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Diagnóstico de Ciudad

Revisión al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá

LA CONSTRUCCIÓN DE UN TERRITORIO MÁS COMPETITIVO


EQUIDAD, PRODUCTIVIDAD Y SOSTENIBILIDAD

06 de Mayo de 2010
Bogotá, D.C.

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TABLA DE CONTENIDO

1.INTRODUCCIÓN 1

2.MARCO PARA LA REVISIÓN DEL POT 3


2.1. ¿QUÉ ES EL POT? 3
2.1.1. El POT ma rca una nueva etapa en la planeación de la ciudad 3
2.2. ¿PORQUÉ REVISAR EL POT? 3
2.2.1. Al cance de la modifi ca ción del POT 5
2.3. MODELO DE CIUDAD 5
2.4. OBJETIVOS 7

3.EQUIDAD 10
3.1. POBLACIÓN 10
3.1.1. ¿Cuántos y dónde? 11
3.1.1.1. Población real y proyectada de Bogotá y la Región 12
3.1.1.2. Estructura de la población 15
3.1.2. Enfoque pobla cional y perspecti va de género 17
3.1.2.1. Género 18
3.1.2.2. Grupos poblacionales 19
3.1.3. Es tra tifi ca ción y pobreza 21
3.2. VIVIENDA 26
3.2.1. Défi ci t habita cional 26
3.2.2. Producci ón de vi vienda 27
3.2.3. Suelo 29
3.2.4. Los bordes norte y sur 35
3.2.5. La ciudad de ori gen informal 37
3.2.5.1. Crecim iento reciente 41
3.2.5.1. Prevención a la ocupación ilegal 43
3.2.6. Asentamientos rurales 46
3.2.1. Vi vienda en la Región 49
3.3. BIENES Y SERVICIOS URBANOS 50
3.3.1. Movilidad 50

ii
3.3.1.1. La infraestructura vial 53
3.3.1.2. Corredores de Movilidad Local 54
3.3.1.3. Cobertura de transporte 55
3.3.2. Servi cios públi cos 57
3.3.2.1. Ciclo I 58
3.3.2.2. Capacidad de las re des y rede nsificación e n la ciudad 60
3.3.3. Espa cio Públi co 61
3.3.3.1. El espacio público en el modelo de orde namiento te rritorial 63
3.3.3.2. Proyección y planificación del espacio público 65
3.3.3.3. Población y espacio público 65
3.3.4. Dota cionales 70
3.3.4.1. Equipamientos colectivos 71
3.3.4.2. Equipamientos Deportivos y Recreativos 82
3.3.4.3. Servicios Urbanos Básicos 82
3.3.4.4. Distribución y articulación te rritorial de l equipamiento 90

4.PRODUCTIVIDAD TERRITORIAL 93
4.1. INTEGRACIÓN REGIONAL 93
4.2. EMPLEO Y ACTIVIDAD ECONÓMICA EN BOGOTÁ 109
4.2.1. Inversión extranjera di recta en Bogotá 111
4.2.2. ¿Qué ha pasado con el empleo? 112
4.2.2.1. ¿Qué planeamos y que pasó? 112
4.2.2.2. ¿Dónde está el empleo? 115
4.2.3. ¿Qué ha pasado con la a cti vidad económi ca? 117
4.2.3.1. La indus tria 117
4.2.3.2. Comercio 122
4.2.3.3. Construcción 125
4.2.4. Turismo 129
4.2.4.1. Ocupación hote lera 129
4.2.4.2. Concentración de la planta turís tica 130
4.2.5. ¿Qué ha sucedido con el valor del suelo? 131
4.2.5.1. Distribución del sue lo 134
4.2.6. Centralidades 135
4.3. MOVILIDAD Y TRANSPORTE 139
4.3.1. ¿Tiene Bogotá un sistema de transporte? 139
4.3.2. El tra nsporte de pasajeros 139
4.3.3. El Sistema Integra do de Tra nsporte 141
4.3.4. El metro 144
4.3.5. Transporte Pri vado 147
4.3.6. Transporte de ca rga 150
4.3.7. La Infraes tructura Vial 154
4.3.8. Transporte aéreo 159

iii
4.4. EQUIPAMIENTOS Y PRODUCTIVIDAD DE LA CIUDAD 161
4.4.1. Oferta de equipamientos de alta jera rquía en la ciudad 161
4.4.1.1. Infraestructura de logística 162
4.4.1.2. Equipamientos de l sector de abastecim iento de alimentos 164
4.4.1.3. Equipamientos de l sector de recintos feriales 167
4.4.1.4. Equipamientos de l sector de deportes y recreación 169
4.4.2. Impa cto de los equipamientos de al ta jera rquía en sus á reas de influencia 172
4.5. LA CIUDAD CONSTRUIDA: RENOVACIÓN URBANA Y PATRIMONIO 173
4.5.1. Renova ción Urbana en Bogotá 173
4.5.2. Pa trimonio construido en la ciudad 179
4.5.2.1. Centros his tóricos y ce ntros fundacionales 181
4.5.2.2. Los bienes inmue bles 181
4.5.2.3. Áreas residenciales 181
4.5.2.4. Inventario actual 181

5.SOSTENIBILIDAD 184
5.1. CONSOLIDACIÓN DE LA ESTRUCTURA ECOLÓGICA PRINCIPAL 185
5.1.1. Logros de la implementa ción de la EEP y SDAP 185
5.1.2. Problemá ti ca norma ti va y conceptual de la EEP y el SDAP 186
5.2. CALIDAD AMBIENTAL Y ECOEFICIENCIA EN LA CIUDAD 192
5.2.1. Oferta de verde urbano y espa cios libres 192
5.2.2. Reducción del riesgo públi co 197
5.2.3. Disposi ción de los residuos sólidos 200
5.2.4. Forma urbana y calidad del aire 203
5.2.5. Ordenamiento del ruido 205
5.2.6. El sistema de al canta rillado y la calidad del agua 205
5.3. MANEJO SOSTENIBLE DE LA INDUSTRIA Y LA MINERÍA 207
5.3.1. Manejo sos tenible de la mi nería 208
5.3.2. Manejo sos tenible de la industria 212
5.4. HUELLA ECOLÓGICA DE BOGOTÁ EN LA REGIÓN 214
5.4.1. La competencia por el uso y el manejo del recurso hídri co 214
5.4.2. La consolida ción de la es tructura ecológi ca regional 215
5.4.3. El consumo de suelo de la Sabana 216
5.4.4. La mul tipli ca ción de usos de al to impacto ambiental en l os muni cipios vecinos
216
5.5. ÁREAS RURALES DISTRITALES 217
5.5.1. La Zona Norte 222
5.5.2. Los Cerros Orientales 224

iv
5.5.3. El Valle del río Tunjuelo 224
5.5.4. El Sumapaz 225
5.5.5. Otros pendientes en la planifi ca ción del terri torio rural 226

6.PLANEACIÓN EFECTIVA Y TRANSPARENTE228


6.1. SISTEMA DE GESTIÓN TERRITORIAL DISTRITAL 230
6.2. INSTRUMENTOS PARA ORIENTAR LA INVERSIÓN PÚBLICA 237
6.2.1. Progra ma de ejecución - PE 238
6.2.2. Planes maestros – PM 238
6.3. INSTRUMENTOS PARA REGULAR LA INVERSIÓN PRIVADA 241
6.3.1. Régimen de usos del suelo y tra tamientos urbanísti cos 241
6.3.2. Ins trumentos de planea miento o planifi ca ción 242
6.3.2.1. Planes parciales - PP 242
6.3.2.2. Planes zonales - PZ y de orde namiento zonal - POZ 243
6.3.2.3. Unidades de planeam iento zonal- UPZ / Unidades de planeamiento rural – UPR 244
6.3.2.4. Planes de reordenamiento – PR 245
6.3.2.5. Planes de im plantación – PI 245
6.3.2.6. Planes de regularización y mane jo - PRM 246
6.3.2.7. Planes de recupe ración morfológica 247
6.3.3. Ins trumentos de gesti ón del suelo 248
6.3.3.1. Unidades de Actuación Urbanística – UAU 248
6.3.3.2. Compensaciones y transferencias de derechos de construcción y desarrollo 248
6.3.3.3. Reajuste de suelos e integración inmobiliaria 249
6.3.3.4. Coope ración entre pa rtícipes 249
6.3.3.5. Enajenación voluntaria 249
6.3.3.6. Enajenación forz osa 249
6.3.3.7. Expropiación por vía administrativa 250
6.3.3.8. Expropiación por vía judicial 250
6.3.3.9. Derecho de prefere ncia 250
6.3.3.10. Declaratoria de desarrollo o cons trucción priorita ria 250
6.4. OPTIMIZAR LAS ACTUACIONES PÚBLICO – PRIVADAS 251
6.5. INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN 253
6.5.1. Repa rto equi ta ti vo de ca rgas y benefi cios 253
6.5.2. Pa rti cipa ción en plus val ías 254
6.5.3. Contribución de valori za ción 255
6.5.4. Bonos y pa ga rés de reforma urbana 255

2.1.1.1.

v
1. INTRODUCCIÓN
El Plan de Ordenamiento Terri torial de Bogotá (POT) es un instrumento de planifi ca ción
del us o y usufructo del terri torio. Es te debe cons trui rse en función de las pol íticas
económicas , sociales e ins ti tucionales de la ciudad, que le dan soporte, contenido y
sentido a la plani fica ción. En es te sentido, la es tra tegia adoptada en el POT incorpora una
visión regional con el fin de equilibra r el uso y el usufructo del terri torio ba jo tres
es tructuras: ecol ógi ca , funcional y de servi cios y la económi ca y espacial .
Las nuevas proyecci ones poblacionales, los requerimientos sociales, las diná micas
económicas , el défi ci t de vi vienda, l os requeri mientos a mbientales necesari os, en funci ón
de los cambios cli máti cos globales, los a jus tes en l os procesos y procedi mientos de
planea ción, demandados por l os a ctores sociales, la es casez de suelo va cante, la
disponibilidad de los datos asociados a la a ctualización ca tastral de la ciudad pa ra mejora r
y a fina r los procesos de planea ción, generan la necesidad de revisar, adapta r y en algunos
aspectos reformular las es tra tegias contenidas en el POT.
El proceso de revisión del POT, del que aquí se enuncian sus antecedentes y diagnós ti co,
se ci rcuns cribe en la modalidad denominada excepcional , que con fundamento en el
a rtículo 28 de la Ley 388 de 1997 y el 6 del Decreto Na cional 4002 de 2004, permi te que a
ini ciati va del señor Al calde Ma yor y en cualquier tiempo sea posible proponer la
modi fica ción de alguna o algunas de las normas urbanísti cas de ca rácter es tructural o
general del Plan de Ordena miento Terri torial, que tengan por objeto asegura r la
consecución de los objeti vos y estra tegias terri toriales de la rgo y mediano plazo definidas
en los componentes general y urbano del Plan de Ordenamiento Terri torial .
Aunado a lo anterior, l os antecedentes norma ti vos ci tados , señalan que respecto de los
asuntos objeto de revisión deberá demos tra rse y s oporta rse técni camente los moti vos
que dan luga r a su modifi ca ción y que tal procedimiento se desarrolle antes del
vencimiento de las vigencias es tablecidas en la ley pa ra cada componente, s ustentándose
en todo caso, en pa rámetros e i ndi cadores de seguimiento y evalua ción de la
implementa ción del Plan hasta ese momento. En es te sentido, se demues tra
técni ca mente la necesidad de a delanta r la modifi ca ción sus tancial que se es tá
proponiendo, siendo este diagnós tico de ciuda d uno de los documentos jus tifi ca ti vos
ordenados por la ley pa ra el efecto.
Pa ra formula r la revisión se adelantó en una pri mera fase un proceso de evaluaci ón del
POT vi gente, a compañado de un amplio proceso de consul ta con la ciuda danía , los
gremios , la a cademia y otros a ctores interesados , a la vez que se realiza ron con el
concurso de profesionales de la entidad y de expertos reconocidos , traba jos de análisis de
los diferentes temas del ordenamiento terri torial del Distri to.
Con base en l o anterior se cons truyó un diagnósti co ins titucional que se presenta en

1
documento a nexo. El documento que aquí se presenta , es una síntesis del traba jo
realizado en una segunda etapa de la revisión, que bus ca arti cular el diagnós ti co
ins ti tucional del POT con elementos es tra tégi cos del desarrollo urbano de Bogotá , que
han cambiado signi fi cati va mente la realidad urbana que el POT bus ca planifi car pa ra el
período correspondiente a las tres próxi mas adminis tra ciones .
El documento consta de 4 pa rtes principales, referi das a cada uno de los aspectos , los
cuales se han a grupado l os análisis de la ciudad: Equidad, Producti vidad, Sos tenibilidad
Ambiental y Planeaci ón Efi ciente y Transpa rente, que fundamentan el traba jo ha cia la
consecución de una ma yor competi ti vidad urbana .

2
2. MARCO PARA LA REVISIÓN DEL POT

2.1. ¿QUÉ ES EL POT?

El Plan de Ordenamiento Terri torial de Bogotá (POT) es un ins trumento de planifi caci ón de
la ocupa ción y aprovechamiento del terri tori o. Permi te identi fica r y programa r la inversión
pública y regular la a ctua ción pri vada en la ci udad di rigida a poner en prá cti ca el modelo
de ordenamiento terri torial adoptado de la rgo plazo, concebido como futuro deseable de
la ci udad. Debe cons trui rse en función de las políti cas económi cas, sociales e
ins ti tucionales de la ci udad, que le dan soporte, contenido y sentido a la planifi ca ción.

2.1.1. El POT marca una nueva etapa en la planeación de la ciudad

Con la adopción del POT ordenada por la Ley 388 de 1997, la ciudad tuvo un a vance
signi fi cati vo en el proceso de planea ción urbana , al pasa r de los códigos de urbanismo que
ca ra cteriza ron la planeación en los años 80 y 90 a la formulación de un plan que permi te
moni torea r y evalua r las a ctua ciones públi cas en el terri torio que deben ejecuta rse
durante su vigencia : infraestructura vial y de servi cios públi cos , equipa mientos , programas
de transporte, vi vienda , renova ción urbana o mejora miento ba rrial, cuya priori za ción
permi te defini r es cena rios a corto, mediano y la rgo plazo y que deben ser una base sobre
la cual defini r l os proyectos de los Planes de Desa rrollo.
El POT ha logrado ta mbién incl ui r en la agenda Distri tal , temas y problemas que s on
fundamentales pa ra el desarrollo futuro de la ciudad, entre los cuales debe desta ca rse la
ins trumenta ción de nuevas fuentes de fi nanciación del desarrollo urbano basadas en la
apli caci ón de los ins trumentos de ges tión adoptados por la Ley 388 de 1997 y la necesidad
de pensa r el terri tori o en función del desa rrollo urbano, con énfasis pa rti cula r en la
integra ción de la ciudad y la Región.

2.2. ¿PORQUÉ REVISAR EL POT?

Una primera evalua ción del POT como ins trumento de planeaci ón, permiti ó identifi ca r
di fi cul tades en di vers os ca mpos , de las cuales se des ta can en general:
 Poca efi ciencia en la progra ma ción terri torial de las inversiones públicas : Las
entidades dis tri tales, enca rgadas de ejecuta r los progra mas y proyectos adoptados
en el POT, si guen ha ciendo una planea ción con fines excl usi vamente sectoriales
a corde con el Plan de Desarrollo, pero que no considera los propósitos y efectos de
esa planea ción en el terri torio, que es la base del POT. En es te contexto puede
afi rma rse que el POT no ha logrado la a rti cula ción s ufi ciente con las pol íticas

3
públicas de vi vienda , equipa mientos , movilidad, a mbiente, etc., que asegure su
apropiaci ón y ejecución por pa rte de las entida des dis tri tales sectoriales
responsables.
 Di fi cul tades en la apli ca ción de los ins trumentos de plani fica ción y ges tión
adoptados por el POT: Desde las á reas de a cti vidad y tra tamientos has ta los planes
zonales , los planes pa rciales, los planes de regulari za ción y manejo, los planes de
implanta ción entre otros , concebidos como los ins trumentos básicos pa ra defini r
los a portes de urbani za ciones y cons trucci ones al desarrollo urbano general de la
ciudad. Si bien se ha generado un conjunto muy signi fi cati vo de normas pa ra logra r
una mejor dis tribución de ca rgas y benefi cios, es tas normas forman toda vía un
conjunto muy complejo y dispa r que no ha logrado su cometido completa mente. A
su vez, la apli ca ción de es tos ins trumentos ha generado problemas en el trámi te y
aproba ción de los proyectos , lo que requiere a jus tes y la i mplanta ción de procesos
más efi cientes .
 Di fi cul tad pa ra a vanza r en la inserción en la Región: Si bien se ha logrado socializar
es ta exigencia del desa rrollo contemporáneo, el proceso de i nserci ón en la Región
ha presentado demoras pa ra una a rti cula ción efi ciente de las a cciones adelantas ,
así como la realiza ción de otras a cti vidades . Es cla ro que es te proceso depende de
va riables que el Distri to no controla , pero debe considera rse que el POT vigente lo
definió como objeti vo central sobre el cual se construyó su contenido.
 Independencia de las normas urbanas que ri gen la ciudad del modelo de
ordenamiento adopta do, con l o cual se ha regresado al modelo de gran
dis crecionalidad que las ca racteri zó en los años 90. Se han cons truido normas
extremadamente complejas que no han sido adminis tradas efi cientemente, lo cual
di fi cul ta su aprobaci ón o, al menos , la ha ce discreci onal.
Además de es tas difi cul tades , debe considera rse que la revisión del POT se realiza en un
nuevo entorno pa ra el desarrollo urbano de Bogotá como resulta do de los ca mbios en el
desa rrollo de la ciudad provenientes de la consolida ción de un nuevo sistema transporte
(Metro, Transmilenio, Transporte públi co masi vo); el a jus te de las proyecciones de
creci miento de la pobla ción, los ca mbios en la composición de la población y la adopci ón
de políti cas pa ra temas emergentes tales como la Seguridad Humana y la perspecti va de
Género que, en conjunto, impli can ca mbios importantes en las demandas urbanas ; las
cambiantes diná mi cas económi cas relacionadas a un entorno interna cional siempre nuevo
que da al terri torio un papel determinante; los requerimientos ambientales necesa rios en
función de l os ca mbios climá ti cos globales ; entre otros , son aspectos que s umados a la
disponibilidad de da tos asociados a la actualizaci ón catas tral de la ciudad pa ra mejora r y
afina r los procesos de planea ción, generan la necesidad de revisa r, adapta r y, en algunos
aspectos , reformular las es tra tegias contenidas en el POT.

4
2.2.1. Alcance de la modificación del POT

En es te sentido, el proceso de modi fi caci ón del POT incl uye la elabora ción de tres
documentos pri ncipales, que desa rrollan y concretan los planteamientos de la memoria
jus tifi ca ti va :
 El Expediente Distri tal, como i nstrumento obligado por la Ley 388 de 1997 pa ra
ha cer la evalua ción y seguimiento del POT.
 El Documento Técnico de Soporte de la revisión del POT.
 La propues ta de a rti culado pa ra el estudio y aproba ción por pa rte del Concejo
Dis tri tal, que incl uye: (i ) el Progra ma de Ejecución del POT, que es el plan de
inversiones públicas en el terri torio durante s u vi gencia y que deberá a rti cula rse a
los Planes de Desa rrollo sucesi vos ; y (ii) un regla mento de urbanismo, concebido
como la organiza ción, a rmoniza ción y jera rquiza ción es tri cta de todos los
ins trumentos de planifi ca ción, gesti ón y financia ción del desa rrollo urbano.

2.3. MODELO DE CIUDAD

Un elemento básico pa ra formula r un POT o su revisión es el modelo de ci udad


socialmente adoptado, que define los princi pios sobre los cuales orienta r las decisiones de
ordenamiento pa ra el Dis trito en es te período.
En las últi mas dos décadas la ci udad ha definido una serie de pri ncipios y cualidades sobre
las cuales ha edi fica do una nueva forma de desa rrollo, que le permiti ó a la ciudad s upera r
una profunda crisis urbana y converti rse en una ciudad que puede mos tra r programas y
proyectos que hoy son modelo interna cional.
En los años 80 la ciudad se debatía en una profunda crisis urbana que había
comprometido su desa rrollo futuro. Las difi cultades de gobernabilidad, el incremento
constante de la inseguridad y la vi olencia, l os problemas de movilidad y el incremento de
la vi vienda informal, as í como la preca riedad y el défi cit en las infraestructuras y las
dotaci ones en gran pa rte de su terri tori o, sin l os recursos financieros , técni cos y humanos
pa ra enfrenta rl os, hicieron que Bogotá fuera percibida por analistas y ciudadanos como
una ciudad no viable y sin credibilidad alguna por su futuro o por las ins ti tuciones públicas
o pri va das que deberían ma rca r los rumbos del desa rrollo.
Desde los años 90, las sucesi vas administra ciones realiza ron a cciones di rigidas a ga ranti za r
gobernabilidad y ha cer efecti va la descentraliza ción; recupera r las finanzas públi cas y
desa rrolla r políti cas sociales fuertes y novedosas en educaci ón, alimenta ción, salud,
bienes ta r, entre otras pa ra promover la inclusión social; impulsar la cul tura ci udadana , la
cul tura democrá ti ca y el respeto por la vida ; recupera r el espa cio públi co y construi r
equipamientos de calidad; i mplementa r un nuevo sis tema de transporte y movilidad, que,
en conjunto, produjeron un cambio ra dical en el desa rrollo de la ci udad y permitieron
reverti r la crisis urbana .

5
Más de 15 a ños después de ini ciado el proceso, el senti r de los ciudadanos es el de una
ciudad posible que, en medio de la crisis na cional , mos tró que era posible a va nza r y
construi r un proyecto de futuro.
El “modelo” se ha ido construyendo con el tiempo y debe segui rlo ha ciendo en los años
que vienen, con nuevos progra mas que deben complementa r los objeti vos al canzados o
proponer nuevas metas que logra r, pues el a rsenal de problemas no resuel to que cada día
apa rece o se a gra va en la ciudad pa rece interminable.
Es te model o es la base sobre la cual debe formularse el POT.
La experiencia desa rrollada desde los años 90, permi te identifi ca r una serie de principios
referentes de las acci ones urbanís ticas en la ciudad:
 Recupera r y valora r lo público como esencia de las a cciones de la administra ción
dis tri tal en la cons trucción de la ciudad.
 Cons trui r un modelo de desa rrollo más solida rio, que permi ta ma yor movilidad
social en el terri torio disminuyendo la brecha entre los sectores más ri cos y los más
pobres de la ciudad, y en el que l os sectores de ma yores ingresos y las a cti vidades
más “rentables ” aporten al desa rrollo de las dotaciones e infraestructuras
necesa rias pa ra el desa rrollo urbano.
 Consolida r un modelo de administra ción públi ca efi ciente y transpa rente al servi cio
del ciuda dano, que permita obtener y mantener la ra cionalidad necesaria pa ra
proveer los bienes y servi cios públi cos adecuados pa ra la vida y el desa rrollo
urbano contemporáneo.
A s u vez, el modelo de ciudad, encauza el ordenamiento terri torial ha cia una ci udad:
 Densa, compa cta e integrada a la Región.
 Con un sistema de movilidad que da prioridad al tra nsporte público sobre el
pri va do y al pea tón sobre el vehículo.
 Que valora el espa cio público como luga r de todos los ciudadanos.
 Con una es tructura ecológi ca di versa , robus ta y bien conservada que genera
calidad a mbiental en el medio urbano y rural .
En es te contexto, la formula ción de la revisión del POT debe asegura r la consolidación del
modelo de ci udad que se ha venido cons truyendo en los úl timos años, buscando s upera r
los va cíos y difi cul tades que se han presentado pa ra concreta r el modelo, a la vez que se
fortalezca n y complementen sus a vances1, en la nueva realidad urbana de la ciudad.

1
El POT-2000 debe considerarse como un instrumento de planeación que permitió articular en un proyecto de ciudad
diferentes principios, programas y proyectos que la ciudad había emprendido en los años anteriores; es decir que el plan

6
2.4. OBJETIVOS

Pa ra los efectos de revisión del POT, el modelo de ciudad puede enunciarse como la
consolidación de una ciudad densa, compacta e integrada a la región que presupone da r
pri oridad al trasporte y a los espa cios públi cos , bajo los pri ncipios ya enunciados .
La consolida ción de es te modelo de ciudad es tá enma rcada en dos propósi tos generales
di ri gidos , en es te caso desde le terri torio, a genera r un entorno urbano que facili te la
genera ción de la riqueza en la ciudad (ha ciendo una ciudad más producti va ), pa ra:
- Fi nanciar las a ctua ciones urbanís ti cas consecuentes con el modelo de ciudad
adoptado.
- Permi ti r, a tra vés de la redistribución, mejora r la calidad de vi da de l os bogotanos
(ha cerlos más feli ces – ciudad de derechos y derecho de ciudad), especialmente de
los grupos sociales menos fa vorecidos.
Es tos propósitos se pueden lleva r al POT como tres objeti vos específi cos clara mente
interrela cionados :
 Un territorio más equitativo que a tienda las demandas a ctuales y futuras de
vi vienda y fa cili te el a cceso a los bienes y servi cios urbanos. Es to i mplica ha cer un
uso más efi ciente de un suelo cada vez más es caso, que permi ta a los nuevos
habi tantes desa rrolla r sus a cti vi dades urbanas en un espa cio con condi ciones
adecuadas de vi vienda, equipamiento y espa cio libre.
 Un territorio más productivo que apoye y fa cilite el desarrollo económi co de la
ciudad a rti culado a la Región y su inserción en una economía globaliza da, que
implica tanto un mejor funci onamiento de l os sistemas de servi cios públicos, de
movilidad y de dota ción de equipamientos de es cala metropolitana pa ra adecua r
el terri tori o a las nuevas exi gencias del desarrollo económi co, como la actua ción
es tra tégi ca pa ra genera r nuevas diná mi cas urbanas.
 Un territorio más sostenible ambientalmente en donde sea compatible el necesario
creci miento de la ciudad y el respeto y valora ción de los elementos de la es tructura
ecológi ca , as í como la disminución de la conta mina ción (a gua , aire, espa cio
público) y la emisión de gases efecto invernadero.

se formuló después de los programas y proyectos, buscando que éstos se articularan entre sí y potenciaran sus efectos
en el proceso de t ransformación de la ciudad, y el POT 2004 como un avance substancial en el t erreno de la integración
a la Región y la puesta en marcha de los instrumentos para financiar el desarrollo urbano.

7
La competi ti vidad terri torial es el balance entre l os indi cadores de producti vidad, equidad
y s ostenibilidad; este balance, genera las condi ciones de oferta urbanísti ca necesa rios
pa ra esti ma r la competi ti vidad terri torial .
Cada uno de estos temas se apoya en los otros , por ejemplo, mejora r la movilidad tiene
implica ciones en la producti vidad y en la dismi nución de la conta mina ción, así como en la
a ccesibilidad a los bienes y servi cios de la ciudad; el suelo pa ra vi vienda s ocial es
determinante en el tema de equidad y es una forma concreta de evi ta r la des trucción de
elementos de la estructura a mbiental ; y todos es tos s on un paso en di rección a comba ti r
el calenta miento global.
Ahora bien, la pues ta en ma rcha de una ciuda d densa, compa cta e i ntegrada a la región
implica coordina r la forma de usa r el terri torio a tra vés de la progra ma ción de las a cciones
públicas (sectoriales), la regulación de las acci ones pri vadas (i ndi viduales) y la promoci ón
de las a cciones públi co – pri vadas , aspectos que no han sido bien resueltos en sucesi vos
POT del Distri to Ca pi tal. Esta coordina ción implica por lo tanto:
 La a rti culaci ón del POT con las diferentes pol íticas públicas , que han definido los
progra mas y proyectos desde una ópti ca sectorial, sin tener en cuenta el terri torio.
La a rti cula ción del POT con las políti cas públicas sectoriales y trans versales de la
ciudad es fundamental , pues es a tra vés de éstas como se “ejecuta” el POT2. Por lo
tanto, el Programa de Ejecución del POT y los Planes Maestros3 propues tos pa ra
asegura r la coherencia terri torial de las inversiones públi cas deben converti rse en
ins trumentos eficientes de coordina ción interins titucional pa ra cumplir los
objeti vos del POT.
 Reglas claras para el sector pri vado. Las normas y l os instrumentos a tra vés de los
cuales se regula la a ctua ción urbanís ti ca pri vada deben permiti r, y en algunos
casos promover, el desarrollo de proyectos pri vados, como componente principal
de la construcción de la ciudad densa, compa cta e integra da a la región. El POT no
ha logra do la pa rti cipa ción de los pri vados en proyectos estra tégi cos de la ci udad

2
La planeación en Colombia ha privil egiado d esde hace v arias déc adas un modelo en el cual las met as, objetivos y
evaluaciones se hacen desde una p erspectiva sectorial, en la cual se ti enen en cuenta principalmente t emas
cuantitativos (por ejemplo el número de vivi endas construidas, el incremento en el número de cupos escolares, los
kilómetros carril desarrollados, etc.) pero es muy difícil incluir y asocial las metas y objetivos territorial es.
3
Planes Maestros de Movilidad (Decreto 319 de 2006), Abastecimiento y Seguridad Alimentaría (Decreto 315 de 2006),
Recintos Feriales (Decreto 456 de 2006), Cementerios y Servicios Funerarios (Decreto 313 de 2006), Equipamientos de
Culto (Decreto 311 de 2006), Equipamientos de Bienestar Social (Decreto 316 de 2006), Equipamientos de Salud
(Decreto 318 de 2006), Equipamientos de Cultura (Decreto 465 de 2006), Equipamientos Deportivos y Recreativos
(Decreto 308 de 2006), Equipamientos Educativos (Decreto 449 de 2006), Energía (Decreto 309 de 2006), Gas Natural
(Decreto 310 de 2006), Residuos Sólidos (Decreto 312 de 2006), Acueducto y Alcantarillado (Decreto 314 de 2006),
Telecomunicaciones (Decreto 317 de 2006) y Equipamientos de Seguridad Ciudadana, Defensa y Justicia (Decreto 503 de
2003). Fuente: Dirección de Planes Maestros SDP – Síntesis de planes maestros revisión POT, Mayo de 2009.

8
(por ejemplo las opera ciones urbanísti cas). A s u vez, ha y gra n di versidad de
ins trumentos no a rmonizados y de normas puntuales que han hecho muy
compleja la regula ción, inciertos los procedimientos y, en ocasiones, discrecionales
las exigencias.
 La a ctua ción es tra tégi ca en la ciudad. Las condiciones a ctuales del desa rrollo
urbano de Bogotá i mpli can que la ci udad comprometerá una pa rte s ubs tancial de
los recursos en los próxi mos años en soluciona r las defi ciencias de vi vienda y de las
infraestructuras y dotaci ones básicas. A su vez se la pues ta en prá cti ca de una
es tra tegia de desa rrollo terri torial impli ca rá el desarrollo de proyectos estra tégi cos
en á reas de oportunidad identifi cadas en terri torio urbano, pa ra conforma r o
fortalecer núcleos dinámi cos o entornos de calidad espa cial, que impulsen el
desa rrollo económico y fortalezcan la ima gen interna cional posi ti va de Bogotá .
Fi nalmente, la ciudad enfrenta un importante desafío pa ra financia r el desa rrollo urbano
propues to en la revisión del POT. Pa ra evi ta r las difi cul tades de l os POT a nteriores , es
necesa rio especifi ca r los recurs os necesa rios (y sus fuentes) pa ra la ejecución de las
a cciones urba nís ti cas propues tas .

9
3. EQUIDAD
Desde la ópti ca terri torial, la equidad se define como un princi pio según el cual el
ordenamiento, funciona miento y desarrollo urbano y rural deben posibilita r la i gualdad de
oportunidades pa ra todos l os habitantes , mediante la sufi ciente oferta , la adecuada
disposi ción y el efecti vo a cceso a los diferentes bienes y servi cios , que mejoren la calidad
de vida , ga ranti cen la inclusión de la pobla ción urbana y rural y procuren el
reconoci miento de la identidad indi vidual y colecti va . En úl timas , la equi dad propende por
una adecuada distribución del desa rrollo, donde todos y todas los ciudadanos puedan
disfruta r sus benefi cios en i gualdad de condi ciones .
La equidad i mplica no sol o un conjunto de fa ctores , objeti vos y s ubjeti vos , que dan cuenta
de ella de manera más integrada , sino que a la vez estos fa ctores tienen lecturas di versas
y simultáneas desde puntos de vis ta como el económico, social, ambiental , cul tural ,
políti co y legal. En es te sentido, la equidad terri torial procura reduci r los factores que
generan pobreza y vulnera bilidad, fomentando una estructura socio-espacial en la que el
espa cio y los equipamientos sean fa ctores de desa rrollo colecti vo e indi vidual y fa vorezcan
la cohesión social . As í, en pri mera ins tancia , se tienen en cuenta los bienes y servi cios
públicos , sin des conocer que los pri vados igualmente consti tuyen pa rte de la oferta que
satis face las necesidades de los habi tantes de la ciudad y se consideran pri ncipalmente los
défi ci ts cuanti tati vos (coberturas) de l os bienes y servi cios , sin des conocer que ta mbién
los ha y cualita ti vos. Sin emba rgo, dadas las competencias de los sectores adminis tra ti vos y
sus pol íti cas especializadas respecto a tales défi ci ts, se es tima que los mismos sean
a tendidos dentro de los al cances y priorida des de las pol íti cas sectoriales.
La dimensión de equidad está di rigi da entonces a la ga rantía de una vi vienda adecuada4, la
cobertura y el a cceso a los servi cios públicos domi ciliarios , la provisión de equipa mientos y
la dota ción de espacio públi co para todos los ciudadanos . Igualmente se busca da r al
ordenamiento terri torial un enfoque de género y de inclusión social que incluya y
reconozca l os di ferentes grupos poblacionales.

3.1. POBLACIÓN

La ca ra cteriza ción y el análisis poblacional integrado al terri torio, son de especial interés si
se entiende a la ciudad como un sistema complejo, a cti vo y en permanente cons trucci ón,

4
El C entro de l as Naciones Unidas para los Asentami entos Humanos, organismo de las Naciones Unidas que se encarga
de coordinar las actividades relacionadas con los asentamientos humanos, utiliza la denominación de “vivienda
adecuada”.

10
cuyo fin úl timo es el bienes ta r de quienes la habitan. As í, la ciudad resul ta de una
construcción s ocial donde la intera cción entre las personas y el espa cio crean nuevas
diná mi cas y luga res a tra vés del tiempo.5 En es te sentido, conocer cómo ha evoluciona do
la pobla ción y cuáles han sido l os pri ncipales cambios en las tendencias demográfi cas de la
ciudad, permi te da r continuidad o re-di recciona r las propuestas formuladas en el Decreto
190 de 2004, y as í procura r un ma yor equilibrio, i nclusión, a cceso y calidad en el
desa rrollo de la ciudad que fa vorezcan el mejoramiento de las condi ciones de vida .
Por ser Bogotá un terri torio que concentra muchas a cti vidades políti cas , económicas ,
sociales y cul turales cons ti tuye un polo de atra cción de la pobla ción de las demás regiones
del país , lo cual ha ce que las ca ra cterísti cas , desarrollos e i mpli caci ones de las diná micas
pobla cionales de las diferentes unida des terri toriales sean di versas, como consecuencia
de los flujos de pobla ción que generan, entre otros , cambios en las va riables
determinantes del crecimiento pobla cional como la mortalidad y la fecundidad así como
ma yores demandas de servi cios y de bienes de consumo.6

3.1.1. ¿Cuántos y dónde?

Las grandes trasformaciones demográ fi cas en Bogotá ocurrieron durante el sigl o XX,
especialmente desde la década de l os 50, donde el proceso de urbaniza ción que
a compañó el proyecto de modernidad e i ndus trializa ción, generó gra ndes expecta ti vas de
bienes ta r y calidad de vi da de los habi tantes .
Según los da tos obtenidos de los Censos Na cionales de Pobla ción y Vi vienda (1938 a
2005), la pobla ción total de Bogotá pa ra el año 1938 correspondía s olamente a 335.506
habi tantes con ca ra cterís ticas y modos de vida rurales . Luego ini ció un ascenso vertigi noso
en las siguientes décadas al canzando en el a ño 2005 un total de 6.840.166 habi tantes, lo
cual equi vale a veinte veces la ci fra de referencia de principios de siglo. Sin emba rgo, la
tasa de creci miento ha venido des cendiendo después de 19647, si tua ción consis tente con
las nuevas prá cti cas cul turales resul tantes del creci miento económi co y del proceso de
transi ción demográ fi ca que experi menta la ciudad en su ca mino ha cia una sociedad post-
industrial .

5
Lefebvre, Henry . La production de l'espace. Editions Anthropos. Paris, 1974.
6
DANE. Estudios censales. Santa Fe de Bogotá. Proyecciones de población por sexo y edad. 1985 – 2016.
7
DANE – SDP. Convenio Proyecciones de población 2005 – 2015.

11
Tasa de crecimiento a nual de la pobla ción. 1938 - 2005 8

8
7
Tasa de crecimiento

6 6,7 4
5 5,6 5,6 8
4 Bogotá

3 3,25
3 ,3 3,1
1,95
2 2,7
2,2
Colombia 2,1 1,8 1,8
1
0
193 8/1951 1 951/196 4 1964 /1 973 19 73/1985 1 985/19 93 199 3/2 005

3.1.1.1. Población real y proyectada de Bogotá y la Región

La tendencia de menores tasas de crecimiento pobla cional en Bogotá se debe primero, a


un menor creci miento na tural , es deci r a una menor relación entre los na cimientos y
defunciones , la cual pasó de una tasa de 2% entre 1985 - 1990 a 1,4% entre 2000 y 2005 y,
en segunda ins tancia, a la migra ción que pasó de 1,2% en 1985 - 1990 a 0,2% entre 2000 y
2005.
De a cuerdo con es tas nuevas condi ciones demográ ficas se esti ma que a junio 30 de 2010,
residi rán en la ciudad cerca de 7.363.782 pers onas, lo cual representa un total de 725.778
habi tantes menos respecto a lo proyectado en 2003 por el Depa rtamento Administra ti vo
de Planea ción Dis tri tal – DAPD - (8.089.560).

8
Fuente: DANE. Seri es de población.

12
Planeando para otros números: Proyecciones y realidades 9

9.000

8.500 8.090
8.000 7.757 8.381
Miles de personas

8.181
7.437 7.980
7.500 7.116 7.777
7.571
6.793 7.364
7.000
6.485 7.155
6.945
6.500 6.734
6.520
6.000 6.303

5.500

5.000
2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018 2020

Datos y Proye ccione s Censo 2005 Proye ccione s DAPD Censo 1993

Las diferencias en las proyecciones de población permi ten a fi rma r que el proceso de
transi ción demográ fica se viene consolidando de manera más a celerada respecto a lo
esperado, como consecuencia pri ncipalmente de complejas interrelaciones entre las
va riables demográ fi cas, la disponi bilidad de espa cio10, el fortalecimiento de las economías
locales, el aumento de las oportunidades de educa ción y empleo, la localiza ción de las
a cti vidades indus triales y los menores costos rela ti vos de tra nsporte11. Puede pensarse
que algunas de es tas 725.778 pers onas vi ven en las ciudades intermedias de la Sabana ,
como Chía y Mosquera , muni cipios con las ma yores tasas de crecimiento de s u pobla ción
en el periodo intercensal 1993 – 2005.

9
Fuente: SDP. Proyecciones de población. DANE – SDP. Proyecciones de población 2006 – 2020.
10
Corporación Centro Regional de Población – CCRP. Informe final. 1997.
11
SDP. Separata. Proyecciones de población El Tiempo. Domingo 26 de 2009.

13
La explos ión demográfica de la Sabana 12

12
Fuente: DANE.

14
Por otra pa rte, al interi or de la capi tal la concentra ci ón poblaci onal es consecuente con la
tendencia de crecimiento regi onal, pues to que son las localidades como Suba, Kennedy,
Enga ti vá y Ciuda d Bolíva r, ubica das en la peri feria, las que albergan la ma yor cantidad de
personas de la ciudad (48%).
Teniendo en cuenta las tendencias demográfi cas , pa ra el año 2020 se espera que en la
ciudad residan cerca de 8.380.801 pers onas, lo que representa 1.017.019 personas más
que en 2010, mientras que en los 17 muni cipios aledaños habi ta rán aproximada mente
1.554.688 personas . Es to signifi ca que la tasa de creci miento promedi o anual de pobla ción
de los 17 municipi os vecinos (2,1%) será superior a la bogotana (1,3%).
A ni vel muni cipal, Soa cha será el muni cipio que albergará el ma yor número de habi tantes
de la región ci rcundante (36,5%),con más de 560.000 personas pa ra el año 2020; seguida
por Fa ca tati vá , Chía y Zipaqui rá con más de 100.000 habi tantes .

3.1.1.2. Estructura de la población

Estructura de la población 13

80 Y MÁS
75- 79
70- 74
65- 69
60- 64
55- 59
50- 54
45- 49
40- 44
35- 39
30- 34
25- 29
20- 24
15- 19
10- 14
5-9
0-4

8% 6% 4% 2% 0% 2% 4% 6% 8%

Mujeres 2020 Hombres 2020 Mujeres 2010


Hombres 2010 Mujeres 2000 Hombres 2000

La transición demográ fi ca es el ca mbio en la es tructura por edades de la población, que


influye en el crecimiento demográ fico y económi co debido a los ca mbios en los patrones
de consumo, en los requeri mientos de bienes y servi cios pa ra la satisfa cción de las

13
Fuente: DANE. Seri es de población. DANE – SDP. Proyecciones de población 2006 – 2015.

15
necesidades de la pobla ción y en las ca pacidades producti vas de la ciudad en términos de
la disponibilidad de recurso humano.
Es tos ca mbios demográfi cos son más profundos en la evolución de los tres gra ndes grupos
eta rios y en pa rti cula r, en l os grupos extremos es bas tante signi fi cati vo. Pa ra el año 2010,
la pobla ción de 0 – 14 años representa el 25%, de 15 – 64 años el 69% y ma yor de 64 años ,
el 6%, mientras que en el 2005, representaban el 27%, 67% y 6%, respecti va mente.
Por últi mo, pa ra 2020 se espera que Bogotá disminuya a ún más el porcenta je de
pobla ción menor de 15 años pero que se presente a la vez un aumento proporcional en la
pobla ción adul ta (ma yor de 64 años ). Es to signi fi ca que la relación entre la poblaci ón en
edades económica mente dependientes (personas menores de 15 a ños y ma yores de 64
años ) y la pobla ción en edad producti va (personas entre los 15 y los 64 años)
prá cti camente se mantendría cons tante, al pasa r del 45% en 2010 a 44,6% en 2020. No
obstante, es te ca mbio en la estructura indi ca que en el futuro se requeri rán más
equipamientos y servi cios pa ra a tender a la pobla ción ma yor.
Por otro lado, la transi ción demográfi ca reciente, en especial la contra cción de la tasa de
na talidad, explica en buena medida l os cambios en el ta maño y composición de los
hoga res que, vis to desde sus relaciones de pa rentes co, revela que los hoga res
unipersonales han ganado pa rti cipa ción en la es tructura general de los mismos . La
demanda residencial unipersonal crecerá en los próxi mos años , demandando ma yores
esfuerzos de la Adminis tra ción en la provisión de suelo urbano, servi cios públi cos ,
equipamientos y redes viales.

Estructura y transformaciones en el tipo de hogares en Bogotá 1993-2005 14


Tasa de crecimiento Participación 2005
Tipo de hogar 2005 1993
anual (%) (%)
Unipe rsonal 301.718 108.210 8,5 15,8
Múltiple 107.789 78.130 2,7 5,7
Monoparenta l nuclear 267.655 153.240 4,6 14,1
Monoparenta l exte nso 122.607 96.350 2,0 6,4
Monoparenta l com puesto 18.583 18.080 0,2 1,0
Biparental nuclear sin hijos 133.178 88.760 3,4 7,0
Biparental nuclear con hijos 712.246 506.980 2,8 37,5
Biparental extenso 178.750 164.430 0,7 9,4
Biparental compuesto 59.494 40.920 3,1 3,1
Total 1.901.548 1.255.100 3,5 100

14
SDP - Bases para el análisis prospectivo de la región metropolitana de Bogotá: usos del territorio y localización de
actividades y población. Oscar Alfonso, Consultor OPS 350 de 2008.

16
Según análisis realizados por la SDP, una cua rta pa rte de los nuevos hoga res formados en
Col ombia entre 1993 y 2005 residen en Bogotá y su á rea metropolitana15, por cuanto su
comportamiento resul ta signifi ca ti vo en el ámbi to na cional. Al indaga r sobre las
trans forma ciones recientes a pa rti r de las relaciones de pa rentes co, se evi dencia que la
pri ncipal transforma ción en curs o en la ciudad es la diná mi ca de hoga res de muy ba jo
tamaño, cuya tasa media de crecimiento anual es de 8,5%, siendo la tasa media de
creci miento de los hogares bogotanos de 3,5% anual. El res to de los hoga res crecen
menos que el promedio de la ci udad, mos trando una paula tina pérdida de importancia
frente al despunte de los a nteriores . En términos prá cti cos signifi ca que, si bien las tasas
de crecimiento pobla cional es tán ba jando, la demanda de vi viendas es tá subiendo, entre
otras ocasionado por la demanda de estos nuevos hoga res unipers onales y mono
pa rentales16 nuclea res.

3.1.2. Enfoque poblacional y perspectiva de género

En la medida en que el terri torio es complejo y quienes lo habi tan son hombres y mujeres
agrupados en pobla ciones heterogéneas y con comporta mientos di ferentes , se entiende
que el ordenamiento debe contemplar las distintas condiciones sociales de edad ra za ,
sexo así como las condi ciones de discapa cidad o si tua ción de despla zamiento. Es to implica
pensar la ciudad y el ordena miento del terri torio desde las necesidades habi ta cionales , de
espa cio públi co, movilidad y acceso a l os servi cios según las dinámi cas y di versidad de la
pobla ción que la habi ta .
Si bien, en l os úl timos años las entidades dis tri tales han formulado políti cas y realizado
algunos proyectos di ri gidos hacia las mujeres , los niños , las niñas , y los di ferentes grupos
pobla cionales, la informa ción exis tente sobre los mismos es escasa , neutra , homogénea ,
no desagregada y en la ma yoría de los casos insufi ciente.
No obs tante, los da tos existentes aporta n ci fras que permi ten conocer algunas
condi ciones de vi da, en pa rti cula r de las mujeres, de l os grupos étni cos y de la pobla ción
en condi ciones de discapa cidad que vi ve en Bogotá .

15
La participación en la distribución territorial de los hogares formados en el país entre 1993 y 2005 presenta los
siguientes porcentajes: Bogotá (25,5%), Medellín (10,6%), Cali (6,1%), Barranquilla (3,6%), Bucaramanga (3,1%), y en el
resto del país los porcentajes no superan el 1,5%. Fuent e: Alfonso, Oscar. Bases para el análisis prospectivo de la región
metropolitana de Bogotá: usos del territorio y localización de actividades y población. Consultor Secretaría Distrital de
Planeación Orden de Prestación de Servicios No. 350 de 2008.
16
Hogares mono parentales son aquellos constituidos por uno de los padres y sus hijos, por lo general la madre.

17
3.1.2.1. Género

El enfoque de género no signi fica habla r sólo de igualdad de oportunidades entre mujeres
y hombres en abs tra cto, i mpli ca tener en cuenta los di versos colecti vos que componen la
pobla ción, los cuales usan y perci ben la ciuda d de forma di ferente según su inserci ón
social, s us capa cidades físi cas, sus edades , la di versidad sexual , étnica , las condi ciones de
pobreza , con di versos pa trones de movilidad y a ccesibilidad en el terri torio. Habla r de la
pobla ción de la ciudad, i mpli ca reconocer los factores y especifi cidades de los dis tintos
grupos sin los cuales no se puede pensa r la equida d socio-espa cial.
Como cons trucción social, la organi zación del terri torio expresa las relaciones sociales que
en él se desa rrollan y los intereses de grupos y sectores con ma yor o menor capa cidad
pa ra hacer valer sus demandas. Las rela ciones de género, como pa rte cons ti tuti vas de las
rela ciones sociales, tienen también su expresión en el terri tori o debido a que las pol íticas
públicas y urbanas son resultado de presupues tos teóri cos, i mpl íci tos o explíci tos ,
respecto a las rela ciones de género y a l os roles asignados por la cul tura a hombres y
mujeres .
Según las proyecci ones , del total de la poblaci ón residente en la ciudad en el año 2010, el
52% son mujeres y el 48% son hombres.
Por otra parte, según la Encues ta de Calidad de Vida – ECV- en el año 2007, había
1.978.528 hoga res , incluido Sumapa z17, de los cuales el 33,4% (661.421) eran de jefa tura
femeni na y el res tante 66,6% (1.317.106) de jefa tura mas culina . Los hoga res de jefa tura
femeni na se ca ra cterizaban por tener un tamaño promedio de 3,2, l os de jefa tura
mas culina 3,7, los hoga res mono pa rentales 4,0 y el promedio de la ciudad es de 3,5
miembros por hoga r.
Así mismo, determinó la encues ta que del total de hoga res, el 22,8% se encontra ba en
situa ción de pobreza (según l ínea de pobreza), es deci r 451.687 hoga res . Al analiza r las
condi ciones de vi da de los hoga res de a cuerdo con su jefa tura se observó en 2007 que las
localidades que concentraban la ma yor proporción de hoga res con jefa tura femenina en
es tado de pobreza eran Ciudad Bol íva r (58,6%), Us me (52,4%) y Rafael Uribe (49,1%).
En consecuencia , en ma teria de género el diagnósti co de ci udad ha permi tido identifi ca r
algunas premisas en relación con el ordena miento del terri torio. Es tas son:
• Los hombres y mujeres vi ven la ci udad de forma diferente por los roles sociales

17
Sumapaz es la localidad rural del Distrito Capital. En los indicadores a menudo se excluye debido a que no se cuenta
con datos comparativos de otros períodos; y además, por su característica como rural requiere abordajes adecuados a
esta realidad.

18
asignados.
• El cuidado de las personas dependientes y las acti vi dades necesa rias pa ra la
reproducción de la vi da huma na, en la a ctualidad a ca rgo, casi de manera
exclusi va , de las mujeres , es una responsabilidad social y, por ta nto, debe ser
responsabilidad del estado y debe expresa rse en el terri torio, a tra vés de servi cios
y equipamientos de apoyo al cuidado de menores y personas dependientes.
• Las mujeres son sujetas de múl tiples vi olencias en el espa cio público y pri va do, en
que deben ser consideradas, prevenidas y a tendidas desde las políti cas y planes de
seguridad ciudadana .
• La feminiza ción de la pobreza es el fenómeno que genera cambios en los ni veles de
pobreza con una ma rcada tendencia en contra de las mujeres y los hoga res a ca rgo
de mujeres . En Bogotá el fenómeno se a gra va con la si tua ción de las mujeres
vícti mas de desplaza miento forzoso.

3.1.2.2. Grupos poblacionales

El diagnósti co de ci udad permi tió observa r en el ordenamiento terri torial la ausencia no


solo de la perspecti va de género , sino también del reconocimiento de las pobla ciones
específi cas que habi tan el terri torio del Dis tri to Ca pital , a pa rtir de lo cual es necesa rio
pensar las a cciones urbanas desde y pa ra la ga rantía de los derechos de di chas
pobla ciones : infancia y juventud, adulto mayor, afrodescendientes, indígenas, raizales,
rom o gitanos; población en condición de discapacidad o en situación de desplazamiento.
Los cambios demográfi cos, de composición de los hoga res , las nuevas modalidades de
traba jo y prá cti cas sociales, requieren pensar las políti cas de vi vienda , de movilidad, de
seguridad, de equipa mientos y espaci o público, entre otras , desde un enfoque que
contemple la di versidad de la población.
Pa ra el año 2005, de l os 6.778.691 habi tantes censados en Bogotá18, 96.523 (1,42%) se
reconoció negro, mulato, a frocolombiano; 15.032 (0,22%) se decla ra ron indígenas ; 1.355
(0,02%) raizal de San Andrés y Providencia ; 523 (0,01%) ROM y 7 como palenqueros . En
total 113.440 (1,67%) pers onas censadas decla ra ron pertenecer a alguna etnia y 214.922
personas se encuentran sin informa ción. A ni vel terri torial , La Candela ria es la localidad
con la ma yor proporción de pers onas que declara ron pertenecer a al guna etnia con un
4,3%, seguida de Santa Fe con el 3,7% y Los Má rti res con el 3,4%. Por otra pa rte, la
localidad con menor di versidad étni ca es Sumapaz con el 0,2% de su población.
En cuanto a las condi ciones de vi da de los grupos étni cos se observa que las comunidades

18
Corresponde al número de personas efectivamente censadas.

19
ROM e indígena habi tan en su ma yoría en casas con un 56,3% y 46,4% respecti va mente
mientras que la población palanquera , rai zal y afrodes cendiente habi ta principalmente en
apa rtamentos .
Por otra pa rte, el 5% de residentes de Bogotá son personas con dis capa cidad pa ra quienes
la ciudad presenta ba rreras físi cas en s u ma yoría en la vía pública (andenes y calles), la
vi vienda y el sistema de transporte público (incl uye pa raderos y terminales) que limi tan la
autonomía de estas personas19. El 21,57% de las ba rreras es tán en la vía públi ca ,
afecta ndo especialmente a las personas con defi ciencias en el sis tema ca rdio–respi ratorio
(23,48%), en el movi miento (21,27%), en la vis ta (21,98%) y en los oídos (22,64%).

Distribución de barreras físicas según bien o servicio – 2007 20

Otros 10
Ninguno 11
Ce ntr o educativo 15
Lugar de trabajo 16
Centro de s alud 18
Ce ntro come rcial 28
Parques 33
Transpor te 55
Vivie nda 62
Vía pública 65

0 10 20 30 40 50 60 70

En relación con la población en si tua ción de desplaza miento, es preciso señalar que en el
año de 2009 al rededor de 286.389 personas fueron desplazadas en el ma rco del confli cto
a rmado y otras mani festa ciones de violencia . Tomando como referencia el número de
personas en si tios de llegada , Bogotá presenta el segundo lugar como región afectada con
42.999 personas que a rriba ron a la capi tal en esta si tua ción21, por ser uno de los
pri ncipales centros de recepción de desplazados dada la ca ra cterís ti ca de anoni mato que
le da a los a ctores .

19
Informe Resultados preliminares de la implementación del registro para la localización y caracterización de las
personas con discapacidad. DANE. 2007.
20
Fuente: DANE. Dirección de Censos y Demografía, citado en Resultados preliminares de la implementación del registro
para la localización y caracterización de las personas con discapacidad Bogotá. Septiembre de 2007.
21
CODHES. Boletín No. 76. 2010.

20
Fi nalmente, se puede afi rma r que la difi cul tad en términos de i nforma ción rela cionada
con los grupos pobla cionales radi ca no s ólo en la desa ctualiza ción de la misma, sino
también en la homogeneiza ción que se ha ce de és ta , en la neutralidad de los a nálisis,
aquellos que bajo la ca tegoría “población” pretenden registra r, sin diferencia alguna, toda
la di versidad de los grupos pobla cionales y sus respecti vas identidades ya sea de género,
cul tural o sexual. En otros casos, esta desinforma ción es producto de la segrega ción
socioespa cial, la dispersión de los mismos grupos pobla cionales y, en algunos casos, por
causa de la excl usión.
No obs tante lo anterior, la informaci ón exis tente permite identi fica r que en Bogotá las
es tructuras fa miliar y del merca do de traba jo han va riado y ha n provocado una
modi fica ción en la composi ción de los hoga res generando:
• El aumento de hoga res mono-pa rentales, pers onas solas, jóvenes o personas con
necesidades habi taci onales específi cas.
• El aumento de los hoga res con jefatura femenina y la feminiza ción de la pobreza,
que genera unas necesidades pa rti cula res en términos de servi cios sociales y
públicos .
• El aumento de la incidencia de la mi gra ción y la mul ti-cul turalidad de los habi tantes
urbanos : a fro-des cendientes , indígenas y pueblo Rom o gi tanos , ta mbién por
efectos del despla zamiento forzado que en su ma yoría es de mujeres .
• El aumento del tiempo de ocio en el interior de la vi vienda y el aumento en las
demandas de espa cio público, provocado por nuevos patrones de vida urbana
(medios de comunica ción, a cti vidades al ai re libre, etc.).
Así, es tas nuevas consideraci ones pobla cionales y el enfoque de género en los a nálisis
socio-espa ciales presionan al POT por una considera ción mucho más amplia del senti do de
“pobreza ” y “derecho a la ciudad”, es to es : derecho a la vi vienda que ya no a dmi te
enfoques unidimensionales , homogéneos , es táti cos ; derecho al espaci o públi co
focalizando los usos diferenciados que hombres y mujeres ha cen de ellos ; derecho a la
movilidad y al a cceso de bienes y servi cios teniendo en cuenta dónde se halla la pobla ción
más vulnerable pa ra que el desa rrollo llegue en igualdad de oportunidades sin importa r
condi ción de género, edad o localiza ción.

3.1.3. Estratificación y pobreza

La pobreza entendida desde su i ntegridad y complejidad, es deci r más allá de la medi ción
del ingreso de una persona, el a cceso a bienes y servi cios o su percepción de la misma , se

21
rela ciona con las posibilidades que tiene un indi vi duo de a cceder a una vida digna , con
oportunidades de inclusión social .
De a cuerdo con el Índi ce de Condi ciones de Vida (ICV)22, en la ciuda d entre 2003 y 2007
mejora ron las condi ciones socioeconómi cas y de incl usión social de la pobla ción, pasando
de 89,2 a 90,1. La medi ción de este indi cador presenta un progreso como resul tado
pri ncipalmente de la mejora en los ni veles de es cola ridad y a cceso a la educa ción, así
como en la reducción del hacina miento en los hogares .23 Sin emba rgo, a pesa r de que en
promedio mejora ron las condi ciones de vida en la ci udad, en el año 2007 se observa
inequidad a ni vel de localidades, ya que el índice oscila entre 60,83 en el caso de Sumapa z
y 96,48 pa ra Teusaquillo. La di ferencia se evidencia al compa ra r las localidades como
Teusaquillo (96,48) y Cha pinero (96,26) que presentan al tos índi ces superiores de calidad
de vi da frente a las l ocalidades de Sumapa z (60,83), Ciudad Bol íva r (83,90) y Us me (85,07).
Al compa ra r el cambio entre 2003 y 2007, va le la pena señalar que es te índice disminuye
pa ra las localidades de Chapinero y Santa Fe, debido principalmente a la reducción en las
condi ciones de las vi viendas .24
La es tra tifi ca ción socioeconómica se cons ti tuye en un ins trumento de focaliza ción
geográfi ca utiliza do en el pa ís pa ra fa cilita r la apli ca ción de ta rifas diferenciales pa ra el
cobro de los servi cios públicos domi ciliarios . De esta manera , pretende redistri bui r
ingresos a pa rti r de subsidios cruzados , pues supone que quienes generan un ma yor
ingreso respecto de los demás deben s ubsidiar el a cceso a los servi ci os públicos de los
hoga res más pobres. És ta se determina a pa rti r de las ca ra cterísti cas de la vi vienda y su
entorno, tomando la calidad de la vi vienda como una aproxi ma ción de la calidad de vida
de quienes la habitan.
Desde un punto de vis ta técni co, la es tra tifi ca ción consiste en la agrupa ción de vi viendas
en grupos homogéneos. Sin emba rgo, teniendo en cuenta que su principal propósito es el
de genera r subsidios cruza dos y que, por otra pa rte, la distribución de ingresos en la
ciudad se concentra en ingresos ba jos pero es muy va riable en los i ngresos al tos , la
asigna ción de es tra to a las vi viendas de al tos ingresos resul ta inequi ta ti va en términos de
la ca rga asumida.

22
El índice de Condiciones de Vida (ICV) mide el estándar de vida mediante la combinación de vari ables de capital
humano, con variables de acceso potencial a bienes físicos y con variables que describen la composición del hogar. Un
mayor valor d el ICV refleja una mejora en las condiciones de vida del hogar; es decir, que a mayor puntaje, mejores son
las condiciones de vida de la población, en relación con el acceso y calidad de los servicios públicos de acueducto, la
eliminación de basuras y excretas, el tipo de combustible utilizado para cocinar, el acceso a la educación, las
características de composición y tamaño del hogar y la calidad de las viviendas.
23
DANE - SDP, Encuesta de Calidad de Vida Bogotá 2003 – 2007. Cálculos: SDP, Dirección de Información, Cartografía y
Estadística.
24
En 2003 el componente de condiciones de las viviendas de Chapinero y Santa Fe era 19,10 y 16,56 respectivamente,
mientras que en 2007 fue de 12,48 y 11,77.

