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Historia General de las Relaciones Exteriores de la República Argentin... http://www.argentina-rree.com/15/15-066.

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Por Leonor Machinandiarena de Devoto y Sebastián Masana[*]

Introducción

Durante el gobierno de Alfonsín las relaciones con Europa habían sido concebidas con el propósito de
ampliar los puntos de apoyo en Occidente y contrarrestar la influencia de los Estados Unidos.
Inicialmente, el hecho de haber recuperado la democracia pareció ser suficiente para recomponer las
relaciones políticas y conseguir respaldo económico de los países europeos. Sin embargo, el
proclamado apoyo europeo a la democracia argentina no se concretó en apoyo económico,
expresando claramente al gobierno argentino que el mismo sería consecuencia de la estabilidad
económica y la firma de un acuerdo con las instituciones multilaterales de crédito y los bancos
acreedores. La certeza de esta situación llevó al gobierno radical al diseño de nuevas políticas que
permitieran acceder al capital europeo, lo cual fructificó en la firma de acuerdos con Italia y
España.(1) No obstante el reconocimiento de condicionamientos externos que imponían la
recomposición de las relaciones con los Estados Unidos, el gobierno de Alfonsín decidió mantener un
moderado no alineamiento.(2)

De esta manera, el gobierno radical continuó con la exportación de granos argentinos a la Unión
Soviética, aunque presionado para que se aumentara la importación de productos soviéticos si se
pretendía mantener el nivel de ventas. A fin de ejercer una fuerte presión sobre el gobierno del Reino
Unido por la cuestión de las islas Malvinas, Alfonsín otorgó en 1986 a la Unión Soviética permiso de
pesca en aguas próximas a dichas islas, lo cual derivó en el establecimiento de una zona de exclusión
alrededor de las mismas. La visita del canciller soviético a Buenos Aires demostró apoyo a las
posiciones argentinas respecto de Malvinas, el desarme y la integración regional, pero pocas
coincidencias en el aspecto económico. En el Movimiento de los No Alineados el gobierno de
Alfonsín apuntó a establecer relaciones más cercanas con la India y Yugoslavia a fin de obtener
respaldo en su enfrentamiento con el Reino Unido y promover la paz y el desarme. Pero el equilibrio
necesario para mantener esta complicada política exterior que buscaba concertar elementos de no
alineamiento e integración regional con la adhesión a Occidente y el establecimiento de vínculos
estrechos con los Estados Unidos comenzó a caerse junto con el deterioro de la situación económica
argentina.(3)

La incapacidad del gobierno para encauzar la grave crisis económica provocó que Alfonsín decidiera
entregar anticipadamente el cargo al presidente electo Carlos Saúl Menem el 9 de julio de 1989.
Menem señaló que en materia de política exterior su gobierno sostendría una visión pragmática y
prooccidental y dejaría de lado los rasgos nacionalistas, populistas y autárquicos de la Tercera
Posición peronista. Las prioridades serían establecer relaciones cooperativas con los Estados Unidos,

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restablecer vínculos con Gran Bretaña y liberar de obstáculos las relaciones con la Comunidad
Europea, mantener la política de integración con los países vecinos y, en el ámbito de las políticas
nuclear, militar y comercial, realizar los cambios necesarios para evitar escollos en las relaciones con
los países desarrollados.(4)

En el momento de acceder Menem a la presidencia estaba llegando a su fin el conflicto Este-Oeste,


del cual los Estados Unidos emergerían como la única superpotencia, situación que evidentemente
obligaría a un replanteo de la política exterior por parte de todos los países. No obstante, la implosión
de la Unión Soviética en diciembre de 1991 fue una sorpresa para todos y se produjo cuando el
gobierno de Menem ya había tomado muchas de sus decisiones más importantes. Por lo tanto, el
cambio efectuado en la política exterior al asumir Menem parece haber sido guiado por una posición
ideológica y una valoración del escenario mundial y de la inserción de la Argentina en el mismo
sustancialmente distinta a la del gobierno radical. Así, el no alineamiento fue reemplazado por un
acercamiento a los países líderes de Occidente, con los que se consideraba que la Argentina tenía
fuertes lazos histórico-culturales y que constituían el ámbito adecuado donde el país debía insertarse.

