reducción de la contaminación
previstos por la Directiva 73/464/CEE para las sustancias del Anexo
II321 (y dado que este incumplimiento es sólo un botón de muestra de la
deficiente aplicación en nuestro Estado de las disposiciones de esta
Directiva, están en curso varios procedimientos más por infracción de
distintas disposiciones de la misma). Lamentablemente este

incumplimiento no se solventó después con la aprobación de los Planes
Hidrológicos de cuenca porque, pese a lo dispuesto por el art. 80.3 del
RAPA, dichos Planes no incluyeron finalmente programas específicos de
reducción de la contaminación que abarcaran todas y cada una de las
sustancias incluidas en el Anexo II de la Directiva. Por ello tuvo que
adoptarse después el Real Decreto 995/2000, de 20 de junio de 2000,
por el que se fijan objetivos de calidad para determinadas sustancias
contaminantes y que modifica el RDPH322, con el que el Estado español
intentó de atajar esa situación de incumplimiento y evitar así que
progresase un segundo recurso de incumplimiento contra España,
conforme al art. 228.2 TCE, ante el Tribunal de Luxemburgo, por no
ejecutar con la diligencia debida la sentencia en el asunto 214/96. En sus
disposiciones se fijan objetivos generales de calidad para las sustancias
incluidas en el Anexo II de la Directiva, que serán tomados en
consideración en la revisión, renovación u otorgamiento de
autorizaciones (autorizaciones en las que se incorporarán plazos y
medidas para reducir la contaminación causada por dichas
sustancias)323.
Volviendo al texto de la Ley de Aguas, la Ley 46/1999 enmendó -con la

vista ya puesta en la Directiva marco, entonces a punto de ser aprobada-
los antiguos artículos 89 a 97 LA con el fin de endurecer el régimen de
control de los vertidos y de la contaminación de las aguas subterráneas.
Esas nuevas disposiciones -que pasaron a ser los arts. 97 a 105 en el
TRLA- han sido desarrolladas reglamentariamente por el RD 606/2003,
que ha modificado las disposiciones sobre vertidos del RDPH (en los art.
245 a 271 y 289 a 295). Una vez aprobada la nueva Directiva, algunos
de estos artículos sobre vertidos del TRLA se han visto de nuevo
retocados y completados por medio de la Ley 62/2003, poniéndose así
en evidencia la precipitación con la que se abordó la modificación del
régimen de vertidos en la Ley 46/1999.
En la actualidad, tal y como ha quedado redactado finalmente el TRLA,

sigue estando prohibido, con carácter general, el vertido directo o
indirecto de aguas y de productos residuales susceptibles de contaminar
las aguas continentales o cualquier otro elemento del dominio público
hidráulico, salvo que se cuente con la previa autorización administrativa
(art. 97 TRLA). Conforme al art. 100 TRLA, se considerarán vertidos “los
que se realicen directa o indirectamente en las aguas continentales, así
como en el resto del dominio público hidráulico, cualquiera que sea el
procedimiento o técnica utilizada”324, y la autorización de vertido tendrá
como objeto ahora la consecución de los objetivos medioambientales
establecidos de acuerdo con las normas de calidad medioambiental y los
límites de emisión fijados reglamenta-riamente, de acuerdo con lo
dispuesto en el artículo 100.2 del TRLA. Además, y siguiendo el enfoque
integrado establecido por la Directiva marco, se otorgarán teniendo en
cuenta también las mejores técnicas disponibles para la prevención y
control de la contaminación. Por otra parte, y al igual que se preveía

antes, cuando la Administración otorgue una autorización o se
modifiquen sus condiciones, podrán establecerse plazos y programas de
reducción de la contaminación para la progresiva adecuación de las
características de los vertidos a los límites que en ella se fijen (art. 100.4
TRLA).
Las autorizaciones establecerán las condiciones en que los vertidos

deben realizarse con el fin proteger el medio ambiente, en los términos
que se han establecido vía reglamentaria 325, si bien la Ley precisa que,
en todo caso, se deberán especificar las instalaciones de depuración
necesarias y los elementos de control de su funcionamiento, así como los
límites cuantitativos y cualitativos que se impongan a la composición del
efluente y el importe del canon de control del vertido definido en el
artículo 113 TRLA (art. 101 TRLA). Se otorgan por un plazo máximo de
cinco años, renovables sucesivamente, y condicionadas a que se
cumplan las normas de calidad y objetivos ambientales exigibles en cada
momento, puesto que, de lo contrario, podrán ser modificadas o
revocadas. Además, el Organismo de cuenca podrá revisar las
autorizaciones de vertido antes de que pase dicho plazo, y sin que ello dé
derecho a indemnización alguna, en los siguientes supuestos: cuando
sobrevengan circunstancias que, de haber existido anteriormente,
habrían justificado su denegación o el otorgamiento en términos
distintos; cuando se produzca una mejora en las características del
vertido y as´lo solicite el interesado; para adecuar el vertido a las
normas y objetivos de calidad de las aguas que sean aplicables en cada
momento; y, en casos excepcionales, por razones de sequía o en
situaciones hidrológicas extremas a fin de garantizar los objetivos de
calidad (art. 104 TRLA).
Tras las adopción de la Ley 16/2002 de Prevención y Control Integrados

de la Contaminación -que se adopta en ejecución de la Directiva
96/61/CE IPPC326- las autorizaciones de vertidos a las aguas
continentales de cuencas intercomunitarias solicitadas para llevar a cabo
las actividades listadas en el anejo I de dicha Ley 16/2002 se van a tener
que integrar en la llamada “autorización ambiental integrada”. Una de las
finalidades de la “autorización integrada” que regula la Ley 16/2002 es
precisamente aunar en un solo acto y en un solo procedimiento todas las
autorizaciones ambientales existentes, cuya tramitación y otorgamiento
va a corresponder a las Comunidades Autónomas. En los casos en que se
vea afectada la autorización de vertidos a las cuencas intercomunitarias,
el Legislador ha buscado la fórmula de que dicha integración se produzca
sin menoscabo de las competencias de las Confederaciones
Hidrográficas: en estos supuestos la resolución de la Confederación sobre
la autorización o no de un vertido se sustituye por un informe preceptivo
y vinculante para la autoridad de la Comunidad Autónoma que esté
tramitando la autorización integrada327. Informe que, en cuanto al
fondo, en nada se diferencia del contenido de una autorización de
vertidos (la Confederación fijará las condiciones pertinentes a los

vertidos). Además, en relación con dichos vertidos la Confederación
seguirá ejerciendo todas las competencias que le atribuye el TRLA para
velar por la calidad de las aguas: liquidar el canon de control de vertido,
inspeccionar, sancionar…328
Cuando el Organismo de cuenca detecte la existencia de un vertido no

autorizado, o que no cumpla las condiciones de la autorización, el
Organismo de cuenca deberá incoar un procedimiento sancionador y de
determinación del daño causado a la calidad de las aguas, y liquidará el
canon de control de vertido de conformidad con lo establecido en el
artículo 113 TRLA. Complementariamente puede, además, acordar la
iniciación de uno de los siguientes procedimientos: de revocación de la
autorización de vertido, cuando la hubiera, para el caso de
incumplimiento de alguna de sus condiciones; o de autorización del
vertido, si no la hubiera, cuando éste sea susceptible de legalización; o,
finalmente, de declaración de caducidad de la concesión de aguas en los
casos especialmente cualificados de incumplimiento de las condiciones o
de inexistencia de autorización, de los que resulten daños muy graves en
el dominio público hidráulico. Revocaciones y declaraciones de caducidad
que, obviamente, no darán derecho a indemnización (art. 105 TRLA).
Además, el Gobierno podrá, en el ámbito de sus competencias, ordenar
cautelarmente la suspensión de las actividades que den origen a vertidos
no autorizados, de no estimar más procedente adoptar las medidas
precisas para su corrección, sin perjuicio de la responsabilidad civil, penal
o administrativa en que hubieran podido incurrir los causantes de los
mismos (art. 106 TRLA).
Como bienes de valor económico negativo que son, la Ley contempla la

posibilidad de que las aguas residuales puedan ser objeto de
transacciones económicas. A tales efectos se prevé la posibilidad de que
se creen empresas de vertido que se hagan cargo, a cambio de una
contraprestación, de las aguas residuales de terceros para conducirlas,
tratarlas y verterlas conforme a las autorizaciones que se otorguen a su
favor. Las autorizaciones para estas empresas incluirán, además de las
condiciones exigidas con carácter general, las de admisibilidad de los
vertidos que van a ser tratados por la empresa, las tarifas máximas y el
procedimiento de su actualización periódica, y la obligación de constituir
una fianza para responder de la continuidad y eficacia de los
tratamientos (art 108 TRLA).
Por último, y esta es la novedad más llamativa en materia de vertidos

que resulta de la transposición de la Directiva marco a nuestro
ordenamiento, se introduce un nuevo artículo sobre vertidos marinos (el
art. 108 bis), en el que se fijan los objetivos generales de la protección
de las aguas marinas: “interrumpir o suprimir gradualmente los vertidos,
las emisiones y las pérdidas de sustancias peligrosas prioritarias, con el
objetivo último de conseguir concentraciones en el medio marino
cercanas a los valores básicos por lo que se refiere a las sustancias de

origen natural y próximas a cero por lo que respecta a las sustancias
sintéticas artificiales”. No obstante, la Ley se limita a enumerar dichos
objetivos a los efectos de que se “recojan” en la legislación sectorial
aplicable en cada caso. Legislación entre la que se encuentra la Ley de
Costas -en relación con los vertidos de tierra a mar-, la Ley de Puertos -
para los vertidos desde buques, plataformas fijas y otras instalaciones-,
y la normas adicionales de protección del medio marino que, en ejercicio
de su competencia en materia de medio ambiente, puedan adoptar las
Comunidades Autónomas. Hasta que eso no ocurra, y se adopten
además las medidas precisas para alcanzar tales objetivos, no podrá
considerarse que la Directiva marco ha sido complemente ejecutada en
nuestro ordenamiento.
Al afrontar todas estas novedades normativas conviene no perder de

vista la experiencia acumulada en este ámbito hasta el momento: el
control efectivo de los vertidos depende, tanto como de la letra de la
Ley, de que la Administración cuente con medios suficientes para
aplicarla, y esto último depende, a su vez, de que el Ejecutivo tenga una
firme voluntad de hacer cumplir la normativa en vigor. Si esto falla de
poco sirve establecer un régimen más estricto y sofisticado de control de
vertidos.
B) Limitaciones medioambientales a las autorizaciones y

concesiones sobre el uso del dominio público hidráulico: el
control de los caudales ecológicos y el estudio o la evaluación de
su impacto ambiental.
El art. 98 TRLA exige que los Organismos de cuenca, en las concesiones

y autorizaciones que otorguen, adopten todas las medidas necesarias
para hacer compatible el aprovechamiento con el respeto del medio
ambiente y garantizar los caudales ecológicos o demandas ambientales
previstas en la planificación hidrológica.
A la hora de otorgar concesiones para el uso privativo del agua la

Administración tendrá que respetar, en primer lugar, las limitaciones que
a tales efectos van a imponer los denominados “caudales ecológicos” -
esto es, los caudales imprescindibles, en cuanto a cantidad y
características físico-químicas de las aguas, para el adecuado
mantenimiento de los ecosistemas acuáticos y de los valores ecológicos
directamente dependientes de dichos caudales-, que están previstos en
el art. 59.7 TRLA. Estos caudales -cuya regulación se introduce por
primera vez en la Ley de Aguas con la Ley 46/1999- deberán fijarse en
los Planes Hidrológicos de cuenca, tras la realización de los necesarios
estudios para cada tramo de río, y no van a tener el carácter de uso a los
efectos de lo previsto en el art. 59 TRLA, sino que se configuran como
una restricción que se impone con carácter general a los sistemas de
explotación, aunque se aplicará también a los caudales
medioambientales la regla sobre supremacía del uso para abastecimiento

de poblaciones (art. 59.7 TRLA)329. El art. 26.3 de la Ley 10/2001 del
PHN, en donde se insiste en su configuración como limitación a los
distintos aprovechamientos privativos del agua, se añade una
puntualización de interés: la inexistencia de obligación expresa en
relación con el mantenimiento de caudales ambientales en las
autorizaciones y concesiones otorgadas por la Administración hidráulica,
no exonerará al concesionario del cumplimiento de las obligaciones
generales que, respecto a tales caudales, sean recogidas por la
planificación hidrológica, sin perjuicio del posible derecho de
indemnización establecido en el art. 65.3 TRLA.
En segundo lugar, para propiciar que en las concesiones y autorizaciones

que otorguen los Organismos de cuenca se adopten las medidas
necesarias para hacerlas compatibles con el respeto del medio ambiente
se va a recurrir a un instrumento básico de política ambiental: la
evaluación de impacto ambiental. A tales efectos el art. 98 dispone que,
en la tramitación de concesiones y autorizaciones que afecten al dominio
público hidráulico que pudieran implicar riesgos para el medio ambiente,
será preceptiva la presentación de un informe sobre los posibles efectos
nocivos para el medio, del que se dará traslado al órgano ambiental
competente para que se pronuncie sobre las medidas correctoras que, a
su juicio, deban introducirse como consecuencia del informe presentado.
Además, en los casos en que el Organismo de cuenca presuma la
existencia de un riesgo grave para el medio ambiente, someterá
igualmente a la consideración del órgano ambiental competente la
conveniencia de iniciar el procedimiento de evaluación de impacto
ambiental. Sólo en estos últimos casos deberá iniciarse el largo y
complejo procedimiento en el Real Decreto Legislativo 1302/1986 de
evaluación de impacto ambiental330, el cual va a implicar la
participación del órgano ambiental competente y la información y
participación del público interesado331. En el primer caso, cuando
simplemente se presuponga que las concesiones y autorizaciones puedan
implicar algún riesgo para el medio ambiente, bastará con la elaboración
de un informe previo sobre los posibles efectos para que el Organismo de
cuenca lo tenga presente en su resolución final, y que puede servir para
motivar la necesidad de introducir modificaciones, medidas correctoras o
ciertas condiciones en el proyecto presentado para autorización o
concesión. Informe que, por otra parte, puede ser también el medio de
detectar la existencia de algún riesgo grave, no evidente en un principio,
que haga necesario acudir al procedimiento reglado de evaluación de
impacto.
C) Instrumentos económicos: el canon de control de vertidos, el

precio del agua y las ayudas públicas a particulares para la
mejora de la calidad de las aguas.
La Ley de Aguas de 1985 sometió los vertidos autorizados al pago de un

canon destinado a la protección y mejora del medio receptor de cada

cuenca hidrográfica, conforme al principio de política ambiental de “quien
contamina paga”. Dicho principio, acuñado en 1972 en el seno de la
OCDE y asumido después por la Comunidad Europea -en el que ahora es
el art. 174.2 TCE-, implica que quien contamina debe cargar con los
gastos de la aplicación de las medidas adoptadas para asegurar que el
medio ambiente se mantenga en un estado aceptable conforme a la
legislación vigente, de forma que el coste de las mismas se acabe
reflejando en el de los bienes y servicios cuya producción y/o consumo
causan la contaminación (concepto de internalización de los costes
ambientales). Pero el canon de vertidos previsto en la Ley de Aguas no
resultó, en la práctica, un instrumento eficaz para proteger las aguas; su
eficacia recaudatoria era muy baja, lo que se debía no sólo a la forma en
que el canon estaba regulado (se aplicaba sólo a los vertidos
autorizados, pero no a los ilegales, que han sido durante mucho tiempo
particularmente abundantes), sino también a la baja efectividad del
sistema de cobro gestionado por los Organismos de cuenca.
Circunstancias estas que impedían la recuperación de los recursos
financieros necesarios para una adecuada vigilancia, control,
administración, y protección del dominio público hidráulico332. Para
poner fin a esta situación, la Ley 46/1999 introdujo varias modificaciones
en los preceptos de la LA reguladores del canon de vertidos.
En la actualidad, el canon -que pasa a denominarse “canon de control de

vertidos”- se califica expresamente como tasa que va a gravar “todos los
vertidos al dominio público hidráulico”, y que se destinará “al estudio,
control, protección y mejora del medio receptor de cada cuenca
hidrográficas” (art. 113 TRLA). Canon que ahora se va a aplicar también,
por tanto, a los vertidos ilegales o no autorizados: cuando se compruebe
la existencia de un vertido, cuyo responsable carezca de la autorización
administrativa, y con independencia de la sanción que corresponda, el
Organismo de cuenca liquidará el canon de control de vertidos por los
ejercicios no prescritos. Con ello se elimina la ventaja económica que, a
efectos del pago del canon, implicaba carecer de autorización. Su
importe se calcula multiplicando el volumen de vertido autorizado por el
precio unitario de control de vertido (precio que se calculará sobre la
base del precio básico establecido en el apartado 3º del art. 113, y
tomando en cuenta los criterios que se establecen reglamentariamente
en función de la naturaleza, características y grado de contaminación del
vertido, así como por la mayor calidad ambiental del medio físico en que
se vierte)333. En los casos de vertidos ilegales el importe del canon se
calculará por procedimientos de estimación indirecta, conforme a lo
establecido en el art. 292 del RDPH. En el supuesto de cuencas
intercomunitarias este canon será recaudado por el Organismo de cuenca
o bien por la Administración Tributaria del Estado, en virtud de convenio
con aquél (en cuyo caso el Organismo de cuenca debe remitir a la
Agencia Tributaria los datos y censos pertinentes que faciliten su gestión,
e informará periódicamente, y el canon recaudado será puesto después a
disposición del Organismo de cuenca correspondiente). Previsión esta

que puede contribuir de forma significativa a mejorar los resultados de
dicha recaudación.
En cuanto al precio del agua, el mero consumo o uso privativo del agua
como tal por los particulares ha sido hasta el momento gratuito. Ello sin
perjuicio de que la Ley de Aguas exija a los usuarios, cuando sean los
beneficiarios de obras de regulación de las aguas superficiales o
subterráneas, o de otras obras hidráulicas específicas financiadas total o
parcialmente a cargo del Estado -incluidas las de corrección del deterioro
del dominio público hidráulico-, el pago de ciertas tasas o tarifas
destinada a compensar los costes de inversión que soporte la
Administración estatal y a atender a los gastos de explotación y
conservación de tales obras (art. 114 TRLA). Esta situación deberá
cambiar en el futuro con motivo de la aplicación de la Directiva marco.
Como ya mencionamos en el apartado III.2.B), la Directiva consagra el
principio de la recuperación de los costes de los servicios relacionados
con el agua, “incluidos los costes medioambientales y los relativos a los
recursos”. Para hacerlo efectivo a los Estados miembros impone la
obligación de articular una política de precios que proporcione incentivos
adecuados para que los usuarios utilicen de forma más eficiente del
agua, y que deberá ser efectiva a más tardar en el año 2010. El precio se
concibe, en definitiva, como un instrumento esencial para fomentar un
uso más sostenible del agua y evitar su despilfarro y deterioro. En esta
línea, la Ley 62/2003 ha insertado un nuevo art. 111.bis en el título VI
(“Del régimen económico-financiero de la utilización del dominio público
hidráulico” del TRLA) que incorpora el principio de recuperación de costes
a nuestro Derecho de aguas en los siguientes términos: “Las
Administraciones públicas competentes tendrán en cuenta el principio de
recuperación de los costes de los servicios relacionados con la gestión de
las aguas, incluyendo los costes ambientales y del recurso, en función de
las proyecciones a largo plazo de su oferta y demanda”. Según dicho
artículo la aplicación de este principio deberá hacerse de manera que
incentive el uso eficiente del agua y, por tanto, contribuya a los objetivos
medioambientales perseguidos. Asimismo, deberá implicar una
contribución adecuada de los diversos usos, de acuerdo con el principio
del que contamina paga, si bien “se tendrán también en cuenta las
consecuencias sociales, ambientales y económicas, así como las
condiciones geográficas y climáticas de cada territorio, siempre y cuando
ello no comprometa ni los fines ni el logro de los objetivos ambientales
establecidos”. Por último, los planes hidrológicos de cuenca deberán
motivar las excepciones a la aplicación del principio de recuperación de
costes que se puedan adoptar como consecuencia de la consideración de
estos factores.
Dicho artículo se limita, en definitiva, a hacer una serie de declaraciones

generales en torno al significado y alcance de este principio, conforme a
la Directiva marco, pero sin concretar en absoluto cómo se va a hacer
efectivo en nuestro Estado. En la Disposición adicional undécima TRLA se

va a precisar, sin embargo, que “La política de incentivos para el uso
eficiente del agua, así como la contribución económica adecuada de los
distintos usos, deberá ser efectiva a más tardar el 31 de diciembre de
2010”. Para entonces si deberán haberse adoptado ya las disposiciones
necesarias para aplicar a los distintos usos del agua este principio. Fecha
que, al fin y al cabo, es coherente con la establecida por el propio art. 9
de la Directiva marco.
Por último, conviene recordar que ya desde un principio la Ley de Aguas

del 85 contempló la posibilidad de que el Estado otorgue ayudas para
fomentar actividades entre los particulares que mejoren la calidad de las
aguas. Estas ayudas, que se determinarán reglamentariamente, podrán
concederse a quienes procedan al desarrollo, implantación o
modificaciones de tecnologías, procesos, instalaciones o equipos, así
como a cambios en la explotación, que signifiquen una disminución en
los usos y consumos de agua o bien una menor aportación en origen de
cargas contaminantes a las aguas utilizadas; también a quienes realicen
plantaciones forestales, cuyo objetivo sea la protección de los recursos
hidráulicos; y a quienes procedan a la potabilización y desalinización de
aguas y a la depuración de aguas residuales, mediante procesos o
métodos más adecuados a la implantación de sistemas de reutilización
de aguas residuales, o desarrollen actividades de investigación en estas
materias334. Estos incentivos económicos, que en todo caso deberán
respetar las limitaciones que a las ayudas públicas han impuesto los
artículos 87 y 88 del Tratado CE, puede ser un medio eficaz para
fomentar comportamientos más respetuosos con el medio ambiente en
beneficio de la calidad de las aguas.
D) Zonas de policía y perímetros de protección del dominio

público hidráulico.
La Ley de Aguas prohíbe, con carácter general, toda actividad susceptible

de provocar la contaminación o degradación del dominio público
hidráulico, y, en particular, la acumulación de residuos sólidos,
escombros o sustancias, cualquiera que sea su naturaleza y el lugar en
que se depositen, que constituyan o puedan constituir un peligro de
contaminación de las aguas o de degradación de su entorno; así como
las acciones sobre el medio físico o biológico afecto al agua, que
constituyan o puedan constituir una degradación del mismo, y el ejercicio
de actividades dentro de los perímetros de protección, fijados en los
Planes Hidrológicos, cuando pudieran constituir un peligro de
contaminación o degradación del dominio público hidráulico (art. 97
TRLA)
Para proteger las aguas va a ser imprescindible evitar o reducir en su

entorno más inmediato actuaciones que puedan derivar directa o
indirectamente en un deterioro accidental de las mismas. A tales efectos
la Ley de Aguas ha establecido, a lo largo de los cauces por los que

discurren las aguas, una zona de policía de 100 metros de anchura en la
que se condicionará el uso del suelo y las actividades que en ella se
desarrollen (art. 6.1.b TRLA). Zona de policía que también se aplica a los
márgenes de lagos, lagunas y embalses (art. 96 TRLA). De esta manera
quedan sometidas a una estrecha intervención administrativa las
siguientes actividades y usos del suelo: las alteraciones sustanciales del
relieve natural del terreno, las extracciones de áridos, las construcciones
de todo tipo, tengan carácter definitivo o provisional, y cualquier otro uso
o actividad que suponga un obstáculo para la corriente en régimen de
avenidas o que pueda ser causa de degradación o deterioro del dominio
público hidráulico. La ejecución de cualquier obra o trabajo en la zona de
policía de cauces precisará autorización administrativa previa del
Organismo de cuenca, sin perjuicio de los supuestos especiales regulados
en el RDPH (art. 9 del RDPH).
Asimismo, y para proteger las aguas subterráneas frente a los riesgos de

contaminación, el Organismo de cuenca podrá determinar perímetros de
protección del acuífero o unidad hidrogeológica en los que será necesaria
la autorización del Organismo de cuenca para la realización de obras de
infraestructura, extracción de áridos u otras actividades e instalaciones
que puedan afectarlo (art. 56.3 TRLA). Dichos perímetros tendrán por
finalidad la protección de captaciones de agua para abastecimiento a
poblaciones o de zonas de especial interés ecológico, paisajístico, cultural
o económico. La delimitación de los perímetros se efectuará por la Junta
de Gobierno del Organismo de cuenca, previo informe del Consejo de
Agua, de oficio en las áreas de actuación del Organismo de cuenca, o a
solicitud de la autoridad medioambiental, municipal o cualquier otra en
que recaigan competencias sobre la materia. Dentro de dicho perímetro,
el Organismo de cuenca podrá imponer limitaciones al otorgamiento de
nuevas concesiones de aguas y autorizaciones de vertido, con el objeto
de reforzar la protección del acuífero. También podrán imponerse
condicionamientos a ciertas actividades o instalaciones que puedan
afectar a la cantidad o a la calidad de las aguas subterráneas, las cuales
precisarán de informe favorable del Organismo de cuenca para ser
autorizadas por la Administración competente335. Condicionamientos
que deberán ser tenidos en cuenta en los diferentes planes urbanísticos o
de ordenación del territorio con los que se relacionen (art. 173 del
RDPH).
E) Declaración de sobreexplotación y salinización de acuíferos.
La sobreexplotación de las aguas subterráneas, que se produce cuando

las extracciones de agua de un acuífero son superiores a su capacidad de
recarga natural, puede causar la intrusión salina en los acuíferos costeros
y la subida de aguas excesivamente ricas en minerales o de peor calidad
de lo acuíferos más profundos en los pozos de abastecimiento.
Problemas que revisten una especial gravedad y cuya reversión, incluso
si se toman las medidas adecuadas, puede durar varias décadas336.

