Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...

Kanun Jurnal Ilmu Hukum

Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013), pp. 1-26.

TATA CARA PENYUSUNAN RENCANA PEMBANGUNAN DAERAH

KABUPATEN/KOTA DI ACEH

THE PROCEDURE OF DISTRICTS AND MUNICIPALITIES DEVELOPMENT PLANNING

IN ACEH

Oleh: Eddy Purnama *)

ABSTRACT
In accordance to the Law Number 25, 2004 on National Development Planning System,
regional development is one of the subsystems of such National System. Therefore,
regional development must be able to accommodate two important needs, namely
superior government and local community needs. In order to get legal certainty in
fulfilling the important needs, it is significant to know a juridical basis that can be used
as legal protection in deciding regional development planning system, which is
conducive to demand aspiration of community and certain laws. It is found that the
basis of regional/municipal developments in Aceh province is in accordance to the Law
Number 11, 2006 on Aceh Government in relation to the Law Number 25, 2004 on
National Development Planning System which has given autority to regional/municipal
governments in order to design their regional development planning system by Qanun.
Considering the needs, regional or municipal government must follow the rules that
stated in the Minister of Internal Affairs’s Regulation Number 54, 2010 on
Implementation of the Government Regulation Number 8, 2008 on Staging, Compiling
System, Controlling, and Evaluation of Regional Development Planning
Implementation.

Keywords: Development Planning, Aceh.

PENDAHULUAN

Pembangunan daerah merupakan bahagian penting dari pencapaian tujuan p embangunan

nasional. Ketentuan Pasal 1 angka 3 UU Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan

Pembangunan Nasional, disebutkan bahwa “Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional

adalah satu kesatuan tata cara perencanaan pembangunan untuk menghasilkan

rencana-rencana pembangunan dalam jangka panjang, jangka menengah, dan tahunan yang

dilaksanakan oleh unsur penyelenggara negara dan masyarakat di tingkat Pusat dan Daerah“.

Dengan demikian pembangunan daerah harus direncanakan secara tepat, sesuai dengan

kebutuhan pembangunan yang selalu berubah secara dinamis. Mengingat pembangunan daerah

harus mampu mengakomodir dua aspirasi sekaligus, yakni aspirasi pemerintah atasan dan aspirasi

*)
DR. Eddy Purnama, SH.,M.Hum adalah Dosen Fakultas Hukum Universitas Syiah Kuala.

ISSN: 0854-5499
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

masyarakat tempatan. Persoalannya sekarang di setiap kabupaten/kota bagaimana menyelaraskan

antara kebijakan dari atas (Pemerintah, baik pusat maupun provinsi) dengan kebutuhan masyarakat

di daerahnya masing-masing.

Oleh sebab itu dalam melakukan pembangunan, setiap Pemerintah Daerah memerlukan

perencanaan yang akurat dan diharapkan dapat melakukan evaluasi terhadap pembangunan yang

dilakukannya. Seiring dengan semakin pesatnya pembangunan di segala bidang kehidupan, 1 maka

terjadi peningkatan permintaan data dan indikator-indikator yang menghendaki ketersediaan data

sampai tingkat kabupaten/kota. Data dan indikator-indikator pembangunan yang diperlukan adalah

yang sesuai dengan perencanaan yang telah ditetapkan.

Di samping tuntutan seperti tersebut di atas, masalah lain yang dihadapi dalam proses

pembangunan daerah adalah masih rendahnya kepedulian instansi sektoral di tingkat pusat terhadap

upaya pendekatan prinsip desentralisasi pembangunan dan upaya pembangunan sektoral yang

berorientasi pada optimalisasi peran serta dan partisipasi masyarakat daerah dalam proses

pembangunan dimaksud.2

Selain itu dengan dilaksanakannya Pemilukada secara langsung telah terjadi pergeseran

sistem perencanaan pembangunan daerah. Bila pada periode sebelumnya, “landas-pijak” dalam

menyusun perencanaan pembangunan adalah Pola Dasar Pembangunan Daerah”, maka dengan

diterapkannya sistem Pemilukada demikian, konsep perencanaan pembangunan daerah tidak lagi

merujuk pada Pola Dasar Pembangunan Daerah, tetapi diturunkan dari Visi/Misi Kepala dan Wakil

Kepala Daerah terpilih dalam Pemilukada. 3 Perubahan paradigma perencanaan pembangunan

daerah yang demikian juga mengundang masalah tersendiri terhadap kesiapan aparatur

pemerintahan di daerah yang bersangkutan.

1
Mohd. Nur Syechalad, Pembangunan Ekonomi Aceh, Pidato Pengukuhan dalam Jabatan Guru Besar Fakulats
Ekonomi Universitas Syiah Kuala, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka Universitas Syiah Kuala di Gedung AAC
Dayan Dawood, Darussalam- Banda Aceh tanggal 3 November 2012, Hal. 4.
2
Djoko Purwanto, Perencanaan Pembangunan Partisipatif Antara Tantangan Dan Harapan,
http://dipisolo.tripod.com/content/artikel/partisipatif.htm, diakses tanggal 29 juli 2012.
3
Mohamad Djaenudin, Pilkada Dan Pergeseran Sistem Perencanaan Pembangunan Daerah,
http://www.pdii.lipi.go.id/read/2012/07/09/pilkada-dan-pergeseran-sistem-perencanaan-pembangunan-daerah.html,
diakses 30 Juli 2012.

2
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

Untuk mengatasi masalah tersebut maka keberadaan dan peran lembaga-lembaga

perencanaan pembangunan merupakan pilar terdepan bagi menemukan perencanaan strategis

dalam pembangunan di setiap daerah. Kemudian dari pada itu pelaksanaan forum koordinasi

perencanaan pembangunan dirancang untuk dapat mempertemukan aspirasi dari masyarakat dan

aspirasi dari pusat (bottom up and top down) masih sangat diperlukan adanya upaya yang maksimal

untuk menjadikan approach method desentralisasi sebagai alternatif pilihan strategis dalam

melaksanaan pembangunan daerah.4

Seiring dengan hal tersebut kebijakan Pemerintah tentang otonomi daerah sebagai manifestasi

dari desentralisasi pembangunan harus segera direalisasikan. Untuk itu maka diperlukan suatu

bentuk perencanaan pembangunan daerah yang dapat mendukung keberhasilan pelaksanaan

otonomi daerah.

Upaya demikian merupakan amanat, baik UU No 22 Tahun 1999 tentang Otonomi

Daerah yang diperbaharui dengan UU No. 32 Tahun 2004 maupun UU No 11 Tahun 2006

tentang Pemerintahan Aceh, sebab diantara tujuan dari Otonomi Daerah adalah peningkatan

pelayanan dan kesejahteraan masyarakat semakin baik dan pengembangan kehidupan

demokrasi, keadilan dan pemerataan pembangunan, karenanya kebebasan informasi dan

pelibatan masyarakat dalam setiap proses pembangunan merupakan salah satu cara untuk

tercapainya tujuan dari Otonomi Daerah dimaksud.

Beranjak dari salah satu kewenangan yang dimiliki Pemerintah Kabupaten/Kota di Aceh 5

maka dalam setiap proses pembangunan bagi tercapainya Pemerintahan Daerah yang terbuka (open

local Government) dan yang baik (good local Governance) serta adanya kepastian hukum dalam

realisasi ke depan, perlu dipahami terlebih dahulu bagaimana langkah-langkah dan apa landasan

yuridis yang dapat dipakai sebagai payung hukum untuk menetapkan tata cara perencanaan

pembangunan Kabupaten/Kota di Aceh.