22
Por otro lado, si entendemos la segrega ción como la fal ta de mezcla socioeconómi ca en el
espa cio y como inequidad en la dis tribuci ón de equipa mientos y servi ci os, la
es tra tifi ca ción no solo refleja la segrega ción sino que también la a centúa .25 Es to se refleja ,
entre otras , tanto en la distribución espa cial : los es tra tos más bajos (1 y 2) se concentran
en las localidades de Usme, Ciudad Bolíva r, Bosa y Kennedy mientras que l os altos (5 y 6)
se encuentra n en Suba, Usaquén y Chapinero; como en la concentra ción: la ma yoría de las
fa milias de la ciudad ha cen pa rte de l os es tra tos 2 (34,3% de las manzanas) y 3 (26,4% de
las manzanas), l os es tra tos 5 y 6 a penas representan el 4,1% del total de manzanas de la
ciudad y el estra to 1, el 15,5%.26
La dis tribución de la es tra tifi ca ción de Bogotá no ha cambiado mucho en los últi mos 10
años . Los es tra tos más al tos de la pobla ción se han localizado pri ncipalmente en el norte y
nororiente de la ciudad, mientras que las peri ferias occidental , sur y sur oriental ha n sido
ocupadas por la pobla ción más pobre, en asenta mientos de ba ja calidad urba nís ti ca , en
general como resul tado de su ori gen informal.
Di ferentes es tudios concluyen que la es tra tifi ca ción presenta di ficul tades por cuanto no
agrupa población homogénea y no determina grupos externamente heterogéneos , debido
a las va riables utilizadas pa ra su clasifi ca ción y el número es tablecido de es tra tos .27
Sumado a lo anteri or, el hecho de suponer una dis tribución uniforme de los ingresos , no
permi te identi fica r con precisión quienes deben subsidiar a quien, de a cuerdo con su
capa cidad de pago y en la proporción jus ta . Es to se refleja en el hecho de tener hoga res
de es tra tos 1 y 2 muy cercanos en relaci ón con sus ingresos y grandes diferencias entre los
es tra tos 5 y 6. Así mis mo, la distri bución es tá al tamente concentrada , dado que los
es tra tos subsidiados representan el 84,2% de l os hoga res , mientras que los que subsidian
tan solo el 5,1%, en 2009.28
Por úl timo, la ausencia de una a ctualiza ción permanente de los es tra tos en una ci udad
diná mi ca puede a umentar la segregación espa cial en la medi da en que los a ctores
pri ncipales del desa rrollo urbano (los cons tructores ) pueden esti ma r con antela ción la
asigna ción de estra tos y mantener, de es ta forma , un control externo sobre el valor del
mercado de bienes inmuebles . El conocimiento a priori por pa rte de los actores de la
forma en que se asigna el estra to y puede dis torsiona r el merca do vendiendo a precios de
un es tra to más alto, tal y como ocurrió en Ciudad Salitre.

25
Rodríguez Jorge. Segregación Residencial socioeconómica: ¿Qué es?, ¿Cómo se mide?, ¿Qué está pasando?,
¿Importa?, Seri e Población y Desarrollo, No. 16, Cel ade, C epal, Santiago. Citado en: “Segregación Socioeconómica en el
Espacio Urbano de Bogotá D.C.”, Secretaría Distrital del Planeación. 2007
26
Decreto 544 del 17 de diciembre de 2009. Quinta actualización urbana.
27
Centro de Investigaciones para el Desarrollo, CID, Universidad Nacional de Colombia. Equidad en las tarifas de los
servicios públicos. Impacto en la capacidad de pago de los hogares de Bogotá D.C. Estudio para el DAPD, Bogotá D.C.
(2005). Una perspectiva crítica del proyecto de estratificación. DAPD (http://sdp.gov.co/www/section-2000.jsp).
28
Los estratos 5 y 6 subsidian a los hogares de estratos 1, 2 y 3. El estrato 4 no contribuye ni recibe en este esquema.

23
Estratificación de la ciudad 1999 29

29
Fuente: Secretaría Distrital de Planeación. Dirección de Estratificación.

24
Estratificación de la ciudad 2009 30

30
Fuente: Secretaría Distrital de Planeación. Dirección de Estratificación.

25
3.2. VIVIENDA

3.2.1. Déficit habitacional

Según los censos poblaci onales de 1993 y 2005 del DANE, el défi ci t de vi vienda en Bogotá
ha disminuido a una tasa promedio de 2,8% anual . En el año de 1993 el défi ci t total
habi ta cional se es timaba en 555.500 hoga res mientras en el 2005 se esti maba en 369.874,
presenta ndo una reducción de 33,4% en todo el periodo a nalizado.31
Se ha reducido el déficit de v ivienda 32

31
Para entender mejor las aproximaciones a la evolución del déficit habitacional en Bogotá, es nec esario aclarar que su
medición no se hace d e igual man era año a año, ni todos los años. Es decir, que si bien hay cálculos confiables, aunque
no continuos, desde el Censo Nacional de 1985, las estimaciones realizadas desde entonces se hacen con base en
fuentes y marcos muestrales diferentes, y por tanto no son directamente comparables.
32
Fuente: DNP, Cálculo del Déficit Habitacional en Colombia. Giraldo, F; Piraquive, G. 1990. DANE, Censo 1993. DAPD -
Subdirección de Desarrollo Social - Tomado Estudio de Caracterización y análisis de alternativas para l a actuación del
Suelo Urbano en el marco de la Política Integral d el Hábitat - Contrato interadministrativo 004 de 2007. Universidad
Nacional – SDHT. ECH 2002, FEDEVIVIENDA 2004. DAPD, ECV 2003. DANE, Censo de Hogares 2005. SDP, ECV 2007.
Cálculos: Proyecciones Calculadas a partir de las variaciones anuales. SDHT – Subdirección de Información Sectorial.
Nota: En los censos de 1964 y 1973 no se calculaba el déficit habitacional en su composición cuantitativa y cualitativa,
solamente a partir de 1985 es que se realizan los primeros aportes en este sentido al calcularse el déficit habitacional en
términos de las cualidades de la vivienda.

26
De a cuerdo con la ECV pa ra Bogotá, entre 2003 y 2007 el número de hoga res en défi ci t
disminuyó, al pasar de 323.340 hoga res en situación de défi ci t (cuanti tati vo y cuali tati vo) a
307.945, l o que equi vale a una reducción del 5%. Como proporción el número de hoga res ,
el défi ci t pasó de 17,41% en 2003 a 15,56% hoga res en défi cit en 2007.
Así mis mo, se es tableció que de l os hoga res en défi cit pa ra 2007, el 47% presenta défi ci t
cuanti ta ti vo, es deci r hoga res cohabi tando en la misma vi vienda o en ha cinamiento no
mi ti gable y el 53% res tante corresponde al défi ci t cualita ti vo, es deci r, en las condi ciones
habi ta cionales de la vi vienda, con ca rencias en servi cios públi cos domi ciliarios , con pisos
en tierra , en ha cinamiento o en alguna de és tas combinaciones.

Total Total Déficit Cuantitativo Déficit Cualita tivo


Fuente Hogares Hogares con
Bogotá Déficit Total % Total %
Encuesta de Calidad de
1.978.528 307.945 145.822 7,4% 162.124 8,2%
Vida Bogotá 2 007

Si n emba rgo, aún cuando el número y proporci ón de hoga res en défi ci t disminuyó durante
es te periodo, en las localidades de Enga ti vá , Ciudad Bolíva r, Antonio Na riño, Má rti res y
Cha pinero aumentó el défi ci t cuanti ta ti vo de vi vienda , es deci r aquel rela cionado con la
demanda de nuevas soluciones habi ta cionales.
La distri bución espa cial del défi cit cuanti tati vo de 2007 muestra que Ciudad Bol íva r,
Enga ti vá, Kennedy, Bosa y Suba concentran el 60% del défi ci t de la ci udad. En 2003, la
ma yor concentra ción del défi ci t cuanti tati vo (63%) es taba en las localidades de Kennedy,
Ciudad Bol íva r, Sa n Cristóbal, Usme, Bosa y Suba .

3.2.2. Producción de vivienda

Pa ra hacerle frente al défi ci t cuanti ta ti vo y a la urbani za ción i nformal el POT definió el


Programa de Vivienda Nueva, coordi nado por Metrovi vienda , empresa i ndus trial y
comercial del dis tri to dedicada a la genera ción de suelo urbanizado pa ra desa rrolla r
proyectos de vi vienda de interés social en la ciudad, con el propósito fundamental de
ga ra ntiza r a l os sectores más vulnera bles y desfa vorecidos una vi vienda y un hábi ta t
di gno, que les brinde a cceso a servi cios públicos, zonas de recrea ción, á reas pa ra
equipamientos urbanos , y en general , espa cios que promuevan el ejerci cio efecti vo de los
derechos humanos integrales .
En es te senti do, la administra ción ha venido realizando un gra n esfuerzo pa ra asegura r

27
que las familias de ba jos ingresos tengan a cceso a una vi vienda definiendo como pri oridad
el desarrollo de proyectos de Vi vienda de Interés Pri ori tari o en el suelo habili tado por es ta
entidad.33 En el ma rco de este programa , el POT es tableció como meta el desarrollo de
18.000 vi viendas mediante proyectos asocia ti vos dis tribuidas en los años 2004, 2005 y
2006.
Si bien pa ra 2003, Metrovi vienda había adqui rido 294,31 hectá reas de suelo en las
Ciudadelas El Recreo, El Porveni r y Nuevo Usme y en Ca mpo Verde, dura nte el periodo
comprendido entre 2003 - 2008, ges tionó la adquisición de 16,45 hectá reas adi cionales en
la Ciudadela el Porveni r. Así mismo, durante es te peri odo habilitó 108,30 hectá reas y
comercializó 57,81 hectá reas pa ra la cons trucción de VIS y VIP. Como resul tado de es ta
gestión, entre 2003-2008 fueron cons truidas 14.100 vi viendas de interés social en suelo
desa rrollado por es ta entidad, en las Ciudadelas El Recreo, El Porveni r y Nuevo Usme, lo
que corresponde en promedio al 13% de la oferta anual de VIS y VIP en la ciudad.
El esfuerzo que es tá haciendo el Dis tri to por medi o de Metrovi vienda pa ra proveer suelo
urbanizado des tinado a la cons trucción de vi vienda de 50 SMMLV34, se ha ce visible
cuando se observa la di ferencia entre el valor má xi mo del suel o que está dispues to a
pa ga r el cons tructor y el cos to real de producción del suelo urbaniza do que paga
Metrovi vienda. En una vi vienda de 50 SMMLV el precio má ximo que está dispues to a
pa ga r un cons tructor por el suelo es de aproxi madamente el 11% de ese valor
($2.832.500), mientras el cos to del suelo y de la urbaniza ción es cercano al 12%
($3.090.000). Es te valor a dicional se traduce en una ca rga que asume el Distri to y que se
consti tuye en un subsidio a la urbani za ción, utilizando recursos de plus valías .
Fi nalmente, de a cuerdo con el Censo de Edifi ca ciones del DANE, entre 2004 y el tercer
tri mestre de 2009 se termina ron en la ciudad 200.950 vi viendas nuevas , de las cuales
91.807 fueron de interés social .

33
Si bien Metrovivienda promueve la construcción de VIS, esta entidad se enfoca prioritariamente en la promoción de
vivienda de interés prioritario (VIP) de 50 salarios mínimos mensuales legales vigentes, a través de la gestión,
habilitación y comercialización de suelo.
34
Para 2010 el Salario Mínimo Mensual Legal Vigente asciende a $515.000.

28
¿Por qué no hacemos más VIS? 35

30.000

25.000
Vivie ndas Terminadas

20.000

15.000

10.000

5.000

-
A septie mbr e
2004 2005 2006 2007 2008
de 2009
VIS 15.246 14.953 18.085 15.090 18.850 9.583
No VIS 16.121 17.057 18.469 18.115 23.855 15.526

Es ta oferta resulta insufi ciente pa ra sa tisfa cer la demanda que, de a cuerdo con las
proyecciones de pobla ción y hogares realizadas a pa rti r del Censo 2005, se esti ma 116.053
hoga res nuevos que entre 2007 – 2009.36

3.2.3. Suelo

La ciudad cuenta hoy con cerca de 4.363,38 hectá reas a ser incorpora das mediante 122
planes pa rciales y al rededor de 3.382 hectá reas disponibles en suelos urbanizados no
construidos37 en toda la ciuda d.
El Decreto 436 de 2006, delimi tó 150 planes Pa rciales (5.697,15 has.), 43 en suelo de
expa nsión (1.962,26 has .) y 107 en suelo urbano (3.734,89 has .). Sin emba rgo, entre 2002
y 2006, ya se había n adoptado 24 planes pa rciales, con lo cual se incorpora ron 499,91
hectá reas .
Es así como, a la fecha se han adoptado en la ciudad 35 planes pa rciales, 26 en suelo
urbano y 9 en suelo de expa nsión, con l o cual se i ncorpora ron 1.102,88 hectá reas, pa ra el

35
Fuente: D ANE - SD P. Encuesta de Calidad de Vida Bogotá 2007. D ANE. Censo de Edificaciones.
36
La formación de hogares obedece no solo al crecimiento de la población, sino también a la composición de los
mismos. Para el pe riodo comprendido entre 2007 y 2009, el crecimiento del núme ro de hogar es fue mayor al de la
población; mientras esta última creció alrededor del 1,5% anual los hogares lo hicieron al 2,8%. Esto se debe
principalmente al aumento significativo de los hogares unipersonales durante los últimos años en Bogotá. Fuente: D ANE
- SD P. Proyecciones de población. 2006 – 2015. Cálculos: SDP, Subsecretaría de Información y Estudios Estratégicos.
37
Corresponde a lotes urbanizados no construidos y lotes del estado que no presentan ninguna mejora , de acuerdo con
la base Catastral 2010. El áre a señalada corr esponde a la totalidad del predio, sin descontar las afectaciones que los
mismos puedan tener.

29
desa rrollo de vi vienda , comerci o, indus tria y dota cionales.
De los 35 planes pa rciales adoptados , 7 ya han sido construidos en su totalidad,
generando 6.028 vi viendas , de las cuales 5.380 corresponden a VIS. En los res tantes
planes pa rciales, quedan por urbani zar 1.031 hectá reas, con un potencial de 72.420
vi viendas de interés social.
En esos 35 planes pa rciales fueron cedidas a la ciudad 140,41 has. para vías locales, 69,52
has . para equipa mientos comunales públi cos , 105,12 has . pa ra pa rques, 147,01 has. pa ra
la Es tructura Ecológi ca Principal y 87,12 has. pa ra ca rgas generales . El balance general
mues tra que la obtenci ón de suel o a tra vés de la i mplementaci ón de es tos ins trumentos
de ges tión es insufi ciente pa ra sa tisfa cer la demanda generada en la ciudad, por ta nto, es
necesa rio es tudia r al terna ti vas que evi ten desequilibrios sectoriales y conflictos en las
ins tancias de ges tión del suelo.
Por otro lado, de a cuerdo con los análisis realizados por Metrovi vienda, pa ra la
construcción de vi vienda de interés pri ori ta rio (50 SMMLV) el valor del suelo urbani zado
no puede supera r $40.000 por metro cuadrado. Sin emba rgo, la ciudad no cuenta con
suelo urbanizado a esos precios.
En Bogotá el suelo ha incrementado su valor signi fica ti va mente. En 2004, 70% del suelo
tenía un valor ca tastral inferior a $300.000 m2, mientras que en 2010 úni ca mente el 27%
se encuentra en es te rango. Igualmente, se presenta en 2010 un rango de precios por
metro cuadrado superior al millón de pesos (15%), que en el año 2004 era my poco
signi fi cati vo (0,6% de los predios ). Por últi mo, es preciso señala r que úni camente el 1,4%
de los predios de la ciudad hoy tienen un val or inferior a los $40.000 m 2.
Las implica ciones del valor del suelo en la producci ón de VIS son a ún más dra má ti cas en
los proyectos de renova ción urbana , debido a los cos tos de adquisición de los predios en
es te tipo de á reas. De a cuerdo con la experiencia nacional, la es tructura ción financiera de
los proyectos de renova ción urbana y la norma ti va aplicable en muchos de las á reas con
es te tipo de tra tamiento (cesiones, exi gencia de pa rqueaderos) no permi ten una fácil
producci ón de soluciones de vi vienda económi ca y ha cen que, en general, es te tipo de
proyectos sea di rigi do a la oferta de productos inmobiliari os más rentables (vi vienda de
clase media y al ta, ofi cinas).
Es tos hechos , sumados a la fal ta de una políti ca na cional y dis tri tal contundente en
ma teria de i ncenti vos a la producción de VIS en á reas de renova ción ha n hecho que hasta
el momento en el Dis tri to no se ha ya podido aprovecha r el proceso de renova ción urbana
"predio a predio" en la reducción del défi ci t habi ta cional de la ciudad, al menos en lo
rela cionado con la VIS.

30
Comparación valor del suelo 2004 2010 38

38
Fuente: UAECD . Base C atastral 2004. Valores en pesos 2009. D e acuerdo con estimaciones de la Unidad Administrativa
Especial de Catastro D istrital, para 2004 el valor catastral de terreno correspondía al 80% de su valor comercial y, para
2010, al 90%.

31
Comparación valor del suelo 2004 2010 39

39
Fuente: UAECD . Base Cat astral 2010.

32
En rela ción con la posibilidad de produci r VIS en el marco de l os planes parciales de
renova ción urbana y a tra vés del desarrollo de esquemas de ges tión y repa rto equi tati vo
de ca rgas y benefi cios, es necesa rio menciona r que en las 1.922 has . definidas por el POT
como de tra ta miento de renova ción urbana , has ta el momento no se ha l ogrado adopta r
ningún plan pa rcial, con lo cual la a rti cula ción entre la producción de VIS y el proceso de
renova ción urbana planifi cada de la ciudad no ha sido posible.
De otro lado, es i mportante entender la dinámi ca de densifi ca ción que la ciudad ha
experi mentado en l os úl timos años , que ha tenido dos tendencias . Por una pa rte, la
densifi cación se realizó mediante la susti tución de inmuebles anti guos de vi vienda por
edi fi caciones en al tura en las zonas de a cti vidad económi ca (ofi cinas, comercio), y en las
á reas residenciales de es tra tos medi os y altos de la ciudad, aumentando las bajas
densidades ini ciales a ni veles medios .
Las localidades de Usaquén, Suba , Chapinero, y Teusaquillo, en donde se ha dado más
intensamente es te tipo de densifi ca ción, presentan una ma yor oferta de á rea libre pri vada
por lote, con porcentajes entre el 25% y 52%, o más , porque se cuenta con cesiones y
aislamientos (anteja rdines y pa tios ) regulados por norma que contri buyen a eleva r el
porcenta je de espa cio libre pri vado de la ciudad.
En contraposi ción, el a umento de densidades en los ba rri os de origen popula r se realizó
incrementando la construcción en el mismo predio pa ra obtener nuevos “apa rta mentos ”,
produciendo las zonas más densas de la ciudad, pero de ba ja al tura40. Da do que es te
modelo de densifi ca ción se ca ra cteri za por ser paulatino pero de desa rrollo cons tante, es
necesa rio prever a ctua ciones sobre zonas potenciales de trans forma ción41, donde se
deberá proveer con antela ción espa cio públi co, equipamientos y elementos de
urbaniza ción sufi cientes pa ra organiza r y ga ranti za r una trans forma ción controlada y unos
ni veles de densifi ca ción equilibrados . Las localidades con ma yores densidades son Puente
Aranda , Los Má rti res , Antonio Na riño, Bosa , y Ciudad Bol íva r; donde los porcenta jes de
á rea libre pri va da por lote son inferiores al 10%, llegando incluso a tener una satura ción
total del lote.
Así, en a mbos casos ha y una disminuci ón muy considerable del espa cio pri vado. En el caso
de los barri os de ori gen popula r las al tísimas densidades al canzadas hacen muy di fíciles
nuevos progra mas de densi fica ción.

40
Así mismo, la forma en que se ocupan los predios con uso residencial, comparando el ár ea construida en r elación con
el área del predio (metros cuadrados de construcción / área del predio), muestra que en los barrios de origen informal
legalizados, se siguió construyendo. M ientras que en 2004 esta relación era de 1,49 en predios residenciales, en 2010 es
de 1,68, incremento que se da ya sea por una ocupación mayor del predio o por la construcción de pisos adicionales.
41
Cuyos porcentajes actuales de áreas libres privadas en prime r piso estén entre un 30 y 50%.

33
Dispos ición actual de áreas libres privadas en primer piso 42

42
Fuente: UAECD . Base Cat astral 2010.

34
3.2.4. Los bordes norte y sur

Los bordes Norte y Sur de Bogotá D.C., siendo las á reas de expansión revisadas por el POT
del 2003, se planifi ca ron y formularon con base en los objeti vos , princi pios y es tra tegias
es tablecidas en éste y en la vigencia del mismo.
Por s u condi ción de á reas periurbanas de la ciudad se planifi ca ron con base en una lectura
trans versal de las tres es tructuras terri toriales de la siguiente manera :

ESTRUCTURA ECOLÓGICA ESTRUCTURA FUNCIONAL Y ESTRUCTURA SOCIO ECONÓMICA


PRINCIPAL DE SERVICIOS Y ESPACIAL.
Un territorio de Borde ocupa do
por familias campes inas en predios
de menor extensión y propietarios
Un territorio determ inado por de predios de mayor extensión
la existencia del río Tunjue lo y interesados en posibles negocios
sus afluentes, entendido inmobiliarios además de una
USME

como un ecotono resultado Determina da por las universidad cuya permane ncia y
de la convergencia de los estructuras gene rales proyecto de expansión depende,
ecosistemas de macizos establecidas en el POT, para también, del desarrollo
oriental y occidental. su urbanización éstas debían inmobiliario de la zona.
ser obtenidas vía el Se consideró al núcle o urbano de
establecimie nto de un Usme como una potencial
sistema de reparto e quitativo centralidad.
de cargas y benef icios. Esto Un te rritorio de Borde ocupado,
incluye todos los temas en un gran porcentaje, por
Un territorio determ inado por
relacionados con la provisión colegios, clubes, cemente rios y
la existe ncia de los humedales
de bienes y servicios suburbanización de estra tos altos
de Torca y Guaymaral y la
relacionados con la vivienda. que impacta n negativamente
NORTE

necesidad de esta blece r una


sobre la estructura ecológica
continuida d entre los cerros
principal.
orientales, la reserva forestal
Los suelos residuales se contie nen
del Norte (sin reglamentar) y
como islas y sufren una gran
el río Bogotá.
presión para su incorporación a
usos urbanos.

Además de ser terri torios estra tégi cos por las condiciones anteriormente descri tas el POT
pretendió introduci r el concepto de Operaci ón Es tra tégica , relacionado con una red de
centralidades urbanas, en es tos terri torios delimi tando unas zonas que, pa ra cada uno de
los bordes, cumpliera con los siguientes objeti vos .

FUNCIÓN ESTRATÉGICA DEL ORDENAMIENTO Y DIRECTRICES


CENTRALIDAD
PARA EL DESARROLLO.
Nueva Centralidad. Sin Integración nacional e inte rnacional. Desarrollar una nueva área
USME
Actividad Económica. Eje equilibrada de vivienda, servicios y actividades productivas ligadas

35
FUNCIÓN ESTRATÉGICA DEL ORDENAMIENTO Y DIRECTRICES
CENTRALIDAD
PARA EL DESARROLLO.
de Integración Lla nos a los productos del oriente de l país a lo largo de la Autopista al
Nuevo Usme. Llano. (Borde Urba no Rural).
Toberín la Paz. Integración regional. Promover la localización de servicios
NORTE
Institucional Industrial. necesarios para integrar a la ciudad con e l norte de la región.

Como lo señala el Decreto 190 de 2003 en s u a rtículo 48, és tos se planifi caron y
adopta ron43 a tra vés de la fi gura de Planes de Ordenamiento Zonal .44 Es tos planes zonales
reflejan los a cuerdos al canzados, dura nte va rios a ños , con los a ctores públi cos y pri vados
involucrados en los procesos .
Los Planes de Ordenamiento Zonal se desa rrolla rán vía planes pa rciales y otros
ins trumentos de planifi cación pa ra todos aquellos suelos que es taban previa mente
ocupados en los á mbi tos de planifi ca ción.
En cifras la Opera ción Es tra tégi ca Nuevo Usme (OE NU) se define de la siguiente forma :

Suelo Público OE (has.) OE UN


Estructura Ecológica Principa l 181
Parques 126
Equipamientos 56
Vías 151
Total 514
Suelo Útil (has.) OE NU
Industriales 47
Comerciales 32
Residenciales 209
Total 288
Borde Urbano Rural 95

En todo caso, se prevé que Us me podrá proveer has ta 54.000 vi viendas des tinadas a
es tra tos del 1 al 3 a demás de los usos públi cos y pri vados relacionados con la
producti vi dad de la ciudad. A la fecha ya se encuentra adoptado el Plan Pa rcial 1 cuya
es tra tegia se concentra en frena r la urbaniza ción y proveer suelo, principal mente, al

43
Actos administrativos proferidos por el Alcalde.
44
Usme, D ecreto 252 de 2007 y Norte, D ecreto 043 de 2010.

36
sector de la demanda comprendido entre los 50 y 70 SMLV en distintos productos
inmobiliari os que va n desde l otes con urbanismo y servi ci o has ta proyectos
mul tifamilia res que serán desa rrollados por distintos a ctores económi cos como los
constructores (grandes, medianos y pequeños , Ca jas de Compensación y OPV, entre otros .

Suelo Público OE NU (has.) PP 1 UAU 1


Estructura Ecológica Principa l 40 7,4
Parques 38 8,5
Equipamientos 19 3,6
Vías 68 17,5
Total 165 37

Suelo Útil (has.) PP 1 UAU 1


Industriales 53
Comerciales 4,5 2,2
Residenciales 78 31
Total 136 33

En el Plan Pa rcial 1 ya se ini cia ron las obras rela cionadas con la es tructura general y se
espera comercializa r el suelo de la UAU1 donde se construi rán cerca de 10.500 vi viendas
en suelo servido.
En rela ción con el POZ Norte, se determinó lo siguiente:
• 300 has. de protección de elementos a mbientales (humedales, rondas , zonas de
reserva , ZMPA) “Línea de la Vida ” integradas al espaci o públi co
• 466 has . de suelo pa ra desa rrollo de vi vienda y otras a cti vidades , de las cuales 280
son útiles
• 116 has . netas en desa rrollo pa ra VIS y posible genera ci ón de VIP por transferencia
• 40 km de nuevas vías : conecti vidad e integra ci ón con la región
• 220 has . en usos dota cionales a regula ri za r
• 37 has . en nuevos dota cionales de escala urbana – metropolitana : opera ción
urbana integral que ga ranti ce la provisión de espaci o públi co, infraes tructura y
equipamientos sufi cientes .

3.2.5. La ciudad de origen informal

La ciudad desa rrollada de manera ilegal o la ciudad informal ocupa una porci ón
importante del terri torio del suelo urbano de la ciudad (más del 25%) y alberga gra n pa rte

37
de su pobla ción, cerca de 2.500.000 de personas . Esta porción de la ciudad condensa
gra ves confli ctos sociales, económi cos y urbanos en Bogotá y refleja manifes ta ciones de
desigualdad.
La ciudad de ori gen informal cons ti tuye la sumatoria de los desa rrollos legalizados
urbanísti camente, los desa rrollos negados por es ta r en zonas no aptas ni seguras pa ra la
localiza ción humana y los desa rrollos que se encuentran a ctualmente en proceso de
legaliza ción, lo cual equi vale a 7.616 has .

Asentamientos Asentamientos Asentamientos en Total de Asentamientos


Legalizados Negados Trámite de Legalización de Origen Ilegal
Nº Área Nº Nº Área Nº Nº Área Nº Nº Área Nº
Asent has. Lotes Asent has. Lotes Asent has. Lotes Asent has. Lotes
1.470 7.166,94 393.861 28 111,78 6.706 116 337,35 12.739 1.614 7.616,07 413.306

En el ma rco de la pol ítica habi ta cional se des ta can á reas de especial interés como las
señaladas de Mejora miento Integral , en las cuales pa ra suplir sus ca rencias es preciso
adelanta r intervenciones integrales desde el ordenamiento y reglamenta ción y los
progra mas previs tos en el Plan de Ordena miento Terri torial . El POT identifi có 26 Unidades
de Planeamiento Zonal (UPZ) definidas como de mejora miento integral las cuales suman
un á rea de 9.726 Has , correspondiendo al 25,38% del á rea urbana de Bogotá .45
El POT estableció dentro del Programa de Vi vienda de Interés Social el Subprogra ma de
Mejora miento Integral , con el objeto de corregi r las defi ciencias físicas , ambientales y
legales genera das por su origen fuera de las normas urbanas y permi ti r que sus habi tantes
a ccedan a la calidad de vi da urbana definida pa ra el conjunto de la ciudad, as í como el
reasentamiento por al to riesgo no mi ti gable y obra pública . Es así como con es ta acci ón
urbana se interviene en la escala indi vidual y en la es cala ba rrial de la ciudad de ori gen
informal.

45
D entro de l as 26 UPZ definidas en el POT como de M ejoram iento Inte gral se han r egl amentado 25, que suman 9.726
has, faltando la UPZ No. 89 San Isidro-Patios que tiene un área de 113,02 has, básicamente conformada por
asentamientos de origen informal. Igu almente se d eben tener en cuenta dos UPZ (Nos. 34 - Veinte de Julio y 92 - La
M acarena) que suman un área de 117,48 hectáreas definidas como de tratamiento de mejoramiento integr al y la UPZ
No.80 de Corabastos, en proceso de reg lam entación, que implica un ár ea considerable de asentamientos de origen
informal, 101.15 has que corresponden a 22 desarrollos allí ubicados.

38
Ciuda d Informal 46

46
Fuente: S ecreta ría D istrital de Plane ación. Consultoría No. 236 de 2006.

39
Lo anteri or corresponde a un terri torio conformado por 26 UPZ de Mejora miento Integral ,
ubicadas en 8 l ocalidades de la ciudad, de las cuales 14 se definieron de a tenci ón
pri ori taria , adi cional mente en el documento técni co s oporte del POT se es tablecieron
a cciones priori ta rias en un á rea de 3.812.79 has .
Ini cialmente se es tableció que el subprograma se apli ca ría en las zonas ocupadas por
asentamiento o desa rrollos de ori gen informal , donde en 2004 se es tableció que residían
cerca de 600.000 habi tantes .47 As í, la Secreta ría Dis tri tal de Planeaci ón, a tra vés del
proceso de reglamenta ción de las 26 UPZ de Mejora miento Integral , es tableció 665
a cciones priori ta rias de intervención en las á reas de mejoramiento integral, enfocada
ha cia el mejora miento y consolidaci ón de servi ci os públicos domi ciliari os, equipa mientos
sociales, cívi cos y cul turales, a cciones enfocadas hacia las condiciones ambientales de
es tas á reas, así como en lo rela cionado con las condi ciones de las unidades de vi vienda ,
respecto a la tenencia y ti tula ridad de predios .
Identifi ca r las inversiones que ha hecho el Distri to en estas zonas no es fá cil , pues
corresponde a acci ones que las entidades han realizado en el ma rco de di versos
progra mas de las diferentes adminis tra ciones . De a cuerdo con informa ción de
seguimiento a la inversión tomada del sistema SEGPLAN, entre 1998 y 2009 se han
inverti do en progra mas de mejora miento de ba rrios y des ma rginaliza ción más de un $1,3
billones .48 En es te sentido, vale la pena señala r que si bien la ciudad ha venido realizando
inversiones cuantiosas e integrales en los terri torios pri orizados como defi ci ta rios , no se
tienen definidos los cri terios para considera r que un á rea o UPZ ha superado la condi ción
de desa rrollo incompleto, no siendo posible medi r el i mpa cto de las a cciones y el
mejoramiento de las condi ciones y calidad de vida de los habitantes de las áreas
clasifi cadas en tra tamiento de mejoramiento i ntegral .
Entre las principales metas físi cas se pueden identifi ca r aquellas rela cionadas
di recta mente con las condi ciones físicas y de titularidad de las vi viendas y el
reasentamiento de hoga res , por cuanto han es tado bajo la responsabilidad de pocas
entidades . Es así como entre 2001 y 2009, se mejora ron en sus condi ciones estructurales y
de habi tabilidad 4.502 vi viendas de es tra tos 1 y 2, se ti tularon 8.511 predios y se
reasenta ron 5.393 hogares , aún cuando la línea base del reasenta miento era de 4.200.

Indicador 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TOTAL
Número de viviendas
262 125 350 213 619 500 772 648 1.013 4.502
mejoradas

47
D ecreto 190 de 2004, Artículo 296. M etas del Subprograma de M ejorami ento Integr al de barrios.
48
Corresponde a las inversiones en obra física.

40
Indicador 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 TOTAL
Número de predios
763 1.906 814 207 459 500 523 948 2.391 8.511
titulados
Número de familias que
vivían en zonas de alto
497 494 290 795 557 503 461 876 920 5.393
riesgo no mitigable que
fueron reasentadas

Con rela ción al subprogra ma de reasentamiento por al to ries go no mi tigable y por obra
pública , cabe menciona r que si bien es cierto la ci udad ha tenido grandes a vances en los
procesos de relocaliza ción y reasentamiento de población, a ún se presentan difi cul tades
rela cionadas especialmente con la a tención expos t de las á reas reasentadas ,
ma ntenimiento de los predios liberados e inversión en los mis mos mediante la
construcción de las obras de mi tiga ción. De otro lado no se cuenta con da tos estadís ti cos y
resul tados de gestión del reasentamiento de familias locali zadas en zonas de reserva o
afecta ción por obra públi ca.

3.2.5.1. Crecimiento reciente

Al compa ra r los predios sin cons trui r de las bases ca tastrales 2004 y 2010, es posible
conclui r que la ciudad de ori gen i nformal legaliza da ha segui do creciendo; es así como en
2004 se encontraban 414 has. sin cons trui r mientras que hoy 190 has. no presenta
ninguna cons trucci ón. Otra forma de ver que l os ba rrios de origen i nformal siguieron
creciendo es a tra vés de la rela ción entre el á rea cons truida y el á rea del predio (metros
cuadra dos de cons trucción / á rea del predi o), es deci r la forma en que se ocupan los
predios . Mientras que en 2004 es ta relación era de 1,49 en predios residenciales, en 2010
es de 1,68, incremento que se da ya sea por una ocupa ción ma yor del predio o por la
construcción de pisos adi cionales.

Cambio en la relación entre área del predio y área de construcción 49

ORIGEN ILEGAL ORIGEN


ESTRATO TOTAL
LEGALIZADO NEGADO EN TRAMITE FORMAL
2004 1,49 1,08 1,30 1,96 5,83
2010 1,68 1,61 1,40 2,10 6,80

49
UAECD . Bases catastrales 2004y 2010.

41
En las 26 UPZ de Mejora miento Integral , la dinámi ca de densifi ca ción se ca racteri za por los
siguientes procesos de densifi ca ción: genera ción de nuevos lotes (desenglobes),
construcción de vi vienda nueva (sobre predios va cíos exis tentes) y a umento de pisos en
edi fi caciones ya construidas. Es te crecimiento se ve reflejado en el aumento de densidad:

Aumento de edifica bilida d en número de predios en 26 UPZ de Mejoramiento Integral 50


AÑO 2004
No. Total predios libres 68.280 17,14%
No. Total predios edificados 330.018 82,86%
No. Total de predios 398.298 100,00%

AÑO 2008
Nuevas construcciones 15.743
Nuevos lotes producto de desenglobes 5.527
No. Total predios libres 58.245 13,61%
No. de predios con modificación de cons trucción 39.557
No. Total predios edificados 369.575 86,39%
No. Total de predios 427.820 100,00%

Es así como por desenglobes en el lapso de 4 a ños se generó un incremento del 7,41% en
el número de unidades prediales, se cons truyeron aproxi madamente 15.743 predi os lo
que refleja una tasa de densifi ca ción del 23,06%, y a proxi madamente 39.557 predios
aumenta ron s u á rea de cons trucci ón, lo que representa un índi ce de crecimiento del
11,99% en es te período. No obstante, pa ra el período comprendido entre el 2003 al 2006,
pa ra las mismas 26 UPZ se registra el trá mi te de tan solo 3.436 licencias de cons trucción.
A pa rti r de la información ca tas tral de 2010 y con base en un análisis compa ra ti vo con el
año 2004, se obtiene que el valor del suelo, pa ra los predios con uso residencial en á reas
de ori gen informal legalizadas se incrementó en un 54%, incremento cercano al que tuvo
es te mismo uso en á reas legales de la ciudad, que fue del 59%.
Fi nalmente es preciso señala r que si bien ha y a vances en a tenci ón a la informalidad, la
ciudad no ha demostra do una capa cidad de ofrecer vi vienda a la población más vulnerable
ni de controla r el crecimiento informal, si tua ción que se refleja en presencia de
asentamientos ilegales, con pos terioridad al 27 de junio de 2003 (fecha definida por el
Decreto Na cional 564 de 2006 has ta la cual la adminis tra ción dis tri tal reconoce la
exis tencia de un asenta miento humano de VIS). A la fecha se han identi fi cado

50
Fuente: SD P (Consultorías UPZ – 2004) y SDH T-SD H (actualización predial 2008).

42
aproximadamente 161,42 has. desa rrolladas con posteri oridad a 2003, que de a cuerdo
con lo esta blecido en el Decreto 190, no pueden ser legalizados , dejando sin la posibilidad
de las intervenciones necesa rias pa ra la genera ción de condiciones de vi vienda adecuada y
calidad de vida pa ra sus habi tantes.

3.2.5.1. Prevención a la ocupación ilegal

Desde el año 2004, la administra ción distri tal , a tra vés de la Secreta ría del Hábi ta t51, ha
identi fi cado zonas en las cuales se presentan procesos dinámi cos de asenta mientos
ilegales, localizados generalmente en á reas que presentan res tri cciones de uso del suelo
entre los que se des ta can: afecta ción por fenómenos de remoción en masa, inunda ción,
afecta ción por suelo de protecci ón.
Es tas á reas sus ceptibles a desa rrolla rse ilegalmente, se han denominado polígonos de
moni toreo, los cuales son objeto de control permanente con el fin de identifi ca r,
georreferencia r y ca ra cteriza r las ocupaciones exis tentes , y a su vez preveni r la apa ri ción
de nuevos desa rrollos en es tas á reas .
De las 20 l ocalidades del Dis tri to, en trece localidades peri féri cas se realiza intervenci ón
pa ra la prevención de los desa rrollos ilegales: Usaquén, Santa fé, Chapinero, San Cris tóbal ,
Us me, Rafael Uri be Uribe, Tunjuelito, Ciudad Bol íva r, Kennedy, Bosa , Fontibón, Engati vá y
Suba . Es así como, en el periodo comprendido entre 2004 y 2009 se han definido 253
polígonos de moni toreo, con una cobertura de 3.466 has .
Actualmente, la localidad con ma yor número de pol ígonos de moni toreo identi fi cados es
Us me, con 50, seguida de Ciuda d Bol íva r y Usaquén con 37 y 35 pol ígonos
respecti va mente. As í mismo, las localidades con ma yor número de hectá reas
moni torea das corresponden a Usaquén (942 has .), Suba (427 has.) y Us me (406 has .).

51
Antes de l a cre ación de la Secr etaría D istrital del H ábit at en dici embre d e 2006 esta función venía siendo ejercida por
el D AM A a trav és de la D irección de Control de Vivienda.

43
Distribución de polígonos de monitoreo año 2009 52

52
Fuente: S ecreta ría D istrital del H ábitat – Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda.

44
Áreas monitoreadas para prevención de ocupación informal 53

4.000 300
253 253
3.500
225 250
215 3.468 3.466
Hectáreas monitoreadas

209
3.000 191

No. de polígonos
3.024 200
2.500
2.56 6
2.000 150
1.978 1.937
1.500
100
1.000
50
500

0 0
2004 20 05 2006 2007 2008 2009

Hec táreas monitoreadas Polígono s de monitoreo establec idos

Como resul tado de las a cciones de prevención, se han identi fica do a di ciembre de 2009
12.270 ocupaciones ilegales. A ni vel de localidades, aquella con ma yor dinámi ca de
ocupa ción ilegal es Ciudad Bol íva r, con un 34%, seguida de Rafael Uribe (15%), Usaquén
(13%) y Usme (9%). No obs tante, es preciso señalar que el crecimiento de estas
ocupa ciones resul ta también de una ma yor cobertura en las a cciones de monitoreo, dado
que de las ocupa ciones identi ficadas cada año, 319 corresponden a nuevas unidades en
2007, 546 en 2008 y 754 en 2009.

Ocupaciones ilegales identificadas por año 54

14000
12.270
12000 11.267
10.572
N. de ocupaciones

10000 8.666
8000
6000
4000 3.244 3.231
2391
2000
0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

53
Fuente: S ecretaría Distrital del Hábitat – Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda.
54
Fuente: S ecretaría Distrital del Hábitat – Subsecretaría de Inspección, Vigilancia y Control de Vivienda.

45
De las 12.270 ocupa ciones identifi cadas en los pol ígonos de monitoreo, el 50%
corresponden a ocupa ciones de tipo provisional y l otes, mientras que el 41% son
construcciones consolidadas y el 9% res tante corresponde a ocupaciones en proceso
constructi vo.

3.2.6. Asentamientos rurales

El terri tori o rural de Bogotá está di vi dido en cinco piezas rurales55 y ba jo la jurisdi cción de
ocho administra ciones locales: Usaquén, Chapinero, Santa Fe, San Cristóbal, Usme, Ci udad
Bolíva r, Sumapa z y Suba . Con excepción de Sumapa z cuyo suel o es totalmente rural , las
demás localidades tienen tanto suelo urbano como rural.
El Censo 2005 del DANE, determinó que el Distri to Capi tal tiene 6.840.116 ha bi tantes, de
los cuales 15.606 es tán localizados en el á rea rural (0,23%). La ma yor proporción de
pobla ción rural de Bogotá es tá asentada en la l ocalidad de Usme con el 34%, luego en las
localidades de Sumapaz con el 23%, Ci udad Bol íva r con el 22% y Suba con el 13% y en
proporci ones muy ba jas en Santa Fe y Chapinero con un 3,6% cada una y Usaquén con el
0,7%.
Proyecciones de población rural de Bog otá 56

17.500
16 .9 62
16.8 71
17.000 16.76 4
16.67 3
16.57 3
16.46 8
N úme ro de personas

16.396
16.500 16.235 16.313
16.160

16.000
15.606

15.500

15.000

14.500
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 201 3 201 4 201 5

De a cuerdo con l o es tablecido en el POT, los centros poblados rurales son los
asentamientos rurales nucleados , con vi vienda concentrada , que albergan servi cios

55
UPR Zona Norte, UPR Cerros Orientales, UPR Río Tunjuelo, UPR Río Blanco y UPR Río Sumapaz.
56
Fuente: DANE - SDP. Proyecciones de población 2006 - 2015.

46
públicos , sociales, asistenciales, administra ti vos, recrea ti vos y cul turales y que a tienden la
pobla ción dispersa de las veredas en su á rea de influencia . Así mismo, se es tablecen los
asentamientos menores , es deci r los pequeños asenta mientos rurales, con vi vienda
dispersa , que concentran algunos servi cios pa ra la población ci rcundante.
Así mismo, en rela ción con la vi vienda en zonas rurales , el POT determina que se deben
diseña r y poner en opera ción planes y progra mas que contribuya n a consolida r es tos
asentamientos en condi ciones de seguridad es tructural y habi tabilidad, y asegura r la
provisión de infraes tructura y equipa mientos que ga ranti cen el desarrollo producti vo de
las á reas rurales .
En es te sentido, la Políti ca Pública de Ruralidad57 y su progra ma de mejoramiento y
consolidación de los centros poblados del Dis tri to Capi tal, bus cando a rmoni za r la
ocupa ción del terri torio rural con l os objeti vos de sos tenibilidad ambiental , social, cul tural ,
económica y pol íti ca de la rgo plazo definió como es tra tegia la conforma ción de redes que
conecten l os asenta mientos rurales pa ra fa cilita r el a cceso a los beneficios colecti vos y
compa rti r sus potencialidades en materia de servi cios s ociales, ins ti tucionales y de
trans forma ción de productos . De es ta forma se bus ca que la poblaci ón rural dispersa y los
centros poblados pueda a cceder a bienes y servi cios necesari os pa ra una vida di gna . Las
a cciones pa ra di chas i ntervenci ones han sido establecidas en el ma rco de la Comisión
Intersectorial de desa rrollo rural . No obs tante; a la fecha los a vances en su
implementa ción son insipientes .
En relaci ón con el número de predios en zona rural , las localidades de Us me y Ci udad
Bolíva r son las que tienen la ma yor cantidad, con un 24% cada una , y en orden de
importancia le siguen Sumapaz con el 16%, Suba con el 15% y en menores proporciones
Cha pinero con el 6,6%, Santa Fe con el 3,9% y San Cris tóbal con el 0,7%. As í mismo, de
a cuerdo con el Censo 2005, en el á rea rural de Bogotá había 4.122 vi viendas , localizadas
en s u ma yoría en suel o rural de Usme, que concentra el 39% del total , seguida de Ci udad
Bolíva r con el 21%, Sumapa z con el 18% y Suba con el 14%, como las más si gnifi ca ti vas.

57
Adoptada mediante Decreto 327 de 2007.

47
Viviendas en z ona rural por localidad

Usaquen
0,90% Chapinero Santafe
Sumapaz 3%
3 ,90% Suba
18 %
14%

Ciudad Bolívar
21 %
Usme
3 9%

Por otro lado, de a cuerdo con la informa ción de la Encuesta de Calidad de Vida 2007, los
ma teriales de las vi viendas en zona rural del Dis tri to no son los más apropiados pa ra las
condi ciones climá ticas de los suelos rurales del Dis tri to Capi tal.

Hogares por materia l predominante de paredes y pisos de la vivienda 58


MATERIAL PREDOMINANTE DE LAS MATERIAL PREDOMINANTE DE LOS
PAREDES EXTERIORES PISOS
Localidades Madera burda,
Madera burda, Otro tipo de Cemento,
con s uelo rural tabla, ta blón Tierra, arena
tabla, ta blón material gravilla
otro vegetal
TOTAL % TOTAL % TOTAL % TOTAL % TOTAL %
Usaquén 3 0,0 740 0,5 5.472 4,0 10.164 7,4 2 0,0
Chapine ro 287 0,6 524 1,0 3.385 6,7 2.464 4,9 125 0,2
Santafé 241 0,8 1.085 3,6 3.885 12,8 4.941 16,3 464 1,5
San Cristóbal 861 0,8 1.903 1,8 7.648 7,1 24.953 23,0 988 0,9
Usme 747 1,0 2.338 3,0 751 1,0 27.803 36,0 771 1,0
Suba 389 0,1 2.799 1,0 12.572 4,4 27.624 9,6 176 0,1
Ciudad Bolívar 2.241 1,5 4.682 3,2 1.402 1,0 65.317 44,9 3.827 2,6
Sumapaz 334 24,5 139 10,2 426 31,3 683 50,2 119 8,7

Por tales moti vos, en el ma rco del Progra ma de Mejoramiento de Vi vienda se es tableció
un componente de vi vienda rural, que contempla intervenciones tanto a ni vel estructural

58
Fuente: SDP. Encuesta de Calidad de Vida 2007.

48
como de habi tabilidad, así como la cons trucci ón de nuevos espa cios. Sin emba rgo, la
ejecución de obras de mejora miento en zona rural ha sido ba ja, dadas las di ficultades de
a cceso a las zonas que incrementa los costos de intervención y la falta de reglamenta ción
de las UPR.

3.2.1. Vivienda en la Región

De a cuerdo con la informa ción del Minis terio de Ambiente, Vi vienda y Desa rrollo
Terri torial , al año 2020 Cundinama rca tendría un défi cit cuanti tati vo aproximado de
974.000 vi viendas, concentrado principalmente en la subregión Saba na Bogotá, con un
défi ci t cuantita ti vo a proxi mado de 919.000 vi viendas (94% del total de Cundinama rca).

Déficit de vivienda previsto a 2020 59

Ámbito Viviendas existentes a 2005 Viviendas proyecta das a 2020


Cundinamarca 371.079 973.498
Cundinamarca (sin D.C.) 88.401 261.820
Subregión Sabana 339.678 918.678
Subregión Sabana (sin D.C.) 57.000 207.000
Bogotá D.C. 282.678 711.678

Si n emba rgo, pa ra poder a tender este défi ci t a 2020, se requeri rían 15.500 has . y con la
oferta a ctual disponible, úni camente es posible cubri r el 8% de la demanda real de suelo
pa ra vi vienda . Es ta si tua ción resul ta por un lado de la tendencia a concentra r la VIS en la
conurbación con Soa cha y a la baja oferta de vi vienda social en el res to de municipi os de
la Sabana de Bogotá, que han pri vilegiado la promoción de acti vi dades de rentabilidad
inmediata , como industria .
Así mismo, los POT de los muni cipios de la Sabana destinan pa ra expansión úni ca mente
1332 has ., lo que refleja un des conocimiento de sus défici ts de vi vienda.

Suelo en la Sabana de Bogotá 60


Clasificación Área %
Suelo Rural 288.209,49 94,03%
Suelo Suburbano 6.174,99 2,01%

59
Fuente: Ministerio de Ambiente, Vivi enda y Desarrollo Territorial , con base en Censo DANE 2005 y proyecciones de
población a 2020. Se toma en promedio 3,5 personas por hogar.
60
Fuente: Modelo de Ocupación Territorial para la Sabana de Bogotá, elaborado por la Gobernación de Cundinamarca
en el 2008 (Contrato de Consultoría Unión Temporal J. Gómez – GEU – UT.

49
Clasificación Área %
Suelo Urbano 10.787,93 3,52%
Suelo de Expansión 1.332,18 0,43
TOTAL 301.504,59 100%

3.3. BIENES Y SERVICIOS URBANOS

3.3.1. Movilidad

El sistema vial de Bogotá está cons ti tuido por la interconexión de cua tro mallas
jera rquizadas (a rterial, complementa ria , intermedia y local ) de a cuerdo con sus
ca ra cterísti cas funcionales en ma teria de centralidad, volumen de tránsi to, y conecti vidad
entre las mismas . No obs tante, la fal ta de continuidad y la desa rticulación entre las cuatro
mallas, así como la es tructura a ctual de las rutas de tra nsporte público, no permi ten un
adecuado a cceso de la pobla ción a la movilidad efi ciente.
La movilidad de la ciudad ha tenido un incremento signifi ca ti vo en el periodo 2005 – 2008,
cercano al 29%, pasando de un total de 9,5 millones de via jes dia rios a cerca de 12,2
millones61. Es te incremento se ha presentado en via jes que utilizan los vehículos pri va dos
y motocicletas , en abierta contraposición a las políti cas y estra tegias formuladas en el POT
y a las metas fi jadas en el plan de movilidad, lo cual se refleja en incrementos de ni veles
de conges tión y tiempos de via je, que se ha mi tigado pa rcialmente, res tringiendo el
tránsi to de vehículos pri vados extendiendo la medida del pi co y pla ca durante 14 horas
dia rias.

Participación rela tiva de los viajes por modo en los años 2005 y 2008 62

61
Cifras estimadas dentro del convenio existente entre l a U. de los Andes y la Cámara de Comercio par a el Observatorio
de Movilidad. 2009
62
Fuente: Observ atorio de Movilidad. Cámara d e Comercio.

50
El transporte motorizado representa cerca del 86% de los via jes totales, frente al 83% que
representaba en el año 2005, mostra ndo un retroceso en la pa rti cipa ción de los viajes no
motori zados , debido al incremento de los via jes en motoci cleta . A ello se s uma el
aumentos en los ni veles de a ccidentalidad por el des conocimiento y viola ción de las
normas de tránsito y a la incapa cidad de las autori dades de pa ra enfrenta r esta situación.
De otro lado, la a ccesibilidad63 ha presentado mejoras , aunque ma ntiene limi ta ciones de
calidad, por ejemplo, cuando se analizan los tiempos de via je, se puede observa r cómo los
usua rios de los es tra tos más bajos presenta n los tiempos de via je más al tos .
Adi cional mente, l os es tra tos bajos des tinan cerca del 14% de su ingreso a moviliza rse,
mientras que en los estra tos más altos es te gasto es tá cerca del 5%, lo que signifi ca que
los primeros tienen una ma yor res tri cción a su moviliza ción.

Variación Relativa de Tiempos de V iaje por Estrato 64

Así mismo, las va ria ciones rela ti vas en los tiempos de via je medios desagregados por
es tra to mues tran cómo los estra tos más bajos presentan incrementos rela ti vos
signi fi cati vos en l os di ferentes componentes de los tiempos de un via je, frente a los
es tra tos más al tos . Lo a nterior si gnifi ca que por 1 minuto que camina un usua rio de
es tra to 6, el de estra to 1 camina 1,7 minutos y que el tiempo total de via je de los usua rios
de es tratos más ba jos es hasta un 40% ma yor que los de es tra tos al tos . Es ta dis tribuci ón
mues tra condi ciones de i nequidad en la estructura de movilidad y un i mpa cto signi fi cati vo

63
Concepto que combina la disponibilidad de alternativ as modales y calidad del servicio, para atender todos los
requerimientos de movilidad de todos los habitantes de la ciudad.
64
Fuente: Encuesta de Movilidad 2005.

51
en los ni veles de producti vidad de la ciudad debido a las defi ciencias en la red vial y a la
mala ges tión del tráfi co.

Accesibilidad a vías con rutas de transporte 65

65
Fuente: SDP – Grupo Revisión POT.

52
3.3.1.1. La infraestructura vial

Como se ha indica do una de las ra zones que contribuye a explica r los desequilibrios en la
dis tribución de la calidad del servi cio de tra nsporte tiene que ver con la provisión y calidad
de la infraes tructura de a cceso a las redes viales pri ncipales (a rteriales, complementa rias e
intermedias), que corresponde a la malla vial local , la cual si rve al interior de los ba rri os y
fa cili ta la a ccesibilidad de los usua rios al sistema de movilidad de la ciudad en su contexto
más integral .

Evolución s istema vial 66

18.0 00
16.0 00 8 43 8 43 843 843 855
14.0 00
12.0 00
Km - Carril

7 .719 7 .720 7 .88 6 7.88 6


10.0 00 9 .1 58
8 .000
6 .000
4 .071 4 .104 4 .09 2 4.09 2
4 .000 2 .6 12
2 .000
2 .7 13 2 .715 2 .741 2 .78 0 2.80 3
0
2 004 2 00 5 2 00 6 2 00 7 200 8
Año
ARTERIAL INTERMEDIA LOCAL SISTEMA TM

De a cuerdo con el Ins ti tuto de Desa rrollo Urbano (IDU), la malla vial local existente se
redujo de 2004 a 2008 en un 14%, pasando de 9.158 km a 7.886 km, es deci r, 1.272 km, al
pasa r de jerá rqui camente de malla vial local a malla vial intermedia , debido a aspectos
funcionales dentro de la es tructura urbana, o a malla vial arterial , producto de la
construcción de vías de ma yores especi fi caci ones . Por otro lado, la malla vial intermedia
obtuvo un incremento del 57% y en menor es cala, en la malla vial a rterial aumentó un
3%.67
Si bien la ciudad ha tenido a vances signi fica ti vos, en especial por el mejora miento de las

66
Fuente: Boletín de Mant enimiento vial CCB – IDU.
67
Boletín de Mantenimiento vial CCB - IDU.

53
vías locales que pasaron al ni vel del sistema complementa rio e intermedio, és te ha sido
menor en las vías utilizadas por el transporte público en el a cceso a ba rrios peri féri cos ,
debido en buena pa rte, a que los corredores de movilidad local identi ficados, en su
ma yoría adolecen de las calidades técni cas pa ra cumplir su propósito, limi tando la
a ccesibilidad del transporte públi co.
A pesar de lo anterior aún subsisten un conjunto de problemas que deben ser resuel tos ,
no solo en términos del mejoramiento de la superfi cie vial, sino de la continui dad e
integra ción de las redes . Es te aspecto tiene especial relevancia en la funcionalidad y
opera ción de la red vial pues genera desbalances en su utiliza ción, reca rgando en muchos
casos la utiliza ción de la malla vial principal por la falta de continuidad de las redes
intermedias y locales.
De otro lado, la ejecución de las vías de la malla vial local es responsabilidad de las
al caldías locales (Fondos de Desa rrollo Local), las cuales deben pri oriza rlas e inclui rlas en
los Planes de Obras . Sin emba rgo, como los recurs os de los Fondos de Desa rrollo Local no
son sufi cientes pa ra cubri r las necesidades de malla vial local , la Admi nistra ción Central
pa rti cipa mediante di ferentes progra mas a tra vés del Ins ti tuto de Desa rrollo Urbano en la
a tención de es tas vías locales .
Las difi cul tades financieras se suman a las difíciles ca ra cterís ticas de la infraes tructura vial ,
en pa rti cula r en las zonas de es tra tos bajos en las que los diseños geométri cos de las vías
presenta n pendientes muy elevadas, pronunciadas curvas y problemas de drena je.
Adi cional mente es tos problemas se a compañan de fallas en la es tructura y de una es casa
o defi ciente señaliza ción, que en suma conlleva un al to potencial de a ccidentalidad por
ma niobras repentinas e improvisadas de los vehículos.

3.3.1.2. Corredores de Movilidad Local

Pa ra el á rea urbana en los sectores es tablecidos como de mejora miento integral, el a ctual
POT propone el desarrollo de los Corredores de Movilidad Local (CML), los cuales
queda ron definidos como vías locales en las Unidades de Planeamiento Zonal . No
obstante, l os corredores identifi cados en las UPZ adolecen en su ma yoría de las calidades
técni cas pa ra cumpli r su propósito, limi tando la a ccesibilidad del transporte públi co.
Los CML se consideran vías locales y como tal su construcción, adecua ción y
ma ntenimiento no es a corde con las necesidades de a ccesibilidad. Adi cional mente, pa ra la
implementa ción de los CML se requiere adqui ri r predios pa ra completa r las secciones
trans versales es tablecidas.
De a cuerdo con el Ins ti tuto de Desa rrollo Urbano entre 2003 y 2009 se ejecuta ron 1.021
km-ca rril de CML en la ciudad. Las ejecuciones más ba jas en este periodo se tienen en la
localidad de La Ca ndela ria (0,85%) y las más altas en Suba (11,28%). As í mismo, se
evidencia una reducción en la ejecución de CML en el año 2009, pasando de 311,43 km-
ca rril en 2006, a 90,69 km-ca rril en 2009.

54
3.3.1.3. Cobertura de transporte

Con la implementa ción del Subsistema de Transporte Masi vo y del servi cio de rutas
alimentadoras a pa rti r del año 2000, se ga ranti zó ma yor cobertura de tra nsporte en la
ciudad, la cual , si bien ha venido extendiéndose en pa ralelo con el crecimiento del sis tema
aún evi dencia defi ciencia de cobertura .68 Es te problema está estrechamente rela cionado
con la es tructura financiera del sistema y los altos costos que representa el cubri miento
de es te tipo de servi cios , por lo que soluci ones defini ti vas solo serán posibles en la medida
que se puedan distribui r es tos sobrecostos entre la totalidad de los usua rios del sis tema
de transporte, lo cual está contemplado dentro de la formula ción del Sistema Integra do
de Transporte Públi co, a ctualmente en desa rrollo.
Es ta si tua ción se refleja en tiempos al tos de camina ta y espera pa ra el a cceso al transporte
público (a ccesibilidad espa cial y temporal ) que ha generado la opera ción de servi cio de
transporte público ilegal en di versos sectores de la ci udad, el cual se presta con vehículos
pa rti cula res , bi ci-ta xis , transporte especial (Turismo) y transporte público indi vidual (ta xis-
colecti vos). Es ta si tua ción se presenta en la ciudad consolidada como en la ci udad
peri féri ca .
En algunos casos , asociada a las Troncales de TM, la ausencia de a rti cula ción y oferta de
transporte colecti vo y alimentador ha propi ciado el bi ci ta xismo y la oferta informal ,
situa ción, que ta mbién se presenta como consecuencia de la dinámi ca del desa rrollo
urbano, con la cons trucci ón de nuevos conjuntos residenciales, que no tiene igual
respues ta de pa rte de la cobertura de los servi cios de transporte debido a la rigidez del
esquema de tra nsporte tanto colecti vo como masi vo.
Analizando un á rea de influencia de 300 metros , a lado y lado de las vías que cuentan con
rutas de transporte públi co colecti vo y Transmilenio, se identifi ca ron UPZs como Zona
Fra nca , Ba va ria , Pa tio Boni to, El Porveni r, Danubio, Gra n Yomasa, Comuneros, entre otros ,
que no cuentan con una sufi ciente cobertura del servi ci o de transporte.69

68
En los años 2 0 08 y 2 00 9 se extendieron y crearon nuev as rutas alimentadoras, en especial en las zonas sur orientales,
llegando a 3 1 6 barrios con 7 9 rutas de alimentación que cubren cerca de 5 5 0 kilómetros de red vial.
69
Contrato de consultoría No. 2 15 . D irección de Vías Transporte y Servicios Públicos SDP. 2 00 9 .