Para evitarlos va a ser necesario que se reconozcan importantes
facultades al Organismo de cuenca, no sólo cuando ya se ha llegado a
esa situación de sobreexplotación, sino también cuando se esté en riesgo
de llegar a ella.
En España, en más de un 20% de la unidades hidrogeológicas

(localizadas fundamentalmente en el Sureste, en algunas zonas del
litoral Mediterráneo y en La Mancha), la relación entre el bombeo y la
recarga ha venido siendo mayor que la unidad, lo que revela una
utilización no sostenible del acuífero337. La demanialización de las aguas
subterráneas operada por la Ley de 1985 no es por sí misma una
garantía suficiente frente a las situaciones de sobreexplotación y
descontrol de los acuíferos, y tampoco parece que se haya aplicado con
especial rigor las medidas especiales originalmente previstas en su art.
54 para afrontar los problemas de sobreexplotación y salinización de los
acuíferos. Modificado por la Ley 46/1999, el que ahora es el art. 56 del
TRLA regula la actuación de la Administración en supuestos de
sobreexplotación de acuíferos en los siguientes términos: “el Organismo
de cuenca competente, oído el Consejo del Agua, podrá declarar que los
recursos hidráulicos subterráneos de una zona están sobreexplotados o
en riesgo de estarlo”. La declaración conlleva la elaboración por el
Organismo de cuenca, de oficio o a propuesta de la comunidad de
usuarios u órgano que la sustituya, de un plan de ordenación para la
recuperación de ese acuífero o unidad hidrogeológica, que deberá
aprobarse en el plazo máximo de dos años desde la declaración de
sobreexplotación y en el que podrán fijarse un régimen de explotación
conjunta de las aguas superficiales y de los acuíferos subterráneos.
Hasta la aprobación de dicho plan, el Organismo de cuenca podrá
establecer las limitaciones de extracción que sean necesarias como
medida preventiva y cautelar338. Lamentablemente, la Ley no ha dado
el paso de exigir dicha declaración cuando estemos ante casos de
acuíferos notoriamente sobreexplotados339, configurándolo como una
decisión discrecional de la Administración.
Por lo que se refiere a la protección de las aguas subterráneas frente a

intrusiones de aguas salinas de origen continental o marítimo, el art. 99
TRLA dispone que se llevará a cabo, entre otras acciones, mediante la
limitación de la explotación de los acuíferos afectados y, en su caso, la
redistribución espacial de las captaciones existentes. Los criterios básicos
para ello serán incluidos en los Planes Hidrológicos de cuenca,
correspondiendo al Organismo de cuenca la adopción de las medidas
oportunas340.
F) Medidas de ahorro: la reutilización de las aguas residuales.
Por reutilización directa de aguas se entiende, de acuerdo con el artículo

272 del RDPH, “las que habiendo sido ya utilizadas por quien las derivó, y
antes de su devolución a cauce público, fueran aplicadas a otros

diferentes usos sucesivos”.
La Ley de Aguas de 1985 dedicó un breve artículo 101 a la reutilización

de las aguas, en el que se limitaba a remitir al Gobierno la regulación de
las condiciones básicas para dicha reutilización y a señalar que la
actividad de reutilización requiere de una concesión propia,
independiente de todas las otras que puedan resultar exigidas
legalmente.
Con la Ley 46/1999 se modifica dicha disposición para intentar dar un
impulso a la reutilización de las aguas. En el que ahora es el art. 109 del
TRLA, se reitera que la reutilización de las aguas procedentes de un
aprovechamiento requiere concesión administrativa como norma general.
Sin embargo, se van a precisar una serie de puntos importantes: (i) en
primer lugar, se señala que en el caso de que la reutilización sea
solicitada por el titular de una autorización de vertido de aguas ya
depuradas, se requerirá solamente una autorización administrativa, en la
cual se establecerán las condiciones necesarias complementarias de las
recogidas en la previa autorización de vertido; (ii) en segundo lugar, se
prevé la posibilidad de que cualquier persona física o jurídica que haya
obtenido una concesión de reutilización de aguas pueda subrogarse por
vía contractual en la titularidad de la autorización de vertido de aquellas
aguas, con asunción de las obligaciones que ésta conlleve, incluidas la
depuración y la satisfacción del canon de control de vertido; estos
contratos deberán ser autorizados por el correspondiente Organismo de
cuenca a los efectos del cambio de titular de la autorización de vertido;
(iii) y por lo que se refiere a los supuestos en que la concesión se haya
otorgado respecto a aguas efluentes de una planta de depuración, las
relaciones entre el titular de ésta y el de aquella concesión serán
reguladas también mediante un contrato que deberá ser autorizado por
el correspondiente Organismo de cuenca.
Pero estas precisiones no van a ser suficientes per se para impulsar la

reutilización de la aguas residuales: el art. 109, en su apartado 1º, sigue
remitiéndose al Gobierno para que establezca “las condiciones básicas
para la reutilización de las aguas, precisando la calidad exigible a las
aguas depuradas según los usos previstos”. Siendo realmente urgente
fomentar la reutilización como mecanismo de ahorro y gestión racional
de las aguas, aún está pendiente el desarrollo reglamentario previsto en
dicho artículo, y que es imprescindible para su aplicación341.
2. Técnicas de garantía de la identidad del dominio público

hidráulico.
A) El deslinde.
El deslinde del dominio público hidráulico implica la delimitación, con

respecto de los predios colindantes, del álveo o cauce natural de las
corrientes continuas o discontinuas, de los lechos de los lagos, lagunas y

charcas de dominio público, y de las zonas húmedas y embalses. Con la
Ley 46/1999 se va a reforzar la protección que implica el deslinde,
puesto que sus efectos quedan regulados en términos sustancialmente
iguales a los previstos en la Ley de Costas para el dominio público
marítimo terrestre: el deslinde aprobado declara la posesión y la
titularidad dominical a favor del Estado, dando lugar al amojonamiento;
y la resolución de aprobación del deslinde será título suficiente para
rectificar las inscripciones del Registro de la Propiedad contradictorias
con el mismo, en la forma y condiciones que se determinan
reglamentariamente, siempre que haya intervenido en el expediente el
titular registral, conforme a la legislación hipotecaria342. Dicha
resolución será título suficiente, asimismo, para que la Administración
proceda a la inmatriculación de los bienes de dominio público cuando lo
estime conveniente. En todo caso los titulares de los derechos inscritos
afectados podrán ejercitar las acciones que estimen pertinentes en
defensa de sus derechos, siendo susceptible de anotación preventiva la
correspondiente reclamación judicial.
El deslinde se efectúa por los Organismos de cuenca según el

procedimiento establecido en el RDPH343. Puede iniciarse de oficio o a
instancia de interesado344 -si bien en este último supuesto todos los
gastos que se deriven de la tramitación del expediente y de las
operaciones sobre el terreno necesarias, correrán a cargo del solicitante-
345. Para su resolución se tendrá en consideración, además de las
características y condiciones topográficas y geomorfológicas del tramo o
terreno que se va a deslindar, las alegaciones de los propietarios de los
terrenos ribereños, de los prácticos y de los técnicos del Ayuntamiento
de los municipios afectados.
El deslinde resulta absolutamente esencial para que la Administración

pueda actuar en defensa del dominio público hidráulico, hasta el punto
de que el art. 28 LPHN ha previsto que el Ministerio de Medio Ambiente
impulse de forma preferente la tramitación de los expedientes de
deslinde del dominio público hidráulico en aquellos tramos de ríos,
arroyos y ramblas que se considere necesario para prevenir, controlar y
proteger dicho dominio, por correr el riesgo de ser usurpado, explotado
abusivamente o degradado346.
B) El Registro de Aguas.
La Ley de Aguas de 1985 va a regular el Registro de Aguas como un

instrumento indispensable de publicidad y de garantía frente a terceros
de los usos privativos sobre aguas públicas adquiridos por concesión del
Organismo de cuenca, por disposición legal o por prescripción adquisitiva
antes de la entrada en vigor de la Ley de Aguas de 1985.
Conforme al art. 80 TRLA, “los Organismos de cuenca llevarán un

Registro de Aguas en el que se inscribirán de oficio las concesiones de

agua, así como los cambios autorizados que se produzcan en su
titularidad o en sus características”. Cada Organismo de cuenca tendrá
un único Registro de Aguas, formado por una estructura informática de
datos y un libro de Inscripciones, cuya organización en varias secciones
se detalla en el art. 190 RDPH, modificado por el RD 606/2003. El
Registro de Aguas tendrá carácter público, pudiendo solicitarse al
Organismo de cuenca las oportunas certificaciones sobre su contenido.
La inscripción registral no sólo es medio de prueba de la existencia y
situación de la concesión, sino que también es un importante
instrumento de protección frente a cualquier perturbación o ingerencia
por parte de un tercero en el ejercicio de los derechos al uso privativo
del agua: tal y como establece el apartado 3º del art. 80 TRLA, “los
titulares de concesiones de aguas inscritas en el Registro
correspondiente podrán interesar la intervención del Organismo de
cuenca competente en defensa de sus derechos, de acuerdo con el
contenido de la concesión y de lo establecido en la legislación en materia
de aguas”. Protección que también podrán solicitar los titulares de otros
derechos inscritos en el Registro de Aguas, como los adquiridos por
disposición legal (art. 193.3 del RDPH)347.
C) El Registro de Zonas Protegidas.
Según dispone al art. 6 de La Directiva marco de aguas, los Estados

miembros deben establecer uno o más registros de todas las zonas
incluidas en cada demarcación hidrográfica “que hayan sido declaradas
objeto de una protección especial en virtud de una norma comunitaria
específica relativa a la protección de sus aguas superficiales o
subterráneas o a la conservación de los hábitats y las especies que
dependen directamente del agua”. Registro cuyo resumen ha de
introducirse en el Plan Hidrológico de cuenca con mapas indicativos de la
ubicación de cada zona protegida y una descripción de la legislación
comunitaria, nacional o local con arreglo a la cual han sido designadas.
En ejecución de dicho artículo, la Ley 62/2003 ha introducido en el TRLA

un nuevo art. 99.bis en el que se detallan las zonas que deberán
incluidas en tales registros en cada demarcación hidrográfica. Se trata de
zonas que han sido objeto de protección especial en virtud de normas
específicas sobre protección de aguas superficiales o subterráneas, o
sobre conservación de hábitats y especies directamente dependientes del
agua, en ejecución de directivas comunitarias, y en particular: a) las
zonas en las que se realiza una captación de agua destinada a consumo
humano, siempre que proporcione un volumen medio de al menos 10
metros cúbicos diarios o abastezca a más de cincuenta personas, así
como, en su caso, los perímetros de protección delimitados; b) las zonas
que, de acuerdo con el respectivo plan hidrológico, se vayan a destinar
en un futuro a la captación de aguas para consumo humano; c) las zonas
que hayan sido declaradas de protección de especies acuáticas
significativas desde el punto de vista económico; d) las masas de agua

declaradas de uso recreativo, incluidas las zonas declaradas aguas de
baño; e) las zonas que hayan sido declaradas vulnerables en aplicación
de las normas sobre protección de las aguas contra la contaminación
producida por nitratos procedentes de fuentes agrarias; f) las zonas que
hayan sido declaradas sensibles en aplicación de las normas sobre
tratamiento de las aguas residuales urbanas; g) las zonas declaradas de
protección de hábitats o especies en las que el mantenimiento o mejora
del estado del agua constituya un factor importante de su protección; h)
los perímetros de protección de aguas minerales y termales aprobados
de acuerdo con su legislación específica.
Las Administraciones competentes por razón de la materia (que serán las

Comunidades Autónomas cuando se trata de zonas de especial
protección por razones ambientales348) facilitarán, al Organismo de
cuenca correspondiente, la información precisa para mantener
actualizado el Registro de Zonas Protegidas de cada demarcación
hidrográfica bajo la supervisión del Comité de Autoridades Competentes
de la demarcación.
La principal ventaja que ofrece la creación de este nuevo Registro es
que, por vez primera, se va a recoger e integrar de forma ordenada
información sobre la designación de las distintas zonas de protección en
ejecución de varias directivas comunitarias (como las zonas de baño
designadas en ejecución de la Directiva 76/160/CEE, las zonas sensibles
en lo que a nutrientes respecta y las zonas vulnerables declaradas en
virtud de la Directiva 91/676/CEE sobre protección de las aguas contra la
contaminación por nitratos, las zonas declaradas sensibles en el marco
de la Directiva 91/271/CEE relativa al tratamiento de las aguas
residuales urbanas, o las zonas de la Red Natura 2000 designadas en el
marco de la Directiva 92/43/CEE relativa a los hábitats y de la Directiva
79/409/CEE relativa a la protección de las aves). Zonas sobre las que,
hasta el momento, no ha habido información sistematizada disponible al
público y cuya designación ha carecido en algunos casos incluso de
cualquier forma publicidad oficial349. Este Registro contribuirá a
garantizar que la Administración del Agua tome todas las medidas
necesarias, cuando actúe en el marco de sus competencias, para
proteger estas zonas conforme a las disposiciones comunitarias,
nacionales o autonómicas que en cada caso les sea aplicables.
3. El régimen sancionador de la Ley de Aguas.
El régimen sancionador establecido en la Ley de Aguas para reprimir las

conductas contrarias a la regulación y gestión administrativa del dominio
público hidráulico va a prestar una especial atención a la defensa de su
integridad y de los valores ambientales que sustenta. Así el art. 116 del
TRLA va a tipificar como infracciones administrativas:
a) Las acciones que causen daños a los bienes de dominio público

hidráulico y a las obras hidráulicas.

b) La derivación de agua de sus cauces y el alumbramiento de aguas
subterráneas sin la correspondiente concesión o autorización cuando sea
precisa.
c) El incumplimiento de las condiciones impuestas en las concesiones y

autorizaciones administrativas a que se refiere esta Ley, sin perjuicio de
su caducidad, revocación o suspensión.
d) La ejecución, sin la debida autorización administrativa, de otras obras,

trabajos, siembras o plantaciones en los cauces públicos o en las zonas
sujetas legalmente a algún tipo de limitación en su destino o uso.
e) La invasión, la ocupación o la extracción de áridos de los cauces, sin la

correspondiente autorización.
f) Los vertidos que puedan deteriorar la calidad del agua o las

condiciones de desagüe del cauce receptor, efectuados sin contar con la
autorización correspondiente.
g) El incumplimiento de las prohibiciones establecidas en la presente Ley

o la omisión de los actos a que obliga.
h) La apertura de pozos y la instalación en los mismos de instrumentos

para la extracción de aguas subterráneas sin disponer previamente de
concesión o autorización del Organismo de cuenca para la extracción de
las aguas.
De acuerdo con el art. 117 TRLA estas infracciones se califican como

leves, menos graves, graves o muy graves, atendiendo a su repercusión
en el orden y aprovechamiento del dominio público hidráulico, a su
trascendencia por lo que respecta a la seguridad de las personas y
bienes y a las circunstancias del responsable, su grado de malicia,
participación y beneficio obtenido, así como al deterioro producido en la
calidad del recurso350, pudiendo ser sancionadas con multas de hasta
601.012,10 euros. También se prevé la posibilidad de imponer multas
coercitivas en los supuestos contemplados en la Ley 30/1992 de
Procedimiento Administrativo Común, por una cuantía que no superará,
en ningún caso, el 10 por 100 de la sanción máxima fijada para la
infracción cometida. Además, la Ley 46/1999 introdujo como novedad la
posibilidad de adoptar con carácter provisional, las medidas cautelares
que resulten necesarias para evitar la continuación de la actividad
infractora, como el sellado de instalaciones, aparatos, equipos y pozos, y
el cese de actividades mientras dure el procedimiento sancionador (art.
117 TRLA).
Al margen de las sanciones que pueda imponerse, la Administración

podrá obligar a los infractores a reparar los daños y perjuicios

ocasionados al dominio público hidráulico, así como a reponer las cosas a
su estado anterior. El órgano sancionador fijará ejecutoriamente las
indemnizaciones que procedan, y tanto el importe de las sanciones como
el de las responsabilidades a que hubiera lugar, podrán ser exigidos por
la vía administrativa de apremio.
Téngase en cuenta, por otra parte, que los atentados más graves contra
el dominio público hidráulico pueden ser también objeto de represión
penal conforme a los artículos del CP 247 (sobre “Distracción de aguas”),
255 (sobre las “Defraudaciones de fluído eléctrico y otras análogas”) y
325 y siguientes (en donde se tipifica, utilizando la técnica del delito
penal en blanco, “los delitos contra los recursos naturales y el medio
ambiente”). En los supuestos en que una misma acción contra el dominio
público hidráulico cualifique como infracción administrativa y como delito
penal, se estará a las reglas generales de prevalencia de la jurisdicción
penal sobre los procedimientos sancionadores administrativos y a las
exigencias del principio de “non bis in idem”351.
IX. LAS OBRAS HIDRÁULICAS.
La regulación y gestión de las aguas en España están íntimamente

vinculadas a las obras hidráulicas. Para garantizar el abastecimiento y
ordenación de este recurso, tan escaso y desigualmente repartido en el
espacio y en el tiempo, ha sido esencial la construcción de presas,
canales y otras obras hidráulicas de regulación. Como señala S. MARTÍN
RETORTILLO, “la obra hidráulica es no sólo la que posibilita su
aprovechamiento; también, con frecuencia la que modula el alcance del
derecho que puede corresponder; la que establece sus condiciones y su
régimen económico; la que igualmente determina las limitaciones a
imponer a derechos de terceros, etc.”352.
La lucha por incrementar y regularizar el volumen de agua disponible ha

sido una de las constantes de la política hidráulica española, en la que la
ejecución de obra hidráulica ha conocido un desarrollo sin igual. Tarea
esta en la que fue decisivo el apoyo dado por el Legislador a través de
leyes como la de 25 de julio de 1911 de obras hidráulicas para riegos y
de defensa y encauzamiento (conocida como Ley Gasset), y el papel
jugado por las Confederaciones Hidrográficas, ya que desde su creación
en 1926 asumieron como una de sus principales funciones la ejecución,
construcción y explotación de obras hidráulicas353. De este modo, la
Administración fomentó durante décadas las obras hidráulicas,
potenciando el aprovechamiento de las aguas en aras del desarrollo
económico del país (política esta en la que la extensión del regadío ocupó
un lugar preeminente). En el último tercio del s. XX comienza a emerger,
sin embargo, la preocupación por el impacto ambiental de las grandes
obras de infraestructura, al tiempo que se empieza a evolucionar hacia
una política de gestión de la demanda, que potencie la eficiencia en el
uso del agua y su ahorro354, lo que va a hacer necesario reorientar la

política de obra pública hidráulica hacia estos nuevos objetivos y valores.
Pese a la importancia fundamental que van a tener las obras hidráulicas

en la regulación, explotación y protección de las aguas, la Ley de Aguas
de 1985 no las dio un tratamiento sistemático e integral, y sólo las va a
mencionar de forma tangencial en algunos preceptos aislados: así, por
ejemplo, en el art. 22 se atribuyó a los Organismos de cuenca
competencia para el estudio, proyecto, ejecución, conservación,
explotación y mejora de las obras incluidas en sus propios planes, así
como de aquellas otras que pudieran encomendárseles; en el art. 40 se
incluyó como contenido necesario de los Planes hidrológicos las
infraestructuras básicas requeridas por los mismos; en el art. 44, se
definieron las obras públicas hidráulicas de interés general, competencia
del Estado; o en el art. 106, dentro del Título sobre el régimen
económico-financiero de la utilización del dominio público hidráulico, se
reguló el pago de un canon o exacción por parte de los beneficiarios de
obras hidráulicas destinado a compensar los costes de la inversión que
soporte la Administración estatal y atender los gastos de explotación y
conservación de tales obras.
En este contexto, en el que era evidente la falta de una adecuada

regulación de las obras públicas hidráulicas en su conjunto, se va a
adoptar la Ley 13/1996, de 30 de diciembre de medidas fiscales,
administrativas y de orden social, con la que se van a introducir algunas
novedades importantes en relación con las obras hidráulicas. En primer
lugar, va a regular un contrato para la construcción, conservación y
explotación de las obras e infraestructuras hidráulicas (obras de
regulación, conducción, potabilización y desalación, saneamiento y
depuración de las aguas residuales), en el que la contraprestación al
concesionario que financia la obra consiste en el derecho a percibir la
tarifa pagada por los usuarios de la infraestructura y que fija la
Administración; fórmula con la que se quiere propiciar la inversión de
capital privado para la construcción de obras hidráulicas. En segundo
lugar, va a regular la posibilidad de que el Gobierno cree las llamadas
Sociedades Estatales de Aguas (art. 158). Constituidas al 100% con
capital estatal, van a funcionar en régimen de Derecho privado y se
conciben como una vía para facilitar nuevas formas de inversión por
parte del Estado en obras hidráulicas y, asimismo, la intervención de la
iniciativa privada junto con la pública en la ejecución y explotación de las
obras en cada cuenca355. Seguía siendo preciso, sin embargo, dotar de
una regulación integral a las obras hidráulicas. Vacío que acabará
llenando la Ley 46/1999, que introdujo en la LA de 1985 un nuevo título
VII “De las obras hidráulicas”. Este se recoge en la actualidad como Título
VIII del TRLA, y en él se han incluido también disposiciones sobre el
régimen jurídico de la sociedades estatales de aguas (antes regulado por
la Ley 13/1996) y sobre los contratos de concesión de obras hidráulicas
(conforme a la nueva regulación introducida por la Ley 13/2003,
Reguladora del contrato de concesión de obras pública). Exponemos a

continuación algunas de las notas más importantes de este nuevo
régimen de las obras hidráulicas:
1) En primer lugar la Ley clarifica que por obra hidráulica -pública o

privada- ha de entenderse la construcción de bienes que tengan
naturaleza inmueble destinada a llevar a cabo una serie de operaciones
relacionadas con la regulación, gestión y protección del dominio público
hidráulico y que aparecen enumeradas exhaustivamente en el art. 122.1
TRLA (captación, extracción, desalación, almacenamiento, conducción,
saneamiento, depuración, etc.).
2) La Ley se centra específicamente en la regulación de las obras

hidráulicas públicas, que se definen como aquellas destinadas a
garantizar la protección, control y aprovechamiento de las aguas
continentales y del dominio público hidráulico y que sean competencia de
una Administración Pública. Compete a la Administración General del
Estado las obras hidráulicas declaradas de interés general conforme al
procedimiento regulado en el art. 131 TRLA, y a las Confederaciones
Hidrográficas las obras hidráulicas realizadas con cargo a sus fondos
propios y dentro del ámbito de las competencias de la Administración
General del Estado; el resto de las obras hidráulicas públicas son de
competencia de las Comunidades Autónomas y de las Entidades locales,
de acuerdo con lo que dispongan sus respectivos Estatutos de Autonomía
y sus leyes de desarrollo, y la legislación de régimen local. Todas estas
Administraciones podrán celebrar convenios para la realización y
financiación conjunta de obras hidráulicas de su competencia (art. 324
TRLA).
3) En principio, corresponde a la Administración General del Estado o a

las Confederaciones Hidrográficas la explotación, conservación y
mantenimiento de las obras cuya gestión directa se hayan reservado. No
obstante, también podrán mediante convenio encomendar su explotación
y mantenimiento a las comunidades de usuarios o juntas centrales de
usuarios que se vean afectados por dichas obras. Asimismo, las
comunidades de usuarios y las juntas centrales de usuarios podrán ser
beneficiarios directos, sin concurrencia, de concesiones de construcción o
explotación de las obras hidráulicas que les afecten, quedando éstas
reguladas por un convenio específico entre la Administración General del
Estado y los usuarios, en el que se fijarán, en su caso, las ayudas
públicas asociadas a cada operación (art. 125 TRLA).
4) El Estado puede constituir, por decisión del Consejo de Ministros,

sociedades estatales cuyo objeto social sea la construcción, explotación o
ejecución de las obras públicas hidráulicas356. Dichas sociedades
también podrán tener por objeto la adquisición de obras hidráulicas,
públicas o privadas, previo cumplimiento de los trámites y requisitos
establecidos por la normativa vigente, y en especial el de desafectación
del demanio público cuando corresponda, para su integración a sistemas