4
I b i d.

3
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

PEMBAHASAN

1) Pembangunan Daerah menurut Perspektif Teoretis dan Empiris

United Nations pernah menyebutkan “Development is not static concept. It is

continuously changing.” 6 Dari uraian tersebut dapat dimaknai bahwa Pembangunan bukanlah

konsep statis, melainkan harus diartikan secara dinamis sebagai suatu kegiatan yang tanpa

akhir. Dengan demikian proses pembangunan merupakan suatu proses perubahan sosial

budaya. Oleh sebab itu, pembangunan harus menjadi serangkaian upaya yang dapat bergerak

maju atas kekuatan sendiri (self sustaining proces) yang bergantung kepada manusia dan

struktur sosialnya. Bukan dikonsepsikan sebagai usaha Pemerintah belaka. Pembangunan

tergantung dari suatu “innerwill”, proses emansipasi diri. Dan suatu partisipasi kreatif dalam

proses pembangunan hanya mungkin karena proses pendewasaan. 7

Perubahan-perubahan dalam masyarakat yang bersifat menyeluruh, dapat dikembangkan

secara sadar oleh Pemerintah, yang sebaiknya pula mewakili kekuatan-kekuatan pembaharuan di

dalam masyarakat. Tetapi pada akhirnya supaya perubahan-perubahan itu mempunyai kemampuan

berkembang yang dinamis, perlu proses tersebut didukung dan dilakukan oleh kekuatan-kekuatan

pembaharuan dan pembangunan yang timbul serta bergerak di dalam masyarakat itu sendiri. Meski

demikian harus diakui umumnya di negara-negara berkembang, kekuatan-kekuatan pembaharuan di

dalam masyarakatnya masih lemah. Hal ini merupakan suatu fenomena yang dapat menjadi kendala

tersendiri bagi proses pembangunan yang dilaksanakan.8

Dalam rangka memperkembangkan perubahan-perubahan ke arah keadaan yang dianggap

lebih baik yaitu pembangunan, seringkali Pemerintah negara-negara berkembang melaksanakannya

atas dasar cara yang berencana. Perencanaan dipakai sebagai suatu alat untuk mencapai tujuan-

5
Ketentuan Pasal 7 Ayat (1) huruf b UU Nomor 6 Tahun 2011 tentang Pemerintahan Aceh, menyebutkan;
perencanaan dan pengendalian pembangunan merupakan salah satu urusan wajib yang menjadi kewenangan
kabupaten/kota.
6
United Nations: “Development Administration: Current Approaches and trends in public administration for
national development”, 1975; dalam Bintoro Tjokroamidjojo dan Mustopadidjaya A.R., Teori Strategi Pembangunan
Nasional, PT Gunung Agung, Jakarta, 1980, hlm .1.
7
Soedjatmoko dalam I b i d.
8
Saul M. Kazt dalam I b i d, hlm. 3.

4
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

tujuan perubahan masyarakat tersebut secara lebih baik dan teratur. Dalam perencanaan yang dapat

dipakai mungkin bersifat campur tangan Pemerintah yang ketat dalam rangka kegiatan

pembangunan, tetapi dapat pula merupakan perencanaan yang memberikan keleluasaan sektor

swasta (masyarakat).9 Ada pula perencanaan dilakukan di dalam suatu pola pembangunan di mana

arah dan kegiatan pembangunan diserahkan terutama kepada kekuatan-kekuatan dalam masyarakat

sendiri dengan menggunakan mekanisme pasar dan mekanisme harga. Peranan Pemerintah dalam

sistem perencanaan ini pada umumnya hanya menjaga keseimbangan dan kestabilan saja. 10 Dengan

demikian perencanaan telah diterima sebagai suatu sarana yang essensial dan sangat penting untuk

menuntun dan memacu pertumbuhan pembangunan ke arah yang diinginkan.11

Sesudah lengsernya pemerintahan Orde Baru pada bulan Mei tahun 1998, ada harapan untuk

terjadinya perubahan yang mendasar dalam penyelenggaraan pemerintahan (governance) di

Indonesia. Isu korupsi yang terjadi pada masa pemerintahan orde baru ini tidak hanya melibatkan

Soeharto dan keluarganya tapi juga seakan telah merasuk sampai ke tingkat yang terendah, dan

semakin terang-terangan, pelayanan publik di semua tingkat betul-betul sangat berpengaruh.

Banyak terjadi mis-alokasi dana, sementara insentif untuk memberikan pelayanan publik yang baik

nyaris tidak ada. Kondisi ini membentuk kultur administrasi yang birokratis, dimana sangat sedikit

atau tidak ada dorongan untuk melakukan reformasi dan perubahan, sebaliknya birokrasi banyak

diwarnai sikap asal bapak senang.12

Rendahnya transparansi dan akuntabilitas, disertai dengan paternalisme buta dan pemupusan

inisiatif lokal mengarah pada situasi ketidakpercayaan yang mendalam dari kalangan warga

terhadap lembaga publik. Yang paling serius adalah adanya fakta bahwa masyarakat tidak

9
Bintoro Tjokroamidjojo, Perencanaan Pembangunan, CV . Haji Masagung, Jakarta, 1990, hlm. 18.
10
Saul M. Kazt dalam Op.Cit,. hlm 6.
11
Michael P Todaro, Perencanaan Pembangunan Model dan Strategi, CV. Intermadia, Jakarta, 1986, hlm. 2.
12
Sj Sumarto Hetifah, Inovasi, Partisipasi Dan Good Governanace 20 Prakarsa Inovatif Dan Partisipatif di
Indonesia, Yayasan Obor Indonesia 2003, hlm xvii

5
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

mempercayai institusi-institusi yang semestinya bertujuan untuk menjaga hukum dan ketertiban

seperti polisi, pengadilan dan administrasi publik.13

Oleh karena itu penyelenggara administrasi publik yang merupakan kunci untuk

terlaksananya demokrasi lokal, pada awalnya bisa jadi segan untuk mendukung desentralisasi yang

demokratis. Rasanya sangatlah perlu keikutsertaan dalam politik, yang akan menjelaskan bahwa

keberlanjutan pemerintahan hanya dapat dicapai melalui administrasi yang lebih transparan, yang

mengarah pada peran serta masyarakat yang lebih tinggi serta tingkat penerimaan masyarakat yang

lebih baik atas berbagai rencana pemerintah.14

Hal tersebut sesuai dengan tujuan otonomi daerah adalah untuk meningkatkan pelayanan

publik melalui demokratisasi, pemberdayaan masyarakat, dan pemanfaatan potensi daerah yang

bermuara pada peningkatan kesejahteraan masyarakat. Harapan ini akan terwujud bila sistem

pelayanan publik yang ada direncanakan dan dilaksanakan secara terpadu dan adaptif terhadap

tuntutan masyarakat dengan penerapan desentralisasi pembangunan.

Pada masa reformasi ini yang agenda utamanya adalah perwujudan pemerintahan yang

terbuka dan partisipatoris, serta penyelesaian kasus-kasus korupsi dan pelanggaran HAM, yang

mana keberhasilannya akan berdampak besar bagi kembalinya kepercayaan masyarakat kepada

penyelenggara negara, baik di pusat maupun di daerah. Pelaksanaan agenda-agenda ini tak pelak

membutuhkan beberapa kondisi. Yang salah satunya adalah terbukanya kran ketertutupan informasi

selebar-lebarnya, memberi kesempatan kepada masyarakat untuk mengetahui apa yang tejadi dalam

birokrasi pemerintahan dan apa yang dikerjakan oleh para pejabat publik dan melibatkan

masyarakat secara aktif dalam proses-proses pemerintahan. Yang tak kalah penting, mengubah

kultur birokrasi yang selama ini terbukti menjadi semacam tirani informasi yang menutup akses

masyarakat terhadap berbagai jenis informasi yang mereka kelola.15

13
Ibid hlm xviii
14
Ibid
15
Koalisi Untuk Kebebasan Informasi, Melawan Ketertutupan Informasi Menuju Pemerintahan Terbuka,
Koalisasi Untuk Kebebasan Informasi, hlm 19.