55
Cobertura de Transporte 70

70
SD P. D irección de Vías Transporte y Servicios Públicos.

56
3.3.2. Servicios públicos

La cobertura de los servi cios públi cos se determina en l os ba rrios legalizados del Dis tri to
Capi tal , dentro del perímetro de servi ci os definido en el POT. La cobertura general de los
servi cios públicos de Acueducto y al canta rillado, energía y aseo, ma rca una tendencia
durante los úl timos años cercana al 100%, el servi cio de gas na tural presenta la más baja
cobertura (85,5%), moti vada por el comporta miento de estra tos al tos que en muchos
casos no utilizan es te servi cio y de otra pa rte el défi cit del servi cio de gas na tural exis tente
en es tra tos bajos.
Servicios para todos 71

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
0%
2004 2005 2006 2007 2008 2009

Acueduc to Alcantarillado sanitario A lc antarillado pluvial A seo Gas natural Energía

Suscriptores residenciales por estrato 72


45%
40%
35%
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
A cueducto Alcantarillado Aseo Gas natural Energía

Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6

Considerando como es tima ti vo de compa ra ción la dis tribución de hoga res por es tra tos en

71
Fuente: Informe d e seguimiento de los Planes M aestros Públicos año 2 0 09 .
72
Superintendencia de Serv icios Públicos Domiciliarios – Sistema Único de Información 2 01 0 .

57
la ciudad de Bogotá , que reporta l os siguientes resul tados73:

Estrato Estrato 1 Estrato 2 Estrato 3 Estrato 4 Estrato 5 Estrato 6


Porcentaje 8,83% 38,62% 36,73% 9,50% 2,93% 2,20%

El estra to 1 presenta un porcenta je de sus criptores de servi cios públicos inferior al


porcenta je promedi o de los hoga res (8,83%), especialmente en los servi cios de Acueducto
(7%) y al canta rillado (7%), si tua ción similar ocurre en el es tra to 2 el cual presenta un
porcenta je de sus criptores de servi cios públi cos inferior al promedi o de hoga res (38,62%),
especialmente en los servi cios de acueducto (32%) y alcanta rillado (32%), lo que denota
di fi cul tad en la accesibilidad del servi cio públi co por pa rte de los hoga res en los es tra tos 1
y 2.

3.3.2.1. Ciclo I

El cicl o I es el esquema de fa ctura ción utilizado por la Empresa de Acueducto y


Al canta rillado de Bogotá (EAAB) pa ra hoga res ubi cados en sectores no legalizados y que se
han conecta do tra vés de mangueras. El tra tamiento de es tos usarios , denominados
clandes tinos masi vos , no tiene una regula ción especial. Su vi ncula ción es de ini cia ti va de la
EAAB con el fin de que a ccedan al servi cio de a gua , dada su calidad de derecho
fundamental , y pa ra reduci r las pérdidas por conexiones informales.
Las redes provisionales son ins taladas por la EAAB por cuenta propia , y podrán ser
utilizadas en una vez se normalice la condición del asentamiento ilegal . Así mismo se
entregan medidores en cus todia a los usua rios sin trans feri r la propiedad sobre los
mis mos .
Usuarios Ciclo I 74

ESTRATO CONSUMO FACTURAS CONSUMO MEDIO


1 259.864 12.125 21
2 205.377 7.265 28
3 13.561 441 31
4 248 8 31
5 187 5 37
6 137 4 34

73
Fuente: Cartill a No 7 Población y Territorio-SD P, Base de D atos D ANE-SD P-D ICE-Año 20 09 .
74
Fuente: Report e de facturación residencial y multiusuario del Ciclo I. Noviembre 2 0 0 9 . EAAB.

58
Acueducto para la ciudad informal 75

75
Fuente: E mpresa de Acueducto y Alcantarill ado, 2 0 1 0 .

59
A estos predios la empresa les cobra úni camente el consumo que corresponde al
promedio del es tra to en el que es tán localizados, de a cuerdo con las horas que
efecti vamente reciben el servi cio. En es te senti do la empresa no suministra redes ni cobra
ca rgo fi jo, ni servi cio de alcanta rillado y aseo.

3.3.2.2. Capacidad de las redes y redensificación en la ciudad

La Empresa de Acueducto y Al canta rillado de Bogotá ESP – EAAB -, cuenta con una
infraestructura de redes ma tri ces de a cueducto a l o largo del Dis tri to Ca pi tal que permi te
tener una cobertura de a cueducto en la ciudad de Bogotá del 100%. Sin emba rgo, el
creci miento del número de usua rios , deri vado del incremento poblacional, enfa ti zado por
la disminuci ón de la densidad de habita ntes por sus criptor, mantiene la necesidad de una
importante expansión de redes en la ci udad de Bogotá pa ra mantener es tos al tos ni veles
de cobertura . Es así que la EAAB tiene di vida la ci udad en 5 zonas hidráuli cas y 43
sectores , ofreciendo a la ciuda d una densifi ca ción ma yor a la que a ctualmente cuenta la
ciudad.
La EAAB a di ciembre de 2009, cuenta con una i nfraes tructura con capa cidad de
conducci ón de 22.766 l/s (aprox.) y con un consumo promedio de 15.404 l /s en las 5
zonas , presentando una disponibilidad de caudal pa ra densifi ca ción poblacional en la
ciudad de aproximada mente 7.362 l/s .
Con base en la disponi bilidad de s uminis tro del servi cio de Acueducto y de a cuerdo con lo
es tablecido en la reglamenta ción de las UPZ, se es tablecieron las posibilidades de
densifi cación que tiene hoy la ciudad. Como resul tado de es te análisis se pudo determina r
el número de vi viendas nuevas posible por localidad.
Las l ocalidades con posibilidades de densifi ca ción son Usaquén y Suba, con 268.227 y
247.938 unidades de vi vienda adici onales respecti va mente. Por lo ta nto la infraes tructura
a ctual es sufi ciente pa ra da r suminis tro a nuevas vi viendas sin la necesidad de realiza r
nuevas inversiones en estas zonas. Por otra pa rte, las localidades con menor capa cidad
son l os Má rti res (8.941), Candelaria (10.488) y Antonio Na riño (12.896), en donde pa ra
adelanta r progra mas de renova ción y densi fica ción se requiere realiza r inversiones pa ra
ampliar la capa cidad de las redes del servi cio de a cueducto exis tentes .

60
Posibilida des de nuevas viv iendas por redens ificación 76

26 8.2 27
3,35 hab*viv
300.000

2 47.938
250.000

200.000

13 4.62 9
150.000

6 9.2 92
6 4.30 6
62.758
100.000

5 5.1 93

5 0.20 7
47 .45 6

39.546
37.655
34.5 60

34.904
2 9.23 0

2 9.5 74
28.026

1 2.89 6

1 0.48 8
50.000

8.94 1
0

Bosa

Puente Aranda
Suba

La Cande laria
Kenne dy
San Cristóbal

Barrios Unidos

Los Mártir es
Usaquén

Chapinero

Tunjuelito

Teusaquillo

Antonio Nariño
Fontibón

Ciudad Bolívar
Usme
Santa Fe

Rafae l Uribe Ur ibe


Engativá

3.3.3. Espacio Público

En l os úl timos 10 años se ha a delantado en la ci udad un proceso de recupera ción y


genera ción de espa cio públi co notable, teniendo en cuenta que antes se presentaba una
serie de i rregularidades de invasión y ocupación indebida del espa cio públi co pea tonal ,
hecho que se agudi zó con la prolifera ción de vehículos y objetos dis ímiles sobre los
andenes y de las indebidas apropia ciones de suelo comercial y residencial, todo debido,
en pa rte, a la ausencia de comprensión del papel del espa cio públi co dentro de la vida
urbana y s u incidencia en la calidad de vida . Lo anterior se hi zo evidente con el deterioro
de es cena rios comunes como andenes, plazoletas , pa rques, a nte jardines y fa chadas de
las edifi ca ciones , también se notó con la es casez e inexis tencia de mobilia rio urbano,
ausencia y mal tra to de la a rbori zaci ón, mala ilumina ción, prolifera ción de basuras ,
di fusión de a visos y anuncios i rregula res , des -ca ra cteriza ción, aprovecha miento
des controlado y la fal ta de norma ti vidad técni ca que a cla ra ra sus tancialmente es te
paisaje.
La ciudad se preocupó en defini r una pol íti ca distri tal pa ra el espaci o públi co, pa rtiendo de
identi fi ca r los elementos que l o integran, la es tructura ecológi ca y la regula ción urbana
sobre la ma teria . Se definieron metas y estra tegias a pa rti r de la cuantifi ca ción del espa cio
público existente y el faltante, se implementó un esquema de soluciones, proyectos y

76
Fuente: Cálculos Propios D VTSP-SD P, a partir de Caudales de los Sectores de la Ciudad reportados por la EAAB. 2 0 0 9 .

61
construcciones integradas a pa rti r de esquemas de diseño uni ficado, que permitieran la
ca ra cteriza ción del espacio público exis tente y su reconocimiento en una opera ción sin
precedente en el contexto urbano en el pa ís. Haciéndose evidente la trans forma ción del
espa cio público, tanto en la producción de andenes, alamedas , plazas y pa rques , como en
el reconocimiento na cional e interna cional que obtuvo la ci udad en años anteri ores77.
No obstante, las condiciones a ctuales nos llevan a la búsqueda de nuevos componentes
del espa cio público, que permi tan innova ci ón en su diseño, integra ción de lo exis tente y la
genera ción de un continuo urbano del cual toda vía ca rece la ciudad. Por tanto, se requiere
promover intervenciones más efecti vas y funci onales que permi tan mejora r
cuali tati va mente el paisaje y la integra ción de los contextos urbanos y rurales.

Metros cuadrados de parque por ha bita nte 78

La ciudad en el año 2000, contaba con 2,87 m 2 de parques y zonas verdes por habi tante, lo
que era signifi ca ti vamente bajo compa rado con los 10 m 2/habi tante79 de es tánda r
es tablecido por la a gencia Hábi ta t de Na ciones Unidas; pa ra el año 2005 se contaba con
2,5 m 2/habi tante, ci fras definidas por el Plan Maes tro de Espa cio Públi co (Decreto 215 de
2005) y pa ra el año 2009 se cuenta con 3,4 m 2/habi tante aproxima damente. Sin emba rgo
y debido al crecimiento apresurado de la pobla ción en Bogotá, el espaci o público en la
ciudad y l os metros cua drados por habi tante de zonas verdes y parques , tienden a
reduci rse si no se genera una pol íti ca que aumente los espa cios recreati vos por habi tante

77
Premio León de Oro de V enecia , logrado en el m arco de la Bi enal de Arquitectura de 2 0 0 6 por las intervenciones en el
espacio público en el D istrito Capital.
78
Fuente: D TS POT 2 0 0 0 . D TS PM EP 20 05 . ID RD 20 09 . D ANE, Población 2 00 5 .
79
Para este indicador 2 ,8 7 m2 /habitante se incluyeron parques por fuera del perímetro urbano, D TS D ecreto 6 1 9 de
2 0 00 .

62
y se cree una tendencia de ma yor crecimiento que la pobla cional , al menos pa ra mantener
los m 2 con los que se cuenta . De lo contra rio la necesidad de pa rques en los próximos diez
años no se podría satisfa cer en el terri torio del distri to capi tal, teniendo en cuenta que “la
población urbana se mueve y localiza en relación con las oportunidades sociales y
económicas, produciendo una densidad dinámica y desigual, poco relacionada con la
distribución espacial de los espacios públicos”. 80

3.3.3.1. El espacio público en el modelo de ordenamiento territorial

La dis tribución físi ca y funcional del espa cio públi co responde a di versos procesos de
urbaniza ción y a las posibilidades geográfi cas que la ciudad cons truye en s u desa rrollo. A
ni vel terri torial , el espa cio públi co es pri mordial pa ra el funciona miento del modelo de
ordena ción s ocio económico, las centralidades y las opera ciones estra tégi cas, dado que
consti tuye el soporte de intercambios sociales y económicos, recibo de grandes flujos
pea tonales y albergue de a cti vidades cívi cas y colecti vas. Además, el Sis tema de Espa cio
Público Cons truido, integra do por los pa rques y espa cios pea tonales, debe gara ntiza r el
equilibrio entre densidad pobla cional , a cti vidades urbanas y condi ciones a mbientales y de
habi tabilidad, además de ga rantiza r la conexión pea tonal entre los di versos
equipamientos dis tri tales, genera ndo espa cios de permanencia y a tención de flujos
vinculados a es tas a cti vidades .
En ma teria de alamedas y andenes es evidente la evolución de es tos elementos y su
importancia como fa ctor de equida d e inclusión pa ra personas con al guna limi ta ción; la
conforma ción de volúmenes y regulaci ón del a rbolado y la inclusión de mobiliario urbano
como facili tadores de la vi da urbana . No obs tante, es necesa rio menci ona r que la
inversión en recupera ción de a ndenes y alamedas se ha li mitado a la es cala
metropolitana . El fa ctor detonante de las inversiones ha sido el Sis tema de Transporte
Masi vo, exis tiendo corredores visibles como la Calle 80, la Avenida de las Améri cas, la NQS
y la Autopista Norte, entre otras , que se han vis to fa vorecidos, ocasionando que la
inversión local en andenes sea demasiado ba ja y supedi tada a los recursos de valori za ción
y de las al caldías locales. En cuanto a las pla zas, no se han generado intervenciones
relevantes , sino única mente las asociadas a esta cionamientos en subsuel o, como la plaza
de La Hoja , dejando pendiente la ejecución del resto de los proyectos defini dos en el Plan
de Ordenamiento.

80
D TS, Plan M aestro de Espacio Público 2 00 5 .

63
Estructura Ecológica Princia pal y Parques 2009 81

81
Fuente. D atos SD P - ID RD 2 00 9 .

64
3.3.3.2. Proyección y planificación del espacio público

El Plan Maestro de Es pa cio Públi co (PMEP) des taca como objeti vos la consolida ción de la
Es tructura Urbana , defini ción de la perspecti va regional , desarrollo de procesos de
genera ción, recupera ción, protección y adecua ción de la EEP, y a la vez logra r equidad
social en a provechamiento económi co del EP, así como monitorea r el mismo por medio
de un sis tema de indicadores que permi tan es tablecer normas y procedimientos que
ga ra nticen su sos tenibilidad.82
Una de las ma yores di fi cul tades de planea ción lo cons tituye el cál culo y fi jaci ón de los
es tánda res necesa rios para su correcto funci onamiento. La OMS recomienda un míni mo
de 9m 2 de zonas verdes por habi tante, el Decreto Na cional 1504 de 199883 señala como
mínimo 15 m 2 de zona verde por habi tante, el DTS del 200084 es tablece un mínimo de 10
m 2 de zonas verdes por habi tante85, mientras que el POT vi gente expone que pa ra el 2019
la ciudad debe conta r con 10m 2 por habi tante, de l os cuales el 60% deberá corresponder
con pa rques, plazas y plazoletas de todas las es calas, y el 40% res tantes a la recupera ción
y la adecua ción de la EEP.
Es te estánda r de espa cio recrea ti vo se plantea según tres considera ciones bási cas: (i) la
lógi ca de es cala (vecinal, zonal , urbana y regional) en la utiliza ción del espa cio recreati vo,
que depende de la fa cilidad de a cceso y del tiempo libre de los habi tantes ; (ii) la densidad
de ocupa ción a pa rti r del impacto ambiental que cada uno puede soporta r; y (iii) la
apropiaci ón social de la a cti vidad recrea ti va .
En concordancia con el POT, el PMEP s upera el ámbi to de es tudio terri torial e incluye
componentes funda mentales como l os a ctores sociales y l os diferentes aprovecha mientos
económicos del espa cio público, en donde fundamentalmente se busca la regula ción del
uso, la búsqueda de recursos y la conciliación de deberes y derechos sobre el espa cio
público.

3.3.3.3. Población y espacio público

El es tudio de población e indi cadores de espa cio públi co desarrollado en el Plan Maestro
de Espa cio Públi co determinó las siguientes cifras pa ra la ciudad al año 2005.

82
Consultorías D TEP Nos. 15 3 de 2 00 6 Fernando Cortés Larreamendy, 1 6 9 de 2 0 06 Sandra Zabala, 2 6 7 de 2 0 0 7 Luis
Cesar M artínez, 2 3 6 de 2 00 8 Juan Camilo Santamaría.
83
Por el cual se regla menta el mane jo del espacio público en los planes de ordenamiento territoria l.
84
D TS D ecreto 6 1 9 de 20 0 0 , POT.
85 .
D ato tomado del Estudio de Parques D istritales la Universidad de los Andes (CIFA) para el ID RD adelantado en 1 9 9 8

65
DESCRIPCIÓN UNIDAD DE MEDIDA TOTAL
2
ALAMEDAS M 384.800
CICLORUTAS KM 271,73
2
PLAZAS Y PLAZOLETAS M 536.700
2
SEPARADORES M 4.916.600
2
VIAS PEATONALES M 1.832.000
2
VIAS LOCALES M 67.096.100
2
VIAS ARTERIAS M 18.471.200

SISTEMA DISTRITAL DE PARQUES – DATOS GENERALES


PARQUE REGIONAL 57.300
PARQUE METROPOLITANO 9.191.100
PARQUE ZONAL 2.266.200
PARQUE VECINAL 11.689.400
PARQUE DE BOLSILLO 278.900
TOTAL M2 PARQUES 23.482.900
TOTAL HAS PARQUES 2.349

No obs tante, de las cifras anteri ores, solamente se encontraban 1.825 has . de pa rques
que podían ser disfrutados de forma efecti va , ya que a pa rte de la recupera ción y
res ti tución de pa rques vecinales y de bolsillo, faltaba construi r los parques metropoli tanos
y zonales defini dos en el POT, contando en ese momento con un i ndi cador de 2,45 m 2 de
espa cio público por habi tante.
Hectáreas de parque por escala 86

86
Fuente: PM EP, 2 0 0 5 . ID RD , 2 00 9 .

66
De a cuerdo con la base de da tos del IDRD 200987 , la ci udad cuenta con un total de 2.466
has . de pa rques y una población DANE, a ctualizada a 2009, de 7.259.597 dando como
resul tado un indi cador de 3,4 m 2/habi tante.
De i gual manera se realizó la medi ción del espa cio público local de forma compa rati va con
el PMEP y según la base ca rtográ fica del IDRD, donde se encontró que pa ra la es cala
metropolitana se tiene un indi cador de 0,77m 2 de pa rque por habi tante, en la es cala zonal
0,25m 2, en la es cala vecinal 2,26m 2 y de bolsillo 0,13m 2, determinando que exis te ma yor
defi ciencia de zonas verdes en las escalas metropolitana , zonal y de bolsillo.88
Realiza do un análisis por localidad pa ra el periodo comprendido entre 2005 - 2009, se
evidenció que las localidades de Teusaquillo, Santa Fe, Ba rri os Unidos , Chapinero y
Usaquén cuentan con un indi cador de pa rques por habi tante de 11.57 m 2, 8.6 m 2, 7.4 m 2,
4.8 m 2 y 4.5 m 2 respecti va mente, es to en relaci ón con las localidades de Candela ria , Bosa ,
Má rti res , Ciudad Bol íva r, Ra fael Uri be y Antonio Na riño que no al canzan a supera r los 2 m 2
de pa rques por habi tante, donde se localizan comuni dades de los es tra tos 1, 2 y
especialmente 3, las cuales ca recen de pa rques y zonas verdes con condi ciones adecuadas
pa ra la convi vencia y el desarrollo de sus a cti vidades .

87
Información sin depurar por la SD P.
88
Fuente: Población D ANE – Proyecciones UPZ 2 00 5 – 2 01 5 .

67
Cobertura de parques 2005 89

89
Fuente: SD P - ID RD .

68
Cobertura de parques 2009 90

90
Fuente: SD P - ID RD .

69
3.3.4. Dotacionales

Los dota cionales se clasifican, según el POT, en equipamientos colecti vos , deporti vos
recrea ti vos y servi cios urbanos bási cos . Los pri meros corresponden a aquellos di rigi dos a
satis facer necesidades sociales y están relaci onados di rectamente con la a cti vidad
residencial y con la seguridad huma na. Es tos son, salud, educa ción, bienes ta r social y
cul tura ; l os segundos corresponden a las edi fi caciones destinadas a la prá cti ca de ejerci cio
físi co, deporte de al to rendi miento y a la competencia de a cti vidades deporti vas ; y, los
terceros corresponden a aquellos des tinados a los servi cios de la adminis tra ción pública ,
de seguridad ciudadana , defensa y jus ti cia, cementerios y servi cios funera rios .
En la ciudad los equipamientos presentan un comporta miento no homogéneo pa ra todas
las es calas y tipos de servi cios , considerando aspectos como demanda , accesibilidad,
a rti cula ción y genera ci ón de espa cio públi co, movilidad, cobertura de servi cio, y
dis tribución equi ta ti va en el terri torio, que en conjunto definen la equida d terri torial. La
ma yoría sigue relaci onándose con pa rámetros de ubica ción y cuanti fica ción de los grupos
pobla cionales que demandan el servi cio, ya sea como resul tado de la planifi ca ción
sectorial tra di cional, por desa rrollo espontáneo o por es tra tegia de mercado como es el
caso del pri vado.
A ni vel terri torial los equipa mientos han seguido una estra tegia de cobertura sufi ciente
pa ra a tender la demanda generada en los di ferentes servi cios91; no obstante, a ún no
es tán completamente satisfechos aspectos rela cionados con la integra ción a la es tructura
urbana de la ciudad.
Su comportamiento evi dencia una tendencia generalizada a la inversión sectorial , que no
cuenta con una cla ra organiza ción e interrelación entre los diferentes servi cios , aunque ha
promovido la localiza ción en á reas de ma yor demanda y dado respues ta al
funcionamiento parti cular de cada servi cio. Pese a es to aún persis te una ma rcada
centrali zación de determinados equipa mientos cuya demanda responde a ca ra cterís ticas
específi cas del servi cio y no a la cuantifi ca ción por habi tante, l o cual repercute en una
cobertura defi ciente de algunas á reas periféri cas con alta concentra ción poblacional.
Pa rte importante de la oferta de equipamientos de la ciudad recae en el sector pri va do,
cuyas lógi cas de funcionamiento responden a la demanda poblacional, al défi ci t exis tente
y a las posibilidades ofrecidas por el mercado i nmobiliario, sin ha cer énfasis en la
integra ción urbanísti ca y funci onal con la ciudad. Aspectos como la planifi ca ción, ges tión y

91
D ado que las lógicas de localización de los sectores público y privado coinciden en el seguimi ento de la d emanda
poblacional.

70
regula ción norma ti va de los equipa mientos aún presenta defi ciencias, considerando que
en los úl timos años se bus có orienta r la inversión públi ca a tra vés de la i mplementa ción de
los Planes Maestros, que no han tenido el impacto esperado en la inversión sectorial, de
ma nera que s u resul tado es más tangible en la regulación de la inversión pri vada a tra vés
de las normas adoptadas. Por tanto es necesa rio entender y a tender estas necesidades
desde la planea ción y gestión es tratégi ca de la ciudad, requisito indispensable pa ra
consegui r una oferta equilibrada en todos los aspectos.
Si guiendo la clasifi ca ción del POT, el a nálisis se realizó pa ra los equipamientos colecti vos ,
deporti vos recreati vos , y servi cios urbanos bási cos , observa ndo el comportamiento en
términos de cobertura (défi cit y s uperá vi t) y desde la dimensión terri torial (dis tribuci ón,
a rti cula ción e i ntegra ción con los sistemas).

3.3.4.1. Equipamientos colectivos

El balance cuanti ta ti vo de la relación oferta-demanda se realizó pa ra los equipa mientos


públicos , i dentifi cando que la ma yor presencia físi ca en la ciudad corresponde al sector de
educaci ón (39%), seguido por bienes ta r social (24%)92, cul tura (19%) y salud (17%);
aunque es i mportante considera r que existe una importante oferta de equipamientos del
sector pri va do.
La cobertura y ma yor concentra ción se ubi ca en las localidades del sur y occidente de la
ciudad en á reas peri féri cas, mientras que el centro presenta una menor exis tencia de
dotaci onales93, en coherencia con la ma yor o menor cantidad de población demandante94,
lo que mues tra una cla ra orienta ción del equipa miento público ha cia grupos eta rios
específi cos, de ingresos socio económi cos bajos, que se consideran como receptores
pri ma rios de las a cciones públi cas de educación, salud y bienesta r s ocial. Es importante
considera r que la proyecci ón de la pi rá mide pobla cional de la ciudad (por grupo eta rio)95
señala cambios en su diná mi ca que se inclinan ha cia un aumento de la población adul to
ma yor, situa ción que llama la atención sobre las es tra tegias y la orienta ción de la inversión
pública pa ra los próximos años.

92
Esta cifra no incluye hogar es de ICBF, que son en total 6 .3 8 7 para e l ár ea urbana , pues al incorporarlo en el análisis el
peso de estos en el total de los equipamientos se cuadruplica, alcanzando el 86 %, lo cual distorsiona el diagnóstico. Cabe
anotar, que estos hogares corresponden a la escala vecinal y funcionan en las viviendas de l as madres comunitarias que
prestan el servicio.
93
El m enor número de equipami entos se registra en localidades como La Candelari a, Teusaquillo, Los M ártires, Santa F e
y Chapinero, mientras que Kennedy, Suba, Ciudad Bolívar y Engati vá presentan la mayor concentración.
94
D e los 7 .20 0 .00 0 habitantes de la ciudad, la población con mayor demanda de los equipamientos públicos
corresponde a los estratos 1 , 2 y 3 , cuya población asciende a 6 .3 86 .98 3 habitantes.
95
D ANE-SD P Proyecciones de Población 2 00 6-2 01 5 .

71
Distribución de equipamientos colectivos por localidad 96

La ma yor cantidad de equipamientos son de es cala vecinal (atiende ámbitos locales), con
un 79%, lo que deja ver una satura ción en la concentra ción de es tos elementos que
buscan a cerca rse al luga r de residencia , aunque no necesa riamente un superá vi t en la
cobertura de la ciudad. La escala metropolitana apenas al canza el 5% y su distri bución en
el caso de salud, educa ción y bienes ta r social se da en función de la localiza ción de la
pobla ción demandante a lo la rgo de todo el terri torio, mientras que los equipa mientos
deporti vos recrea ti vos de es cala metropolitana y urbana se concentran en el núcleo
metropolitano Salitre-Si món Bol íva r-El Ca mpín.

Educación
Las edi fi caci ones e instala ciones destina das a la forma ción intelectual, capa ci taci ón y
prepa ra ción de los indi viduos pa ra su i ntegra ción a la sociedad como las ins ti tuciones de
prees colar, prima ria , secunda ria básica y media de la ciudad, está cons ti tuida por 3.15597
equipamientos , de los cuales 2.481 son pri va dos y 674 públi cos98, que a tienden una
pobla ción de 1.654.822 habi tantes 99.
Es evidente el signifi ca ti vo peso del sector pri vado (78,6%) en la producción del

96
Fuente: SD P - Equipo Revisión POT y D irección de Planes M aestros y Complementarios.
97
Fuente: Secr etarí a D istrital de Plan eación –D irección de Plan es M aestros y Complementa rios, Subsecretaría de
Información y Estudios Estratégicos- Inventario de información en materia estadística sobre Bogotá, D .C.
98
Según datos de la Secretarí a de Educación D istrital, existen 3 6 1 colegios privados que bajo las modalidades de
convenio o concesión ofrecen educación pública.
99
Fuente: R ED ATAM D ANE-SD P. Proyecciones de población 20 06 -20 15 . SD P Base G eográfica. Proyecciones población
2 0 08 edades de 5 -19 años, estratos 1 , 2 y 3 .

72
equipamiento educa ti vo y s u presencia en toda la ciudad, aspecto que merece revisión
teniendo en cuenta que la ma yoría de edi fica ciones no son idóneas pa ra el servi cio, no
al canzan los tamaños adecuados , generan conflictos de uso y congestión vehi cula r y
presenta n baja disponibilidad de espa cios abiertos. En su distri bución por es calas se
encuentra que el 6% es de es cala urbana (40), el 12% de es cala zonal (81) y el 82% de
es cala vecinal (553).100
Al interior de las l ocalidades exis te un comporta miento diferencial a ni vel sectorial. Por
ejemplo, al analiza r la cobertura de los equipa mientos públicos de Educa ción Prima ria
frente a la dema nda de la población objeti vo101, se determinó que las localidades con
ma yor defi ciencia de cobertura son Usaquén, Suba y Chapinero, donde los equipa mientos
se encuentra n concentra dos , obligando a la pobla ción a desplaza rse pa ra a cceder al
servi cio. En Kennedy, Puente Aranda , Los Má rti res , Antonio Na riño, Ra fael Uribe y San
Cris tóbal se presenta una dispersión terri torial que disminuye las á reas con défi ci t, e
incluso genera si tua ciones de superá vi t, donde la pobla ción puede a cceder fá cilmente a
un equipamiento.

100
La mayor concentración del equipamiento educativo vecinal se localiza en las localidades de Kennedy (7 7 ), Ciudad
Bolívar (7 1 ), San Cristóbal (6 4), Engativá (6 3 ), Rafael Uribe (5 8 ), y Usme (5 7).
101
Población en edad escolar de 6 a 1 0 años de estratos 1 , 2 y 3 .

73
Distribución de equipamientos públicos de E ducación por Localida d 102

102
Fuente: D atos Secret aría D istrital de Educación. Análisis SD P. Cobertura para población de 6 a 1 0 años de estratos 1 , 2
y 3.

74
Cobertura de equipa mientos públicos de Educación Primaria frente a población demanda nte 103

103
Fuente: D atos Secret aría D istrital de Educación. Análisis SD P. Cobertura para población de 6 a 1 0 años de estratos 1 , 2
y 3.

75
Salud

Los equipamientos de salud contribuyen a ga ranti za r este derecho pa ra todos los


ciudada nos , debiéndose localiza r cerca de la pobla ción a benefi cia r en los primeros ni veles
de a tención en salud y en óptima conexión con las di ferentes zonas. En la ci udad el
número de equipamientos de salud adscri tos a la red públi ca104 exis tente es de 299105. Si
bien deben a tender a toda la pobla ción que lo requiera, pa ra los análisis se ha compa rado
con la poblaci ón subsidiada del servi cio, que es el grupo demandante de ma yor frecuencia
y es tá conformado por 1.708.670 habi tantes106.
Las l ocalidades que presentan la ma yor ca ntidad de equi pamientos de salud son Ci udad
Bolíva r, Enga ti vá , Kennedy, Bosa y Sa n Cris tóbal , las cuales, junto con Usaquén, son las
que cuentan con una ma yor i ntegralidad en la cadena de especializa ción y complejidad de
los servi cios y presentan las más al tas densidades urbanas de la ciudad.
En la rela ción entre pobla ción subsidiada objeto de la atención de la red pública de salud y
el número total de equipamientos, se encuentra que las localidades que alojan el ma yor
número son Ci udad Bolíva r (37), Kennedy (27), Bosa (26), San Cris tóbal (20), mientras que
Ra fael Uribe (19), Usme (18) y Suba (14) manejan un número medio. Esto indi ca que su
localiza ción es tá guiada fundamentalmente por el pa rámetro poblacional de demanda ,
ha ciendo presencia en todas las localidades con al menos un equipamiento, como ocurre
en la localidad de Chapinero, y contribuyendo al equilibrio terri torial de es tos servi cios.
La accesibilidad al servi cio a ni vel zonal es tá sufi cientemente cubierta con los CAMI
exis tentes , que se han localizado en á reas cercanas a la pobla ción dema ndante.
Excepci onalmente en las localidades de Usaquén, Suba y algunas zonas de Chapinero, los
equipamientos se ubi can de tal manera que pa rte de la población debe recorrer dis tancias
superi ores a los 4 km pa ra a cceder al servi cio.
Por otra pa rte existen localidades en donde la oferta de los hospi tales de ni vel II y III -que
ofrecen servi cios de ma yor complejidad- es nula , como Chapinero, Usme, Fontibón, Suba ,
Teusaquillo, Má rti res , Puente Aranda, La Ca ndela ria, Ra fael Uri be y Sumapaz; situa ción
que genera en los usua rios desplazamientos ha cia otras localidades con dis tancias
ma yores a 1 km, a umentando l os movimientos de la ciudad y ma nteniendo una exi gencia
de transporte que eleva sus cos tos de movilidad.

104
La distribución del equipamiento público de salud tiene los siguientes valores en escalas: 4 % de los 2 9 1 son de escala
metropolitana (1 1 ), 3 ,4 % de escala urbana (1 0 ), 2 1 % de escala zonal (6 2) y 7 1 .6 % de escala vecinal (2 0 8 ).
105
Información suministrada por la Secr etarí a D istrital de Salud. Líne a Base 2 0 0 6 . La SD S se encuentra desar rollando un
estudio sobre los equipamientos de salud de los prestadores privados y no adscritos, por lo que a l a fecha no se cuenta
con el inventario correspondiente.
106
Fuente: Plan de S alud D istrito Capital 2 00 8 -2 01 1 - Secretaría D istrital de Salud. Bogotá D .C., Abril 2 0 0 8 .

76
Cobertura de CAMI según dis tancias de acceso por Localida d 107

107
Fuente: SD P- G rupo Revisión POT.

77
Bienestar Social
Pa ra el análisis de los equipa mientos para el desa rrollo y promoci ón del bienes ta r y la
responsabilidad social se definieron dos grupos eta rios específi cos : de 0 a 4 años (pri mera
infancia) y pobla ción ma yor de 64 años (población de tercera edad); y dos es cena rios : los
promocionados por el Dis tri to (405)108 y l os 6.340 hoga res del Insti tuto Colombiano de
Bienesta r Fa miliar (ICBF), pa ra un total de 6.745 equipa mientos en la ciudad.109
Considerando la suma toria de los dos grupos poblacionales definidos , las localidades de
ma yor demanda son Kennedy, Suba, Engati vá , Ciudad Bol íva r, Bosa, San Cris tóbal , Rafael
Uribe y Us me, que coinciden, en diferente orden, con aquellas que tienen el ma yor
número de equipamientos de bienes ta r social del Distri to110, y con las presentan el ma yor
número de equipamientos incluyendo los hoga res del ICBF111, por lo que son las
localidades periféri cas las que presenta n ma yor cubri miento de la demanda , o al menos
ma yor oferta de equipamientos112. Por su pa rte, Teusaquillo, Candela ria, Antonio Na riño y
Cha pinero tienen el menor número de equi pamientos de bienesta r social del Dis tri to,
siendo las que tienen menor pobla ción demandante.

Cultura
El Plan Maes tro de Equipamientos Cul turales (PMEC) detectó que en la ciuda d ha y una
dis tribución desigual de equipamientos cul turales, concentrando el 64% en las cuatro
localidades centrales de La Ca ndela ria, Teusaquillo, Santa Fe y Chapinero, dejando a 45
UPZ sin equipa miento alguno (40,2% del total de UPZ). Es to signifi ca que más de 2
millones de personas habitan zonas de la ciudad donde no se tienen equipamientos de
cul tura .
De otra pa rte, l os equipa mientos culturales de es cala urbana representan el 64,4% del
total , siendo la es cala vecinal la más desa tendida a ni vel de la ciudad, por cuanto no ha y

108
La distribución del servicio de bienestar social por escalas muestra que el 0 ,2 % de los equipami entos corresponde a la
escala metropolitana (1 ), el 1 0 % a la escala urbana (3 9 ), el 9 ,8 % a la escala zonal (3 7 ) y el 8 0 % a la escala v ecinal (3 0 1 ).
109
En el marco de la Revisión del POT se sugirió cambiar el nombre de los equipamientos de bienestar por el de
bienestar y responsabilidad social, por cuanto están asociados a los servicios de bienestar que habitualmente
desempeñan las muje res, fr ente a lo cual se busca que sea una r esponsabilidad compartida. En este grupo se ubican las
1 6 Casas de Igualdad de Oportunidades para las M ujer es, que actual mente funcionan en 1 6 localidades y se espera
localizar en las 4 restantes.
110
Las localidades con mayor número de equipamientos de bienestar social del D istrito son Ciudad Bolívar, Usme,
Kennedy, Bosa, San Cristóbal, Rafael Uribe, Eng ativá, Suba y Puente Aranda.
111
Las localidades con el mayor número de equipamientos de bienestar social incluyendo hogares ICBF son Ciudad
Bolívar, Engativ á, Usme, S an Cristóbal, Suba, Rafael Uribe , Kennedy, Bosa y Usaquén.
112
El ma yor número de cupos en la ciudad según la t abla ant erior se ofrec en en las localidad es de: Engativá (1 .7 5 0
cupos), Kennedy (1 .5 0 0 cupos), Usme (1 .5 0 0 cupos), Rafael Uribe (1 .3 5 0 cupos), Ciudad Bolívar (1 .2 00 cupos) y San
Cristóbal (1 .15 0 cupos).

78
una rela ción di recta entre localiza ción y demanda poblacional.

Distribución de equipamientos culturales según escala 113

ESCALA CANTIDAD %
Metropolitana 34 10,2
Urbana 215 64,4
Zonal 82 24,6
Vecinal 3 0,9
TOTAL 334 100

Los equipamientos de escala metropoli tana y urbana se encuentran principalmente en las


localidades de La Candela ria , Santa Fe, Teusaquillo, Chapinero y Usaquén. Esto ha ce que
los habitantes de la periferia estén desa tendi dos en rela ción con a cti vidades cul turales
que ofrecen eventos especiales, con priori dad de a rtis tas, grupos y mues tras na cionales y
extranjeras de gran reconocimiento y que requieren espa cios muy especializados en sus
ins talaciones .
Por su pa rte, los equipamientos de es cala zonal se ubi can en las localidades de Ci udad
Bolíva r, Suba, San Cristóbal, Chapinero y Teusaquillo, entre otras , mientras los escasos
equipamientos de es cala vecinal se encuentran en las localidades de Ciudad Bol íva r,
Kennedy y Puente Aranda .
Es ta concentra ci ón de equipamientos cul turales si gnifi ca que muchas á reas con alta
densidad poblacional son las que tienen ma yor défi cit de equipa mientos culturales y que
las á reas residenciales que conforman una corona al rededor del centro de la ci udad
ca recen de equipamientos cul turales de es cala metropolitana .

113
Fuente: Plan M a estro Equipamientos Culturales 2 00 5 .

79
114
Localización de equipa mientos culturales

114
Fuente: D atos PM EC 2 00 5 , análisis SDP- G rupo Revisión POT 2 01 0 .

80
La localizaci ón centralizada de equipa mientos cul turales contrasta a su vez con los da tos
de asis tencia de público a di chos equi pamientos . En es te aspecto, tres de las cuatro
localidades con ma yor número de equipamientos cul turales son a su vez las que menor
porcenta je de asistencia de público poseen.

Asistencia a equipamientos culturales por Loca lidad 115


100
90

73,8
80

60,6
70

50,0
47,8
60

46,4
37,7
50

36,0
31,3

31,7
40

22,6
17,9
17,7
30
16,4
14,5

14,7
13,7
13,1

13,2
10,8
10,2

20
10
0
Chapinero
Teusaquillo

Usaquén
San Cristóbal
Santa Fe

Raf ael Uribe Uribe

Ciudad Bolívar
L a Candelaria

Engativ á

Suba

Bosa

Puente A randa

Kennedy
BarriosUnidos

Los M ártires
Tunjuelito

Antonio Nariño
Fontibón

Usme
Total Bogotá

Lo a nterior puede explica rse por dos ra zones: las personas de la periferia urbana, pa ra las
cuales el centro de la ciudad es distante y poco accesible, no frecuentan equipa mientos
localizados en zonas centrales y los equipamientos de escala metropolitana y urbana , que
pueden asociarse a equipamientos que ofrecen acti vi dades especializadas y pa ra públi co
masi vo, deben opera r con ma yor intensidad en los fines de semana , quedando sin
ocupa ción entre semana .
Otro fa ctor relevante es el desbalance entre el porcenta je de equipamientos de ca rá cter
pri va do y público, dado que el 73,9% de los cupos anuales lo ofrecen los equipa mientos de
ca rá cter pri vado, mientras l os públicos ofrecen solo el 26,1% de la capa cidad ins talada.
Fi nalmente, el desequilibrio en la dis tribución de equipamientos cul turales en la ciudad es
evidente también en su comporta miento sectorial , dado que el 90,9% de la oferta se
concentra en el ca mpo del a rte, frente a un 5,7% en el campo de la cul tura , 2,4% en
pa tri monio y un 1% en ciencia y tecnología, por lo cual se puede habla r de un terri torio
desequilibrado en el a cceso.

115
Fuente: Plan M aestro Equipamientos Culturales 2 0 0 5 .

81
3.3.4.2. Equipamientos Deportivos y Recreativos

Los equipamientos deporti vos y recrea ti vos representan el 4% de los equipamientos de


oferta públi ca presentes en la ciudad, aunque exis te una oferta pri vada bas tante
representati va . De los 58 equipamientos públi co identifi cados , el 9% corresponde a la
es cala metropoli tana, 10% a la urbana y el 81% a la es cala zonal . Las ma yores
concentra ciones es tán en las localidades de Enga ti vá y Ba rrios Unidos , mientras que
Cha pinero y La Candelaria no regis tran es te tipo de equipamientos . Por su pa rte, la oferta
pública representa aproxi madamente el 50% del total en la ciudad, y es tá a grupada en las
sedes deporti vas de las ca jas de compensa ción (15%) y los clubes deporti vos recrea ti vos
(85%), localizados en su ma yoría en la zona nororiental de la ciudad.
En es tos equipa mientos se identifi ca una situa ción críti ca en las es calas metropoli tana y
urbana , que resul tan insufi cientes pa ra a tender las demandas de formaci ón deporti va y de
al ta competencia . El uso mul tipropósi to que se ha ce de l os escena rios deporti vos ante la
ausencia de espa cios de espectáculos en la ciudad, y las distancias de más de 5 Km. que
debe recorrer el 83% de la pobla ción total pa ra a cceder a uno de es tos equi pamientos ,
agra va n esta situa ción.

116
Dista ncias para acceso a equipamientos deportivos de escala urbana
Rangos de dista ncia para 10 km a 15 15 km a 20
Hasta 5 km 5 km a 10 km Más de 20 km
acceso km km
% Población Bogotá 17% 28% 31% 21% 3%

3.3.4.3. Servicios Urbanos Básicos

Los servi ci os urbanos básicos se analizan contemplando aspectos como cobertura de la


demanda (en término de défi cit y superá vi t) y comporta miento terri torial en términos de
a ccesibilidad, a rti culación y genera ción de espa cio público, movilidad, y dis tribuci ón
equita ti va en el terri torio, teniendo en cuenta que generan un menor i mpa cto urbanís ti co
y menores requerimientos de servi cios e i nfraes tructuras, si bien son más numeros os y
con presencia generalizada dentro del terri torio.

Administración Pública Distrital, Gobierno Local y Atención al Ciudadano


Es tos equipa mientos se encuentran al tamente centralizados en la ciudad117 porque su

116
Fuente: RE TAD AM - D ANE. Análisis G rupo Revisión POT-SD P.
117
La condición de centralización que se les atribuye tiene comportamiento diferenciado en las ENL y en las EAC

82
demanda se rela ciona con ca racterís ti cas específi cas de cada servi cio y no con un pa trón
de distribución rela ti vo a la cuantifi ca ción por ha bitante; por tanto, presentan un
desequilibrio en la distribución entre centro y periferia rela cionado con una inadecuada
rela ción entre cobertura , ca pacida d de a cceso y dis tribución equi tati va de los
equipamientos .
A es cala local y vecinal se da respues ta a las necesidades de cobertura y exis te una
dis tribución equilibrada en el terri torio118, mientras a es cala urbana y metropoli tana
persis te la concentra ción de las principales sedes administra ti vas de entidades públicas en
el centro tradi cional y sobre la franja entre las Avenidas El Dorado y La Es peranza, l o cual
ha reforzado la prima cía del Centro Metropoli tano, aunque sin resol ver confli ctos
deri va dos del propio funci onamiento, ni la a rti cula ción con la estructura urbana.
Aunque se tiene una gra n dispersión de puntos de servi cio al ciudadano a ni vel terri torial ,
la inequidad se da por la dista ncia de desplaza miento al punto de a tención y no por la
capa cidad de a tender a l os usua rios119, pues to que cerca del 95% de la pobla ción debe
recorrer más de un kilómetro pa ra acceder a es tos servi cios.

120
Dista ncias para acceso a la Red CADE
Rangos de dista ncia para
Más de 4km 3km a 4 km 2 km a 3 km 1 km a 2 km 0 km a 1 km
acceso
% Población Bogotá 11,15% 25,92% 38,42% 19,80% 4,71%

En el caso de la red CADE, la dis tribución según el tipo evi dencia que los CADE es tán en el
65% del terri torio, correspondiente a 13 de las 20 l ocalidades, aunque toda vía no exis te
una rela ción uno a uno. Los Rapi CADEs 121 se localiza n con más frecuencia en Suba ,
Kennedy y Puente Ara nda , en relación con las centralidades urbanas o centros
fundacionales. Los SuperCADEs tienen un esquema de distribución menos extendida

respecto a las END , siendo estas últimas las que presentan un ma yor grado de especialización y concentración en el
centro de la ciudad y eje de occidente .
118
En los de Niv el D istrital se confirma la ma rcada centr alización con una mayor concentración en l a UPZ La Candelari a,
donde se localizan 12 de las 3 5 entidades de este nivel.
119
Las zonas de Usme, Niza, Cedritos y l as colindantes con el rió Bogotá son las de m ayor población alej ada de los
puntos de atención.
120
Fuente: P.M . S edes de l a Administración Pública D istrital, G obierno Local y Equipamientos especializados en Atención
al Ciudadano 2 00 7 . Análisis G rupo Revisión POT-SDP.
121
Uno de los objetivos de los RapiCAD Es es atender la población no bancarizada de los estratos 1 y 2 , no obstante su
énfasis está en el estrato 3 , al que pert enece l a mayor cantidad de población en la ciudad.

83
respecto al terri torio por su ni vel de cobertura y se l ocalizan en relación a la malla vial
pri ncipal. Es deci r que las á reas periféri cas continúan presentando défi cit de cobertura
que generan ma yores dis tancias de desplazamiento de la población.
A ni vel terri torial se presentan di fi cul tades de integra ci ón y a rti cula ción rela cionadas con
invasión del espacio públi co (15%), presencia de ventas a mbulantes (30%), es casa
a rboriza ción (90%) y vínculo exclusi vo con la malla vial local en es calas zonal y vecinal
(30%)122. El 65% del comercio aledaño existente corresponde a res taurantes y sólo una
tercera pa rte cuenta con servi cio de esta cionamientos , lo que provoca conges tiona miento
y deteri oro de á reas aledañas.
La arti culación con el Sistema de Transporte Masi vo es insufi ciente y el 72% de las
entidades no tienen a cceso al sis tema de ci cl orutas , por tanto no es una alternati va de
transporte viable. Tampoco es sufi ciente el vínculo con el sis tema de alamedas, dado que
el 86% de las enti dades no presentan ninguna vinculación, tanto con las alamedas
exis tentes como con las proyectadas123.
Las entidades de es calas zonal y vecinal se localizan en es tructuras a rqui tectóni cas que no
cumplen con es tánda res urbanos y constructi vos deseados y no se ha considerado la
integra ción con los sis temas urbanos . A ni vel local exis te un 17% vi nculado a las plazas
fundacionales de los muni cipios anexados , mientras a escala urbana el 16% se rela ciona
di recta mente con plazas públicas , fortaleciendo su papel como elementos singulares en la
ciudad.
Por tanto, no exis ten cri terios uni fi cados de l ocalizaci ón de las sedes de la Adminis tra ción
Dis tri tal, pues aún no se han es tructurado los servi cios desde la visión de la
complementa riedad entre sí y su a rti cula ción con los sistemas. La i nequidad terri torial
presenta comporta mientos diferenciados de a cuerdo con la escala del equipa miento, y
comprende aspectos de a ccesibilidad, cobertura y dis tribución equi tati va en el terri torio,
además de la inadecuada relación entre los equipamientos y la infraestructura urba na de
soporte (espa cio público, servi cios, movilidad y otros equipamientos). Además, se necesita
desa rrolla r los i nstrumentos de ges tión, fi nanciación y a compañamiento normati vo que
ha gan efi ciente el gas to públi co pa ra la mejora y consecución de s uelo pa ra es tos
equipamientos .

122
El 4 4 % de los RapiCAD Es, el 4 8 % de l as entidades del nivel local, el 1 9 % de los puntos de atención de las Empresas de
Servicios Públicos y el 2 7 % de las entidades D istritales, están relacionados exclusivamente con vías locales, según
estimaciones del Plan M aestro de Sedes de la Administración Pública D istrital, Gobierno Local y Equipamientos
especializados en Atención al Ciudadano 20 07 .
123
Según las proyecciones de incorporación de nuevas alamedas en el POT, el análisis muestra que continuará siendo
muy deficiente el grado de articulación previsto (que pasaría de un 1 % a un 1 3 %), con lo cual deberá replantearse esta
articulación.

84
Cobertura de Red CADE en la ciudad 124

124
Fuente: SD P- D irección de Planes M aestros y Complementarios.

85
Equipamientos de Seguridad, Defensa y Justicia
Exis te una dis tribuci ón i nequi ta ti va en el terri torio de este tipo de equi pamientos ,
evidenciado tanto en la oferta ins titucional de los servi cios y en la a ccesibilidad espa cial de
la pobla ción, como en la no correspondencia entre las necesidades a ctuales y futuras de la
pobla ción con el perfil de los equipamientos y servi cios .
El 64% de estos equipamientos corresponde a las es calas zonal y vecinal, locali zados de
forma dispersa en la ciudad, no necesa riamente coincidiendo con á reas de ma yor
densidad pobla cional ; mientras que las otras es calas tienden a concentra rse en las áreas
más céntri cas .
Los equipamientos de convi vencia y seguridad ciudadana se concentran en las l ocalidades
de Santa Fe, Kennedy, Enga ti vá y Suba , con porcentajes de entre el 7 y 8%, mientras que
La Candelaria y Sumapa z presentan un muy bajo ni vel de cobertura , con un 1% pa ra cada
una respecti va mente.
Los más difundidos en el terri torio son los 154 CAI, que corresponden a un 60% del total ,
en cuyas jurisdi cciones generalmente se debe recorrer menos de 1 km. pa ra a cceder al
servi cio. Las casas de jus ti cia, centros de convi vencia, bodegas de decomisos y es ta ciones
de poli cía representan entre el 6 y 7%, por ta nto la dispersión en el terri torio de manera
equita ti va se da a es cala zonal , mientras que las otras escalas presentan desequilibrio
terri torial .
Resul ta ilus tra ti vo el hecho que las localidades peri féri cas más vulnerables , con al tos
ni veles de conflicti vi dad, alta concentra ción poblacional y relación di recta con la Región
sean las más desatendidas . A es to se suma el hecho de que equipamientos de defensa
(ca ntones milita res) permanezcan aún en á reas interiores de la ciudad y no en zonas
es tra tégi cas de la periferia y que las cá rceles continúen en á reas i nteriores de la ci udad
donde generan inseguridad y conflictos. Es ta si tua ción demanda a ni vel regional la
implanta ción de una infraes tructura de seguridad básica pa ra fortalecer las rela ciones
económicas , sociales, recrea ti vas, culturales, ambientales y turís ti cas de Cundi nama rca y
el Dis tri to Capi tal, aspectos que es tán profundamente relacionados con la mejora de la
competi ti vidad de la ciudad como l uga r a tra cti vo pa ra la inversión extra njera .

86
Cobertura de CAI por jurisdicciones 125

125
Fuente: D atos PM ESD J 2 00 7 , análisis SD P- G rupo Revisión POT.

87
Por su pa rte, l os equipamientos pa ra la atención de emergencias son i nsufi cientes pa ra
ga ra ntiza r la seguridad de la ciudad, que presenta un esta do de vulnera bilidad y ries go
ocasionado por los tiempos de respues ta que maneja la red de a tención126 frente a una
situa ción de emergencia .
Las zonas centrales permanecen cubiertas , con tiempos de respues ta entre 5 y 10 mi nutos
pa ra aproxi madamente 1 km. de dis tancia, mientras zonas periféri cas de las localidades de
Suba , Usaquén, Enga ti vá , Fontibón (aeropuerto y alrededores), Kennedy, y el extremo sur
de la ciudad, presentan un tiempo de respuesta defi ciente127. Adi ci onalmente, en
Usaquén y Us me las zonas aledañas a los cerros orientales presentan igualmente
defi ciencias de cobertura acentuadas con las difi cul tades de accesibilidad existentes .
Actualmente la oferta de 17 es ta ciones de bombero pa ra la ciudad, es insufi ciente
considerando las amena zas a las que se encuentra s ometida128. Tampoco presentan
condi ciones a rqui tectóni cas interna cionalmente a ceptadas, tienen defi ciente a rti cula ción
con los sistemas de la ciudad y ofrecen un tiempo de respuesta operati va inefi ciente en
ra zón a las difi cul tades de movilidad urbana , por cuanto se precisa amplia r la oferta de
equipamientos que permita ga rantiza r tiempos de respues ta adecuados que no superen
los 10 minutos y ga ranti zar la efi ciencia de una malla vial intermedia que permi ta el
funcionamiento en red. Tampoco se cuenta con un Centro Opera ti vo de Emergencias
(COE)129, que sea centro de reservas, sala de crisis y sede del comando opera ti vo de COBB;
apoyando el funci onamiento en red de las es taci ones de bomberos, los CLE y manejo del
NUSE 123.

126
Integrada por estaciones y centros de entrenamiento y capacitación del COBB, unidades operativas de Cruz Roja y
D efensa Civil, centros locales de atención de eme rgencia , un COE, y los necesarios par a la operación del Núm ero Único
de Seguridad y D efensa NUSE 1 2 3 .
127
No obstante la dispersión territorial, la cobertura re al del servicio es aún menor t eniendo en cuenta que sólo 3 de las
1 7 estaciones de bomberos cumplen con los parámetros operativos y urbanísticos necesarios para la eficiente
prestación del servicio, como conectividad o c ercanía a un hospital. Estas se encuentran ubicadas Barrios Unidos, Santa
Fe y Suba.
128
Las de origen natural como remoción en masa, inundaciones y sismos; así como amenazas de origen antrópico no
intencional como incendios forestales y estructurales, accidentes tecnológicos (derrame de sustancias peligrosas,
combustible, explosiones de gas, entre otros) e incidentes durante eventos masivos.
129
Podría localizarse dentro de l a Oper ación Estructurante del Aeropuerto, en tanto que esta ubicación facilitaría l a
provisión del centro de reservas con los bienes provenientes de otras ciudades y países en casos de emerg encia.

88
Cobertura de estaciones de bombero según tiempo de respuesta 130

130
Fuente: D atos PM ESD J 2 00 7 , análisis SD P- G rupo Revisión POT.

89
Cementerios y Servicios Funerarios

Es tos servi cios tienen un comportamiento homogéneo en rela ción con la demanda y se
consideran sufi cientes pa ra atender la actual y proyectada pa ra el período 2006 – 2019131,
más aún teniendo en cuenta el des censo en la tasa de crecimiento poblacional que viene
experi mentando la ciudad.132
Si bien se regis tra una sobre oferta de ins talaciones de crema ción, se espera que la
demanda por este ti po de servi cio a umente, mientras que disminuya por bóvedas y lotes
o tumbas, al ser la opción que consume menor canti dad de s uelo urbano y no implica
procesos pos teriores de exhuma ción y traslado.
La oferta a ctual de cementeri os se encuentra concentra da en las zonas centrales de la
ciudad y extremos norte, sur y occidental. El comportamiento de los servi cios funera rios
de escala metropolitana , urbana y zonal continúa siendo asociati vo, fortaleciendo los
nodos puntales de servi cios funera ri os y a cti vidades complementa rias (floris terías ,
res taurantes , sufra gios, a taúdes y servi cios de tra nsporte), mientras que en la es cala
veci nal conti núan siendo de ba jo impa cto urbanísti co y al to impacto social.
Actualmente la oferta pri vada se da de forma libre, a unque es importante resalta r que el
Dis tri to Capi tal no cuenta con un regis tro úni co de todos l os equipamientos pri va dos de
a tención funera ria , lo que i mpide lleva r un control de la legalidad de su ubi ca ción y
cumplimiento de requisitos sanita rios , ambientales, urbanís ti cos y espa ciales, y sobre su
impacto en la movilidad y el espa cio públi co.

3.3.4.4. Distribución y articulación territorial del equipamiento

Actualmente el comporta miento y localiza ción del equipamiento no es homogéneo en las


di ferentes tipologías de servi cio, a unque en su ma yoría sigue relacionándose
di recta mente con los pa rá metros de ubi ca ción y cuanti fica ción de los grupos
pobla cionales de demanda, ya sea como resultado de la planifi ca ción sectorial tradi cional ,
por desarrollo espontáneo, o por estra tegia de mercado como es el caso del pri vado.
En la l ocaliza ción de los equipamientos generalmente no se incluyen considera ciones
sobre la dis tribución equita ti va en el terri torio y la capa cidad del equipamiento pa ra
es tructura r o consolida r un modelo de ciudad. Pa ra analiza r estos aspectos se
es tablecieron tres va riables : el rol o función específi ca en la ciudad, la rela ción funcional o
forma de rela ciona rse y la capa cidad de asociarse estra tégi camente.

131
D e acuerdo con el Plan M aestro de Cementerios y Ser vicios Funerarios 2 00 7 .
132
El crecimiento promedio anual esperado en 20 1 0 bajó de 1 ,8 3 (Censo 19 93 ) a 1 ,4 2 (Censo 20 0 5), producto de
interrelaciones entr e vari able demogr áficas como tasas de natalidad, fecundidad, mortalidad, migración, etc.

90
En el á mbi to local (escala zonal y vecinal) la localiza ción de equipamientos a tiende las
exi gencias sociales, a ni vel de UPZ y de l ocalidad, en rela ción con la demanda pobla cional
y, en ciertos casos , ba jo el cri teri o de mantener distancias adecuadas con los l uga res de
residencia . As í, por ejemplo, en educa ción se concluye que la ma yoría de la pobla ción
demandante es tá a tendi da en dis tancias adecuadas 133 pa ra a cceder al servi ci o.134
En las es calas urbana y metropolitana , el comporta miento de al gunas tipol ogías de
equipamientos , como salud y educa ción, es similar al de la red l ocal, es deci r que manejan
como cri terio de ubi ca ción la rela ción con el luga r de residencia o empleo de la pobla ción
demandante. Sin emba rgo, la ma yor pa rte se localiza en á reas centrales, porque la
demanda se relaciona con ca ra cterísti cas propias de cada servi cio y no en la cuanti fi ca ción
por habi tante.
Al analiza r la rela ción funcional - tipo de i ntercambios y a finidades entre los di ferentes
tipos de equipa mientos y su relaci ón con el espa cio públi co y las vías- se identi fica ron
aglomera ciones espontá neas de equipa mientos de escalas intermedias, que no operan
aún como nodos135, con lo que se tendría ma yor efi ciencia y ra cionalidad del gas to público
en la infraes tructura de servi cios pa ra el Dis tri to Capi tal.
La afinidad y complementa riedad entre equipamientos, y de es tos con los demás
elementos de la estructura urba na que se identi ficó a ni vel local , se basa en una rela ción
de funcionalidad con l os pa rques de es cala vecinal y zonal y de dependencia con la malla
vial intermedia pa ra mejora r el tiempo de desplazamiento. Por el contra rio, a ni vel de
ciudad136 no se identifi can aglomera ciones de equipa mientos existentes pa ra opera r como
nodos metropolitanos, y se observa una fuerte dependencia con la malla vial a rterial y en
algunos casos, como el de la salud públi ca , el cri teri o de conexión con los dis tintos ni veles
de especializa ción del servi ci o cobra importancia.
Caso contra ri o, los equipamientos deporti vos y recrea ti vos presentan un óptimo ni vel de
intera cción con el Sistema Distri tal de Pa rques , pues to que se han locali zado
pri ncipalmente en pa rques existentes de es cala zonal y metropoli tana, con lo cual se logra
un adecuado uso del soporte de equipamientos ins talado y se complementa la oferta de

133
Para verificar relaciones entre la vivienda y los equipamientos colectivos se consideraron rangos de 25 0-5 00 metros
como el área afer ente para l a escala v ecinal, de 5 0 0 – 1 .0 0 0 metros para la escala zonal, y mayor a 1 km en escalas
urbana y metropolitana.
134
Las áreas desprovistas de un radio de atención de la escala vecinal y zonal del equipamiento educativo tienen
cercanía a algunos equipamientos de escala urbana p ero presentan dificultades para su acceso por barrer as naturales o
pendientes superiores al 2 5 %.
135
Estos deberían estar asistidos por mallas urbanas de movilidad y espacio público, a través de los cuales se otorguen
posibilidades de acceso con mínimos desplazamientos , conformación de centros de integración ciudadana, y una mayor
calidad arquitectónica y urbana para disfrute del ciudadano.
136
El nivel de ciudad es atendido por los equipamientos de escala urbana y metropolitana.