hidráulicos “con el fin de conseguir un mejor aprovechamiento de los
recursos hídricos y una gestión más eficaz de los mismos”. Las relaciones
entre la Administración General del Estado y dichas sociedades estatales
se regularán mediante convenios. Pese a que estas sociedades operan
con carácter general en régimen de Derecho privado, el art. 132.3 TRLA
establece ciertas cautelas en relación con los contratos que celebren con
terceros para la construcción de las obras públicas hidráulicas357: en
primer lugar, a dichos contratos se les aplicarán las prescripciones del
Texto Refundido de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas
en lo concerniente a la capacidad de las empresas, publicidad,
procedimientos de licitación y formas de adjudicación; en segundo lugar,
se podrán incluir las cláusulas que resulten pertinentes para la adecuada
defensa por dichas sociedades estatales y por la Administración General
del Estado de los intereses públicos afectados; y, por último, y pese a la
naturaleza jurídica de estas sociedades, se somete al orden jurisdiccional
contencioso-administrativo las cuestiones que se susciten en relación con
la preparación y la adjudicación de dichos contratos.
5) Las obras hidráulicas de interés general y las de ámbito

supramunicipal incluidas en la planificación hidrológica van a gozar de un
régimen especial de primacía frente a los poderes de intervención de los
entes locales y a la planificación urbanística y de ordenación del
territorio. En primer lugar, no estarán sujetas a licencia ni a cualquier
acto de control preventivo municipal, basta con el trámite de informe
previo que deberá ser solicitado por el Ministerio de Medio Ambiente o
sus organismos autónomos a las entidades locales afectadas por la
aprobación de los proyectos (art. 127.1 TRLA)358. En segundo lugar,
dichas obras hidráulicas van a primar sobre el planeamiento urbanístico
municipal, que deberá adaptarse a la implantación de las nuevas
infraestructuras o instalaciones (art. 127.3 TRLA). Y, por último, la
aprobación, modificación o revisión de planes de ordenación territorial o
urbanísticos que afecten en las cuencas intercomunitarias a terrenos
previstos para obras hidráulicas de interés general contempladas en los
planes hidrológicos requerirán el informe vinculante del Ministerio de
Medio Ambiente (art. 128.3 TRLA).
6) El art. 129 TRLA recuerda que algunos proyectos de obras hidráulicas

deberá someterse al procedimiento de evaluación de impacto ambiental
conforme a lo dispuesto en la legislación de evaluación de impacto
ambiental.
7) Además de a la gestión directa de obras hidráulicas y a las sociedades

estatales de aguas, la Administración puede recurrir a la fórmula
concesional con el fin de fomentar la construcción y explotación de obras
públicas hidráulicas por particulares. Posibilidad que se abre con la Ley
13/1996 en la que se reguló el contrato de concesión para la
construcción, conservación y explotación de obras hidráulicas al que ya
hemos hecho referencia, y cuyas disposiciones se incorporaron después

al TRLA. Tras la aprobación de la Ley 13/2003, reguladora del contrato
de concesión de obras pública, el régimen jurídico del contrato de
concesión de obras hidráulicas va a ser el que se establece con carácter
general, para toda obra pública, en el Título V del libro II de la Ley de
Contratos de las Administraciones Públicas, al que ahora remite el art.
133 del TRLA. Ello sin perjuicio de algunas peculiaridades que para las
obras hidráulicas se establecen en los arts. 134 y 135 TRLA (relacionadas
con los plazos de las concesiones y los pliegos de las condiciones
administrativas particulares), así como en el art. 125 (que, tal y como ya
vimos en un párrafo anterior, versa sobre la encomienda de gestión a las
comunidades de usuarios de la explotación o mantenimiento de obras
hidráulicas que les afecten)359. Mediante el contrato de concesión de
obra pública la Administración otorga a un concesionario la construcción
y explotación, o solamente la explotación, de las obras relacionadas en el
artículo 122 TRLA durante un plazo que no podrá exceder en ningún caso
de 75 años; el concesionario, que correrá total o parcialmente con la
financiación de la obra, será retribuido directamente mediante el precio
que abone el usuario o la Administración por la utilización de la obra y,
en su caso, con las aportaciones de la propia Administración360. Con
esta fórmula se da entrada, bajo la tutela y control de la Administración,
a la iniciativa y capital privados en la construcción de obras públicas
hidráulicas.
Finalmente, y sea cual sea su forma de financiación y su régimen de

explotación, la doctrina ha venido defendiendo que las obras hidráulicas
principales -pantanos, canales, acueductos…- en tanto en cuanto actúan
como soporte físico de las aguas deben seguir el régimen de éstas y
considerarse como integrantes del dominio publico; y que, por el
contrario, serán susceptibles de propiedad privada de particulares y
comunidades de regantes (tal y como permiten en la actualidad los arts.
49, 62, 87 y 123 TRLA) las redes secundarias de acequias y
desagües361. Posición esta que puede mantenerse para hacer una
lectura del art. 132 del TRLA -según el cual las sociedades estatales de
aguas podrán tener también por objeto “la adquisición de obras
hidráulicas, públicas o privadas, previo cumplimiento de los trámites y
requisitos establecidos por la normativa vigente, y en especial el de
desafectación del demanio público cuando corresponda, para su
integración a sistemas hidráulicos”- lo más favorable posible a la
conservación del dominio público.

NOTAS A PIE DE PÁGINA
* Este trabajo se ha realizado en el marco del Programa de Investigación “Aspectos

jurídicos de la liberalización económica y la introducción de la competencia”, dirigido por
el Prof. Dr. Tomás-Ramón Fernández Rodríguez, Ref. SEL 2001/1184.
1 Vid. al respecto el apartado III, infra.
2 Datos extraídos de AEMA, El medio ambiente en Europa 1995 -Informe para la
revisión del Quinto Programa de acción sobre el medio ambiente-, Copenhague, 1998,
p. 85. Fuera de la Unión Europea se vive una dramática crisis de agua: Naciones Unidas
estima que en torno a 1.1 billones de personas no tienen acceso a agua potable y que
cerca de 2.4 billones de persona carecen de saneamiento adecuado. Si las actuales
tendencias persisten, se prevé que para 2025 la demanda de agua apta para el
consumo humano incremente en 56%, superando con creces los recursos actualmente
disponible; vid. UNEP, Global Environment Outlook 3, 2002, Nairobi, Kenya.
3 Vid. AEMA, ¿Es sostenible el uso del agua en Europa? Situación perspectivas y
problemas, Informe elaborado por S.C. NIXON, T.J. LACK y D.T.E. HUNT, Copenhague,
2000, pp. 7-9.
4 L. JORDANAS DE POZAS, “La evolución del Derecho de las aguas en España y en
otros países”, RAP nº 34, 1962, pp. 52-54.
5 La doctrina más cualificada había venido defendiendo la demanialización de las
aguas subterráneas. Así, por ej., en 1966 S. MARTÍN RETORTILLO ponía de manifiesto
la “conveniencia de suprimir la dualidad tradicional en materia de dominio de las aguas,
declarando públicas todas las aguas o, al menos, todas las aguas corrientes”; vid. S.
MARTÍN RETORTILLO, Aguas públicas y obras hidráulicas. Estudios jurídico-
administrativos, Madrid, 1966. Por su parte, A. NIETO escribía, en 1968, que “Si el
legislador del siglo pasado supo comprender la imposibilidad de someter a un régimen
privado las aguas corrientes superficiales, pero, por ignorancia geológica, no hizo lo
mismo con las aguas corrientes subterráneas, hora es que el legislador de hoy remedie
esta situación”; vid. A. NIETO, “Aguas subterráneas: subsuelo árido y subsuelo hídrico”,
RAP 56, 1968, p. 68. Y recién estrenada la Ley de Aguas de 1985, A. GALLEGO
ANABITARTE llegaba a la conclusión, al analizar la lucha por el dominio público de las
aguas subterráneas en España, de que, hasta ese momento, “La exclusión de las aguas
subterráneas del concepto de “dominio público” […], y dada la escasez de este bien en
España, fue una inconsecuencia política”; vid., de dicho autor, “El Derecho español de
aguas en la historia y ante el Derecho comparado”, en A. GALLEGO ANABITARTE, A.
MENÉNDEZ REXACH y J.M. DÍAZ LEMA, El Derecho de Aguas en España, MOPU, Madrid,
1986, p. 420.
No obstante, y tal y como ha puesto también de relieve S. MARTÍN RETORTILLO,
no faltan tendencias doctrinales que señalan que lo importante es regular el régimen de
utilización y protección de las aguas con independencia de sus titularidad pública o
privada; vid. S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de Aguas, Civitas, Madrid, 1997, pp. 86-
89. Este autor “sin cuestionar las posibilidades que evidentemente ofrece la titularidad
pública” de la aguas, ha analizado la posibilidad que tenía el legislador español de optar,
como alternativa a la demanialización, por mantener un régimen de propiedad privada
de este recurso, si bien modulado convenientemente conforme a la función social a la
que debe servir la propiedad (art. 33.2 CE), lo cual le hubiera permitido delimitar el
contenido de ésta en relación con las aguas, en beneficio de su adecuada gestión y
conservación conforme al interés general.
En esta línea, y entre nuestra doctrina, vid. G. ARIÑO ORTIZ, Principios de
Derecho Público Económico, Ed. Comares, Granada 2001, pp. 800-831; este autor,
independientemente de su calificación como dominio público, propugna la regulación y
el mercado en el sector del agua, implantando como servicio universal el “derecho
fundamental de todos los seres humanos a tener acceso a un agua limpia y condiciones
de salubridad adecuadas por un precio asequible”.
6 Vid. A. EMBID IRUJO, “La evolución del Derecho de aguas y las características de

la actual problemática del agua”, en A. EMBID IRUJO, El nuevo Derecho de aguas: las
obras hidráulicas y su financiación, Civitas, 1998, p. 57-58.
7 DOCE L 327/1, 22.12.2000.
8 FJ. 14. Para un comentario exhaustivo de este punto de la citada Sentencia vid.
A. GALLEGO ANABITARTE, “Concepto de dominio público hidráulico. El concepto de
dominio público y la Sentencia del Tribunal Constitucional de 29 de noviembre de
1988”, en VVAA, La Ley de aguas: análisis de la Jurisprudencia Constitucional, MAP,
Madrid 1990, pp. 17 ss.
9 Instituta, Libro II, epígrafe 2.
10 Digesto, Libro I, Título VIII, Ley 4: “sed flumina paene omnia et portus publica
sunt”.
11 Instituta Libro II, epígrafe 1.
12 Sobre dichas categorías vid. J. IGLESIAS, Derecho Romano. Instituciones de
Derecho Privado, Ed. Ariel, 1988, pp. 242-243.
13 Algunos autores han apuntado a la cualidad de un río de ser o no navegable
como criterio distintivo (vid., por ej., R. PARADA VÁZQUEZ, Derecho Administrativo,
vol. III, Marcial Pons, Madrid, 2003, p. 103). No obstante, esta es una cuestión sobre la
que no hay una respuesta unánime en la doctrina. Así, romanistas como J. IGLESIAS
han destacado como res publico usui destinatae los ríos perennes (flumina perennia)
conforme a la doctrina establecida por el jurisconsulto Cassio (D.43, 12,3: Fluminum
quaedam publica sunt, quadam non, publicum flumen esse Cassius definit, quod
perenne sit”), vid. J. IGLESIAS, Derecho Romano..., op. cit., p. 243. Entre los
administrativistas, GALLEGO ANABITARTE señala que entre los ríos públicos
destacaban, en efecto, los navegables, especialmente protegidos en el Derecho
romano, pero no identifica dicha cualidad como la única definitoria de las aguas de un
río como cosa pública frente a otros cursos de agua considerados simplemente res
communes omnium; de hecho este autor ha puesto de manifiesto cómo, de entre todos
los bienes públicos y comunes, el agua corriente es, en el Derecho Romano, uno de los
más conflictivos jurídicamente puesto que se superponen las dos categorías (las de
cosa común y cosa pública); vid. A. GALLEGO ANABITARTE, “El Derecho español de
aguas en la historia y ante el Derecho comparado”, en A. GALLEGO ANABITARTE, A.
MENÉNDEZ REXACH y J.M. DÍAZ LEMA, El Derecho de Aguas en España, MOPU, Madrid,
1986, p. 100. Por su parte, el muy encomiado Preámbulo de la Ley de Aguas de 1866
da cuenta de como en el Derecho Romano los criterios para calificar las aguas de los
ríos como cosa pública o como cosa común (y, en definitiva, susceptibles de apropiación
por cualquiera) distaban de estar claros: “El jurisconsulto Cassio calificó de público a
todo río perenne, y aun cuando Celso aprobó este parecer, Ulpiano sólo se atrevió a
calificarlo de probable. Si, pues, aun los mismos jurisconsultos romanos, que tan
profundamente conocían su propio derecho, no podían establecer una regla cierta para
la clasificación de los ríos, no es de extrañar que tampoco hayan podido fijarla sus
comentadores e intérpretes, limitados a estudiar los mutilados fragmentos que de
aquellos nos quedan y a cotejarlos con los de otros escritores coetáneos”.
14 Partida Tercera, Título XXVIII, Ley III.
15 Partida Tercera, Título XXXII, Ley XIX.
16 Partida Tercera, Título XXVIII, Leyes VI y VIII.
17 Vid. A. GALLEGO ANABITARTE, “El Derecho español de aguas....”, op. cit., pp.
130-143. Nótese que este autor -a diferencia de lo que se pone de relieve en la
exposición de motivos de la Ley de Aguas de 1866- considera que, en esta época, salvo
los ríos navegables (que son de uso común o público) el resto de las aguas “serán
aguas comunes, no en el sentido de res comunes, sino comunes a un grupo de
personas determinadas, o sencillamente aguas sujetas al aprovechamiento del ribereño
(“facer en su heredad”) o de la persona que tenga correspondiente autorización”. No
obstante, también advierte de la dificultad de conocer a ciencia cierta la realidad
jurídica de las aguas en Castilla desde la Edad Media al s. XIX, dando cumplida cuenta
de las divergencias mantenidas en este ámbito entre la doctrina.
18 Ibid.
19 Y en donde, consecuentemente, la disponibilidad de agua resultaba más

importante, floreciendo las obras para garantizar el regadío y regularizar, en la medida
de los posible, el abastecimiento.
20 Para un exhaustivo análisis histórico de la evolución del Derecho de Aguas en
España hasta la Ley de Aguas de 1985 vid. A. GALLEGO ANABITARTE, “El Derecho
español...”, op. cit.; esta obra ofrece, además, excelentes anexos y un apéndice
documental en donde se pueden consultar los principales textos jurídicos (y algunos
doctrinales) sobre el dominio y aprovechamiento de las aguas desde el Derecho romano
hasta la adopción de la Ley de Aguas de 1866. Vid. también L. JORDANA DE POZAS, “La
evolución del Derecho de las Aguas en España y en otros países”, RAP 34, 1962, pp. 16
ss.; F. DELGADO PIQUERAS, Derecho de aguas y medio ambiente, Tecnos, 1992, pp.
72-89.
21 Por Decreto de 6 de agosto de 1811 se abolieron los señoríos jurisdiccionales y
con ellos los privilegios fundados en los mismos.
22 En la Ley de Aguas de 1866, si bien antes había aparecido ya en normas de
rango inferior, como la Real Orden de 24 de mayo de 1853, según da cuenta A.
GALLEGO ANABITARTE, “El Derecho español …», op. cit., pp. 143 ss.
23 Tal y como da cuenta S. MARTÍN RETORTILLO en su obra La Ley de Aguas de
1866, los trabajos conducentes a la adopción de dicha Ley parten del Proyecto de
Código General de Aguas que publica Cirilo FRANQUET, quien había ocupado cargos
como el de Director General de la Administración y el de gobernador civil. Con expresa
referencia al trabajo de FRANQUET se nombra por Real Decreto de 1859 una Comisión
encargada de redactar un proyecto de ley general de aprovechamiento de aguas,
presidida por el ex Ministro de Fomento ALONSO MARTÍNEZ, y en la que destacaría la
aportación jurídica del Decano de la Universidad de Valencia, RODRÍGUEZ DE CEPEDA,
quien como ponente general de la Ley de Aguas elaborará un proyecto de Ley de Aguas
presentado a la Comisión en 1861. De los trabajos y debates de la Comisión saldrá,
finalmente, el proyecto de Ley que se presenta al Senado en 1863. En el Dictamen de
la Comisión especial del Senado que informó del proyecto de Ley de Aguas se puso de
relieve como “el aumento de la población y las crecientes exigencias del cultivo hacen
ya indispensable un Código General, como el que nos ocupa, para precaver los
conflictos que con frecuencia ocurren y evitar los abusos que suelen cometerse en el
aprovechamiento de las aguas por falta de una legislación precisa, uniforme y
completa”, vid. S. MARTÍN RETORTILLO, La Ley de Aguas de 1866. Antecedentes y
elaboración, Ed. Centro de Estudios Hidrográficos, Madrid, 1963., p. xxi, xxvi-xxviii.
24 Así, por ej., E. GARCÍA DE ENTERRÍA la ha calificado como “el monumento legal
más prestigioso de toda nuestra legislación administrativa del XIX”, en su obra Dos
estudios sobre la usucapión en Derecho administrativo, Tecnos, Madrid, 2ª ed., 1974,
p. 65; y S. MARTÍN RETORTILLO atribuyó la larga vida de las normas de la Ley de 1866
(tal y como fueron recogidas después en la de 1879) “a la perfección de su técnica”, en
S. MARTÍN RETORTILLO, La Ley de Aguas de 1866. Antecedentes y elaboración, Ed.
Centro de Estudios Hidrográficos, Madrid, 1963, p. xviii. El propio Preámbulo de la Ley
de Aguas de 1985 tampoco escatimó elogios para su antecesora (la Ley de Aguas de
1879, heredera directa de la Ley de 1866), calificándola como “modelo en su género y
en su tiempo”.
25 La Ley va a distinguir entre usos comunes generales que, por no consumir el
agua o consumirla sólo en una pequeña cantidad y no impedir otros usos iguales, toda
persona podía hacer libremente sin autorización (como beber, lavar ropas, vajillas y
cualesquiera oros objetos, bañarse, o abrevar el ganado -art. 166-); usos comunes
especiales, en tanto estaban sometidos a previa autorización administrativa (como la
pesca en los ríos navegables -art. 172-); y aprovechamientos especiales (los que en la
actualidad conocemos como “usos privativos”), para los que se precisaba previa
concesión adquisitiva o la adquisición del derecho de aprovechamiento por prescripción,
y en relación con los cuales se estableció una prelación de usos en su art. 207,
conforme a la percepción que se tenía de cuáles constituían los fines de mayor interés
público, que era la siguiente: 1) abastecimiento de poblaciones; 2) abastecimiento de
ferrocarriles; 3) riegos; 4) canales de navegación; 5) molinos y otras fábricas; 6)
estanques para viveros o criaderos de peces. Esta regulación de los aprovechamientos

de aguas públicas pasaría, en iguales términos, a la Ley de 1879, en sus artículos 126 y
ss.
26 Hay que matizar, sin embargo, dicha afirmación general, ya que en las “aguas
vivas o corrientes” no se asume un criterio absoluto y coexisten las aguas de titularidad
pública con las privadas, si bien en esta categoría la existencia de aguas privadas va a
ser, en realidad, residual: sólo serán privadas “las aguas continuas o discontinuas que
nacen en predios de dominio privado, mientras discurren por ellos (tal y como
establecía en su art. 5.1 y, después, confirmaba el art. 408 Cc.); mientras que serán
públicas, por el contrario, las aguas de los ríos desde su nacimiento a su
desembocadura (incluidas las denominadas “aguas subálveas”, esto es el caudal que
discurre de manera subterránea), las aguas continuas y discontinuas de manantiales y
arroyos que corran por sus cauces naturales, y las aguas que nacen continua o
discontinuamente en terrenos de dominio público así como las halladas en la zona de
trabajos de obras públicas o las sobrantes de fuentes, cloacas, y establecimientos
públicos (art. 4 LA de 1866 y arts. 407 y 339 CC).
27 Nótese que si bien en la Ley de Aguas de 1866-1879 regulaba la concesión
administrativa como título para otorgar a un particular derechos para usos privativos
del agua (aprovechamientos especiales), también contemplaba la adquisición de dichos
derechos por prescripción, mediante el disfrute durante 20 años, sin que mediase
oposición de la Administración o de tercero, de un aprovechamiento especial de aguas
públicas (art. 149). Por otra parte, los usos comunes quedaban sometidos a la
regulación general impuesta por la Ley.
28 Esto es, las de la España seca pero, no obstante, fértil por haber conseguido
regular eficientemente los usos de un agua escasa y desigualmente repartida en el
espacio y en el tiempo. Tal y como ha subrayado JORDANA DE POZAS, no deja de ser
significativo el hecho de que todos los anteproyectos sobre los que se construyó la Ley
de Aguas de 1866 (sobre los mismos vid. la nota 23 infra) salieron de la mente de
autores naturales de Valencia, Murcia o Zaragoza, L. JORDANA DE POZAS, “La evolución
del....”, op. cit., p. 24.
29 Fórmula dirigida a incentivar la búsqueda y explotación de dichas aguas en aras
del desarrollo económico del país, y, en particular, de la agricultura de regadío. Según
estableció primero la Ley de Aguas de 1866, la titularidad correspondía “al que las
hallare o hiciese surgir” cuando “se buscare el alumbramiento por medio de pozos
artesianos o socavones o galerías” (art. 48), si bien para hacer calicatas en busca de
aguas subterráneas se requería la expresa autorización de los dueños (art. 51); no
obstante, dicha autorización podía ser impuesta por la Administración a favor de
terceros en determinados casos específicos (en terrenos baldíos y de secano, y “cuando
la negativa del dueño pudiese frustrar fundadas esperanzas de hallazgo de aguas según
criterio pericial”). Con el Decreto-Ley de Minas de 1868 se pasa a considerar el subsuelo
dominio del Estado, incluidas las aguas subterráneas. Se abre así un paréntesis en el
criterio consagrado en la Ley de 1866 que se cerrará mediante Real Orden de 1876 y,
después, en la Ley de Aguas de 1879, la cual vuelve al criterio de atribuir la propiedad
del agua subterránea al alumbrador, si bien va a suprimir las referencias a la potestad
de la Administración (a través del Gobernador) de autorizar la perforación y extracción
de agua por terceros pese a la oposición del dueño del suelo (confirmando después el
art. 414 CC esta tendencia más favorable para los propietarios de la tierra). Para un
exhaustivo análisis del régimen de regulación de las aguas subterráneas por la Ley de
Aguas de 1866, la ulterior Ley de Aguas de 1879 y el Código civil, así como los
principales problemas a que dio lugar la aplicación de estas normas vid. A. NIETO,
“Aguas subterráneas: subsuelo árido y subsuelo hídrico”, RAP 56, 1968, pp. 9 ss.
30 No obstante, el Estado iba a intentar después ordenar el incesante incremento
del uso y aprovechamiento de las aguas subterráneas en España: durante la Segunda
República se va a instaurar el Registro de Manantiales en el que obligatoriamente
debían inscribirse todos los pozos y manantiales de aguas privadas (para evitar que
dichos aprovechamientos se consideraran abusivos), y se habilitó a las Jefaturas de
Minas a suspender dichos aprovechamientos en ciertos casos en que se estuvieran
realizando de forma contraria las indicaciones de los ingenieros de las propias Jefaturas