El canciller Guido Di Tella –quien sucedió a Domingo F. Cavallo el 28 de enero de 1991, al hacerse
cargo éste del ministerio de Economía- reconoció que, si bien el cambio se había iniciado en 1983 con
la restauración de la democracia, la tarea estaba inconclusa. En un seminario que tuvo lugar en marzo
de 1992, Di Tella describió el cambio operado bajo su gestión con estas palabras:

Pero también creo que había una tarea inconclusa. Estaban dadas todas las potencialidades,
pero el cambio tenía que seguir y tenía que profundizarse y concretarse en este cambio de
ubicación que yo lo llamo una suerte de cambio de alianzas. No es una alianza formal, es una
alianza informal, es la alianza del Occidente, un Occidente que incluye también a Asia, un
Occidente peculiar. Ustedes saben de qué estoy hablando; la descripción, quizás los bordes de
ese conjunto pueden ser un poco ambiguos, pero creo que se entiende cuál es el corpus central
de ese grupo de países. Esto implica una posición, abandonar el aislacionismo que ya se venía
abandonando y adoptar una política, que se la puede llamar internacionalista, pero tampoco es
una buena palabra.(5)

El vicecanciller Andrés Cisneros también explicó en 1996 el carácter de la relación adoptada con los
Estados Unidos:

El mantenimiento de un sistema económico cerrado a los cambios globales y el mantenimiento


de objetivos de prestigio como la producción de armamento sofisticado y la persecución de
tecnología de avanzada que el país no era capaz de producir en una escala que pudiera
permitir una exportación rentable fue un enfoque acompañado por una fuerte confrontación
con los Estados Unidos. Por ejemplo, en 1989, de 158 países que votaban en la ONU, sólo
Cuba, Yemen y Sudán eran más opuestos a los Estados Unidos que la Argentina, que estaba en
pie de igualdad con Vietnam. Países como Irak y Libia procedían más de acuerdo con los
Estados Unidos que la Argentina. La administración de Menem cambió la situación y el voto
de la Argentina muestra una coincidencia con los Estados Unidos de un 30 a 40%, una
proporción comparable con la de España o Italia. Esta posición ha sido llamada “alineamiento
automático” con los Estados Unidos. En realidad, si hubo un alineamiento automático de la
Argentina hacia los Estados Unidos fue uno de “desalineamiento” que llevó a la Argentina a
tomar “automáticamente” la posición opuesta a la de los Estados Unidos.(6)

El cambio de política estuvo sin duda inspirado en los trabajos y la prédica de Carlos Escudé, quien
había criticado el exceso de confrontaciones de la política exterior de Alfonsín, y proveyó de un
sustento teórico a la política exterior de Menem.(7) La política aplicada por el gobierno de Menem
incluyó el alineamiento con los Estados Unidos, reconociendo su liderazgo en el hemisferio
occidental. Esto quedó demostrado por la participación simbólica de la Argentina en la Guerra del
Golfo, el apoyo a la posición norteamericana respecto de los derechos humanos en Cuba, el retiro de
la Argentina del Movimiento de Países No Alineados y el cambio del voto argentino en la Asamblea
General de la Organización de las Naciones Unidas (ONU). El apoyo a los Estados Unidos no excluía

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sostener divergencias cuando el interés material argentino estuviera en juego. Como contrapartida al
pragmatismo, se estableció el principio de la defensa de la democracia y los derechos humanos en el
hemisferio occidental. En el ámbito de los países vecinos, se profundizó la política de integración con
Brasil iniciada por el gobierno de Alfonsín, y se buscó una solución definitiva a los problemas de
demarcación de la frontera con Chile.(8)

Esta política mereció críticas académicas, basadas en la percepción de que, finalizada la guerra fría, el
orden mundial evolucionaba hacia un esquema multipolar más interdependiente, con la consecuente
declinación hegemónica de los Estados Unidos. En un caso se señalaba: a) que bajo el imperativo de
un “pragmatismo moral” se ocultaba un fuerte contenido ideológico; b) la supuesta vulnerabilidad de
un diagnóstico internacional que percibía el mundo de la posguerra fría como la resultante de un
orden unipolar y a los Estados Unidos como el centro económico regional; c) un protagonismo
exterior exagerado y desvinculado de los recursos de poder, y d) la antigua mala inclinación a la
búsqueda de liderazgo regional.(9)