91
recrea ción pasiva137.
Los cri terios de ubi ca ción y consecución del suelo aún no resultan es tra tégi cos pa ra
cumpli r con la responsabilidad de a tender equi tati va mente el terri torio, de manera que se
pierde la posibilidad de estructura rl o en las es calas vecinal (ba rrial), zonal y urbana . La
a rti cula ción exis tente entre equipamientos es completa mente aleatoria y se debe a
ci rcuntancias a jenas a la planea ción del mismo (exis tencia de un terreno públi co, por
ejemplo), y ta mpoco se cuenta con es tra tegias de l ocalizaci ón de la oferta pri vada .
Ante esta si tua ción, es necesa ria una es tra tegia de ordenamiento que oriente el
funcionamiento de los equipamientos como un sis tema , capaz de a rti cula rse y
complementa rse con la es tructura urbana de la ciudad, y que permi ta la programa ción de
las inversiones públi cas y pri vadas . De es ta forma se podrá disminui r el défici t de
equipamientos en coherencia con las nuevas demandas pobla cionales y su futura
localiza ción, que podrían resul ta r de beneficia rse de la asocia ción en intervenciones
terri toriales como proyectos es tructurales de transporte, espa cio públi co, proyectos
urbanos de desa rrollo o renova ci ón, o la formulación de proyectos urbanos integrales
pa ra equipa mientos .

137
Los usos principales que se establecen en los parques de escala zonal y m etropolitana contemplan l a r ecreación
activa y pasiva , teni endo en cuenta l a población existente d e la localidad. Así m ismo, la localización de los
equipamientos deportivos responde a la población demandante y al déficit de equipami entos en la localidad.

92
4. PRODUCTIVIDAD TERRITORIAL
La producti vidad terri torial hace referencia al conjunto de objeti vos, estra tegias y
proyectos orientados a crea r o mejora r las ca ra cterísti cas terri toriales que a greguen valor
a las aglomera ciones económi cas y fomenten la localiza ción de a cti vi dades producti vas
(i ndus tria , comerci o y servi cios).138
A tra vés de los conceptos de aglomera ción económi ca, densidad económi ca, centralidades
y rendimientos crecientes se retoma la dimensión espa cial de la producti vidad, que se
analiza a tra vés de la cantidad de producto realizado en un predio con a cti vidad
económica concentrado en una unidad espa cial –esta unidad espa cial, puede ser
ma nzana , UPZ, localidad o la ci udad-, las a cciones que contribuyen a aumenta r es ta
rela ción o a disminui r l os cos tos de transa cción, cons ti tuyen las apues tas desde el
terri tori o en pos del mejoramiento de la producti vi dad terri torial.
Son múl tiples las explica ciones sobre las fuentes pa ra el mejoramiento de la
producti vi dad, al gunas centran su a tención en las ca ra cterísti cas propias del capi tal y del
traba jo y otras lo ha cen en las condi ciones del espaci o donde se desa rrolla la a cti vidad
económica . Recientemente, a pa rti r del redes cubrimiento de los traba jos de los geógra fos
económicos se es tá concediendo una ma yor i mporta ncia a las expresiones terri toriales de
la producti vidad.
Así, la dimensión de producti vi dad terri torial da cuenta de una adecuada integra ción que
reconoce los desbalances propi os del desa rrollo económi co, la locali zación del empleo y
las a cti vidades económi cas, la a ccesibilidad a rterial e intermedia , las á reas de mercado y la
potencialidad de cambio de la ciudad construida .

4.1. INTEGRACIÓN REGIONAL

Una de las grandes enseñanzas del ordena miento terri torial de Bogotá , aprendidas desde
la primera formula ción del POT, es el hecho de que la ci udad no funciona como una
unidad independiente y aislada de s u entorno regional. La tra ns versalidad en los temas
pobla cionales, a mbientales, económi cos , sociales y pol íti cos ha ce i mposible poder pensa r
a Bogotá sin la Región.

138
Es importante señalar que los lineamientos desarrollados en el POT respecto a competitividad y productividad
territorial se art icularán con la propuesta d e Política Pública de D esar rollo Económico. Esta iniciativ a, y los lineami entos
que de all í surjan, r ecibirán el apoyo t erritorial requer ido el cual será inscrito en las lín eas de t rabajo señal adas en
función de la productividad territorial.

93
Es así como el creci miento pobla cional de la regi ón no puede entenderse sin la influencia
que ejerce la l ocalizaci ón de Bogotá en el sistema regional . Si bien al gunos modelos
plantea ron la necesidad de consolida r unos subpol os regionales pa ra evi ta r que la
pobla ción se concentrase en la ciudad de Bogotá , lo adverti do entre los años de 1993 y
2008 evidencia que ciudades cercanas a Bogotá, como Soa cha , Mosquera y Chía han
absorbido gran pa rte de la pobla ción que no se locali za en Bogotá, pero tiene rela ciones
di rectas con ella. El crecimiento poblacional resul tante ha hecho que en al gunos de los
muni cipios de la región, el número de habi tantes se ha ya duplica do, como se señala en el
capítulo anterior.
Con respecto al desempeño económico, pa ra 2007 Bogotá y Cundinama rca pa rti cipa ron
con un 30,67% del PIB na cional, lo cual signi fi ca que el peso porcentual de la Región es
casi igual que el de la suma de Antioquia (14,89%), Valle (10,89%) y Santander (6,04%)
juntas .139

Departamentos con mayor participación porcentua l del PIB 140

La dinámi ca de creci miento, sin embargo, no es igual pa ra Bogotá y Cundinama rca .


Mientras que la primera ha observado desde el año 2001 un crecimiento sostenido
superi or al promedio na cional , en Cundinama rca se observa una ines tabilidad en los
porcenta jes de creci miento, debi do a las fuertes ca ídas y gra ndes recupera ciones .

139
D ANE. Informe de Coyuntura Económica Regional 2 0 0 8 .
140
Fuente: D ANE. Informe de Coyuntura Económica Regional 2 0 0 8 .

94
Tasa de crecimiento del PIB 141

Participación en el PIB 142


(Bogotá – Cundinamarca - Nacional)

En tanto que en Bogotá las principales a cti vidades económicas corresponden a comerci o y
servi cios , en Cundi nama rca el ma yor peso porcentual es tá representado por a cti vidades
industriales, a grícolas y ganaderas.

141
Fuente: D ANE. Informe de Coyuntura Económica Regional 2 0 0 8 .
142
Fuente: D ANE. Informe de Coyuntura Económica Regional 2 0 0 8 .

95
Principales ramas de activida d económica en Bogotá 2007 143

Principales ramas de activida d económica en Cundinamarca 2007 144

143
Fuente: D ANE. Informe de Coyuntura Económica Regional 2 0 0 8 .
144
Fuente: D ANE. Informe de Coyuntura Económica Regional 2 0 0 8 .

96
Pa rte de es ta producción tiene como des tino el sector de las exporta ciones , de forma tal
que, pa ra 2008, Bogotá exportó US$ 3.298 millones mientras que Cundinama rca exportó
US$ 2.171 millones. Pa ra el caso de Bogotá , el sector industrial representó el (96,11%) de
las exporta ciones , con los rubros de sus tancias y productos quími cos, textiles, vehículos ,
productos alimentici os y metalúrgi cos mostra ndo las ma yores ventas. En Cundinama rca ,
los productos más representa ti vos corresponden al sector indus trial (52,06%) y a
productos a grícolas y de ganadería (47,67%).145
Como se advierte, mientras en Bogotá la producción económi ca se centra en el sector
tercia rio, la industria tiene un gran peso en sus exporta ciones. Por su pa rte, Cundinama rca
basa su economía en di cho sector y en a cti vidades agrícolas y ganaderas . La indus tria es ,
por tanto, un sector en común en la dinámi ca económi ca , al tiempo que las a cti vidades
agrícolas de Cundinama rca abastecen el merca do de Bogotá.
Reconociendo esta i nterdependencia , el Decreto 190 de 2004 trazó como objeti vo la
construcción compa rtida de la región Bogotá – Cundinama rca y de manera consecuente
incorpora a la región en seis de sus ocho objeti vos de la rgo plazo, identi fi cando una
es tructura regional basada en tres anillos y un á rea de influencia inmediata de Bogotá
conforma da por seis municipios denomina dos de “borde urbano”.146
Es tos municipi os de borde concentran el 31,64% de la población del depa rtamento147,
tienen una extensión terri torial de 799,8 Km 2 y aportan el 27,55 % del PIB depa rtamental y
son con los cuales el dis tri to tiene una dinámi ca de movi mientos de pobla ción dia ria por
servi cios . Junto con l os 26 muni cipios que conforman el pri mer anillo de influencia148 con
los que se tienen ma yores rela ciones en temas de ordenamiento terri torial.
Los muni cipios de este primer anillo de i nfluencia representan el 60,21% del total de la
pobla ción del depa rtamento (1.327.780 habi tantes ), el 13,21% de su terri torio (2.966 km 2)
y aportan el 61,61% del PIB de Cundina ma rca149. La rela ción entre Bogotá y es te pri mer

145
Informe de coyuntura económica regional 2 0 0 8 – D ANE, Banco de la república.
146
La Calera , Chía, Cota, Funza, M osquera y Soacha.
147
D ANE. Censo poblacional 2 0 05 .
148
Los municipios de este anillo son Chía, Cajicá, Cota, Cogua, G achancipá, Nemocón, Sopó, Tocancipá, Tabio, T enjo,
Zipaquirá, Funza, M adrid, Mosquera, Facatativá , Subachoque, El Rosal, Bojacá, Zipacón, Soacha, Sibaté, Fusagasuga,
Silvania, G ranada y La C aler a. Sin embargo, cuando se identifican los municipios destinados a ser polo de desarrollo
regional se cuenta con Cáqueza. S e hace necesario m encionar que estos municipios han sido identificados como área de
estudio del M odelo de Ocupación del Territorio (M OT), con 4 polos de desarrollo principales (Facatativá, Zipaquirá,
Cáqueza y Fusagasuga) como nodos estructurantes del modelo. Esta ár ea de planificación re gional está dada a un radio
no mayor de 6 4 Km.
149
Las razones fundamentales de tene r en cuenta los municipios de la Provincia de Oriente – segundo anillo en el mapa -
además de aquel las rel acionadas con la migración de población y seguridad, son el suministro de agua y alimentos hacia
la capital. Estos municipios cuentan con las lagunas de Buitrago, Chingaza y Ubaque, principales fuentes de agua para la
Capital, y juegan un papel important e en el suminis tro alimentos (frutas, hortalizas y huevos), así como en e l desarrollo
de metodologías de asociatividad, replicadas en Bogotá y sus alrededores (redes de productores -agroredes).

97
anillo, se basa en a cti vidades como indus tria, suminis tro de alimentos150 y ma terias
pri mas.151

Articulación regional en anillos es pecia lizados

Si n emba rgo, si bien se ha logrado incorpora r la importancia regional al dis curso de


planea ción en la ciudad y s us insti tuci ones, la a rticulación del ordena miento terri torial de
Bogotá y es tos muni cipios ha enfrentado no pocos retos y s u concreción ha sido mínima .
Es as í como, mientras Bogotá ha bus cado un modelo de ciuda d compa cta y densifi cada ,
los muni cipios veci nos han desarrollado un modelo de ciudad dispersa ca ra cteri zado por
procesos de s ub-urbani za ción; es deci r, urbani zaci ón de ba ja densidad y al to consumo de

150
Plan M aestro de Abastecimiento y Seguridad Alimentari a de Bogotá identifica a los 1 9 municipios que integran las
Provincias de Sabana Centro y Occidente como el 1 er anillo de abasteci miento de alim entos para Bogotá. Estos aportan
el 3 3 % del consumo capitalino.
151
Los municipios correspondientes a este anillo son Chía, Ca jicá, Cota, Cogua, G achancipá, N emocón, Sopó, Tocancipá,
Tabio, T enjo, Zipaquirá, Funza, M adrid, M osquera, Facatativ á, Subachoque, El Rosal, Bojacá, Zipacón, Soacha, Sibat e,
Fusagasuga, La Caler a, Cáqueza, Fom eque, Chipaque, Une, G utiérr ez, Choachí, Fosca, G uayabetal, Quetam e y Ubaque.

98
suelo, principal mente en suel o rural y sub-urbano.152
Lo anterior, es resultado principalmente de las pol íti cas tributa rias y es tra tegias de los
muni cipios próximos a Bogotá , las cuales bus can a traer i ndus tria y bodegas y población de
es tra tos medios y al tos . Pa ra ejemplifi ca r es te proceso, basta con anota r que, mientras
que en Bogotá entre 1980 y 2005 (es deci r en un periodo de 25 años) los nuevos
proyectos indus triales ocupa ron un á rea de 500 hectá reas, en el pri mer semes tre de 2008
en la Sabana se cons truyeron nueve proyectos indus triales con un á rea de 302
hectá reas .153
Es ta presión por urbaniza r suelos de la Sabana pa ra usos indus triales tiene origen en
va rios factores , como por ejemplo las res tri cciones de tipo ambiental y normati vo
exis tentes en la ciudad de Bogotá , las cuales di fi cul tan la locali zación de indus tria dentro
de su á rea urbana. Sin emba rgo, la pobla ción de Bogotá representa un excelente merca do
pa ra la producción de di cha industria y a demás es en esta ci udad en donde se encuentra
la infraes tructura necesaria pa ra hacer posible la exporta ción. La indus tria se enfrenta
pues al hecho de que se di ficulta su permanencia en Bogotá pero la dis tancia económica a
la capi tal no puede ser excesi va .
Algunos muni cipios cercanos a Bogotá han pretendido capi taliza r es te hecho y pa ra tal fin
han hecho uso de políti cas tri buta rias que bus can a traer la localiza ción de usos
industriales . Compara ndo el impuesto de indus tria y comercio en Bogotá y 10 muni cipios
de Cundi nama rca , se encuentra que todos los muni cipios presentan menores ca rgas
fis cales que la Capi tal , lo que si bien redunda en la llegada de usos indus triales a di chos
muni cipios , incenti va la competencia terri torial y la desa rti cula ción entre Bogotá y la
región.154
Un ejempl o de es te tipo de pol íti cas es el hecho de que, como resul tado princi palmente
de las pol íticas fiscales y exenciones tributa rias adoptadas por el muni cipio, se genere una
al ta concentra ción de a cti vos y empleo, como ocurrió en Cota , donde pa ra 2008 és te era
el munici pio de la provi ncia de Sabana Centro que más sociedades de gran ta maño
albergaba (en total 18).155

152
Universidad Nacional de Colombia, Secretaría D istrital de Planeación. Contrato Interadministrativo 45 8 de 20 0 8 .
Revisión al modelo desconcentrado. Producto 8 . Julio 19 de 2 00 9 .
153
G ómez, Julio. G EU- UT. Formul ación de un M odelo de Ocupación del Ter ritorio para los municipios de la Sabana
Centro, Sabana Occidente, y Soacha, con su sistema de información geográfico. Gobernación de Cundinamarca.
D iciembre de 2 0 0 8 .
154
M ientras que en Bogotá el impuesto de Industria y Comercio asciende al 11 ,0 %, en Tocancipá es del 4 %, en Chía y
Sasaima el 5 %, en Zipaquirá el 5 .5 %, en Cota y M osquera el 6 %, y en Soacha, Facatativa y la Caler a es del 7 %. Fuente:
Rodríguez, G arcía et . Alt . Tom ado de Universidad Nacional de Colombia, S ecretar ía D istrital d e Planeación, Contrato
Interadministrativo 4 5 8 de 2 00 8 - Revisión al modelo desconcentrado- Producto 8- Julio1 9 de 20 09 .
155
López Barrantes, Sil vio. Estructura Empresarial de los municipios de las provincias de Soacha, Sabana Centro, S abana
Occidente y de las localidades borde de Bogotá: Análisis empresarial de sus apuestas productivas y formulación de

99
Si n embargo, esta concentra ción económi ca se da a cos ta de la integra ción regional y a ún
a cos ta de la competi ti vida d misma de los muni cipios que reducen de forma
indis crimina da sus ca rgas fiscales. La llegada de nuevos usos industriales a un muni cipio
conllevan ma yores presiones sobre las infraes tructuras existentes (viales, de servi cios
públicos , etc.), las cuales , a la rgo plazo, si no es tán respaldadas por recurs os financieros
suficientes resul ta rán en défi ci ts pa ra el muni cipio y pa ra la región.

estrategi as para l a conformación de clusters que dinamicen la economía r egional. S ecret aría D istrital de Plane ación
D irección de Integración Regional, Nacional e Internacional 2 0 0 9 .

100
Dinámica del impuesto ICA 2005 - 2008

101
En el mis mo sentido, dentro del proceso de suburbaniza ción de la Sabana es tá la
problemá ti ca de la vi vienda en suelo suburbano. En lo que va corri do del presente siglo,
las superfi cies suburbanas ocupadas con residencias se vienen expandiendo a una tasa
promedio del 5,5% a nual, lo que i mplica que cerca de 200,2 has . de uso a grícola se
sus tituyen a nualmente por uso residencial . En es te proceso, los muni cipios de Chía
(18,2%), Anapoima (8,6%), La Calera (8,4%), Fusagasuga (7,2%) y Sopó (5,9%) son
dominantes en cuanto a la ca ntidad de á reas rurales ocupadas con usos suburbanos
residenciales en Cundina ma rca (urba niza ciones tipo condominio).156
Mientras que es te uso de vi vienda suburbana en la Sabana consume anualmente un
promedio de 200 hectá reas , en el pri mer semes tre de 2008 en Bogotá se li cencia ron s olo
185 hectá reas (1.852.207 metros cuadros) pa ra cons trucción de vi vienda , de los cuales
262.608 m 2 tuvieron como destino la construcción de casas y 1.589.599 m 2 res tantes se
des tina ron a la construcción de apa rtamentos .
Lo anteri or evidencia de alguna manera la diferencia entre l os modelos de ocupa ción
a ctuales en la región. Bogotá le apuesta a la densifi ca ción con la tipología de apa rtamento
como la principal opción de vi vienda , mientras que en Cundina ma rca es casi exclusi va la
oferta de casas.

PRODUCCIÓN DE VIVIENDA T OTAL Y POR TIPO PRODUCCIÓN VI VI ENDA VIS (2008)


(2008)
60 00
20 0000 0
50 00
18 0000 0
Total unida de s

16 0000 0 40 00
VIS SEMESTRE I 200 8
Met ros c ua dr ados

14 0000 0
30 00
12 0000 0 VIS SEMESTRE II 20 08
Bogotá 20 00
10 0000 0
Cundin amar ca
8 0000 0 10 00
6 0000 0
0
4 0000 0
ca
á

2 0000 0
ot

ar
og

am
B

0
in
d
un

Vivie nda Casas Aptos


C

Es ta presión del modelo de urbani za ción disperso de algunos muni cipios vecinos a Bogotá ,
ha hecho que la a cti vidad inmobiliaria se ha ya converti do en la tercera a cti vidad
económica más dinámi ca en términos de sociedades en las provi ncias de Sabana Centro y
Sa bana Occidente. Según registros mercantiles de 2008 de la Cáma ra de Comerci o Bogotá ,

156
Alfonso, Oscar. Bases para el Análisis Prospectivo de la Región M etropolitana de Bogotá. Secretaría D istrital de
Planeación, M ayo 2 0 09 .

102
en Chía el 22,1% de las sociedades del muni cipio es taban dedi cadas a a cti vidades
inmobiliarias , por enci ma de la a cti vidad industrial (9,4% de las sociedades).
Igualmente, la creciente demanda de suelo a nte la expecta ti va de su desarrollo pa ra
vi vienda , indus trias o bodegas en la Sabana , aprovechando la cercanía de los terrenos a la
ciudad de Bogotá , ha tenido repercusión en el precio del suel o, lo cual se deduce del
notable incremento del valor del impues to predial, compa rados val ores del año 2005 y
2008.157

157 2 2
A 2 00 8 el municipio de Chía presentaba el valor del suelo por m más alto con 1 9 6 .3 1 3 $ /m , seguido de Cota con
2 2
9 5 .5 96 $ /m y Funza con 90 .6 68 $ /m . Fuente: Universidad Nacional de Colombia, Secret aría D istrital d e Planeación.
Contrato Interadministrativo 4 5 8 de 20 08 Revisión al modelo desconcentrado- Producto 8 - Julio de 2 0 09 .

103
Impuesto predia l entre los años 2005 - 2008

104
La desa rticulación en ma teria tributa ria no se compadece de la a rti cula ción funci onal de la
región, la cual queda en evidencia en el flujo de personas entre los muni cipios. Pa ra el año
2008, el flujo de pers onas provenientes de los municipi os de borde que se desplaza ron
dia riamente por moti vos de traba jo o es tudio ha cia Bogotá fue de 177.325 pers onas.158 Si
bien son via jes intermuni cipales, sus ca ra cterísti cas es tán más asociadas a via jes urbanos
con moti vos rela cionados con al tra bajo regula r, al es tudio y a los servi cios ofrecidos en el
á rea urbana de Bogotá .
Es tos volúmenes de viajes , generan tráfi cos importantes en cua tro grandes corredores
que corresponden a cada vía de conexión de la ciudad con la región y que presentan pi cos
ma rca dos en la mañana y en la ta rde.
El corredor regional del sur si rve a la demanda de Soa cha y presenta los más al tos
volúmenes de via jes, con cerca de 30.000 via jes en la hora de ma yor demanda . Es te
corredor será servido con la extensión del Sis tema Transmilenio, proyecto que se
encuentra en desarrollo.
Por s u pa rte, los corredores que a tienden el occidente y norte de la ciudad, manejan
volúmenes de transporte públi co de 18.624 usua rios en el periodo pi co de la maña na. De
es tos , 3.724 via jes (20%) se realizan di rectamente entre los muni cipios vecinos , 10.403
via jes (56,8%), se realizan hacia Bogotá y 4.497 (13,2%) se hacen en sentido contra rio.
Por s u pa rte, en relaci ón con el volumen de vehícul os pri vados que entra n y salen de la
ciudad, se puede a nota r que por el corredor norte se mueve un total de 35.000 vehículos
dia rios (50% se mueven entre Chía y Bogotá y 25% por la vía a Zipaqui rá y Bri ceño). Por el
corredor de occi dente el volumen es de 18.000 vehículos , de los cuales el 30% se ori ginan
en la zona de Mosquera y Funza.

158
La mayor cantidad de personas que viaja diariam ente a la capital proviene de los municipios de Cajicá, Chía, Tabio,
Tenjo y Zipaquirá (3 4 .5 23 ), Bojacá, Facatativ á, Funza, M adrid, M osquera (4 2 .2 37 ), Soacha y Sibaté (9 0 .7 6 0 ), G achancipá,
Sopó y Tocancipá (4 .4 5 8 ) y Cota y la Cal era (5 .3 4 6 ). Fuente: SD P - Subsecretarí a de Información y Estudios Estratégicos.
Situación y Tendencias Poblacionales. Bogotá y M unicipios Circunvecinos. D iciembre de 2 0 0 8 .

105
Volúmenes de Pasajeros Hora Pico AM159
Z ip a q uirá

3133 1095

C a ji cá
3133 10 9 5

1600
L a Ca r o
C hia 1068

64 8 0 31 8 2

F a c a ta ti v a
1085 S ibe r ia
1025
3047 M a dr id 1890
1052

3443 M o s que ra
1420

3595

67 9 0

2 8 5 23
So a c ha

159
Fuente: E laboración propia con base en el Estudio Es tructuración Tren de Cercanías. 2 0 0 9 .

106
Tráfico promedio diario corredores de entrada a Bogotá 160

Es tos flujos reflejan de manera clara el alto ni vel de interrelación existente entre la región
y la ci udad de Bogotá, el cual ha venido creciendo de manera a celerada en los úl timos
años . Es te proceso ha generado demandas adi cionales de infraestructura que la ciudad no
ha podido suministra r, l o cual genera impa ctos nega ti vos en la movilidad interna. Como
respues ta a esta necesidad se ha bus cado la formulación de es tra tegias de integra ción
mul timodal tales como el Tren de Cerca nías , que capi talicen la disponibilidad de los
corredores férreos exis tentes . Sin emba rgo, el proyecto tiene aun defini ciones técnicas
que deben ser consideradas , en especial las relacionadas con su integra ción con la
morfología urbana , pa ra que no se convierta en una ba rrera física que segmente y
segregue la ciudad.

160
Fuente: El aboración propia con base en el SIG de la S ecretar ía D istrital de Planeación y Volúmenes de Tr ánsito de
INCO .

107
Es te proyecto bus ca ría cons olidar la integra ción de la ciudad con la región, aprovechando
su papel como eje es tructurante del ordenamiento regional . Desarrollado en tres etapas ,
la pri mera conecta ría la población de Fa cata ti va con Bogotá , pero su ingreso a la ciudad y
el punto de a rti cula ción con el SITP aun no se ha precisado161. Las segunda y tercera
etapas consisten en dos l íneas conecta rán a Bogotá con los muni cipios de Zipaqui ra-Ca ji ca
y de Bri ceño-Tocancipá .162
Más allá de las dis cusiones sobre las mutuas dependencias económi cas y sociales que se
presenta n entre Bogota y la Región, es cla ro que el muy alto flujo de via jes de bienes y
personas requiere de la defini ción de un sistema de transporte que fa cilite y haga efi ciente
es ta interrelación.
A esta conecti vidad, asociada con los muni cipios vecinos , se suma la conecti vi dad asociada
con los viajes de media y la rga distancia que conectan la ciudad con el resto del país . A
es te respecto, la demanda de transporte a ni vel na cional, integra da a la ci udad
tradi cional mente a tra vés de la Terminal de Transportes , ha creci do de manera simul tánea
con la ciudad urbana, l o que llevó a plantea r el desa rrollo de un Sistema de Terminales
con tres interca mbiadores peri féri cos , uno al norte, otro al s ur y un tercero en la salida a
Villavi cencio.

163
Salida de Pasajeros de Bog otá
12.000.000
10.280.065 10.490.231
9.639.563
10.000.000 9.216.416 9.369.527 9.455.656
Número de Pasajeros

8.000.000
6.686.889

6.000.000 4.943.655 4.760.959 4.884.828

4.000.000

2.000.000

-
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

161
Se presentan dificultades en la disponibilidad de recursos para realizar las mejor as y adecuaciones a la infraestructura
vial existente (intersecciones, pasos a nivel, puentes peatonales y otros) que minimicen los impactos que se ocasionarían
en la movilidad urbana y la conectividad de los sectores. En este tem a la Nación y el D epartam ento han insistido en
llevar l a líne a hasta la carr era 3 0 , con el fin de facilit ar l a integr ación al sistema TM , la administración de la ciudad,
considera que el sistema reg ional debe lleg ar hasta la Av . Ciudad de C ali, donde se espera construir una extensión de la
troncal de la calle 2 6 .
162
En cuanto a esta conexión también se presentan posiciones diferentes en cuanto al ingreso del tren al interior de
D istrito; recientement e se propuso que llegue hasta la calle 1 9 3 .
163
Fuente: E laboración propia a partir de información Termina l de Tr ansporte. Bogotá. Año 2 0 0 9 .

108
De l os terminales planteados has ta el momento solo se ha construido el Terminal del Sur,
como un terminal de paso en proxi midades al Portal Sur de Trans milenio. Pa ra el norte se
ha definido la cons trucción de un conjunto de ins talaciones que i ncluyen el Terminal
Sa téli te del Norte pa ra el transporte intermuni cipal de media y la rga dis tancia, y pa ra un
es cena rio de la rgo plazo, el Centro de Integra ción Modal de Gua yma ral . Sin emba rgo,
has ta el momento no se ha a vanzado en la cons trucción de es tos equipa mientos .
Pa ra conclui r, es posible señala que contra rio al proceso de integra ción y a rti cula ción
planteado por el POT a ctual pa ra Bogotá y la Región, l o que se ha venido evi denciando en
los úl timos años en los muni cipios de la Sabana es un crecimiento desequilibrado y
desa rti culado que obedece a l ógi cas de competencia terri torial. Más que en los subpolos
regionales (Zipaqui rá, Faca ta ti vá), el crecimiento pobla cional viene intensifi cándose
basado en la conurba ción con los muni cipios vecinos (Soa cha, Chía y Mosquera ), en ta nto
que sobre la Sabana se aprecia un creciente pa trón de suburbani za ción de usos
industriales y residenciales de baja densidad164 –estos últi mos general mente asociados a
es tra tos altos –. Es te fenómeno es opues to a la pol íti ca de concentra ci ón y densifi ca ción
exis tente en Bogotá .
Adi cional mente, las di ferencias exis tentes en las ca rgas tributa rias entre los muni cipios de
la región y Bogotá a yudan a profundi zar aún más la competencia , el desequilibrio
terri torial y la segrega ción entre las vi viendas de di ferentes es tra tos . Se consolidan así en
la región á reas especializadas en vi vienda de es tra tos altos y otras en vi vienda de es tra tos
ba jos , las cuales no se desa rrollan de forma conjunta con los usos complementa rios
necesa rios pa ra el desa rrollo de la a cti vidad residencial . Es te hecho redunda en una ma yor
presión sobre los pocos equipamientos exis tentes en Bogotá y en el i ncremento de los
fl ujos de transporte de ti po pendular no asociados al empleo, temas pa ra los cuales la
infraestructura exis tente resulta insuficiente.

4.2. EMPLEO Y ACTIVIDAD ECONÓMICA EN BOGOTÁ

Actualmente, Bogotá produce el 26,19% del PIB nacional165 es el centro de poder políti co y
económico del pa ís con un PIB de 107,758,605166 millones de pesos , el PIB per cápi ta de la
ciudad es $ 15.284.414167, y goza de tasas de crecimiento ma yores al promedio na cional ,

164
Informe de coyuntura económica regional 2 0 0 8 – D ANE - Banco de la República.
165
Fuente: D ANE. Cuentas D eparta mental es – Colombia. Producto Interno Bruto D epartamental, a precios constantes de
2 0 00 . Tasa correspondiente a la proyección del año 2 0 07 .
166
Fuente: D ANE. Cuentas D epartamental es – Colombia. Valor agreg ado, por ramas de actividad económica, a precios
corrientes. D ato proyectado para el año 2 0 0 7 .
167
Fuente: D ANE. Cuentas D eparta mental es – Colombia. Producto Interno Bruto D epartam ental por habitante a pr ecios

109
posee un alto atra cti vo pa ra la localiza ción de servi cios , comercio e indus trias , es tá
ca ra cteriza da por una es tructura producti va di versifi cada y una cla ra propensión ha cia la
tercia riza ción.

Tasa de crecimiento del PIB Distrital y su participación en el PIB Nacional 168

Posee el ma yor tamaño de la población na cional , 7.363.782 millones de personas169 y


os tenta la ma yor oferta de mano de obra del país , con 3.889.381 millones de personas
económica mente a cti vas170, personas con diferentes rangos de educa ción, experiencia y
especialidad, que ga ranti za la es cabilidad de cualquier opera ci ón o inversión. Además ,
cuenta con una al ta a ccesibilidad a 110 centros de educaci ón, con 428.692 es tudiantes
ma tri culados en progra mas de educaci ón superi or, con 63.743 graduados anualmente y
con 2.389 grupos de inves tiga ción regis trados ante col ciencias.171 De a cuerdo con el
informe Doi ng Business 2010 del Banco Mundial, Colombia y Chile tienen los regímenes
laborales más flexibles de toda Améri ca La tina . Lo que permi te ha cer i nversiones de todo
tipo y tener una ma yor di versidad de empresas.

corrientes. D ato proyectado para el año 2 0 0 7 .


168
Fuente: Seri e 2 0 0 0-20 0 7p la fuente es D ANE. Cuentas D epartamentales – Colombia. Producto Interno Bruto
D epartamental , a precios constantes de 2 0 00 . Tasas proyectadas del año 2 0 0 7 *p. 2 0 08 Secretari a de H acienda D istrital,
SH D . *P: preliminar. ** Py: proyectado.
169
Fuente: SD P. Proyecciones de población. D ANE – SD P. Proyecciones de población 20 06 – 2 02 0 . D ato para el año 2 0 10 .
170
Fuente: D ANE. Encuesta Continua de H ogares. Población total, en edad de trabajar, económicamente activa,
ocupados, desocupados (abiertos y ocultos), inactivos y subempleados. (en miles). D ato suministrado para el segundo
trimestre de 2 0 0 8 .
171
Fuente: SNIES – Sistema Nacional de Información de Educación Superior. Número de número de graduados en
institutos de educación superior para el año 2 0 0 7 .

110
El PIB de Bogotá por sectores 172

4.2.1. Inversión extranjera directa en Bogotá

En cuanto a la inversión, dados l os tra tados de libre comerci o de Colombia con Boli via ,
Ecuador y Perú, y las preferencias a rancelarias con Argentina , Pa ragua y y Urugua y, Bogotá
se convierte un i mporta nte sitio de i nversión extranjera di recta (IED). En los úl timos años
ha recibido, excluyendo el petróleo y la minería , el 69% de toda la IED que llega a
Col ombia y a 2007 contaba con 861 corpora ciones mul tina cionales (CMN)173. De hecho,
Bogotá se encuentre ubi cada geoes tra tégi ca mente dentro del continente, a las más
mínimas dis tancias espa ciales y económi cas , siendo escogida como uno de los pri ncipales
centros logís ti cos y sucursal principal de las oficinas regionales pa ra a tender a Améri ca
La tina .174
Bogotá es un centro de transporte terres tre en Colombia. Actualmente, el gobierno es tá
construyendo ca rreteras de cuatro ca rriles desde Bogotá ha cia los puertos ma rítimos del
Atlánti co y Pa cífi co. El Aeropuerto Interna cional El Dorado es uno de los centros de
pasajeros y ca rga más grandes de Sur Améri ca , que actualmente se encuentra en
remodela ción.
Entre el 2000 y el primer semestre de 2009, la Inversión Extranjera Di recta en la región
Bogotá-Cundinama rca fluctuó, as cendiendo a un total de US$ 13.818 millones (15% del
PIB) y con un promedio superior a US$ 2.000 a pa rti r de 2007.

172
Fuente: Seri e 2 0 0 0-20 0 7p la fuente es D ANE. Cuentas D epartamentales – Colombia. Producto Interno Bruto
D epartamental , a precios corrientes. T asas proyectadas del año 2 0 07 p.
173
Fuente: Cám ara de Com ercio de Bogotá con base en información del Registro M ercantil.
174
Fuente: Cám ara de Com ercio de Bogotá con base en información del Registro M ercantil.

111
Flujo de inversión extranjera directa en Bogotá-Cundinamarca 2000-2009I 175

De es ta IED en la región, pa ra el año 2008 un total de US$ 2.313 millones correspondieron


a Bogotá (97,8%), l o que si túa a la ciudad por enci ma de mercados como Urugua y,
Venezuela y Ecuador, pero por debajo de Brasil, Méxi co, Chile, Argentina , Perú y Pa namá .
Cabe anota r que el 94% de esta Inversión Extra njera Di recta en Bogotá se localizó en los
sectores de Industria (48%), Comercio (24%) y Servi ci os (22%).

4.2.2. ¿Qué ha pasado con el empleo?

4.2.2.1. ¿Qué planeamos y que pasó?

La estra tegia de ordenamiento en el POT, en lo relacionado con la políti ca de


competi ti vidad, establece que “un territorio competitivo y productivo requiere una
estrategia desconcentrada de producción de bienes y servicios y una planeación
integral”176. De la misma manera , en el a rtículo 332, sobre la norma urbanís ti ca pa ra usos
y tra tamientos , es tablece como uno de sus objeti vos “consolidar, estructurar y especializar
las actividades propias del Centro Metropolitano, respecto del país y de la región, así como
fortalecer las centralidades para enriquecer y jerarquizar la vida ciudadana y conseguir la
descentralización espacial del empleo”.177
Si n emba rgo, realizando un a nálisis espa cial de la dinámi ca del empleo y la a cti vidad
económica se evidencia una tendencia di ferente. La distri bución espacial de las
a cti vidades económi cas, por ejemplo, se ca ra cteri zó por una importa nte concentra ci ón

175
Fuente: Cám ara de Com ercio de Bogotá.
176
D ecreto 1 9 0 de 20 04 . Artículo 8 . Política de competitividad.
177
D ecreto 1 9 0 de 20 04 . Artículo 3 32 . Objetivos generales.

112
al rededor de tres ejes : el eje centro - norte178, el eje sur179 y el eje noroccidental180. En
es tos tres ejes , se concentra a proxi madamente el 40% de la acti vi dad económi ca de la
ciudad, resaltando que el eje central agrupa el 25% de la misma181 y a medida que
aumenta la dis tancia del eje central hacia la periferia disminuye la densidad económi ca ,
tema que más adelante será profundi zado.

178
Comprende las UPZ La Sabana , Las Niev es, La Candelari a, Zona Industrial, Chapinero, A lcázares, El Chicó y S anta
Bárbara.
179
Comprende las UPZ Restrepo, Quiroga, Venecia y Carvaj al.
180
Comprende las UPZ de Las ferias, El Rincón, y Boyacá Real.
181
Alcaldía M ayor de Bogotá, SD P, Informe de empleo en Bogotá 2 0 0 1 – 2 0 09 .

113
Ejes de análisis mercado laboral y a ctiv idad económica 182

182
Ibid.

114
4.2.2.2. ¿Dónde está el empleo?

El empleo en Bogotá desde el año 2000 ha mostra do una senda de creci miento positi va ,
ma nifes tando una fase de recupera ción compa rada con la década de los noventa . La tasa
de ocupa ción en Bogotá es del 59,1% equi valente a 3,46 millones de personas
ocupadas183, mientras que la tasa de desempleo pa ra el úl timo tri mestre de 2009 fue de
11% 184, consolidándose la ciudad como el pri mer merca do de laboral de todo el pa ís .
En análisis espa cial de la localiza ción del empleo en la ciudad, muestra que es tá alta mente
correlacionada con la ubica ción de la a cti vidad económica , concentrá ndose
pri ncipalmente en el eje central que a grupa el 32% del empleo general, el eje sur el 6,4% y
el eje noroccidental el 4%. En conjunto, los tres ejes representan cerca del 44% de todo el
empleo de la ciudad, que corresponde a 1.524 millones de los 3.464 millones de ocupados
de toda la ciudad.

183
D ANE, Censo 2 00 5 . M ercado Laboral, por ciudades metropolitanas.
184
D ato tomado de la página Web de la Secret aría D istrital de D esarrollo Económico.

115
Localización del empleo en la ciudad 185

185
D ANE, Censo 2 00 5 . Cada punto equivale a un empleo focal con más de 2 0 .0 00 personas empleadas.

116
4.2.3. ¿Qué ha pasado con la actividad económica?

La a cti vidad económica de la ciudad se comporta de forma disímil, de una pa rte, la


industria se localiza especialmente en el centro occi dente de la ciudad, presentando una
tendencia decreciente; mientras que el sector comercial y de servi cios, tiende a
concentra rse a lo la rgo del eje centro-norte, mos trando tasas de crecimiento positi vas .
La tendencia espa cial de la localiza ción de la a cti vidad económi ca en la ciudad muestra un
pa trón similar al del empleo. Es te pa trón, lo conforman la concentra ción asociada al eje
centro norte, confi gurado en su ma yoría por unidades comerciales y de servi cios mientras
que en el eje sur y centro occi dente se evidencia una fuerte concentra ción de la indus tria .
Se hace necesario resalta r que las pequeñas y medianas empresas conforman algunas
aglomera ciones económicas complementa rias dispersas en el terri torio. Estas
mi croempresas no pueden ser ras treadas fácil mente por las medi ciones ofi ciales, dado
que algunas de ellas al es tablecerse en predios residenciales, no son contabilizadas .186
Hoy el 98% de las empresas que se crean, según la Cá mara de Comercio de Bogotá (2008),
son mi croempresas con una al ta tasa de mortalidad. Es ta si tua ción ha sido persistente por
más de dos déca das de a cuerdo con los da tos del Censo de Unidades Económi cas . Cabe
menciona r aquí, que no se cuenta con una es tra tegia terri torial – evidente en el POT –
referente a es te tipo de unidades , la demanda de suelo asociada a las mismas, los viajes
a traídos y, en general, los requerimientos terri toriales asociados al ci rcui to inferior de la
economía . Lo anterior, se ha ce aun más necesa rio de cuantifi ca r ya que es te tipo de
unidades económi cas concentraba cerca del 40% del empleo total de la ciudad pa ra el año
2005, ci fra que cons ti tuye un claro i ndi cador de la i mporta ncia de es te tipo de unidades
en la dinámi ca económi ca de la ciudad.187
Desde el año 2000 el creci miento económi co de la ciuda d se sus tenta en un ma yor
dina mismo de la a cti vidad comercial, servi cios , cons trucci ón e indus trial. Sin emba rgo, la
crisis de 2007 generó un des cens o, en algunos casos has ta al canza r tasas negati vas ,
ocasionado en gran medida por la crisis fina nciera interna cional, los menores flujos de
inversión extranjera acogidos por los pa íses latinoameri canos por la his téresis mundial y
las di ficul tades comerciales y diplomá ti cas con Ecuador y Venezuela.

4.2.3.1. La industria

La producti vi dad de sector i ndus trial desde el año 2001 al 2007 presenta es tabilidad en la
pa rti cipa ción dentro del PIB total de la ciudad. Según las ci fras del DANE, la pa rti cipa ción

186
Cámara de Com ercio de Bogotá. Informe de las microempresas. 2 0 0 8 .
187
Ibid.

117
de la indus tria manufacturera y del comerci o aumentó con la misma tendencia .

Variación real anua l del PIB de Bogotá por sectores

Si bien, los anteri ores da tos no mues tran los dos úl timos años en l os cuales las diná micas
producti vas dis minuyeron, en general , la indus tria presentó una tendencia posi ti va en
producci ón y ventas has ta 2008. Desde el pri mer trimes tre de 2008 se presenta ron tasas
de crecimiento negati vas en la producción y en las ventas , sufriendo un gra ve i mpa cto en
subsectores industriales tales como: Fabri ca ción de vehículos automotores y a utopa rtes ,
Fa bri cación de maqui naria y equipo, Confitería , ca fé y otros productos alimenti cios ,
Curtido y prepa rado de cueros, fabri ca ción de calzado y a rtícul os de via je, principalmente.
Se des taca la disminución de cuotas pa ra la exporta ción de vehículos y autopa rtes, que
consti tuye un 2% de las exporta ciones Industriales a Venezuela188, es to, como otro tipo de
medidas, ha afectado seriamente la indus tria bogotana .
De otra pa rte, analizando el comporta miento de los predios urbanos des tinados al
desa rrollo de a cti vidades indus triales se evi dencia una reducción de 50,87% en el número
de predios , pa ra el periodo 2004 – 2009, l o que representa un á rea de 406 hectá reas . Es ta
disminución se explica por:
 Reclasifi ca ción del 20,69% de l os predios que no presentaba n a cti vidad indus trial, a
lo que se suma la introducción de 11 nuevas ca tegorías en la base ca tas tral, con las
que se reclasifica ron alrededor de 1.531 predios .
 Ca mbio de des tino de cerca del 28,44% de los predios registrados en 2004 con

188
Cámara de Com ercio de Bogotá. Informe del mercado laboral y Actividad Económica. 2 0 0 8 .

118
des tino i ndus trial. De los predios que muta ron, el 56% pasó a a cti vidades
califi cadas como comerci o puntual, el 19% pasó a comerci o en eje comercial y otro
15% a dota cional pri vado. El res tante 10% se dis tribuye entre residencia ,
dotaci onal pri va do, vías y otros . En resumen, el ma yor porcenta je de predios
califi cados con des tino industrial cambia ron a presenta r a cti vidad comercial.
La tendencia en á rea licenciada pa ra la construcción de industria , refuerza la idea de
reducción de la misma en la ciudad, por cuanto el á rea li cenciada pa ra es te uso ha
disminuido paula tinamente entre 2004 y el tercer trimes tre de 2009, pasando de 38,2%
en 2004, a 19,5% en 2005, 13,7% en 2006, 3,8% en 2007, -12,7% en 2008 y a octubre de
2009 una tasa de creci miento a cumulada de -43%.
La indus tria pa ra el año 2004, mostra ba una fuerte concentra ción en la l ocalidad de
Puente Aranda mientras que en el res to de la ci udad presentaba un patrón espa cial de
disperso. Pa ra el año 2010, la indus tria continuó con el mismo pa trón de concentra ción;
sin emba rgo, és te es menos intenso tanto en Puente Aranda como en el resto de la
ciudad. Se puede afi rma r que los pa trones dispersos han tendido a desapa recer mientras
que la indus tria que sigue en la ci udad mantiene su ubi ca ción en ba rrios tradi cionalmente
industriales como Puente Aranda, y otras pequeñas densidades indus triales se localiza ron
en algunos ejes viales tales como, la Autopis ta Norte, la Calle 80, NQS, Calle13, Las
Améri cas y Autopista Sur.
En concl usión, la industria en Bogotá ha dismi nuido frente a otras a cti vidades como el
comercio y servi cios . Es ta disminución relati va , es observable en el número de predios , el
á rea des tinada pa ra el uso industria y aquella li cenciada pa ra su cons trucci ón. As í mismo,
es ta si tua ción es tá fuertemente ligada a la caída de un 2% en las exporta ciones del sector,
que se refleja en una reducci ón del recaudo del impues to ICA, que tuvo una disminuci ón
de 0,9% entre en 2008 – 2009 del recaudo proveniente de industrias189.

189
Secreta ría D istrital de H acienda. F ebrero de 2 0 1 0 .

119
Alta concentración de la indus tria en Bog otá – 2004 190

190
Fuente: UAECD . Actualización catastral 2 0 1 0 . Cálculos SD P.

120
Alta concentración de la indus tria en Bog otá – 2009 191

191
Fuente: UAECD . Actualización catastral 2 0 1 0 . Cálculos SD P.

121
4.2.3.2. Comercio

Durante el periodo 2000-2007, el comercio mos tró una tendencia de creci miento positi va ,
que a yudó, entre otras ra zones , a aumenta r el PIB per cápi ta , el consumo de los hoga res y
la demanda interna contribuyendo al aumento de las ventas. As í mismo, la revalua ción del
peso y el aumento de las tasa de interés , por pa rte del Banco de la República ,
contribuyeron a ba ja r los precios de los a rtículos i mporta dos , incidiendo ta mbién en el
aumento del consumo. Sin emba rgo, durante el periodo 2008 - 2009 la crisis interna cional
y la contra cción de la demanda interna gol pearon fuertemente el comercio, lo que
contra jo el número de tra nsacciones.
Entre 2004 y 2010, se presentó un aumento i mporta nte tanto en el número de predios
des tinados a la a cti vidad comercial , as í como el á rea total en la ciudad y el valor del metro
cuadra do.
Crece el comercio en Bogotá 192

Respecto al á rea li cenciada pa ra la construcción, entre 2004 y octubre de 2009, el


comercio obtuvo un á rea de 270,34 has., ubi cándose en el segundo des tino con ma yor
á rea licenciada después de vi vienda. Hoy el comercio a barca 3.933,9 has . del á rea urbana
de la ciudad, aumento que se ha visibilizado en la construcción de centros comerciales que
han elevado el valor y la demanda de suelo.

192
Fuente: UAECD . Actualización Catastral 2 0 1 0 . Cálculos: SDP.

122
Crece el comercio en la ciuda d 2004 193

193
UAECD . Actualización catastral 2 0 10 . Cálculos SD P.

123
Crece el comercio en la ciuda d 2009 194

194
UAECD . Actualización catastral 2 0 10 . Cálculos SD P.

124
En conclusión, el comporta miento entre el uso indus trial, que presenta una disminuci ón
importante en el número de predios, el á rea total des tinada a este uso y el valor del metro
cuadra do asociado, contrasta con el comporta miento del uso comercial, que presenta un
aumento importante en las mismas va riables . Se puede platea r entonces , que exis te una
cla ra tendencia en la ci udad ha cia la terceri zación de la a cti vidad económi ca – comercio y
servi cios - lo que llama a una revisión de la es tra tegia terri torial en rela ción con la
producti vi dad, la demanda y oferta laboral , las dema ndas de suelo y la movilidad.
Es ta configura ción del suelo y dis tribución según usos y des tinos económicos se refleja en
el recaudo de impues tos de la ciudad. Los cambios porcentuales en el recaudo del ICA
ha cen que cambie la proporci ón relati va entre los sectores contribuyentes , e implica
repensar la es trategia desde el terri tori o, de la misma forma que se debe reconsidera r el
papel de las centralidades como polos de consolida ción de las a cti vidades comerciales en
la ciudad.
Aumenta el recaudo de ICA para el sector servicios 195

4.2.3.3. Construcción

La construcción es un sector económi co que muestra general mente el mismo


comportamiento que la economía y rea cciona rápidamente a las externalidades y ca mbios
en el mercado. Actualmente la construcción representa el 6,6% del PIB de la ciudad.

195
Fuente: D irección D istrital de Impuestos. Secretar ía D istrital de H acienda.

125
Crecimiento de la construcción en Bogotá 196

El volumen y el á rea li cenciada pa ra cons trucción de ofi cinas presentan una tendencia
creciente entre 2000 y 2009, és te es un uso con un auge i mporta nte, concordante con el
creci miento de los servi cios . De otra pa rte, la cons trucción de predios con des tino
comercial mues tra una tendencia estable, a pesa r de la crisis se si gue li cenciando á rea
pa ra a tender esta demanda , mientras que las licencias de cons trucción con des tino
industrial mues tran una tendencia es table pero con un lento decli ve desde el 2007, a ño de
ini cio de la crisis fina nciera internacional y crisis diplomá ti cas con ecua dor y Venezuela .

Área licenciada para cons trucción según destino 197

196
Fuente: D ANE – CAM COL. Cálculos: SD P.
197
Fuente: D ANE – CAM COL. Cálculos: SD P.

126
Es llamati vo el hecho que la ma yor cantidad de licencias pa ra predios indus triales,
comerciales, de servi cios y de ofi cinas, en su inmensa ma yoría se contras tan con las
centralidades de cada sector, por ejemplo la ma yor cantidad de licencias pa ra predios
industriales se aproba ron en Puente Aranda y Fontibón, concordando con la centralidad
del sector, l o mismo ocurre en el eje centro – norte donde se concentran li cencias de
comercio, ofi cinas y servi cios .
Fi nalmente, no podemos obviar la cons trucci ón de vi vienda en la ciudad, la cual
representa en términos generales el 25% de la a cti vi dad edifi cadora . Pa ra este sector de la
construcción, en los úl timos años el peso de la vi vienda en el total de metros cuadrados
li cenciados había disminuido en rela ción con el de otros usos .

Área licenciada para cons trucción para uso vivienda y otros des tinos 198

198
Fuente: D ANE – CAM ACOL. Cálculos: SD P.

127
Licencias de construcción según sector entre el 2007 y 2008 199

199
Fuente: Base de datos Curadurías Urbanas de Bogotá Área licenciada para construcción según destino.

128
4.2.4. Turismo

Bogotá cuenta con 58 museos , 45 tea tros , 62 galerías de a rte y una considerable oferta de
salas de ci ne, además la oferta gas tronómi ca de res taurante y de cul tura de café en la
zona T, zona G, Usaquén y zona Rosa .
Bogotá goza de va rios eventos cul turales i mportantes , como: el Fes ti val Iberoa meri cano
de Tea tro, La feria del libro, Ci rculo de la Moda de Bogotá , Temporada Taurina , Rock al
Pa rque, Salsa al pa rque, fes ti val de Jazz, Festi val de Cine, Opera al pa rque, eventos que
a traen a personas de diferentes zonas del pa ís y del mundo, lo que redunda en un
aumento del potencial de Bogotá como des tino turís ti co y con un excelente potencial pa ra
el desarrollo de la acti vi dad hotelera .
La ciudad se ha posi cionado como un importante centro regional de negoci os y turismo, el
número de visitantes extranjeros a Colombia ha crecido 12% por año durante los úl timos
seis años, y Bogotá como pri ncipal destino fi nal con una pa rtici pación del 56% de es tos
visi tantes, del total de visitantes un 60% via ja con moti vo de negoci os. La ocupa ción
hotelera de Bogotá ha aumentado de manera sostenida en los úl timos años , alcanzando
64% en el año 2008 además existen a tra cti vos incenti vos tributa rios , incluyendo exenci ón
al i mpues to de renta por 30 años pa ra la construcción y renova ción de nuevos hoteles.200

4.2.4.1. Ocupación hotelera

El porcenta je de ocupa ción hotelera que presentaba cifras crecientes entre 2005 y 2007,
tanto pa ra el pa ís como pa ra Bogotá , en 2008 cambi ó su tendencia. Las cifras publicadas
por la Asociación Hotelera de Colombia (Cotel co), a ni vel na cional mues tran que la
ocupa ción hotelera des cendió del 57,0% en 2007 al 54,5% en el 2008. Pa ra Bogotá es te
indi cador se ha mantenido sobre el promedio na cional en el período 2005–2008. Si n
emba rgo, en el úl timo año la disminuci ón fue más drás ti ca en la Ca pi tal del pa ís : ba jó 6,5
puntos con respecto a 2007.

200
Fuente: Inv est in Bogotá. Presentación Turismo. D iciembre 2 0 0 9 .

129
Ocupación hotelera entre el 2005 y 2008 201

4.2.4.2. Concentración de la planta turística

La concentra ción de la planta turís tica según las bases geográ fi cas del Ins ti tuto Distri tal de
Turismo (hoteles , ba res , res taurantes , ofi cinas de aerol íneas , casinos, alquiler de
vehículos , ofi cinas de transporte turís ti co, galerías, centros de convenciones, tea tros ,
anti cua rios y a rtesanías ) presenta una concentra ción alta en las UPZ locali zadas sobre el
eje de la Ca rrera 7 y la Calle 26, siendo la más i mportante la UPZ Chico Lago, que a grupa el
18% de la misma . Es deci r, en 13 UPZ localizadas se concentra el 72% de la planta turísti ca
pri ncipal.

Planta Turís tica 202

201
Fuente: Asociación hotelera de Colombia. Cotelco 2 0 0 9 .
202
Fuente: Plan M aestro de Turismo. 2 0 0 9 .

130
Ha ciendo un análisis específi co de la distribución de los hoteles en la ciudad pa ra las
mis mas UPZ, se evidencia una concentra ción del 74% en ellas, des ta cando la alta
concentra ción de Hoteles en las UPZ Chi co La go, las Nieves , Quinta Pa redes y la
Candelaria .
En cuanto a la distribución de los a tra cti vos turís ticos de la ciudad, dado que la ma yoría
son de ca rá cter históri co y cul tural , se mues tra una ma rcada localiza ción en el centro
his tóri co, de tal manera que las UPZ Ca ndela ria y las Nieves son las que concentra n el 70%
de este ti po de a tra cti vos en la ciudad. El 30% res tante se encuentra en las UPZ Chi co
Lago, Sagra do Cora zón, Sabana , 20 de Julio y Teusaquillo. Igualmente estas UPZ
concentran el 90% de los sectores turís ti cos definidos por el Insti tuto Distri tal de Turismo.

4.2.5. ¿Qué ha sucedido con el valor del suelo?

El valor del suelo frecuentemente se rela ciona con la localiza ción en la ciudad, el a cceso a
servi cios y la movilidad, entre otros aspectos . En el caso de Bogotá , el suelo con ma yor
valor coinci de con los ejes de a cti vidad económica , eje centro-norte y el eje centro-
occi dente, que concentran la ma yor proporción de esta a cti vidad y del mercado laboral de
toda la ciudad. Es ta tendencia obedece a va rios fa ctores :
• Demanda del suelo por mejores localiza ciones pa ra desa rrollar a cti vidades
económicas
• Interconexiones viales que fa vorecen la movilidad
• Ma yor dinámi ca económi ca
• Posibilidad de acceso a ma yor merca do pobla cional
• Mejores servi cios públi cos y es tatales
• Di versidad de la a cti vi dad económi ca – Centralidades
En los úl timos seis años el valor promedio del suel o urbano de Bogotá aumentó en
40,58%, pasando de un valor promedio por metro cuadra do de $212.257 (año 2004) a
$298.396 (a ño 2010).203 Es te i ncremento es tá fuertemente asociado a una ma yor
demanda de suelo pa ra centros comerciales y vi vienda (no de interés social) e i nversiones
del estado, especialmente en infraes tructura vial .
El suelo destinado a comercio en centro comercial mues tra el más al to valor promedio

203
Fuente: UAECD . Actualización catastral 2 0 04 . Cálculos: SDP. Valores en precios constantes de 2 01 0 . Ver planos
capítulo 3 . Equidad.

131
unita rio, con un 68,3% de incremento pa ra el periodo 2004 - 2010. El aumento del sector
comercial ha incidi do en el i ncremento de valor regis trado en otros des tinos como es el
caso de comerci o en corredor comercial y el uso de predios para p̀ a rqueadero´. Es te
úl timo destino en la a ctualidad presenta un valor por metro cuadrado promedio 4 veces
superi or al valor promedio del metro cuadrado en la ci udad. Es te incremento se debe
entre otras al aumento del número de vehículos en la ci udad. No obstante, se ha ce
necesa rio revisa r las ca rgas imposi ti vas de aquellos pa rqueaderos localizados en áreas
donde no se desea incenti va r el uso del automóvil, así como la definici ón de una políti ca
de precios con base en la localiza ción y no en la infraestructura del pa rqueadero, dado
que es ta a cti vi dad demanda muy poca mano de obra .
No obstante, en la califi ca ción ca tastral se refleja más di rectamente la inversión pri vada
que en el precio. Es ta califi ca ción presenta el siguiente comportamiento espacial .

132
Calificación catas tral 2009 - 2010 204

204
Fuente: UAECD . Actualización catastral 2 0 1 0 . Cálculos: SDP

133
4.2.5.1. Distribución del suelo

Ca tas tralmente los predios ubi cados en el á rea urbana de Bogotá se clasifican según dos
ca tegorías, usos de la cons trucci ón y des tinos económi cos . Un uso, es la destina ción que
se le da a l os elementos ma teriales de la estructura urbana en las distintas a cti vidades
ciudada nas, mientras que el destino corresponde a la a cti vi dad económi ca potencial de
expl otación de un predio (la finalidad propuesta ).
Según da tos de Ca tas tro Distri tal , en 2010 Bogotá cuenta con 2.149.219 predios urbanos ,
con una concentra ción elevada en 5 de l os des tinos ca tastrales, a saber residencial,
comercio en corredor comercial, comercio puntual, comerci o en centro comercial y
urbanizado no edi fi cable. Es importante resalta r la pequeña proporci ón sobre el suelo
urbano que tiene el destino económi co industrial , 0,17%.

205
Participación por des tino ca tastral por número de predios sobre el s uelo urba no

Respecto al total del comercio es importante resalta r que el comerci o en corredor


comercial tiene un porcenta je de pa rti cipa ción del 61,8%, lo que indi ca que se localiza a lo
la rgo del terri torio sobre los corredores . Igualmente, cabe resal ta r que el comercio

205
Fuente: UAECD . Actualización catastral 2 0 10 . Cálculos: SD P. El destino con mayor participación de predios urbanos
para el año 2 0 1 0 es el residencial con un 81 ,3 %, que abarca 1 2 .0 0 3 ha, un 3 1 ,57 % del suelo urbano, es decir, cada predio
residencial urbano en promedio es de 6 8 ,7 2 m2 . Para efectos de análisis no se incluye en el g ráfico dado que sesgaría el
análisis.

134
puntual tiene una pa rti cipa ción del 20,4% sobre todo el comerci o, ca tegoría en la que se
clasifi can las tienda de ba rrio y de menudeo de aprovisionamiento local y residencial.

4.2.6. Centralidades

La evidencia interna cional mues tra que ningún pa ís se ha desa rrollado sin el creci miento
de sus ciudades .206 Las formas como se aglomeran las pers onas y a cti vi dades en el espa cio
condi cionan las modalidades del desa rrollo.207 Cuando los países se hacen más ri cos ,
aumenta el ingreso promedio y la densidad económi ca se concentra en las ciudades y en
especial en al gunos sectores . La concentra ción de la a cti vidad económi ca centraliza el
traba jo, el capi tal y l os servi cios . Dado lo anterior, la ma yor ri queza asociada a ma yor
densidad, genera más demanda por estas localiza ciones y con ello la posibilidad de
genera r ma yor empleo, ma yor a tra cción de personas y capi tal y más altos valores del
suelo. La a glomera ci ón tiene la potencialidad intrínseca de mejora r las condi ciones que
permi ten el desarrollo en la ci udad.
Las localiza ciones cerca nas a l os merca dos tienen una venta ja na tural . La distancia a la
densidad afecta los movi mientos espa ciales de bienes , servi cios , informa ción y poblaci ón.
Las zonas cerca nas a la densidad económica tienen acceso más fá cil a las intera cciones e
interca mbios físicos. En el plano local, la caída de los costos de los desplaza mientos
cotidianos y el ma yor potencial de aprovecha miento de las economías de es cala, aumenta
el ta maño de la densidad económi ca y de la pobla ción.
De a cuerdo con el POT, las centralidades fueron defi nidas como espa cios de ciudad en
donde se bus ca fa cilita r el a cceso de las personas a los bienes y servi cios , evi tando la
concentra ción terri torial, social y económi ca . És tas se agrupan en red y se deben
desa rrolla r pa ra consolida r la integra ción urbana , regional , na cional e interna cional, de
a cuerdo con su vocación.
Bogotá , a ctualmente, presenta un pa trón espa cial que se ca ra cteriza por un centro
expa ndido hiperconcentrado (eje centro – norte) con al gunas centralidades dispersas por
el terri torio. Es tas centralidades son entendidas según el POT como espacios de a tenci ón
en la escala zonal , de concentra ción de bienes y servi cios , donde se desa rrollan
a cti vidades comerciales y de servi cios que permi ten a tender la oferta l ocal y es ta r
conectadas entre ellas y el centro expandido. Es tas centralidades , es tán definidas pa ra
dina miza r la a cti vidad económi ca de la ciudad y propender por la concentra ción del
desa rrollo económico.