(vid. los Decretos de 23 de agosto de 1934, el primero de regulación de las aguas
subterráneas, y, el segundo, por el que se aprueba el Reglamento de la Policía Minera y
Metalúrgica).
31 Vid. en este sentido EMBID IRUJO, “Aguas continentales en general”; en
Materiales para el Estudio del Derecho, Derecho Administrativo, IUSTEL.
32 Para un análisis crítico sobre las diferencias entre la Ley de Aguas de 1866 y la
Ley de Aguas de 1879 vid. A. NIETO, “Aguas Subterráneas...”, op. cit., quien, tras
examinar las diversas modificaciones que introduce la Ley de Aguas de 1879, califica su
técnica jurídica como indudablemente inferior a la del texto de 1866, de la que es
heredera. Sobre el contenido de la Ley de 1876 y su posterior evolución vid. también L.
JORDANA DE POZAS, “La evolución del…”, op. cit., pp. 24 ss.; la ya citada obra de S.
MARTÍN RETORTILLO, La Ley de Aguas de 1866, y A. MENÉNDEZ REXACH, “La Ley de
aguas de 13 de junio de 1879 y la evolución posterior”, en A. GALLEGO ANABITARTE, A.
MENÉNDEZ REXACH y J.M. DÍAZ LEMA, El Derecho..., op. cit., pp. 419-511.
33 Vid. al respecto S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de aguas, op. cit., pp. 112-
121, quien hace una valoración crítica de dicha disposición, poniendo de relieve la
imprecisión de la que hace gala y la falta de certeza que suscita.
34 Hasta el punto de que A. EMBID IRUJO la ha calificado como un “fósil viviente”
en sus últimos años de vigencia; vid. “Evolución del Derecho y de la política del agua en
España”, RAP nº 156, 2001, p. 60.
35 El Tratado de Adhesión a las Comunidades va a entrar en vigor el 1 de enero de
1986, al igual que la Ley de Aguas de 1985.
36 Sobre el desarrollo y evolución de la política ambiental comunitaria vid. C.
PLAZA MARTÍN, Derecho ambiental de la Unión Europea, Tirant lo Blanch, 2005.
37 A. EMBID IRUJO, “Evolución del Derecho …”, op. cit., p. 60.
38 Vid. al respecto la STC 149/1991, de 4 de julio, al hilo de la impugnación del
artículo 3.1, a) de la Ley de Costas.
39 Vid. el Diario de Sesiones del Congreso nº. 87, de 13.6.1978, pp. 3195-3196; y
el Diario de Sesiones del Senado nº 52, 8.9 1978, pp. 2474-2476. Vid. J. BARCELONA
LLOP, “Consideraciones sobre el dominio público natural”, en F. SOSA WAGNER
(Coord.), El Derecho Administrativo en el umbral del siglo XXI. Homenaje al Profesor
Dr. D. Ramón Martín Mateo, Tomo II, Tirant, lo Blanch, Valencia 2000, pp. 2099-2100.
L. MARTÍN RETORTILLO, “Las aguas subterráneas como bienes de dominio público”, en
el Libro homenaje al profesor José Luis Villar Palasí, Madrid, Civitas, 1989, pp. 677 ss.
40 FJ 14.
41 Según el Tribunal, la regulación de la clasificación primaria de los bienes en
susceptibles o no de dominio privado constituye parte de la legislación civil, ámbito en
el que el Estado tiene la competencia exclusiva (art. 149.1.8.ª) sin perjuicio del
carácter público de la legislación que fije el régimen exorbitante de protección y uso de
los bienes públicos; va a añadir, además, que atañe a las condiciones básicas o
posiciones jurídicas fundamentales de todos los españoles en el ejercicio de los
derechos constitucionales, respecto de los que el Estado debe garantizar la igualdad
sustancial (art. 149.1.1).
42 Nótese que aunque tanto el art. 149.1.22 como el 148.1.10 se refieren a los
recursos hídricos, éstos utilizan criterios distintos, no coincidentes, para atribuir la
competencia al Estado y a las Comunidades Autónomas: el primero utiliza un criterio
territorial para atribuir la competencia al Estado (“aguas que discurran por más de una
Comunidad Autónoma»); mientras que el segundo utiliza un criterio funcional (“interés
de la Comunidad Autónoma”); por otra parte, el primero utiliza, además del término
“aprovechamiento”, también el de “recurso”, mientras que el segundo sólo usa el
término más limitado y preciso de “aprovechamiento”. Tal y como reconocía el TC en su
Sentencia 227/1988 (FJ. 13), estas diferencias no facilitaron la delimitación de
competencias que en materia hídrica se ha de inferir de la Constitución y de los
Estatutos de Autonomía.
43 Los Pactos de 1992 dieron lugar a la LO 9/1992 de Transferencia de
competencias a las Comunidades Autónomas que accedieron a la autonomía por la vía
del art. 143.2 CE, con la que se transfirió a dichas Comunidades, entre otras, la

competencia exclusiva sobre “ordenación y concesión de recursos y aprovechamientos
hidráulicos, cuando las aguas discurran íntegramente por el ámbito territorial de la
Comunidad Autónoma” (art. 2.a). Competencias que fueron asumidas en sus
respectivos Estatutos mediante la reforma que de los mismos tuvo lugar en 1994.
44 No son pocas las Comunidades que han hecho ejercicio de sus competencias en
materia de gestión de las aguas, o de sus competencias en el marco de otras materias,
como medio ambiente, que pueden recaer también sobre el mismo recurso, y que hay
que tener presente en cada caso. Entre las normas adoptadas al respecto por
Comunidades Autónomas se pueden destacar las siguientes:
(a) En Aragón: la Ley 1/1996, de 24 de abril, de Representación de la Comunidad
Autónoma de Aragón en los Organismos de Cuenca (que derogó a la Ley 13/90 relativa
a la representación de la Comunidad Autónoma en los Organismos de cuenca), y la Ley
9/1997, de 7 de noviembre, de Saneamiento y Depuración de Aguas Residuales de la
Comunidad Autónoma de Aragón; ambas leyes derogadas posteriormente por la Ley
6/2001, de 17 de mayo, de Ordenación y Participación en la Gestión del Agua en
Aragón (contra la que el Presidente del Gobierno promovió, el 7 de julio de 2001, un
Recurso de inconstitucionalidad).
(b) En Asturias, la Ley 1/1994, de 21 de febrero, sobre abastecimiento y
saneamiento de aguas en el Principado de Asturias; modificada por la Ley 18/1999.
(c) En Canarias, en donde prácticamente no existen aguas superficiales, se adoptó
primero la Ley 10/1987 (declarada constitucional en la STC 17/90), sustituida en la
actualidad por la Ley 12/1990 de aguas, en la que se ratifica la posibilidad de propiedad
privada del agua por parte de las organizaciones consuetudinarias de las islas,
conforme a las tradicionales formas de explotación y gestión de estos recursos recogida
en leyes especiales para Canarias, como la Ley de Heredamientos de Aguas de 27 de
diciembre de 1959 y la Ley sobre auxilios de 24 de diciembre de 1962. Nótese, que la
propia Ley de Aguas de 1985 va a reconocer, en virtud de sus peculiaridades
hidrogeológicas, un régimen especial a la Comunidad Autónoma de Canarias,
disponiendo en Disposición Adicional Tercera que “no producirá efectos derogatorios
respecto de la legislación que actualmente se aplica en el territorio de la Comunidad
Autónoma de Canarias, que subsistirá en tanto ésta no dicte su propia legislación”.
Conforme al párrafo segundo de la misma Disposición Adicional de la Ley 29/1985,
serán de aplicación, eso sí, “los artículos de esta Ley que definen el domino público
hidráulico estatal y aquellos que supongan una modificación o derogación a las
disposiciones contenidas en el Código Civil”. Para un exhaustivo análisis de las
condiciones metajurídicas condicionantes del sistema de aguas en Canarias, de su
evolución legislativa, y de los principales problemas que en ella se han venido
planteando, vid. A. NIETO, “La legislación de aguas en Canarias”, en A. EMBID IRUJO
(Dir.), Legislación del agua en las Comunidades Autónomas, Tecnos, Madrid, 1993, pp.
101 ss.
(d) En Cataluña se adoptó, en un primer momento, una serie de leyes como la
5/81 en materia de evacuación de aguas residuales, la Ley 17/87 reguladora de la
Administración Hidráulica de Cataluña (que dio lugar, en el marco de un recurso de
inconstitucionalidad, a la STC, 161/1996), la Ley 4/90 sobre ordenación de
abastecimiento de agua a Barcelona, y Ley 19/91 de reforma de la Junta de
saneamiento. El marco normativo creado por dichas leyes ha sido posteriormente
objeto de modificación y actualización por medio de la Ley 25/1998, de 31 de
diciembre, de medidas administrativas, fiscales y de adaptación al euro (por la que se
crea la Agencia Catalana del Agua, como entidad de derecho público que se constituye
en administración hidráulica única de la Generalidad), la Ley 6/1999, de 12 de julio, de
Ordenación, Gestión y Tributación del Agua de Cataluña, y, finalmente, por el Decreto
legislativo 3/2003, de 4 de noviembre, por el que se aprueba el Texto refundido de la
legislación en materia de aguas de Cataluña.
(e) En Galicia, la Ley 8/1993, de 23 de junio, reguladora de la Administración
Hidráulica de Galicia
(f) En Madrid, la Ley 7/84 de abastecimiento y saneamiento de agua.
(g) En Navarra, la Ley 10/88 de saneamiento de aguas residuales.

(h) En Valencia, la Ley 7/86 sobre uso de agua para riego.
(i) En Extremadura, la Ley 3/87 sobre tierras de regadío.
Para un análisis exhaustivo del reparto de competencias en materia de aguas
entre Estado y Comunidades Autónomas, y de los problemas que se suscitan en torno a
dicho reparto vid. S. MARTÍN RETORTILLO, “Competencias constitucionales y
autonómicas en materia de aguas”, RAP nº 128, 1992, pp. 23. ss.; A. EMBID IRUJO
(Dir.) Legislación del Agua en las Comunidades..., op. cit.; A. FANLO LORAS, “La
articulación de las competencias de las Comunidades Autónomas en la gestión del
agua”, en A. EMBID IRUJO, Gestión del agua y medio ambiente, Civitas, Madrid, 1997,
pp. 125 ss.
45 Vid. al respecto lo expuesto en el apartado V infra.
46 Vid. A. FANLO LORAS, “La administración hidráulica en el Plan Hidrológico
Nacional”, en A. EMBID IRUJO, El Plan Hidrológico Nacional, Civitas, Madrid, 1993, pp.
67 ss.
47 STC 227/1988, FJ 19. Vid. también la STC 149/91 de 4 de julio, FJ 1, y la STC
15/1998, FJ 1.
48 Particularmente recurrentes han sido los pronunciamientos del Tribunal
Constitucional sobre la colisión entre la competencia del Estado sobre
aprovechamientos hidráulicos y la autonómica sobre pesca fluvial y protección de
ecosistemas; vid. las SSTC 243/1993, 15/1998, 110/1998 y 123/2003.
49 Vid., entre otras las STC 227/1988, FJ 20; 161/1996, FJ 15; 15/1998, FJ 3;
110/1998, FJ 2; y 123/2003, FJ 2. Vid. al respecto, A. FANLO LORAS, “La articulación
de las competencias de las...”, op. cit., pp. 124 ss.
50 FJ 5.
51 En julio de 1971, en los prolegómenos de la Conferencia de las Naciones Unidas
sobre el Medio Ambiente Humano, que tendría lugar en Estocolmo del 5 al 16 de junio
de 1972, la Comisión de la entonces Comunidad Económica Europea lanzó al Consejo la
idea de que era necesario adoptar un programa comunitario de acción en defensa del
medio ambiente. Tras la adopción a escala mundial de la Declaración de Estocolmo, los
Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros de las Comunidades, reunidos
en la Cumbre de París celebrada del 19 al 21 de octubre de 1972, asumieron
expresamente el compromiso político de que la Comunidad llevase a cabo una acción
para la protección del medio ambiente. A raíz de éste impulso político se aprueba en
1973 el primero de los seis programas plurianuales de medio ambiente en torno a los
cuales la Comunidad ha venido articulando desde entonces su acción en defensa del
medio ambiente. Para un análisis general del desarrollo y evolución del Derecho
ambiental comunitario vid. C. PLAZA MARTÍN, Derecho Ambiental de la Unión Europea,
Tirant lo Blanch, 2005.
52 Sobre las directivas comunitarias de aguas vid. E. ALONSO GARCÍA, Derecho
ambiental de la Comunidad Europea, vol. II, Civitas, Madrid, 1993, pp. 21 ss.; A.
FANLO LORAS, “La evolución del Derecho comunitario europeo sobre las aguas”, en A.
EMBID IRUJO (Dir.), El nuevo Derecho de aguas: las obras hidráulicas y su financiación,
Civitas, Madrid 1998, pp. 173 ss. Sobre los primeros pasos de la propuesta de la
Directiva marco de aguas vid. A. FANLO LORAS, “Perspectivas del Derecho comunitario
de aguas: la nueva Directiva marco”, XII Congreso italo-español de Derecho
Administrativo, Bari-Lecce, 1, 2 y 3 de octubre de 1998. M. VAN RIJSWICK, “EC Water
Law in Transition: The Challenge of Integration”, YEEL vol. III, 2004, pp. 249 ss. Sobre
las directivas en general, y su alcance y efectos, como principal instrumento jurídico
para llevar a cabo la acción y política ambiental comunitaria, vid., en general, C. PLAZA
MARTÍN, Derecho ambiental...., op. cit., cap. IV.
53 Directiva 75/440/CEE del Consejo, de 16 de junio de 1975, relativa a la calidad
requerida para las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable en los
Estados miembros, DOCE L 194 de 25.07.1975; Directiva 79/869/CEE del Consejo, de 9
de octubre de 1979, relativa a los métodos de medición y a la frecuencia de los
muestreos y del análisis de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua
potable en los Estados miembros, DOCE L 271 de 29.10.1979; complementada después
con la Directiva 80/778/CEE del Consejo, de 15 de julio de 1980, relativa a la calidad de

las aguas destinadas al consumo humano, DOCE L 229 de 30.08.1980 (derogada y
sustituida, a partir del 25 de diciembre de 2003, por la Directiva 98/83/CE, relativa a la
calidad de las aguas destinadas al consumo humano, DOCE L 330 de 05.12.1998).
54 Directiva 76/160/CEE sobre calidad de las aguas de baño, DOCE L 31, de
5.2.1976.
55 Directiva 78/659/CEE del Consejo de 18 de julio de 1978, relativa a la calidad
de las aguas continentales que requieren protección o mejora para ser aptas para la
vida de los peces, DOCE L L 222 de 14.08.1978.
56 Directiva 79/923/CEE del Consejo, de 30 de octubre de 1979, relativa a la
calidad exigida a las aguas para cría de moluscos, DOCE L 281 de 10.11.1979.
57 Directiva 76/464/CEE del Consejo, de 4 de mayo de 1976, relativa a la
contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio
acuático de la Comunidad, DOCE L 129 de 18.05.1976 (y las sucesivas directivas
adoptadas en ejecución de ésta); complementada después con la Directiva 80/68/CEE
del Consejo, del 17 de diciembre de 1979, relativa a la protección de las aguas
subterráneas contra la contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas,
DOCE L 20 de 26.01.1980.
58 A lo largo de la década de los 80 se adoptó, en desarrollo de la Directiva
76/464/CEE (y tal y como se había previsto en su art. 6) una serie de Directivas “hijas”
para establecer los límites de emisión y objetivos de calidad de algunas de las
sustancias identificadas en su anexo I (la lista de dicho anexo comprende sustancias
escogidas principalmente por su alta toxicidad, persistencia y bioacumulación): la
Directiva 82/176/CEE relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los
vertidos de mercurio del sector de la electrólisis de los cloruros alcalinos (DOCE L 81 de
27.03.1982; modificada por las Directivas 90/656/CEE y 91/692/CEE del Consejo); la
Directiva 83/513/CEE relativa a los valores límite y a los objetivos de calidad para los
vertidos de cadmio (DOCE L 291 de 24.10.1983; modificada por las directivas
90/656/CEE y 91/692/CEE del Consejo); la Directiva 84/156/CEE relativa a los valores
límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de mercurio de los sectores distintos
de la electrólisis de los cloruros alcalinos (DOCE L 74 de 17.03.1984; modificada por las
Directivas 90/656/CEE y 91/692/CEE); la Directiva 84/491/CEE relativa a los valores
límite y a los objetivos de calidad para los vertidos de hexaclorociclohexano (DOCE L
274 de 17.10.984; modificada por las Directivas 90/656/CEE y 91/692/CEE de el
Consejo); y la Directiva 86/280/CEE relativa a los valores límite y los objetivos de
calidad para los vertidos de determinadas sustancias peligrosas comprendidas en la
lista I del anexo de la Directiva 76/464/CEE (DOCE L 181 de 04.07.1986; modificada
por las Directivas 90/656/CEE y 91/692/CEE).
59 Directiva 91/676/CEE del Consejo, de 12 de diciembre de 1991, relativa a la
protección de las aguas contra la contaminación producida por nitratos utilizados en la
agricultura, DOCE L 375 de 31.12.1991. Esta Directiva impone a los Estados miembros
la obligación de identificar las aguas que estén afectadas por la contaminación por
nitratos procedentes de las fuentes agrarias, así como la obligación de designar como
“zonas vulnerables” aquellas superficies territoriales cuya escorrentía fluya hacia las
aguas contaminadas por nitratos y que contribuyan a su contaminación; una vez
identificadas, los Estados miembros han de establecer y poner en funcionamiento en
dichas zonas programas de actuación para eliminar y reducir el impacto de la
contaminación por nitratos, y adoptar códigos de buenas prácticas agrícolas.
60 Directiva 91/271/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1991, relativa al
tratamiento de las aguas residuales urbanas, DOCE L 135 de 30.05.1991. Esta Directiva
hace frente a las principales fuentes puntuales de contaminación por vertidos urbanos e
industriales, y que contribuyen de forma notable al fenómeno de eutrofización de las
aguas. Impone a los Estados miembros un tratamiento secundario (biológico) de esta
agua, como norma, y tratamientos incluso más estrictos en las denominadas “zonas
sensibles”. La instalación de dichos tratamiento está escalonada en el tiempo, entre
1998 y 2005, dependiendo del volumen del vertido y de las características de las aguas
afectadas.
61 DOCE L 257/26 de 10.10.96.

62 Para un análisis de esta Directiva vid. F.B. LÓPEZ-JURADO y A. RUIZ DE
APODACA, La autorización ambiental integrada: Estudio sistemático de la Ley 16/2002,
de prevención y control integrados de la contaminación, Civitas, Madrid, 2002, pp. 93-
99; J. BAUCELLS I LLADOS y J. VERNET I LLOBET (Coord.), La prevención y el control
integrados de la contaminación, Marcial Pons, Barcelona, 2004.
63 Los VLE se definen en el art. 2.5 como “la masa expresada en relación con
determinados parámetros específicos, la concentración o el nivel de emisión cuyo valor
no debe superarse dentro de uno o varios períodos determinados”.
64 El concepto “mejores técnicas disponibles” se define en el art. 2.11 de la
Directiva como “la fase más eficaz y avanzada de desarrollo de las actividades y de sus
modalidades de explotación, que demuestre la capacidad práctica de determinadas
técnicas para constituir, en principio, la base de los valores límite de emisión destinadas
a evitar o, cuando ello no sea practicable, reducir en general las emisiones y el impacto
en el conjunto del medio ambiente”.
65 El concepto “normas de calidad medioambiental” es definido en el art. 2.7 de la
Directiva como “el conjunto de requisitos, establecidos por la legislación comunitaria,
que deben cumplirse en un momento dado en un entorno determinado o en una parte
determinada de éste”.
66 COM(96) 59 final.
67 Directiva 2000/60/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 23 de octubre
de 2000, por la que se establece un marco comunitario de actuación en el ámbito de la
política de aguas - DOCE L 327 de 22.12.2000.
68 Según su art. 22, que establece el calendario de derogaciones, en diciembre de
2007 quedarán derogadas la Directiva 75/440/CEE, relativa a la calidad requerida para
las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable, y la Directiva
79/869/CEE, relativa a los métodos de medición y la frecuencia de muestreos y del
análisis de las aguas superficiales destinadas a la producción de agua potable; y en
diciembre de 2013 quedarán derogadas la Directiva 78/659/CEE, relativa a la calidad de
las aguas aptas para la vida de los peces; la 79/923/CEE, relativa a la calidad de las
aguas aptas para la vida de los moluscos; la 80/68/CEE, sobre la protección de las
aguas subterráneas contra determinadas sustancias peligrosas, y la 76/464/CEE, sobre
vertidos de sustancias peligrosas al medio acuático (salvo su art. 6, que quedó
derogado en la fecha de entrada en vigor de la Directiva marco, esto es, el
22.12.2000). Por lo tanto, las directivas de aguas -previas a la Directiva marco de
aguas- que quedan en vigor son la 91/271/CEE, sobre aguas residuales; la 76/160/CEE,
sobre aguas de baños (que está actualmente en proceso de revisión por las instancias
comunitarias); la Directiva 91/676/CEE sobre contaminación de las aguas por nitratos,
y la nueva Directiva 98/83/CE sobre agua potable, así como las directivas que
establecen valores límite de emisión y objetivos de calidad adoptadas en desarrollo de
la Directiva 76/464/CEE sobre vertidos de sustancias peligrosas.
69 Estas zonas figuran en el Anexo IV de la Directiva marco de aguas, y vienen
reguladas por diversas directivas anteriores a la misma: zonas designadas para la
captación de agua destinada al consumo humano, zonas designadas para la protección
de especies acuáticas significativas desde un punto de vista económico (piscícolas y
moluscos), masas de agua declaradas de uso recreativo, incluidas las zonas declaradas
aguas de baño, zonas sensibles en lo que a nutrientes respecta (incluidas las zonas
declaradas vulnerables en virtud de la Directiva sobre nitratos y de la Directiva sobre
tratamiento de las aguas urbanas residuales) y zonas designadas para la protección de
hábitats o especies, incluidos los lugares Natura 2000 conforme a la Directiva 92/43
relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora.
70 La Directiva introduce el concepto de “estado ecológico”, que implica la
adopción de una serie de criterios (detallados en el Anexo V de la Directiva) para medir
el estado de salud de los ecosistemas en su conjunto, y no sólo su calidad físico-
química. En relación con las aguas subterráneas también se introduce el concepto de
“buen estado cuantitativo”, para hacer referencia a la situación de equilibrio a largo
plazo entre las extracciones y la alimentación de acuíferos.
71 Contiene, sin embargo, diversas disposiciones que flexibilizan la consecución de

tan ambiciosos objetivos: permite, por ejemplo, bajo ciertas condiciones, retrasar la
fecha límite (diciembre de 2015) para alcanzar los objetivos de la Directiva hasta en
doce años más (art. 4.4); también establece diversas circunstancias o situaciones en la
que los Estados miembros pueden quedar dispensados de alcanzarlos (así, por ejemplo,
conforme al art. 4.6, el deterioro temporal del estado de las aguas no constituirá
infracción cuando se deba a ciertas causas naturales o de fuerza mayor excepcionales y
que no hayan podido razonablemente preverse, como graves inundaciones, sequías
prolongadas, o accidentes; y establece que tampoco se considerará infracción de la
Directiva cuando el hecho de no lograr los objetivos se deba a nuevas modificaciones de
las características físicas de una masa de agua superficial o alteraciones del nivel de las
masas de aguas subterráneas, siempre que se cumplan una serie de condiciones
listadas en el art. 4.7). También permite a los Estados miembros rebajar tales objetivos
en ciertas circunstancias (por ejemplo, en los casos en que hayan procedido a la
declaración de ciertas masas de agua como “artificiales o muy modificadas”, conforme a
los criterios establecidos en el art. 4.3, los cuales están redactados, en algunos puntos,
de forma muy abierta y utilizando conceptos jurídicos indeterminados que darán lugar,
sin duda, a problemas de interpretación y aplicación).
72 La pauta general seguida hasta entonces en las directivas comunitarias de
aguas era la de optar bien por establecer simplemente normas de calidad del medio
(como, por ej., en la Directiva de aguas de baño), o bien por el denominado “enfoque
paralelo”, que consistía en permitir a los Estados miembros elegir, de forma alternativa,
entre la aplicación de normas de calidad del medio receptor (o normas de inmisión), o
por la aplicación de valores límite de emisión (o normas de emisión de sustancias
contaminantes), como fue el caso, por ejemplo, de la Directiva 76/464/CEE relativa a la
contaminación causada por determinadas sustancias peligrosas vertidas en el medio
acuático de la Comunidad, así como de las “directivas hijas” adoptadas en su desarrollo.
Este enfoque unilateral o paralelo adolecía, sin embargo, de notables deficiencias que
se traducían en habituales incumplimientos de las normas de calidad. Vid. al respecto E.
ALONSO GARCÍA, Derecho ambiental..., vol. II, op. cit., pp. 39 ss.; A. FANLO LORAS,
“La evolución...”, op. cit., pp. 187 ss.
73 DOCE L 331 de 15.12.2001.
74 La lista comprende 33 “sustancias prioritarias”, de las cuales 11 han sido
clasificadas como “sustancias peligrosas prioritarias”.
75 Definidas como “la superficie de terreno cuya escorrentía superficial fluye en su
totalidad a través de una serie de corrientes, ríos y, eventualmente, lagos hacia el mar
por una única desembocadura, estuario o delta” (arts. 2.13).
76 La Directiva impone a los Estados miembros la determinación de todas las
cuencas hidrográficas que se encuentran en su territorio y su asignación a
demarcaciones hidrográficas, así como la designación de una autoridad competente
para cada demarcación para el 22 de diciembre de 2003, y su posterior comunicación
(a más tardar seis meses después de dicha fecha) a la Comisión (art. 3). Los programas
de medidas para cada demarcación hidrográfica (o para la parte de la demarcación
internacional situada en su territorio) deberán ser adoptados antes de diciembre de
2009. Y para la misma fecha los Estados miembros deberán aprobar los “planes
hidrológicos de cuenca” para cada demarcación hidrográfica situada totalmente en su
territorio, o, en su caso, la adopción coordinada de un único plan para las
demarcaciones hidrográficas internacionales. Programas y planes que deberán ser
revisados y actualizados periódicamente. La primera revisión deberá tener lugar para
diciembre de 1015, y posteriormente cada seis años (art. 11.7, y 13.7).
77 Vid. en particular el art. 11, que impone a los Estados miembros la obligación
de adoptar “programas de medidas” para alcanzar los objetivos del art. 4 -prevenir el
deterioro, proteger, mejorar y regenerar las aguas-, y que establece qué “medidas
básicas” han de incluir tales programas, así como una lista indicativa de “medidas
complementarias” que se pueden adoptar para alcanzar mejor los objetivos de la
Directiva. Estos programas se insertan, a su vez, en los Planes hidrológicos de cuenca
regulados en el art. 13, siendo una parte esencial de los mismos.
78 Entre los contenidos de planes de cuenca que impone la Directiva (art. 13 en