En otro caso, desde una perspectiva ética, se cuestionaba el materialismo que ocupaba el primer
plano de la política exterior, cuando ese lugar debían ocuparlo las cuestiones relativas a la autonomía,
la autodeterminación nacional y la soberanía. Tomar en cuenta sólo aspectos materiales era juzgado
como una conducta suicida. El fomento del comercio y la atracción de inversiones no debían
comprometer otros valores de mayor importancia tanto en el orden interno como en el internacional.
El gobierno debía neutralizar la marginación provocada por el capitalismo central, no debía confundir
el interés nacional con los negocios empresarios, y debía recordar que el destino de la Argentina
estaba ligado a la suerte que correspondiera al Sur. Se censuraba asimismo la política del
“alineamiento automático” dado que no se adecuaba a la supuesta evolución hacia un mundo
multipolar y no parecía redundar en buenos resultados para el país, por las incoherencias de la política
norteamericana, y porque significaba negarnos a ejecutar una política exterior propia que fuera
“inteligente, digna y pragmática”, realista e idealista a la vez.(10)

La discusión académica revelaba dos lecturas del orden mundial que se estaba instaurando en la
posguerra fría. Entre los asesores de Menem privaba la percepción de un mundo unipolar, en el cual
la extraordinaria capacidad militar, económica y cultural de los Estados Unidos generaba la existencia
de una pax americana. En virtud de dicha lectura, la política exterior más conveniente para la
Argentina era llevar al mejor nivel posible las relaciones con los Estados Unidos. Por el contrario, sus
críticos adscribían a la visión de que el mundo evolucionaba hacia el multipolarismo, por lo cual era
probable que Europa lograra consolidar sus instituciones supranacionales e incorporar a los países de
la zona oriental, de manera tal que se constituyera en un polo de poder que contrapesara la
hegemonía norteamericana. Por ello, la insistencia en que no se debían descuidar las relaciones con
los países europeos.

Los cuestionamientos sostenían que debía concederse gran significación a la relación con Europa, en
virtud de que dicha región se perfilaba como el más avanzado y dinámico de los tres bloques
económicos en gestación, y las exportaciones argentinas hacia la región duplicaban las enviadas a los
Estados Unidos.(11) Al responder las críticas a la importancia asignada a la relación con los Estados
Unidos, Escudé aclaró que el condicionado alineamiento político de la Argentina con los Estados
Unidos no excluía la cooperación con Europa, y que se adjudicaba a ambas relaciones el mismo nivel
de importancia.(12) En ocasión del seminario ya mencionado, el canciller Di Tella dijo al respecto:

[...] Ahora están empezando a decir en la opinión pública que nosotros por fin estamos
llevando el apunte a Europa. Nosotros nos concentramos en los primeros dos años en
recomponer las relaciones con los Estados Unidos, pero no dejamos de lado la relación con
Europa. Lo que pasa es que la relación con Europa no es noticia periodística porque es lo
natural, lo obvio, lo que hemos hecho siempre. Ahora queremos hacerlo, inclusive de manera
notoria, y este año hemos comenzado expresamente con visitas a la Comunidad Europea,
empezando con Francia. Después continuará con España, Italia y va a terminar el año que
viene con Gran Bretaña, cerrando simbólicamente un ciclo, no de restablecimiento, sino de

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refortalecimiento de la relación con Europa”.(13)

Al diseño de política exterior del gobierno de Menem se agregaron dos decisiones fundamentales: el
anuncio de la disposición a ratificar el Tratado de Tlatelolco, completada luego con la firma del
Tratado de No Proliferación Nuclear, y la desactivación del proyecto misilístico Cóndor II. Con ello
se buscó generar la imagen de un país confiable, que abandonaba confrontaciones del pasado y
creaba un ámbito propicio para atraer inversiones.