206
Banco M undial. Informe sobre el desarrollo mundial. Una nueva G eogr afía Económica. 2 0 0 9 .
207
Krugman, Paul., 1 9 9 1 . G eografía y Comercio, Antoni Bosch, Barcelona 19 9 2 .

135
Centralidades y empleo en la ciudad 208

208
Fuente: D ANE, Censo 20 05 . Construcción SDP. Cada punto equivale a un empleo focal con más de 1 0 .00 0 personas
empleadas. Los perímetros en líne a morada, corr esponde a la localización de las centralidades.

136
En la misma l ínea , la red de centralidades busca balancear el terri tori o generando
densidades económi cas di ferentes a las del centro expandido de la ci udad lo que redunda
en una mejor la oferta de empleo, servi cios y comerci o, minimi zando los via jes pendulares
en la ciudad asociados al a cceso a bienes , servi cios y empleo.
A pa rti r del análisis hecho a las centralidades mediante el seguimiento terri torial de
a cti vidades económi cas – comerci o y servi cios –209 se puede conclui r que, en términos
generales, las centralidades que ma yor dina mismo tienen son las localizadas sobre el eje
central norte-sur, en el denomi nado centro expandido de la ciudad (Centro His tóri co-
Centro Interna cional , Chapinero, Calle 72-Calle 100, Santa Bá rbara -Usaquén). A és tas, se
suma la centralidad de Salitre- Zona Industrial , merced a los nuevos desarrollos que han
apa recido en el eje oriente-occi dente pa rtiendo del centro tra di cional de la ciudad. Si bien
es fa ctible deci r que las centralidades se consolidan como un pa trón espacial exi toso de
densidad económi ca, toda vez que la gran ma yoría de ellas presenta un aumento en sus
indi cadores de a cti vi dad (en pa rticular como efecto del fenómeno de terceri za ción que
experi menta la ciudad), su desa rrollo no presenta una cobertura terri torial efi ciente y la
intenci ón de disminui r la dependencia sobre el á rea central de la ciudad no se ha logra do
del todo. Así, mientras algunas centralidades tienen una fuerte dinámi ca de creci miento
económico, en otras el creci miento es más lento. De la misma ma nera, el perfil regional
definido pa ra algunas de las centralidades no se consolidó.

Crecimiento de las unida des de uso económico

209
Análisis de la participación y cambio en los usos (comercial, residencial, hotel es, parqueaderos, oficinas, servicios,
industria) entre 2 0 04 – 2 01 0 de los predios localizados en las centralidades.

137
Se puede conclui r, que en la ciudad la localiza ción de las a cti vidades económi cas al
interior de las centralidades es tá rela cionada con las fuerzas centrípetas que generan
a tra cción de clientes y una mi xtura en la a cti vidad, tal y como se evidenció de manera
general en las centralidades analizadas.
Es necesa rio anota r que en es te análisis de centralidades no se ha a bordado el tema de la
centralidad Fontibón-Aeropuerto Eldora do - Enga ti vá , dado que, por las ca ra cterís ticas
pa rti cula res de es ta centralidad se ha considerado más adecuado enfrenta r su análisis a
pa rti r del equipamiento del Aeropuerto y su rela ción con su impa cto en la producti vidad
de la ciudad.

Eje Escala de integración Centralidades integradas

 Restrepo – Santande r – CONSOLIDADA


 Centro His tórico – Centro Inte rnacional -
CONSOLIDADA
Avenida Caracas Internacional
 Chapine ro - CONSOLIDADA
Paseo de los Regional
 Calle 72 - Calle 100- CO NSOLIDADA
libertadores Urbano
 Usaquén – Santa Bárba ra - CONSOLIDADA
 Toberín – La Paz - CONSOLIDADA
 Prado Veraniego - CONSOLIDADA

 Centro (Centro Histórico – Centro


Internacional) - CONSOLIDADA
Avenida Centena rio Internacional  Salitre – Zona Industrial – CONSOLIDADA
Eje Férreo de Occidente Regional (Bajo otro pe rfil territoria l)
Calle 26 Urbano  Fontibón - Aeropue rto Eldorado
 Álamos – Engativá - CONSOLIDADA (Bajo
otro perf il territorial)

 Nueva centralidad Eje de integración Llanos


/ Nuevo Usme NO PRESENTA
Internacional
Autopista al Llano CONSOLIDACIÓN
Regional
Avenida Boyacá  Nueva Centralidad Danubio – río Tunjue lo
Urbano
NO PRESENTA CONSOLIDACIÓN
 Américas- CONSOLIDADA

 7 de Agosto - CONSOLIDADA
 Delicias – Ensueño- CONSOLIDADA (Bajo
NQS Regional
otro perf il territorial)
Autopista Sur Urbano
 Restrepo – Santande r - CONSOLIDADA
 Bosa – CONSOLIDADA

 Ferias – Rionegro - CO NSOLIDADA


Regional
Calle 80  Nueva Centralidad Quirígua – Bolivia
Urbano
CONSOLIDADA (Bajo otro perfil te rritorial)

138
En el marco del diagnós ti co de la línea que a compaña la “Zona Turísti ca como respuesta a
la concentra ción de a cti vidades económi cas”, se identi fi ca en el sector turis mo que en
términos de escala y sector la concentra ción de planta turís tica , a tra cti vos y usos
complementa rios en la ciudad se determina sobre el Centro Expandido y sobre al gunas
á reas de ciudad que di fieren (20 de Julio, Améri cas, entre otras). De otra pa rte, los grados
de concentra ción de planta turís ti ca y los ni veles de a glomera ción incorpora n las va riables
pa ra la defi nición de norma. Igualmente desa rrollan los elementos pa ra determina r las
zonas turís ticas por consolidar y consolidadas.

4.3. MOVILIDAD Y TRANSPORTE

4.3.1. ¿Tiene Bogotá un sistema de transporte?

La movilidad, entendida como una a cti vidad deri vada de las rela ciones socioeconómicas
que se presentan en un espaci o urbano o regional determinado, por lo que resul ta
fundamental en el ma rco de la producti vidad, por cuanto bus ca r su efi ciencia presupone
la distribución ra cional de las a cti vidades en el espa cio referido y la estructura ción integral
de un sistema de transporte que potencialice las ventajas y benefi cios de las di ferentes
modalidades disponibles . Este enfoque teóri co, si rve de ma rco pa ra entender la
complejidad asociada a la estructura ción de un sistema de movilidad efi ciente. De un lado
la distribución espa cial de las a cti vidades de los habitantes de la ciudad no responde a una
es tructura ra cional planifi cada y de otro la di versidad de medios o modalidades pa ra
a tender los requeri mientos de la movilidad, lejos de complementa rse e integra rse,
compi ten en condi ciones desiguales por el uso de un espacio públi co cada vez más es caso.
Dentro de las es trategias adelantadas por el POT, pa ra mi tiga r los desequilibrios exis tentes
y genera r una ciuda d más producti va y competi ti va, se estableció la necesidad de formula r
un Plan de Movilidad que definiera las a cciones necesa rias para enfrenta r las defi ciencias
exis tentes en l os diferentes componentes de la movilidad de la ciudad y la región
ci rcundante, compues ta por 17 muni cipios limítrofes o dentro del á rea de influencia
di recta , ba jo el principio de pri vilegia r el transporte público s obre el pri va do. En es te
ma rco se tra za ron es tra tegias pa ra el tra nsporte públi co de pasajeros , el tra nsporte de
ca rga, ba jo una visión de la logís tica del abas tecimiento y dis tribuci ón de insumos y
productos alimenti cios e indus triales y la integra ción regional , y el trasporte en medi os no
motori zados .

4.3.2. El transporte de pasajeros

Si bien desde ini cios de la presente década se ha venido presenta ndo un ca mbio
cuali tati vo signi fica ti vo en la pres ta ción del servi cio de transporte colecti vo con el
desa rrollo de Trans milenio, su parti cipa ción en la movilidad urbana sigue siendo

139
rela ti vamente baja y más del 80% de l os viajes de tra nsporte públi co son atendidos por el
sistema tradi cional de buses (650 rutas) con todas las deficiencias que lo han
ca ra cteriza do y que se resumen en:210
• Competencia en el mercado (Guerra del centa vo)
• Ta rifa al usua rio definida a pa rti r de la explota ción indi vi dual de unidades de
transporte (cos tos dia rios de un vehículo / pasajeros diarios transportados por un
vehículo)
• Propiedad indi vidual de las unidades de transporte (empresas intermedia rias
afiliadoras con es casa capacida d de ges tión)
• Equi pos inadecuados pa ra la pres tación de servi cio efi ciente
• Ingreso del conductor dependiente de los pasajeros transporta dos en un vehículo
• Rela ción entre el Es tado y los pa rti cula res basada en permisos y reglas generales
de di fícil segui miento, vi gilancia y control
• Es casa capaci dad del sector públi co de controlar la opera ción
• Opera ción continua sin considera r condici ones de demanda
• Ausencia de mecanismos de mejoramiento de la calidad del servi cio al usua rio
• Us ua rios cauti vos sin canales de expresión
• Al ta liqui dez en una tesorería dispersa (cada unidad de transporte es una unidad
económica aislada manejada de forma artesanal)
Es tas ca ra cterís ti cas nega ti vas , se han reflejado en defi ciencias del servi cio a l os usua rios :
ma yores tiempos de desplazamiento; défi ci t en el cubri miento de los servi cios ,
especialmente en á reas periféri cas donde las condi ciones de la infraes tructura y los
volúmenes de usua rios no ha cen a tra cti vo el negocio pa ra los operadores ; superposi ción
de la oferta en corredores a rteriales, en detri mento de la opera ción del trá fi co y en s uma
ma yores cos tos generali zados de tra nsporte.

210
D arío H idalgo, “El Sistema TransM ilenio de Bogotá, Colombia” XI Conferencia Latinoam ericana d e Transporte Público
y Urbano CLATPU, La H abana, Cuba, Septiembre de 2 0 0 1 .

140
Tiempos de Desplazamiento vs. Objetivo 2013

70
60,79
60 57,3
52,56 52,74 53,06
47,85
50
43,07
Minutos

40

30

20

10

0
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013

Tiempo Promedio de desplazamiento

Como se observa , el tiempo promedi o de desplaza miento de las personas en Bogotá ,


entre 2003 y 2008, ha tenido un i ncremento cercano al 27%, con un tiempo promedio
adi cional de 12,94 minutos en los via jes de ma yor frecuencia . Es ta situa ción en términos
de evalua ción del Plan de Ordenamiento Terri torial, deja un balance negati vo, toda vez
que di cho Plan, pretendía , en diez años, disminui r en un 10% los tiempos de
despla zamiento entre las pri ncipales centralidades de negoci os.
A la fecha , la ci udad no tiene cla ro en qué medida el incremento se origina por el es tado
de la malla vial por donde ci rcula el tra nsporte público colecti vo, por el i ncremento de la
tasa de motoriza ción o en qué medida se debe a los efectos de des concentra ción que se
generan con los tra zados Centro- Periferia , de las troncales y demás rutas del Transporte
público colecti vo, los cuales contri buyen a la consolidación de viajes pendulares de la rga
dis tancia, en contra vía del objeti vo sobre el uso efi ciente del suelo disponible al interi or
del á rea urbana , situa ción que no permi te aprovecha r las venta jas de la a glomera ción
pa ra la sos tenibilidad del terri torio.

4.3.3. El Sistema Integrado de Transporte

La suma de es tas y otras defi ciencias es tructurales del sistema opera cional de los servi cios
de buses, reflejados en la sobreoferta vehi cula r regulada a ctualmente mediante el sis tema
de pi co y pla ca , que ha i mpa ctado negati va mente en la es tructura general de costos y en
la opera ción del trá fi co vial de la ciudad, llevo a la adminis tra ción, en desarrollo del Plan
Maes tro de Movilidad (PMM), a formular e i mplementa r el Sis tema Integrado de
Transporte (SITP), a ctualmente en proceso de lici ta ción.

141
El SITP, a cogido como el sistema de tra nsporte dis tri tal, mediante Decreto 309 de 2009,
busca reestructura r l os componentes bási cos del transporte urbano, integrando todas las
modalidades disponibles a ctuales y futuras mediante la reformula ción de l os esquemas
empresa riales, es tableciendo un sistema único que compi ta pa ra el merca do y no por el
mercado, mediante la reorganiza ción de las rutas de transporte colecti vo alrededor del
sistema masivo que opera como eje es tructurante y que se integra mediante un sis tema
de reca udo centralizado con medios de pa go electrónico. El sis tema tiene los siguientes
objeti vos básicos :
 Mejora r la cobertura del servi cio de tra nsporte público a los dis tintos sectores de
la ciudad, la accesibilidad a ellos y su conecti vidad.
 Realiza r la integra ción opera cional y ta ri fa ria del sistema de transporte público,
tanto en forma física como vi rtual , ga ranti zando su sos tenibilidad financiera .
 Ra cionaliza r la oferta de servi cios de transporte públi co.
 Es tructura r, diseñar e implementa r una red jera rqui zada de rutas de transporte
público según funci ón y á rea servida .
 Moderni za r la flota vehicular de transporte público.
 Es tablecer un modelo de organi za ción empresa rial de pres ta ción del servi ci o por
pa rte de los operadores pri vados, que fa cilite el cumplimiento de la programa ción
de servi cios y la adecua ción de la oferta a la demanda de pasajeros .
 Integra r la opera ción de recaudo, control de la opera ción de tra nsporte e
informa ción y servi cio al usuari o, que permi ta la conecti vidad, la consolidación de
la informa ción, la ges tión de recaudo, de los centros de control y de la informa ción,
y el servi cio al usua rio del Sistema Integra do de Transporte Público.
 Promover el fortalecimiento y la coordi nación ins titucional de l os a gentes públicos
del sistema .
 Contribui r a la sos tenibilidad a mbiental urbana .211
Con estos objeti vos , la adminis tra ción diseñó un esquema opera cional , basado en la
delegaci ón al sector pri vado del sis tema de rutas reestructura das en 14 zonas
opera cionales, una de las cuales, denomi nado zona neutra , y que corresponde al centro
expa ndido de la ciudad, se excluye del proceso de concesion por ser un a rea de interes
comun de la ma yoria de l os via jes de la ciudad. El proceso actualmente en li ci ta ción,
deberá ini cia r su opera ción en el segundo semestre de 2010 y esta rá en pleno
funcionamiento a mediados del 2011.

211
D ecreto 3 0 9 D E 20 09 "Por el cual se adopta el Siste ma Int egrado de Transporte Público para Bogotá, D .C., y se dictan
otras disposiciones".

142
Distribución zona l del SITP 212

212
Fuente: Plie gos SITP.

143
El sis tema propues to es tará conformado por los corredores de Trans Milenio ™, con el
sistema de alimenta ción correspondiente, (fases I, II y fase III), l os cuales continua rán
siendo operados dentro del esquema a ctual y un conjunto de 409 rutas complementa rias
y a uxiliares . El diseño asegura un cubrimiento del 100% de la demanda y una vez se
encuentre en opera ción en el año 2011 tendrá una flota de 10.158 vehículos.213
Funcionalmente el Sistema es ta rá integrado por un conjunto de a gentes :
• El orga nismo ges tor del sistema, funci ón que es tará a ca rgo de Transmilenio
• El grupo de opera dores zonales
• El concesiona rio del Sis tema Integra do de Recaudo, Control e Informa ción y
Servi cio al Usua rio (SIRCI)214
• El orga nismo enca rgado del manejo y dis tribuci ón del dinero.
• Los a ctuales concesiona rios de opera ción troncal, recaudo, adminis tra ción
fi nanciera y alimenta ción del Sistema Trans milenio.
Como se ha menci onado, el sistema por sus ca ra cterís ticas opera cionales básicas , un
subsistema flexible i ntegrado a un sis tema masivo rígido, puede extenderse y adapta rse a
los requeri mientos de la demanda , l o cual le permi te desa rrolla rse siguiendo las
es tra tegias y patrones del crecimiento urbanísti co de la ci udad.

4.3.4. El metro

En forma complementa ria, la admi nistra ción de la ciudad, ha ini ciado el desarrollo de un
proyecto enca minado a cons trui r una red de metro, el cual se suma al subsistema masi vo
en buses como un s olo sistema troncal , que permi te asegura r el manejo de grandes
volúmenes de pasajeros en corredores de al ta demanda , sin genera r presiones en la
disponibilidad de espa cio públi co, es caso, en las zonas de ma yor a cti vidad
socioeconómi ca. Actualmente se han concluido los estudios de diseño de la red, integrada
por cuatro corredores básicos , y de defini ción de la estra tegia de desa rrollo del proyecto
integral.
El proyecto se ini cia rá en una pri mera fase, con la cons trucción de una Primera Línea
(PLM) 215, que entra rá en opera ción en el año 2018, fase en la cual se es tima que el metro
pa rti cipe con la a tención de alrededor del 9% de la demanda.

213
Actualmente se estima que el parque automotor es cercano a las 1 8 .0 0 0 unidades.
214
El SIRCI lo conforman de manera integral el subsistema de recaudo, el subsistema de control de flota, el subsistema
de información y servicio al usuario, los componentes de integración y consolidación de la información y la conectividad.
215
La PLM recomendada tiene una longitud de 27 ,5 6 km y 2 8 estaciones. Esta propuesta está siendo evaluada por el
G obierno Nacional para definir la estrategi a de participación financiera.

144
Corredor Metro - Alternativa Seleccionada 216

216
Fuente: ID U. 2 0 0 9 .

145
La red de metro definida, forma rá pa rte i ntegral del SITP, y conjuntamente con
Transmilenio, será el eje al rededor del cual se es tructura el sistema de tra nsporte públi co.
A su vez vis to como un s ubsistema indi vidual, el metro cons ti tuye un componente
es tructurante del desa rrollo urbano y de la planea ción del ordenamiento del terri tori o. En
es te ma rco el metro se cons tituye a ni vel urba no en un proyecto es tra tégico pa ra
consolidar el modelo de ordenamiento terri torial, por cuanto:
 Contribuye al proceso de planeación de la ciudad.
 Desencadena di námi cas urbanas posi ti vas e inversiones públi cas y pri va das.
 Genera procesos de renova ción urbana en torno al corredor y a las esta ciones, en
pa rti cula r alrededor de los nodos de interca mbio modal , dando luga r entre otros a :
• Ca mbios en los usos del suelo y a cti vidades urbanas pa ra fortalecer las
centralidades y polos
• Ma yores índi ces de edi fi cabilidad y en consecuencia ma yores densidades
pobla cionales
• Modifi ca ción y a ctualiza ción de la es tructura y morfología urbana
• Genera ción de nuevo espa cio públi co
• Recupera ción de zonas y optimiza ción de su aprovecha miento
 Genera plus valías y valoriza ciones en los suel os localizados en su entorno.217
 Mejora la calidad de vida y la ima gen urba na.
 Genera nuevos condi cionamientos en el funcionamiento de los merca dos y precios
del suelo urbano, ca nalizables a tra vés de la Gestión del Suelo y su regulación.
 Mejora la calidad de la infraes tructura y servi cios urbanos en su á rea de influencia,
que coadyuvan a mejora r las condici ones de vi da de los habi tantes .
 Incrementa la capa cidad y calidad de la infraes tructura vial, desplazando vehículos
de transporte colecti vo del servi cio públi co.
 Reduce los efectos e i mpa ctos en el ambiente de la movilidad urbana :
• Disminución de la emisión de conta minantes (ruido, emisión de gases y
pa rtículas)
• Reducción de la conges tión vehi cular
• Ra cionaliza ción del consumo energéti co y la genera ción de residuos

217
Una estimación inicial alrededor de la PLM indica que la valorización podría ser superior a los dos billones de pesos.

146
 Permi te el uso efi ciente del espa cio urbano e infraes tructura de movilidad con
modos de transporte efi cientes .
 Fa cili ta y es timula la i mplementación de los ins trumentos de plani fi cación y ges tión
del suelo establecidos en la Ley 388 de 1997 al :
• Orienta r cambios innovadores en la estructura urbana que se ocasionen
por la implanta ción del proyecto
• Es timula r la pa rti cipa ción públi co - pri vada pa ra la ejecución de proyectos
urbanos
• Repa rto de ca rgas y benefi cios
 Incidencia social y cultural : genera ción de nuevos valores e identidades .
De otro lado, si bien el metro tiene un impa cto di recto a ni vel urbano, el proceso de
ordenamiento urbano que genera tiene a su vez repercusiones en la integra cion regional ,
en la medida que la red forma pa rte es tructurante del sistema de movilidad regional ,
integrándose con el Tren de Cercanías .

4.3.5. Transporte Privado

Una de las estra tegias básicas de la propues ta de movilidad formulada en el PMM, era la
pri oriza ción del transporte público frente al transporte pri vado, sin emba rgo, la
informa ción disponible, mues tra que en seis años la tasa de motori za ción pasó de 104
vehículos por cada 1.000 habitantes a 163, mientras que en forma pa ralela solo se
construyeron 384 Km. – ca rril , ha ciendo más evidente la di ficultad pa ra al canza r las metas
de movilidad propuestas . Es te hecho muestra la necesidad de mejora r el sis tema de
transporte públi co pa ra disuadi r el uso del vehículo pa rti cula r y por el otro mejora r la
capa cidad de ejecución de los proyectos de infraes tructura vial.

Más carros, las mismas vías 218


Parque Red vial (km- Tasa de Motorización Pobl/Km-
Año Población
Automotor carril) x 1000 Hab. carril
2003 686.029 6.627.568 15.324 104 432
2004 767.728 6.734.041 114
2005 838.647 6.840.110 123
2006 943.550 6.945.216 136
2007 1.062.698 7.050.228 151
2008 1.168.685 7.155.052 15.708 163 455

218
Fuente: Contrato SD P-0 79 de 2 00 8 . SD M , D ANE, ID U.

147
Es ta situa ción se ha ce aun mas cri ti ca cuando se compa ran las tendencias de creci miento
del pa rque automotor y su distri bución por tipo de servi cio.

Crecimiento parque automotor por tipo Vs. Crecimiento malla via l 219

14 00000 20000

12 00000 19000

10 00000
18000
Ve hicu lo s

Km Carril
8000 00
17000
6000 00
16000
4000 00

2000 00 15000

0 14000
2 003 2 004 2 005 2006 2007 2008
Años

Parque Automotor P articular Pu blico Oficial Red Vial

Como se observa mientras el pa rque pri vado crece a tasas cercanas al 12,3% anual en el
peri odo, el transporte públi co lo hace al 2,1%. Es tos resultados mues tran no solo el
incremento de vehículos asociado al crecimiento económico, sino la genera ción de una
sobreoferta real en términos del número de pues tos de tra nsporte ofrecidos en la ci udad,
pues el tra nsporte público ha creci do muy próxi mo a la tasa de crecimiento pobla cional .
El crecimiento del número de vehículos pri vados se ve reflejado en la conges tión vehi cula r
en las horas pi co, asociado también a que la cons trucci ón de malla vial y el manteni miento
de la misma no va a la misma velocidad que la del pa rque automotor.
Es tableciendo la rela ción entre el porcentaje de via jes , a tendidos en transporte
motori zado (públi co y pa rti cular) y el porcentaje del pa rque automotor que representa
cada tipo de servi cio, en el total del pa rque automotor, el panorama es el siguiente:

219
Fuente: E laboración propia a partir de información de la Secr etarí a D istrital de M ovilidad.

148
Porcentaje de parque automotor frente a porcentaje de viajes atendidos 220

La ciudad presenta altos índi ces de conges tión, que resul ta en pa rte del hecho que el
90,5% del pa rque a utomotor, que corresponde a l os vehículos pa rti cula res, a tiende tan
solo al 18,7% de los viajes motori zados , con ocupa ciones medias, inferi ores a 1,5
pasajeros por vehículo. En cuanto al transporte públi co, és te atiende el 81,3% de los viajes
motori zados , con el 8,5% del pa rque automotor de la ciuda d, el cual corresponde a
vehículos de servi cio públi co, a cla rando que este porcenta je se dis tribuye en un 4% de
vehículos de tra nsporte público colecti vo y masi vo y en un 4,5% correspondiente a ta xis.
No obs tante lo a nterior, las condi ciones de ci rcula ción, en la ciudad, en términos de
veloci dad promedio, son más fa vorables pa ra el transporte parti cular, que pa ra el
transporte públi co, como ilus tra la grá fica .

Velocidad promedio en trans porte motorizado 221

220
Fuente: E laboración propia a partir de información de la SD M y Encuesta de M ovilidad D ANE 2 0 05 .
221
Fuente: E laboración propia a partir de información de la SD M .

149
4.3.6. Transporte de carga

En el año 2008 se concluyó el es tudio de Centros de Acti vidad Logís ti ca de Ca rga pa ra la


ciudad de Bogotá , el cual busca ba es tablecer la es tra tegia de desa rrollo de centros de
servi cio a la ca rga que ra cionaliza ran el proceso de dis tribuci ón interno y externo. El
es tudio a nota que a la ci udad ingresan dia riamente al rededor de 12.500 ca miones , con
128.000 toneladas, y salen igual número de vehículos con aproximada mente 111.000
toneladas; más del 40% corresponde a productos a grícolas y alimenti cios , ra zón que
expli ca que los centros de abasto sean los principales centros de a tra cción y generaci ón de
ca rga, mientras los demás puntos ta nto de genera ción como de a tra cción se localizan en
su ma yoría a lo la rgo del corredor de la Calle 13.

150
Barrios de generación y atracción de carga222

CAS AB LANCA
SUB A

M IRANDELA

EL T OBE RI N
LA PRADERA
L IS BO A NO RT E

BRIS AS CIUDAD BACH UE


AL DEA -
FONTI BON AL AM OS

VIL LA QUI RIG UA


SANT AR OSA
GL AD YS
BON ANZA
RI ONE GRO
EL SAN TA
TI NT AL CEC IL I A L AS
VEREDA EL F ERIA S
T INTA L II

CO RABASTOS INT ER IN DUSTRI AL


CENT RO
IN DUST RI AL

CAST IL L A

PU ENT E AR AN DA
BO SA C IU DA D
K ENNED Y SU R
PALO QUEMAO
CEMENTE RIO G UAD AL UPE
AP OGEO
LA EST AN CIA VENECI A
O CCI DENT AL
ISMAEL
PE RDO MO
TUNA L
ORIENT AL

Generación – Atra cción


Zona s de carga

20 000

SAN TA
LI BRADA 1000 0

5000

Gene ra
Atra e

Ba rri os Bta

222
Fuente: Estudio de Centros de Actividad Logística de Carga para l a ciudad de Bogotá.

151
La cadena producti va de la ciudad asociada al transporte de ca rga se dis tribuye en
comercio, seguido de los grandes almacenes, la logísti ca y el transporte de ca rga ,
quedando en un úl timo pero no menos importante el sector industrial . Aunque exis te una
al ta dispersión en los si tios de genera ción y a tra cci ón de la ca rga los ma yores volúmenes
se localizan en sitios es tra tégi cos a lo la rgo del eje de la Av. Centena rio - Calle 13 y en los
al rededores de las instala ciones aeroportua rias. La vía de ma yor demanda de vehículos de
ca rga es la Avenida Centena rio (Calle 13) con más de 7.520 vehículos dia rios entrando y
saliendo, seguida de la Autopis ta Norte con 6.566. Al interi or de la ciudad los corredores
con ma yores flujos de ca miones corresponden a la Aveni da Boya cá , la Av. Ciudad de Cali y
la Av. Da goberto Mejía , en las cuales, el tráfi co de camiones ocupa cerca del 25% de la
capa cidad de las vías en las horas de ma yor demanda, generando incrementos en los
tiempos de viaje de has ta un 30% en el trá fi co mi xto.

152
Corredores urbanos de Carga 223

223
Fuente: Estudio de Centros de Actividad Logística de Carga para l a ciudad de Bogotá.

153
Se debe precisa r que la ci udad ha regulado el transporte de ca rga res tringiendo el uso de
un conjunto de vías pa ra fa cilita r el trá nsito de vehículos de pasajeros , si tua ción que si
bien resuel ve temporal mente los requeri mientos de i nfraes tructura tiene i mpa ctos
nega ti vos en la cadena logísti ca según se desprende de los resultados de las encues tas a
los productores realizadas dentro del mismo es tudio. En general , el estudio recomienda el
desa rrollo de un conjunto de centros de a cti vi dad logís ti ca , integrados con l os centros de
alma cena miento y generaci ón pa ra fa cilita r el manejo y distribución de la ca rga al interi or
de la ciudad. Es te tipo de soluciones suponen la definici ón de una estra tegia de desa rrollo
de las a cti vidades económi cas de la ciuda d que permi tan es tablecer los tipos de
integra ción. Se debe precisa r que en los úl timos anos , una buena pa rte del desa rrollo de
a cti vidades de al ma cenamiento y de a cti vidades indus triales, se han relocalizado en los
muni cipios periféri cos a la ciudad.

4.3.7. La Infraestructura Vial

Un componente relevante en el comportamiento de la movilidad tiene que ver con la


infraestructura vial y en es te ma rco se debe resal tar que los proyectos priori ta rios de
corto pla zo rela cionados con el Subsistema Vial, no han tenido el impacto suficiente en el
terri tori o, dado que la ma yoría de los proyectos es tablecidos fueron adoptados por
ins trumentos de valori za ción, lo cual condujo a un a traso en la ejecución de obras.224
Así mismo, los escena rios de ejecución del Subsistema Vial no se encuentran es tablecidos
en concordancia con: (i) el Sistema Integrado de Transporte Público (SITP), (ii ) la pri mera
l ínea del metro, (iii) los proyectos de vi vienda y (i v) los procesos de renova ción urbana ,
entre otros .

224
Una de las razones para explicar este atraso es que el Plan de Ordenamiento Territorial no tuvo en cuenta los
mecanismos de financiación para la ejecución de proyectos a corto, mediano y largo plazo, en particular los proyectos
definidos en el artículo 7 0 del D ecreto 1 90 de 2 00 4 . El Acuerdo 1 8 0 del 2 0 de octubre de 2 00 5 , mediante el cual se
autorizó el cobro de una Contribución de Valorización por Beneficio Local para la construcción de un P lan de obras,
incluyo únicamente treinta (3 0 ) de los (5 7) proyectos definidos.

154
Proyectos s ubsis tema via l 225

Cua ndo se analiza el estado de la malla vial por localidad, se des ta ca que las localidades
del sur oriente, donde se encuentra un al to porcenta je de la población de es tratos bajos y
la movilidad se realiza en alto porcentaje en el servi cio públi co, presentan l os es tados más
defi cientes de la red.
Estado de la malla vial por loca lida d 226

1000
900 56%
Km-car ril en mal estado

800
700 63%
53%
600
500 59%
400 52%
300 53%
200
100
0
Teusaquillo Chapinero Usaquen Kennedy San Cr istobal Ciudad Bolívar

Cua ndo adi cionalmente se suma la topogra fía, al es tado de la malla vial, se expli can los
ma yores tiempos de via je y ta mbién los incrementos en los cos tos de transporte. Una

225
Fuente: E laboración propia a partir de información ID U.
226
Fuente: E laboración propia a partir de información ID U.

155
es tima ción de los sobrecostos del manteni miento vehi cula r por la opera ción en es te ti po
de vías indi ca que es tos llegan al 40%.227
En cuanto al tra nsporte no motori zado, como balance de la ejecución de los proyectos del
Subsistema de Transporte, definidos en el a rtículo 70 del Plan de Ordena miento
Terri torial , pa ra ejecución en el período 2004 -2007, se tiene que la ejecución de los
proyectos de ci clorrutas , es bas tante críti co, dado que 23 de los 28 proyectos, de corto
pla zo se encuentra n sin ejecutar, l o que representa, un es tancamiento en la consolida ción
de la red de ci clorrutas, propuestas en el Plan Maestro de Movilidad, como pa rte de la
infraestructura necesa ria, pa ra la opera ción de Transporte No Motorizado, que ahora ha ce
pa rte del subsistema de Transporte del Distri to Capi tal .
Una situa ción que contribuye al deterioro de la opera ción del transporte, está rela cionada
con la es tructura y ca pacida d de la malla vial urbana en sectores en los cuales se han
presenta do cambios en el uso del suelo. De un lado la es tructura morfológi ca de la red
concebida pa ra preserva r usos residenciales con ba jas densidades , se ve sometida a flujos
que supera n las previsiones de capa cidad y de otro ca rece de la continuidad necesaria
pa ra fa cilita r la opera ción del trafi co.
Es ta si tua ción se ve a gra vada por la utiliza ción indebida del espa cio público en vías de alta
demanda y la fal ta de cla ridad sobre el uso de zonas de es taci onamiento temporal en
á reas adecuadas pa ra tal fin. La ciudad adelantó es tudios pa ra la es tructura ción técni ca ,
jurídi ca y financiera de un proyecto que lleve a la concesión de pa rqueo en espa cio
público, en algunas zonas de la ciudad, el cual es tá siendo evaluado por la SDM. .
Los ejes viales que poseen alta congesti ón es tán localizados princi palmente en la pa rte
sures te de la ciuda d has ta llega r al nores te. Es tas vías son vértebras funda mentales de la
movilidad en la capi tal y cuentan con ni veles de trá fico elevados generalmente a tra vés de
toda su extensión, como es el caso de la AK 10, AK 11, AK 13 y AK 15. La congesti ón que
soportan estas vías se debe en alguna medida a la opera ción de transporte público, ya que
el porcentaje de vehículos pri vados en es tas vías es reducido. Sin emba rgo, el componente
de tra nsporte pri va do, también ha ce su aporte, adi cionalmente en considera ción a su
pa rti cipa ción ma yori ta ria en el uso de la red vial en toda la ciudad.
Los confli ctos puntuales apa recen por lo general en los principales cruces de la ciudad por
di vers os moti vos como señaliza ción i nadecuada , problemas debido a cambios en la
sección de la vía (lo que conlleva a encontra rse con cuellos de botella), ca rencia de
semá foros o ci clos semafóri cos no adecuados con la demanda de la vía . Di chos puntos de
confli cto se localizan por toda la ciudad aunque con una concentra ción un poco más alta
en el nores te y el suroes te de la ciudad. Cabe des ta car que las zonas de congesti ón y

227
Estimación efectuada para los equipos de transporte del sistema alimentador.

156
di chos puntos de confli cto, han sido identi fi cados a pa rti r de un traba jo de campo
recorriendo la ciudad por sus principales vías durante un periodo de tiempo de dos días. 228
La siguiente figura des taca es ta situación en la zona norte del centro expandido, donde se
presenta n los ma yores índi ces de conges tión vehi cula r.

228
Consultoría Metro de Bogotá.

157
229
Zonas de Conflicto de Bog otá D.C.

229
Fuente: Consultoría Metro de Bogotá- 2009.

158
4.3.8. Transporte aéreo

Las cifras siguientes reflejan los volúmenes de ca rga y pasajeros del Aeropuerto El Dora do
en compa ra ción con otros Aeropuertos de Suraméri ca .

230
Tráfico de carga en los principales aeropuertos de Sudamérica
600
Bogotá - El Do rado
500 Sao Paulo - Guaru lhos

Santiago - Arturo Merino Benite z


400
Buenos Aires -Ezeiza
Toneladas

300 Lima -Jorge C havez

Sao Paulo - Congonhas


200
Quito - Marizcal Sucre
100
Rio d e Janeiro - Antonio Carlos
Jobim
0
2004 2005 2006

El Aeropuerto el Dorado está a menos de seis horas por a vi ón a cualquier capital del
continente y a menos de nueve horas de las principales ciudades del mundo, además
Bogotá es tá cua tro veces más cerca en dis tancia económica vía aérea de Estados Unidos.

230
Fuente: D irección de Estudios e Investigaciones de la Cámar a de Comercio de Bogotá -CCB. Año 2006.

159
231
Tráfico de pasajeros en los principales aeropuertos de Sudamérica
20
18 Bogotá - El Dorado
16 Sao Paulo - Guarulho s
14
N úmero de pasajeros

Santiago - Arturo Me rino Benitez


12
Bueno s Aire s -Ezeiza
10
Sao Paulo - Congonh as
8
Rio de Janeiro - Antonio Carlos Job im
6
Brasilia - Juscelin o Kubitschek
4
Caracas - Simón Bolívar
2
0
2004 2005 2006

El crecimiento tanto en número de pasajeros como en toneladas transportadas mues tra


un crecimiento sos tenido en los úl timos años .
El porcentaje ma yor de exporta ciones lo consti tuyen las ma terias pri mas y en pa rti cula r el
sector de las flores que requieren mover gra ndes volúmenes de ba jo peso a ma yores
veloci dades por el ca rá cter perecedero que representa n dichos productos . De otra pa rte
el má ximo de las importa ciones lo cons tituyen los productos manufa cturados como
ma quina ria y equipos .

231
Fuente: D irección de Estudios e Investigaciones de la Cámar a de Comercio de Bogotá -CCB. Año 2006.

160
Distribución porcentua l de los productos de importación y exportación que se mueven más
frecuentemente por el Aeropuerto E l Dorado 232

Exportaciones Bogotá-Cundinamarca por el Importaciones Bogotá-Cundinamarca por el


Aeropuerto Aeropuerto

2% 2% 1% 1% 2%
2%
2%
5% 6%

20%

4%
5%

61%
87%

Agricultura y caz a Productos alimenticios, bebidas y tabaco


Substancias y productos químicos Substancias y productos químicos
Papel y productos del papel Papel y productos del papel
Textiles , prendas de vetir e industria del cuero Textiles , prendas de vetir e industria del cuero
Productos metálicos, maquinaria y equipo Productos metálicos, maquinaria y equipo
Productos minerales no metálicos Otras industrias manufactureras
Res to Res to

4.4. EQUIPAMIENTOS Y PRODUCTIVIDAD DE LA CIUDAD

4.4.1. Oferta de equipamientos de alta jerarquía en la ciudad

Los equipamientos de al ta jera rquía genera n una oferta de servi cios pa rti cula r en
términos de su magni tud, utiliza ción, grado de especializa ción, preeminencia ins ti tucional ,
al to impa cto urbanís ti co y requeri mientos en materia de servi cios y obras de
infraestructura , al tiempo que ejercen una influencia urbanísti ca a un amplio terri torio de
la ciudad. Estos equipamientos aporta n en el aumento de los ni veles de producti vi dad y
competi ti vidad de la ciudad, reduciendo los costos de producción en términos de tiempos
de moviliza ción de pers onas y productos , insumos , necesidad de inversión, costos de

232
Fuente: Dirección de Estudios e Investigaciones de la Cámar a de Comercio de Bogotá -CCB. Año 2006.

161
retenci ón de mano de obra calificada233, etc.

4.4.1.1. Infraestructura de logística

En relación con el tema de transporte y manejo de ca rga en el Distri to, dia riamente se
producen importantes flujos de camiones que transportan productos que ingresan y salen
de la ci udad. Es te tra nsporte de ca rga produce fuertes i mpa ctos urbanos en algunos
sectores como Fontibón, Puente Aranda , Gorgonzolo; Calle 6 con Calle 13, Corabastos y
Sa n Andresito.
De a cuerdo con datos del PMM, las zonas que genera n ma yor ca rga con destino a otras
pa rtes del pa ís son Fontibón (31,6%) y Kennedy (28,0%), en tanto que los pri ncipales
des tinos de la ca rga que entra a Bogotá son las localidades de Kennedy (23,9%) y Puente
Aranda (23,6%), todas á reas de ca rá cter indus trial en la ci udad con grandes defi ciencias en
infraestructura logís ti ca y de vías especializadas pa ra el transporte de ca rga .

Origen y destino de la carga en el área urbana de Bogotá 234

Pa ra el es ta cionamiento, ca rga y des ca rga de los camiones , la ciudad no cuenta con una
adecuada infraestructura que incluya plataformas logís ti cas, centros de tra nsferencia ,
terminales de ca rga o puertos secos . Prueba de esto son los resul tados obtenidos por los
es tudios del PMM en los cuales se advierte un gra do considerable de informalidad en el
sistema, con impa ctos sobre el espa cio público, la movilidad y los tiempos del flujo de
mercancías, los cuales se ha cen más evidentes en aquellas á reas de alta concentra ción de
usos indus trial como el eje de la Calle 13.
Fi nalmente, con respecto al tema del tra nsporte de ca rga aéreo, si bien la ci udad cuenta
con dos aeropuertos a ctualmente, El Dora do y Gua yma ral, el papel de es te últi mo en el
transporte de ca rga y de pasajeros es mínimo compa rado con el pri mero. Por su pa rte, el
Aeropuerto El Dora do juega un i mportante pa pel en el sis tema de logís ti ca de la ci udad,

233
Esto es, gener ar condiciones urbanas que hagan m ás atr activa a la ciudad para que los profesionales calificados
decidan permanecer y residir en dicha ciudad, merced a l as condiciones de vida que ofrece.
234
Fuente: Plan Maestro de Movilidad a partir de STT-DANE, Encuesta de Movilidad 2005.

162
mueve el 76% del tra nsporte i nterna cional de ca rga aérea del país , el 40% del transporte
de ca rga naci onal, y ca da día gana un ma yor peso en el transporte de pasajeros nacionales
e interna cionales , en vi rtud de la dis minución de los cos tos de tra nsporte.
Si n emba rgo, el transporte de ca rga no tiene la misma dinámi ca que el de pasajeros . Aún
siendo el aeropuerto con ma yor volumen de ca rga del país con un total de 470.000
toneladas de ca rga al año, a ctualmente solo representa alrededor del 1,8% del total de
ca rga que se genera en la ciudad (8.235.057 toneladas) y del 1,2% de la que tiene como
des tino el área urbana de Bogotá (7.437.276 toneladas).235

Movimiento de pasajeros y de carga del Aeropuerto El Dorado 2004-2007 236

9. 000. 000 8.418.046


7.958.711
8. 000. 000 7.401.349
7.073.371
7. 000. 000
6. 000. 000
5. 000. 000 4.345.566
3.811.763
4. 000. 000 3.308.863
2.929.595
3. 000. 000

2. 000. 000
1. 000. 000 422.583 445.974 470.567 465.561
111. 823 115.339 120.350 120.018
-
2004 2005 2006 2007
Pasa jeros Interna ciona l Pasajeros Nacional Carja I nternacional (ton) Carga Naciona l (ton)

Es te bajo papel en el transporte de ca rga de la ciudad puede expli ca rse en el hecho de que
sus condi ciones de funcionamiento a ctuales han llegado a un tope como consecuencia de
la infraes tructura con que cuenta (pis tas de a terri zaje, espa cio de logís ti ca, etc.), lo cual no
permi te satisfa cer la demanda potencial.
Adi cional a lo anterior, el aeropuerto tiene como úni ca vía de conexión la Aveni da El
Dorado, la cual le comuni ca con el centro de la ciudad. Su conexi ón con otras vías de
ca rá cter regional y urbano es defi ciente, no es especializada y no cumple con los
es tánda res internaci onales requeridos pa ra el tra nsporte de ca rga . Es to ha ce que los
ci rcui tos de ca rga originados en su interior se mezclen con a quellos de pasa jeros , y que los

235
Fuente: Plan Maestro de Movilidad 2005.
236
Fuente: A erocivil.

163
camiones se vea n obligados a i ngresa r a á reas de la ciudad que no cuentan con las
condi ciones de infraes tructura necesarias pa ra su moviliza ción.
Bus cando disminui r es tas defi ciencias , a ctualmente se traba ja en el proceso de
moderniza ción del equi pamiento, con el fin de converti rlo en un centro de conexiones de
pasajeros , de ca rga y mantenimiento, intentando corregi r las falencias que a ctualmente
tiene en temas de ca pacidad, l ogís ti ca, plata forma de ca rga , bodegas, etc. As í mismo, con
la cons trucción a ctual de la Fase III de Transmilenio, se bus ca mejora r la conexión del
equipamiento con el res to de la ciudad a tra vés del sistema integrado de transporte
masi vo, con lo cual la a ccesibilidad por pa rte de los via jeros tendría una mejora sus tancial.

4.4.1.2. Equipamientos del sector de abastecimiento de alimentos

En rela ción con el manejo de la ca rga correspondiente a los alimentos que se consumen
en el Dis tri to, el Plan Maestro de Abas tecimientos y Seguridad Alimenta ria de Bogotá
(PMASAB) identi ficó que s u ori gen puede es tablecerse básicamente en tres anillos de
producci ón: un pri mer anillo formado por l os muni cipios de la Sa bana ; un segundo anillo
en el que es tá el resto del depa rta mento de Cundinama rca , Tolima , Meta y Boya cá ; y un
tercer a nillo formado por el resto del pa ís y el exterior.237 Es te tra nsporte de alimentos
utiliza primordialmente tres rutas : la ruta norte (incluye las entra das de Tocancipá ,
Zi paqui rá , La Calera y Choa chí), la ruta occidente (incl uye las entradas de las calles 13 y 80)
y la ruta sur (incluye las entra das por Soa cha y Villavi cencio).
Pa ra el recibo de estos alimentos se cuenta con 21 centros de a copio en el á rea urbana del
Dis tri to y con 3 más en su periferia cerca na , la gran ma yoría de los cuales corresponde a
las grandes cadenas integra das de comercializaci ón pri va das, de forma tal que solo dos
son de propiedad pública , Corabas tos y Codabas . Todos es tos centros de a copio se
localizan pri mordialmente en tres grandes zonas conectadas fundamentalmente a tra vés
de la Avenida Boya cá :
 La zona norte, que se conecta con la región a tra vés de la Autopis ta Norte o
Avenida Paseo de Los Li bertadores , las cuales comuni can al Distri to con los
depa rtamentos de Boya cá y Santander.
 La zona noroccidental , que se a rti cula sobre la Avenida Calle 80 en sentido
occi dente–oriente y donde se localizan Codabas y otros 5 centros de a copio
pri ncipales. Estos centros se intercomuni can con las demás zonas por medio de los
ejes de la Avenida Ca rrera 68 y la Avenida Ca rrera 30.

237
Del total de 2.800.677 toneladas de alimentos que entran a Bogotá al año, 924.931 toneladas provienen del un
primer anillo (33%); 1.236.575 toneladas del segundo anillo (44%); y 639.171 toneladas del tercer anillo (23%). Fuente:
Plan Maestro de Abastecimientos y Seguridad Alim entaria 2005.

164
Rutas de acceso de alimentos a Bogotá 238

238
Fuente: Plan Maestro de Abastecimi entos y Seguridad Alim entaria 2005.

165
 La zona suroccidente, la cual presenta la ma yor a cti vidad logís ti ca pa ra la recepción
de alimentos en la ciudad. Allí se localizan Corabastos y otros 16 centros de a copio
de grandes centros comerciales. La infraes tructura vial de a cceso pa ra es ta zona
es tá conformada por la Autopista del Sur, la Avenida Boya cá , la Autopis ta al Llano y
la Avenida Calle 13, que comuni can con el occidente y el sur de la ciudad, y de allí
con el depa rta mento del Tolima y el suroccidente del país .
De l os dos centros de a copio de ca rá cter públi co, Corabas tos es el punto es tra tégico pa ra
el sistema de abas tecimiento a ctual dado que allí se concentra la función ma yoris ta pa ra
los pequeños y medianos comerciantes y tra nsformadores.
A pa rti r de la entrada de alimentos , la cadena de a bastecimiento incluye eslabones de
producci ón, tra nsforma ción y dis tribución pa ra llega r al consumidor, con un 98,6% de las
ins talaciones que ha cen pa rte del sistema de equipa mientos localizadas en el á rea urbana
del Dis tri to,239 presentándose un desequilibrio en la localiza ción de los princi pales
es tablecimientos que juegan un papel en la dis tribución de los alimentos (plazas de
mercado, hipermercados y s upermercados ). En esta es tructura , las localidades de es tra tos
medios y altos tienen una oferta considerable de estableci mientos tipo hipermercados (19
en total) y supermercados (197 en total), en tanto que las 47 plazas de mercado tienen un
peso signi fi cati vo en localidades de estra tos ba jos .
Como consecuencia de lo anterior, existe un défi ci t de estableci mientos de mediana y
gran es cala pa ra la distri bución de alimentos en al gunas zonas de la ciudad como Bosa ,
Ciudad Bol íva r, Rafael Uribe, San Cristóbal y Usme, lo cual se ve reflejado en el promedio
de habi tantes por es tablecimiento de dis tribuci ón de alimentos .
Es te esquema de distribución de alimentos en la ciudad ha genera do una red de canales
de pequeña escala conformada por un gran número de tiendas dis tribui das a lo a ncho de
las localidades.240 Es es ta red de tiendas la que tiene el ma yor porcenta je en el esquema
de dis tribución de alimentos al consumidor, con un 51,3% del total de los alimentos que
se venden en la ciudad.241

239
Fuente: Plan Maestro de Abastecimi entos y Seguridad Alim entaria 2005.
240
FENALCO establece el número de tiendas y establecimi entos similares en el área urbana de Bogotá entr e 135.000-
140.000.
241
Fuente: Plan Maestro de Abastecimi entos y Seguridad Alim entaria 2005.

166
Personas por establecimiento de distribución de a limentos en Bogotá 242
1.200 .00 0 14 0.000

1.000 .00 0 12 0.000

Hab /est able cimie nto


10 0.000
Hab it ante s 2 00 5

800 .00 0
80 .00 0
600 .00 0
60 .00 0
400 .00 0
40 .00 0
200 .00 0 20 .00 0

0 0

Hab itante s 20 05 Hab / Estable c.

De a cuerdo con lo anterior, puede observa rse que no exis te un esquema ordenado de
abas tecimiento y dis tribuci ón de alimentos en la ciudad. Funda mentalmente, el ma yor
porcenta je de la dis tribuci ón de alimentos se da a tra vés de una gran red de tiendas que
depende de un centro de a copio de ca rá cter público, Cora bastos. De forma pa ralela, el
sector pri vado posee una red de centros de a copio que surte a sus canales de dis tribuci ón
de es tablecimientos de mediana y gran escala (hipermercados, supermercados) y que se
ubican pri vilegiando sectores socioeconómicos de es tra tos medianos y al tos .
Si bien la es tructura brinda un cubri miento a las necesidades de las diferentes l ocalidades,
el esquema tiene un fuerte i mpa cto por l os canales de distri bución utilizados , forzando
grandes desplazamientos de vehículos enca rgados de lleva r los alimentos a los di ferentes
puntos .
Pa ra sol venta r es ta problemá ti ca, el PMASAB recomendó la es tructura ción de una
pla taforma de a copio y distri bución regional y urbana basada en las siguientes a cciones
sobre el terri torio: (i) la construcción de di ferentes Centros de Integra ción de la Políti ca
Agrícola CIPAS a ni vel subregional rural ; (ii) la cons trucción de tres nodos logís ti cos
externos (Soa cha , Funza y Tocancipá) y dos urbanos (Usme y Corabastos moderni zado);
(iii ) la adecua ción de 15 pla zas de mercado de ca rá cter público; y (i v) la cons trucci ón de 17
nuevas pla zas. Sin emba rgo, estas nuevas infraes tructuras aún no han sido cons truidas .

4.4.1.3. Equipamientos del sector de recintos feriales

De a cuerdo con el diagnós tico del Plan Maes tro de Recintos Feriales (PMRF), los recintos
feriales especializados en Bogotá cons ti tuyen un conjunto es caso y relati va mente

242
Fuente: Plan Maestro de Abastecimi entos y Seguridad Alim entaria 2005.

167
concentrado de dota ciones en la ciudad, las que, dada su oferta de servi cios, se relaci onan
más con diná mi cas de escala urbana, metropoli tana y, en algunas ocasiones regional, que
con necesidades de es cala zonal . Lo anteri or ha ce que su locali zación deba ser analizada
en función de la ciudad más que del sector en el cual se localizan.
El PMRF identifi ca tres recintos feriales de escala urbana y metropoli tana, Corferias , la
Plaza de Artesanos y el Centro de Convenciones Gonzalo Jiménez de Quesada, los cuales
comprenden un á rea útil aproxi mada de 10,6 hectá reas (pabellones , espa cios al ai re libre
y espa cios cubiertos de uso múl tiple), un á rea total de 19,1 hectá reas y una oferta de
3.753 pa rqueaderos .

Datos generales de los recintos feria les en Bogotá 243

Área tota l Superficie Superficie Total s up. Total s up.


Superficie Plazas
Exposición Exposición Exposición Eventos
recinto cub.uso estación
Cubierta aire libre feriales
(has2) (m2) múltiple (m2)
(m2) (m2) (m2)
CO RFERIAS 14,4 76.973 4.080 81.073 8.893 92.509 3.293

PLAZA
3,7 4.325 2.750 7.075 315 8.080 230
ARTESANO S
CENTRO
1 2.004 - 2.004 1.364 5.491 230
CO NVENCIO NES
TOTALES 19,1 83.302 6.830 90.152 10.572 106.080 3.753

La localiza ción de di chos equipamientos en la ci udad ha respondido más a hechos


coyunturales que a una plani fica ción previa que tuviera en cuenta las necesidades de es te
tipo de equipa mientos . Como resultado de lo anteri or, en el caso de Corferias, el principal
recinto ferial de la ciudad con un á rea total de 15 hectá reas , 27 eventos anuales y un
número aproximado de visitantes de 1.500.000 personas al año, existen di fi cul tades pa ra
su i ntegra ción con la infraes tructura de ci udad necesa ria pa ra su funciona miento
(aeropuerto, infraes tructura vial, sis tema de transporte masivo, zonas francas , terminales
de ca rga, etc.).
Es ta baja oferta de equipamientos feriales de gran es cala en la ciudad es reemplazada por
su pa rte por la oferta de hoteles, centros de convenciones y centros comerciales, los
cuales ofrecen espaci os acordes a las necesidades a ctuales de los eventos que se llevan a
cabo.
El análisis de la demanda realizado por el PMRF a rrojó que la dinámi ca de las ferias es

243
Fuente: Plan Maestro Recintos Ferial es 2005.

168
di versa y no es tá es tri ctamente asociada a la superfi cie dispues ta ; dependiendo más de la
calidad de la demanda y de un propósito comercial menos inmedia to. Por otra pa rte, el
incremento de eventos feriales depende del crecimiento y la diná mi ca económi ca de la
ciudad. La exis tencia de s uperfi cie ferial por s í misma no ga rantiza ma yor a cti vidad ferial ,
de forma tal que Bogotá dispone en proporción de ma yor s uperfi cie ferial que ciudades
competidoras como Buenos Ai res , Ciuda d de Méxi co, Sao Pa blo y Santiago de Chile, sin
emba rgo posee un PIB considerablemente inferior.
En resumen, el PMRF es tablece que los a ctuales recintos feriales de la ciudad son, en
términos generales, aún subutilizados por la demanda de la a cti vidad ferial exis tente, lo
que se traduce, no en la necesidad de cons trucción de nuevos equipamientos, sino el
mejoramiento de los exis tentes en temas como el a cceso de personas y ca rga , la provisión
de pa rqueaderos y una mejor regula ción en el manejo de ventas ambulantes y conges tión
vehi cula r.

4.4.1.4. Equipamientos del sector de deportes y recreación

De a cuerdo con el Plan Maes tro de Pa rques y Equipamientos Deporti vos (PMPED), los
equipamientos deporti vos del Distri to es tán localizados en su gran ma yoría al interior de
los pa rques de la ciudad. Es te sistema está conformado por oferta ta nto de ca rá cter
público como pri va do y pa ra su diagnós ti co el PMPED es tableció tres redes : básica ,
pri ncipal y especial.
La red básica es tá cons ti tuida por todos los espa cios deporti vos que es tán localizados en
los pa rques vecinales y de bolsillo, y tienen la función de ofrecer condi ciones físicas pa ra la
prá cti ca del deporte recrea ti vo, social y comuni ta rio; en esta ca tegoría entran por
ejemplo, las canchas de mi cro fútbol , balonces to y múl tiples que no cuentan con servi cios
de baños, casilleros , gra derías, etc.
La red princi pal es tá cons tituida por los espa cios deporti vos localizados, en el caso de la
oferta públi ca en l o parques zonales y en el caso de la oferta pri va da en l os clubes
campestres y centros recreo-deporti vos de las uni versidades, gremios y ca jas de
compensación. Todos es tos tienen la función de ofrecer condi ciones físicas pa ra la
prá cti ca del deporte forma ti vo, a fi cionado, profesional y competi ti vo, y lo óptimo es que
sean espa cios a compañados de servi cios auxilia res como duchas , cameri nos y gra derías
pequeñas (has ta 3.000 espectadores).
La red especial está consti tuida por espa cios deporti vos localizados tanto al interi or de los
pa rques metropoli tanos y algunos zonales, como en bienes fis cales independientes de
suelo de pa rque. Tiene la función de ofrecer una infraes tructura que permi ta el buen
desa rrollo de las prá cti cas deporti vas de élite, al to rendimiento, competi ti vo y el deporte
como espectá culo; esta ca tegoría a grupa los escena rios deporti vos con capa cidad ma yor a
3000 espectadores y complejos deporti vos especializados .

169
Localización y esca la de los equipamientos depor tivos en Bogotá244

244
Fuente: Plan Maestro de Parques y Equipamientos Deportivos 2005.

170
Al evalua r los ti pos y cantidades de espa cios deporti vos que ofrece la ciudad, el PMPED
encontró que exis te una gran oferta de espa cios convencionales que en su ma yoría son
canchas múlti ples, de balonces to y mi crofútbol , mientras que por el contra ri o, la oferta de
espa cios pa ra la prá cti ca de otros deportes como el tenis , pa tina je y na tación, es muy
ba ja .
Igualmente, exis te un ma rcado défi ci t en la ciudad en la oferta de es cena rios deporti vos
de ca rá cter públi co de es cala metropoli tana y urbana di ferentes a los pa rques
metropolitanos (es tadios, velódromos, complejos deporti vos, gimnasios de es cala
urbana), de forma tal que, de acuerdo con el PMPED solo exis ten 11 es cena rios
especializados , los cuales representan una oferta a ni vel metropolitano y cuyo i mpa cto no
puede ser medido a ni vel del á rea donde se localizan si no con una lógi ca de ci udad.
Algunos de estos es cena rios deben cubri r necesidades no sol o propias de las a cti vidades
pa ra las cuales fueron diseñados sino también de otros sectores como el de cultura , como
es el caso de la presenta ción de eventos cul turales especializados en la Pla za de Toros , el
Pala cio de l os Deportes , el Es tadio y el Coliseo El Ca mpín. En estos casos , la infraes tructura
no cuenta con las ca ra cterís ti cas adecuadas y se s omete al equipa miento a ca rgas de uso
pa ra las cuales no fue proyectado.

Escenarios deportivos de escala metropolitana y urbana en Bogotá 245


1 Estadio El Campín 5 Coliseo El Salit re ( UDS) 9 Velódromo L. C. Galán (UDS)
2 Estadio de Techo 6 Velódromo Primero de M ay o 10 El Campin cito
3 Coliseo el Cam pín 7 Coliseo Cay etano Cañizares 11 Comple jo Acuát ico
4 Plaza de Toros Santa M aría 8 Palacio de los depo rtes TOTAL ESCENARIOS: 11

Es signifi ca ti vo el hecho de que, con excepción del Pa rque Metropoli tano Si món Bol íva r,
todos los pa rques de es cala metropolitana se localizan en á reas ubi cadas entre el centro y
el sur de la ciudad, así como que l os complejos deporti vos públicos de la red pri ncipal en
su gra n ma yoría se localizan en á reas di ferentes a la zona norte del Distri to.
Es to, por su pa rte contrasta con el hecho de que, según el PMPED, para el caso de los
equipamientos deporti vos de ca rá cter pri vado (ca jas de compensa ciones , clubes pri vados ,
etcétera ), los de es cala metropoli tana se localizan principal mente en las localidades de
Suba y Usaquén246, en UPZ que configuran el borde norte de la ciudad. Por su pa rte, los de
es cala urbana se concentran en las localidades de Usaquén y Chapinero, princi palmente

245
Fuente: Plan Maestro de Parques y Equipamientos Deportivos 2005.
246
La gran m ayoría d e estos equipamientos deportivos privados de escala metropolitana se encuentra en UPZ con áreas
de desarrollo. Cerca del 52% se localizan en las UPZ Paseo Los Libertadores, Guaymaral y La Academia.