relación con el Anexo VII) se encuentran los siguientes: un resumen de las presiones e
incidencias significativas de las actividades humanas en el estado de las aguas
superficiales y subterráneas; la identificación y elaboración de mapas de las zonas
protegidas; una lista de los objetivos ambientales específicos establecidos para cada
masa de agua; un resumen del programa de medidas establecido para conseguir los
objetivos ambientales; un análisis económico del uso del agua y de las medidas para la
aplicación del principio de recuperación íntegra de costes; un resumen del proceso de
información pública y de los consiguientes cambios efectuados; y un registro de zonas
protegidas conforme a las distintas directivas ambientales que utilizan como
herramienta la zonificación, incluyendo las zonas de interés comunitario que forman
parte de la red Natura 2000.
79 Vid., al respecto, la Comunicación de la Comisión al Consejo, al Parlamento
Europeo y al Comité Económico y Social: política de tarificación y uso sostenible de los
recursos hídricos, COM (2000) 477 de 27.7.2000.
80 Vid. su Considerando Decimocuarto.
81 Vid. al respecto el documento Strategic document, Common Strategy on the
Implementation of the Water Framework Directive, de 2.5.2001, disponible en
http://europa.eu.int. Los trabajos de los grupos de trabajo en el marco de esta
estrategia común pueden ser consultados en
http://forum.europa.eu.int/Public/irc/env/wfd/library.
82 Adoptado por Decisión nº 1600/2002/CE del Parlamento Europeo y del Consejo,
DOCE L 242/1 de 10.9.2002.
83 Vid. STC 252/1988; STC 79/1992; STC 80/1993; STC 105/1992, STC
146/1996, entre otras.
84 Recuérdese que conforme al art. 249 Tratado CE, “La directiva obligará al
Estado miembro destinatario en cuanto al resultado que deba conseguirse, dejando, sin
embargo, a las autoridades nacionales la elección y los medios”.
85 La primera se impuso a Grecia en el asunto C-387/97, Comisión c. Grecia, Rec.
I-5047, por incumplimiento de dos directivas en materia de gestión de residuos.
86 No publicada aún en la Recopilación de Jurisprudencia del TJCE.
87 Cit. nota 54 infra.
88 BOE nº 167, de 13.7.1988.
89 Vid. la Sentencia TJCE en el as. (-71/97, Comisión c. España, de 1.10.98, Rec.
I-5991.
90 Vid. la Sentencia TJCE en el as. (-214/96, Comisión c. España, de 25.10.98,
Rec. I-7661.
91 Para un examen detallado de estos asuntos, vid. C. PLAZA MARTÍN; Derecho
ambiental…, op. cit., capítulo XI.
92 BOE nº 313, de 31.12.2003, pp. 23910.
93 Nótese, sin embargo, que en España existía ya una larga tradición de gestión
del agua por cuencas hidrológicas, siendo éste uno de los aspectos en los que el
Derecho español de aguas ha sido pionero, y que ha pasado después de ser recogido en
instrumentos internacionales (como la Carta Europea del Agua) o comunitarios (como la
Directiva marco de aguas).
94 Sobre el uso de este término en la Ley de Aguas de 1985 vid., A. EMBID IRUJO
“La utilización racional de las aguas y los abastecimientos urbanos. Algunas
reflexiones”, RAr.AP, n.º 10, 1997, pp. 209 ss.
95 Vid., al respecto, con carácter general, F. DELGADO PIQUERAS, Derecho de
aguas..., op. cit.; M. CALVO, Escritos de Derecho Ambiental, Tirant lo Blanch, Valencia,
2004, (versión electrónica en Tirant on line: epígrafe 8, “La Ley de Aguas 29/1985. Una
visión Ecológica del agua”).
96 BOE nº 103, de 30.4.86.
97 BOE nº 209, de 31.8.88.
98 Real Decreto 1664/1998 por el que se aprobaron los Planes Hidrológicos de las
cuencas intercomunitarias del Norte (I, II y III), del Duero, del Tajo, del Guadiana (I y
II), del Gualdalquivir, del Segura, del Júcar, del Ebro, y del Sur), BOE nº 191, de
11.8.1998.

99 BOE nº 161 de 6.7. 2001.
100 BOE nº. 298, de 14.12.1999.
101 BOE nº. 176, de 24.07.2001.
102 Vid. la Ley 53/2002, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas
y del Orden Social (BOE nº 313, de 31.12.2002, pp. 46186), que modificó los artículos
55 (sobre las facultades de los Organismos de cuenca en relación con el
aprovechamiento y control de los cauces cedidos) y 116 (acciones constitutivas de
infracción); y la Ley 24/2001, de 27 de diciembre, de Medidas Fiscales, Administrativas
y del Orden Social (BOE nº 313, de 31.12.2002, p. 50595), que introdujo un segundo
párrafo en el art. 132.1, sobre el régimen jurídico de las sociedades estatales de aguas.
103 BOE nº 157, de 2.7.2003, pp. 23910.
104 BOE nº 313, de 31.12.2003, pp. 23910. En este caso resulta especialmente
criticable que la transposición de la Directiva marco de aguas a nuestro ordenamiento
se haya hecho, finalmente, por la vía de una Ley de acompañamiento. Si bien las
ventajas que ofrecen dicha leyes al Gobierno, por lo que a su tramitación se refiere,
permitió al Estado español cumplir in extremis con el plazo impuesto por la Directiva
para su transposición, hay que advertir que la trascendencia de esta Directiva, y el
alcance de las modificaciones que ha exigido a nuestro Derecho de aguas, hacían
especialmente aconsejable que la adecuación del TRLA a la misma se tramitara como
una Ley con entidad propia y sin menguar las posibilidades de debate en el Parlamento.
105 BOE nº 135, de 06.06.03.
106 Datos extraídos de CE, “La Directiva Marco relativa al Agua: ¡Utilícela
racionalmente!”, Luxemburgo: Oficina de Publicaciones Oficiales de las Comunidades
Europeas, 2002.
107 M.R. LLAMAS MADURGA, “Las aguas subterráneas en España”, Revista El
Campo, Madrid, 1994, pp. 129 ss.
108 En más de un 20% de la unidades hidrogeológicas, localizadas
fundamentalmente en el Sureste, en algunas zonas del litoral Mediterráneo y en La
Mancha, la relación entre el bombeo y la recarga es mayor que la unidad, lo que revela
una utilización no sostenible del acuífero. En el conjunto nacional destacan por una
mayor utilización de las aguas subterráneas las cuencas del Júcar y del Guadiana. En
esta última cuenca las extracciones son, en valor medio, superiores a la recarga
natural, y en otras, como las del Sur, Segura, Júcar, Cuencas Internas de Cataluña y
las Islas, la relación entre el bombeo y la recarga alcanza valores elevados, entre el 50
y el 80%; MIMAM, Libro Blanco del Agua en España - Documento de Síntesis, Madrid,
4.12.1998 en España, op. cit., p. 7.
109 Desde un punto de vista técnico vid., en particular, el trabajo de los
hidrogeólogos R. LLAMAS MADURGA y E. CUSTODIO, El Proyecto de Ley de Aguas -
Informe científico técnico, Instituto de Estudios Económicos, Madrid, 1985, p. 7. Para
una crítica jurídica vid., entre otros, S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de Aguas, op.
cit., pp. 158-160; J.L. MOREU BALLONGA, Aguas públicas y aguas privadas, Bosch,
Barcelona, 1996, pp. 278-282 y, del mismo autor, “Los problemas de la legislación
sobre aguas subterráneas en España: posibles soluciones”, en S. DEL SAZ, J. M.
FORNES, M.R. LLAMAS (ed.), Régimen jurídico de las aguas subterráneas, Mundi-
Prensa, 2002, p. 1.
110 J.M. DE LA CUÉTARA, El nuevo régimen de las aguas subterráneas en España,
Tecnos, Madrid, 1989, pp. 86-87.
111 Vid., entre otros, S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de Aguas, op. cit., p. 185
ss.; F. DELGADO PIQUERAS, Derecho de aguas..., op. cit., p. 132.
112 Arts. 23 y ss.
113 La generalidad de la doctrina asume que durante esos cincuenta años
previstos en las disposiciones transitorias 2ª y 3ª -esto es, desde que el particular
inscribe sus derechos en el Registro del Agua hasta que se convierten en un derecho de
preferente para obtener una concesión- las aguas permanecen como privadas; en esta
línea vid., entre otros, R. PARADA VÁZQUEZ, Derecho Administrativo, op. cit., p. 113;
S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de Aguas..., op. cit., p. 146; J.L. MOREU BALLONGA,
“Los problemas de la legislación sobre aguas subterráneas en España: posible

soluciones”, en S. DEL SAZ, J. M. FORNES, M.R. LLAMAS, Régimen jurídico..., op. cit.,
p. 8.
114 En su FJ 12 el Tribunal estimó que “esta congelación del sustrato material de
los derechos consolidados con anterioridad no implica en modo alguno una expropiación
parcial de los mismos”. Un sector de la doctrina, crítico con esta disposición, ha tendido
a interpretar de forma restrictiva dichas limitaciones, defendiendo que la Ley permite
conservar el mismo grado de utilidad y aprovechamiento material, o rentabilidad
económica, de estas aguas, por lo que no se excluiría la posibilidad, por ejemplo, de
realizar obras en dichos aprovechamientos (por ejemplo, profundizar en los pozos
cuando el nivel de la capa freática haya descendido) para mantener el mismo caudal o
nivel de aprovechamiento (vid., en este sentido, entre otros, S. DEL SAZ, Aguas
subterráneas, Aguas Públicas (El nuevo Derecho de Aguas, Marcial Pons, Madrid, 1990,
p. 78; de la misma autora, “¿Cuál es el contenido de los derechos privados sobre las
aguas subterráneas?”, en S. DEL SAZ, J. M. FORNES, M.R. LLAMAS, Régimen jurídico...,
op. cit., pp. 69 ss.; y J.L. MOREU BALLONGA, “Los problemas de...”, op. cit., p. 32.
115 Sobre dichas normas vid. el apartado VII.E) infra.
116 Vid. las STS de 30.1.1996 y de 14.5.1996, de la Sala 3ª, Sección 3ª. Para un
comentario de estas Sentencias vid. J. CANTERO MARTÍNEZ, “El régimen transitorio de
la Ley de Aguas”, RAP, 159, 2002, pp. 243 ss.
117 Vid. la STS de 18.3.1999 (Sala tercera, Sección 6ª), reiterada posteriormente
en iguales términos en otras Sentencias del TS, como las pronunciadas por la Sala
tercera, Sección 5ª, de 31.10.2000; de 22.1.2002; y de 13.10.2003.
118 Vid. la Disposición Adicional 2ª de la Ley 46/1999 (ahora Disposición Adicional
7ª TRLA) y el art. 171 RDPH, tal y como fue modificado por el RD 606/2003, en el que
se regula la declaración de sobreexplotación de acuíferos.
119 Razón por la que S. DEL SAZ no considera esta cuestión definitivamente
zanjada, en tanto en cuanto nada prevé el legislador para el caso de otras limitaciones
que pueden imponerse a dichos derechos y que no están relacionadas con la sequía o
sobreexplotación de acuífero, de donde, según esta autora, cabría deducir que dichas
limitaciones sí que son indemnizables “porque si no lo fueran, el legislador las habría
incluido en la nueva disposición”, vid. S. DEL SAZ, “¿Cuál es el contenido...”, op. cit.,
pp. 82 ss.
120 Así se disponía en el art. 195 RDPH antes de que fuera modificado por el Real
Decreto 606/2003.
121 STS de 20.9.2001 (Sala 3ª, Sección 3º), entre otras.
122 Vid. al respecto la STS de 23.12.2002 (sección 3ª, Sala 3ª), en la que se
subraya que el plazo de tres años previsto en el artículo 195.2 del RDPH no podía
interpretarse “como plazo fatal” a partir del cual ni se mantiene el derecho de
aprovechamiento ni cabe su anotación en el Catálogo, sino más bien “como plazo a
partir del cual cabe la imposición de las multas coercitivas, por incumplimiento de la
obligación de declarar la existencia del aprovechamiento, a los fines de su inclusión en
el Catálogo” (FJ 3º).
123 J.L. MOREU BALLONGA, “Los problemas de...”, op. cit., pp. 8 ss.; vid. también
M.R. LLAMAS MADURGA, quien afirma que “La realidad es que actualmente casi todas
las aguas subterráneas que se utilizan en España siguen siendo, de hecho y de derecho,
de propiedad privada”, en la “Presentación” de S. DEL SAZ, J. M. FORNES, M.R. LLAMAS
(ed.), Régimen jurídico..., op. cit., p. ix.
124 Vid. M.R. LLAMAS MADURGA, “Presentación”, ibid.
125 Vid. las noticias aparecidas en los diarios El País, 22.3.2004 y en la Razón
Digit@l de 23 de marzo de 2004, en las que se da cuenta de un informe elaborado por
la Fiscalía de Madrid y remitido a la de Murcia sobre este asunto. Denuncias que
también aparecen en el informe que, bajo el título “Aguas limpias, manos limpias.
Corrupción e irregularidades en la gestión del agua en España”, presentó en enero de
2004 la Fundación Nueva Cultura del Agua (p. 45 ss. del Informe).
126 Plazo que vencía el 26 de octubre de 2001.
127 Vid. J.L. MOREU BALLONGA, “Los problemas de...”, op. cit., p. 1 y 16 ss.
128 Ibid. pp. 20 ss.

129 En esta línea vid. S. DEL SAZ, ¿Cuál es el contenido..., op. cit., p. 75 ss.
130 En Libro Blanco del Agua en España de 1998 se ponía de manifiesto como la
situación de Registro adolecía de graves problemas, calificándolo de “inoperante, tanto
por la incapacidad demostrada para dar cumplimiento efectivo a las Disposiciones
Transitorias de la vigente Ley de Aguas en materia de aguas subterráneas, como por la
ausencia de inscripción en situaciones como la de derechos adquiridos por prescripción
o como la de gran parte del abastecimiento y del regadío del Estado”; El Libro Blanco,
op. cit., p. 47.
131 J.L. MOREU BALLONGA, “Los problemas de...”, op. cit., p. 1; vid. también M.R.
LLAMAS MADURGA, “Presentación”, op. cit., p. x. Por lo que respecta al propia
Administración, vid. MIMAM, Libro Blanco, cit., pp. 38 ss.
132 En los casos de lagos o lagunas sobre los que hubiera derechos adquiridos
antes de la entrada en vigor de la LA 1985, pero sobre los que no hubiera inscripciones
registrales expresas, se ha defendido la aplicación por analogía de lo dispuesto en las
DT 2ª y 3ª para las aguas subterráneas, puesto que de otro modo no se verían
respetados esos derechos adquiridos; vid. S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de
aguas…, op. cit., p. 166.
133 Nótese que ni el TRLA ni el RDPH definen qué ha de entenderse por lago,
laguna y charca, siendo la distinción entre éstos una cuestión de tamaño, que no deja
de ser relativa, si bien su determinación resulta particularmente relevante a los efectos
de la aplicación del art. 10 TRLA. Vid. para un análisis detallado de estas disposiciones,
y de la jurisprudencia recaída sobre las mismas, L. MORELL OCAÑA, “Las titularidades
sobre aguas privadas”, RAP nº 154, 2001, pp. 14 ss. En relación con las cuestiones que
se pueden suscitar en función del origen del agua almacenado en las charcas (de lluvias
o de manantiales en el caso de charcas naturales, así como los que se plantean en el
caso de charcas construidas artificialmente), vid. S. MARTÍN RETORTILLO, El Derecho
de Aguas..., pp. 163-165.
134 Las charcas pueden ser, en definitiva, de titularidad privada cuando sobre
ellas existan inscripciones en el Registro de la Propiedad previas a la entrada en vigor
de la LA de 1985, pero también, y sin mediar dicha inscripción, cuando se encuentren
en terrenos de propiedad privada, si bien en este último caso estarán sujetas a la
limitación de uso establecida en el art. 10 TRLA y, en concreto, a la de destinar dicho
agua al servicio exclusivo de tales predios.
135 Vid. al respecto, F. DELGADO PIQUERAS, Derecho de aguas..., op. cit., 249
ss.; M. CALVO, El régimen jurídico de los humedales, Madrid 1996 y, de la misma
autora, Escritos de…, op. cit., (versión en formato electrónico en Tirant on line: epígrafe
17, “Las Zonas Húmedas. Aguas públicas, aguas privadas”).
136 Sobre la relación entre dominio público y medio ambiente vid. F. en general
LOPEZ RAMON, “Dominio público y protección del medio ambiente”, en VVAA,
Ordenación del territorio y medio ambiente, IVAP, Oñate, 1988, pp. 585 ss.
137 Vid., por ej., J.L. GONZALEZ BERENGUER URRUTIA, Comentarios a la Ley de
Aguas, Abella, Madrid, 1985, pp. 72 ss.
138 Vid., entre otros, A. MENÉNDEZ REXACH, “El Derecho de aguas...”, op. cit.,
pp. 522 ss.; J. GONZÁLEZ PÉREZ, J. TOLEDO JAUDENES, C. ARRIETA ÁLVAREZ,
Comentarios a la Ley de Aguas, Civitas, Madrid, 1987, pp. 110; F. DELGADO
PIQUERAS, Derecho de aguas..., op. cit., p. 131; A. EMBID IRUJO, “Aguas continentales
en general”, op. cit., apartado 2.
139 En este sentido vid., por ej., A. EMBID IRUJO, “Aguas continentales en
general”, op. cit., apartado 2.
140 Según el análisis realizado por el Tribunal Constitucional en su Sentencia
227/1988, el apartado 1º del art. 52 LA de 1985 (ahora art. 54 TRLA) “se refiere a la
utilización de aguas que no son de dominio público, según la propia Ley, lo que supone
una delimitación general ex lege de las facultades del propietario de las fincas por las
que discurren aguas pluviales o en las que se encuentren aguas estancadas” (FJ 23 e).
141 Vid. el art. 4.2 del RDPH que determina cómo se calcula el caudal de la
máxima crecida.
142 La referencia a la alteración de su calidad fue introducida por la Ley 46/1999.

143 Vid. los arts. 366 a 374 Cc.
144 Lecho o fondo de los lagos y lagunas “es el terreno que ocupan sus aguas en
las épocas en que alcanzan su mayor nivel ordinario”; lecho o fondo de un embalse
superficial “es el terreno cubierto por las aguas cuando éstas alcanzan su mayor nivel a
consecuencia de las máximas crecidas ordinarias de los ríos que lo alimentan”.
145 Vid el apartado 2 de este mismo epígrafe.
146 Entendida como un proceso industrial mediante el que se elimina la sal de las
aguas marinas con el fin de obtener un producto susceptible de consumo humano para
usos tales como el abastecimiento de poblaciones o el riego, vid. el Libro Blanco del
Agua en España, MIMAM, Septiembre 2000, p. 173.
147 Libro Blanco del Agua en España -Documento de síntesis, cit., p. 11.
148 Vid. el apartado VI.3 infra.
149 Por el contrario, la desalación si ha sido regulada desde mediados de los años
80 en la Comunidad Autónoma en donde mayor relevancia ha tenido hasta el momento
dicha actividad: Canarias. Inicialmente en la Ley 10/1987 (cuyo Capítulo VII versaba
sobre “El Servicio Público de la producción industrial de agua”) y posteriormente por la
Ley 12/1990 que la sustituyó. Para un análisis de dichas normas vid. C. JIMÉNEZ
SHAW, Régimen jurídico de la desalación del agua marina, Tirant lo Blanch, Valencia,
2003 (disponible en la base de datos Tirant on Line).
150 Dicho Real Decreto fue adoptado, en una situación de vacío normativo, para
dar una respuesta rápida a la grave situación de sequía que había venido asolando a
nuestro Estado durante la primera mitad de los años 90. Su conformidad con el
principio de legalidad fue, sin embargo, cuestionada ante los tribunales, entre otros
motivos por proceder a publificar la actividad de la desalación (salvo para los supuestos
de autoconsumo), y a declarar demaniales las aguas resultantes sin habilitación para
ello por una norma con rango de Ley; no obstante el Tribunal Supremo desestimó el
recurso interpuesto contra el mismo, argumentando que el efecto publificador de dicho
Real Decreto “no es sino consecuencia lógica de las previsiones contenidas en normas
con rango de ley”, citando en concreto para ello el art. 1.3 LA (sobre la planificación
hidrológica) y el art. 1.2 LA (sobre la consideración del agua como un recurso unitario
subordinado al interés general); vid. la STS de 19 de mayo de 1998 de la Sala 3ª,
Sección 3ª, del Tribunal Supremo, FJ 2).
Para un análisis de este Real Decreto vid., en general, EMBID IRUJO,
“Reutilización y desalación de aguas. Aspectos jurídicos”, en A. EMBID IRUJO (Dir.) La
Reforma de la Ley de Aguas (Ley 46/1999, de 13 de diciembre), Civitas, Madrid, 2000,
pp. 155 ss; E. COLOM PIAZUELO, “El dominio público hidráulico. Novedades”, en la
misma obra, pp. 329 ss.; C. JIMÉNEZ SHAW, Régimen jurídico de la desalación..., op.
cit.; y MOREU BALLONGA, Aguas públicas..., op. cit., pp. 338 y ss.
151 Vid. el art. 31.2 de la Ley de Costas.
152 A la luz de dicha disposición es necesario plantearse la naturaleza de las aguas
marinas desaladas antes de que se integren -o cuando no se integren- en el dominio
público hidráulico. Para J.L. MOREU BALLONGA la alternativa es doble: o son bienes
integrantes del dominio público marítimo terrestre, o son de carácter privado (vid. J.L.
MOREU BALLONGA, “La desalación de aguas marinas en la ley 46/1999”, RAP nº 152,
2000, pp. 45 ss.). Cfra. I. MARTÍNEZ DE PISÓN, “Sociedades estatales, obras públicas
hidráulicas y desalación de las aguas marinas: algunas acotaciones al talante
privatizador de la última reforma de la Ley de Aguas”, en VVAA, Estudios de Derecho
Público Económico - Libro Homenaje al Prof. Dr. S. Martín Retortillo, Civitas 2003, pp.
310 ss.; este autor va a precisar que “El término contrario a dominio público hidráulico
no es aguas privadas, sino no-dominio público hidráulico. Y bajo esta expresión cabe
tanto el concepto de aguas privadas como de aguas públicas patrimoniales y aguas del
dominio público marítimo-terrestre”. A lo que se podría añadir que también cabe bajo
dicha expresión “aguas del dominio público de otros entes distintos al Estado” y que,
por tanto, no se integran en el dominio público hidráulico que, en todo caso, es del
Estado.
Para dar una respuesta a esta cuestión es necesario partir del carácter demanial
de las aguas marinas integradas en el “mar territorial y las aguas interiores” (art. 3 Ley

de Costas), y del hecho de que para proceder a su desalación será preciso contar con la
concesión pertinente (conforme al art. 31.2 de la Ley de Costas). La cuestión es si, una
vez tiene lugar el uso consuntivo de esa agua, procesándose industrialmente y
eliminando su sal, se considera que los caudales así tratados son susceptibles de
apropiación, dejando de ser demaniales y patrimonializándose. En sentido afirmativo se
han manifestado diversos autores, si bien han manejado argumentos a favor de esta
conclusión no siempre coincidentes (vid. A. EMBID IRUJO, “Reutilización y
desalación...”, op. cit., p. 157; R. MARTÍN MATEO, “Situación actual y perspectivas
futuras de la reutilización de aguas residuales como una fuente de recursos
hidráulicos”, Ingeniería del Agua, vol. 3, nº 1, marzo 1999, p. 75; J.L. MOREU
BALLONGA, “La desalación de…”, op. cit., pp. 52 ss.; E. COLOM PIAZUELO, “El dominio
público...”, op. cit., p. 347). Frente a los autores que se decantan abiertamente por el
carácter privado de las aguas desaladas antes de su incorporación al dominio público
hidráulico, cfra. I. MARTÍNEZ DE PISÓN, “Sociedades estatales, obras...”, op. cit., pp.
313 ss, para quien no queda claro que tal efecto apropiativo tenga lugar, en tanto que
la Ley de Costas no contempla expresamente supuestos concesionales en los que el uso
exclusivo de bienes del demanio marítimo-terrestre tenga legalmente asignada la
finalidad de una explotación comercial o económica del bien y su puesta en el mercado;
si bien dicho autor también reconoce que tampoco los prohíbe expresamente. No
obstante, admitiendo que es posible que el agua de mar desalada sea susceptible de
apropiación cuando sean los particulares los que adopten la iniciativa de la desalación, y
en pro de objetivos integrados en el interés privado, también señala que las aguas
desaladas de mar no han de tener necesariamente siempre la consideración de recursos
susceptibles de apropiación: precisa en este sentido que cuando la actividad de
desalación trae causa de intereses públicos o está vinculada a un fin de interés público
concreto (llevándose a cabo en el marco de reservas demaníales a favor de la
Administración y de obras públicas hidráulicas) la solución no puede ser la misma, y, en
estos casos, el producto resultante es un bien público, del que no se puede disponer
libremente; de modo que cuando la desalación se lleva a cabo por una Sociedad Estatal
de Aguas debe responder siempre a fines públicos, lo que excluye que en ese contexto
se lleve a cabo tal actividad para comerciar con el producto en el mercado.
153 Conviene recordar, además, que en el que era antes el art. 16 de la LA de
1985 se incluía una tercera “base” que implicaba la designación por el Estado de un
“Delegado del Gobierno” en la Administración hidráulica de las Comunidades Autónomas
para asegurar “la comunicación con los organismos de la Administración del Estado, a
efectos de la elaboración del Plan Hidrológico de cuenca, del cumplimiento de la
legislación hidráulica estatal y de las previsiones de la planificación hidrológica”; figura
esta que el Tribunal Constitucional declaró inconstitucional por vulnerar la potestad que
tiene toda Comunidad Autónoma de autoorganizar su propia Administración pública,
STC 227/1988, FJ. 21.c).
154 STC 227/1988, FJ. 15.
155 Responsables del abastecimiento de agua potable a las poblaciones, y
tratamiento de las aguas residuales, según el art. 26 LRBRL.
156 La participación de los entes locales en el Consejo Nacional del Agua fue
introducida por el art. 3 de la Ley 11/1999 de 21 de abril, de modificación de la Ley
7/1985 de 2 de abril, Reguladora de las Bases de Régimen Local y otras medidas para
el desarrollo del Gobierno Local en materia de tráfico, circulación de vehículos a motor y
seguridad vial y en materia de aguas. En la actualidad la asociación de ámbito estatal
con mayor implantación es la Federación Española de Municipios y Provincias (FEMP).
157 Su composición se precisó en los arts. 14 a 18 del RAPA, tal y como han sido
modificados por el Real Decreto 2068/1996, de 13 de septiembre, por el que se
modifica la composición del Consejo Nacional del Agua y del Consejo del Agua de los
Organismos de cuenca (BOE nº 237, de 01.10.96). Reglamento que aún precisa de
nuevas modificaciones para adecuarse a los cambios introducidos por la Ley 11/1999 en
relación con la participación de los entes locales.
158 Nótese que el principio de unidad en la gestión de la cuenca se aplica sin
perjuicio de que en algunas pequeñas cuencas se pueda unir y formar un solo ámbito