Según Roberto Russell, fueron cuatro los ejes ordenadores de la política exterior de Menem: a) el
abandono de las posiciones de confrontación política con los países desarrollados; b) reservar la
disputa para los temas relacionados con los intereses económicos; c) resignar la pretensión de ejercer
protagonismo a nivel internacional; y d) el respaldo a la ONU como garantía de la paz y la seguridad
internacionales. En consecuencia, el ámbito al cual iba dirigida la política exterior argentina quedaba
reducido, constituido especialmente por los Estados Unidos, los países vecinos, Europa Occidental, y
eventualmente Japón y los países del Sudeste Asiático.(14)

En el contexto de su objetivo de establecer relaciones amistosas con los principales países de


Occidente y ganar la confianza de los Estados Unidos, el gobierno de Menem inauguró sus relaciones
con la Comunidad Europea con una medida que significaba un cambio rotundo respecto de la
posición sostenida por el gobierno anterior. El primer canciller de Menem, Domingo F. Cavallo,
impulsó la apertura de negociaciones con el Reino Unido, soslayando la insistencia del gobierno de
Alfonsín en incluir el tema de la soberanía y su negativa a declarar el cese formal de hostilidades. Las
reuniones bilaterales comenzaron en agosto de 1989 y en febrero de 1990 fueron restablecidas las
relaciones diplomáticas entre los dos países. Además de superar la impasse a nivel bilateral en la
cuestión, que había provocado dificultades comerciales y una situación adversa a la Argentina en el
Atlántico sur, el gobierno argentino buscaba con la normalización de las relaciones evitar la oposición
del Reino Unido a la firma de un acuerdo de la Argentina con la Comunidad Europea.(15)

Los resultados de la estrategia se vieron de inmediato. El 2 de abril de 1990, Cavallo firmó un


Acuerdo Marco de Cooperación Comercial y Económica con el presidente del Consejo de Ministros
de la Comunidad Europea en que ésta ofrecía su cooperación en la modernización de diversos
sectores económicos argentinos, y prometía su ayuda para programas conjuntos de desarrollo
científico-tecnológico y creación de empresas mixtas. Las partes se concedían el trato de nación más
favorecida y se creaba una comisión mixta. A propuesta de la Argentina, se incluyó una cláusula que
colocaba el sistema democrático y el respeto a los derechos como fundamento del acuerdo.(16) Más
allá de las falencias que algunos señalaron, el acuerdo constituía un avance importante en la
recomposición de la imagen de la Argentina y el instrumento para acceder a la Comunidad
Económica Europea.(17)

A comienzos de 1991 la persistencia de algunos problemas económicos llevó a Menem a realizar una
reorganización ministerial: Erman González pasó a hacerse cargo del ministerio de Defensa, Cavallo
del de Economía, y Di Tella, hasta entonces embajador en los Estados Unidos, asumió el de
Relaciones Exteriores, cargo que mantendría hasta el final de la segunda presidencia de Menem. No
obstante, el enroque demostraba la determinación de Menem de continuar la aplicación de las
políticas de mercado y el acercamiento con Occidente, postulados con los que Di Tella coincidía por
completo. En marzo, Cavallo puso en práctica el plan de Convertibilidad, un programa económico de
corte neoliberal que contribuiría a la inserción internacional prooccidental buscada por el gobierno.

Por otra parte, los cambios que se operaban en el mundo en esa época respaldaban la decisión de
Menem respecto de la dirección de su política económica y exterior. El fracaso de los gobiernos
populistas y del modelo de sustitución de importaciones en América Latina, las reformas que se
llevaban a cabo al interior de la Unión Soviética, la caída del muro de Berlín, la instauración de una
economía de mercado en China, por nombrar los más importantes, parecían demostrar que la
conjunción de democracia y economía liberal y la inserción en el capitalismo mundial eran la vía
correcta para lograr la estabilidad y el crecimiento de la Argentina. En ese escenario, la persistencia
en una estrategia de no alineación fue evaluada como perjudicial. Así, Di Tella anunció en abril de

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1991 el retiro del Movimiento de Países No Alineados (NOAL) y en septiembre lo comunicó


formalmente, sosteniendo que la decisión se había tomado como consecuencia del rechazo en la
reunión de Ghana de una propuesta argentina en defensa de la libertad de prensa, la vigencia de los
derechos humanos y el gobierno democrático. La medida se basaba además en que el NOAL no tenía
ya razón de ser y sus funciones podían ser desempeñadas por la ONU y el Consejo de Seguridad. El
colapso de la Unión Soviética en diciembre de 1991 y su resultado –la emergencia de los Estados
Unidos como única superpotencia- confirmaron al gobierno argentino la conveniencia de la estrategia
elegida.(18)

NOTAS
(*) Investigadores asociados al Centro de Estudios Internacionales y de Educación para la Globalización (CEIEG).
Consultores del Proyecto de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), Proyecto Argentina. Machinandiarena de
Devoto es Doctora en Historia de la UBA. Masana es Master en Relaciones Internacionales de FLACSO.