6
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

Dalam rangka pembangunan daerah selama ini perhatian pemerintah terutama ditujukan untuk

mendorong pertumbuhan di wilayah tertentu untuk mendorong ketertinggalan sebagai wilayah

miskin melalui perbandingan dengan wilayah lainnya. Namun realitas membuktikan bahwa ada

kesan pemerataan pembangunan tidak tercapai karena perencanaan yang disama-ratakan bagi setiap

wilayah, padahal sumber daya pendukung yang ada pada masing-masing daerah tidaklah sama

sehingga adanya perbedaan menyolok antara pembangunan di berbagai daerah Indonesia. Untuk itu

maka pelaksanaan pembangunan daerah harus dilaksanakan secara terencana dan terarah agar

sumber dana yang terbatas dapat dilaksanakan sebaik-baiknya.

Disamping itu perencanaan pembangunan wilayah sering disalahartikan sebagai suatu proses

di mana “perencana mengarahkan masyarakat untuk melakukan”. Lahirnya pandangan tersebut

sebenarnya terutama sebagai akibat dari proses pendekatan perencanaan wilayah yang selama ini

dilakukan pada umumnya bersifat top-down. Perencanaan wilayah umumnya dilakukan secara

asimetrik, di mana pihak pemerintah dianggap memiliki kewenangan secara legal karena memegang

amanat yang legitimate. Padahal di balik amanat yang diterimanya, pemerintah berfungsi

melayani/memfasilitasi masyarakat yang berkepentingan secara langsung di dalam pemanfaatan

sumberdaya.16

Dalam paradigma perencanaan wilayah yang modern perencanaan wilayah diartikan sebagai

bentuk pengakajian yang sistematik dari aspek fisik, sosial dan ekonomi untuk mendukung dan

mangarahkan pemanfaatan sumber daya yang terbaik untuk meningkatkan produktifitas dan

memenuhi kebutuhan masyarakat (publik) secara keberlanjutan. Awal dari proses perencanaan

wilayah adalah beranjak dari adanya kebutuhan untuk melakukan perubahan sebagai akibat dari

perubahan pengelolaan maupun akibat perubahan-perubahan keadaan (peningkatan kesejahteraan,

bencana alam, perkembangan sosial, dan lain-lain).17 Jadi pada dasarnya ada dua kondisi yang harus

dipenuhi di dalam perencanaan wilayah, yakni (1) kebutuhan masyarakat untuk melakukan

16
Ernan Rustiadi dkk., Perencanaan Dan Pengembangan Wilayah, Cretpent Press dan Yayasan Pustaka Obor
Indonesia, Jakarta, 2011, hlm. 137.
17
I b i d.

7
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

perubahan atau upaya untuk mencegah terjadinya perubahan yang tidak diinginkan dan (2) adanya

political will dan kemampuan untuk mengimplementasikan perencanaan yang disusun.18

Dengan demikian penyusunan perencanaan wilayah pada dasarnya bukan merupakan suatu

keharusan tanpa sebab, melainkan lahir dari adanya kebutuhan. Secara individual maupun

kelompok, masyarakat secara sendiri-sendiri melakukan perubahan-perubahan serta pengaturan-

pengaturan ruang pada wilayahnya. Cakupan istilah perencanaan wilayah adalah suatu perencanaan

yang berorientasi pada kepentingan publik secara keseluruhan, bukan untuk kepentingan

perseorangan/kelompok ataupun perusahaan/badan usaha.19

Oleh karena itu dalam perencanaan pembangunan, pendekatan wilayah merupakan suatu

keharusan untuk dapat melihat pemanfaatan ruang dan interaksi berbagai kegiatan dalam ruang

wilayah sehingga terlihat perbedaan fungsi ruang yang satu dengan ruang yang lainnya.

Perencanaan pembangunan juga memperhatikan bagaimana ruang tersebut saling berinteraksi untuk

diarahkan kepada tercapainya kehidupan yang efisien dan nyaman. Perbedaan fungsi dapat terjadi

karena perbedaan lokasi, perbedaan potensi, dan perbedaan aktifitas utama pada masing-masing

ruang yang harus diarahkan untuk bersinergi agar saling mendukung penciptaan pertumbuhan yang

serasi dan seimbang.20

Melalui pendekatan wilayah dimungkinkan untuk melihat dan memperhatikan potensi SDA,

SDM, teknologi, sosial budaya, letak geografis dan lain-lainnya suatu daerah, kemudian

dimanfaatkan untuk melakukan kerja sama antar daerah untuk bersinergi dan saling mendukung

demi memperoleh manfaat bersama yang sebesar-besarnya. Daerah harus menyadari bahwa untuk

mengembangkan dan membangun daerah secara optimal tidaklah mungkin dilakukan secara

sendiri-sendiri berdasarkan potensi yang dimiliki daerahnya saja tanpa melibatkan daerah lain. Hal

ini disebabkan masing-masing daerah memiliki latar belakang kekuatan yang bebeda, baik

18
Calyton dan Dent dalam Ernan Rustiadi dkk., I b i d.
19
Ernan Rustiadi dkk., I b i d., hlm. 137-138.
20
Irianto, Perencanaan Pembangunan Kabupaten/Kota Melalui Pendekatan Wilayah Dan Kerjasama
Antardaerah, http://www.usu.ac.id/id/files/ artikel/perc_pemb_iriyanto.pdf, diakses tanggal 20 Juli 2012.

8
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

menyangkut economic resources maupun kultur masyarakat, demografi dan geografi, daerah muka

dan daerah belakang, maupun berbagai akses yang ada.21

Pola pembangunan daerah yang ada sekarang ini dikatakan sebagai hasil dari pelaksanaan

strategi program sektoral yang dilakukan sentralisasi sepanjang proses pembangunan nasional

secara makro. Dalam trilogi pembangunan nasional pada setiap periode berbeda tujuan dan strategi

yang dipergunakan. Namun sejalan dengan reformasi hal tersebut mulai saat ini telah berubah ke

sasaran yang menitikberatkan pada kesejahteraan, keterpaduan, mikro, dan local based. Untuk itu

dilakukan upaya pembangunan daerah melalui desentralisasi sebagai salah satu bentuk upaya

pemerintah untuk melakukan pemerataan dalam proses pembangunan.22

Perbedaan tingkat pembangunan antar daerah selanjutnya sudah mengalami perubahan-

perubahan sebagai akibat dari sesuatu kebijakan publik atau karena pengaruh eksternal yang tak

dapat dikendalikan, sehingga menimbulkan kecenderungan perubahan-perubahan baru. Perubahan

itu boleh jadi mengarah pada pemerataan, atau sebaliknya mengarah pada diskripansi yang makin

melebar. Dalam kajian perencanaan pembangunan daerah (regional planning) kecenderungan

diskripansi pembangunan antar daerah (regional disparities) ini dipandang sebagai sesuatu yang

sangat penting (urgent). Alasannya, tanpa ada sesuatu kebijakan yang bersahaja untuk

mencegahnya, proses pembangunan yang berlangsung sering mengakibatkan diskripansi atau

ketimpangan ini cenderung makin lebar.23

Keterbukaan hubungan antar daerah dalam satu negara menyebabkan adanya interdependensi

antar daerah, baik diantara sesama daerah miskin maupun antara daerah kaya dengan daerah miskin.

Hubungan antara daerah kaya dengan daerah miskin ini biasanya membawa akibat yang tidak

menguntungkan bagi daerah-daerah miskin. Masalahnya terletak pada perbedaan kemampuan dan

daya tarik yang lebih besar dari daerah kaya.24

21
I b i d.
22
I b i d.
23
I b i d.
24
I b i d.

9
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

Daerah kaya mempunyai kemampuan yang lebih besar dalam memanfaatkan sumberdaya

alam yang tersedia. Akibatnya mereka mempunyai kemampuan berkembang yang lebih besar.