territorial a efectos de su gestión, como ocurre, por ejemplo, en las cuencas del Norte,
del Sur, o en las cuencas internas de Cataluña y Galicia.
159 Dos son, fundamentalmente, estas limitaciones: (i) la impuesta con carácter
general en el art. 18 TRLA, que exige que la representación de los usuarios en los
órganos colegiados de la Administración hidráulica autonómica no sea inferior al tercio
de los miembros que los integren; y (ii) la más específica impuesta por el apartado 2
del art. 36 TRLA en relación con los órganos colegiados responsables de la planificación
hidrológica en las demarcaciones intracomunitarias, según cual la Comunidad Autónoma
correspondiente garantizará en dichos órganos la participación social en la planificación
hidrológica respetando las representaciones mínimas de usuarios y organizaciones
interesadas establecidas en dicho artículo, debiendo asegurar, asimismo, que estén
igualmente representadas todas las Administraciones públicas con competencias en
materias relacionadas con la protección de las aguas y, en particular, la Administración
General del Estado en relación con sus competencias sobre el dominio público marítimo
terrestre, puertos de interés general y marina mercante.
160 Para un exhaustivo análisis de los orígenes y evolución de la Administración
hidráulica en nuestro Derecho vid. las obras de A. FANLO LORAS, Las Confederaciones
hidrográficas y otras Administraciones Hidráulicas, Civitas, Madrid, 1996, pp. 43 ss.; y
S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de Aguas, op. cit., pp. 454 ss., cuya exposición
seguimos en esta síntesis.
161 Nótese que la Ley de Aguas de 1866-1879 no creó una Administración
hidráulica especializada. Las funciones relacionadas con las autorizaciones y
concesiones sobre las aguas públicas, así como su tutela eran llevadas a cabo por la
Administración del Estado, que la ejercía a través de sus órganos ordinarios (Ministro,
Gobernador Civil y Alcalde). Si bien en un principio la administración periférica del agua
se organizaba, como el resto de los servicios administrativos, por provincias, a cuyo
frente estaba el Gobernador Civil, a partir de 1906 la cuenca hidrográfica va a sustituir
a la provincia como división administrativa para el ejercicio de las funciones propias de
la Administración en materia de aguas.
162 Vid. A. FANLO LORAS, Las Confederaciones hidrográficas…, op. cit., pp. 152
ss; y S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de Aguas, op. cit., pp. 476 ss.
163 Arts. 24 a 69 del RAPA.
164 B.O.E. nº 122, de 22.5.1987.
165 Las nueve Confederaciones Hidrográficas que se han constituido son las
siguientes: Confederación Hidrográfica del Norte, Confederación Hidrográfica del Duero,
Confederación Hidrográfica del Tajo, Confederación Hidrográfica del Guadiana,
Confederación Hidrográfica del Guadalquivir, Confederación Hidrográfica Sur,
Confederación Hidrográfica del Segura, Confederación Hidrográfica del Júcar y
Confederación Hidrográfica del Ebro.
166 Nótese que tras la creación del Ministerio de Medio Ambiente en 1996, por
Real Decreto 758/1996 de reestructuración de Departamentos ministeriales (BOE n¾
110, de 6.5. 1996), las Confederaciones pasaron a estar adscritas a este
Departamento, al cual se atribuyen las competencias de la Administración General del
Estado en materia de aguas.
167 Estos dos últimos cometidos, dirigidos a reforzar las actuaciones dirigidas a
mejorar la gestión del agua (mediante planes, programas y acciones) y facilitar
asesoramiento a otras Administraciones públicas, fueron añadidos por la Ley 46/1999.
168 Vid. A. FANLO LORAS, “Problemática general de los Organismos de cuenca en
España”, en A. EMBID. IRUJO (Dir.), El Derecho de aguas en Iberoamérica y España:
cambio y modernización en el inicio del tercer milenio, Civitas, 2002, op. cit., pp. 369
ss.
169 El art. 23.2 TRLA prevé la posibilidad de que las Confederaciones puedan
adquirir por suscripción o compra, enajenar y, en general, realizar cualesquiera actos
de administración respecto de títulos representativos de capital de sociedades estatales
que se constituyan para la construcción, explotación o ejecución de obra pública
hidráulica, o de empresas mercantiles que tengan por objeto social la gestión de
contratos de concesión de construcción y explotación de obras hidráulicas, previa

autorización del Ministerio de Hacienda; pueden también suscribir convenios de
colaboración o participar en agrupaciones de empresas y uniones temporales de
empresas que tengan como objeto cualquiera de los fines anteriormente indicados; o
conceder préstamos y, en general, otorgar crédito a cualquiera de las entidades que
acabamos de citar.
170 Necesidad de cambio que ya fue reconocida por la propia Administración en el
Libro Blanco del Agua en España, cit., p. 20.
171 Vid., para un exhaustivo análisis de las modificaciones operadas en este punto
por la Ley 46/1999, A. FANLO LORAS, “Problemática general…”, op. cit., pp. 370 ss.
172 Antes de la Ley 46/1999 se limitaba a proponer el Plan de Actuación, y su
aprobación correspondía al Presidente. El cambio resulta en un notable refuerzo de la
posición de la Junta General frente al Presidente.
173 Competencia ésta de gran calado que también le fue atribuida con la Ley
46/1999.
174 Vid. R. PARADA VÁZQUEZ, Derecho Administrativo, op. cit., p. 136.
175 Sobre el concepto de Demarcación Hidrográfica vid. el siguiente apartado.
176 Para un análisis de las reformas que supuso en su composición la Ley 46/1999
vid. A. FANLO LORAS, “La reforma de la Ley de Aguas y las Entidades Locales: especial
referencia a la articulación de competencias concurrentes”, RArAP nº 16, 2000, p. 331.
177 Las aguas costeras se definen en el art. 16bis TRLA como “las aguas
superficiales situadas hacia tierra desde una línea cuya totalidad de puntos se
encuentra a una distancia de una milla náutica mar adentro desde el punto más
próximo de la línea de base que sirve para medir la anchura de las aguas territoriales y
que se extienden, en su caso, hasta el límite exterior de las aguas de transición”. En
nuestro ordenamiento jurídico forman parte del dominio público marítimo-terrestre.
Nótese que las llamadas “aguas de transición”, que se van a definir en el art. 16bis
TRLA, conforme a la Directiva Marco, como “las masas de agua superficial próximas a la
desembocadura de los ríos que son parcialmente salinas como consecuencia de su
proximidad a las aguas costeras, pero que reciben una notable influencia de flujos de
agua dulce” se han considerado siempre en nuestro Derecho parte del dominio público
hidráulico.
178 Las aguas costeras se especificarán e incluirán en la demarcación o
demarcaciones hidrográficas más próximas o más apropiadas. En cuanto a los acuíferos
que no correspondan plenamente a ninguna demarcación en particular, se incluirán en
la demarcación más próxima o más apropiada, pudiendo atribuirse a cada una de las
demarcaciones la parte de acuífero correspondiente a su respectivo ámbito territorial, y
debiendo garantizarse, en este caso, una gestión coordinada mediante las oportunas
notificaciones entre demarcaciones afectadas. La figura de la demarcación se superpone
así, a tales efectos, al que hasta ahora había sido el único criterio para determinar la
base territorial de organización administrativa de las aguas: la cuenca hidrográfica.
Según el apartado 5 del art. 16 bis), “el Gobierno, por real decreto, oídas las
Comunidades Autónomas, fijará el ámbito territorial de cada demarcación hidrográfica
que será coincidente con el de su plan hidrológico”. Esta previsión, que en ejecución de
la Directiva Marco debía haberse cumplido para el 22 de diciembre de 2003, y
comunicado a la Comisión a más tardar seis meses después de dicha fecha, aún no
había sido llevada a cabo por el Ejecutivo al expirar este segundo plazo.
179 FJ. 4º.
180 Sobre el régimen de protección de las aguas marinas vid., en general, M.
ZAMBONINO PULITO, La protección jurídico-administrativa del medio marino: tutela
ambiental y transporte marítimo, Tirant lo Blanch, Valencia, 2001.
181 Vid. la Ley 30/1992 RJAPPAC, la Ley 12/1983 del Proceso Autonómico y la Ley
7/1985 RBRLC.
182 Nótese que en el art. 110 RDPH ya se preveía, si bien sólo para el
procedimiento de otorgamiento de concesiones, el trámite de informe previo de la
Comunidad Autónoma, en el que se otorga un plazo de tres meses para que ésta
“pueda manifestar lo que estime oportuno en materias de su competencia”. El apartado
3º del art. 25 TRLA generaliza y perfecciona este trámite.

183 Vid., en particular, las declaraciones del Tribunal Constitucional sobre el art.
22 de la Ley 1/1992, de 7 de mayo, de Pesca Fluvial, de Castilla-La Mancha, que
sometía a autorización de la Administración autonómica el agotamiento o la disminución
notable del volumen de agua embalsada o circulante cuando pudiera dañar la pesca
existente, imponiendo a los concesionarios de los aprovechamientos hidráulicos el
obligado cumplimiento de las condiciones que se determinasen en la autorización. En
este caso el Tribunal declaró que “no se trata, aquí, de desconocer la competencia de la
Comunidad Autónoma para informar y ser informada acerca de cualquier disminución
drástica de caudales que pueda poner en peligro los recursos pesqueros existentes en la
cuenca, o para prohibir una reducción arbitraria de aquéllos cuando se perjudique
gravemente a la riqueza piscícola. Por el contrario, lo que conduce a la declaración de
inconstitucionalidad es el modo en que la Ley autonómica pretende desarrollar el
ejercicio de esa competencia, pues se exige una autorización independiente de la
Comunidad Autónoma, sin articulación alguna con las competencias del Organismo de
cuenca sobre las reducciones de caudales, lo que conduce a un inevitable
desconocimiento de las competencias concurrentes ajenas (STC 15/1998, FJ 8; vid. en
igual sentido las SSTC 166/2000, FJ 6; y 110/1998, FJ 4, in fine).
184 Vid. A. FANLO LORAS, “problemática general…”, op. cit., p. 382, y “La reforma
de la Ley de Aguas…”, op. cit., pp. 331 ss.
185 Vid. lo ya expuesto en el apartado IV.3, infra.
186 Vid. el apartado IX, infra.
187 Sobre las Comunidades de Regantes en la Ley de Aguas de 1879 en general
vid. S. MARTÍN RETORTILLO, De las Administraciones autónomas de las aguas públicas,
Sevilla, 1960; sobre los problemas que suscitó su naturaleza jurídica en el régimen
político anterior vid. T.R. FERNÁNDEZ RODRÍGUEZ, “Sobre la naturaleza de las
Comunidades de Regantes”, REDA, pp. 290 ss.
188 Vid. R. PARADA VÁZQUEZ, Derecho Administrativo…, op. cit., p. 138, quien
considera esta calificación inapropiada, y señala que más que un supuesto de
autoaministración independiente, como es la tónica de la administración corporativa
“responden a un caso de gestión privada colectiva, forzada y forzosa, de bienes
públicos, rigurosamente intervenida, como viene siendo el caso de los sindicatos de
propietarios franceses”.
189 Vid. el art. 199.2 RDPH.
190 Los estatutos y ordenanzas de las comunidades de usuarios incluirán la
finalidad y el ámbito territorial de la utilización de los bienes del dominio público
hidráulico, regularán la participación y representación obligatoria, en relación con sus
respectivos intereses, de los titulares actuales y sucesivos de bienes y servicios y de los
participantes en el uso del agua; y obligarán a que todos los titulares contribuyan a
satisfacer en equitativa proporción los gastos comunes de explotación, conservación,
reparación y mejora, así como los cánones y tarifas que correspondan. Los estatutos y
ordenanzas de las comunidades, en cuanto acordados por su junta general,
establecerán las previsiones correspondientes a las infracciones y sanciones que puedan
ser impuestas por el jurado de acuerdo con la costumbre y el procedimiento propios de
los mismos, garantizando los derechos de audiencia y defensa de los afectados (art.
82.2 TRLA).
191 El nuevo apartado 9 del art. 201 RDPH, introducido por el RD 606/2003,
establece que “Se entenderán denegados los estatutos u ordenanzas sobre los que no
haya sido notificada la resolución expresa en el plazo de seis meses contados a partir
de su presentación en el Organismo de cuenca”. Previsión que choca frontalmente con
la exigencia de dictamen del Consejo de Estado, exigido por la Ley, para la denegación
de su aprobación.
192 Art. 82.4 TRLA, en relación con el art. 205.4 RDPH.
193 Su posición se ha visto reforzada por la Ley 46/1999 a lo largo de diversas
disposiciones de la Ley de Aguas: les ha atribuido competencia relacionadas con los
sistemas de medición de consumo (art. 55 TRLA); contempla su participación en la
celebración de los contratos de cesión (art. 68 TRLA), y en la gestión de cánones y
tasas; refuerza su papel en la gestión de las aguas subterráneas (art. 87 TRLA); y

prevé la encomienda por la Administración a los usuarios respecto de la construcción y
explotación de las obras hidráulicas (art. 125 TRLA). Además, se otorga a los usuarios
la iniciativa para instar la declaración de una obra como de interés general (art. 131
TRLA).
194 Sobre los jurados de aguas vid. las reflexiones de S. MARTÍN RETORTILLO, en
su obra Derecho de Aguas, op. cit., pp. 569 ss.
195 Punto 18.50.b).iii).
196 Doc. A/CONF. 151/PC/112, de 12 de marzo de 1992; Declaración realizada en
el marco de la Conferencia Internacional sobre el Agua y el Medio Ambiente de
Naciones Unidas, celebrada en Dublín en enero de 1992.
197 DOCE L 151/1, de 15.6.1990.
198 B.O.E. núm. 297, de 13.12.1995.
199 DOCE L 41/26 de 14.2.2003.
200 DOCE L 156/17 de 25.6.2003.
201 Vid. el art. 2.2 de la Ley 38/1995. Téngase en cuenta que la Ley 38/1995
tendrá que adaptarse, para el 14 de febrero de 2005, a las nuevas exigencias de
Directiva 2003/4/CE, en la que, entre otros muchos cambios, se amplia aún más el
alcance del concepto “información ambiental” en línea con el de la Convención de
Aarhus.
202 Sobre la Ley 38/1995, y las disposiciones incluidas en la LA sobre acceso a la
información vid., en especial, J. DOMPER FERRANDO, “El derecho de acceso a la
información en materia de aguas”, en A. EMBID IRUJO, La reforma de la Ley…, op. cit.,
352 ss.
203 Vid., por ej., la Propuesta de Directiva relativa a la calidad de las aguas de
baño, COM(2002) 581 final, 24.10.2002.
204 La Ley de Aguas de 1866-1879 no contenía, en efecto, disposición alguna
sobre planificación. No obstante, existen diversas experiencias previas de planificación
en las que la doctrina ha reconocido los antecedentes de la planificación hidrológica:
este es el caso de los Planes de Obras Hidráulicas adoptados a principios del siglo XX, si
bien los antecedentes más directos los encontramos en los “planes de aprovechamiento
general coordinados y metódicos de las aguas” cuya elaboración se encomendó a las
Confederaciones Hidrográficas en el Real Decreto-Ley de 1926 por el que se crearon
dichos organismos. Además, poco antes de la adopción de la Ley de Aguas de 1985, el
RD 3029/79 reguló la adopción de Planes hidrológicos; vid. A. EMBID IRUJO, La
planificación hidrológica: régimen jurídico, Tecnos, Madrid, 1991, p. 29 ss.; S. MARTÍN
RETORTILLO, De las Administraciones…, op. cit., pp. 148 y 177 ss; A. MENÉNDEZ
REXACH y J.M. DÍAZ LEMA, “La Ley de Aguas de 2 de agosto de 1985: análisis
institucional”, en A. GALLEGO ANABITARTE, A. MENÉNDEZ REXACH y J.M. DÍAZ DE
LEMA, El Derecho de Aguas…, op. cit., pp. 592 ss.
205 Vid. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de Aguas, op. cit., p. 275; y A. EMBID
IRUJO, “El Plan Hidrológico Nacional como norma”, en A. EMBID IRUJO (Dir.), El Plan
Hidrológico Nacional, Civitas, Madrid, 1993, p. 30.
206 STC 227/1989, FJ 20.
207 Diversos autores comenzaron a poner en duda la viabilidad y eficacia de la
ambiciosa planificación prevista por la Ley de Aguas -aunque sin cuestionar en términos
absolutos la necesidad de recurrir en este ámbito a la técnica planificadora- mucho
antes de que pudiera vislumbrarse en el horizonte la aprobación de los planes en ella
previstos. En este sentido vid. E. GARCÍA DE ENTERRIA en el Prólogo al libro de S. DEL
SAZ, Aguas subterráneas…, op. cit., p. 6, quien afirma que estos planes son “más un
desideratum técnico que una verdadera mecánica operativa. […] más una ilusión
tecnocrática que un instrumento efectivamente seguro y disponible con alguna
seguridad objetiva”. También R. GÓMEZ FERRER (en “La planificación hidráulica:
aspectos jurídicos”, en VVAA, La Ley de aguas: análisis…, op. cit., p. 51) ha dejado
constancia de sus fundadas dudas en torno a la cuestión de si el sistema de
planificación previsto en la LA de 1985 podía tener una aplicación efectiva o, visto
desde otra perspectiva, de “si la Administración tiene capacidad de gestión suficiente
para llevar a cabo la planificación hidráulica contemplada en la Ley”; y S. MARTÍN

RETORTILLO (en Derecho de Aguas…, op. cit., pp. 274 ss.) se ha referido a la
“ambiciosa y teórica exaltación de una planificación hidrológica, cuyo significado, las
posibilidades efectivas de su puesta en práctica, la realización misma y el propio sentido
común obligan a relativizar”. Tras el largo y difícil proceso que finalmente ha llevado -
más de tres lustros después de la entrada en vigor de la LA de 1985- a la aprobación de
los Planes hidrológicos, la misma crítica no ha perdido vigencia; así A. EMBID IRUJO (en
“Evolución del Derecho…”, p. 70-71) señala, ya con todos los planes ya en vigor, cómo
“la ambición de la técnica planificadora en el TRLA es, al tiempo, uno de los principales
enemigos de su eficacia”.
208 Vid., entre otros autores, A. EMBID IRUJO, La Planificación…, op. cit., pp. 121
ss.; S. DEL SAZ, Aguas subterráneas…, pp. 84 ss.; y F. DELGADO PIQUERAS, Derecho
de Aguas..., op. cit., pp. 172 ss., quienes han argumentado extensamente a favor de su
pleno valor normativo. Esta no ha sido, sin embargo, una cuestión pacífica en la
doctrina; vid., por ej., A. MENÉNDEZ REXACH y J.M. DÍAZ LEMA, “La Ley de Aguas…”,
op. cit., p. 670, quienes han defendido que su eficacia es esencialmente interna,
calificándolo como una figura a caballo entre la instrucción y el reglamento. Nótese que
la Administración ha reconocido el valor normativo de una parte de los Planes
Hidrológicos que fueron aprobados por el Real Decreto 1664/1998, al ordenar la
publicación de sus “determinaciones de contenido normativo”.
209 La Ley no especificaba cuáles de estos tipos de planes debía ser adoptado
primero, si el PHN o los Planes Hidrológicos de cuenca, y en un principio se optó por
elaborar y aprobar primero el PHN, presentando el Gobierno socialista un Anteproyecto
de PHN en abril de 1993. No obstante, ante las críticas que suscitó, la falta de consenso
político y social, y, en definitiva, las especiales dificultades que iba a plantear su
aprobación, se acabó por dar prioridad política, tal y como solicitó el Parlamento, a la
aprobación de los Planes Hidrológicos de cuenca (el Senado se había manifestado a
favor de aprobar primero los Planes Hidrológicos de cuenca en una moción aprobada el
28 de septiembre 1994 y también el Congreso, por proposición no de Ley 162/97
aprobada el 8 de abril de 1997).
210 BOE de 11.8.1998. Conforme a la disposición final única del Real Decreto
1664/98, se ha dispuesto -mediante diversas Órdenes Ministeriales de 13 de agosto de
1999 y de 6 de septiembre del mismo año- la publicación de las determinaciones de
contenido normativo de los distintos planes, con la finalidad de facilitar su consulta. A
tales efectos, deben consultarse en cada caso los siguientes Diarios. Vid. el BOE
27.08.1999, y BOE 16.09.1999, BOE 17.09.1999.
211 BOE nº 161, 6.7.2001
212 En el propio Libro Blanco del Agua, que precedió a la elaboración del PHN de
2001, se reconocía que nuestra a la Administración hidráulica no estaba dotada, en
absoluto, de los medios económicos ni personales necesarios para llevar a cabo las
tareas que la competente, vid. Libro Blanco…, op. cit., p. 23.
213 Sobre la figura de la demarcación hidrográfica vid. lo ya expuesto en el
apartado V.4. infra.
214 Apartado 6º del art. 40 TRLA. Así se ha aprobado ya el Plan Hidrológico de
algunas cuencas intracomunitarias; vid., en particular, el RD 378/2001 por el que se
aprobó el Plan Hidrológico de las Islas Baleares, y el RD 103/2003 del Plan Hidrológico
de Galicia-Costa. Sobre la postura del Tribunal del Tribunal Constitucional al respecto
vid. la STS 227/1988, FJ 20.
215 Conforme a la Disposición adicional undécima del TRLA, estos análisis y
estudios previos debían estar terminados el 31 de diciembre de 2004, se actualizarán
de nuevo antes de 31 de diciembre de 2013, y posteriormente cada seis años. Esta
previsión, exigida por la Directiva marco de aguas, garantiza que los conocimientos que
sirven de base para elaborar los planes hidrológicos se actualicen periódicamente, de
forma que las modificaciones previstas de dichos planes respondan de la forma más fiel
posible a la realidad de cada demarcación.
216 Está pendiente la revisión y modificación, a tales efectos, de los arts. 95 y
siguientes del RAPA (sobre la elaboración, aprobación y revisión de los Planes
Hidrológicos).