1. Roberto Russell, “Los ejes estructurantes de la política exterior argentina: Apuntes para un debate”, Buenos Aires,
FLACSO, 1994, pp. 7-8.

2. Aldo C. Vacs, “Vuelta a los orígenes: democracia liberal, liberalismo económico y la redefinición de la política
exterior argentina”, en Carlos H. Acuña (comp.), La nueva matriz política argentina, Buenos Aires, Nueva Visión,
1995, p. 301.

3. Ibid., pp. 304-306.

4. Ibid., p. 310.

5. “Palabras de cierre del canciller Guido Di Tella”, en Roberto Russell (ed.), La política exterior argentina en el
nuevo orden mundial, Buenos Aires, FLACSO/GEL, 1992, pp. 263-264.

6. Discurso del vicecanciller Andrés Cisneros, Londres, febrero de 1996, copia en Archivo Cisneros.

7. En Carlos Escudé, La Argentina versus las grandes potencias: el precio del desafío. Buenos Aires, Ed. de
Belgrano, 1986, el autor hace un alegato en favor de un alineamiento basado no en razones ideológicas sino
pragmáticas, en función del pasado histórico. La primera crítica de Escudé a la política exterior de Alfonsín fue
realizada en un seminario en la Universidad de Mainz en 1986, y luego publicada en C. Escudé, Patología del
nacionalismo: el caso argentino, Buenos Aires, Tesis, 1987, y en E. Garzón Valdez, M. Mols y A. Spitta (comps.),
La nueva democracia argentina, Buenos Aires, Sudamericana, 1988, bajo el título “Política exterior argentina: una
sobredosis crónica de confrontaciones”. En dicho texto, y en un ensayo posterior titulado “De la irrelevancia de
Reagan y Alfonsín: hacia el desarrollo de un realismo periférico”, publicado en R. Bouzas y R. Russell (comps.),
Estados Unidos y la transición argentina, Buenos Aires, Legasa, 1989, se fueron delineando los principios de
política exterior que Escudé denominara “realismo periférico”. La formulación acabada de los mismos dio origen a
dos nuevos libros: C. Escudé, Realismo periférico, Buenos Aires, Planeta, 1992, y C. Escudé, El realismo de los
Estados débiles, Buenos Aires, GEL, 1995.

8. Carlos Escudé, “Cultura política y política exterior: el salto cualitativo de la política exterior argentina inaugurada
en 1989”, en Russell (ed.), La política exterior argentina..., op. cit., pp. 185-189.

9. Carlos Pérez Llana, “La nueva agenda internacional y la política exterior argentina”, en Russell (ed.), La política
exterior argentina, op. cit., pp. 93-94.

10. Atilio Borón, “Las transformaciones del sistema internacional y las alternativas de la política exterior argentina”,
en Russell (ed.), La política exterior argentina, op.cit., pp. 119-124.

11. Ibid., pp. 144-145.

12. Escudé, “Cultura política y política exterior...”, op. cit., pp. 189-190.

13. “Palabras de cierre del canciller Guido Di Tella”, op. cit., p. 265.

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14. Russell, “Los ejes estructurantes...”, op. cit., pp. 9-12.

15. Véase Roberto Russell, “Las relaciones de Argentina con Europa Occidental”, Documento de trabajo Nº 29,
Madrid, IRELA, 1991, pp. 29-40.

16. Ibid., pp. 41-42; “Acuerdo con la Comunidad Europea”, La Nación, 23 de abril de 1990.

17. Pedro Romero, “Argentina ante el año de Europa”, en CERIR, La política exterior del gobierno de Menem,
Rosario, CERIR, 1994, pp. 174-175.

18. Vacs, op. cit., pp. 317-320.

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