Bersamaan dengan itu, modal dan tenaga ahli/terampil yang memangnya langka dari daerah-daerah

miskin pindah ke daerah kaya, yang relatif tersedia lebih banyak. Keadaan ini, yang oleh Gunnar

Myrdal25 disebut back-wash-effects, atau yang oleh Hirschmann26 disebutkan sebagai polarization

effects, memperparah perbedaan tingkat pembangunan antar daerah. Karena itu hubungan antara

dua daerah yang berbeda tingkat pembangunannya, seperti dikemukakan Gunar Myrdal, dapat

menimbulkan dampak negatif bagi daerah miskin dan dampak positif bagi daerah maju (the spiral

works up-ward to the rich and down-ward to the poor). Dengan demikian, trickle-down effect dari

daerah kaya ke daerah miskin sebagaimana banyak diharapkan dalam hubungan ini, tidak pernah

dapat terjadi. Yang terjadi justeru sebaliknya, yakni trickle-up effect. Kecuali, kalau ada intervensi

pemerintah melalui kebijakan yang bersifat affirmatif yang secara bersahaja diadakan untuk

mencegah terjadinya trickle-up itu.

Berhubung dengan itu, berbagai strategi pembangunan daerah telah dilaksanakan banyak

negara untuk mencegah kecenderungan diskripansi yang makin melebar guna mewujudkan

pemerataan. Negara-negara sosialis dan beberapa negara berkembang yang mengikutinya, mulai

menerapkan sistem perencanaan pembangunan itu sejak sesudah Perang dunia II. Pelaksanaan

perencanaan itu dilakukan di bawah koordinasi sebuah badan perencanaan pembangunan nasional.

Sementara negara-negara lain yang menganut sistem pasar, melakukannya melalui sistem pasar

bebas dengan pengarahan dan intervensi pemerintah melalui kebijakan-kebijakan fiskal, moneter

dan lain-lain.27

Selain itu harus disadari bahwa perkembangan di bidang perencanaan pembangunan telah

mendorong pula perkembangan Administrasi Pembangunan. Administrasi Pembangunan adalah

25
Gunnar Myrdal, Asian Drama: An Inquiry into Poverty on Nations, Pantheon, New York, 1968, hlm. 45.
26
Albert O. Hirschman, The Strategy of Economic Development, Yale University Press, New Heaven, 1958,
hlm. 132.
27
Bintoro Tjokroamidjojo, Mustopadidjaja, Teori…. Op.Cit., hal. 16. Lihat juga Hendra Esmara, Politik
Perencanaan Pembangunan, Pidato Pengukuhan Guru Besar Universitas Andalas, Padang, 1985, hlm. 15.

10
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

suatu administrasi negara yang berperan sebagai agen perubahan (agent of change) atau seperti

yang disebut Arne Leemans, Management of change. Inilah ciri pokok administrasi pembangunan,

yaitu sebagai pendorong proses perubahan atau pembaharuan ke arah keadaan yang lebih baik.

Sebagai agen perubahan atau agen pembangunan, sifatnya berorientasi pada pelaksanaan dan

pemecahaan masalah. Administrasi Negara diharapkan dapat mendukung rencana dan pelaksanaan

rencana (plan and plan implementation), bukan hanya dalam sistem perencanaannya, tetapi juga

karena ternyata bahwa keberhasilan pembangunan berencana tergantung pada kapasitas struktur

administrasi untuk melaksanakan rencana-rencana, program-program dan proyek-proyek dalam

setiap bidang kegiatan.28

Alur pemikiran administrasi pembangunan ini kemudian berkembang ke dalam empat bidang,

yaitu:29

a. Pembaharuan Administrasi Negara (administration reforms);

b. Pembinaan Institusi (the institution building concept);

c. Studi kebijaksanaan (policy studies); dan

d. Kebijaksanaan pemerintah (public policy).

Keempat sub alur tersebut merupakan rangkaian tindakan yang dibutuhkan dalam upaya

administrasi pembangunan dengan memahami aspek dan implikasi ekonomi, sosial, dan politik

serta permasalahan dan arah pemecahannya. Dengan demikian, perencanaan

pembangunan/administrasi pembangunan sebagai suatu upaya penyusunan strategi pembaharuan

yang komprehensif sehingga harus dilakukan secara terarah melalui tata usaha/tata kelola yang

dapat dipertanggungjawabkan (akuntabel).

Untuk itu birokrasi pemerintah harus melembagakan aturan pengendalian diri (administrative

selfregulation) yang bertanggung-jawab. Misalnya: 1. ketaatan terhadap DIK dan DIK suatu

program kerja dan program pembiayaan; 2. rumusan jabatan atau rumusan kerja yang lebih

28
Bintoro Tjokroamidjojo, Mustopadidjaya A.R., Kebijakan dan Administrasi Pembangunan Perkembangan
Teori dan Penerapan, LP3ES, Jakarta, 1988, hlm. 38-40.

11
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

menjelaskan wewenang dan tanggungjawab suatu jabatan atau bidang kerja; 3. manual prosedur

pelayanan dan biaya-biayanya yang diketahui bersama oleh yang bertugas di belakang maupun di

muka loket (masyarakat pengguna/nasabah). Demikian pula diperlukan adanya berbagai peraturan

administratif untuk menghindari perbenturan kepentingan (conflict of interest). Kemudian juga

pengembangan sistem pengendalian dan pengawasan, baik melalui pengawasan atasan langsung,
30
pengawasan fungsional maupun pengawasan melakat. Dengan demikian administrasi

pembangunan juga bisa menjadi lebih bertanggungjawab, apabila mendapat pengawasan dari luar

dirinya. Hal ini tergantung pada perkembangan sistem politik dan sistem hukum yang memberi

peluang peningkatan peranan dan “kekuatan” pada kelembagaan penyelanggara dan tataran

infrastruktur.31

2) Penyusunan Dokumen Rencana Pembangunan Daerah Kabupaten/Kota

Salah satu langkah pembenahan yang dilakukan pemerintah pusat untuk mewujudkan

pembangunan daerah melalui konsep desentralisasi secara benar adalah memperbaiki sistem

keuangan negara. Pemerintah, misalnya, menerapkan sistem penganggaran yang disebut

sebagai Anggaran Berbasis Kinerja (ABK) yang dipercaya dapat memberikan manfaat bagi

banyak pihak, termasuk pemerintah, DPRD dan bahkan masyarakat. ABK adalah proses

penyusunan APBD yang diberlakukan dengan harapan dapat mendorong proses tata kelola

pemerintahan yang lebih baik. Penerapannya diharapkan akan membuat proses pembangunan

menjadi lebih efisien dan partisipatif, karena melibatkan pengambil kebijakan, pelaksana

kegiatan, bahkan dalam tahap tertentu juga melibatkan warga masyarakat sebagai penerima

manfaat dari kegiatan pelayanan publik. 32

29
Ibid
30
I b i d, hlm. 190-191.
31
Ibid
32
Nugroho Adi Utomo et.al., Anggaran Berbasis Kinerja: Tantangannya Menuju Tata Kelola Kehutanan yang
Baik, http://www.google.com/search?ie=UTF-8&oe=UTF-
8&sourceid=navclient&gfns=1&q=anggaran+berbasis+kinerja%3A+Tantangannya+Menuju+Tata+Kelola+Kehutanan+
yang+baik, diakses tanggal 15 Juli 2012.