171
en zonas consolidadas y en UPZ de tipo residencial cualifi cado y residencial consolidado.
Es te hecho pone de manifies to que, al menos basados en su localiza ción en el terri torio,
los sectores de la ciudad pertenecientes a es tra tos socioeconómicos al tos tienden a
satis facer sus necesidades de recrea ción en equipa mientos de ca rá cter pri va do, en ta nto
que los sectores de estra tos medios y bajos lo ha cen a tra vés del sistema de pa rques
públicos de la ci udad. Pa ra es te efecto, la oferta exis tente de equipa mientos deporti vos de
ca rá cter públi co en la ci udad es tá representada fundamental mente en ins talaciones de
es cala zonal y l ocal.
En resumen, el PMPED i dentifi có que en la ciudad no exis te un sistema de equipa mientos
deporti vos que propenda porque la oferta de dota cionales responda a los requeri mientos
de la prá cti ca deporti va en los di ferentes ni veles . Afi rma ción que se evi dencia , por la
concentra ción de la oferta de espa cios deporti vos principalmente en el ni vel del deporte
pa ra todos, es deci r en dotaciones no cualifi cadas que sól o ofrecen servi cio pa ra la
prá cti ca del deporte recreati vo; si tua ción que por sí sola no es nega ti va, en ta nto
es tuviese compensada con una oferta cualifi cada pa ra los demás ni veles del deporte: el
afi cionado y formati vo, y el profesional, competi ti vo y de espectá cul o.
Adi cional a lo anterior, el inventa rio de equipamientos deporti vos realizado por el PMPED
evidenció que no sólo se presenta una concentra ción en el ni vel recreati vo del deporte,
sino que ta mbién se regis tra un exceso de espa cios pa ra la prá cti ca de deportes
convenci onales, entre los cuales están el micro fútbol , el balonces to y las canchas
múl tiples di rigidas princi palmente a es tos mismos deportes . Asimismo, se presenta una
concentra ción terri torial de la oferta de equipamientos deporti vos cualifi cados ,
pri ncipalmente en la zona central de la ciudad (Pa rque Simón Bol íva r) y en la localidad de
Kennedy (Pa rque Ca yetano Cañi za res).

4.4.2. Impacto de los equipamientos de alta jerarquía en sus áreas de influencia

Al analiza r el impacto específico de algunos equipamientos en la producti vida d terri torial


de las áreas en las cuales se localizan, llaman especialmente la atención casos como el del
Aeropuerto El Dorado, el Centro Interna cional de Negoci os y Exposiciones Corferias , la
Central Ma yoris ta de Alimentos Corabas tos , el estadio, la terminal de transportes y a ún
los portales de Transmilenio. Si bien al gunos funci onan en red, como por ejemplo los
rela cionados con temas de movilidad, sus ca ra cterísti cas propias ha cen que
indi vi dualmente generen dinámi cas urbanas y económi cas en el terri torio en el que se
localizan.
Ini cialmente es necesario a dverti r que la localiza ción de es tos equi pamientos se rela ciona
en gra n pa rte con las centralidades urbanas y las opera ciones es tra tégicas planteadas en
el POT. Sin emba rgo, es necesario tener en cuenta que en la ma yoría de los casos la
exis tencia de di chos equipa mientos es anterior a la defini ción de las centralidades y á reas
de opera ciones es tra tégicas definidas por el POT.

172
Por otra pa rte, en rela ción con el planteamiento del POT sobre la necesidad de localiza r
nuevos equipamientos de alta jera rquía en el centro y en las centralidades de ma yor
rango, sal vo en a quellos casos rela cionados con equipa mientos del sector de movilidad, la
inversión públi ca aún no ha tenido un fuerte impa cto en la cons trucción de es te ti po de
equipamientos en estas á reas.
Es posible deci r que en los úl timos años gran pa rte de la inversión pública en la
construcción de equipamientos ha estado di rigida principalmente a á reas con défi cit en
servi cios sociales básicos (educa ción, salud y bienes ta r social), mientras que la inversión
pa ra otro tipo de equipamientos de al ta jera rquía rela cionados con temas de
producti vi dad ha sido di rigida pri mordialmente al mejoramiento de las condi ciones de
transporte e interconexión, a tra vés de inversiones en aeropuerto, terminales de
transporte sa télites y portales de Transmilenio.
En general , no se identi fi can fuertes ca mbios en los precios del suelo y en los usos des tino
de las edifi ca ciones del á rea de influencia de los equipamientos analiza dos . Es te hecho
puede expli ca rse si se tiene en cuenta que la gran ma yoría de es tos equipamientos, con
excepción de los portales del sistema integrado de transporte masi vo, lleva funcionando
un tiempo considerable en las á reas en las cuales se l ocalizan, no ha habido ca mbios de
norma drás ti cos en los años de medi ción, ni se han implantado nuevos equipamientos que
dina mi cen el sector, de forma tal que la diná mica urbana se ha es tabilizado en términos
generales.

4.5. LA CIUDAD CONSTRUIDA: RENOVACIÓN URBANA Y PATRIMONIO

4.5.1. Renovación Urbana en Bogotá

El model o terri torial planteado en el POT del año 2000 (Decreto 619 de 2000) planteaba
entre cua tro puntos centrales en la pol ítica de ocupa ción del suelo: (i ) priori za r la
densifi cación, (ii) combati r la a ctual segrega ción espa cial por es tra tos , (iii) miti ga r los
impactos del creci miento de la pobla ción sobre la regi ón (ocupa ción suburbana ) e (i v)
incrementa r la oferta del suelo pa ra Vi vienda de Interés Social en toda la ciuda d. Por su
pa rte, la revisión efectuada en el año 2003 (Decreto 190 de 2004) revisó las pol íticas de
ocupa ción del suelo y centró el enfoque del POT en vincular la planea ción del Dis tri to
Capi tal al sistema de planeación regional. De es ta forma , la políti ca de ocupa ción del suelo
se orientó en funci ón de promover la pa rtici pación de Bogotá en la “red de ciudades ” con
el objeti vo pri ncipal de logra r la consolidación urbana a pa rti r de evi ta r la conurba ción de
la ciudad con los municipios vecinos.
El POT del año 2000 apuntaba a la densifi ca ción de la ciudad como es tra tegia de
ocupa ción del suelo, sin emba rgo sólo definió 647 has . con tra tamiento de renova ci ón.
Por su pa rte, la revisión del año 2003 aumentó es tas á reas a 865 has . Es tas ci fras pueden
ser compa radas con las 1.413 has . de consolidación con ca mbio de patrón, las 5.153 has .

173
de consolidación con densifi ca ción moderada y el papel que el POT del 2003 dio a las
á reas con tra tamiento de desarrollo por ser el suelo de “a rti culación con el terri torio
regional ”, dejando de la do la posibilidad de bus ca r la densifi ca ción vía renova ción urbana
al interi or del perímetro consolidado de Bogotá.247
Se puede a fi rma r as í que a pa rtir de la formulación del pri mer POT del 2000 y
posteri ormente, en la revisión del año 2003, no exis te una políti ca contundente de
ocupa ción del suelo que asigne un valor real a la renova ción urbana , que defina su papel
en la densifica ción de la ciudad y que determine a cciones sobre el terri tori o a cordes a la
diná mi ca urbana real . Es to se refleja en las siguientes cifras del 2009 de la Di rección de
Pa trimonio y Renova ci ón Urbana de la SDP:
 De 1.922 has. ba jo el tra ta miento de renova ción urbana desde el POT, hasta 2009
solo se han desa rrollado 287,30 has . mediante ins trumentos de ges tión,
plani fica ción o proyectos , es deci r, solo el 14,9%.
 De 1.057 has. ba jo tra tamiento de renova ción urbana desde las UPZ o Plan Zonal
del Centro (PZC), solo se han desa rrollado 40,51 has . a tra vés de di chos
ins trumentos , un 3,8%.
 De 882 has . bajo tra ta miento de renova ción urbana localizadas en á reas de
Opera ciones Es tra tégi cas del POT, solo se han desa rrollado 120,28 has . a tra vés de
ins trumentos de gestión, planifi caci ón o proyectos , es deci r, solo el 13,6%.

247
Fuente: SDP - Dirección de Patrimonio y Renovación. 2009.

174
Ámbitos con tratamiento de renovación y planes parciales en proceso de formulación y/o a dopción. 248

248
Fuente: SDP - Dirección de Patrimonio y Renovación. 2009.

175
Mientras es to ocurría con las á reas de renova ción urbana “planifi cada ” por los
ins trumentos de planifi ca ción, una renova ción urbana “predio a predio” continuó
modi fica ndo la estructura urbana de á reas residenciales de la ciudad, sin genera ción de
espa cio público ni aportes a la infraes tructura vial y de servi cios de la ciudad.
Por otra pa rte, áreas de oportuni dad pa ra procesos de renova ci ón urba na fueron obviadas
y, como resul tado de ello, se perdieron oportunidades estra tégi cas de genera r procesos
de densifi cación y a provechamiento intensi vo del uso del suelo.249
La determi nación de las á reas de renova ción urbana por pa rte de l os ins trumentos de
plani fica ción de la ciudad corresponde más al deseo de modi fi ca r la es tructura físi ca de la
ciudad que a un a nálisis s obre la capa cidad de adelanta r di chos procesos , en términos de
diná mi ca urbana , dinámi ca de merca do, capa cidad de oferta de servi cios públi cos ,
capa cidad fina nciera y de gesti ón públi cas .
Un ejempl o de l o anteri or radi ca en el hecho de que, al analiza r la capa cidad real de las
redes del servi cio de a cueducto frente a una es trategia de redensifi ca ción urbana, si bien
las redes ma tri ces permi ten tener una cobertura del 100%, la disponibilidad de caudal
pa ra densi fica ción pobla cional es mucho menor que el consumo que di cha densifi ca ción
genera ría en las zonas en las cuales se ha planteado deseable la renova ción urbana .250
La posibilidad real de redensifi ca ción en las di ferentes localidades de la ciudad depende,
entre otros fa ctores, de la posibilidad real de la infraestructura a ctual de presta r el
servi cio de a cueducto a las nuevas uni dades de vi viendas resultantes . Los datos indi can
que, en muchas ocasiones, a quellas á reas donde más le interesaría a la ciudad genera r
procesos de renova ción urbana son precisamente las que menos ma rgen de
redensifi caci ón tendrían de a cuerdo con la capa cidad de provisión de agua .
En el plano de cobertura de caudal , las á reas en color rojo representa n zonas en donde la
disponibilidad de suministro de a cueducto es ba ja y el número de vi viendas a ubi ca r son
mínimas, las á reas en na ranja son zonas en donde la infraestructura de la red de
a cueducto exis tente permite realiza r densifi ca ciones de vi vienda media, y las á reas en
ama rillo son zonas en donde la infraestructura de la red de a cueducto existente permi te
realiza r densifi ca ciones de vi vienda al ta .

249
De acuerdo con el diagnóstico realizado por la Dirección de Patrimonio y Renovación Urbana en 2009, el desarrollo
del Sistema d e Tr ansporte Masivo “Transmilenio” no solo no le entregó a l a ciudad ninguna hectárea de r enovación
urbana, si no que en casos como la Avenida Caracas, la introducción del sistema de transporte urbano significó la
ruptura de importantes estructuras sociales y funcionales que generaron su deterioro económico y espacial, en la
medida que este sistema fue pensado a partir de la movilidad y no como parte íntegr a del sistema urbano.
250
La Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá ESP a Diciembre de 2009, cuenta con una infraestructura con
capacidad de conducción de 22.766 l/s (aprox.) y con un consumo promedio de 15.404 l/s en las 5 zonas, presentando
una disponibilidad de caudal para densificación poblacional en la ciudad de aproximadamente 7.362 l/s . Datos de la
Dirección de Vías, Transportes y Servicios Públicos, SDP 2009.

176
Cobertura de caudal de acueducto para proces os de renovación en la ciudad 251

251
Fuente: SDP - Dirección de Vías, Transporte y Servicios Públicos. 2009.

177
Áreas con trata miento de renovación urbana en Bogotá 252

252
Fuente: SDP - Dirección de Patrimonio y Renovación. 2009.

178
Es to indica que, en muchos de los casos, desde el punto de vis ta de la provisión de
servi cios públi cos , la posibilidad de desa rrollo de procesos de renova ción urbana en á reas
como Los Má rti res, Candela ria y Antonio Na riño dependerá de inversiones en
a ctualiza ción de redes tendientes a a umenta r la capa cidad de las mismas. Estas
inversiones en redes matri ces , que en teoría dependerían de las empresas de servi cios
públicos , quedan supeditadas a los planes de expansión de redes de es tas empresas, los
cuales pri vilegian procesos de a mpliación de cobertura ha cia á reas periféri cas de la
ciudad.
A pesa r de las deficiencias anotadas, pa ra fines de 2009, un total de 44 planes pa rciales de
renova ción urbana es taban en trá mite ante la adminis tra ción distri tal .253 Es to, sumado al
proceso de renova ción “predio a predio” que a vanza en la ciudad, indi ca que exis te una
diná mi ca de redensifi ca ción de la ciudad que es necesa rio encauza r a tra vés de una
es tra tegia cla ra de renova ci ón urbana , so pena de produci r gra ves desequilibrios en la
es tructura terri torial existente.

4.5.2. Patrimonio construido en la ciudad

El pa tri monio se considera un s oporte y recurso perdurable, y de i dentidad que la ci udad


debe de la ci udad. No obs tante, la si tua ción a ctual demues tra limi tados resul tados de los
progra mas del Dis tri to enfocados a la protección del pa tri monio construido y a la
a rti cula ción entre los di ferentes elementos identifi cados . Igualmente la relaci ón entre el
elemento pa trimonial y su entorno no ha sido la más adecuada, dado que en ocasiones no
se ha entendido la conserva ción del patri moni o como un proceso dinámi co que forma
pa rte del desarrollo de la ciudad. Dentro del pa tri monio cons truido se pueden identifi ca r
tres componentes principales: l os centros históri cos o centros funda cionales , los bienes
inmuebles y l os sectores de desa rrollo de vi vienda indi vi dual o por agrupa ciones .

253
Para octubre d e 2009 existían 9 planes parcial es de renovación urbana en et apa de incorporación, 6 en consulta, 12
en solicitud de determinantes, 6 en formulación, 9 en etapa de proyecto y 2 en etapa de viabilidad. Fuente: SDP-
Dirección de Patrimonio y Renovación Urbana. 2009.

179
Localización de Tratamientos de conservación, Pa trimonio cons truido e Inmuebles de interés cultural 254

254
Fuente: SDP. Base de datos geogr áfica – POT 2009.

180
4.5.2.1. Centros históricos y centros fundacionales

En Bogotá exis ten 7 centros funda cionales que cuentan con ca ra cterís ti cas de identidad
pa tri monial : Candelaria , Suba , Usaquén, Engati vá , Fonti bón, Bosa y Usme. A La Candelaria
se le asigna tra tamiento especial de conserva ci ón his tóri ca mediante el Decreto 678 de
1994 siendo además, el úni co caso que ha logra do a va nces importantes en la protecci ón
de los inmuebles decla rados y en la promoción de a cti vidades que le permi ten ser
identi fi cado como un luga r reconocible por l os ciudadanos, que lo valoran y defienden
como pa tri monio de la ci udad. A su vez es un a tra ctor turís ti co funda mental, en el
esfuerzo del Dis tri to pa ra promover la ciudad como destino turísti co en el es cena rio
na cional e internaci onal. En el caso de Usaquén sucede algo similar a la Ca ndela ria, pues
se ha convertido y posicionado como l uga r de restaura ntes, comercios especiales y otras
a cti vidades urbanas. Caso contra rio sucede con los otros cinco centros funda cionales, que
se enfrentan a procesos de deterioro, sin es ta r a rti culados a las dinámi cas urbanas de su
al rededor.

4.5.2.2. Los bienes inmuebles

A es te grupo pertenecen los inmuebles aislados y puntuales, es deci r edifi ca ciones


puntuales que se localiza n fuera de los sectores de interés cul tural y de los centros
fundacionales. En es te grupo existe todo tipo de condi ciones , desde inmuebles en buen
es tado de conserva ción y con usos múl tiples (Centro Na riño, Las Torres del Pa rque) hasta
pequeñas edi fi caci ones de vi viendas (barri o Santa Fe) en diferentes localidades de la
ciudad que se encuentran en deterioros a vanzados . En otros casos que son conservadas
por los mismos dueños que valoran el valor pa tri monial que merece y tienen recursos
pa ra ha cerlo (El Rosal, Los Nogales).

4.5.2.3. Áreas residenciales

Es te grupo de bienes patri moniales están l ocalizados en zonas de la ciudad que no han
logrado la es tabilidad necesa ria para conforma rse como ba rrios de conserva ción con
a cti vidades adecuadas al pa rque i nmobiliario y, por l o tanto, se han deteriorado por el
poco manteni miento de l os inmuebles y los ca mbios de usos pa ra los cuales no se han
adaptado (comerciales, ofi cinas, dota cionales, etc.). En ba rrios como Teusaquillo, Quinta
Ca ma cho o el Polo, los inmuebles es tán sometidos a presiones para poder desa rrolla r
nuevos proyectos de cons trucción, más densos y con otras a cti vidades . Otros ba rrios
como las Cruces presentan procesos de deterioro muy pronunciados, ca ra cterís ticos de los
ba rri os popula res anti guos .

4.5.2.4. Inventario actual

El inventa rio que maneja la Secreta ría Distri tal de Planea ción (Decreto 678 de 1994,
Decreto 606 de 2001 y complementa rios) i ncorpora como uno solo predio los bienes que

181
pueden es ta r conformados por más de un predi o, como sucede con los inmuebles ba jo el
régimen de propiedad horizontal , situa ción que ha genera do una subesti ma ción de la
cantidad de inmuebles efecti vamente declara dos . Lo anterior se traduce en que en la
prá cti ca la fuente ofi cial del censo de inmuebles declarados de conserva ción que posee la
Unidad Administra ti va Especial de Ca tastro Distri tal (con la desagrega ción por propiedad
horizontal), es tres veces superior a la manejada por la SDP.
Una ca ra cteri za ción que permi te tener una visión del uni vers o total de los 18.646 bienes
clasifi cados de interés cul tural , de a cuerdo con la base de datos la UAECD, muestra que
és tos es tán destinados en s u ma yoría a l os usos comercial y residencial , es te úl ti mo
concentrado pa rticularmente en los es tra tos 3 y 4.

Uso y estrato de los bienes de interés cultural 255

In dustrial Dotac ion


Otros Estrato 6
y al
1% Estrato 5 5%
financier 8% Garaje s y
2%
o de pósitos
1% 13% Estrato 2
1 5%

Estrato 4 Estrato 3
45 % 33 %
Come rc ial
49%
Residenci
al
28%

Bienes de Interés Cultural y ca tegorías de intervención a a ño 2007 256


CATEGORÍA DE INTERVENCIÓN
MODALIDAD TOTAL
CM CI CT RP RT SCTG
ICC 31 531 1.266 13 15 1.855
SIC 4 81 2.896 32 14 1 3.028
SMOD/FUERA PU/SCTEG 9 9 18
TOTAL 44 621 4.166 45 29 1 4.902

255
Fuente: UAECD. Actualización catastral 2010. Cálculos: SDH-DEEF.
256
Fuente: Dirección de Patrimonio y Renovación Urbana. SDP.

182
257
Total predios incluidos y excluidos como Bienes de Interés Cultural a ño a año (2001 – 2007)
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 TOTAL
Indicador base Decreto
4.830 0 0 0 0 0 0 4830
606/2001
Inclusiones 0 0 25 27 20 20 3 95

Total con inclus iones 4.830 4.830 4.855 4.882 4.892 4.908 4.904

Exclusiones 0 0 0 10 4 7 2 23
Total menos
4.830 4.830 4.855 4.872 4.888 4.901 4.902
exclusiones
Total predios declarados a octubre 2007 4.902

Fi nalmente, es importante resalta r cómo el POT ha quedado desa rti culado frente a las
ins tancias de coordina ción con el ámbito na cional, de forma que el Minis terio de Cul tura
puede defini r e imponer las políti cas y programas del patri monio cons truido y en
pa rti cula r en rela ción con aquellos ins trumentos del ley que regulan el cuidado e
intervención de los bienes de interés cul tural del ámbi to na cional (Planes Especiales de
Manejo y Protecci ón PEMP), des conociendo el ordenamiento del distri to y en muchos
casos en abierta contra dicci ón con el modelo terri torial.

257
Fuente: Dirección de Patrimonio y Renovación Urbana. SDP

183
5. SOSTENIBILIDAD
La sostenibilidad a mbiental es la condi ción del desarrollo cuando satisfa ce las necesidades
de la presente genera ción sin comprometer la capa cidad del medio pa ra sa tisfa cer
necesidades de las genera ciones futuras258. El desa rrollo his tóri co de las políti cas
dis tri tales en l o ambiental, urbanís ti co y terri torial , por una pa rte, y las intensas
dis cusiones en el proceso de concerta ción del POT con las autori dades a mbientales, por
otra , lleva ron a que ciertos temas adqui rieran ma yor relieve dentro de la a genda
ambiental del POT.
El Plan de Gesti ón Ambiental de Bogotá a vanza del concepto de desa rrollo sos tenible al de
desa rrollo a rmóni co, definido como aquél que equilibra el logro de los objeti vos sociales
(bienes ta r y equidad), los económicos (producti vidad, competiti vi dad) y los ambientales
(calidad ambiental y ecoeficiencia ), de modo que las transformaciones en cada uno de
es tos campos benefi cia aquellas de los otros dos. Es te concepto es interesante en el caso
de gra ndes sistemas urbano-regionales, pues asume que el terri tori o es dinámi co, que lo
ambiental debe concilia rse con lo social y lo económi co, y que la calidad a mbiental no es
un es tado fi jo sino una cualidad de la transformación; es deci r, una forma que puede
toma r el proceso de desa rrollo del terri torio.
El POT se sustenta en un modelo terri torial bien cla ro: el crecimiento urbano de Bogotá ha
sido históri camente y debe serlo a ún más en el futuro, denso, compa cto y continuo. Es te
uso eficiente del suelo urbano se asumió como premisa de dos objeti vos : la calidad
integral del espa cio urba nizado y la ra cionaliza ción del suelo consumido por la expansión
urbana sobre la Sabana .
En el primer aspecto, se esperaba que la urbani zaci ón formal permi tiera crea r un espa cio
urbano bien equilibrado, sufi ciente en espaci o públi co y dotaci ones, que siguiera un
pa trón compacto, denso y continuo (como un s olo tejido urbano coherente). El mis mo
planteamiento también se pos tula en el POT como la mejor respues ta a la preocupa ción
por el uso del suelo de la Sabana pa ra urbani za r: si Bogotá habilita y usa eficientemente el
má xi mo del suelo urbani zable disponi ble dentro de s us lími tes, se evi ta un creci miento
la xo, disperso y sal tua rio sobre la Sabana . Así mismo, se evi ta la multipli ca ción y extensión
de los i mpa ctos de la urbani zaci ón en la Región, sobre ma rcos ins titucionales e
infraestructurales insufi cientes para maneja rlo.

258 Informe Comisión Brundtland, “Our common future”, 1987.

184
5.1. CONSOLIDACIÓN DE LA ESTRUCTURA ECOLÓGICA PRINCIPAL

Bogotá es pionera en La tinoa méri ca en la apli cación del concepto de es tructura ecológi ca
pri ncipal (EEP) como uno de los fundamentos principales del ordena miento terri torial .
Es ta EEP es defi nida por el propio POT, como “el sistema de á reas y corredores que
ga ra ntizan la genera ción, la protección y la conecti vidad de los procesos ecológi cos y
servi cios ambientales a tra vés del terri torio urbano y rural ”. La EEP incluye el Sis tema
Dis tri tal de Áreas Protegidas (SDAP), los pa rques urbanos de escala metropoli tana y zonal ,
y los corredores ecológi cos viales, de ronda y de borde. La consideración de esta red verde
y la inclusión de es te sis tema ambiental en la base de la organi zaci ón del terri torio
consti tuyen un aporte fundamental del POT a la sos tenibilidad.

Reserva Forestal Cerros Orientales. Zonificación Ambienta l PMA-CAR 259


Porcentaje sobre el
Zona Área (ha)
tota l
Conservación 8.238 58,37%
Franja de adecuación o sus tracción 842 5,96%
Rehabilitación ecológica 4.453 31,54%
Recupe ración ambiental 353 2,50%
Recupe ración paisajís tica 100 0,71%
San Luís, San Isidro y la Sureña
130 0,92%
(urbanizado)
TOTAL 14.116 100%

5.1.1. Logros de la implementación de la EEP y SDAP

De frente a la posibilidad de que las á reas de protección a mbiental establecidas en el POT


hubieran permanecido como “á reas protegidas de papel”, como ha sucedido en otras
ciudades , en la i mplementa ción del POT de Bogotá se han hecho a vances signifi ca ti vos al
respecto:
 La socializa ción del concepto y la ges tión del Sistema Distri tal de Áreas Protegidas
(SDAP), los cuales han ganado reconoci miento por pa rte de distintos es tamentos
sociales.
 La intervención efecti va en la formulación e i mplementación de planes de manejo
de va rias áreas protegidas priori ta rias, en alianza con comunidades , propieta rios y

259 CAR (tomado de SDA. 2008).

185
ONGs .
 El es tablecimiento de un i ncenti vo fis cal basado en la reducción del i mpues to
predial pa ra los predios del Sis tema de Áreas Protegidas efecti va mente ma nejados
por sus propieta rios pa rti culares bajo lineamientos de preserva ción y res taura ción
ecológi cas.
 La a rti cula ción de l os humedales, canales, quebra das y sus rondas a los planes y
proyectos del urbanismo público y pri vado.

5.1.2. Problemática normativa y conceptual de la EEP y el SDAP

A pesa r de lo anterior, el tema es tá aún en cons trucción y, como todo tema relati va mente
novedoso, el desarrollo conceptual y opera ti vo de la es tructura ecológi ca principal ha
tenido ta mbién inconvenientes :
 La falta de cla ridad conceptual y opera ti va sobre la diferencia entre á reas
protegi das urba nas, gra ndes pa rques urbanos y á reas protegidas no urbanas (como
pueden ser la ma yoría de los Pa rques Na cionales Naturales). Es to ha llevado al
enfrenta miento entre quienes querría n asimilarlas, sin dis cerni r, al sis tema general
del espacio públi co, y quienes defienden la expecta ti va de unas á reas na turales
“sil vestres ” en medio de la ciuda d. Las á reas protegidas urbanas son, en sí mismas,
una ca tegoría distinta que debe ser desa rrollada de modo específi co.
 Como están planteados hoy, el POT, la EEP y el SDAP ca recen de ca tegorías más
di versas y flexibles que se ajusten a la es tructura y la dinámi ca de los distintos
es cena rios terri toriales. Las ca tegorías disponibles son sólo las más res tri cti vas,
mientras fal tan aquellas más fa vorables a la concerta ción con desarrollos pri vados
y pa ctos socio-ambientales.
 No ha y una cla ridad sobre los corredores ecol ógi cos viales, de ronda y de borde en
términos del concepto, conecti vi dad y funci onalidad con la es tructura y la
sos tenibilidad ambiental del terri torio. Ta mpoco se concretan sus ins trumentos de
plani fica ción, de sus usos , competencias y delimi tación. En la prá cti ca , la ma yoría
de l os corredores se encuentran degradados por las continuas invasiones de
ca rá cter informal : vi vienda, a cti vidades indus triales, depósi tos de es combros o
residuos sólidos .
 Aunque la EEP incluye los pa rques metropolitanos y zonales, los planes maestros
de és tos no han i ncorporado lineamientos que los conviertan en piezas funcionales
de a quella. Se ha a va nzado más en la incorpora ción de las funciones de espacio
público en al gunas á reas protegidas como l os humedales y en l os corredores de
ronda ; sin emba rgo, fal tan aún lineamientos defini ti vos que es tablezcan la
conserva ción a mbiental como priori dad en esas á reas y es tablezcan l ími tes a
di chas funciones .
 Fal ta defini ción del contenido del SDAP a pequeña es cala. Los grandes elementos

186
de la EEP están cla ramente identi fi cados y delimi tados , pero a menor es cala se
encuentran elementos pequeños (remanentes de vegeta ción nati va , pequeños
cuerpos de agua, encha rcamientos es ta cionales) que se pueden forma r en tiempos
breves (menores a la vigencia del POT) por procesos biofísicos locales: po rejemplo,
unos años de más lluvia en un potrero mal manejado pueden resulta r en un
humedal donde antes no lo había , generando confli ctos pa ra las autori dades
ambientales y quienes pretendan da r uso al predio. De es te modo se convierte en
una fuente vi rtualmente inagotable de res tri cciones no normadas.
 El POT es tablece cla ramente el tra tamiento y los usos pa ra las á reas dentro de la
EEP, asi como que las á reas vecinas deberían a rmoni za r su uso con la conserva ción
de es tos elementos ambientales cercanos . Sin emba rgo, no se ha reglamentado de
qué manera se opera di cha a rmoni za ción, lo que complica trá mites de proyectos y
da luga r a un ejerci cio s ubjeti vo de la vi gilancia y control. En pa rti cular, no existen
defini ciones cla ras sobre el manejo de las á reas del valle aluvial vecinas a los
humedales o las zonas de manejo a mbiental del río Bogotá y sus afluentes.
 La fal ta de integra ción del SDAP con el Sis tema Regional (SIRAP-CAR) y el Sistema
Na ci onal (SINAP) i mpide la a rticulación de manejo y norma ti vidad al respecto de
ecosis temas que se conectan, complementan y al fin y al cabo, no conocen de
ba rreras interins ti tucionales.
 La es cala establecida por el POT pa ra la ca rtogra fía (1:40.000) de á reas protegidas
no tiene el ni vel de detalle requeri do pa ra su adecua do manejo. Presenta errores,
especialmente en la base de da tos : ha y polígonos que en realidad no existen o no
se asocian a di cha base; se establecieron pol ígonos indi ca ti vos, sin lími tes precisos.
Se es tableció el procedimiento de correcciones260 en l os planos adoptados por el
POT, el cual ha resul tado inoperante, ya que la SDA soli ci tó la a ctualiza ción
ca rtográ fica de las á reas protegidas con Plan de Manejo Ambiental y de la ZMPA
del Río Bogotá , sin resul tados satisfa ctorios, por lo que la revisión también se debe
referi r al tema .
 Exis ten á reas protegidas en el borde urbano, donde las presiones de al tera ción se
combinan con la desarti cula ción del modo de vi da rural , la pérdida de la identidad
campesina y el desplaza miento de estas comunidades a otras á reas o su
incorpora ción obli gada a la diná mica urbana . Los ins trumentos de planifi ca ción
tales como UPZ y UPR no dan cuenta de la dinámi ca, la complejidad y la di versidad
de las interfases peri urbanas . Tampoco se han implementado los “pa ctos de
borde” (a cuerdos de conservción con comuni dades ocupantes ) planteados por el

260 Artículo 470 del Decreto 190 de 2004.

187
POT como herramientas pa ra la mediaci ón de confli ctos socioambientales en á reas
de la EEP en la interfase urbano-rural .
 La invasión persistente y creciente de algunas á reas con usos indebidos .
El a vance en la formula ción e implementa ción de los planes de manejo de las áreas
protegi das (PMA) es inci piente una década después de su decla ra toria .

Nivel de implementación del s istema de áreas protegidas del POT 261


% cumplimiento
Sistema de áreas Cantidad de áreas Estado de los Planes de
Nivel para la ejecución de
protegidas protegidas Manejo Ambienta l (PMA)
PMA
1 PMA formulado, adoptado
1 parque nacional
por la UAESPNN y en No aplica
natural (Sumapaz)
Nacional

Áreas de manejo ejecución


especial 1 reserva forestal
1 PMA en revisión por la CAR 0%
nacionales prote ctora
1 reserva forestal
0%
prote ctora - productora
Esta área fue
1 área de mane jo
Regional

1 PMA formulado por e l sustraída por la CAR


Áreas de manejo especial regional con
DAMA, sin adopción por la mediante el Acuerdo
especial regionales dos globos de
CAR 0025 del 17 nov.
terre no[1]
2004
Santuario Distrital 3 santuarios dis tritales
1 PMA en licitación 0%
de Fauna y Flora de fauna y flora
3 PMA adoptados
Área forestal 47 áreas fores tales 2 PMA en revisión (CAR)
6,4%
distrital distritales
12 PMA en form ulación
2 PMA en licitación
Distrital

1 PMA en ejecución
5 parques ecológicos
20%
distritales de montaña 3 PMA adoptados
Parque Ecológico 1 PMA en form ulación
Distrital 3 PMA adoptados
12 parques ecológicos
1 PMA en revisión fina l
distritales de 25%
5 PMA en ajustes
humedales
1 PMA en actualización
TOTAL 71 áreas protegidas 10 PMA adopta dos 15%

261
Fuente: S ecreta ría Distrital de Ambi ente.

188
A pesar de la ba ja ges tión en las á reas exis tentes , persiste la tendencia a amplia r el
sistema con nuevas decla ra torias, respecto a lo cual se presentan va rios problemas :
 No ha habido concerta ción entre l os procesos de es tudio y eventual decla ra toria con
la CAR y su Sis tema Regional de Áreas Protegidas.
 Las decla ra torias son rea cti vas ante denuncias o confli ctos . No existe un programa
que priori ce la protección de los ecosistemas menos representados en el Sis tema ,
como es el caso de la subxerofi tia altoandina , a menazada por la expansión de los
asentamientos informales en Quiba (borde urbano de Ciudad Bol íva r).
 La fal ta de desa rrollo conceptual y opera ti vo sobre otras figuras y estra tegias lleva a
emplea r la decla ra toria de área protegida pa ra cualquier necesidad o ini cia ti va de
conserva ción.
 Terminan decla rándose á reas protegidas sobre es cena rios que probablemente se
ma neja rían mejor con otros ins trumentos, desdibujando el concepto mismo.

189
Plano de la EEP y s us diferentes clas ificaciones a 2008 262

262
Fuente: SDP, base de datos geográfica corporativa , 2010.

190
La ba ja ges tión de las á reas protegidas distri tales ha permi tido la degrada ción de va rias de
las más i mportantes . Es to ocurre especialmente donde las competencias es tán menos
definidas entre las entidades , y donde ha y más presiones de deterioro y ocupa ción. Un
ejemplo de es to s on los humedales urbanos , específi ca mente, el sistema Torca –
Gua yma ral. Se evi dencia la ba ja gesti ón del ni vel central y el es caso control de las al caldías
locales en el hecho de que no se ha podido controla r la ocupa ción ilegal de la EEP. La
gráfi ca siguiente muestra que, en un periodo de 5 años, el á rea invadida se dupli có,
mientras que no hubo incorpora ción de nuevas á reas a la EEP.
Por otra pa rte, algunos eventos externos también han planteado retos no resuel tos a la
gestión de la EEP en Bogotá . Es el caso de la Reserva Fores tal Protectora Bosque Oriental
de Bogotá : a pesar de la formulaci ón concertada del Plan de Ordena miento y Manejo de
los Cerros Orientales (POMCO) 263, aún no se llega a una defini ción cla ra y opera ti va al
respecto. Entre tanto, no se reconocen las diná mi cas terri toriales existentes en los Cerros ,
muchas de ellas previas a la decla ratoria de la reserva .

Área de ocupación ilegal de la EEP 264

100%
90% 4493,9 4493,9

80%
70%
Hectáreas

60%
50%
40%
30%
20%
1247,3
10%
617,7
0%
2003 2004
Área total EEP Área de EEP invadida

De ma nera similar, la dila ción en la declara toria de la Reserva Fores tal del Norte,
ordenada por MinAmbiente y a ca rgo de la CAR, mantiene una indefini ción de una década

263
Acuerdo efectuado en 2003 entre MAVDT, CAR y el Distrito.
264
Observatorio Ambiental de Bogotá . Indicador de la DAS “Porcentaj e de áreas invadidas de l a Estructura Ecológica
Principal -EEP-“recuperado 2010.

191
respecto al ordenamiento de la zona Norte. Tampoco es tá claro aún el régi men de usos
que corresponderá a di cha á rea y su relación con la norma ti vidad na cional sobre reservas
fores tales.
Con respecto al suelo de protección, definido en la ley como “a quél que tiene res tringida
su posibilidad de urbani za rse”, no ha y aún cla ridad reglamenta ria en cuánto a qué forma o
intensidad podría tener di cha “restri cci ón”, y con base en qué cri terios o casuísti ca .
Tampoco es tá cla ro el signifi cado del suelo de protección rural , que por defini rse como
“rural ” no tiene en todo caso posibilidad de urbani za rse; sin emba rgo, no es tán
determinadas las res tri cciones de es ta clasifi cación.

5.2. CALIDAD AMBIENTAL Y ECOEFICIENCIA EN LA CIUDAD

Desde sus ini cios , ha sido premisa central del modelo terri torial del POT de Bogotá , que el
creci miento urbano debía ser denso, compa cto y conti nuo. Es to se ha planteado como
requisito, además, tanto pa ra la calidad del medio urbano cons truido, como pa ra la
ecoefi ciencia del funcionamiento y del creci miento de la ci udad. Por ende, es relevante
evalua r si es te modelo de crecimiento urbano ha contribuido a la reducción del impa cto
de la urbaniza ción la xa y desordenada , y al mejora miento del medio dentro de la ciudad y
en su entorno regional .

5.2.1. Oferta de verde urbano y espacios libres

Como verde urbano se entiende la cobertura vegetal y los cuerpos de a gua dentro del
suelo urbani zado, incluyendo zonas verdes, á reas protegidas , cuerpos y cursos de a gua ,
rondas hídri cas , zonas de manejo y preserva ci ón a mbiental del sistema hídri co, cubiertas
verdes y otras superfi cies cons truidas naturadas. Por otra pa rte, el verde urbano es pa rte
del total de los espacios libres, es deci r, aquellos que por norma o por dinámi ca
permanecen al interi or de la ciudad sin ser edi fi cados .
En las pri meras versiones del POT se planteaban metas de 7 m 2 de verde urbano per
capita, y has ta 15 m 2 de espa cio públi co total efecti vo, en medio del auge de los
ma croproyectos del espa cio públi co de princi pios del siglo. Sin emba rgo, el a nálisis
posteri or respecto a la ca rga financiera de es te espa cio al distri to llevó pronto a la
conclusión de que la ciudad no podría supera r l os 5 m 2 de verde urbano per capita. Sólo se
podría logra r si se implementa ran otras es tra tegias, se mejora ra la sos tenibilidad
fi nanciera del espa cio público exis tente, y se integra ran á reas como los Cerros Orientales
o la ZMPA del río Bogotá al uso efecti vo como espa cio público.
Dada la di ficul tad económi ca de genera r ca ntidades i mporta ntes de verde urbano
mediante renova ción, es claro que el crecimiento de es te índi ce depende, ma yormente,
de los planes pa rciales de expansión. Nuevamente, es en este tema donde se juegan
va rios objeti vos del POT y donde falta ma yor gesitón. En conclusión, Bogotá si gue

192
traba jando sobre dichos retos y, del 2000 a hoy, s u princi pal logro ha sido conserva r el
verde urbano existente e integra rlo a la vida ciudadana y al a ctua r ins ti tucional, a la pa r
que se implementan con buen suceso va rias alterna ti vas de sos tenibilidad financiera .
Como se puede ver, la grá fi ca siguiente muestra que ha habido un incremento de 0,3 m 2
de verde urbano asociado al espacio públi co por habi tante, se aumentó de un 3,2% a un
5,5% sobre el á rea total del terri tori o urbano, pasando de 2,9 a 3,2 m 2 por habi tante, que
se refleja principalmente en el aumento de número de pa rques vecinales y equipa mientos
deporti vos al ai re libre.

Áreas de verde urbano asociado al es pacio público 265

Aunque el promedio de toda la ciudad ha incrementado si gnifi ca ti vamente, ha y l uga res


dentro de la misma que siguen esta ndo muy desprovis tos de es cena rios recrea ti vos
na turales . Como mues tra la gráfi ca siguiente, el á rea de pa rques urbanos por UPZ
a ctualmente es muy desigual, tanto espa cialmente como en términos proporcionales a su
pobla ción. Ha y á reas , como El Rincón, Boya cá Real y Corabastos, donde la oferta de
pa rques es extremadamente ba ja , tanto por unidad de á rea como por habitante.

265
IDRD, DANE-SDP, cálculos Grupo POT 2010.

193
Área de parques urbanos en las UPZ menos dotadas 266

La cobertura de á rboles es otra referencia útil y signi fica ti va al momento de evalua r el


verde urbano en rela ción con la calidad ambiental y urbanís ti ca en cada porci ón de la
ciudad. La gráfi ca siguiente muestra la distri bución del a rbolado públi co en el suelo
urbanizado de di ferentes localidades, y evidencia la falta de cobertura en algunas de ellas.
Pa ra un indicador ambiental urbano usual a ni vel mundial, como es el de á rboles per
cápi ta o por hectá rea , localidades (como Suba, Bosa , Kennedy, Enga ti vá , entre otras) se
presenta n con valores preocupantemente bajos.

266
IDRD, DANE-SDP 2008, cálculos Grupo POT 2010.

194
Densidad de árboles según loca lidad 267
140 0,9

0,8
120
0,7
100
0,6

Árboles/habitante
Árboles/ha

80 0,5

60 0,4

0,3
40
0,2
20
0,1

0 0,0

Árboles/ha Árboles/habitante Número de habitantes/10000

Ciudades como Filadelfia o San Fra ncisco tienen más de un á rbol por habi tante, mientras
que Bogotá cuenta con 0,16 á rboles por ha bitante. La grá fi ca mues tra que algunas
localidades cuentan con tan pocos como 0,04 á rboles por habitante, y en pocos casos se
supera el promedio dis tri tal (en Santa Fe llega casi a ser un á rbol por habita nte). El mapa
permi te ver qué tan sectori zada está a ctualmente la a rboriza ción en el área urbana . No
solo se ven l ocalidades casi desprovis tas de á rboles, sino que es evi dente que és tos se
plantan preferiblemente sobre andenes en las gra ndes vías . Así mismo, es importante
recorda r que los árboles son elementos esenciales en la restaura ci ón de muchos luga res
que presentan riesgos de deslizamiento, degrada ción ecológica o paisajís ti ca . Según el
ma pa de priori dad de res taura ción del distri to, las á reas que más precisan de es te
tra tamiento muestra n una baja o nula presencia de á rboles . Las localidades donde la
densidad de a rbolado es menor se si túan, cla ramente, hacia los bordes occi dental y s ur de
la ciudad.

267
IDRD, DANE-SDP, 2008. Cálculos Grupo POT 2010.

195
Arborización Bogotá 268

268
Fuente: V eeduría Distrital. 2007.

196
El alto cos to de mantenimiento, adquisición y ma nejo de zonas verdes limi ta la capa cidad
del distri to de proveer a los ci udadanos con s ufi cientes zonas verdes que aporten al
paisajismo y a la regula ción hídri ca y ecol ógi ca de la ciudad. Al respecto, el espa cio libre
pri va do es básico pa ra aumenta r la cobertura verde de la ci udad. Es tos espaci os, cuyo
ma ntenimiento corre a ca rgo del pri vado, representan un hábi ta t valioso pa ra la fauna y
fl ora locales, al tiempo que a yudan a mejora r la es tética de los espa cios públi cos y, como
superfi cies permeables, fa vorecen la infiltra ción y la retenci ón de las aguas lluvias ,
regulando los pi cos de escorrentía del al canta rillado pluvial.
Adi cional mente, el espacio libre pri vado es tá di recta mente rela ciona do con la presión de
ocupa ción y la densidad al canzada en un á rea determinada . A ma yor presión sobre un
á rea , más a celerada es la pérdida de ja rdines y pa tios . Los datos muestran que la pérdida
de es tos espa cios en extensa en l ocalidades como Kennedy, Bosa o San Cristóbal , las
cuales es tán casi totalmente cubiertas con predios que tienen menos del 10% de s u á rea
libre.269

5.2.2. Reducción del riesgo público

Bogotá es pionera en La tinoaméri ca en la genera ción de un Sis tema de Prevención y


Atención de Emergencias (SDPAE) con cuatro ca racterís ti cas cla ves :
 Trans versal a toda la ins ti tucionalidad de la ciudad
 Se refleja en la norma de materiales y técni cas de cons trucción
 Genera obliga ciones concretas y controladas con el sector pri vado
 Es tá i ntegrado al ordenamiento del terri torio a pa rti r de una sólida base de
es tudios especializados y a tra vés de un sistema de informa ción georreferenciada
Es to ha ce que en Bogotá sea normal someter todas las decisiones de uso y construcción al
concepto técni co de amena za y que, en general , la ciudad se desa rrolle de un modo
ra cional bajo esta perspecti va , al menos si se compa ra con otras ciudades
la tinoameri canas . Bogotá , sencillamente, tiene la informa ción, tiene las reglas y usa
ambas.
El desa rrollo de procedi mientos rigurosos y expedi tos de evaluaci ón del ries go que
generan a ctualiza ciones a utomá ti cas de la norma de uso por zona y por predio es otro de
los a vances del POT en es ta ma teria . Junto con el anterior, se a rti culan otros dos aspectos
útiles : el concepto de a mena za alta mi ti gable y no mi ti gable, el cual permi te adapta r la
zoni fi caci ón de amena zas a las realidades físi cas cambiantes del terri torio y es tablecer

269
UAECD y SDP, base de datos geográfica corporativa, 2010.

197
cuando un á rea defini ti vamente debe queda r al ma rgen de la ocupaci ón, o las condi ciones
en las cuales podrá ser desa rrollada tras unas obras de mi tiga ción. El segundo es la
formula ción y adopción del Plan Distri tal de Prevención y Atención de Emergencias270,
es trecha mente a rti culado al POT y al PGA con es cena rios terri toriales y sectoriales bien
definidos .
Si n emba rgo, aún existen puntos por resol ver en la a rti cula ción entre ordena miento
terri torial y gestión del ries go. A pesa r de sus l ogros, Bogotá tiene un extenso a cumulado
de riesgo debido a déca das de rápido desa rrollo anterior al ma rco norma ti vo e
ins ti tucional a ctual, y a los desarrollos informales pos teriores a la norma . Actualmente
más del 80% de las edi fi ca ciones existentes en la ciudad no cumplen con normas de
sismorresis tencia.271
Por otra pa rte, los a vances técni cos y las presiones sociales tienden a empuja r
constantemente el límite de lo que es mi tigable en zonas de deslizamiento y, en especial,
en á reas i nundables , exponiendo al Dis tri to a una ca rrera de obras sin princi pio de
ra cionalidad económi ca ni de sos tenibilidad a mbiental . Se tiende, así, a confundi r la
mi ti ga ción con la cancela ción del riesgo, cuando muchas veces el efecto real es que se
eliminan eventos menores más frecuentes, fa voreciendo la ocupa ción de á reas que siguen
expuestas a eventos ma yores más ta rdíos . Ha hecho fal ta fi jar los cri terios pa ra discerni r el
l ími te entre lo que es mi tiga ble y l o que debe ser dejado como suelo de protección, pa ra
que la mi tiga ción permanente no lleve a un aumento del riesgo.
Por otra pa rte, dentro de la ini ciati va de riesgo s ísmi co en mega ciudades (EMI) y en el Plan
de Respuesta a Terremoto de Bogotá (PRT), se ha identi fica do una fuerte debilidad en
cuanto a la redundancia y la resiliencia de los sistemas vi tales de la ci udad. En cas o de un
desastre de gran magni tud que afecta ra una pa rte de las redes viales, de servi cios públi cos
o comuni ca ciones , las res tantes porci ones de di chas redes no es ta rían en capa cidad de
asumi r las ca rgas de las porciones colapsadas. Es deci r, que no ha y redes redundantes que
si rvan como al terna ti va en caso de que una colapse. La resiliencia entonces vendría a ser
la ca pacidad de la misma infraes tructura pa ra recupera r su funcionalidad luego de un
desastre de gran ma gni tud, permi tiendo a la ci udad retoma r su diná mica de desa rrollo y
su función regional -na cional-global en el menor tiempo posible.
La a ctualización del Plan de Recupera ción Pos -Desastre y del Plan de Respues ta a
Terremoto (a mbos 2007) obligan a la revisión de es tos dos aspectos en el POT. Ello debe
servi r pa ra identifi ca r los elementos y las es tra tegias que pueden ser abordados pa ra
mejora r a mbos pa rámetros, mi tiga ndo l os impactos de un evento ma yor y el tiempo y
cos to de la recupera ción.

270
Decreto 423 de 2006.
271
SIRE, 2007.

198
Zonas en riesg o por inundación o derrumbe dentro del perímetro urba no y a ledaño al mismo 272

272
Fuente: SDP, Base de datos geogr áfica Corporativa, 2010.

199
El progra ma de reasentamiento de pobla ción en al to ries go no mi tigable es uno de los
méri tos de la gestión bogotana , por la agilidad, la efica cia y la integralidad de la respues ta .
Si n emba rgo, los montos otorgados a los benefi ciari os (Unidad de Valor de
Reconocimiento o UVR) junto con la falta de políti cas más cla ras en el manejo de las áreas
intervenidas ha llevado a que el progra ma se convierta en un incenti vo pervers o a la
ocupa ción y re-ocupación de las mis mas. Mucha gente ha llegado a pensar que construi r
en luga res peligrosos es un ries go a ceptable si ello conlleva un a cceso priori ta rio a
vi vienda y subsidios del Dis tri to. Inclus o es así como se promociona n y se venden muchos
loteos ilegales en á reas de amenaza . Es necesa rio que se acla re quién, con qué medios y
en qué forma se hará ca rgo de da r a las á reas eva cuadas un uso defini ti vo que prevenga
su re-ocupa ción, y que los procesos de reasentamiento va ya n inmediata mente
a compañados de la adecua ción de las mismas a tales usos.

5.2.3. Disposición de los residuos sólidos

La ges tión integral de los residuos sólidos es materia del Plan de Gestión Ambiental (PGA),
el Plan de Gestión Integral de Residuos Sólidos (PGIRS) y las disposi ciones del Plan
Maes tro Integral de Residuos Sólidos PMIRS. Sin emba rgo, se concibe como un proceso
integral que incluye la sepa ra ción en la fuente (el luga r donde se produce el residuo), las
a cti vidades de reci claje en los centros de a copio y los centros de reci claje, el manejo
especial de los residuos peligrosos (como los de hospi tales), la disposi ción final de los
residuos ordi nari os en el relleno sani ta rio y el manejo de li xi viados dentro del relleno. En
la a ctualidad el PGIRS no se ha desa rrollado en su totalidad, pues to que en ma teria de
reci claje s olo funciona el centro de a copio de ma teriales reciclables en la Alquería ,
dejando pendiente la ubica ción de los centros de reci cla je dentro de la ciudad. Por es te
moti vo, hasta ahora la ma yor pa rte de los residuos sólidos se di rigen di rectamente al
relleno sani ta rio sin ningún tipo de aprovecha miento. Es solo a tra vés del POT que se le
puede da r una base espa cial a un sistema integral de manejo, que permi ta aumenta r la
fra cción de residuos que se reci clan cerca de las fuentes, y dis tribui r ra cional mente los
volúmenes y clases que se acopian, tra nsportan, y trans fieren.
Es to es indispensable pa ra optimi zar el aprovechamiento del relleno sani ta rio Doña Juana
(RSDJ) y su vida útil , y esta es precisamente la ca rencia del POT: se tra ta al RSDJ
única mente en términos de la reserva de suelo pa ra la disposi ción final de resiudos , pero
no se plantea el sistema de ges tión integral de manejo de los residuos sólidos entre los
sistemas generales de la ciuda d de manera ta n completa y detallada como los demás .
Las predi cciones hechas a 2015 es timan que en Bogotá se logra rá reci cla r el 18% de los
residuos sólidos producidos dia riamente. Es de resalta r que el aumento en la cantidad de
ma terial reci clado, desde el 2006 has ta el 2009, ha sido signifi ca ti vo. Sin emba rgo, las
mis mas proyecciones espera n un aumento i mporta nte en la cantidad de ma terial que
necesi ta rá ser depositado en el RSDJ, lo que a su vez va a requeri r un aumento en el
espa cio des tinado pa ra tal fin.

200
Estimación del comportamiento de la dis posición de los residuos s ólidos en el RSDJ y el reciclaje273

Has ta ahora se han adelantado labores importantes en la adecua ción del RSDJ: la UAESP
anunció en 2008274 la compra de cerca de 319 predios pa ra la ampliación del relleno y la
amortiguación de sus efectos , que juntos suman un total de 109 has . Pa ralelamente al
proceso de adquisi ción predial , y dando cumplimiento a lo es tipulado en el POT de 2004275
por medio de los cuales se reglamenta el Subprograma de reasentamiento tanto por al to
riesgo como por obra públi ca , se definió la realiza ción del proceso de reasenta miento de
toda la pobla ción localizada en el á rea a i nterveni r, con lo cual se es tablecieron las
a cciones a segui r en ma teria de intervención social .
El manejo de residuos en Bogotá se compli ca en gran medida por los costos y el tiempo
que impli ca el transporte de los residuos hasta el luga r de disposi ción final. La genera ción
de residuos sólidos es proporci onal a la cantidad de habi tantes , con una tendencia a
ma yor producción per cápi ta donde se concentra n los estra tos altos y el comercio, que
también son los si tios más alejados del relleno. Así, es lógi co pensar que deberían
localiza rse l os equi pamientos necesa rios pa ra incrementa r el porcenta je de residuos que
se maneja localmente. De es ta manera se reduci ría la necesidad de moviliza ción, se podría
ha cer un aprovechamiento económi camente viable del reci cla je, y se ha ría más clara la
rela ción entre la producción de basura de cada usua rio y los meca nismos económi cos
apli cados pa ra reduci r la genera ción. Actualmente, la mezcla de todo ti po de desechos ,
independiente de su origen y ca ra cterís ti cas fisicoquími cas , no solo di fi cul ta la

273
Lineami entos de políticas, estrat egias, técnicas y escenarios para la disposición final y gestión de r esiduos sólidos en
el Distrito Capital. SDP. 2008. Cálculos SDP 2010.
274
Coordinación predios. Dirección Operativa. UA ESP. 2008.
275
Artículos 301 al 304 del Decreto 190 de 2004.

201
degrada ción y el manejo de l os mismos , sino que ha ce que se necesite mucho más espa cio
pa ra su disposición.

Producción de res iduos sólidos según localidad y población 276


1200

1000

800

600

400

200
0

FONTIBON
SA NTA FE

USME

RAFAEL URIBE
BARRIOS UNIDOS

MARTIRES
BOSA

ENGATIVA

SUBA

PUE NTE ARANDA

CANDELA RIA

CIU DAD BOLIVAR


CHAPINERO

ANTONIO NARIÑO
TU NJUELITO

TEUSA QUILLO
USA QUEN

KENNEDY
SAN CRISTOBAL

Toneladas/día Población (miles)

El relleno sani ta rio Doña Juana , ubi cado en el borde urbano-rural de la localidad de Ci udad
Bolíva r, presenta tres problemas principales . A pesa r de la a vanzada planta de tra ta miento
de li xi viados , una pa rte de los mismos se vierte a es te curso siempre que las
preci pita ciones generan un exceso de es correntía . Es ta falla, tanto en la calidad de los
verti mientos como en la capa cidad hi dráulica , contribuye di rectamente a la
contamina ción del agua del río Tunjuelo.
El segundo problema es la modi fi caci ón de los cauces na turales del á rea de influencia
di recta del relleno. Se tra ta de las quebradas Puente Tierra , El Botello (que fue des viada y
canalizada ), Yerbabuena , y Puente Blanco (cuyo cauce ha sido a fectado por la disposi ción
de materiales de exca va ción). A lo a nterior se suma la fuerte altera ci ón y deses tabiliza ción
de la cuenca media del río Tunjuelo por las gra ndes fosas de explota ción de gra vas. Las
inunda ciones de 2002 demostra ron el riesgo de erosión desde las gra villeras y la alta
fa cti bilidad de un soca vamiento de la base de la ladera del Relleno Sanita rio, colindante
aguas a rriba , lo cual genera ría el desliza miento del mismo, el represamiento del río (de
comportamiento torrencial) y una crisis ma yor que las vi vidas en el colapso de Doña Juana
(1997) y la inunda ción de las gra villeras (2002). Aunque el embalse seco de Canta rrana
mi ti ga gra n pa rte de es te riesgo, la soluci ón defini ti va depende de la termina ción de la
opera ción minera y la subsecuente inundaci ón defi niti va de los soca vones .

276
UAESP, Bogotá D. C., 2007.

202
5.2.4. Forma urbana y calidad del aire

Aunque los sectores vecinos a algunas localiza ciones indus triales presentan puntualmente
problemas gra ves de olores o pa rtículas , la desapari ción paulatina de los chi rcales
(fábri cas a rtesanales de ladrillos) que fuera n otrora tradi cionales de algunos sectores del
sur y el norte de l os Cerros Orientales y Entrenubes , sumada al éxodo reciente de la
industria ha cia la Sabana , han contribuido a la reducción muy si gnifi ca ti va de es tos
impactos . A ello han contribui do, sin duda , las normas y los controles más es tri ctos dentro
que fuera de Bogotá , as í como una planifi ca ción terri torial más bien desestimulante de la
localiza ción indus trial en el Distri to Capi tal, contemporánea de una ra cha de incenti vos de
los muni cipios veci nos en pos de a traerla .
En la gráfi ca siguiente se puede apreciar la di ferencia , tanto en cantidad como en calidad,
de la conta mina ción según las principales fuentes en la ciudad. Es evi dente que la ma yor
cantidad de todos los contamina ntes evaluado proviene de fuentes móviles, o sea el
transporte de todo ti po. En la ra íz de es tos problemas , subya ce la ba ja calidad de los
combustibles , en especial, del diesel empleado en el transporte de ca rga y en el
transporte público. No obs tante, los ma yores problemas de la calidad del ai re de la ci udad
es tán concentra dos en los grandes ejes viales, los nodos con ma yores problemas de
conges tión, y las zonas indus triales como Puente Ara nda y Fontibón.277

277
Behrentz, 2006. Calidad del Aire en Bogotá. Centro de Inv estigaciones en Ingenierí a Ambiental . Universidad de los
Andes.

203
Emisión de gases contaminantes según fuente 278

10 00000 0

100 0000

1 0000 0
CO
10 000
Nox
1000 Sox
CH4
1 00
CO2
10

1
Transporte Industria Ladrilleras Doña Juana Otras

Los problemas son aún ma yores donde es casea el a rbolado urbano, o donde la volumetría
de las edifi ca ciones en torno a los ejes viales di fi cul ta la disipa ción de las emisiones . En
términos de la planea ción físi ca de la ci udad, la calidad del ai re se rela ciona , por tanto, con
tres fa ctores : la movilidad, la forma urbana y el a rbolado urbano. Los problemas son más
gra ves donde se combinan ambos : ejes de trá fi co pesado mal provistos de verde urbano y
bien rodeados de edi ficios de grandes volúmenes que cortan la ci rcula ción de los vientos
de superfi cie.
La ciudad de Bogotá se localiza , coincidencialmente, sobre la zona de ma yores velocidades
de viento en la Sabana . Los vientos que ba rren la ciudad casi todo el año son empujados
por l os alisios del nores te y, principalmente, del sures te. As í, la ci rculaci ón general va de
los Cerros Orientales hacia el río Bogotá y es mucho más fuerte sobre el valle del río
Tunjuelo, al suroriente (Usme y Ciudad Bol íva r) y sobre el centro de la ciudad, ha ciéndose
más moderada ha cia el norte279. Es te pa trón fa vorece que las emisiones de las
concentra ciones i ndus triales a lo largo del río Tunjuelo y ha cia el borde centro-occidental
tiendan a disiparse ha cia la Sabana , y también es conveniente en caso de a ccidentes
industriales que generasen nubes tóxi cas . Tal venta ja se perderá , en cualquier caso, en la
medida en que crezca la conurba ción Madrid-Mosquera-Funza , ta mbién con una alta
densidad de industrias .

278
Calidad del aire en Bogotá: Iniciativ as contra el cambio climático. SDA, 2007.
279
Calidad del aire en Bogotá. Informe anual SDA, 2008.

204
Si n emba rgo, la planifi ca ción de las densidades, al turas y volúmenes en Bogotá no tuvo en
cuenta la fa cilita ción de la ci rculación a tmosféri ca de los cerros a la Sabana a tra vés de la
ciudad. As í, las zonas vecinas fa vorecidas por la ci rcula ción de ladera de los Cerros
Orientales oponen a ella calles estrechas con grandes volúmenes construidos . Si bien las
calles se alinean con las laderas y cañadas, las ca rreras , más amplias, cortan
perpendi cula res la di rección predominante de los vientos de superfi cie.