217 STC 227/1988, FJ 20.e).
218 STC 227/1988, FJ 20.e). Téngase en cuenta, por otra parte, que la Disposición
adicional 5ª del TRLA ha establecido que las posibles limitaciones en el uso de suelo y
reservas de terreno, previstas, entre otras, en esta disposición, “se aplicarán sin
menoscabo de las competencias que las Comunidades Autónomas puedan ejercer en
materia de ordenación del territorio”. Pero dada la dificultad para dilucidar en cada caso
si una reserva de terrenos prevista en un plan hidrológico menoscaba o no las
competencias autonómicas, el Tribunal Constitucional ha apelado a la necesidad de
cooperación y coordinación entre las distintas planificaciones, y ha insistido, asimismo,
en que no serán legítimas en ningún caso las reservas de terrenos previstas en un plan
hidrológico que afecten a un ámbito superior al estrictamente necesario para realizar
las infraestructuras requeridas por dicho plan.
219 Nótese que la declaración de espacios naturales protegidos, conforme a la Ley
4/1989 de conservación de los espacios naturales y de la flora y fauna silvestre,
constituye un acto de “gestión” y compete, tal y como afirmó el Tribunal Constitucional
en su Sentencia 102/1995, a las CCAA (salvo la deeclaración de Parques Nacionales que
se hace por Ley del Estado).
220 STC 227/1988, FJ.20.e). Para un análisis de esta disposición, en el se hace
una serie de importantes matizaciones al alcance que debe atribuírsele, vid. A. FANLO
LORAS, “La articulación de las competencias...”, op. cit., pp. 173 ss.; para un análisis
general de la articulación de la planificación hidrológica con la ordenación de los
recursos naturales vid. F. DELGADO PIQUERAS, Derecho de aguas..., op. cit., pp. 173
ss.
221 España comparte con Portugal las cuencas fluviales de los ríos Miño, Limia,
Duero, Tajo y Guadiana, lo que representan, el 41% de la superficie total de España y
el 62% de la de Portugal.; vid. MIMAM, Libro Blanco del Agua…, op. cit. p. 31.
222 Sobre las relaciones entre el PHN y los PPHHC vid. A. EMBID IRUJO, La
planificación..., op. cit., pp. 84 ss.
223 Nótese que en la Disposición derogatoria única de la LPHN se deroga
únicamente el art. 2 de la Ley 21/1971, de 19 de junio, sobre el aprovechamiento
conjunto Tajo-Segura en lo que se refiere al embalse de Alarcón.
224 Vid., en este sentido, AEMA, ¿Es sostenible el uso del agua...?, op. cit., p. 30.
225 Vid., entre otros, los informes recogidos entre expertos de diversas disciplinas
en el libro coordinado por P. ARROJO AGUDO, El plan Hidrológico Nacional a debate,
Fundación nueva cultura del agua, Bilbao, 2001; las alegaciones que el Gobierno de
Aragón hace al Plan Hidrológico Nacional, publicadas por Civitas, Madrid, 2001; y, sobre
el trasvase, en particular, A. EMBID IRUJO, “Régimen económico-financiero del trasvase
del Ebro en la Ley 10/2001, de 5 de julio, del Plan Hidrológico Nacional, y
consideraciones sobre los aspectos económico-financieros de los trasvases en general”,
RAP nº 159, 2002, pp. 291 ss. Documentos estos de los que se pueden extraer algunas
de las críticas más generalizadas al PHN, y que nos limitamos a enumerar a
continuación.
226 Sobre el problema de los pozos y regadíos ilegales vid., entre otros, los datos
que se facilitan en la obra de M. CUERDO MIR y J.L. RAMOS GOROSTIZA, “Economía del
agua y gestión sostenible: reflexiones en torno al caso español”, nº 4/2001 Revista del
Instituto de Estudios Económicos, p. 100; y en P. ARROJO AGUDO, El plan Hidrológico
Nacional..., op. cit., p. 19.
227 En este sentido, y antes de afrontar un trasvase entre cuencas, parece cuando
menos necesario abordar de forma decidida cuestiones esenciales en la gestión del
agua como la necesidad de una reforma (o refuerzo) de la Administración hidráulica, la
mejora y actualización sistema de registro y control de los derechos al uso privativo de
las aguas públicas y de las aguas privadas, y la revisión del régimen económico y
financiero de este recurso. Y, por encima de todo, es imprescindible atajar el
incumplimiento de las disposiciones de la Ley de Aguas en casos como los de los pozos
y regadíos ilegales.
228 Pese a las medidas de mejora ambiental y revalorización de los recursos del
Delta del Ebro, que se puedan adoptar en marco del Plan Integral de Protección del

Delta del Ebro previsto en la Disposición adicional décima de la Ley del PHN
229 El procedimiento seguido no se ajusta por ello al espíritu de la Directiva
comunitaria 2001/42/CE relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes
y programas en el medio ambiente, cuyo objetivo es contribuir a la integración de
aspectos medioambientales en la preparación y adopción de planes y programas de
carácter sectorial o territorial que puedan tener efectos significativos en el medio
ambiente mediante la evaluación de su impacto ambiental (nótese que, sin embargo, el
plazo para ejecutar dicha Directiva en los Estados miembros aún no había expirado). A
la luz de lo hasta aquí expuesto, parece que dicha EAE se realizó más bien para dar
respuesta a las críticas que la LPHN había suscitado en relación con su impacto
ambiental y al examen al que la Comisión Europea estaba sometiendo al PHN como
consecuencia de las denuncias que esta institución había recibido en el sentido de que
conculcaba varias directivas comunitarias de medio ambiente (y en particular la
Directiva 79/409/CEE, relativa a la conservación de las aves silvestres, la Directiva del
Consejo 92/43/CEE, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y
flora silvestre, y la propia Directiva marco de aguas). Téngase en cuenta que para la
financiación del PHN el Gobierno español contaba con obtener una importante
aportación de los Fondos Europeos. Fondos que podrían haber quedado comprometidos
si se demostraba que el PHN conculcaba los principios de la Directiva marco de aguas,
así como las disposiciones de otras directivas, como la Directiva Aves o la Directiva
Hábitats. Sobre los problemas de compatibilidad del PHN con dichas Directivas
comunitarias vid. A. LA CALLE MARCOS, “El Plan Hidrológico Nacional español: su
incompatibilidad con el Derecho comunitario”, Gaceta Jurídica de la UE, nº 216, 2001,
pp. 36 ss.
230 Vid. en este sentido también las observaciones formuladas al Gobierno
español por la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea por carta
de 23 de mayo de 2002, en la que se pueden encontrar también comentarios sobre los
problemas que podía plantear el Trasvase en relación con el respeto de las directivas
comunitarias relativas a la protección de los hábitats y la fauna y flora, así como de la
propia Directiva marco de aguas. La correspondencia intercambiada por el Estado
Español y la Comisión en relación con el PHN puede encontrarse en la página web de la
Unión Europea: http:europa.eu.int/comm/environnment. Este argumento fue en su
momento rebatido por el MIMAM argumentando que muchas de las determinaciones de
la Evaluación Ambiental Estratégica estaban ya, explícita o implícitamente, planteadas
en el documento “Análisis Ambientales”, que es uno de los 5 volúmenes que integran la
documentación técnica del PHN; vid. al respecto el documento “Observaciones
formuladas por la Dirección General de Medio Ambiente de la Comisión Europea (23 de
mayo 2002) - Respuestas y comentarios”, de julio de 2002, que puede encontrarse en
la página web citada en la nota anterior.
231 Vid. la Resolución de 31 de octubre de 2003, de la Secretaría General de
Medio Ambiente, por la que se formula declaración de impacto ambiental sobre el
proyecto de transferencias autorizadas por el artículo 13 de la Ley 10/2001, de 5 de
julio, del Plan Hidrológico Nacional, de la Secretaría de Estado de Aguas y Costas, del
Ministerio de Medio Ambiente, BOE nº 262, de 1.11. 2003.
232 Vid. nota 224 infra.
233 BOE nº 22453, de 19.6.2004.
234 Tal y como han reflejado extensamente las noticias que en torno a este asunto
han saltado a la primera página de todos los medios de comunicación durante la última
quincena del mes de junio de 2004.
235 Presentado ante el TC el 21 de julio de 2004.
236 De hecho, un informe reciente de la Agencia Europea de Medio Ambiente ha
estimado necesario realizar “un estudio minucioso” para aclarar estos interrogantes;
vid. AEMA, ¿Es sostenible el uso del agua..., op. cit., p. 31.
237 Vid. nota 25 infra.
238 Vid., por ej., el art. 50.4, donde se pone de relieve, con carácter general, que
la Ley no ampara, sea cual sea el título que se alegue para usar el agua, el abuso del
derecho en la utilización de las aguas ni el desperdicio o mal uso de las mismas; el art.

50.2, que exige que los usos comunes generales se lleven a cabo de forma que “no se
produzca una alteración de la calidad y caudal de las aguas”; el art. 59.2, que dispone
que las concesiones para usos privativos se otorguen teniendo en cuenta la explotación
racional conjunta de los recursos superficiales y subterráneos; o el art. 77.2 TRLA, que
requiere que al otorgarse autorizaciones o concesiones se consideren sus posibles
incidencias ecológicas desfavorables y se exijan las adecuadas garantías para la
restitución del medio.
239 Sobre las normas generales de los usos comunes especiales vid. los arts. 51 a
54; sobre el régimen de las autorizaciones para la navegación y flotación, vid. los arts.
55 ss. RDPH.
240 Vid. los arts. 77 y 78 TRLA, y los arts. 70 a 77 RDPH.
241 Vid. el art. 100 TRLA y los arts. 245 ss. RDPH.
242 Sobre la categoría de los derechos reales administrativos vid., entre otros, el
trabajo de J. GONZÁLEZ PÉREZ, Los derechos reales administrativos, Civitas, Madrid,
1984, pp. 13 ss.
243 Dicho párrafo fue modificado en el RD Leg 1/2001. En la actualidad en la DT
1º del TRLA ya no se hace referencia a plazo alguno para legalizar tal situación, sino
que se limita a remitirse a la legalización que pudo realizarse en el pasado, conforme a
la redacción que dicha DT 1ª recibió originalmente en la Ley 29/1985.
244 Nótese que, además, el apartado 1 del art. 59 va a precisar que “todo uso
privativo de las aguas no incluido en el artículo 54 requiere concesión administrativa”.
Precepto que parece reducir el alcance del art. 52.1 TRLA a los supuestos del art. 54.
No obstante, S. MARTÍN RETORTILLO ha señalado que no es correcta tal interpretación:
en primer lugar, porque en el apartado 5º del mismo art. 59 se contiene ya una
excepción a lo dispuesto en el apartado 1 (al no exigir concesión administrativa para
que los órganos de la Administración del Estado o de las Comunidades Autónomas
accedan a un uso privativo del agua) y, además, porque se olvida de incluir el supuesto
de aprovechamientos privativos de las aguas directamente otorgado por medio de
(otra) ley, posibilidad que ha sido admitida en la STS de 20.1.1989. Vid. S. MARTÍN
RETORTILLO, Derecho de Aguas, op. cit. pp. 249 ss.
245 STS 227/1988, FJ. 23.e).
246 De hecho, y según se establece en el art. 87 RDPH, “Si el volumen anual a
derivar fuera superior a 7.000 metros cúbicos, el propietario del predio solicitará la
concesión de la totalidad de aquél, siguiendo el procedimiento indicado al efecto en el
presente Reglamento”. Lo que parece indicar que la concesión no deberá solicitarse tan
sólo por el volumen de agua que supere la cifra de los 7.000 metros cúbicos al año,
sino por el total del aprovechamiento resultante.
247 Vid. también el art. 84.2 RDPH.
248 Art. 84.3 RDPH.
249 Art. 87.1 RDPH.
250 Arts. 85 y 87 RDPH.
251 El sistema de comunicación establecido por el RDPH ha sido calificado por S.
DEL SAZ como un sistema de autorización y no de simple comunicación, considerando
que el ejercicio del derecho no resulta jurídicamente posible mientras que la
Administración no conceda la necesaria autorización; vid. S. DEL SAZ, Aguas
subterráneas…, op. cit., p. 209. No obstante, las disposiciones que hemos citado
pueden interpretarse también en el sentido de que el titular del derecho puede ejercerlo
sin perjuicio de la obligación que tiene de comunicar la información y documentación
que precisa el RDPH (cuyo incumplimiento podrá ser objeto, en su caso, de sanción), y
de que en caso de que la Administración no esté conforme con la documentación en
cuestión, y considere que el aprovechamiento se está haciendo de forma contraria a
Derecho, pueda prohibir al titular de la finca dicha explotación de las aguas.
252 Nótese que esta disposición no es aplicable al archipiélago canario, en virtud
de la DA 3ª LA; y ahora tampoco en el ámbito de la Comunidad Autónoma de las Illes
Balears, conforme al art. 22.1 de la Ley 10/2003, de 22 diciembre.
253 Vid. S. DEL SAZ, Aguas subterráneas…, op. cit., p. 214.
254 Vid. R. PARADA, Derecho Administrativo, op. cit., p. 117; vid. también J. L.

MOREU BALLONGA, “Los problemas…”, op. cit., p. 43, quien ha sugerido que habría que
suprimir el que ahora es el art. 54.2 de la Ley de Aguas porque “es una invitación
permanente a la indisciplina y al incumplimiento de la ley […] en este país tan dado a la
picaresca”.
255 Vid. al respecto los problemas sobre la proliferación de pozos ilegales a los
que se ha hecho ya referencia en el apartado IV(c)).
256 Su regulación se desarrolla en los arts. 92 RDPH y 77 RAPA.
257 BOE nº 191 de 11.9. 1998, p. 27296.
258 Vid. en este sentido S. DEL SAZ, Aguas subterráneas…, op. cit., p. 201; y F.
DELGADO PIQUERAS, Derecho de aguas…, op. cit., p. 199.
259 Así se puede inferir no sólo del art. 2.c) del Real Decreto 1664/1998 al que ya
hemos hecho referencia, sino también de lo dispuesto en los arts. 77 RAPA y 92 RDPH.
260 S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de Aguas…, op. cit., p. 218.
261 Vid. R. PARADA VÁZQUEZ, Derecho Administrativo, op. cit., pp. 115.
262 Vid. S. DEL SAZ, Aguas subterráneas…, op. cit. p. 199.
263 Vid. en este sentido, F. DELGADO PIQUERAS, Derecho de aguas…, op. cit., p.
198; S. DEL SAZ, Aguas subterráneas…, op. cit. p. 199.
264 Sobre los efectos de la inscripción en el Registro de Aguas, vid. el apartado
VIII.2.B).
265 Sobre el alcance y control de esta discrecionalidad vid. también S. MARTÍN
RETORTILLO, Derecho de Aguas, op. cit., pp. 285-293; F. DELGADO PIQUERAS,
Derecho de aguas…, op. cit. pp. 204-209. Cfra. S. DEL SAZ, quien ha llegado al
extremo de cuestionar incluso que la Administración tenga discrecionalidad alguna al
otorgar la concesión, afirmando que “la aparente discrecionalidad en el otorgamiento de
las concesiones, desaparece bajo los límites que la propia Ley impone”, en Aguas
subterráneas,…, op. cit., pp. 226-227.
266 Hasta el momento en que se adoptaron los Planes Hidrológicos de cuenca, las
concesiones debían otorgarse atendiendo a “la existencia de caudales suficientes” (DT
6ª LA) y, en el caso de las aguas subterráneas, “sin perjuicio de captaciones anteriores
legalizadas” (art. 68 LA).
267 Previsión particularmente oportuna a la vista de lo que iban a tardar en
aprobarse los Planes Hidrológicos, y que encontramos también en la DT 6ª LA.
268 Para una crítica general al sistema de prelación existente, así como de la
prioridad que, en principio, se ha venido dando a los usos agrícolas frente a otros usos
como los industriales, vid. G. HERAS MORENO, “Usos del agua y eficiencia económica.
Una propuesta de revisión y de actualización”, nº 4/2001, Revista del Instituto de
Estudios Económicos, pp. 62 ss. También sobre la prelación de los distintos tipos de
aprovechamiento vid. las muy interesantes reflexiones de S. MARTÍN RETORTILLO,
Derecho de Aguas, op. cit., pp. 297 ss., entre las cuales destaca la particularmente
acertada crítica que realiza de la preferencia que con carácter absoluto se otorga a los
“abastecimientos de poblaciones”. Tal y como dicho autor pone de relieve “parecería
obligado recoger al respecto distintas matizaciones conforme a las posibilidades
técnicas que hoy se ofrecen, a la vista de los muy distintos usos de las aguas que
indiscriminadamente se incluyen entre las destinadas a los abastecimientos de
poblaciones”, señalando certeramente este autor que no toda el agua que se destina de
forma preferente a abastecimiento de poblaciones se dirige a satisfacer “necesidades de
igual valor”.
269 Sobre el procedimiento de evaluación de impacto ambiental vid. el Real
Decreto Legislativo 1302/1986, de evaluación de impacto ambiental (por el que se
transpuso al ordenamiento español la Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de
las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio
ambiente), el cual fue modificado posteriormente por el RD Ley 9/2000 (con el fin de
adecuar el ordenamiento español a la Directiva 97/11/CE que modificó a la Directiva
85/337/CEE), y que se transformó a su vez en Ley 6/2001.
270 En dicha Sentencia se va a declarar nula una concesión para el
aprovechamiento de las aguas subterráneas destinadas a su comercialización y
explotación como aguas de manantial envasada, por estimarse que “el

aprovechamiento solicitado obstaculiza la explotación racional conjunta de los recursos
superficiales y subterráneos, razón suficiente para denegar su concesión, según lo
establecido en el artículo 57.2 de la Ley de Aguas” (ahora art. 59.2 TRLA), y por
perjudicar “el abastecimiento de la población del municipio de Sant Feliu de Buixalleu,
que, conforme a lo dispuesto por el entonces 58.3 LA (ahora art. 60.3 TRLA), es
preferente, por lo que se ha infringido, al otorgar la mentada concesión, lo dispuesto
concordadamente en los aludidos artículos 57.2 (ahora art. 59.2 TRLA) y 58.1 y 3
(ahora art. 60.1 y 3) de la misma Ley, al no haberse tenido en cuenta la explotación
racional conjunta del agua ni las exigencias para la protección y conservación del
recurso y de su entorno”. (FJ 8ª).
271 El Alto Tribunal argumentó que no se trataba de una ablación de esos
derechos de carácter expropiatorio, sino que se trataba de una nueva regulación del
contenido de los mismos “que afecta, sin duda, a un elemento importante de los
mismos, pero que no restringe o desvirtúa su contenido esencial”; añadiendo, para
reforzar este argumento, que “a diferencia del derecho de propiedad privada, no sujeto
por esencia a límite temporal alguno conforme a su configuración jurídica general, es
ajeno al contenido esencial de los derechos individuales sobre bienes de dominio
público, garantizado indirectamente por la Constitución a través de la garantía
expropiatoria, su condición de derechos a perpetuidad o por plazo superior al máximo
que determine la ley” (FJ 11). Para una valoración crítica de este juicio del Tribunal
Constitucional vid. S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de Aguas…, op. cit. p. 261 ss.
272 Conforme al apartado 2º del art. 144, que fue introducido en el RDPH por el
RD 606/2003, “por características esenciales se entenderán: identidad del titular,
caudal máximo y continuo medio equivalente a derivar, corriente y punto de toma,
finalidad de la derivación, superficie regada en las concesiones para riego y tramo
afectado en las destinadas a producción de energía eléctrica”.
273 Vid. también el art. 23.2 Ley 10/2001 por la que se aprueba el PHN, en el que
se dispone que cuando con motivo de la modernización y mejora de las redes de
abastecimiento a poblaciones se acuerde una reducción de volumen concesional, la
parte reducida se mantendrá como reserva para el mismo abastecimiento, sin perjuicio
de que puedan otorgarse aprovechamientos sobre dichos volúmenes, que lo serán en
precario.
274 Sobre el mercado del agua en California vid. C. J. BAUER; “El mercado de
aguas en California”, en A EMBID IRUJO (Dir.), Precios y mercados…, pp. 180 ss.
275 Denominación de la que ha huido el legislador en el texto de la Ley de Aguas,
y cuyo uso no ha estado exento de crítica por la doctrina. Vid., por ej., A. MENÉNDEZ
REXACH, “Consideraciones sobre los mercados de aguas en España. En especial, los
contratos de cesión de derechos de aprovechamiento en la legislación de aguas”, en A.
EMBID IRUJO (Dir.) El Derecho de aguas en Iberoamérica..., op. cit., p. 66, donde este
autor ha señalado como “en un ordenamiento caracterizado por la consideración
general de los recursos hidráulicos como bienes de dominio público, no es admisible, en
términos generales, la existencia de un mercado del agua, en sentido propio, porque se
trata de bienes excluidos del tráfico ordinario”.
276 A. EMBID IRUJO, “Evolución del Derecho…”, op. cit., p. 78.
277 Vid. M. CALVO, Escritos de…, op. cit. (versión en formato electrónico en Tirant
on Line, epígrafe 10: “La regulación del agua en el siglo XXI. El R.D. Legislativo 1/2001.
Nuevas fórmulas de protección ecológica del agua. Conclusión”).
278 Vid. al respecto A. EMBID IRUJO, (Dir.), Precios y mercados del agua, Ed.
Civitas, Madrid, 1996, y en especial la contribución a esta obra de A. MENÉNDEZ
REXACH, “Reflexiones sobre un mercado de derechos de aguas en el ordenamiento
jurídico español”, pp. 139 ss.; y, del mismo autor, “Consideraciones sobre los
mercados…”, op. cit., pp. 66 ss. -autor para quien el sistema de contratos de cesión
consagra “la «patrimonialización» del dominio público hidráulico, no, desde luego, en
términos generales, pero si desde la perspectiva de los concretos aprovechamientos-”;
vid. también S. MARTÍN RETORTILLO, Derecho de aguas…, op. cit., p. 522, nota 49,
quien cuestionó la conveniencia de asumir fórmulas de “desregularizar los
aprovechamientos” que permitieran su venta conforme a los criterios de mercado por

parte de quienes tienen derecho al agua. La postura de la doctrina no ha sido, sin
embargo unánime, y tampoco han faltado valoraciones positivas de esta novedad, tanto
desde el punto de vista jurídico como económico (vid. por ej., G. ARIÑO ORTIZ,
Principios de Derecho…, op. cit., p. 817, para quien “desde el punto de vista
constitucional, ninguna traba hay para la implantación de un mercado del agua, ya que
no vulnera el art. 132.1 CE que declara del dominio público inalienable, porque lo que
se pretende no es “privatizar” las aguas sino permitir la transmisión de derechos de
aprovechamiento sobre las mismas, manteniéndose -si se quiere-, como hasta ahora, la
naturaleza de éstas. No estamos, por tanto, refiriéndonos a la compraventa de un bien
de dominio público”; vid. asimismo C. VÁZQUEZ “La regulación de los contratos de
cesión de los derechos de usos de aguas”, en A. EMBID IRUJO (Dir.), La reforma de…,
op. cit., pp. 192 ss., quien también rechaza que haya atisbo alguno de privatización de
las aguas en el art. 61 bis introducido por la Ley 46/1999 en la LA).
279 Vid. L. BERNALDO DE QUIRÓS, “Un mercado para el agua”, Rev. Del Instituto
de Estudios Económicos, nº 4/2001, p. 283, quien pone de relieve cómo este tipo de
mecanismos se pueden prestar a la aparición de intermediarios dispuestos a sacar
beneficios ajenos al uso racional del agua, así como al acaparamiento de recursos
hídricos a manos de los más poderosos económicamente.
280 Los arts. 67 a 72 TRLA, en los que se regula en la actualidad el contrato de
cesión, y, por conexión, el art. 53.6 y la disposición adicional sexta TRLA, han sido
recurridos ante el Tribunal Constitucional por el consejo de Gobierno de la Diputación
General de Aragón (Recurso de inconstitucionalidad nº 54493/2001, BOE de
13.11.2001, p. 41370, pendiente de resolución).
281 De hecho han existido “mercados de derechos concesionales”, por ejemplo,
entre las compañías eléctricas, típica transmisión de derechos sin cambiar el tipo de
uso.
282 Vid. B. SETUÁIN MENDÍA, “Aspectos normativosde los mercados de aguas:
últimas aportaciones desde la reforma del reglamento del dominio público hidráulico”,
RAP 163, nº 349, 2004, p. 359 ss., quien sostiene que estos mecanismos eran
suficientes para proceder a reasignaciones de caudales, de manera que los que
estuvieran infra o en absoluto utilizados pudieran destinarse allí donde fueran más
precisos, negando la necesidad de instaurar en nuestro ordenamiento la figura de los
contratos de cesión de derechos al uso privativo del agua.
283 Conforme al art. 64 TRLA la Administración puede denegar la autorización de
modificación de forma motivada, mientras que con la nueva figura del contrato de
cesión la autorización administrativa sólo puede denegarse en los supuestos previstos
en el art. 68.3. Para un sucinto análisis de los cambios que implica el contrato de cesión
con respeto de la regulación anterior de la Ley de Aguas vid. A. MENÉNDEZ REXACH,
“Consideraciones sobre los mercados…”, op. cit., p. 78 ss.
284 En este punto justa es la crítica realizada B. SETUÁIN MENDÍA, “Aspectos
normativos…”, op. cit., p. 360, quien sugiere que las disposiciones de la LA diseñadas
para garantizar la eficacia en la gestión del agua (las que regulan la transmisión,
modificación, revisión o extinción de las concesiones) no han dado mejores resultados
más por inacción de la Administración a la hora de aplicarlas que por un fallo en su
estructura, lamentando que no se hayan aplicado hasta el límite de sus posibilidades
antes de incluir en la LA otras disposiciones, como las que regulan el contrato de
cesión, que, “en caso de análogo inejercicio, puede verse avocadas también al fracaso”.
Precisamente en relación con la figura de la transmisión de las concesiones, R. MARTÍN
MATEO ha señalado que se “admite con una amplitud que me parece no ha sido
suficientemente explotada”, vid. de este autor “El agua como mercancía”, RAP nº 152,
2000, p. 19.
285 A. MENÉNDEZ REXACH, “Consideraciones sobre los mercados...”, op. cit., pp.
68-70.
286 Nótese que, como se explica a continuación, hasta que no se adoptó el RD
606/2003 faltaba el desarrollo reglamentario indispensable para que los contratos de
cesión pudieran empezar a celebrarse, y que será necesario valorar la experiencia que
se acumule en los próximos años para hacer un balance definitivo del funcionamiento