12
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

Melalui ABK keterkaitan antara nilai uang dan hasil dapat diidentifikasi, sehingga program

dapat dijalankan secara efektif. Dengan demikian, jika ada perbedaan antara rencana dan

realisasinya, dapat dilakukan evaluasi sumber-sumber input dan bagaimana keterkaitannya dengan

output dan outcome untuk menentukan efektivitas dan efisiensi pelaksanaan program. Secara

ringkas, ada tiga tahap penting dalam penyusunan APBD, yakni Pertama, tahap perencanaan,

dengan Bappeda sebagai koordinator. Kedua, tahap penganggaran, yang dikoordinasikan oleh Tim

Anggaran Pemerintah Daerah (TAPD). Ketiga, tahap legislasi/pengesahan, dikoordinasikan oleh

TAPD dengan Tim Anggaran DPRD.33

Penyusunan APBD dengan pendekatan kinerja (ABK) di tingkat kabupaten/kota dimulai dari

penyerapan aspirasi masyarakat melalui Musyawarah Perencanaan Pembangunan (Musrenbang),

yang berlangsung dari tingkat desa sampai kabupaten/kota. Hasil Musrenbang menjadi salah satu

bahan masukan bagi Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) untuk merancang usulan kegiatan

tahun berikutnya, dengan dibantu oleh tim asistensi dari Badan Perencanaan Pembangunan Daerah

(Bappeda). Usulan kegiatan yang disetujui dimuat dalam dokumen Rencana Anggaran Satuan Kerja

(RASK) dengan pagu anggaran yang ditetapkan oleh tim asistensi Bappeda.34

Dokumen RASK kemudian dibahas oleh Tim Asistensi Eksekutif, yang terdiri atas Bappeda,

Dinas Pendapatan Daerah (Dispenda) dan Bagian Keuangan Sekretariat Daerah. Hasilnya

dituangkan dalam dokumen Rancangan APBD (RAPBD). RAPBD dibahas oleh DPRD untuk

disetujui serta dievaluasi oleh pemerintah Provinsi. Setelah pemerintah provinsi memberikan

persetujuannya, RAPBD kemudian disahkan oleh DPRD menjadi APBD. Penjabarannya kemudian

disusun dalam dokumen yang disebut Dokumen Anggaran Satuan Kerja (DASK) untuk APBD

tahun berjalan.35

Proses penganggaran berbasis kinerja sebenarnya tidak jauh berbeda dengan Permendagri

9/1982 tentang Pedoman Penyusunan Perencanaan dan Pengendalian Pembangunan di Daerah

33
I b i d.
34
I b i d.
35
I b i d.

13
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

(P5D). Di dalam P5D, Bappeda berperan dalam menyusun Rencana Pembangunan Tahunan Daerah

(REPETADA) yang pada akhirnya menjadi APBD, sedangkan dalam sistem ABK perencanaan

pembangunan dibuat oleh setiap SKPD dengan diasistensi oleh Bappeda. Selain itu, pada P5D

perencanaan pembangunan masih belum terintegrasi secara menyeluruh dengan proses

penganggaran.36

Pemerintah kabupaten/kota dalam hal ini Bappeda, Dinas Pendapatan Daerah (Dispenda), dan

Dinas-Dinas lainnya menganggap ABK adalah sesuatu yang akan berdampak baik khususnya di

dalam mengarahkan perencanaan jangka panjang, menengah dan pendek yang lebih sinergis dan

terintegrasi dengan penganggarannya. Melalui proses ini, SKPD diharuskan membuat suatu

program yang terukur baik input, output maupun outcome-nya jika ingin mendapatkan kucuran

dana untuk program-program yang diajukan. Di samping itu, dana-dana yang dikeluarkan melalui

APBD tiap tahunnya bisa digunakan secara efisien, efektif dan tepat sasaran. Dengan penganggaran

berbasis kinerja dan proses yang lebih partisipatif diharapkan dapat memperbaiki tata kelola

pemerintahan, meningkatkan efektivitas pembangunan dan memperbaiki tingkat kehidupan

masyarakat.37

Proses penyerapan aspirasi melalui Musrenbang tidak dilakukan oleh setiap instansi

pemerintah secara terpisah, tetapi melalui perwakilan dari setiap SKPD yang hadir dalam forum

musyawarah. Di satu sisi, proses penyerapan tersebut lebih praktis dan berpeluang menangkap

program atau isu yang sifatnya lintas SKPD. Di sisi lain, aspirasi yang disampaikan menjadi kurang

fokus pada suatu sektor tertentu, sehingga mempersulit masing-masing SKPD untuk

menterjemahkan aspirasi masyarakat, sehingga usulan masyarakat yang sering terungkap lebih

banyak berupa permintaan atas pembangunan prasarana fisik belaka. Hal lain yang juga perlu

diperhatikan adalah bagaimana memastikan bahwa aspirasi yang tertampung tidak hanya bersifat

jangka pendek, tetapi juga jangka panjang.38

36
I b i d.
37
I b i d.
38
I b i d.

14
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

Penggalian aspirasi melalui Musrenbang seringkali belum dibarengi dengan data mengenai

kondisi terkini yang dapat diandalkan. Padahal ketiadaan data yang terpercaya dan lengkap dapat

menghambat proses penyusunan ABK, mengingat data yang lengkap dapat digunakan sebagai salah

satu bahan untuk melakukan pengukuran kinerja. Walaupun bukan satu-satunya sumber acuan

(karena masih ada Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah, RPJMD dan Rencana

strategis, Restra), seharusnya Musrenbang menjadi bahan masukan dalam penyusunan Rencana

Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang selanjutnya dipedomani dalam penyusunan RAPBD.

Namun dalam kenyataannya, hasil Musrenbang belum sepenuhnya menjadi acuan penyusunan

program dan anggaran dalam setiap sektor, dan biasanya aspirasi yang terkumpul hanya dituangkan

dalam sebuah laporan yang disimpan untuk acuan di waktu yang akan datang. Hal ini karena

terbatasnya waktu dan pengetahuan untuk memahami aturan ABK dan mengolah aspirasi

masyarakat yang sifatnya cenderung umum ketimbang sektoral.39

Bappeda merupakan salah satu instansi kunci yang terlibat dalam seluruh proses penyusunan

APBD. Proses asistensi yang dilakukan Bappeda dalam tahapan perencanaan yang baik sangatlah

penting. Dengan demikian, Bappeda dituntut memiliki sumberdaya manusia (SDM) yang handal

dan berwawasan luas. Seorang perencana yang baik di Bappeda sudah selayaknya memahami

hampir seluruh sektor kegiatan di daerahnya. Sebagai salah satu instansi anggota TAPD, Bappeda

mengkoordinasikan usulan program dari seluruh SKPD serta menyusun prioritas dan plafon

anggaran. Dalam tahap ini, kemampuan staf Bappeda diuji untuk dapat memilih program yang

paling penting untuk dilaksanakan dalam suatu tahun anggaran dengan mempertimbangkan prioritas

pembangunan, rencana strategis dan kelanjutan dari program dalam tahun anggaran sebelumnya. 40

Hasil pengamatan lapangan menunjukkan masih adanya masalah klasik berupa lemahnya

koordinasi antar instansi, yang menjadi salah satu faktor penyebab penyusunan anggaran tidak

dapat diselesaikan sesuai prosedur dan tepat waktu. Yang tidak kalah pentingnya, Bappeda adalah

organisasi yang melaksanakan tugas monitoring dan evaluasi (monev) atas kinerja setiap satuan

39
I b i d.

15
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

kerja. Monitoring dilakukan melalui pelaporan realisasi fisik dan keuangan kegiatan serta

peninjauan lapangan. Harus diakui pada pelaksanaannya, staf Bappeda sering menemui hambatan

berupa terbatasnya SDM yang ada di Bappeda baik kualitas dan kuantitas untuk mengemban tugas

monev, tidak jelasnya pembagian tugas pokok dan fungsi antara Bappeda dan bagian Administrasi