5.2.5. Ordenamiento del ruido

La calidad sonora solo ha sido a bordada indi recta mente en el POT como uno de los
impactos a considera r a la hora de reglamenta r la localiza ción y la mezcla de las
a cti vidades y, en especial, la protección de la calidad ambiental en el tejido residencial . De
modo simila r a las emisiones a tmosféri cas , el ruido es producido por fuentes fijas y
móviles . En Bogotá , los principales problemas de ruido por fuentes fi jas es tán asociados a
es tablecimientos de entretenimiento nocturno, concentrados en zonas o dispersos a
tra vés de á reas residenciales. Como sucede con las emisiones , las fuentes móviles de
rui do, es deci r los automotores , es tán asociadas a los principales ejes de trá fi co pesado y a
los sectores con ma yores problemas de movilidad.
En otra a nalogía con las emisiones, los problemas de ruido se compli can cua ndo las
concentra ciones de fuentes móviles o fi jas se enma rcan en sectores densamente
edi fi cados (resonancia) y con es casa a rbori za ción (poca a morti gua ción). Sin emba rgo, es to
no se refleja en las normas de cons trucci ón pa ra las zonas críticas , lo cual contribui ría a
mi ti ga r los impactos del rui do sobre la confortabilidad del espacio público y sobre el
ambiente interi or de las edifi ca ciones mismas .
La terceri za ción de la economía bogota na, y la prolifera ción de los pequeños negocios por
conversión de la vi vienda familiar, conllevan un a gra vamiento del problema de mezcla de
a cti vidades generadoras de ruido con el tejido residencial y con l os equipa mientos
sensibles (colegios , hospi tales). Hasta el momento no se ha hecho una evalua ción ni una
clasifi cación detalladas de los disti ntos usos según su genera ción y sensibilidad frente al
rui do ni de la va riaci ón de la mezcla en la vigencia del POT.
Por otra pa rte, aunque exis te una zonifi ca ción general de los problemas de ruido, no se
dispone de una geo-referenciación que permi ta identi fi ca r y medi r las á reas de silencio o
sonido na tural que resta n dentro y en torno a la ci udad, como un recurso na tural en s í
mis mas o como un a tributo dentro del espa cio público.

5.2.6. El sistema de alcantarillado y la calidad del agua

Desde su pri mera versión, el POT adoptó la políti ca dis tri tal de a ta ca r el problema de la
contamina ción hídri ca pri orizando la depura ción de los cuerpos de agua internos (que
afecta a una población ma yor) sobre la des contamina ción del río Bogotá, la cual, si bien
afecta a toda la cuenca baja , i mpa cta una pobla ción menor, es pa rcialmente mi tigada por

205
la autodepura ción del río y, sobre todo, tiene poco ma rgen de ser influida por Bogotá, en
tanto no se ha gan opera r correctamente las plantas de tra ta miento de aguas residuales de
la cuenca al ta por la CAR y otros muni cipios de la Saba na.
El esquema adoptado, y que ha sido implementado a tra vés del plan de i nversiones del
Acueducto y el Plan Maes tro de Acueducto y Al canta rillado, plantea un orden de pri oridad
(que no implica una secuencia es tri cta) que va del control en la fuente (tra tamiento de las
aguas industriales por la propia indus tria) y la separa ción gradual de redes pluviales y
sani tarias , a la termina ción de las redes de interceptores y colectores (que evi tan la
des ca rga a quebradas, ríos y humedales) y la construcción y opera ción de las plantas de
tra tamiento de a guas residuales .
La sepa ra ción de redes pl uviales y sa nita rias ha procedido s obre todo en los proyectos de
nuevas redes y en los de renova ci ón de redes , que son menos . En las redes más antiguas ,
el traba jo se ha concentrado en la detección y la corrección de las conexiones erradas de
aguas servidas a la red pluvial . A pesa r de l os a vances en es te frente, la cuenca baja del río
Sali tre o Juan Amarillo sigue teniendo altas mezclas de a guas pluviales y servidas
residenciales. La cuenca media y baja del río Tunjuelo, por su pa rte, conti núa siendo la
ma yor fuente de contamina ción en la cuenca al ta del río Bogotá .

Calidad de agua del Río Bogotá según s ubcuenca 280


Época de Verano Época de Invierno
Subcuenca Estación
Caudal (L/s) Calidad Caudal (L/s) Calidad
Aguas arriba de Villa Pinzón 539 BUENA 1.263 MEDIA
Después de des cargas
663 MALA 11.079 MEDIA
Alto Bogotá Chocontá
Aguas arriba PTAR Chocontá 1.640 MEDIA 20.754 MEDIA
Aguas abajo PTAR Chocontá 1.670 MEDIA 17.479 MEDIA
Aguas arriba PTAR Suesca 4.750 BUENA 8.397 MEDIA
Puente Tulio Botero (antes
Sisga Tibitoc 4.500 BUENA 11.392 MALA
PTAR Tocancipá)
El Triunfo, aguas arriba de
5.672 MEDIA 9.478 MEDIA
Tibitoc
Cerros Estación puente Vargas,
6.037 MALA 24.870 MALA
Oreintales aguas arriba PTAR Cajicá
(Tibitoc – Estación puente La Balsa,
6.537 MALA 48.177 MALA
Soacha) aguas abajo PTAR Chía
Estación la Virgen, aguas
9.670 MALA 31.236 MALA
abajo del río Frío
Aguas arriba Juan Amarillo 8.746 MALA 25.739 MALA

280
Río Bogotá: Un recurso hídrico en recuperación. SIAC. 2009.

206
Época de Verano Época de Invierno
Subcuenca Estación
Caudal (L/s) Calidad Caudal (L/s) Calidad
La Isla, aguas abajo del
Fucha, Patio Bonito, 22.901 MALA 46.380 MALA
Gibraltar y Saucedal
Muña Puente Chuzacá 32.762 MALA 112.940 MALA

Salto Apulo Estación la Guaca 29.341 MALA 100.310 MEDIA

Bajo Río Aguas abajo de Apulo 44.382 MEDIA 112.063 MEDIA


Bogotá
Aguas arriba río Magdalena 44.196 MEDIA 107.342 MEDIA

En es te proceso ha sido necesa rio ga rantiza r la alimenta ción de los humedales urbanos
con aguas mi xtas, por va rias ra zones . En primer l uga r, cuando la total sepa ra ción no es
posible o el caudal pluvial res tante es insuficiente, se ha optado por mantener los ni veles
de l os humedales a ntes que exponerl os a la sequía (que también aumenta el riesgo de
ocupa ción informal). Además , los humedales requieren una cierta ca rga orgáni ca y
mientras ésta no exceda su ca pacida d de asimila ción, pueden funciona r como sis temas
depuradores na turales .
Entre tanto, se ha continuado con el cronogra ma del progra ma de des contamina ción del
río Bogotá , con un cambio principal : el paso del esquema de tres plantas dobles , una en
cada una de las desembocaduras de los tres a fluentes principales al Bogotá (Salitre, Fucha ,
Tunjuelo), al esquema de la revisión del POT, consistente en conclui r la PTAR Sali tre y
conduci r las a guas servidas del res to de la ciudad y del casco urbano de Soa cha a la gran
PTAR de Ca noas en es te muni cipio vecino.
La contribución de la industria al problema es aún l ocalmente signifi ca ti va , especialmente
en la cuenca baja del río Tunjuelo, con l os verti mientos del sector de San Benito y
aledaños . A es to ha y que añadi r que las aguas del ba jo Tunjuelo, al tamente contaminadas
con ma teria orgáni ca , ba cterias y metales pesados, siguen siendo utilizadas pa ra el riego
de cul ti vos y pas turas en las áreas no urbanizadas de Bosa y Soa cha.

5.3. MANEJO SOSTENIBLE DE LA INDUSTRIA Y LA MINERÍA

Uno de los retos que se planteó el POT desde su primera versión fue la respues ta en
términos de ges tión del terri torio al problema de los usos de alto i mpa cto muy incluidos
en el tejido urbano: las indus trias, concentradas ma yormente en el borde centro-
occi dental ; las canteras , en las montañas del borde urbano de Ci udad Bol íva r y de los
Cerros Orientales; y las gra villeras en la cuenca media del Tunjuelo. Indis tintamente el
enfoque se centró en confina r di chas a cti vidades en á reas en pa rques especializados. Los
Pa rques Minero Indus triales (PMI) y l os Pa rques Indus triales Ecoefi cientes (PIE),
pretendían concentra r es tos usos en determinadas á reas relati va mente segregadas y bien
delimi tadas , pa ra fa cilita r la coopera ción gremial en el mejoramiento del manejo, as í

207
como el control i nsti tucional del cumpli miento de las normas de protección a mbiental ,
salud públi ca y ges tión del riesgo. Sin emba rgo, la dis continuidad de la gestión ha llevado a
posterga r la concerta ción y la implementa ción de es tos proces os al punto de ha cer muy
incierta su realización. Por otra pa rte, es tos plantea mientos no se funda menta ron en una
comprensión sufi ciente de los fa ctores y las dinámi cas de la localiza ción de di chos sectores
económicos.

5.3.1. Manejo sostenible de la minería

La minería es una acti vi dad esencial pa ra el desarrollo de toda ciudad: habi tamos ,
transi tamos , traba jamos en estructuras hechas de minerales . Toda gran ciudad involucra
mi nería a gra n escala , en la medida en que su creci miento y su manteni miento generan
expl otación minera dentro y fuera de su jurisdicci ón, a un ri tmo ma rcado por la demanda
de las obras públicas y la cons trucci ón de vi vienda y gra ndes dota ciones. La rela ción
preci o-peso de los minerales de cons trucci ón hace que no puedan ser llevados muy lejos
de los sitios de extra cción. Por ello, las minas se localizan en el interi or o la periferia
es trecha de las ciudades , cerca de las fábri cas que l os transforman o de los frentes de
construcción que los consumen. Como consecuencia, las á reas afectadas por minería se
convierten, ta rde o temprano, en uno de los es cena rios ca ra cterísti cos sobre los cuales
crecen las ciudades . Ello lleva a la apa rición de típi cos confli ctos socioambientales entre la
mi nería que ali mentó el crecimiento urbano y l os asenta mientos que se desarrollan en
torno s uyo, muchos de l os cuales han s urgi do i mpulsados por la i nfraes tructura y el
empleo de la minería. Es tos confli ctos se mantienen gra cias a una mezcla de es caso
conocimiento del tema por las a utoridades y las comunida des locales, el historial de
impactos y desas tres generados , sobre todo, por la mi nería informal, y una visión
es tigmati zada del sector, que distorsiona su función terri torial presentándola como un mal
innecesa rio y sin benefi cio pa ra la sociedad. Sin emba rgo, el desa rrollo s ostenible de una
ciudad requiere disponer á reas pa ra la provisión de los ma teriales con los cuales se
construi rá .

208
Minería y bodegas de reciclaje dentro del perímetro urba no 281

281
SDP Base de datos geográfica Corporativa, 2010.

209
El ordenamiento y el manejo de la minería en la ciudad y su periferia i mpli can, al menos ,
tres es cena rios dis tintos de ges tión: la gran y mediana minería a grupada na turalmente en
torno a grandes ya cimientos (Entrenubes, Tunjuelo medi o y Mochuelo Bajo); los títulos
mi neros vi gentes en á reas dispersas a tra vés de las montañas periurbanas ; las canteras
abandonadas a tra vés de toda la peri feria montañosa del sur y el oriente.
Los Pa rques Minero Indus triales (PMI) presentan grandes venta jas, principalmente pa ra
opera ciones gra ndes y medianas , muy concentra das en un á rea bien definida, s obre un
horizonte de la rgo pla zo y asociadas a a cti vi dades tra nsformadoras (ladrillos, cerá micas ,
concretos ), las cuales cons ti tuyen el pri mer es cena rio a rriba nombra do. Los PMI s on,
fundamentalmente, mecanismos de ordenamiento y ma nejo, concertados entre el sector
público y el pri vado, con veeduría de las comunidades vecinas. Como mecanismos
concertados , sin un ma rco reglamenta rio robus to y uni fi cado a ni vel de na ción-región-
dis tri to, l os cos tos de transa cción son al tos y dependen críti ca mente de la voluntad de
concerta ción de las partes , de la claridad-seguridad sobre las venta jas de la concerta ción y
de la defini ción cla ra y es table de los interl ocutores . Están, además, las di ficulta des pa ra
a rti cula r las visiones , los lenguajes y las pri oridades de los pa rti cipantes : l os entes
na cionales con competencia en minería , la CAR, los dis tintos entes dis tri tales, los mineros
grandes , los pequeños . Todo ello, en un contexto complejo con dis tintos ni veles de
informalidad y distintos horizontes de planifi ca ción. Los entes públi cos es tán presionados
a mos tra r resul tados en el pla zo de cada administra ción; las normas establecen plazos de
recupera ción de cinco años pa ra las á reas a fectadas; l os planes mineros va n a diez, veinte
y más años. Procesos tan complejos y vulnera bles se ven cada tanto entorpecidos o
cancelados por cambios de administra ción o de i nterlocutor, presiones de comunidades
locales, desastres esporá dicos en un luga r que afectan la i magen de toda la minería ;
además del oportunismo recurrente de quienes cada tanto reedi tan el cierre de la minería
como rei vindi ca ción pol íti ca con alto impa cto en los electores y en l os medios. En es te
contexto, se entiende que las pri ncipales ra zones de que no se ha ya n gestionado los
Pa rques Minero Industriales, además de las aplicables genéri ca mente a los ins trumentos
del POT, s on la falta de voluntad pol ítica , la fal ta de competencias bien definidas en la
administra ción distri tal y la difi cul tad de concerta r los procesos entre na ción, CAR y
Dis tri to Capi tal .
En un segundo es cena rio, las explota ciones mineras fuera de los PMI, el POT las asumió
como Áreas de Recupera ción Morfológi ca y Ambiental. Al pa recer, no se considera ron con
suficiente detenimiento las i mplica ciones de los títulos mineros vigentes y los plazos de los
planes mineros aprobados pa ra di chos títulos por las autoridades mineras na cionales. En
di cho contexto, l os Planes de Recupera ci ón Geomorfológi ca y Ambiental -PRMA- s ólo
pueden desarrollarse con posteri oridad al agotamiento del plan minero a probado,
generalmente por fuera del hori zonte temporal del POT. Por ende, las áreas que el POT
denomi na “de recupera ción” son, en realidad, minería perma nente. Lo anterior se
compli ca si se tiene en cuenta que usualmente los PRMA se formulan y se evalúan
siguiendo cri terios geotécnicos y a mbientales genéri cos, concentra dos en la es tabiliza ción

210
de las laderas . Pero lo que es es table pa ra sos tener a rbori za ción no lo es necesa riamente
pa ra soporta r vi vienda o equipa mientos y los a ccesos correspondientes . Aún así, lo más
común ha sido aproba r unos PRMA sin contexto en la plani fica ción urbanís tica .
Sobre todo cuando no se define un uso económi camente a tra cti vo pa ra la etapa pos-
mi nería, la extra cción tiende a prolonga rse indefinidamente. Es lo que sucede con las
canteras dentro de la reserva forestal de los Cerros Orientales. Por otra pa rte, el POT
es tableció la posibilidad de urbaniza r las á reas a fectadas por minería dentro del perímetro
urbano, lo cual es un incenti vo interesante pa ra conclui r la opera ción minera y ha cer la
recupera ción. En tales casos , el PRMA aprobado debía presentarse junto al Plan Pa rcial
pa ra la zona , pa ra su evalua ción por pa rte de la Secreta ría de Planeaci ón Distri tal y la
autori dad ambiental competente, como requisito para el otorgamiento de la li cencia de
construcción y urbanismo. Hasta ahora se han recuperado 2 explota ciones mineras , 1 se
encuentra en ejecución y 5 PRMA en evalua ción. Si bien el POT estableció que se
soli cita ría la no prórroga de las li cencias o la decla ra toria de caducidad de las mismas por
incumplimiento a mbiental (a rtículo 356 del Decreto 190 de 2004), no se definió con
cla ridad que entidad se ha ría ca rgo de la gesti ón de la minería en el Dis tri to Capi tal, más
allá del control polici vo ambiental .
De l os tres es cena rios definidos a rriba , el tercero, las canteras abandonadas, es el más
deli cado, dados los ries gos generados . A quienes presionan el cierre de la minería en
Bogotá habría que informales que pocas cosas pueden ser tan peligrosas , en un contexto
urbano, como una opera ción minera a medias y suspendida : es la minería a cti va la que
ma ntiene limpios los desarenadores y l os drenajes , la que detiene los ca rca va mientos , la
que remueve el ma terial ines table, la que terra cea y tiende los taludes y la que,
fi nalmente, eva cúa todo es te material . Es también la opera ci ón mi nera la que evi ta que el
á rea sea invadida por asentamientos informales o esporádi camente explotada por
pi capedreros informales. En las ca nteras aba ndona das nada de es to s ucede, con el
agra va nte de que muchas de ellas fueron expl otadas informalmente, una y otra vez, sin
ninguna de las técni cas que se a caban de menciona r, dejando el terreno en pésimas
condi ciones de drena je, erosión, e inestabilidad.
En la ma yoría de los casos no es posible identi fica r a quién ha cer responsable por la
recupera ción de la ca ntera : se tra ta de una minería informal y semi-nómada con poca o
ninguna rela ción con la propieda d del terreno. De es ta manera , las á reas afectadas se
convierten en espa cios residuales y marginales que sólo podrían ser ocupados tras obras
de recupera ción relati va mente cos tosas. Por l o mismo, tienden a ocupa rse con
asentamientos informales que persi guen el suelo más ba rato y lo ocupan del modo más
ba ra to. De es te modo, las amena zas dejadas por la minería informal (o la formal
suspendida) se convierten, por la ocupa ción informal, en zonas de al to riesgo. Es te es uno
de l os es cena rios más frecuentes del progra ma de reasenta miento de la DPAE. Resul ta
contradi ctorio que el Dis tri to Ca pital se niegue a asumi r la recupera ción de las canteras
abandonadas y aborde, en ca mbio, tan diligentemente el reasentamiento o el
mejoramiento i ntegral de los pésimos asenta mientos que las mismas propi cian, a cos tos

211
va rias veces ma yores y con resul tados mucho más inciertos. Desde la perspecti va del
ordenamiento, ha fal tado asigna r a estas á reas unos usos que fa ciliten su recupera ción
por el sector pri va do (recupera ción + desa rrollo) o por el Dis tri to mismo (recupera ción +
dotaci ones locales, espa cio públi co, VIS, etc.), li gándolas luego a ins trumentos de ges tión
que aseguren di chas intervenciones. El si guiente cuadro resume las zonas de amenaza
rela cionadas con la diná mica que se acaba de des cribi r.

Amenaza por des lizamiento como consecuencia de las zonas mineras inactivas
ACTIVIDADES EXTRACTIVAS DE MINERÍA EN BOGOTÁ (Perímetro Urbano)
Activas
Área Afectada
Localidad Activas dentro de Inactivas Total
(Has)
PMI
Ciudad Bolívar 4 18 22 50,11
282
Usme 24 6 21 45 46,98
Rafael Uribe Uribe 0 17 17 14,31
Sin dato exacto
Tunjue lito 0 2 2 2 (competencia del
MAVDT)
Usaquén 0 10 10 41,98
San Cristóbal 13 3 16 3,947
Total 41 8 71 112 157,327 has
Activas fuera de PMI 104

5.3.2. Manejo sostenible de la industria

La ma yor pa rte de la indus tria se ubi ca en el centro-occidente de la ci udad, por l o cual la


contamina ción hídri ca de origen i ndus trial se concentra sobre las cuencas ba jas del Fucha
y del Tunjuelo. Aunque localmente las concentra ciones industriales inci den en la calidad
del ai re, en Bogotá es te problema es tá más asociado a los grandes ejes viales, los
corredores de transporte pesado y la concentra ción de la movilidad en el corredor central .
En la cuenca media del río Tunjuelo, la más contaminada de todas, la composición de la
industria refleja bien las ca racterís ti cas del fenómeno. Estas concentra ciones indus triales
en Bogotá , como en otros puntos de la Sabana , suelen reuni r, por venta jas de
aglomera ción, indus trias de ta maños y ramos di versos , con distinto a cceso a tecnología ,
con di versos grados y modos de informalidad: la localiza ción no corresponde a la norma ,
la a cti vida d real no corresponde a la decla rada , el origen y el tipo de los insumos no
corresponde, las condi ciones de operaci ón no cumplen, la edi fi ca ción no reúne las
condi ciones , cualquier mezcla de las anteriores , etc. El ca rá cter semi -nómada de muchas

282
De estas actividades mineras, 6 corresponden al Parque Minero Industrial de Usme.

212
industrias con ba ja vinculación al predio ha ce aún más difícil el control : rápida mente
mudan de domi cilio y razón social , saltando de una bodega a otra o, aún peor, de una
vi vienda a otra . Una fra cción de la i ndus tria así “asentada” corresponde a a cumula ciones
his tóri cas de a cti vidades que se supondrían ya exti ntas o que a ctualmente no s on
renta bles o competi ti vas a la es cala y con la tecnología que os tentan, manteniéndose en
un mercado ma rginal y/o informal (ej: muchas de las curtiembres de Sa n Beni to, que
emplean, aún, tecnología ca racterís ti ca de la eda d media). Adi cionalmente, no exis te
prá cti camente control alguno sobre las mezclas : en terrenos conti guos o en el mismo
edi fi cio pueden coexis ti r fuentes de igni ción con ma teriales volátiles , agentes corrosi vos
con explosi vos , tóxi cos con alimentos , etc., a demás de todas las mezclas con residencial,
comercio y servi cios . Si se añade que no exis te sepa ra ción de flujos : ci rcui tos viales
industriales, hora rios pa ra moviliza ción de sus tancias peli grosas, á reas de des ca rga fuera
de la vía pública , zonas de manejo de sus tancias peligrosas, alca ntarillado industrial
sepa rado, se llega a la conclusión de que la baja ocurrencia de emergencias industriales es
una gentileza de las probabilidades o una prueba patente de la intervención di vina .
Frente a la complejidad del fenómeno, el POT ha mos trado un enfoque poco integral ,
concentrado en la res tri cción o, incluso, la relocali zación de la indus tria, a tendiendo solo a
los riesgos e i mpa ctos y no a la modula ción del desarrollo indus trial o al fomento de la
reconversión de la industria . Ta mpoco se desa rrollan ins trumentos que a yuden a resol ver
las mezclas, fa voreciendo, por ejemplo los cambios de uso en el interior y la periferia de
las concentra ciones industriales ha cia aquellos más complementari os y más compatibles
con l os hora rios, la movilidad y los efectos de la indus tria.
Los Pa rques Indus triales Ecoefi cientes, que fueron la pri ncipal apuesta del POT respecto al
ordenamiento de la indus tria, fueron concertados y desa rrollados con va rios gremios en
subsectores específi cos como gal vanizados e impresores, lo que demues tra una
concentra ción es tra tégi ca en genera dores cla ves de verti mientos alta mente
contaminantes . La es tra tegia , unida a la ventanilla ACERCAR, que promovía la asistencia y
el crédi to blando pa ra la reconversión y la formaliza ción de las pequeñas y medianas
industrias , así como la coopera ción distri tal – gremial (Cá ma ra de Comercio, ANDI,
CECODES, entre otros) dieron por mucho tiempo a Bogotá el lidera zgo en la ges tión
ambiental de la indus tria . Sin emba rgo, ha ce mucho tiempo que es tos progra mas e
ins trumentos han deca ído.
En la tendencia del úl timo lus tro ha cia la expulsión de la i ndus tria , sobre todo la pesada, a
los muni cipios vecinos en la Sabana, inciden no s olo los temas fiscales, de movilidad y de
valor del suelo sino, también, las presiones sociales y el hecho de que l os controles de
salud, seguridad y ambiente son más fuertes dentro del distri to. Puede a fi rmase que
Bogotá ofrece un cuadro general de señales en el sentido de desestimular la permanencia
y la localiza ción de nueva indus tria en su suelo urbano y de expansión, frente a una
competencia fuerte de los municipi os de la Sabana por genera r incenti vos y a traer la
localiza ción indus trial. El resul tado no bus cado es que la mejor indus tria (la nueva) se
localiza fuera de Bogotá, a tra ída por l os incenti vos ofrecidos por los muni cipios vecinos ,

213
desde donde pueden a ún a cceder a los mercados y la infraes tructura de Bogotá . Entre
tanto, la indus tria obsoleta se a cumula en la ciudad y la “semi-nómada ” sal ta a la Sabana
donde medra en un a mbiente ins ti tucional más débil . Así, algunas de las nuevas
conurbaciones de la Sabana se es tán desarrollando en torno a concentra ciones ca óticas
de indus tria mal desa rrollada, muchas veces superpues ta a la es tructura ecológi ca
pri ncipal, como sucede con los humedales de Gual í y Tres Esquinas en Mosquera y Funza .
Una políti ca más coherente y mejor coordinada a ni vel región habría permi tido mantener
la industria donde podía ser controlada , en l uga r de dispersa r sus i mpa ctos a tra vés de la
Sa bana. Aún con esta fuerte muta ción económi ca ha cia comercio y servi cios , la industria
continúa y continua rá siendo un sector i mportante en términos de economía y
ordenamiento terri torial de Bogotá .

5.4. HUELLA ECOLÓGICA DE BOGOTÁ EN LA REGIÓN

Uno de los principales aspectos que i mpulsa ron la revisión y la modi fi cación del POT en
2003 fue la integra ción de la di mensión regional . Y en es ta dimensión, uno de los aspectos
pri ncipales ha sido, desde los ini cios del POT, l o ambiental. A continuaci ón se evalúa
suma riamente cada uno de l os principales elementos en torno a los cuales ha gi rado la
dis cusión sobre la huella ecológi ca del desa rrollo urbano de Bogotá en la Región.

5.4.1. La competencia por el uso y el manejo del recurs o hídrico

Bogotá capta una pa rte importante de sus aguas en cuencas fuera de sus l ímites , lo que ha
sido señalado como un ras go de insos tenibilidad. Sin emba rgo, tal manejo ha sido
ca ra cterísti co del fenómeno urbano desde s us ini cios. Las ciudades , por definici ón se
sus tentan en una red de suminis tro de alimetos , agua, energía y ma teriales que excede,
por mucho, la extensión del asentamiento.
Por otra pa rte, las cuencas intervenidas por Bogotá fuera de sus límites se benefi cian en
forma incontrovertible de la ges tión del dis tri to pa ra asegura r sus servi cios ambientales :
 Tominé: proyectado ini cialmente como embalse generador hidroeléctri co, en la
prá cti ca no llegó a servi r como tal. El embalse ha presta do un servi cio i mporta nte
como a tra cti vo turísti co y regulador de la cuenca alta del río Bogotá , a yudando a
controla r las inundaciones y manteniendo los ni veles pa ra Tibi toc y El Cha rco.
 El Cha rco: operado por Engesa y la Empresa de Energía Eléctri ca de Bogotá , ha ce
pa rte del sistema interconectado na cional pero asegura , ante todo, la esta bilidad del
suministro a la capital y las conurba ciones vecinas. Tiene un al to impa cto a mbiental :
la contamina ción del embalse del Muña y el impa cto por plagas y olores sobre la
pobla ción vecina en Sibaté; el i mpa cto es céni co de la clausura periódi ca del Salto de
Tequendama , el consiguiente bombeo que evi ta la oxigena ción del a gua por ca ída
libre; el represamiento del río Bogotá en las compuertas de Ali cachín, que lo convierte

214
en una laguna de oxida ción de 52 km de la rgo frente a la ciudad.
 Tibi toc: ca pta aguas del río Bogotá a la al tura de Zipaqui rá y abas tece a algunos
muni cipios vecinos . No tiene impa ctos signi fi cati vos sobre el río Bogotá que ya llega
muy deteriorado a es te punto, pero afecta la autonomía hídri ca de los muni cipios y la
injerencia del Acueducto de Bogotá en la gestión del recurso a ni vel regional .
 Chi nga za : soporta el suminis tro a la ma yor pa rte del sur y centro de Bogotá , y la venta
en bloque a algunos muni cipios vecinos . Interviene va rias cuencas, principalmente la
al ta del Guatiquía en el Pa rque Naci onal Na tural Chingaza y la del Teusacá (embalse
de San Rafael) en el munici pio vecino de La Calera .
La capta ción de las aguas del Gua tiquía ha sido cri ticada dado que es un a fluente del
río Meta y pa rte de una cuenca binanci onal compa rtida con Venezuela . Si n emba rgo,
sus efectos aguas abajo son s ólo los de un embalse regulador, muy deseable en la
cabecera de un río torrencial que a menaza a Villa vi cencio y el aeropuerto Vangua rdia .
A cambio, la inversión del Acueducto de Bogotá en la conserva ción del Pa rque
Na ci onal Na tural Chingaza lo ha converti do en uno de los casos más importantes de
recupera ción de pá ramos y bosques altoandinos sobre 40.000 hectá reas protegidas.
Pa rte del mismo Sis tema Chingaza , el embalse San Ra fael, en La Calera , implica la
protección y la restaura ción en l os extensos predios del Acueducto, contribuyendo a la
integra ción de los Cerros Orientales con la es tructura ecológica del oriente
cundina rmarqués hasta la zona amortiguadora de Chingaza . Por otra pa rte, el embalse
contribuye a regula r los caudales del Teusa cá , mi ti gando la a menaza de inunda ción sobre
el centro poblado de La Calera , y asegura ndo ni veles pa ra las capta ciones de Sopó. Como
contrapa rtida , la escasa dis tancia entre la presa y el centro poblado de La Calera
representa una amenaza en un es cena rio de fenómenos sísmi cos de alta intensidad.
En s íntesis, la evalua ción revela, más que impactos negati vos sobre el ambiente o la
hidrología regional , la necesidad de a rticular efecti vamente a todos los maneja dores y
a ctores en el ma rco de las cuencas extendidas , esto es , tomando en cuenta la extensión
de los tras vases. Como en el caso de riesgo públi co mencionado anteriormente, ha ce falta
considera r las amena zas que es tas cons trucci ones puedan representa r pa ra la pobla ción
aledaña , y el grado en el que futuras presas pueden a fecta r las á reas corriente aba jo.

5.4.2. La consolidación de la estructura ecológica regional

El diseño de la estructura ecológi ca dis tri tal se proyectó desde sus ini cios conectando los
elementos del Sis tema Na cional y del Sis tema Regional de Áreas Protegidas presentes en
el terri tori o distri tal , así como los corredores ecológi cos regionales definidos por la CAR
como determinantes pa ra los POTs de su jurisdi cción. En tales términos , la defini ción y la
gestión de la estructura ecológi ca pri ncipal en Bogotá representa uno de los pri ncipales
aportes a la sos tenibilidad regional . Sin emba rgo, aún con sus defi ciencias, a ciertos y
fra casos, lo a vanzado en la gestión de las á reas protegidas bogotanas contrasta con la muy

215
es casa en las á reas protegidas regionales y municipales . No sólo fal tan planifi ca ción y
ma nejo, sino que el control de las normas de uso del suelo y de protección a mbiental no
es homogéneo ni a rticulado entre el Distri to y la Región.

5.4.3. El consumo de suelo de la Sabana

La pri ncipal preocupa ción de los muni cipios vecinos y otros a ctores regionales respecto al
creci miento urbano de Bogotá se ha enfocado usualmente en la conurba ción, es deci r, la
expa nsión continua de la capi tal en di recci ón a los asentamientos vecinos, ma tizada con la
concentra ción de las fuentes de empleo y servi ci os en la capital . Sin emba rgo, mucha
menos atención se ha prestado a los extensísimos procesos de suburbaniza ción que han
fungido como precursores de la urbani zaci ón dispersa, sin dota ciones y sin tra zado urbano
sobre los ejes pri ncipales de la Sabana . En su afán de a traer inversión y empleo a los
muni cipios , tampoco se ha presta do sufi ciente a tención a los problemas de l ocalización de
industria , gra ndes equipamientos (ej: colegios , uni versidades ) y grandes comercios sobre
ecosis temas sensibles (rondas , humedales), en mezclas problemá ti cas con otros usos ,
como el residencial, y sin adecuada infraes tructura de soporte (vías y al canta rillado,
pri ncipalmente).
El POT de Bogotá asumió dos respues tas pa ra reduci r/ra ci onaliza r el consumo de suelo de
la Sa bana : la optimiza ción del s uelo habili tado dentro del terri torio distri tal y el
planteamiento de una serie de proyectos es tra tégi cos pa ra el desarrollo concertado de
vi vienda e infraestructura con la región. Sin emba rgo, el desequilibrio entre la a tenci ón
pres tada a la expansión urbana en suelo bogotano y los es casos controles sobre l os POT y
los desa rrollos de l os muni cipios vecinos , es un fenómeno que se suma a la fal ta de
promoción de proyectos es tructurantes conjuntos , generando condi ciones des fa vorables
pa ra la ocupa ción ordenada de l os suelos de la Sabana .

5.4.4. La multiplicación de us os de alto impacto ambiental en los municipios vecinos

Desde su primera versión, el POT de Bogotá tra tó la minería y la indus tria , princi palmente
ba jo el aspecto de los ries gos e impa ctos ambientales generados por la pri mera y al gunas
formas de la segunda . En consecuencia con lo cual se generó una norma tendiente a la
segrega ción y la relocaliza ción pa ra sepa ra rlas de otros usos.
El i mpulso económico del mercado y las facilidades logís ti cas de Bogotá , sumado al
agotamiento del suelo urbani zable, las difi cul tades de movilidad interna y el
endurecimiento de las normas de uso, seguridad, salubridad y ambiente, han presionado
tanto la nueva locali zación como la rel ocalizaci ón de las a cti vidades de ma yor impa cto
ambiental y urbanís tico de Bogotá ha cia los muni cipios vecinos. La debilidad de los ma rcos
ins ti tucionales y de los mismos planes de ordena miento en los muni cipios de la Sabana ha
abierto una ventana de oportunidad pa ra la localiza ción inadecuada y en mezclas
inconvenientes de muchas de es tas a cti vidades en la peri feria municipal del dis tri to

216
capi tal. A ello el POT i ntentó responder reglamentando la l ocalización y con propuestas
como l os pa rques mineros y los pa rques indus triales ecoefi cientes . Sin emba rgo, al día de
hoy, la falta de ges tión de ins trumentos tales como los planes de implantación y
regula riza ción, los pa rques indus triales y los pa rques mineros, deja al final de cuentas solo
di fi cul tades y señales nega ti vas ha cia l os inversionis tas, con lo cual di chas a cti vidades
aumentan su ta za de desplazamiento hacia la Sabana .
En términos de sos tenibilidad, es to implica principalmente que a quellas acti vidades cuyo
ma nejo ambiental es más complejo tienden a salir de la jurisdicci ón del Distri to, donde
podrían haberse controlado y ges tionado mejor, y pasan a á reas de ma yor permisi vidad.
La dispersión de los grandes alma cenes , las concentra ciones indus triales sobre los
humedales de Gual í – Tres Esquinas, la suburbani za ción de muni cipios enteros con
cl íni cas, colegios y uni versidades , las urbani za ciones en torno a las lagunas de oxida ción, la
mul tiplica ción de las canteras en l os cerros fuera de Bogotá , el estra ngulamiento con
bodegas y “plata formas l ogís ti cas” improvisadas sobre los corredores viales de a cceso a
las cabeceras , son sol o algunos de los ejemplos .

5.5. ÁREAS RURALES DISTRITALES

El extenso terri torio rural del Distri to Ca pital ha sido considerado en l os dis tintos
ins trumentos de plani fica ción y pol íti ca bajo distintas ópti cas : como interfase de
integra ción regional , como terri torio con grandes valores de conserva ción ambiental ,
como reserva hídri ca de largo pla zo y como hoga r de comunidades campesinas
tradi cionales históri camente ma rginadas. De entrada es preciso reconocer que las áreas
rurales de Bogotá no son otra cosa que la porción más inmedia ta del entorno regi onal de
es ta gran ciudad.
Las ma rcadas diferencias entre las distintas porciones del terri torio rural , que sólo
recientemente las i nsti tuciones empiezan a reconocer, son solo el resul tado lógi co de una
mi ra da tra ns versal a tra vés de una es tructura urbano-regional más vasta y compleja , de la
cual , cada l ocalidad presenta un aspecto. El ordenamiento y el manejo que Bogotá ha cen
de s u terri torio rural son y será n reflejo de la comprensión que las ins ti tuciones al canzan
sobre la estructura y di námi ca del sistema urbano-regional y s us interfases. La
competencia que el Dis tri to demuestre en su ca mpo es premisa de s u capa cidad de
propues ta y ges tión en es cena rios regionales o metropoli tanos .
De hecho, los lími tes dis tri tales intersecan tres sistemas regionales distintos dentro de la
ma cro-Región Bogotá : la zona norte, los Cerros Orientales y el valle medio del Tunjuelo
representan, respecti va mente, los aspectos de al tiplano suburbano, ladera periurbana y
valle peri férico ca ra cterísti cos de la Región Sabana ; Betania y Na za reth (en Sumapa z) se
ins criben cla ramente en la fra nja de laderas al tas (rural extensi vo) de la región del oriente
cundinama rqués , a rti culada por la cuenca del Pal ma r y el eje Choa chí – Ubaque – Cáqueza
al piedemonte llanero; el al to Tunjuel o y el res to del Sumapa z Bogotano pertenecen

217
cla ramente a la franja de laderas altas (rural extensi vo) de la región del alto Sumapa z,
a rti culada en torno al río del mismo nombre y el eje Pas ca – Fusagasugá – Albeláez.

218
Áreas rurales dentro del territorio distrital y prioridades de conservación y manejo 283

283
Base de datos geográfica corporativa. SDP 2010.

219
En ca da una de es tas estructuras macro regionales , se presenta una es tructura de fra njas
de trans forma ción, desde los centros urbanos ha cia las peri ferias. Es ta es tructura es
generada por la propia ciudad como un gradiente de su capa cidad de trans forma r su
entorno regional especializando cada franja en distintas funciones que tienden a
segrega rse en franjas concéntri cas. Pa rtiendo del núcleo urbano de Bogotá , por ejemplo,
es posible distingui r la transi ción: del urbano consolidado con sus focos de obsoles cencia y
renova ción, se pasa al periurbano residencial o indus trial con s u ocupa ción más dispersa ,
homogénea y sus desequilibrios económi cos y dota cionales ; en una fra nja más externa se
encuentran luego las á reas suburbanas con su mezcla de usos rurales, urbanos expulsados
y s uburbanos oportunistas que combinan las economías del suelo rural con el a cceso a
servi cios y mercados urbanos ; a ma yor dis tancia suele encontra rse la franja rural
intensi va , donde el aprovechamiento agropecuari o del suelo, en forma de minifundio o
agroindustria , sa ca venta jas de la proximidad a los mercados urbanos y a las fa cilidades
logís ti cas pa ra a rti cularse a otros mercados nacionales e interna cionales; ha cia las
peri ferias del sistema regional se encuentran las vas tas á reas del rural extensi vo con
grandes predios , ganadería extensiva (como las laderas al tas), menos agri cultura y más
remanentes fores tales; en el extremo del gradiente pueden encontra rse á reas silves tres
más o menos conserva das, como las laderas bos cosas y los pá ramos que rodean el
al tiplano bogotano.
Obvia mente es ta estructura básica tiene va ria ciones , ta mbién típi cas : los corredores
suburbanos , los corredores de conurba ción, las zonas de conjunción con sistemas urbano-
regionales distantes , el sal to de l os usos periurbanos de un gran centro a las peri ferias de
los centros vecinos, el salto de las fra njas sobre los corredores de movilidad, las bolsas de
desa rrollo diferido que permanecen como bordes internos en las á reas urba nizadas, entre
otras . Uno de los fenómenos más vis tosos es la expansión de las fra njas sobre las á reas de
ma yor a ccesibilidad; así, la franja periurbana de Bogotá aba rca va rios muni cipios dándoles
una forma muy afín a Suba , Fontibón y Bosa (que fueron en su tiempo poblados vecinos).
Así mismo, la franja suburbana se extiende a tra vés de la Sabana aba rcando va rios
muni cipios como satéli tes i ndus triales o dormitorio. Por contrapa rtida , las franjas se
contraen frente a ba rreras de a ccesibilidad; de es te modo, en el borde oriental de Bogotá ,
sobre la ba rrera orográ fi ca de los Cerros , se pueden reconocer, en pocos kilómetros , las
franjas periurba na, s uburbana, rural y sil ves tre. Todos es tos fenómenos ha cen que el
sistema esencialmente concéntri co adopte una geometría fra ctal de es cala regional, en
pa rte cal cada de las cuencas hidrográ fi cas y en pa rte endógena , generada por las
rela ciones i nternas de ocupa ción, competencia y trans forma ción.
Uno de los aspectos más complejos de es tos sistemas, de por sí complejos, l o cons ti tuyen
bordes urbanos. En es tos ecotonos , la transi ción urbano-rural se ha ce más abrupta, lo cual
fa vorece la mezcla, en un i ntervalo espa cial y temporal rela ti vamente estrecho, de
sistemas de al teridad urbanos (ba rrios ), periurbanos (asentamientos progresi vos ,
canteras , indus tria), suburbanos (dota cionales , vi vienda campes tre) y rurales (minifundios ,
fi ncas, a groindus tria) junto a remanentes de ecosistemas regionales con valores de

220
conserva ción signifi ca ti vos . De tan diná micas y complejas, es tas interfases son,
típi camente, la quiebra de la ma yoría de las teorías, los métodos , los ins trumentos y las
normas en la planifi ca ción terri torial. Los urbanistas con difi cul tad logran reconocer que
ha y es tructuras propias y una forma dis tinta de desa rrollo en el “va cío urbano”. Los
ruralis tas apenas si pueden ver en la urbaniza ción otra cosa que un mal uso del suelo
producti vo. Los ambientalistas despliegan su l ucha entre ecosistemas amena zados ,
campesinos ma rginados, mineros preda dores y urbani zadores sin conciencia . Las
comunidades l ocales se deba ten entre tantas propues tas, problemas y cambios. Las
entidades va n y vienen sin a rti cula rse unas con otras i ntentando forzar s u visión
especializada y simple en cada interlocutor. El problema es que la falta de una visión
integradora y diná mi ca lleva a unos y a otros a apli ca r sus recetas a todo el cuadro sin
considera r la velocidad y la profundidad de l os cambios y sin respeta r la di versidad de las
situa ciones ni la di versidad indispensable de puntos de vista y de roles, la cual se refleja y
debe mantenerse en el paisaje.
Entre es tas á reas de borde urbano, sobresalen por la complejidad y la vel ocidad de sus
trans forma ciones :
 El corredor suburbano Autopista Norte – La Ca ro - Chía
 El corredor suburbano Suba – Cota (Calle 170)
 El corredor suburbano entre La Flores ta de La Sabana y las veredas de Gabriel
(Sopó) y Má rquez (La Calera), a tra vesando los Cerros Orientales .
 El sector de los Cerros Orientales correspondientes a la zona de canteras de
Usaquén, que va de El Bohío – El Cedro - Sora tama has ta la ca rretera El Codito –
Serrezuela – La Aurora (La Calera).
 Los sectores de los Cerros Orientales en Chapinero, correspondientes a la vía a La
Calera (Pa tios – San Luis – San Isidro – La Sureña – Buena vis ta – Tauro) y a la
mi crocuenca de la quebrada Las Deli cias.
 El corredor suburbano del Teusacá , entre las Veredas Verjón Alto y Ba jo (Santa Fe y
Cha pinero) y La Calera .
 Los sectores de l os Cerros Orientales en San Cris tóbal , correspondientes a Corinto
– El Triángulo – San Jeróni mo de Yuste y a San Pedro – Tihuaque.
 El sector de Usme comprendido entre l os Cerros Orientales y el Pa rque
Entrenubes , en torno a las Veredas Los Soches y el Uval (Puerta al Llano).
 El sector entre la vía al Llano, el centro his tóri co de Usme y las veredas en torno al
mis mo (La Requilina, Agualinda, Chiguaza , la Taci ta y Olarte).
 El sector de Ci udad Bolíva r correspondiente a las veredas de Quiba Al ta y Baja .
 El sector comprendido entre Mochuelo Ba jo – Jeri có - Arbori zadora Al ta , en Ciudad
Bolíva r, y Cazuca , en Soa cha .
 El corredor periurbano Fontibón – Mosquera .

221
 El á rea del Plan Zonal del Aeropuerto, aba rcando el mismo, los humedales y las
á reas inmersas de las localidades de Enga ti vá y Fontibón y de los muni cipios de
Funza y Mosquera .
 El corredor suburbano entre la salida a Medell ín (Avenida Calle 80) y el nuevo
interca mbiador vial de Siberia (Cota).
La complejidad de estos fenómenos llevó, en el primer POT de Bogotá , a la opción de
clasifi car el suelo del modo más neto: rural y urbano. Este esquema se mantuvo en la
revisión y la compila ción pos teriores . Algunas propuestas , sin emba rgo, como los pa ctos
de borde y los corredores ecológicos de borde, representan intentos de a jus ta r la
plani fica ción a la complejidad real del terri tori o y la especifi cidad de las interfases .
Lamentablemente, ninguna evalua ción puede mostra r otra cosa que un evi dente fra caso
en la planifi ca ción de las dis tintas porciones de las á reas rurales dis tri tales, lo cual debería
verse como pa rte del fra caso general de la planifi caci ón regional en torno a Bogotá .

5.5.1. La Zona Norte

Aunque compa rati va mente es el terri tori o rural más simple y menos rural dentro del
Dis tri to Capi tal , los eventos en torno a su planifi ca ción han creado un a ntecedente poco
esperanzador respecto a la capa cidad de las ins ti tuciones pa ra logra r a cuerdos de
plani fica ción regional o metropoli tana .
Un deba te somero y a presurado sobre urbanismo y ruralidad, llevó en la Zona Norte a la
imposici ón de un sesgo a mbientalista que produjo la imposici ón de la clasifica ción rural
sobre á reas con un cla ro ca rá cter periurbano y suburbano. La i dea de que el creci miento
de las mega ciudades puede y debe ser frenado (antes que ordenado a es cala regional)
llevó a dos decisiones que di fícil mente se revela rán convenientes con el tiempo: la UPR
Norte y la Reserva Forestal Regional del Norte.
El pri mer resul tado de la cancelación a rbitra ria de la reserva de suelo urbani zable que
quedaba a Bogotá ha sido el salto de l os procesos urbani zadores a los muni cipios del
Norte de la Sabana . All í, en un ma rco insti tuci onal y norma ti vo mucho más débil, sobre
ecosis temas igualmente frágiles y peor conserva dos , con défi cits ma yores de
infraestructura y equipamientos, se a delanta una urbaniza ción dispersa y desordenada
que mul tipli ca y disemina los i mpa ctos ambientales , paisajís ti cos y sociales. Ninguna
evalua ción podría demostra r que el balance sea positi vo frente a la al terna ti va ini cial de
ma ntener el modelo de crecimiento urbano denso-conti nuo-compa cto, más fa vora ble al
uso ra cional del suelo y la conserva ción de la Sa bana. Pero muchos aún tienen difi cul tad
pa ra reconocer a Chía , Cota , Tonca ncipá o Caji cá como ciudades , como pa rte del mismo
creci miento urbano. Lo importante era frena r a Bogotá .
El siguiente resul tado es la incongruencia entre la norma rural y los procesos reales del
terri tori o en la UPR Norte. Pues ta súbi tamente al ma rgen de s u tra yectoria his tóri ca
suburbana y de expansión, hoy l os usos periurbanos informales a vanzan a tra vés de los

222
pri ncipales corredores viales de la zona . La excl usión por norma de los usos urbanos , deja
el campo libre pa ra que escombreras, asaderos , pa tios de maquina ria, bodegas informales
y asenta mientos progresivos reemplacen gra dualmente la a groindus tria y los anti guos
lotes de engorde, a expensas del paisaje sabanero que la norma pretendía conserva r.
Ejemplo cla ro es el corredor vial Suba – Cota.
La misma Reserva Fores tal del Norte, planteada, replanteada y pos tergada por una
década , fue trazada a rbitra ria mente como un “muro de Adriano” que debía preveni r la
conurbación Bogotá – Chía , más que a tender a l os pa rámetros básicos de diseño de un
á rea protegida o de un corredor ecológi co regional . Los estudios de conecti vidad ecológi ca
pa ra la zona no coinciden con la Reserva proyectada . La i dea de un solo corredor masi vo,
tan cercana a los ci nturones verdes ensa yados en Europa ha ce un siglo pa ra contener las
ciudades , no corresponde a la escala de diferencia ción de la Zona Norte; concentra la
conserva ción ambiental en una franja en luga r de distribui rla más equilibradamente a
tra vés de toda la Zona Norte, cubriendo los corredores ecol ógi cos na turales reales y
repa rtiendo más equi ta ti vamente las ca rgas y benefi cios entre los predios . La fi gura
mis ma de “reserva fores tal ” deja muchas dudas sobre la forma como se pretende conciliar
las res tri cciones jurídi cas de la mis ma con la realidad de uso y ocupa ción del á rea de
apli caci ón. Muy segura mente otras fi guras y es tra tegias de conserva ción hubieran
resul tado mucho más convenientes en un contexto peri urbano.
Entre tanto, la adopción del Plan Zonal Norte, úni co ins trumento que pretende da r un
orden urba no, con herra mientas de urbanismo, a una zona caóti ca mente suburbanizada ,
es revisada y controvertida con toda puntillosidad, deses timando l os benefi cios
ambientales de una propues ta cla ramente a va nzada en pa rámetros de ecourba nismo.
Dentro de es te Plan, se realizan las principales expecta ti vas ambientales del modelo de
creci miento “ordenado-denso-continuo y compa cto” que dio origen a la fi gura misma de
los planes pa rciales como herra mienta pa ra el urbanismo i ntegral del suelo de expansión.
Frente a los impa ctos más corrientes del desa rrollo suburbano espontáneo, el Plan Zonal
Norte proporciona las soluciones que sólo son fa ctibles dentro del urbanismo formal .
Frente a la fragmenta ción de la estructura ecológica principal, el repa rto de ca rgas y
benefi cios permite recons trui rla, pieza por pieza, no con 47ha , como exigían las
autori dades a mbientales, sino con 300. Es ta superfi cie verde conforma cuatro vías de
conexión ecológi ca entre los Cerros Orientales y el río Bogotá .
Frente al a ctual manejo defi ciente y disperso de las aguas residuales , el POZ Norte incluye
el desarrollo de una red urbana de alcanta rillado pluvial y sani ta rio. La sobreexplota ción
de l os a cuíferos viene a ser mi tiga da por la conexi ón de la zona a la red urbana de
a cueducto. La restaura ción de l os humedales es pues ta a ca rgo de las obras de
moderniza ción de la Autopis ta Norte y del paisajismo de l os Planes Pa rciales colindantes .
La dispersión de l os impactos por la ocupa ción con usos suburbanos sobre un pa trón vial
heredado rural, se resuel ve con un trazado vial jera rqui zado y ra cional, que optimiza la
longi tud y el á rea total de cal zadas y reduce las intersecciones con la estructura ecológi ca
y los cuerpos de a gua .

223
5.5.2. Los Cerros Orientales

La Reserva Fores tal Protectora Bosque Oriental de Bogotá fue generada a parti r de va rias
a ctua ciones confusas y contradi ctorias del Inderena (Acuerdo 31 de 1976), el Minis terio
de Agri cul tura (Decreto 877 de 1976, Resolución 76 de 1977), la CAR (Acuerdos 59 de
1987 y 38 de 1990) y el propio Distri to Capi tal (Acuerdo 6 de 1990, Decreto 320 de 1992).
En la base es tuvo siempre la es casa comprensión de las entidades sobre las impli ca ciones
de la figura de reserva forestal protectora, por una pa rte, y el des conoci miento de las
realidades de la ocupa ción y el uso en los Cerros Orientales , por otra . Detrás del sofisma
del “telón de fondo verde de la ciudad”, las discusiones y las decisiones no han logra do
tener en cuenta la di versidad real del borde oriental .
Entre una norma res tri cti va que niega toda ocupa ción preexistente o futura y la realidad
de los ba rrios , las veredas ances trales, las fincas, la urbani zación campes tre del Teusacá ,
los títulos mineros vigentes, las ins talaciones milita res y de telecomuni ca ciones , los
centros his tóri cos de culto de Monserra te y Guadalupe, el comercio y el entreteni miento
nocturno sobre el corredor vial Bogotá – La Calera , etc. existe una abismal des via ción
prá cti ca . Di cha des viación tiene dos efectos simples : deja a las entidades desprovis tas de
ins trumentos de reglamentaci ón y manejo a cordes con las realidades del terri torio, al
tiempo que excluye los desa rrollos formales y deja el ca mpo libre pa ra l os informales.
Frente a la innegable necesidad de restaura r y preserva r a mbiental y paisajís ti camente los
Cerros Orientales , exis ten muchas fi guras y herramientas al terna ti vas . De hecho, la
di versidad i nterna de es cena rios en l os Cerros a merita la apli cación de un enfoque más
eclécti co, ajustando la norma a la zonifi ca ción de los valores de conserva ción y de las
diná mi cas y presiones de ocupa ción.
En di cha línea, y en cumplimiento de lo concerta do en la primera versión del POT284 el
Dis tri to Ca pital , la CAR y el Mi nisterio de Ambiente desa rrolla ron y concerta ron el Plan de
Ordenamiento y Manejo de los Cerros Orientales, con pa rti cipa ción de las comunidades
locales, propieta rios y sector pri vado. Sin emba rgo, la fal ta de voluntad políti ca y la
polari za ción de las posiciones de l os dis tintos a ctores han llevado a la judi cialización de las
decisiones y el mantenimiento de la indefini ción en torno al ordena miento de los Cerros
Orientales.

5.5.3. El Valle del río Tunjuelo

El á rea rural de la cuenca del Tunjuelo presenta cua tro zonas diferenciadas por sus
condi ciones biofísi cas y su dinámi ca terri torial: las montañas á ridas del borde urba no de

284
Artículo 389 del Decreto 619 de 2000.

224
Ciudad Bolíva r; las laderas húmedas del borde urbano de Us me en la puerta al Llano; el
valle medio con los suel os relati va mente fértiles de las vegas y un fuerte desa rrollo de
mi nifundio; la cuenca alta que pertenece al pá ra mo de Sumapa z y alberga el sis tema de
embalses del Sistema Chisacá – La Regadera .
El ma yor reto de la planifi ca ción terri torial en Bogotá se encuentra en la es tabilizaci ón y el
ordenamiento de l os bordes urbanos sobre el valle del río Tunjuelo, en Usme y Ci udad
Bolíva r. Se tra ta de de las tierras con ma yores restri cciones ambientales pa ra la
urbaniza ción: pendientes fuertes , mi crocuencas torrenciales, cli ma extremo,
concentra ción de fallas geol ógi cas a cti vas , remanentes de ecosis temas frá giles.
Adi cional mente, el tejido s ocial, la economía y la cul tura locales , corresponden a
comunidades rurales fuertemente resilientes, que se remontan a las luchas campesinas
por la tierra en los 30s , las cuales rei vindi can su identi dad rural y ejercen una resistencia
a cti va a las presiones de la expansión urbana, la minería informal y los i mpa ctos
ambientales del relleno sani ta rio regional de Doña Juana.
No obs tante, el POT plantea dos decisiones deli cadas respecto a lo antes di cho: Por un
lado amplía el suelo de expansión sobre los mejores suelos de la cuenca del Tunjuelo, base
de la economía ca mpesina tra di cional ; por otro, proyecta el asenta miento de más de
300.000 pers onas sobre el borde urbano de Usme, sin abunda r sufi cientemente en los
mecanismos pa ra el control de es te nuevo frente de expansión urbana . La his toria de
expa nsión informal progresi va , siempre por enci ma de los sucesi vos as censos de la cota de
a cueducto en Ciuda d Bol íva r, el fra caso consuetudina rio del control de la urbani za ción
informal en Entrenubes, Ciudad Bolíva r y Ca zuca (Soa cha), s on a ntecedentes
preocupa ntes. Estos obligan a pensar, no sólo en el adecuado manejo de la opera ción
planteada , sino en la indispensable provisión de mecanismos e intervenci ones que
ordenen y es tabilicen el borde urbano vecino a la misma. Pa radóji camente, esto no llamó
la a tención de los promotores del deba te sobre la expansión urbana en la Zona Norte. La
región Sur del distri to, que s í es geniuna mente rural , tiene restri cci ones biofísicas gra ves ,
remanentes valiosos y extensos de ecosistemas na ti vos, y que s í presenta un paisaje
na tural , no goza del pres ti gio de las rutas del turismo dominical de la Sabana Norte.

5.5.4. El Sumapaz

Anexado a Bogotá en el ma rco de las luchas ca mpesinas de Juan de la Cruz Va rela, como
es tra tegia pa ra res tringi r la autonomía que de hecho ejercía esta región frente al es tado
colombiano, el Sumapa z se convi rtió consuetudina riamente en el á rea más desconoci da y
remota del Dis tri to Ca pi tal. Es ta anexión, sumada al conflicto a rmado prolongado a tra vés
de la la rga suprema cía local de las FARC, se convi rtió en una li mita ción al desa rrollo
terri torial del Sumapa z, que se evidencia al compa ra r sus centros poblados (Betania ,
Na za reth, San Juan, La Unión) con muni cipios vecinos como Cabrera .
Desde la perspecti va ambiental, el Sumapaz corresponde al ecosistema de pá ramo más
extenso del planeta , los relictos más extensos y mejor conservados de va rios tipos ra ros

225
de bosque al toandino en Cundina marca (colora ditos, rodamontes , suscas , palmas de
cera ), una estrella hidrográ fi ca regional , el conector principal de la es tructura ecológi ca
regional de los andes cundinama rqueses con el piedemonte llanero, el corredor del Duda ,
el Aria ri y La Ma ca rena, la ma yor reserva hídri ca pa ra el la rgo plazo en la región bogotana .
La debilidad de la políti ca rural distri tal y el es caso compromiso y poca a rti culación de las
entidades dis tri tales en el á rea rural , se reflejan en la visibiliza ción intermi tente del
Sumapa z en la administra ci ón bogotana . Di cha intermi tencia depende del paso periódi co
de determinados funciona rios por algunas entidades. Una diná mica que no ga rantiza la
continuidad ni la consolida ción de los procesos y expli ca la omisión del Sumapaz y, en
general , del á rea rural en procesos de planifi ca ción tan i mportantes como los Planes
Maes tros .

5.5.5. Otros pendientes en la planificación del territorio rural

El proceso de revisión de POT evidenció la inequi dad del desarrollo terri torial existente en
el distri to, para el terri torio rural se pri orizó lo siguiente:
 Los planes maestros no incorpora ron el terri torio rural , lo que obliga a que se
a ctualicen es tos ins trumentos en a ras de ga ranti za r la equida d terri torial.
 Las dinámi cas del terri tori o rural obligan a una recategori za ción de los asenta mientos
humanos, así como la a rmoniza ción de este concepto con la norma ti vidad definida a
ni vel naci onal. Se evi dencia la exis tencia de asentamiento humanos rurales que
cumplen ca ra cterísti cas propias de l os centros poblados .
 Pa ra la consolidaci ón del Modelo de Ocupa ción de Terri torio rural es necesari o la
defini ción y consolidación de la red de asenta mientos humanos , la cual definida las
voca ciones de los centros poblados y permi ti rá el desa rrollo integral y equi ta ti vo del
terri tori o.
 Los procesos de formula ción de los ins trumentos de planifi caci ón rural , mos tra ron
que las a ctuales ca tegorías de usos de suelo definidas en el POT no corresponden a las
diná mi cas de producti vidad y usos , toda vez que no contempla acti vi dades que se
desa rrollan ejemplo a cti vidad piscícola , la i mplementación de di ferentes
equipamientos , bienes ta r social .
 El Decreto 190 definió que el IDU realiza ría la reca tegoriza ción de las vías , es ta
informa ción se encuentra a ctualizada y es necesa rio inclui rla en el a ctual proceso de
revisión del POT.