de esta figura.
287 Límites que han sido criticados como excesivos por la doctrina que más
decididamente se ha decantado a favor de introducir mecanismos de mercado para
flexibilizar la gestión del agua y conseguir una asignación más eficaz de este recurso,
hasta el punto de que se ha pronosticado que conllevarían el fracaso del “mercado del
agua” en España; vid. en tal sentido M. SASTRE BECEIRO, crear un mercado al amparo
de la nueva Ley de Aguas”, Rev. del Instituto de Estudios Económicos nº 4, 2001, p.
294; y G. ARIÑO ORTIZ, Principios de Derecho…, op. cit., pp. 823-825.
288 Nótese sin embargo que estas aguas siguen siendo privadas, si bien
temporalmente, hasta que pase el plazo previsto en las DT 2ª y 3ª TRLA (vid. nota 112
infra), lo que plantea la cuestión de si esta disposición del RDPH es coherente con lo
establecido en los arts. 67 y ss del TRLA, que regulan el contrato de cesión de derechos
al “uso privativo de las aguas”, término utilizado para hacer referencia a un tipo de
aprovechamiento de aguas públicas.
289 Vid., en este sentido, A. MENÉNDEZ REXACH, “Consideraciones sobre los
mercados...”, op. cit., p. 71; y B. SETUÁIN MENDÍA, “Aspectos normativos...”, op. cit.,
pp. 362.
290 Este problema no se plantearía, sin embargo, en los casos en que la cesión se
realizase entre dos titulares conforme al art. 54.2 TRLA, puesto que se puede entender
que son usos del mismo rango.
291 Vid. en este sentido A. MENÉNDEZ REXACH, “Consideraciones sobre…”, op.
cit., p. 72; J.L. MOREU BALLONGA, “La oscura reducción…”, op. cit., p. 289; B.
SETUÁIN MENDÍA, “Aspectos normativos…”, op. cit., pp. 362-363. Téngase en cuenta,
no obstante, el comentario hecho en la nota 287 sobre los derechos temporales
inscritos en el Registro de Aguas.
292 Sobre las limitaciones a las que quedan sometidas las aguas privadas vid. lo
ya expuesto en el apartado IV infra.
293 M. CALVO, Escritos de…, op. cit. (versión en formato electrónico en Tirant on
Line: epígrafe 10, “La regulación del agua en el siglo XXI. El R.D. Legislativo 1/2001.
Nuevas fórmulas de protección ecológica del agua. Conclusión”).
294 A. MENÉNDEZ REXACH, “Consideraciones sobre…”, op. cit., pp. 66 y 73.
295 En particular, “La dotación objetivo que fije el PHC, los retornos que procedan,
las circunstancias hidrológicas extremas y el respeto a los caudales medioambientales
o, en su defecto, al buen uso del agua”.
296 Antes de la reforma introducida por la Ley 46/1999 en este sentido no van
existir, sin embargo, medios suficientes para acreditar cuáles han sido los caudales
efectivamente utilizado, en tanto que tales valores no han sido objeto de un registro
adecuado.
297 En los casos en que se trate de recurso hídricos pertenecientes a cuencas
intercomunitarias, esta tarea compete a las Confederaciones Hidrográficas; en los casos
en que se trate de aguas de las cuencas intracomunitarias su ejecución corresponderá a
la Administración hidráulica de la correspondiente Comunidad Autónoma (art. 68.5
TRLA).
298 Nótese que admitir el silencio positivo en estos casos supone una excepción a
la regla del silencio negativo impuesta por el art. 43.2 de la Ley 30/1992 para aquellos
casos en que la estimación de las solicitudes tenga como consecuencia la transferencia
“al solicitante o a terceros de facultades relativa al dominio público”.
299 Vid. A. EMBID IRUJO, “Evolución del Derecho…”, op. cit., p. 79; y también B.
SETUÁIN MENDÍA, “aspectos normativos de…”, op. cit., pp. 358 ss. En sentido contrario
vid. M. SASTRE BECEIRO, “Régimen jurídico…”, op. cit., p. 298, quien considera que e
plazo de uno o dos meses es tiempo suficiente para que la Administración hidráulica
supervise si dicha transferencia afecta negativamente a los recursos de la cuenca
cedente, a los derechos de terceros o a los caudales ambientales.
300 Nótese que al ser el plazo para la autorización de uso o construcción de
infraestructuras superior al de la autorización del contrato de cesión, y en aquellos
casos en que el uso de esas infraestructuras sea imprescindible para realizar la cesión,
la viabilidad y validez del contrato de cesión quedará condicionada a que

posteriormente el Organismo de cuenca otorgue la necesaria autorización del uso o
construcción de infraestructuras.
301 Vid. al respecto las previsiones sobre trasvases previstas en el Capítulo III de
la Ley 10/2001 del PHN, “Previsión y condiciones de las transferencias”, en las que no
se ha contemplado de modo general esta posibilidad.
302 El RD 606/2003 no ha añadido ningún supuesto adicional a los previstos en el
art. 71 TRLA (vid. el art. 354 RDPH).
303 BO. Illes Balears de 29.5.2003, nº 76/2003, p. 50.
304 Vid. las Sentencias del Tribunal Supremo (Sala 3ª, Sección 5ª) de 31 de
octubre de 2000, de 22 de enero de 2002, y de 13 octubre 2003.
305 Tal y como se ha puesto de relieve en un estudio promovido por la Agencia
Europa del Medio Ambiente, la introducción de contadores origina ahorros inmediatos
en el uso de agua entre un 10 y un 25% del consumo, AEMA, ¿Es sostenible el uso del
agua..., op. cit., p. 29.
306 Para impulsar la ejecución de esta disposición en un plazo razonable y hacer
efectivo el control sobre los usos privativos del agua, la Disposición adicional duodécima
de la Ley 10/2001 del PHN impuso a los Organismos de cuenca que determinaran, en el
plazo máximo de un año a partir de la entrada en vigor de la dicha Ley, los medios de
control efectivos de los caudales concesionales y de los vertidos al dominio público
hidráulico, estableciendo asimismo los procedimientos de comunicación e inspección de
dichos medios. Precisa, además, que los titulares de derechos concesionales quedan
obligados a instalar y mantener los correspondientes medios de medición e información
sobre los caudales utilizados y, en su caso, vertidos al dominio público, en el plazo
máximo de cuatro años a partir de la misma fecha, calificando como graves las
infracciones derivadas del incumplimiento de dicha disposición, y declarando la
reincidencia causa suficiente para la declaración de caducidad de la concesión.
307 MIMAM, Libro Blanco del Agua…, op. cit., p. 12.
308 El concepto “norma de calidad ambiental” lo encontramos en la actualidad
definido en el art. 245.5.a) RDPH en términos similares a los de la Directiva marco: “la
concentración de un determinado contaminante o grupo de contaminantes en el agua,
en los sedimentos o en la biota, que no debe superarse con el fin de proteger la salud
humana y el medio ambiente”.
309 Directivas citadas en el apartado III.2.A).
310 Conforme al art. 245.5.b) RDPH, por “valor límite de emisión” se entiende “la
cantidad o la concentración de un contaminante o grupo de contaminantes, cuyo valor
no debe superarse por el vertido. En ningún caso el cumplimiento de los valores límites
de emisión podrá alcanzarse mediante técnicas de dilución”.
311 BOE, nº 312, de 30.12.1995.
312 Sobre dicha Directiva vid. la nota 60 infra.
313 Plazos que culminan el 31 de diciembre del año 2005. El Real Decreto Ley
11/1995 fue posteriormente desarrollado por el Real Decreto 509/1996, de 15 de
marzo, y este ha sido modificado, a su vez, por el Real Decreto 2116/1998. A través de
la puesta en marcha y desarrollo del Plan Nacional de Saneamiento y Depuración de
1995 el Estado ha realizado un importante esfuerzo inversor -parcialmente financiado
con fondos de la Unión Europea- para alcanzar estos objetivos.
314 BOE Nº 61, de 11.3.1996, p. 9735.
315 Sobre dicha Directiva vid. la nota 59 infra.
316 Sobre dichos objetivos vid. el apartado III.2.B) infra.
317 Las condiciones técnicas definitorias de cada uno de los tipos o estados de las
aguas, así como los criterios para su clasificación, se determinarán reglamentariamente
y deberán seguir las directrices que vaya adoptando la Comunidad Europea en
desarrollo de la Directiva marco.
318 Vid. A. FANLO LORAS, “La protección de la calidad de las aguas en el
ordenamiento jurídico español: algunas consideraciones en relación con el régimen
jurídico de los vertidos”, en F. SOSA WAGNER (Coord.), El Derecho Administrativo en el
umbral del siglo XXI. Homenaje al Profesor Dr. D. Ramón Martín Mateo. Vol. III; Tirant
lo Blanch, Valencia, 2000, pp. 3520 ss.; M. SANCHEZ MORÓN, “Aspectos ambientales

de la modificación de la Ley de Aguas”, en A. EMBID IRUJO, La reforma…, op. cit., pp.
89 ss.
319 BOE nº 312, de 30.12.1986.
320 BOE nº 95, de 21.4.1995.
321 Este incumplimiento fue debido tanto a la inactividad del Estado como de las
Comunidades Autónomas: no se cumplió con la obligación de elaborar estos programas
de reducción y control de la contaminación causada por las sustancias peligrosas
comprendidas en dicho Anexo de la Directiva ni por parte del Estado, en el marco de
sus competencias sobre la planificación hidrológica de las cuencas intercomunitarias, ni
por parte de varias Comunidades Autónomas en el marco de las suyas (en relación con
los programas relativos a los vertidos de sustancias peligrosas desde tierra a mar, y
también de los vertidos en las cuencas intracomunitarias).
322 BOE nº 147, de 20.6.2000, p. 21558.
323 Sin embargo la adopción de éste Real Decreto sigue siendo insuficiente para
cumplir la obligación de establecer programas para las sustancias del Anexo II impuesto
por el art. 7 de la Directiva, entre otras razones porque el Real Decreto incluye sólo
algunas de las sustancias del Anexo II de la Directiva, y no todas, limitándose a
habilitar al Ministro de Medio Ambiente para ampliar el número de sustancias reguladas,
así como para modificar los objetivos de calidad. Además, esta medida no reúne los
requisitos formales que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia han de
tener los planes o programas adoptados en ejecución de las directivas comunitarias;
para un análisis detallado de estos problemas vid. C PLAZA MARTÍN, Derecho
Ambiental…, op. cit., apartado del Capítulo XI. De hecho, en el año 2001 la Comisión
Europea inició un segundo procedimiento de infracción contra España, con arreglo al
artículo 228 del Tratado CE por no considerarse que se había puesto fin al
incumplimiento ya declarado en el Asunto C-214/96, Comisión c. España.
324 Sobre el concepto, tipos y régimen jurídico de los vertidos vid., con carácter
general, I. SANZ RUBIALES., Los vertidos en aguas subterráneas. Su régimen jurídico,
Marcial Pons, Madrid, 1997; y L. CASADO CASADO, Los vertidos en aguas continentales
- Las Técnicas de intervención administrativa, Comares, Granada, 2004.
325 Vid. el art. 251 RDPH.
326 Sobre dicha Directiva vid. el apartado III.2.B) infra.
327 Vid. la DA 10ª del TRLA introducida por la DF 2.2 de la Ley 16/2002.
328 Sobre la autorización integrada y su relación con otras autorizaciones vid. F.B
LÓPEZ-JURADO y A. RUIZ DE APODACA, La autorización ambiental…, op. cit., pp. 283
ss; y J. BAUCELLS I LLADOS y J. VERNET I LLOBET (Coord.), La prevención y el
control…, op. cit.
329 Si bien las disposiciones regulando los denominados “caudales ecológicos” que
se acaban de citar fueron introducidas, en efecto, por la Ley 46/1999, pasando después
al TRLA, desde un principio existían en la Ley de Aguas de 1985 algunas disposiciones
relacionadas con este concepto, las cuales van a poner de manifiesto la obligación de
garantizar unos caudales mínimos en aras de la protección del medio ambiente: así, por
ej., se va a exigir que los Planes Hidrológicos de cuenca precisen, entre otras
cuestiones, la reserva de recursos “para la conservación o recuperación del medio
natural” (art. 40.d LA, ahora art. 42.d TRLA); asimismo, en el RDPH va a establecer
que, en la tramitación de los expedientes de concesión, la Administración hidráulica
deberá tener en cuenta “los caudales mínimos que respetar para usos comunes o por
motivos sanitarios o ecológicos” (art. 115.2.g). Sobre el concepto y regulación de los
caudales ecológicos vid. A. EMBID IRUJO, “Usos del agua e impacto ambiental:
Evaluación de impacto ambiental y caudal ecológico”, en A. EMBID IRUJO (Coord.), La
calidad de las aguas, Civitas, Madrid, 1994, pp. 149 ss.; D. LOPERENA ROTA, “Los
caudales ecológicos y la planificación hidrológica”; en A. EMBID IRUJO (Dir.),
Planificación hidrológica y política hidráulica, Civitas; Madrid, 1999, pp. 203 ss; y M.
CALVO, Escritos de…, op. cit. (versión en formato electrónico en Tirant on line: epígrafe
10, “La regulación del agua en el siglo XXI. El R.D. Legislativo 1/2001. Nuevas fórmulas
de protección ecológica del agua. Conclusión”).
330 Real Decreto legislativo por el que se transpuso al ordenamiento español la

Directiva 85/337/CEE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados
proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, y que ha sido modificado
posteriormente por el RD Ley 9/2000 (con el fin de adecuar el ordenamiento español a
la Directiva 97/11/CE que modificó a la Directiva 85/337/CEE), transformado después
en Ley 6/2001.
331 Sobre el procedimiento de evaluación de impacto ambiental, y su aplicación al
ámbito que nos ocupa vid. M. SANCHEZ MORÓN, “Aspectos ambientales…”, op. cit., pp.
97 ss.; y, en general, J. ROSA MORENO, “La evaluación de impacto ambiental en
España “, en A. EMBID IRUJO “El Derecho de Aguas en Iberoamérica…, op. cit., Tomo I,
pp. 259 ss.
332 Vid. MIMAM, Libro Blanco…, op. cit. p. 43.
333 Vid. los arts. 289 y siguientes del RDPH, y su Anexo IV, sobre el cálculo del
control de vertidos.
334 Vid. al respecto el art. 110 TRLA en relación con el 274 del RDPH.
335 Estas instalaciones o actividades serán las siguientes: minas, canteras,
extracción de áridos, fosas sépticas, cementerios, almacenamiento, transporte y
tratamiento de residuos sólidos o aguas residuales, depósito y distribución de
fertilizantes y plaguicidas, riego con aguas residuales y granjas, almacenamiento,
transporte y tratamiento de hidrocarburos líquidos o gaseosos, productos químicos,
farmacéuticos y radiactivos, industrias, alimentarias y mataderos, campings, y zonas de
baños.
336 Vid. al respecto MIMAM, Las aguas continentales en la Unión Europea, 2004,
pp. 163 y 209 ss.
337 MIMAM, Libro Blanco del Agua, op. cit., p. 7.
338 Procedimiento este que se detalla en el art. 171 del RDPH, sensiblemente
modificado por el RD 606/2003.
339 Vid. el art. 171 RDPH en donde se establecen los criterios para determinar
cuándo un acuífero está sobreexplotado o en riesgo de estarlo.
340 Sobre la sobreexplotación de los acuíferos en general vid. E. ALCAIN
MARTÍNEZ, “La prevención y la gestión de los acuíferos sobreexplotados tras la reforma
de la Ley de Aguas”, en A. EMBID IRUJO, La reforma de la Ley…, op. cit., pp. 291 ss.
341 El RD 606/2003 que modificó por última vez el RDPH no fue aprovechado para
reformar o complementar los viejos artículos del Reglamento sobre la reutilización
(arts. 272 y 273) pese a la premura del complemento normativo necesario.
342 Vid. el art. 95 TRLA en relación con el art. 242 ter RDPH, añadido por el RD
606/2003.
343 Vid. los arts. 242 a 242 bis, tal y como fueron modificados por el RD
606/2003.
344 Conforme al art. 384 Cc, se entenderá como tal al propietario del predio y a
los titulares de derechos reales sobre el mismo.
345 Art. 242.1 RDPH.
346 Sobre los trabajos llevados a cabo hasta ahora, y los planificados en los
próximos años para deslindar el dominio público hidráulico, vid. “La delimitación del
dominio público hidráulico. Proyecto Linde”, publicado en la revista “Boletín de
Informaciones y Estudios”, Nueva Serie, de la D. G. de OO.HH. y Calidad de las Aguas,
MMA, nº 55, año 2000, pp. 33 ss.
347 Sobre la relación entre el Registro de Aguas y el Registro de la Propiedad, vid.
S. DEL SAZ, Aguas subterráneas…, op. cit., pp. 301 ss.
348 Vid. al respecto la STC 102/1995.
349 Este ha sido el caso, por ejemplo, de algunas Zonas de Especial Protección
para las Aves designadas por las Comunidades Autónomas en ejecución de la Directiva
79/409/CEE relativa a las aves silvestres, cuya designación y debida ubicación
territorial ha carecido en algunos casos de publicidad oficial alguna. Vid. al respecto R.
ALONSO GARCÍA, B. LOZANO, C. PLAZA, “El medio ambiente ante el Tribunal
Constitucional: problemas de competencia y ultraeficacia protectora”, RAP nº 148,
1999, pp. 125 ss.
350 Tipificación que se concretan en los arts. 315 y siguientes en el RDPH.

351 Vid. al respecto B. LOZANO CUTANDA, Derecho Ambiental Administrativo, 5ª
ed., Dykinson, Madrid, 2004, pp. 495 ss.
352 S. MARTÍN RETORTILLO, “Acotaciones sobre el nuevo Derecho de aguas”, RAP
101, 1999, p. 8.
353 La Ley de Aguas de 1866-1879 había incluido ya en su texto diversas
referencias a las obras hidráulicas, al tiempo que la ordenación de las obras hidráulicas
se va a contemplar, con carácter general, en la Ley de Obras Públicas de 1877, en la
que ciertas obras hidráulicas se regulan como obras públicas del Estado. Pero la
construcción de obras hidráulicas va a recibir un impulso decisivo en el marco de la
corriente regeneracionista que a finales del s. XIX comienza a reclamar la decidida
intervención del Estado en este ámbito, y que desencadena la adopción de nuevas
normas y planes para el fomento de las obras hidráulicas (entre las que Ley Gasset
constituye, sin duda, el hito más importante). Para un exhaustivo análisis de estos
antecedentes históricos vid., en general, S. MARTÍN RETORTILLO, Aguas públicas y
obras hidráulicas…, op. cit.
354 Sobre los distintos modelos de política hidráulica, vid., A. MOLINA GIMÉNEZ,
“Nuevas tendencias en la ordenación de los recursos hidráulicos”, en A. EMBID IRUJO
(Dir.), El Derecho de aguas en Iberamérica y España: cambio y modernización en el
inicio del tercer milenio, Tomo I, Civitas, Madrid, 2001, pp. 297 ss.
355 Vid. al respecto, A. EMBID IRUJO, “Público y privado en la construcción,
explotación, y mantenimiento de obras hidráulicas”, en A. EMBID IRUJO (Dir.), Gestión
del agua y medio ambiente, Civitas, 1997, pp. 79 ss.; del mismo autor, “La sociedades
estatales para la construcción, explotación, adquisición y… de obras hidráulicas. Nuevas
reflexiones”, en VVAA, Estudios de Derecho Público Económico…, op. cit., pp. 285 ss.; y
E. MALARET, “Las Sociedades para la construcción de obras hidráulicas”, en A. EMBID
IRUJO (Dir.), El nuevo Derecho de aguas: las obras hidráulicas y su financiación,
Civitas, Madrid, 1998, pp. 97 ss.
356 Entre 1997 y 2002 se crearon, con autorización del Consejo de Ministros, trece
Sociedades Estatales de Aguas, que actúan en el ámbito de las distintas cuencas
hidrográficas intercomunitarias, de la cuales la primera que se puso en marcha fue
Aguas de la Cuenca del Ebro, S.A. (ACESA), con un capital de 42.829 Mpta, y una
inversión prevista de 133.357 Mpta.
357 Nótese que estas sociedades no ejecutan por si mismas las obras, sino que las
llevan a acabo contratando con terceros su realización.
358 El art. 127 del TRLA exceptúa así lo dispuesto en el art. 84.3 de la LRBRL.
359 Vid. al respecto la nueva redacción dada por la Ley 13/2003 al art. 7.2 de la
Ley de Contratos, en el que se dispone que el contrato de concesión se regirá con
carácter preferente por las disposiciones contenidas en el Título V del Libro II de la Ley
de Contratos, sus disposiciones de desarrollo y por la legislación sectorial específica en
cuanto no se oponga a dicho Título, “sin perjuicio de lo establecido en los artículos 125,
133 a 135 de la Ley de Aguas”; así como la Disposición adicional undécima de la Ley
13/2003, en la que se van a reformar varios preceptos del TRLA sobre el contrato de
concesión para la construcción, conservación y explotación de obras hidráulicas.
360 Vid. el art. 133 TRLA en relación con los arts. 220 a 225 de la Ley de
Contratos.
361 Postura defendida por S. MARTÍN RETORTILLO, Aguas públicas y obras…, op.
cit., y que también han suscrito otros autores como R. PARADA VÁZQUEZ, Derecho
Administrativo…, op. cit., p. 153. Téngase en cuenta, además, lo dispuesto en el agua,
según el cual al extinguirse tal derecho “revertiran en la Administración competente
gratuitamente y libres de cargas cuantas obras hubieran sido construidas en el dominio
público hidráulico”; así como lo dispuesto en el art. 261 de la Ley de Contratos de las
Administraciones públicas en relación con el contrato de concesión de obras públicas,
según el cual “Extinguida la concesión revertirá en la Administración pública la obra
concedida”. Disposiciones que vienen a confirmar tal postural.

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DERECHO DE LOS BIENES PÚBLICOS.

Editorial Tirant Lo Blanch, Valencia, 2005

EPIGRAFE 4 - EL DOMINIO PÚBLICO HIDRÁULICO

Indice del libro

II. Breve apunte histórico sobre el Derecho de Aguas en España

III. El marco jurídico del nuevo Derecho de Aguas en España y su

IV. Elementos que conforman el dominio público hidráulico. La

C. PLAZA MARTÍN, Prof. Titular de Derecho Administrativo 1

V. La Administración pública del agua.

VI. La Planificación Hidrológica.

1. Funciones y objetivos de la planificación hidrológica; cuestiones

VII. Usos y Aprovechamientos del dominio público hidráulico.

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VIII. La protección del dominio público hidráulico y, EN

IX. Las obras públicas hidráulicas.

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“Sin agua no hay vida posible. Es un bien preciado, indispensable a toda

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“Es, sin embargo el agua de índole tan especial, y se diferencia de tal

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Todos estos textos legales, señeros en el desarrollo del moderno Derecho

II. BREVE APUNTE HISTÓRICO SOBRE EL DERECHO DE AGUAS EN

Según el Preámbulo de la Ley de Aguas 1866 -de cuya mano podemos

Tras la caída del Imperio romano, la regulación de las aguas en Castilla

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Este régimen sufría importantes modulaciones con la constitución o

En la Corona de Aragón, y en particular en el Reino de Valencia, la

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Tras la Revolución “Gloriosa” de 1868, la implantación de la recién

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Apenas una década después de la aprobación de la Ley de Aguas de

En vigor durante más de un siglo y cuarto, la Ley de Aguas de 1866-

III. EL MARCO JURÍDICO DEL NUEVO DERECHO DE AGUAS EN

En la legislación de aguas del siglo XIX, y hasta bien avanzado el siglo

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Desde finales de los años 60, la creciente preocupación social por la

En este contexto cabe destacar la Carta Europea del Agua, adoptada en

Al marco constitucional y comunitario en el que se ha de encuadrar

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Comenzando por el nuevo marco creado por la Constitución de 1978,

(ii) En segundo lugar, de la mano del art. 132 de la Constitución de 1978

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(iii) Por último, y por lo que respecta a la distribución de competencias

El criterio geográfico de que las aguas “discurran por más de una

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A esta descripción elemental sobre la distribución de competencias en

2. El Derecho comunitario y la calidad de las aguas.

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Desde que la Comunidad inició su acción en defensa del medio ambiente,

En la década de los 70 y principios de los 80 los Estados miembros,

B) El nuevo enfoque de la política ambiental comunitaria y la

A partir de mediados de los años 90 se va a producir un importante giro

Comenzando con la lucha global contra la contaminación, la adopción de

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En cuanto a la regulación de las aguas, y siguiendo las indicaciones

1º) El objetivo de la Directiva 2000/60/CE es, según su art. 1, establecer

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2º) Con el fin de abordar el problema de la contaminación, la Directiva

3º) En la consecución de tales objetivos la Directiva otorga a la

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4º) Por otra parte, y en aplicación de uno de los principios