Pembangunan Sekretaris Daerah, serta terlambatnya laporan realisasi fisik SKPD.41

Kendala lainnya yang dihadapi oleh Bappeda dalam melakukan monev menjadi salah satu

faktor meluasnya fungsi pengawasan dari DPRKabupaten/Kota, yang seharusnya hanya

melaksanakan pengawasan politis namun sering kali melaksanakan hal-hal yang bersifat teknis

dalam monev. Fenomena seperti ini dapat saja menjadi kontraproduktif dalam penerapan sistem

anggaran berbasis kinerja.42

Oleh karena itu pendekatan perencanaan strategis memang membutuhkan beberapa prakondisi

untuk memungkinkan keberhasilannya. Perencanaan strategis yang digunakan sebuah lembaga juga

menuntut adanya sebuah lembaga yang bersifat pembelajar, dengan demikian lembaga akan dapat

bergerak sesuai situasi dan kondisi yang ada. Bahkan kalau memungkinkan lembaga dengan

organisasi pembelajarnya dan perencanaan strategisnya sangat memungkinkan menjadi agen

perubahan sebuah pelaksanaan pembangunan, memimpin proses perubahan menuju kondisi yang

lebih baik.43

Wujud penerapan perencanaan strategis saat ini terbukti dengan adanya dokumen-dokumen

perencanaan yang semua proses penyusunannya mengadopsi proses perencanaan strategis. Mulai

dari dokumen perencanaan pada tingkat Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD), sampai dengan

dokumen perencanaan pada tingkat daerah (RPJPD, RPJMD, RKPD). Sekian banyak dokumen

perencanaan tersebut harapannya dapat memandu langkah-langkah pembangunan di daerah menjadi

40
I b i d.
41
I b i d.
42
I b i d.
43
Upik Sri Palupi, Paradoks Perencanaan Pembangunan,http://ekonomi.kompasiana.com/
manajemen/2012/05/04/paradoks-perencanaan-pembangunan-daerah/, diakses tanggal 15 Juli 2012.

16
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

semakin terencana menuju hal yang lebih baik menuju kondisi peningkatan kualitas daerah dan

masyarakatnya.44

3) Landasan Yuridis

Ketentuan Pasal 17 ayat (1) huruf b Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang

Pemerintahan Aceh (UU PA) menyebutkan bahwa salah satu urusan wajib yang menjadi

kewenangan pemerintahan kabupaten/kota adalah perencanaan dan pengendalian

pembangunan. Untuk pelaksanaan perencanaan dan pengendalian pembangunan dimaksud

berdasarkan ketentuan Pasal 17 ayat (4) Undang-Undang tersebut diatur lebih lanjut dalam

qanun kabupaten/kota dengan berpedoman pada peraturan perundang-undangan.

Dalam rangka mewujudkan sistem perencanaan pembangunan serta untuk menjamin agar

kegiatan pembangunan berjalan selaras, efektif, efisien, tepat sasaran dan berkesinambungan, maka

diperlukan perencanaan pembangunan daerah yang cermat, tepat, aspiratif dan prospektif.

Untuk itulah maka Pemerintah memberlakukan Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang

Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN).

Struktur perencanaan pembangunan di Indonesia berdasarkan hirarki dimensi waktunya

menurut UU SPPN dibagi menjadi perencanaan jangka panjang, jangka menengah dan jangka

pendek (tahunan), sehingga dengan Undang-Undang ini dikenal satu bagian penting dari

perencanaan wilayah adalah apa yang disebut sebagai rencana pembangunan daerah, yaitu Rencana

Pembangunan Jangka Panjang Daerah (RPJP-D), Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah

(RPJM-D) dan Rencana Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) serta Rencana Strategis Satuan Kerja

Perangkat Daerah (Renstra-SKPD) dan Rencana Kerja Satuan Kerja Perangkat Daerah (Renja-

SKPD) sebagai kelengkapannya.

Perencanaan pembangunan daerah seperti diamanatkan oleh UU SPPN tersebut, mewajibkan

daerah untuk menyusun Rencana Pembangunan Jangka Panjang yang berdurasi waktu 20 (dua

44
I b i d.

17
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

puluh) tahun yang berisi tentang visi, misi dan arah pembangunan daerah. Perencanaan ini

kemudian dijabarkan dalam Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah yang berdurasi

waktu 5 (lima) tahun, yang memuat kebijakan keuangan daerah, strategi pembangunan daerah,

kebijakan umum, program SKPD dan lintas SKPD, program kewilayahan disertai denga rencana-

rencana kerja dalam kerangka regulasi dan kerangka pendanaan yang bersifat indikatif. Selanjutnya

RPJM Daerah dijabarkan dalam perencanaan berdirasu tahunan yang disebut sebagai Rencana

Kerja Pemerintah Daerah (RKPD) yang memuat rancangan kerangka ekonomi daerah, prioritas

pembangunan daerah, rencana kerja, dan pendanaannya, baik yang dilaksanakan langsung oleh

pemerintah maupun yang ditempuh dengan mendorong partisipasi masyarakat.

Menurut ketentuan Pasal 27 ayat (2) UU SPPN menentukan bahwa “Ketentuan lebih lanjut

mengenai tata cara penyusunan RPJP Daerah, RPJM Daerah, Renstra-SKPD, RKPD, Renja-SKPD

dan pelaksanaan Musrenbang Daerah diatur dengan Peraturan Daerah“. Dengan demikian, baik UU

PA maupun UU SPPN telah memberikan kewenangan kepada kabupaten/kota untuk mengatur

mengenai tata cara penyusunan perencanaan pembangunan daerah mereka masing-masing dengan

produk hukum daerah, yaitu Perda/Qanun.

Pasal 4 ayat (1) Peraturan Pelaksanaan UU SPPN (Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun

2008) menyebutkan bahwa rencana pembangunan daerah meliputi RPJPD, RPJMD, dan RKPD.

Kemudian pada ayat (2)-nya disebutkan Rencana Pembangunan Daerah sebagaimana dimaksud,

disusun dengan tahapan: penyusunan rancangan awal, pelaksanaan Musrenbang, perumusan

rancangan akhir, dan penetapan rencana.

Sebagai konsekuensi dari ketentuan perundang-undangan tersebut, Pemerintah

Kabupaten/Kota dituntut untuk menyusun dokumen-dokumen Perencanaan Pembangunan Daerah,

yang terdiri dari Rencana pembangunan jangka panjang daerah (RPJP Daerah) untuk jangka waktu

20 (dua puluh) tahun yang ditetapkan dengan Qanun, Rencana pembangunan jangka menengah

daerah (RPJM Daerah) untuk jangka waktu 5 (lima) tahun yang ditetapkan dengan Qanun, dan

18
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

Rencana kerja pembangunan daerah (RKPD) merupakan penjabaran dari RPJM daerah untuk

jangka waktu 1 (satu) tahun.

Berdasarkan ketentuan Pasal 2 Permendagri Nomor 54 Tahun 2010 bahwa ruang lingkup

perencanaan pembangunan daerah meliputi tahapan, tata cara penyusunan, pengendalian dan

evaluasi pelaksanaan rencana pembangunan daerah terdiri atas:

a. RPJPD;

b. RPJMD;

c. Renstra SKPD;

d. RKPD; dan

e. Renja SKPD.

RPJPD merupakan satu dokumen rencana resmi daerah yang dipersyaratkan untuk

mengarahkan pembangunan daerah dalam jangka waktu dua puluh tahun ke depan. Sebagai suatu

dokumen rencana yang penting sudah sepatutnya pemerintah daerah, DPRD, dan masyarakat

memberikan perhatian penting pada kualitas proses penyusunan dokumen RPJPD, dan tentunya

diikuti dengan pemantauan, evaluasi, dan review berkala atas implementasinya.