226
El Balance de Ges tión de ma rzo 2009285 señala “la ca rencia de es tra tegias integrales y de
la rgo plazo pa ra contener la expansión urbana (que) se ha converti do en una amena za real
pa ra zonas ecológi camente sensibles y vi tales pa ra la sos teni bilidad ambiental del DC”.
De a cuerdo con el Balance ci tado, el freno a la expansión urbana de los bordes urbano-
rurales es urgente en las siguientes á reas:
 Zona subxerofíti ca de Quiba y Mochuelo (Tunjuelo, Ciudad Bolíva r)
 Encenillales de Pasquilla (Tunjuelo, CB)
 AFD Ca rra co (Tunjuelo, CB)
 AMD Arbori zadora Alta (Tunjuelo, CB)
 Fra nja de los Verjones (Cerros Orientales, Santa Fe y Sa n Cristóbal)
 Bosque Las Mercedes (Norte, Suba)
 Lagunas de Boca grande, pantanos col gantes de Usme (Tunjuelo, Usme)
 Agropa rque Los Soches (Tunjuelo, Usme)
 Pa rada del Viento (Tunjuelo, Usme)
 Corredor Yomasa Al ta (Tunjuelo, Usme)

285
En cumplimiento del Acuerdo 067 de 2002.

227
6. PLANEACIÓN EFECTIVA Y TRANSPARENTE
La planeación efecti va y transpa rente, es el conjunto de decisiones públicas o a cciones
urbanísti cas286 concebidas , reglamentadas y ejecutadas de a cuerdo con el modelo de
ciudad previs to en el POT (a sus objeti vos , políti cas y es tra tegias), dentro de un ma rco de
coordina ción de las diferentes entidades que ha cen pa rte del sector públi co, y de éste con
el sector pri vado; planeación que al ser cla ra, unívoca y realizada de ca ra a la ciudadanía ,
además de legi tima rla, orienta debi damente la inversión pública , regula la inversión
pri va da y permite la asocia ción de es tos dos tipos de inversiones, pa ra la construcción de
una ciudad equi tati va , producti va y sos tenible.
Y es que una ci udad competi ti va , entendida la competi ti vidad como el equilibrio o las
“fl uctua ciones positi vas ”287 entre las a cti vidades que integra n los ejes de equidad,
producti vi dad y s ostenibilidad, tienen como elemento determinador la gestión, que en
términos de planifi ca ción urbana , debe entenderse como la efecti va y tra nspa rente
administra ción y toma de decisiones públi cas en ma teria de ordenamiento terri torial288,
con opera dores urbanos más efi cientes y la consolidación de mecanismos de asocia ción
ciertos con los a ctores pri va dos ; siendo en consecuencia , el proceso de revisión, la
oportunidad pa ra ajusta r y a cla ra r al gunas reglas de juego que ga ranti cen consensos
rela cionados con el desa rrollo urbano.
Es tas decisiones públi cas o a cci ones urba nís ti cas, bien pueden ser las normas urbanís ticas
previstas en el POT (en especial la referi da al régimen general de usos289 y tra tamientos290)
o los ins trumentos de planifi ca ción291, gestión292 y financia ción allí concebi dos

286
Ley 388 de 1997. “Artículo 8º.- … referida a las decisiones administrativas y a las actuaciones urbanísticas que les son
propias, relacionadas con el ordenamiento del territorio y la intervención en los usos del suelo…”
287
Expediente Urbano Distrital – Secr etarí a Distrital de Planeación – SDP – 2010.
288
El Expedient e Urbano Distrital incluye en su indicador para la medición de la competitividad como factor de medición,
la Gestión, tal como se observa de la siguiente ecuación: IC = P + E + S + G , donde: IC : Índice de Competitivid ad, P= Índice
de Productividad, E= Índice de Equidad, S= Índice de Sostenibilidad, G= Índice de Gestión.
289
POT.- “Artículo 336… Es la destinación asignada al suelo, de conformidad con las actividades que se puedan
desarrollar. … 2. Usos Urbanos: Son aquellos que para su desarrollo requieren de una infraestructura urbana, lograda a
través de procesos idóneos de urbanización y de construcción, que le sirven de soporte físico …”
290
POT.- “ Artículo 359. … orientan las intervenciones que se pueden realizar en el territorio, el espacio público y las
edificaciones, mediante respuestas diferenciadas para cada condición existente,… con los propósitos de consolidar,
mantener, revitalizar, mejorar y generar espacios adecuados para el desenvolvimiento de las funciones de la ciudad.”.
291
Ley 388 de 1997. “Artículo 8º- … Las acciones urbanísticas … deberán estar contenidas o autorizadas en los planes de
ordenamiento territorial o en los instrumentos que los desarrollen o complementen,…”(negrillas fuera de texto) .
292
Ley 388 de 1997. “Artículo 13º.- … La definición de los … instrumentos de gestión… para la administración y ejecución
de las políticas y decisiones adoptadas, … de los criterios… para su… aplicación… incluida la adopción de… instrumentos
para financiar el desarrollo …” .

228
(genéri camente denomina dos de ges tión terri torial o urbana293) y desa rrollados durante la
vi gencia de este, convi rtiéndose en la “caja de herra mientas”, que tiene como cometido
pri ncipal, concreta r en los diferentes escena rios terri toriales no solo las determinantes de
norma urbana previstas en el Plan sino las pol íticas que lo enma rcan, así como la debida
concreción de su progra ma de ejecución, siendo en consecuencia uno de l os elementos
determinadores del éxi to o fra caso de un POT como e i nstrumento ma rco de
ordenamiento integral y del modelo de ciudad que en él se contiene.
Por lo anteri or, desde el eje “Planea ción Efecti va y Transpa rente”, las pri ncipales
dis cusiones a aborda rse en el a ctual proceso de modifi ca ción excepcional deben apunta r
a:
 Revisar la procedencia o no, de “reingeniería” en la concepci ón, reglamenta ción,
apli caci ón, segui miento y eval uación de esas herra mientas, teniendo como
presupues to básico, que a demás de que ellas tienen la voca ción de ser
determinantes urbanís ticos (no en todos los eventos ), también son determinantes
o de la inversión públi ca o de la pri va da o de la efi ciente asocia ción de es tos tipos
de inversión.
 Es tablecer ámbitos especiales de ciudad, debidamente planeados , en l os que se
apues te por la genera ción de proyectos integrales en el ma rco de las Actuaciones
Urbanas Integrales (AUI) y Opera ciones Es tra tégi cas (OE) donde se integren la
inversión públi ca y la pri vada .
 Defini r a las AUI como aquellas que a diferencia de las OE, desa rrollen no solo los 5
grandes á reas de la ciudad donde se prevén las segundas (Usme, Norte,
Aeropuerto, Anillo de Innova ción y Centro), sino como un conjunto de decisiones
que debidamente planeadas permitan una a ctua ción públi ca integral en todas las
es calas de ci udad.
 Pensa r y senta r las bases pa ra la real ejecución de esas AUI u OE, lo que requiere su
presupues ta ción en las entidades, en el Programa de Ejecuci ón – PE del POT y en
los Planes de Desa rrollo Dis tri tal – PDD, correspondientes .
 Reconceptualiza r el PE como un ins trumento que si bien determina la inversión
sectorial , se enma rque en l os objeti vos de ciudad (siendo en consecuencia
inversión sectorial con vocaci ón de integralidad), convi rtiéndolo en la herra mienta
que permi ta a los sectores de la a dminis tra ción determina r su ejecución a parti r
del concepto mejora r el desempeño en di ferentes á reas o aspectos del desarrollo

293
Son la plataforma jurídica que la legislación ha puesto a disposición de los municipios para gestionar, viabilizar e
implementar sus POT, mediante la combinación de métodos y procedimientos de carácter administrativo, financiero y
de gestión del suelo.

229
urbano (salud, educa ción, bienesta r s ocial, movilidad, etc.) mediante a cci ones que
se midan no por la ma yor o menor ejecución de un proyecto sino mediante
indi cadores de impa cto en los temas o asuntos de competencia de los sectores . En
el anterior sentido el PE del POT solo recogerá proyectos específi cos en el ma rco
de las AUI y de las OE.
 Es tablecer reglas claras en la determina ción de las fuentes de financia ción de las
a ctua ciones que permitan el desa rrollo urbano (independiente de la es cala o
ma gni tud), l o que implica una correcta pero sobretodo transpa rente apli cación de
los i nstrumentos de financia ción de a ctua ciones urbanas .
Los aspectos reseñados , surgen como conclusiones del diagnósti co y s on demos tra ti vos de
que pa rte de los contenidos de POT y sus desa rrollos s on opa cos y ambiguos lo que genera
confusión ins ti tucional y pri va da en las siguientes cuatro ca tegorías, que dan es tructura a
es te capítulo y se desa rrollan en los siguientes apa rtados :
 En la concepción y a rti culación del “sistema de gesti ón terri torial distri tal”.
 La orienta ción, progra ma ción y terri torializa ción de la inversión pública
 La regulación de las a ctua ciones que comporten inversión pri vada y/o pública
 La coordina ción de la acci ón público – pri vada en un es cena rio de planifi ca ción y
gestión de ma yor es cala e impa cto, por ejemplo en las OE y las AUI.
 Análisis de los ins trumentos de financia ción de la ges tión terri torial .
Las dis cusiones planteadas en el a ctual ma rco de la modifi ca ción excepcional al POT,
viabiliza ran que en la prá cti ca los ajus tes que a él se reali cen en los res tantes tres ejes en
los que se es tructura esta memoria jus tifi ca ti va (sostenibilidad/Es tructura Ecológi ca
Princi pal, equidad/Es tructura Funcional y de servi cios y producti vidad/Es tructura
Socioeconómica ) tengan o no ga rantía de éxi to en el desa rrollo urbano de la ciudad, ya
que ta nto la norma urbanísti ca general como los ins trumentos de ges tión terri torial
incenti va n una efi ciente inversión públi ca y pri vada .
Los asuntos has ta aquí enunciados, son determinantes pa ra un planeamiento urbano
es tra tégi co, que es té alerta y pueda rea ccionar de manera efi ciente a las cambiantes
necesidades sociales, que integre a su sistema norma ti vo las realidades ambientales,
funcional y de servi cios y socioeconómi cas que son los tres ejes fundamentales a pa rti r de
los que se es tructura el POT y se desarrolla el diagnósti co del proceso de modi fi ca ción
excepcional y la presente memoria justi fi cati va .

6.1. SISTEMA DE GESTIÓN TERRITORIAL DISTRITAL

Si como se i ndi có al i nicio del presente capítulo, la gestión terri torial distri tal se entiende

230
como la efecti va y tra nspa rente a dminis tra ción y toma de decisiones públicas en ma teria
de ordenamiento terri torial , es evidente que la “ca ja de herramientas ” pa ra concreta r las
previsiones de pol íti ca terri torial deben ser utilizadas de forma a rti culada y coordinada
entre todos los a ctores del desa rrollo urbano, convi rtiéndose lo anterior, en un verdadero
sistema de gesti ón terri torial distri tal.
El pri mer POT294 de la ciudad y s u revisión295, a ctualmente compilados en el Decreto
Dis tri tal 190 de 2004296, son defi cientes en prever con cla ridad que las normas
urbanísti cas y los instrumentos de ges tión terri torial, conforma n un sistema , que en la
prá cti ca concretan: los objeti vos , es tra tegias y contenidos es tructurales de la rgo plazo (el
componente general del plan); las pol íti cas, a cciones y programas pa ra encauza r y
administra r el desarrollo físi co urbano (componente urbano); y las políti cas , a cciones ,
progra mas y normas pa ra orienta r y ga ranti za r la adecuada i ntera cción entre los
asentamientos rurales y la cabecera muni cipal (componente rural).
De i gual manera se pierde de vis ta que en la ciudad la planifi ca ción se es tructura en
cas cada (no solo los ins trumentos ) y por ta nto la ba tería o ca ja de herramientas (normas e
ins trumentos ) al momento de su concepción, aproba ción y ejecución deben tener como
norte las di rectri ces generales del POT; sin emba rgo, gra n pa rte de l os ins trumentos
desa rrollados en su vi gencia en ocasiones no tuvieron en cuenta la jera rquía norma ti va ,
eje fundamental de la referida técnica de planifi caci ón en cas cada, con las consecuencias
de aumento de la opa cidad de la norma .
En un adecuado sistema de ges tión terri torial distri tal , la totalidad de actores púbicos y
pri va dos en ma teria de ordenamiento, al momento de hacer uso de las normas
urbanísti cas o de los ins trumentos que las desa rrollan, deberían tener en cuenta la
totalidad de previsiones contenidas en el POT en ma teria de objeti vos , es tra tegias y
pri ncipios, prever las es tructuras a pa rti r de las cuales se desa rrolla el Plan, las
clasifi caciones/ca tegorías del suelo, el régi men de usos y tra ta mientos , y la financia ción
pa ra desa rrolla r las a ctua ciones en el terri torio; haciendo énfasis en l o indica do al ini cio de
es te capítulo, consistente en que en ámbi tos especiales de ciudad (AUI y OE) esa cascada
de planifi ca ción deberá adecua rse a las finalidades de esas intervenciones especiales: A
continua ción se presenta el esquema del modelo:

294
Decreto Distrital 619 de 2000.
295
Decreto Distrital 469 de 2003
296
“Por e cual se compilan las disposiciones contenidas en los Decretos Distritales 619 de 2000 y 469 de 2003”

231
Sistema de Ges tión Territoria l Integral

Objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo

Ámbito integrado de planificación,


especiales de la ciudad: AUI y OE
gestión y financiación en áreas
Estructura ecológica principal / Sostenibilidad - Estructura funcional y de se rvicios
/Equidad - Es tructura socioeconómica y espacia l /Productividad

Régimen de clasificación/ca tegorización del sue lo

Régimen de tratamie ntos

Régimen de usos de l suelo

Instrumentos de f inanciación

Instrumentos de planif icación Instrumentos de gestión

No obs tante, se pueden observa r las siguientes defi ciencias o interrogantes en el


momento de aproxi ma rse a la a ctual sistema tiza ción de la ges tión terri torial desde el POT:

Sistema de Ges tión Territoria l Integral

La acciones o a ctua ciones públicas se deben enma rca r en:

Objetivos, estrategias y contenidos estructurales de largo plazo

El POT define como estra tegia tres estructuras superpuestas e interdependientes a saber:

Estructura ecológ ica Estructura funciona l y de Estructura socioeconómica y


principal / Sos tenibilida d servicios /E quidad espacial /Productividad

Es tas tres estructuras ga rantizan una ciudad competi ti va , siempre que se enma rque en
una :

Planeación efectiva y trans parente = adecua da gestión pública

Pa ra consolida r lo anterior, el POT prevé una “caja de herra mientas” compuesta por:

232
1.- Régimen de clasificación/categ orización del s uelo

a.- Protección
(El suelo de protección puede encontrarse en las 3 clas ifica ciones de suelo)

b.- Urbano c.- Expansión d.- Rural

Es te régimen es a su vez determinante de:

2.- Clasificación/categorías de los s uelos

a.- Urbano b.- Expansión c.- Rural d.- Protección


• Recreativos Dependerá de la
• Agropecuario vocación de l
¿?
3.- Régimen de usos del s uelo

• Agroforestal suelo de
Potencia lmente los 297
prote cción :
• Forestales
usos rurales
• Agroindus trial
• Residencial (entendie ndo lo • EEP
• Industriales
• Dotacional que aquí se plantea • Zonas de alto
• Minero
• Comercio y servicios como los usos que riesgo no
• Industrial
• Industrial se pueden mitigable
• Minero
desarrollar previas • Reservadas para
a desarrollar es os • Comerciales
• Servicios construcción de
suelos para usos obras específicas
urbanos) • Dotacionales
• 130 has. para
Residenciales
RSDJ.

• Desarrollo Desarrollo
4.- Régimen de
tratamien tos

• Consolidación
¿se requeriría para
• Renovación
casos especiales N/A N/A
• Conservación
tratamientos
• Mejoramiento diferentes?
integral

En es ta es cala se observan las pri meras defi ciencias del sistema que pueden resumi rse así:
 El régimen de usos del suelo y tra ta mientos urbanís ti cos binomio fundamental de
la ges tión urbana , no fue bien concebido por el POT vi gente: l os usos del suelo y la

297
En la actualidad los suelos denominados de protección están siendo marco de una regl amentación intersectorial
liderada por la S ecretari a Gener al de la Alcaldía Mayor.

233
intensidad del mismo determinan los derechos a los cuales puedan a cceder lo
propieta rios mientras que los tra tamientos urbanís ti cos determinan el es tado de lo
público y en consecuencia los deberes a ser cumplidos por ellos , en sus
di mensiones ecológi ca , funcional y de servi cios y, económi ca y social (siendo es tas
las tres es tructuras del POT). Es ta rela ción, definida por el régimen jurídi co
urbanísti co, falla al determina r la asociación públi co pri vada (régimen de deberes y
derechos).
 En ma teria de usos se evi dencia la poca cla ridad de un régimen pa ra el suelo de
expa nsión previo a su tra nsforma ción a urbano, indi cándose tan solo su voca ción
de rural mientras ello ocurre.
 No se es tablece un régimen de tra tamientos para suelos de expansión pese al
señalamiento que en ese sentido ha ce el a rtículo 20 del Decreto reglamenta rio 879
de 1998, cuando expresa que la reda cción del Acuerdo que adopta un POT defini rá
“… tanto para los suelos urbanos, como de expansión… los distintos tratamientos o
potencialidades de utilización a partir de la siguiente categorización: desarrollo,
consolidación, renovación urbana, conservación y mejoramiento integral,
estableciendo para cada uno de ellos, sus particularidades en cuanto a localización,
usos principales, complementarios y compatibles, densidades, índices básicos de
edificabilidad y demás contenidos técnicos de planificación y gestión…”.298
Ahora bien, cada uno de los tra tamientos en l os diferentes tipos de
clasifi caciones/ca tegorías de suelo donde aplican, trae una serie de modalidades a saber:

Modalidades de los trata mientos

a.- Urbano b.- Expansión c.- Rural d.- Protección

Desarrollo N/A N/A N/A N/A


Régimen de tratamie ntos

• Urbanís tica
• Con de nsificación
moderada • Urbanís tica
• Con cambio de • Sectores
Consolidación N/A N/A
patrón Urbanos
• De sectores Especiales
urbanos
especiales

298
Ni la Ley 388 de 1997 ni el Decreto 879 de 1998 prevén la posibilidad de establecer tratami entos para suelos
diferentes al urbano y de expansión. Se aclara que también se indica la procedencia de tratamientos para el suelo
suburbano, pero esa clasificación no está prevista en el POT.

234
Modalidades de los trata mientos

a.- Urbano b.- Expansión c.- Rural d.- Protección

• Redesarrollo
Renovación N/A N/A N/A
• Reactivación

• Sectores de
interés cultural
• Inmuebles de
Conservación interés cultural N/A N/A N/A
• Monumentos
• Caminos
históricos
• Intervención
Mejoramiento reestructurante
N/A N/A N/A
integral • Intervención
complementaria

Al revisa r las diferentes modalidades de tra ta mientos previstas pa ra el suelo urbano en el


Plan, surgen de manera evidente como defi ciencias y asuntos a deba ti r:
 El hecho de que algunas de las modalidades como la de consolida ción con ca mbio
de pa trón, en la prá cti ca es una “renova ción urbana ”; o las modalidades del
tra tamiento de mejoramiento integral , hoy en día podrían entenderse como
renova ción (intervención rees tructura nte) o consolidación (intervención
complementa ria).
 Si deben supri mi rse o integra rse algunos de los tra ta mientos exis tentes a fin de
ha cer mucho más efi ciente la a ctual di visión, análisis que i mpone la necesidad de
veri fi ca r si ello es posible a la luz de lo que indi ca el a rtículo 20 del Decreto
Na ci onal 879 de 1998 trans cri to en precedencia .
Una vez hecha una des cripción general de las normas urbanísti cas que ha cen pa rte del
sistema de ges tión terri torial y de la “caja de herramientas ” en materia de planifi ca ción
urbana , surgen como pa rte del sistema los ins trumentos de gestión terri torial, elementos
adi cionales, pero no menos importantes , y que de manera sintéti ca pueden
esquema tiza rse de la siguiente manera :

235
Instrumentos de Ges tión Territoria l o Urbana
Instrumentos
299 Instrumentos de gestión del suelo o de actuación de
Instrumentos de planificación 300
urbana financiación
301

operan sobre porciones


reducidas del territorio

morfología urban a y la
territorios específicos

desarrollo de sectores
ciudad. (primer nivel):

reparto equitativo de

inactivos de las áreas


tienen alcance sobre

inmuebles y predios:
estructura predial:
Instrumentos que
tienen alcance de

Instrumentos que

Instrumentos que

Para intervenir la
Para garantizar el

Para dinamizar el
(segundo nivel):

Para facilitar la
las cargas y los

adquisición de
(tercer nivel):

beneficios:

urbanas:
• Reparto
• Planes
parciales, equitativo
• Planes de • Enajenación de C y B
• Planes voluntaria
implantació • Participació
zonales y de
n • Unidades de • Enajenación n en
ordenamien
• Planes de Actuación • Reajuste de forzosa • Declaratoria Plusvalías
to zonal
regularizaci Urbanística suelos • Expropiació de • Contribució
• Programa • Unidades de ón y manejo (UAU) • Integración n por vía desarrollo o n de
de ejecución planeamient
de usos • Compensa ci Inmobiliaria administrati construcció valorización
• Planes o zonal- UPZ
dotacionale ones • Cooperación va n prioritaria • Bonos y
maestros • Unidades de s • Transferenci entre • Expropiació • Derecho de pagarés de
planeamient
• Planes de a de partícipes n por vía preferencia reforma
o rural –
recuperació derechos judicial urbana.
UPR y,
n • Derecho de • Pago por
• Planes de preferencia
morfológica. tarifas
reordenami
ento
Ámbito integrado de planificación, gestión y financiación en áreas especiales de la ciudad: AUI y OE

En lo relaci onad con es tos ins trumentos, debe indica rse que el POT los recoge de manera
asistemá ti ca en tanto:
 Los ins trumentos de planifi ca ción se recogen en dos apa rtes di ferentes del POT y
no respeta n la jera rquía propuesta por el Plan (pa rálisis por análisis),
 Los ins trumentos de ges tión previstos en la Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997 no se
incorpora n en su totalidad y,
 Los ins trumentos de financia ción no son cla ros en indica r a qué tipo de suelos
apli ca y si ello se ha ce o no con excl usi vidad o pa ra que es calas de obli gaciones

299
Desarrollan los postulados del POT en sectores específicos que requieren un proceso adicional de planifi cación.
300
Permiten la obtención del suelo necesario para llevar a cabo actuaciones urbanísticas.
301
Permiten obtener recursos económicos para la implementación de los proyectos del POT y su programa de ejecución.

236
urbanísti cas (Vgr, si el repa rto equita ti vo de ca rgas y benefi cios – C y B, entendido
como sistema –procedimiento– será o no el úni co mecanismo de pago de ca rgas
en el suelo de expansión y a qué tipo de obliga ciones a plica , esto es , a ca rgas de
ciudad, zonales o l ocales, etc).
 De i gual forma y por lo asistemáti co del sistema , no existen previsiones que cierren
la posibilidad de doble pago de ca rgas (Vgr, el pago de ca rgas por repa rto
equita ti vo de C y B y potencialmente, un doble pa go por otros a ctores a propósito
de ta rifas)
Causa especial a tenci ón, en lo relacionado con las jera rquías norma ti vas de los
ins trumentos de planeamiento (no de todos los ins trumentos de ges tión terri torial), la
inexis tencia pa ra la es tructura ecológi ca pri ncipal y la socioeconómi ca y espa cial de uno
de pri mer ni vel, pese a ser es te ti po de herra mientas las que es tructuran la es tra tegia de
ordenamiento.
Tal como se observa en el siguiente cuadro solo la es tructura funcional y de servi cios ,
tiene previs to un i nstrumento de primer ni vel :
Estrategia de ordenamiento territorial
Estructura
Estructura ecológ ica Estructura funciona l y
socioeconómica y
principal de servicios
espacial
Instrumentos de
planifica ción de primer ¿? Planes Maestros ¿?
nivel

En la a ctualidad la SDA ha desarrollado el Plan de Ges tión Ambiental del que debe
evalua rse su inclusión como de primer ni vel pa ra la es tructura ecológi ca principal , así
como debe discuti rse cual podría ser el ins trumento de primer ni vel que desa rrolle la
es tructura socioeconómi ca y espa cial, pudiendo ser las AUI o las OE.

6.2. INSTRUMENTOS PARA ORIENTAR LA INVERSIÓN PÚBLICA

Los dos instrumentos ins trumentos que orientan la inversión pública en ma teria de
desa rrollo urbano son el programa de ejecución y los planes maestros.

237
6.2.1. Programa de ejecución - PE

A pa rti r de los diagnós ti cos realizados 302, se identifi ca ron como problemas más relevantes :
a.- En cuanto a su concepción y orientación
 La desarti culación normati va entre el PE, los PDD y el POT.
 No ha y identidad entre el proyecto de la rgo plazo del POT y los programas y
proyectos de cada adminis tra ción.
 No exis te énfasis pa ra inversión sectorial integral en ámbi tos especiales de ciudad,
como el de AUI y OE.
 Es un listado de proyectos que no permi ten a las enti dades terri torializar su
inversión a pa rti r de incidi r en el mejoramiento de indi cadores de ciudad y en
consecuencia tener ma yor libertad, pero también ma yor planea ción estra tégi ca al
momento de determina r sus a ctua ciones .
b.- En cuanto a su reglamentación y ejecución
 El PE no i ncluye los tiempos ni las fuentes de recursos pa ra realiza r las a ctuaciones
progra madas .
 Exis te desa rti cula ción con las a ctua ciones previs tas en el PE y las efecti vamente
progra madas en los presupuestos anuales y plurianuales.
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 El sistema de informa ción para el seguimiento de las metas e inversión a ctual es tá
di ri gido pa ra las inversiones en l os PDD y no pa ra las del POT.
 El segui miento refiere al es tado de ejecución de los proyectos y no al impa cto que
las a ctua ciones realizadas tienen en el mejora miento de indicadores en temas de
ciudad (vgr.: ma yor y mejor cobertura de servi cios sociales, de salud, educa ción,
reducción del tráfi co, mejoramiento de las vías o a umento de la malla vial
construida , etc.).

6.2.2. Planes maestros – PM

Conforme al POT son ins trumentos pa ra programa r y a rticular la inversión sectorial en el

302
Diagnóstico del Programa de Ejecución del POT en el Marco del Plan de Desarrollo Distrital y Lineamientos para la
formulación y ejecución de un programa de inversiones para el POT Bogotá - Subsecretar ía de Plan eación de la Inv ersión
– Secr etaría Distrital de Plan eación.

238
terri tori o; sin emba rgo de las conclusiones del diagnósti co realizado en la SDP303 se
concluye que los PM a doptados en los años anteri ores presentan las siguientes
pa rti cula ridades :
a.- En cuanto a su concepción y orientación
 No es totalmente cla ro en su función excl usiva de servi r como ins trumento de
orientación de la inversión pública sectorial en el corto o mediano plazo y no como
norma urbanís ti ca .
 Como el PE orienta la inversión públi ca sectorial sin prever á mbi tos especiales en
los que requiera necesa ria coordinaci ón en la realizaci ón de a ctua ciones entre
di ferentes sectores , pa ra la realiza ción de AUI u OE que requieren dicha
a rti cula ción en proyectos y tiempos .
 El seguimiento y evalua ción no i ntegra do ni a jus tado a l os lineamientos del
expediente distri tal , al adolecer el Distri to Ca pital de di cha herramienta , que se
encuentra en proceso de adopción.
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 No ha y correspondencia de los progra mas y proyectos de los PM con los del POT,
PDD e incl uso con los de los presupuestos anuales o plurianuales de las entidades .
 Al exis ti r ambi güedad en cuanto a su finalidad específi ca, no cumplen con ella:
progra ma r la inversión públi ca sectorial en el terri torio, en el corto o mediano
pla zo.
 Al haberse converti do en disposici ones urba nís ti cas en ma teria de cons trucci ón de
equipamientos , no en pocas ocasiones , entran en contra di cciones con los
ins trumentos previstos pa ra incorpora r norma urbanís ti ca (vgr.: las UPZ).
 No exis te adecua da a rti culación entre PM de diferentes sectores, ni mucho menos
se a rti culan con ellos a propósito de á mbi tos especiales de planeamiento (AUI o
OE, o incl uso en zonas previstas como de mejora miento integral en una UPZ), al
tener un sesgo o énfasis sectorial .
 No prevén mecanismos de a rmoniza ción con la ges tión pri vada , lo que genera
a cciones desa rticuladas en el terri torio.
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 Ausencia de un Sistema de Informa ción Espacial Úni co que si rva como s oporte (en
ma teria de inversiones en infraestructuras públicas y s u distribución terri torial),
asociado a costos de inversión.

303
Dirección de Planes Maestros y Complementarios –Subsecretarí a de Planeación T erritorial – SDP.

239
 El a ctual seguimiento a los PM no necesa riamente se a rti culan con otro tipo de
medi ciones que se ha cen en ma teria de ordenamiento terri torial, ni si rve de
insumo a las entidades pa ra reprogra ma r su inversión.
 El seguimiento y evalua ción no i ntegra do ni a jus tado a l os lineamientos del
expediente urbano distri tal .

240
6.3. INSTRUMENTOS PARA REGULAR LA INVERSIÓN PRIVADA

6.3.1. Régimen de usos del suelo y tratamientos urbanísticos

a.- En cuanto a su concepción y orientación


 El POT no define el binomio uso - tra ta miento como base para la localiza ción de
a cti vidades urbanas , la densifi ca ción y la compa ctaci ón de la ciudad.
 El tra tamiento no se concibe como la herramienta pa ra ha cer los procesos más
ágiles en tanto fi ja a priori el régi men de deberes y derechos a excepción de las AUI
y las OE.
 Teniendo en cuenta que los tra ta mientos urbanís ti cos capturan el es tado de la
urbaniza ción es tos deben induci r el tipo de a ctua ciones urbanas y evolucionar
a corde al cumplimento de deberes y derechos.
 Exis te va cios en ma teria de tra tamientos pa ra suelo de expansión, así como cla ras
contradi cciones entre las modalidades previstas pa ra ellos , en el suelo urbano.
 Ha y indefini ción o ambigüedad en los usos previs tos pa ra el suelo de expansión y
una deficiente sistemati za ción pa ra los suelos que ha cen pa rte del suelo de
protección.
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 Exis te una gra n dispersión en los desa rrollos norma ti vos que ponen en ejecución
las previsiones del POT, con la opacida d y en consecuencia la inseguri dad jurídi ca
que ello comporta , tanto pa ra los a ctores pri vados (o públicos ) que solici te le sea
apli cada en casos concretos , sino pa ra los operadores públi cos enca rgados de
aproba rla.
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 No se ha hecho un seguimiento ofi cial y di recto en cuanto a la norma urba na y su
real i mpa cto en la ciudad, esto es , si los usos y tra tamientos previs tos en el POT,
han permiti do (al momento de su pues ta en prá cti ca) cumplir con el modelo de
ciudad previs to, o l os cometidos y determinantes urbanas en los sectores o piezas
de terri tori o donde se han previs to.
 No se ha tenido en cuenta de la i mportancia en la medi ción (di recta o
indi recta mente) y el permanente segui miento y evalua ción del régi men de usos y
tra tamientos, como la oportuni dad pa ra mediante los procesos a que ha ya lugar,
se realicen l os a jus tes necesa rios en las a cti vidades a realiza rse en el suelo de la
ciudad, que i ncidan en una ciudad más competi ti va.

241
6.3.2. Instrumentos de planeamiento o planificación

Como defi ciencia genéri ca de estos ins trumentos, debe indi carse:
 Se limi ta ron a ser un procedimiento y norma urbana y no en hacer compatible la
regula ción de las inversiones pri va das con los objeti vos y el modelo de
ordenamiento del POT.

6.3.2.1. Planes parciales - PP

Los PP tienen como una de sus finalidades, desa rrollar las Unidades de Actua ción
Urbanís ti ca – UAU (de conformidad con la Ley 388 de 1997, las UAU solo pueden ser
adoptadas en el ma rco de PP) así como defini r entre l os pa rticipa ntes o socios del Plan
una cuanti fi cación de las C y B que deben asumi rse pa ra ejecuta r el proyecto autori zado,
los cuales además de ser elementos de un PP en sí mis mos son ins trumentos de
conformi dad con la Ley y el POT , por l o que en este a pa rtado se ha rá énfasis en l os PP y
solo ta ngencialmente se toca rá al repa rto de C y B como sis tema y a las UAU, y no de su
concepción, orienta ción e i mpa ctos .
a.- En cuanto a su concepción y orientación
 Ca rencia de lineamientos en cuanto a determinantes de diseño en los proyectos
urbanos que se desarrollen en su interior.
 Ausencia de es tánda res mínimos y homogéneos en materia de distribución de C y
B pa ra PP de expansión y de renova ción (dis cusión que se desa rrolla en el apa rtado
de C y B).
 Indefini ción sobre el tipo de ca rgas i mputa bles a un PP (generales, zonales y/o
locales) y opa cidad sobre si la i mputa ción debe ser genéri ca a todos los suelos o
deben existi r meca nismos diferenciadores .
 Algunas de las áreas objeto de PP tienen suelos que para su desa rrollo requieren la
apli caci ón de otros instrumentos de planifi caci ón, como planes de implanta ción o
de regula riza ción y manejo generando confusión en los trá mi tes.
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 Excesi vo tiempo en su adopción, por dudas en los trámi tes aplica bles y,
procedi mientos engorrosos .
 Incumplimiento de los términos legales pa ra surti r s us etapas, con el cos to que en
términos de ciudad ello i mplica .
 No exis ten en la gran ma yoría de los casos , en sus cuerpos norma ti vos,
ins trumentos de ges tión de suelo o de financia ción que podrían ha cer más efi caz la
ejecución del PP.
 Las previsiones de C y B, ni de determinantes urbanís ticas en un PP no evidencian

242
coordina ción con lo definido en otros PP vecinos , ni con el modelo de ciudad del
POT.
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 Pese a existi r certeza en cuanto al segui miento oficial (pri vado ta mbién) de los PP
adoptados , además de ser aislado, en general se dedi ca a verifi ca r su porcentaje de
ejecución, pero no a medi r su impacto en el desarrollo terri torial en términos de
ciudad.

6.3.2.2. Planes zonales - PZ y de ordenamiento zonal - POZ

a.- En cuanto a su concepción y orientación


 No se precisa un procedimiento o una metodología que a pa rti r de lineamientos
objeti vos permi tan defini r el á rea que se va a planifi ca r con el plan zonal.
 Pese a que las consul torías304 i ndi can que es tos ins trumentos ha cen énfasis en la
es tructura funci onal y de servi cios : (i ) no es cla ro a que es cala se refieren
(metropoli tana y urbana o zonal), lo que genera difi cul tades en la formula ción y (ii)
debe dis cuti rse si al ser los ins trumentos mediante l os que se reglamentan las OE,
es tos planes y los ma croproyectos (reglamenta rios de las AUI) deberían converti rse
en los ins trumentos de plani fica ción de pri mer ni vel que hi ciera énfasis o se
ocupa ra de la estructura socioeconómica y espa cial.
 Aunque el POT señala que los PZ y l os POZ son aquellos que reglamentan las OE, no
exis te un manda to sufi cientemente cla ro, lo que lleva a que en la prá cti ca no sea
cla ra la a rti culación entre un PZ o POZ con una OE.
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 Las normas urbanas adoptadas en los PZ o POZ podrían entra r en contradi cción
con las definidas en las UPZ.
 No se cuenta con un ma rco reglamenta rio ca ro y debidamente sistemati zado, lo
que lleva a cada una de las dependencias de la SDP a es tablecer sus propios
cri terios .
 No exis te, reglas cla ras, dentro de un sistema a rti culado, en cuanto a cómo se
adopta rán otros instrumentos de planifi ca ción en caso de requeri rse.
 No existen lineamientos reglamenta rios que permitan prever cuales podrían ser los

304
Gallo, Luis Ignacio. Análisis de los Instrumentos de Planeación del Plan de Ordenamiento T erritorial . Orden de T rabajo
080 de 2009, Evauación instrumentos complementarios para la Revisión del POT de Bogotá. Secretaría Distrital de
Planeación.

243
ins trumentos de gestión a adopta r dentro de sus á mbi tos de a ctuaci ón.
 En materia de OE y en consecuencia de PZ y POZ, exis ten es cena rios de a rti cula ción
que no son utilizados pese a ser obliga torios de conformidad con la Ley, siendo
es ta la Comisión Intersectorial de Opera ciones Es tratégi cas y Ma croproyectos .
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 El segui miento a la ejecución de l os PZ y los POZ es prá cti camente inexis tente y se
realiza de forma indi recta con el potencial segui miento que se hace a los PP que
integran las OE donde se adoptan Pese a exis ti r certeza en cuanto al seguimiento
ofi cial (pri vado ta mbién) de los PP a doptados, además de ser aislado, en general se
dedica a veri fica r s u porcenta je de ejecución, pero no a medi r su impacto en el
desa rrollo terri torial en términos de ciudad.

6.3.2.3. Unidades de planeamiento zonal- UPZ / Unidades de planeamiento rural – UPR

a.- En cuanto a su concepción y orientación


 Al ser las UPZ la terri torializa ción a un má xi mo ni vel de detalle, de los usos y
tra tamientos previs tos en el POT, que al mezcla rlos (us os y “s ubusos así como
es calas de es tos y, tra tamientos y sus modalidades) generan 134 ti pos de sectores
norma ti vos diferentes305, se evi dencian di ficul tades en la concepci ón de la fi chas
norma ti vas que mediante es tas unidades se a doptan, así como en su aplica ción.
 Pese a que las UPZ son ins trumentos clara mente previs tos pa ra contener norma
urbanísti ca , requiere inclui r como obliga torio es tudios de dinámi ca urbana , que
permi tan medi r la verdadera demanda de más y mejores usos y necesidades de
redensifi caci ón o ma yores i ntensidades al interior de sus á mbi tos , toda vez que al
ser fa ctores genera dores de plus val ía , impli can revisa r si esos mejores
“aprovecha mientos ” requieren ser reglamentados ahora o con pos terioridad (vgr.:
en la UPZ Qui roga se dio una mejor y ma yor norma urbanís ti ca a un sector que no
se ca ra cteriza por su redensifi ca ción ni por el uso de los má ximos potenciales y sin
emba rgo se obliga que al momento de su tras ferencia de dominio se deba paga r la
plus val ía genera da por una “mejor” norma , pese a que no se utili cen di chos
má xi mos potenciales).
b.- En cuanto a su articulación con otros instrumentos
 Se presentan contra dicciones entre las normas urbanísti cas de es te ins trumento en

305
Contrato de Consultoría 089 de 2008 “Realizar el diagnostico y valoración de la norma urbanística para usos y
tratami entos, y las políticas de usos, densidad y ocupación de suelo urbano y de expansión, y desarrollar lineami entos de
formulación en el proceso de revisión y ajuste del POT” – Secret aria Distrital de Plan eación.

244
rela ción con otros .
 La reglamentación de las UPZ se han formulado sin tener en cuenta el modelo de
ciudad, pese a preverse tal obliga ción con cla ridad desde el POT.
 La reglamenta ción de las UPZ es compleja y de difícil comprensión por pa rte de los
ciudada nos .
 Es to impide un control social efi ciente.
 Las UPR no han sido reglamentadas.
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 Las UPZ pese a tener una metodología de segui miento, no ha sido utilizado pa ra
medi r efecti vamente si la norma autori zada (como má ximos potenciales) ha sido o
no “consumida ” por l os propieta rios de inmuebles que permita i nferi r cual es el
comportamiento de desa rrollo urbano en la ci udad (por UPZ) y si la “mejor norma”
otorgada, en compa raci ón con la anteriormente exis tente, debe ser revaluada bien
sea pa ra reduci r o aumenta r los índi ces norma ti vos otorgados en ella .

6.3.2.4. Planes de reordenamiento – PR

a.- En cuanto a su concepción y orientación


 Exis te una contra dicci ón entre la políti ca de permanencia de dota cionales del POT
y el cambio de uso mediante PR.
 El hecho de que un dota cional solo pueda ser objeto de PR, cuando es te localizado
así en la ca rtogra fía ofi cial y no por el hecho real de su uso, crea difi cultades de
trá mite.
 La defini ción de ocupa ción de 1/3 del suelo desa rrollable por 2/3 de cesión pa ra
espa cio públi co, no es tá suficientemente s ustentada y no reconoce una realidad
cla ra en cuanto a predios que de ceder en ese porcentaje, no podrían tener
suficiencia urbanís ti ca o financiera pa ra realizar una segrega ción.
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 Luego de nueve años de vigencia , solo ha sido aprobado un PR que aún no ha
ini ciado su ejecución.
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 Su seguimiento con fines de a juste es defi ciente en la medi da que pese a haberse
expedido sol o uno, no se han presentado a cci ones concretas pa ra su a jus te o
supresión.

6.3.2.5. Planes de implantación – PI

a.- En cuanto a su concepción y orientación

245
 No se corresponde con las di rectri ces del POT y en consecuencia en muchas
ocasiones no ha ce pa rte del sis tema integral de ges tión terri torial allí previs to.
 No tiene definidos ni pará metros y es tánda res urbanís ticos y de i mpa cto no solo en
el predio sino en su “á rea de influencia ”, como exi gencias pa ra la implanta ción.
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 Se han evidenciado confli ctos o contradi cciones con las normas de usos y
tra tamientos adopta das por las UPZ, sin tenerse un cri terio cla ro de
preponderancia de norma (si la UPZ o el PI).
 Ha ce énfasis en el manejo del predio dejando en segundo luga r los impactos
zonales , que es su objeti vo.
 El procedimiento es complejo en especial por la necesidad de obtención de
conceptos ambientales y de tránsito.
 No se prevé pa ra ellos un esquema de C y B que se diseñen en considera ción a los
tra tamientos urbanís ti cos y las necesidades de sa tisfa cer los requerimientos de
di chos suelos en ma terias de equipamientos .
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 Su seguimiento con fines de a jus te es deficiente (inexistente) en la medida que
pese a haberse expedido solo uno, no se han presentado a cciones concretas pa ra
su ajuste o supresión.
 Al no ser reconocido (en gra n pa rte de las ocasiones ) como pa rte del sistema
integral de ges tión terri torial, lo que i mpide ga ranti zar su seguimiento y
evalua ción.306

6.3.2.6. Planes de regularización y manejo - PRM

a.- En cuanto a su concepción y orientación:


 No se corresponde con las di rectri ces del sistema de ges tión terri torial integral del
POT y en consecuencia puede no refleja r el modelo de ciudad allí previs to.
 No ha y es tánda res específicos sobre las exi gencias que pueden ha cerse en un
proceso de regula riza ción de un dota cional, tanto en el tema dota cional en sí
mis mo como en temas de espa cio público.

306
La Dirección de PM y complementarios de l a SDP propone que ello se hag a a propósito de la formulación del Sistem a
de Equipamientos Distritales, que como se indicará en el momento de presentar las lín eas de acción podría ser un
módulo del sistema integral de ev aluación y seguimiento distrital, que permita medir los avances de conformidad con
los indicadores previstos en el expediente urbano distrital.

246
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 Se presentan cruces en cuanto a la norma urbana (fi cha reglamenta ria) con otros
ins trumentos de planea ción, en especial UPZ, PZ y POZ.
 Ha ce énfasis en la regula ción urbanísti ca del predio dota cional , sin considerar
completamente su á rea de influencia (de perspecti va urbana ).
 No exis te un dimensionamiento real de las a cciones a desa rrolla rse en ejecución
del ins trumento, lo que limi ta su viabilidad.
 No se enfati za en la función de planeamiento del ins trumento (proyección de
desa rrollo en el tiempo) sino que se ve como un trámi te.
 No se cubren todos los impa ctos creados incluso por usos vecinales o por
dotaci onales con li cencia , debido a ca mbios en condici ones de la demanda.
 No exis ten lími tes de tiempo, ni responsabilidades en va rios aspectos del trá mite
(cumpli r obliga ciones y ejecuta r obras ).
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 Su seguimiento con fines de a jus te es defi ciente (inexis tente).
 No existe seguimiento pos terior a la aproba ción del PRM, sobre los compromisos
adqui ridos , ni de su impacto en términos de fines de ciudad307.

6.3.2.7. Planes de recuperación morfológica

a.- En cuanto a su concepción y orientación


 Se centran en considera r la miti ga ción en el ámbito de la ges tión ambiental de la
expl otación, omitiendo aspectos como la compensa ción, la repa ra ción, la
prevención y la correcci ón de efectos nega ti vos , de la a cti vidad minera a pa rti r de
prever mecanismos ciertos y obligantes que procedan a hacer efecti vas esas
obliga ciones .
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 Independiente de las competencias que a tribuya el POT, el a rtículo 61 de la Ley 99
de 1993, señala a la CAR como la autori dad a mbiental enca rgada de otorgar
li cencias ambientales pa ra adelanta r a cti vida des mi neras en la Saba na de Bogotá,
en a quellas á reas que específi camente el MVADT ha ya declarado como
compa tibles con la mi nería .
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación

307
Ibídem.

247
 No exis te informa ción s obre los beneficios o impa ctos posi ti vos de las a ctuaciones
allí ordena das en términos de ciudad, sin perjui cios de la que al efecto tenga la
SDA.

6.3.3. Instrumentos de gestión del suelo

6.3.3.1. Unidades de Actuación Urbanística – UAU

a.- En cuanto a su concepción y orientación


 El POT des cribe pa rcialmente su naturaleza , pero no indi ca los ins trumentos o
procedi mientos pa ra su ejecución.
 Allí se expresa que el á rea pa ra cal cula r las ca rgas locales será de 20 has. en á reas
de expa nsión y 10 has. en suelo urbano con tra tamiento de desarrollo, las cuales se
ejecuta ran a tra vés de una o va rias UAU, lo que en el momento de ser adoptadas
no es facti ble, ya que los repa rtos de ca rgas zonales se enma rcan en l os PP o en los
POZ (si exis te un ámbito ma yor de repa rto como el de una OE).
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha:
 Al no haberse expedido UAU al guna a la fecha , no se ha realizado una
reglamenta ción con procesos ágiles, tra nspa rentes y objeti vos que permitan su
adopción, que resuel van algunos problemas que puedan llega r a presenta rse en
cuanto a sufi ciencia de porcentajes urbanís ti cos y de a ccesibilidad vial en las
di ferentes etapas en que se desarrolle su gesti ón, y que incorpore otros
ins trumentos de ges tión y de financia ción que permi ta su efecti va y eficiente
puesta en ma rcha.

6.3.3.2. Compensaciones y transferencias de derechos de construcción y desarrollo

a.- En cuanto a su concepción y orientación


 Debe a clara rse la na turaleza de los fondos de compensación previs tos en el POT
(pa ra pago compensatorio de cesiones y pa rqueaderos ), toda vez que las
compensaciones clásicas tienen funda mento en el a rtículo 49 de la Ley 388 de
1997 y solo se dan en razón a ca rgas urbanís ti cas generadas en el tra tamiento de
conserva ción, excluyendo otros trata mientos .
 La transferencia de derechos de edifi cabilidad y construcción no tiene lineamientos
generales en el POT lo que ha llevado a manejos disímiles al adopta rse en un PP,
en un PZ o en un POZ.
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 La trans ferencia de derechos de edifi cabilidad y cons trucción no se ha
reglamentado.

248
6.3.3.3. Reajuste de suelos e integración inmobiliaria

a.- En cuanto a su concepción y orientación y, reglamentación y puesta en marcha:


 Es tas figuras que deben enma rca rse dentro de una UAU, son la concreción de
formas asociati vas de gestión que modi fi can la estructura predial (de los suel os y/o
edi fi caciones en un á mbi to de a ctua ción) respecto de las cuales no se prevén en el
POT, lineamientos di ferentes a los es tri ctamente legales en el POT y no han sido
puestas en ma rcha .

6.3.3.4. Cooperación entre partícipes

a.- En cuanto a su concepción y orientación


 No tiene unos lineamientos bási cos pa ra es tablecer el tipo de aportes que puede
ha cerse dentro de un PP (suelo, obras , capi tal , etc.).
 Tampoco se establecen di rectri ces en cuanto a la cuantifi ca ción de dichos aportes
en el sistema de repa rto, y mucho menos se tiene en cuenta la va riable tiempo en
rela ción con ellos (retorno de di chos aportes en un esquema de ges tión asociada).
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 No se tiene cla ridad en cuanto a su uso en los PP adopta dos
 Se confunde la coopera ción entre pa rti cipes y los aportes que se ha ce en un
sistema asociati vo, con la cuantifi ca ción en un esquema de enajena ción volunta ria
o de expropia ción.

6.3.3.5. Enajenación voluntaria

a.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha


 Por defi ciencias en la planea ción no se identi fica n suelos o á reas a desa rrolla r, pa ra
pri oriza rlas y da r i nici o a procesos de ena jena ción volunta ria , previa decla ratoria
de utilidad pública .
 No existe un módulo de seguimiento a las transacci ones de suelo o de inmuebles
que permi tan identi fi ca r aumento especulati vo de su valor (en especial suelos de
necesa ria compra pa ra localiza r infraes tructuras o realizaci ón de obras) y genera r
medidas correcti vas como compra a precios reales.

6.3.3.6. Enajenación forzosa

a.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha


 Es te mecanismo no ha sido pues to en prá cti ca aún en el Distri to, al es tar
ci rcunscri to a una decla ra toria de desarrollo y/o cons trucción priori ta ria,
ins trumento que se utilizó según lo ordenado en el a rtículo 40 del actual PDD y en

249
rela ción con l os predi os listados en la Resolución 147 de la SHDT de ese mismo
año. Es ta resolución no se encuentra en fi rme pa ra algunos predios y pa ra aquellos
pa ra los cuales la medida ya es tá en fi rme, aun cuentan con tiempo pa ra su
desa rrollo, definido en dos años pa ra que sus propieta rios ejecuten las obras de
urbanismo s o pena , de no ha cerl o, que la a dminis tra ción decida si procederá o no
a la ena jena ción forzosa en públi ca subas ta .

6.3.3.7. Expropiación por vía administrativa

a.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha


 Defi ciente utiliza ción de la expropiación por no obtener a valúos de referencia a
preci os reales y no especulati vos del suelo o inmueble a compra r.

6.3.3.8. Expropiación por vía judicial

a.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha


 En algunos casos no se obtienen a valúos de referencia , previ o al conocimiento
público de la a ctuaci ón a realiza rse en la zona o sector objeto de la expropia ción,
con ca rácter de obliga ntes pa ra los adminis trados , permi tiendo que se aumente de
ma nera especulati va los valores de los suelos objeto de la medida.

6.3.3.9. Derecho de preferencia

a.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha:


 En Colombia se implementó por primera vez, pa ra todos los suelos que
comprenden la OE Nuevo Usme y ha cumplido con sus finalidades consistente a
regula r los precios del suelo, a pa rti r del conocimiento que el banco de suelos del
D. C., puede conocer de todas las transacciones e i gualmente ha permi tido tener
un observa torio (segui miento y evalua ción) del comportamiento transa ccional del
suelo en la zona .

6.3.3.10. Declaratoria de desarrollo o construcción prioritaria

En Bogotá se ordenó en el a rtículo 40 del a ctual PDD y se i ni ció su i mplementa ción


mediante Resolución 147 de 2008, proceso en el cual se identi fica ron:
a.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 Defi ciencias puntuales al momento de i dentifi ca r l os suelos que tenían las
ca ra cterísti cas previs tas en la declara toria en cuanto a su desa rrollo urbanís ti co y
en cuanto a la certeza de existi r como predio regis tralmente.
 Por haberse implementado por primera vez en el D.C., los lineamientos en ma teria
de seguimiento de la medida en ca da uno de los predios (debe ha cerse pa ra l uego
del término de dos años previs to en el PDD, evalua r con cri terios objeti vos si

250
procede o no la ena jena ción forzosa en públi ca subasta) han sido di fíciles de
construi r.

6.4. OPTIMIZAR LAS ACTUACIONES PÚBLICO – PRIVADAS

Tal como se ha des cri to a lo la rgo de es te capítulo, las AUI308 y l as OE surgen como el
es cena rio terri torial en el que a demás de exis ti r una orienta ción de la i nversión pública y
la regulación de la pri va da se dé una coordina ción al momento de desa rrolla r a ctua ciones
urbanas, que cumpla con los objeti vos del ordenamiento dis trital y la concreción del
modelo de ciudad.
De i gual manera , debe repensa rse no solo como ámbitos de ciudad o proyectos de
localiza ción específi ca , sino como los ins trumentos (los PZ o POZ y los ma croproyectos , a
tra vés de las que se adopta n) que recogiendo las disposi ciones contenidas en la norma
urbanísti ca general del POT, los ins trumentos de ges tión del suelo y los de financia ción,
permi tan además de una ges tión terri torial sis tema tizada que ello se ha ga con efecti vi dad.
En ese sentido, tanto las OE como las AUI pueden converti rse en i nstrumentos de pri mer
ni vel que se ocupen especialmente de la Es tructura Socioeconómi ca y Espa cial del POT
(sin des conocer que las a ctua ciones pueden i mpa cta r en las dos res tantes es tructuras),
que impliquen la previsión de recurs os y a ctua ciones sectoriales integradas previs tas en el
PE, el PDD y cla ro es tá en los presupuestos de las di ferentes entidades.
En ese sentido el diagnós tico plantea:

a.- En cuanto a su concepción y orientación


 EL POT no prevé la exis tencia de las AUI, pese a referi rse a los ma croproyectos,
siendo el segundo concepto el instrumento mediante el que el primero se
desa rrollan.309
 La a ctual reda cción del POT previó de manera poco cla ra las OE como á reas de
desa rrollo urbano complejo o integral donde confluyen de manera si mul tánea y
a rti culada a ctua ciones y a cciones no simplemente urbanís ti cas, sino sociales y
económicas , que por ende debe es tablecer desde el comienzo las actuaci ones pa ra
la realiza ción de los proyectos que a tra vés de ellas se busquen realizar
(i nstrumentos de ges tión de suelo) y las fuentes de recursos ga ranti zadas pa ra la
ejecución de di chas actua ciones , por parte de todas las ins tituciones (ins trumentos

308
Artículo 113 de la Ley 388 de 1997.
309
Artículo 114 de la Ley 388 de 1997.

251
de financiación).
 En el POT las OE esta blecidas no es tán defi nidas como ins trumentos de la
es tra tegia terri torial, pero está n vi nculadas al desarrollo y consolida ción de algunas
de las centralidades es tra tégi cas.
 En el POT las OE esta blecidas no es tán defi nidas como ins trumentos de la
es tra tegia terri torial, pero está n vi nculadas al desarrollo y consolida ción de algunas
de las centralidades es tra tégi cas , lo que lleva a que se piense que como los PM
ha cen énfasis en la es tructura funci onal y de servi cios , lo que se insis te, debe ser
revisado, pa ra que sin deja r ese énfasis se convierta en un ins trumento de primer
ni vel que se ocupe en especial , de la es tructura socioeconómi ca y espa cial.
 Las tres anteriores conclusiones pueden ser objeto de análisis pa ra i mplementa r
las AUI corrigiéndose o enfa ti zándose en lo hasta aquí señalado para las OE.
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 Por la opacidad en la concepción de las OE, se observa lenti tud en su formula ción y
opera ción al no poderse liga r efi cientemente a las OE desde la pol ítica públi ca
(Modelo de Gobierno – PDD) y desde la planea ción (Modelo de Ciudad – POT).
 En la pues ta en ma rcha de las OE hasta hoy adoptadas, no se han generado
es cena rios efecti vos de coordina ción públi ca ni mucho menos público – pri va da .
 En esas mismas OE no se han ga ranti zado por pa rte de los diferentes sectores de la
administra ción provisión de recursos pa ra realiza ción de a ctuaciones necesarias
pa ra que sean ejecutadas y tampoco se observa voluntad de ha cerlo.
 Las anteriores defi ciencias, en gran pa rte se debe a la ausencia de una
reglamenta ción sistemá tica , cla ra y obligante pa ra la efecti va ejecución de las OE.
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 Exis te un defi ciente seguimiento de las OE, pese a exis ti r es cena rios de
coordina ción, ejecución y evalua ción como el de la comisión i ntersectorial de OE y
ma croproyectos.
 Al no haber obliga ción de des tinaci ón de recursos a las a ctua ciones urbanas
públicas que deban realiza rse en un ámbito, si ellas no están presupues tadas y
contenidas en el PE, y ta mpoco haber interés en su i nclusión, es cla ro que del
seguimiento y evalua ción no s olo debe revisa rse si ha y impactos posi ti vos o
nega ti vos en indicadores de ciudad, sino envia r alertas pa ra el ajuste del
ins trumento y su debi da reglamenta ción, pero ta mbién de la cada vez ma yor
optimiza ción del PE al ser el luga r na tural donde se contengan las actuaci ones a
ha cerse en su ma rco.

252
6.5. INSTRUMENTOS DE FINANCIACIÓN

Es te tipo de ins trumentos , al tener como objeti vo servi r de fuente de recurs os pa ra la


concreción de las políti cas de planeación urbana , la realiza ción de l os proyectos del POT
(PE) y de l os contenidos del PDD que se rela cionen con la gestión terri torial , no orientan
la inversión ni la reglamentan, pero s on el insumo básico pa ra la ejecución efecti va ,
eficiente y real de las a ctuaciones públi cas y pri va das que se pretendan adelanta r en
ma teria de ordenamiento del terri tori o.
A continua ción se rela cionan las conclusiones genéri cas del diagnós tico en relaci ón con
ellos :

6.5.1. Reparto equitativo de cargas y beneficios

En el POT vi gente tiene un doble signifi cado: (i ) es pri ncipio fundamental de la pol íti ca de
gestión del suelo y, (ii) es un sistema y en ese sentido un instrumento que se aplica en tres
es calas de ciudad: la de ni vel general , la de ni vel zonal y la de ni vel local , que en s í mismas
orientan no solo la inversión pública , sino que indi can expresamente cuales son los
ins trumentos de financiación.
Como princi pio no solo en ma teria de ordenamiento terri torial, sino en todos l os á mbi tos
de a ctua ción públi ca , han permi tido obtener recursos públicos pa ra la realiza ción de los
cometidos es ta tales, siendo si mplemente la manera como las adminis tra ciones apalancan
recursos pa ra proceder a su redistri bución (i nversión en obras o servi cios) concretándose
comúnmente en sis temas de repa rto como el i mpues to predial, la valori za ción, las ta rifas
etc.
Como sistema se i mplementó a pa rti r de la previsión que en ese sentido ha ce la Ley 388
de 1997 y que en Bogotá se adoptó en el POT.
Pa ra la i mposi ción de ca rgas y benefi cios a tra vés de es te sistema se es tablecieron
regímenes di ferenciales con base en el á rea a interveni r y de la es cala de la obra pública a
ejecuta r (de ci udad, zonal o local ).
La técni ca utilizada se fundamenta en la i mposi ción de ca rgas urbanís ticas
(i nfraes tructuras) y usos menos rentables (VIS) y su rela ción con los aprovecha mientos
asignables .
Si n emba rgo en la a ctualidad, se puede evidenciar en relación con las C y B como
ins trumento (sistema):
a.- En cuanto a su concepción y orientación
 No exis te linea mientos claros en cuanto a que tipo de ca rgas urbanís ti cas son de
ciudad, cuales zonales y cuales locales y en ese sentido cuando se imputan a los
desa rrolladores pri va dos y cuando a la administra ción.

253
 Tampoco ha y determinantes objeti vas que permi tan i ndi ca r respecto de que
suelos (dependiendo la clasifi ca ción/ca tegoría y el tra tamiento) deberá financia rse
las obras públi cas mediante este sistema de forma excl usi va, y cuando puedan
concurri r di versos ins trumentos (valori za ción, ta rifas , etc.), en es te úl timo evento
cuidando evi ta r “ca rga r” dos veces una misma obra con dos ins trumentos
di ferentes .
 Las C y B hoy es tán sometidas a cri terios di ferenciales en rela ción con l os sectores
en donde se apliquen, pero no exis te unos linea mientos totalmente objeti vos y
unívocos que expliquen ese hecho.
b.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha
 Al momento de i mplementa r las C y B como sistema , se observan contradi cciones
o di ferencias ostensibles en su apli ca ción en suelos con i dénti cas ca ra cterísti cas .
 Se adolece de una regla menta ción exhaus ti va , cla ra y sis temá ti ca que permi ta
apli ca r objeti vamente es te i nstrumento, lo que es pa tente en los esquemas
adoptados en PP de expansión, pero aún es más evi dente a propósito de PP de
renova ción.
c.- En cuanto al seguimiento y evaluación
 Es inexistente un sis tema integrado de segui miento y evalua ción de este
ins trumento, tanto en l o referente al ri tmo de ejecución y pa go de las ca rgas y su
retorno efecti vo, como en cuanto al aumento o descenso de los indicadores de
ciudad a pa rti r de la ejecución del sistema.

6.5.2. Participación en plusvalías

a.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha


 Es tando reglamentada por Acuerdo Distri tal , que prevé la destina ción específi ca de
los recursos pa ra servi r el suelo con objeti vos de vi vienda social, ca rece a la fecha,
de pa rá metros de desembolso a las entidades opera doras pa ra cumpli r ese
cometido y por lo tanto no se pueden establecer condi ciones pa ra subsidio a la
urbaniza ción.
 No se han es tablecido los mecanismos pa ra la reinversión “in situ” pa ra la
es tructura ecológi ca principal y equipa mientos .
 La reglamentaci ón a ctual no fue pensada pa ra apoya r l os procesos de renova ción
urbana con rela ción al reconocimiento de la norma ti va a nterior y a los hechos
generadores.
 No existe una conexión entre la informa ción catas tral , los comporta mientos del
mercado inmobiliario y las intenciones de planifi ca ción.
 Si la plus valía es un derecho de las entidades públicas a pa rti cipa r en el ma yor valor

254
producto de a cciones urbanísti cas , es ilógi co que di cha pa rti cipa ción se cobre a
entidades públicas del sector des centrali zado del D.C.
 No existe debida a rti culación entre quienes deciden la a cción urbanís ti ca
generadora de plus valía (SDP) y las autori dades que pueden ha cerla exi gible
(curadores urbanos y ofi cinas de regis tro de instrumentos públicos), permi tiendo
que en ocasiones su cobro no se exi ja .

6.5.3. Contribución de valorización

a.- En cuanto a su concepción y orientación


 Los proyectos de a cuerdo presentados y aprobados por el Concejo no tuvieron en
cuenta las orientaci ones del POT pa ra consolida r la estra tegia de ordena miento.

6.5.4. Bonos y pagarés de reforma urbana

a.- En cuanto a su reglamentación y puesta en marcha


 No han sido i mplementados , pese a ser i ns trumentos que permi tan obtener
rendimientos financieros a reinverti r en el desa rrollo urbano (Vgr pa ra genera ción
de VIS, espa cio público, etc.).

255

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