Dokumen RPJPD merupakan dokumen rencana pembangunan yang menjadi acuan dalam

penyusunan rencana daerah dengan hierarki dan skala yang lebih rendah, seperti RTRWD,

RPJMD, Renstra SKPD, dan RKPD. Oleh karena itu, kualitas penyusunan RPJPD dari segi analisis

kecenderunagan dan perspektif masa depan, pemahaman atas isu strategis, yang mungkin dihadapi

di masa depan, kejelasan visi, misi, tujuan, arah, dan strategi kebijakan pembangunan dua puluh

tahun ke depan akan turut menentukan kualitas rencana daerah di bawahnya. RPJPD menjawab tiga

pertanyaan dasar: (1) kemana daerah akan diarahkan pengembangannya dan apa yang hendak

dicapai dalam dua puluh tahun mendatang; (2) bagaiman mencapainya, dan; (3) langkah-langkah

strategis apa yang perlu dilakukan agar tujuan tercapai.45

45
Riant Nugroho, Randy R. Wrihatnolo, Manajemen Perencanaan Pembangunan; Panduan Menyusun
Dokumen Renaca Pembangunan Menurut Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional (SPPN), PT. Elex Media
Komputindo KOMPAS GRAMEDIA, Jakarta, 2011, hlm. 84-85.

19
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

Dalam konteks ini, RPJPD dapat dilihat sebagai dokumen rencana yang mencoba

mengeksplorasi kemungkinan-kemungkinan perkembangan, kecenderungan, dan perubahan dari

berbagai faktor eksternal dan internal di masa depan; memperkirakan pengaruhnya terhadap

pengembangan daerah masa depan, mencoba memproyeksikan arah perjalanan pembangunan

daerah hingga dua puluh tahun ke depan untuk mengantisipasi tantangan dan peluang yang akan

dihadapi dan merumuskan arah kebijakan dan strategi pembangunan daerah untuk memanfaatkan

peluang seoptimal mungkin dan mengatasi kendala dan ketidakpastian seefektif mungkin.

Keberhasilan RPJPD terletak pada kemampuannya untuk mengorganisasikan para pemangku

kepentingan (stakeholder) untuk bersama-sama merumuskan dan menyepakati arah perjalanan

(road-map) pembangunan daerah masa depan yang perlu ditempuh. Untuk itu, proses penyusunan

dokumen RPJPD perlu membangun komitmen dan kesepakatan dari semua stakeholder untuk

mencapai tujuan RPJPD melalui proses yang transparan, demokratis, dan akuntabel dengan

memadukan pendekatan teknokratis, demokratis, partisipatif, dan politis.

RPJPD merupakan dokumen resmi perencanaan daerah yang strategis. Terdapat beberapa

landasan hukum utama yang mengatur sistem, makanisme, proses, dan prosedur tentang RPJPD,

yaitu: Pertama, UU SPPN mengatur tentang muatan dokumen RPJPD (visi, misi, arah, dan strategi

pembangunan daerah jangka panjang), tahapan proses penyusunan RPJPD, waktu pelaksanaan

Musrenbang RPJPD, peranan dan tanggung jawab Bappeda untuk menyiapkan RPJPD berdasarkan

hasil Musrenbang RPJPD dan mengacu pada RPJP nasional, dan status hukum RPJPD. Kedua,

Permendagri Nomor 54 Tahun 2010, SE Menteri Dalam Negeri Nomor 050/2020/SJ Tahun 2005

tentang Petunjuk penyusunan Dokumen RPJPD Daerah dan RPJMD Kabupaten/Kota mengatur tata

cara penyusunan RPJPD, muatan pokok RPJPD, dan tata cara pelaksanaan Musrenbang RPJPD.

Dan untuk jangka waktu yang panjang (20 tahun) Pemerintah Kota Banda Aceh telah mengeluarkan

kebijakannya melalui Qanun Kota Banda Aceh Nomor 4 Tahun 2009 tentang Rencana Tata Ruang

Wilayah Kota Banda Aceh Tahun 2009 – 2029.

20
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

RPJMD merupakan satu dokumen rencana resmi daerah yang dipersyaratkan bagi

megarahkan pembangunan daerah dalam jangka waktu lima tahun ke depan masa pimpinan kepala

daerah dan wakil kepala daerah terpilih. Sebagai suatu dokumen rencana yang penting sudah

sepatutnya pemerintah daerah, DPRD, dan masyarakat memberikan perhatian penting pada kualitas

proses penyusunan dokumen RPJMD, dan tentunya diikuti dengan pemantauan, evaluasi, dan

review berkala atas implementasinya.

Dokumen RPJMD sangat terkait dengan visi dan misi kepala daerah terpilih. Oleh karena itu,

kualitas penyusunan RPJMD akan mencerminkan sejauh mana kredibilitas kepala daerah terpilih

dalam memandu, mengarahkan, dan memprogramkan perjalanan kepemimpinannya. RPJMD

menjawab tiga pertanyaan dasar: (1) ke mana daerah akan diarahkan pengembangannya dan apa

yang hendak dicapai dalam 5 tahun mendatang; (2) bagaimana cara mencapainya dan; (3) langkah-

langkah strategis apa yang perlu dapat dilakukan agar tujuan tercapai.

Dalam konteks ini, adalah sangat penting bagi RPJMD untuk mengklarifikasi secara eksplisit

visi dan misi kepala daerah terpilih kemudian menerjemahkan secara strategis, sistematis dan

terpadu, ke dalam tujuan, strategi, kebijakan, dan program prioritas serta tolak ukur kinerja

pencapaiannya. Untuk mendapatkan dukungan yang optimal bagi implementasinya, proses

penyusunan dokumen RPJMD perlu membangun komitmen dan kesepakatan stakeholder untuk

mencapai tujuan RPJMD melalui proses yang trasparan, demokratis, dan akuntabel dengan

memadukan pendekatan teknokratis, , demokratis, partisipatif, dan politis.

Penyusunan RPJMD perlu mengantisipasi adanya diskrepansi (perbedaan) dalam peraturan

dan perundangan perencanaan dan penganggaran daerah terutama status hukum RPJMD; belum

adanya payung pengaturan yang terpadu antara perencanaan dan penganggaran daerah yang

menyebabkan kurang terintegrasinya perencanaan dan penganggaran; masih terbatasnya

pemahaman di daerah tentang performance planning walaupun penganggaran daerah telah

menjalankan performance budgeting untuk beberapa waktu; singkatnya waktu tiga bulan yang

diberikan dalam peraturan/perundangan untuk menyusun RPJMD. Penyusunan RPJMD perlu

21
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

mengembangkan hubungan (link) diantara peraturan dan perundangan tersebut sehingga RPJMD

sebagai dokumen rencana jangka menengah mudah diterjemahkan dalam rencana tahunan RKPD,

kebijakan umum anggaran (KUA) APBD, Renja SKPD, RKA-SKPD, dan APBD.46

Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 Tentang Tahapan, Tatacara Penyusunan,

Pengendalian, dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah. Di mana pelaksanaannya

mendasarkan pada Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 54 Tahun 2010 Tentang Pelaksanaan

Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 Tentang Tahapan, Tatacara Penyusunan, Pengendalian,

dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah.

Penyusunan RPJMD Kabupaten/Kota diawali dengan penyusunan Rancangan Awal RPJMD

yang berisikan kebijakan umum dan program pembangunan jangka menengah daerah dan indikasi

program prioritas yang disertai kebutuhan pendanaan, dan sesuai ketentuan untuk dibahas antara

Eksekutif dan Legislatif, agar memperoleh kesepakatan yang dituangkan dalam Nota Kesepakatan

Rancangan Awal RPJMD yang ditandatangani oleh Kepala Daerah dan Ketua DPRD. Sesuai

dengan ketentuan Pasal 15 PP Nomor 8 Tahun 2008 dan Pasal 76 Permendagri Nomor 54 Tahun

2010, bahwa Qanun RPJMD ditetapkan selambat-lambatnya 6 (enam) bulan setelah Kepala Daerah

Terpilih dilantik.

Qanun Rencana Pembangunan Jangka Menengah Daerah (RPJMD) Kabupaten/Kota ini

nantinya merupakan keluaran (output) dari tahap-tahap pembahasan yang dilakukan bersama

segenap stakeholder pembangunan, mulai dari metode kuesioner pembahasan dengan segenap

Kepala SKPD, diskusi kelompok terfokus/Focus Group Discussion, diskusi interaktif di media

publik, dan sampai pada pelaksanaan MUSRENBANG-RPJMD Kabupaten/Kota. Dengan

mekanisme tersebut, maka seluruh komponen masyarakat terlibat secara aktif dalam proses

perencanaan pembangunan daerahnya.

KESIMPULAN

46
I b i d, hlm. 88-94.

22
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

Pembangunan daerah merupakan upaya perubahan ke arah yang lebih baik yang sangat

kompleks sifatnya dan harus dilakukan secara terus-menerus sehingga memerlukan suatu

perencanaan yang matang. Oleh karena itu, Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang

Pemerintahan Aceh jo. Undang-Undang Nomor 25 tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan

Pembangunan Nasional telah memberikan kewenangan kepada Pemerintah Kabupaten/Kota di

Aceh untuk melaksanakan kewajibannya merancang Tata Cara Penyusunan Rencana

Pembangunan Daerahnya dengan Qanun.

Untuk penyelenggaraan kewajiban Pemerintah Kabupaten/Kota di Aceh sebagaimana

tersebut di atas, maka Pemerintah Kabupaten/Kota harus mengikuti ketentuan -ketentuan yang

telah ditetapkan di dalam Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 54 Tahun 2010 Tentang

Pelaksanaan Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 Tentang Tahapan, Tatacara

Penyusunan, Pengendalian, dan Evaluasi Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah.

DAFTAR PUSTAKA

Al Marsudi, H. Subandi, SH.MH, 2001, Pancasila Dan UUD’45 Dalam Paradigma Reformasi, PT.

Raja Grafindo Persada Jakarta.

Esmara, Hendra, 1985, Politik Perencanaan Pembangunan, Pidato Pengukuhan Guru Besar

Universitas Andalas, Padang.

Hirschman, Albert O., 1958, The Strategy of Economic Development, Yale University Press, New

Heaven.

Myrdal, Gunnar, 1968, Asian Drama: An Inquiry into Poverty on Nations, Pantheon, New York.

Nugroho, Riant, Randy R. Wrihatnolo, 2011, Manajemen Perencanaan Pembangunan; Panduan

Menyusun Dokumen Renaca Pembangunan Menurut Sistem Perencanaan Pembangunan

Nasional (SPPN), PT. Elex Media Komputindo KOMPAS GRAMEDIA, Jakarta.

23
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

Rustiadi, Ernan dkk., 2011, Perencanaan Dan Pengembangan Wilayah, Cretpent Press dan

Yayasan Pustaka Obor Indonesia, Jakarta.

Sumarto, Hetifah Sj., 2003, Inovasi, Partisipasi Dan Good Governanace 20 Prakarsa Inovatif Dan

Partisipatif Di Indonesia, Yayasan Obor Indonesia, Jakarta.

Syechalad, Nur Mohd., Pembangunan Ekonomi Aceh, Pidato Pengukuhan dalam Jabatan Guru

Besar Fakultas Ekonomi Universitas Syiah Kuala, disampaikan pada Rapat Senat Terbuka

Universitas Syiah Kuala di Gedung AAC Dayan Dawood, Darussalam-Banda Aceh tanggal 3

November 2012.

Tjokroamidjojo, Bintoro dan Mustopadidjaya A.R., 1980, Teori Strategi Pembangunan Nasional,

PT Gunung Agung, Jakarta.

________, 1988, Kebijakan dan Administrasi Pembangunan Perkembangan Teori dan Penerapan,

LP3ES, Jakarta.

Tjokroamidjojo, Bintoro, 1990, Perencanaan Pembangunan, CV . Haji Masagung, Jakarta.

Todaro, Michael P., 1986, Perencanaan Pembangunan Model dan Strategi, CV. Intermadia,

Jakarta.

Koalisasi Untuk Kebebasan Informasi, 2003, Melawan Ketertutupan Informasi Menuju

Pemerintahan Terbuka, Koalisi Untuk Kebebasan Informasi, Jakarta.

Internet:

Admin, Makalah Perencanaan Pembangunan Daerah,

http://abjaykutai.blogspot.com/2009/10/makalah-perencanaan-pembangunan-daerah.html,

diakses tanggal 20 Juli 2012.

Djoko Purwanto, Perencanaan Pembangunan Partisipatif Antara Tantangan Dan Harapan,

http://dipisolo.tripod.com/content/artikel/partisipatif.htm, diakses tanggal 29 juli 2012.

24
Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ... Kanun Jurnal Ilmu Hukum
Eddy Purnama No. 59, Th. XV (April, 2013).

Irianto, Perencanaan Pembangunan Kabupaten/Kota Melalui Pendekatan Wilayah Dan Kerjasama

Antardaerah, http://www.usu.ac.id/id/files/ artikel/perc_pemb_iriyanto.pdf, diakses tanggal 20

Juli 2012.

Mohamad Djaenudin, Pilkada Dan Pergeseran Sistem Perencanaan Pembangunan Daerah,

http://www.pdii.lipi.go.id/read/2012/07/09/pilkada-dan-pergeseran-sistem-perencanaan-

pembangunan-daerah.html, diakses 30 Juli 2012.

Nugroho Adi Utomo et.al., Anggaran Berbasis Kinerja: Tantangannya Menuju Tata Kelola

Kehutanan yang Baik, http://www.google.com/search?ie=UTF-8&oe=UTF-

8&sourceid=navclient&gfns=1&q=anggaran+berbasis+kinerja%3A+Tantangannya+Menuju+

Tata+Kelola+Kehutanan+yang+baik, diakses tanggal 15 Juli 2012.

Upik Sri Palupi, Paradoks Perencanaan Pembangunan,http://ekonomi.kompasiana.com/

manajemen/2012/05/04/paradoks-perencanaan-pembangunan-daerah/, diakses tanggal 15 Juli

2012.

Peraturan Perundangan:

Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.

Undang-Undang Nomor 25 Tahun 2004 tentang Sistem Perencanaan Pembangunan Nasional.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah h.

Undang-Undang Nomor 11 Tahun 2006 tentang Pemerintahan Aceh.

Undang-Undang Nomor 14 Tahun 2008 tentang Keterbukaan Informasi Publik.

Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan Keuangan Daerah.

Peraturan Pemerintah Nomor 79 Tahun 2005 tentang Pedoman Pembinaan dan Pengawasan

Penyelenggaraan Pemerintah Daerah.

25
Kanun Jurnal Ilmu Hukum Tata Cara Penyusunan Rencana Pembangunan Daerah ...
No. 59, Th. XV (April, 2013). Eddy Purnama

Peraturan Pemerintah Nomor 6 Tahun 2008 tentang Pedoman Evaluasi Penyelenggaraan

Pemerintahan Daerah.

Peraturan Pemerintah Nomor 8 Tahun 2008 tentang Tahapan Tata Cara Penyusunan, pengendalian

dan evaluasi pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah.

Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 54 Tahun 2010 tentang Pelaksanaan Peraturan Pemerintah

Nomor 8 Tahun 2008 Tentang Tahapan, Tatacara Penyusunan, Pengendalian, dan Evaluasi

Pelaksanaan Rencana Pembangunan Daerah.

26