Druk nr 782

Warszawa, 27 czerwca 2008 r.

SEJM
RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ
VI kadencja
Marsza!ek Senatu
Pan
Bronis!aw Komorowski
Marsza!ek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Szanowny Panie Marsza!ku

Zgodnie z art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r. mam zaszczyt powiadomi" Pana Marsza!ka, #e Senat na 14.
posiedzeniu w dniu 26 czerwca 2008 r. podj$! uchwa!% w sprawie wniesienia do
Sejmu projektu ustawy

- o zmianie ustawy o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpiecze!
Spo"ecznych.

Projekt ustawy stanowi wykonanie obowi$zku dostosowania systemu

prawa do wyroku Trybuna!u Konstytucyjnego.
Jednocze&nie pragn% poinformowa", #e Senat upowa#ni! senatora
Mieczys!awa Augustyna do reprezentowania stanowiska Senatu w dalszych
pracach nad tym projektem.
W za!$czeniu przesy!am opini% Komitetu Integracji Europejskiej
o zgodno&ci projektu ustawy z prawem Unii Europejskiej.

'$cz% wyrazy szacunku

wz. (-) Marek Zió!kowski

Wicemarsza!ek Senatu
 UCHWA#A

SENATU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ

z dnia 26 czerwca 2008 r.

w sprawie wniesienia do Sejmu projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach

i rentach z Funduszu Ubezpiecze! Spo"ecznych

Na podstawie art. 118 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia

2 kwietnia 1997 r., Senat wnosi do Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej projekt ustawy o zmianie
ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecze( Spo!ecznych.
Jednocze&nie upowa#nia senatora Mieczys!awa Augustyna do reprezentowania Senatu
w pracach nad projektem.

WICEMARSZA#EK SENATU

Marek ZIÓ#KOWSKI
 projekt

USTAWA

z dnia

o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecze! Spo"ecznych

Art. 1.
W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecze(
Spo!ecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353, z pó)n. zm.1)) w art. 118 ust. 1a otrzymuje
brzmienie:
"1a. W razie ustalenia prawa do &wiadczenia lub jego wysoko&ci orzeczeniem organu
odwo!awczego za dzie( wyja&nienia ostatniej okoliczno&ci niezb%dnej do wydania decyzji
uwa#a si% równie# dzie( wp!ywu prawomocnego orzeczenia organu odwo!awczego, je#eli
organ rentowy nie ponosi odpowiedzialno&ci za nieustalenie ostatniej okoliczno&ci
niezb%dnej do wydania decyzji. Organ odwo!awczy wydaj$c orzeczenie, stwierdza
odpowiedzialno&" organu rentowego.".

Art. 2.
Do spraw wszcz%tych, a niezako(czonych przed dniem wej&cia w #ycie niniejszej ustawy,
stosuje si% przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejsz$ ustaw$.

Art. 3.
Ustawa wchodzi w #ycie po up!ywie 14 dni od dnia og!oszenia.

1)
Zmiany tekstu jednolitego wymienionej ustawy zosta!y og!oszone w Dz. U. z 2004 r. Nr 64, poz. 593, Nr 99,
poz. 1001, Nr 120, poz. 1252, Nr 121, poz. 1264, Nr 144, poz. 1530, Nr 191, poz. 1954, Nr 210, poz. 2135 i Nr
236, poz. 2355, z 2005 r. Nr 167, poz. 1397 i Nr 169, poz. 1412 i 1421, z 2006 r. Nr 104, poz. 708 i 711 i Nr
208, poz. 1534, z 2007 r. Nr 17, poz. 95, Nr 82, poz. 558, Nr 191, poz. 1368 i 1369 i Nr 200, poz. 1445 oraz z
2008 r. Nr 67, poz. 411.
 UZASADNIENIE

1. Ustawa wykonuj$ca wyrok Trybuna"u Konstytucyjnego

Projektowana ustawa stanowi wykonanie obowi$zku dostosowania systemu prawa do

wyroku Trybuna!u Konstytucyjnego z dnia 11 wrze&nia 2007 r. (sygn. akt P 11/07).
Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji, orzeczenia Trybuna!u Konstytucyjnego maj$
moc powszechnie obowi$zuj$c$ i s$ ostateczne.
Sentencja orzeczenia opublikowana zosta!a w Dz. U. z 2007 r., Nr 175, poz. 1235
(dzie( publikacji wyroku – 24 wrze&nia 2007 r.). Pe!ny tekst orzeczenia wraz z uzasadnieniem
zamieszczony zosta! w OTK Z.U. z 2007 r., Nr 8A, poz. 97.

2. Przedmiot i istota rozstrzygni%cia Trybuna"u Konstytucyjnego

2.1. Trybuna! Konstytucyjny orzek! o zgodno&ci z Konstytucj$ art. 118 ust. 1a ustawy
z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecze( Spo!ecznych (Dz.
U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.; ost. zm. Dz. U. z 2007 r. Nr 82, poz. 558), pod warunkiem,
#e przepis ten b%dzie rozumiany w taki sposób, i# „za dzie( wyja&nienia ostatniej okoliczno&ci
niezb%dnej do wydania decyzji uznaje si% dzie( wp!ywu prawomocnego orzeczenia tylko w
sytuacji, gdy za nieustalenie tych okoliczno&ci nie ponosi odpowiedzialno&ci organ rentowy”.
Technika orzecznicza zastosowana w tym przypadku przez Trybuna! Konstytucyjny
(tzw. wyrok interpretacyjny) spowodowa!a, #e w ustawie pozostawiony zosta! zaskar#ony
przepis, Trybuna! nada! mu jednak now$ tre&" normatywn$, spe!niaj$c$ wymogi konstytucyjne.

2.2. Zaskar#ony do Trybuna!u Konstytucyjnego przepis mia! nast%puj$ce brzmienie:

„W razie ustalenia prawa do &wiadczenia lub jego wysoko&ci orzeczeniem organu
odwo!awczego za dzie( wyja&nienia ostatniej okoliczno&ci niezb%dnej do wydania decyzji
uwa#a si% równie# dzie( wp!ywu prawomocnego orzeczenia organu odwo!awczego”.
S$d, który skierowa! do Trybuna!u Konstytucyjnego pytanie prawne, powzi$!
w$tpliwo&ci co do konstytucyjno&ci tego przepisu, wskazuj$c na jego niezgodno&" z art. 32 ust.
1 Konstytucji (zasada równo&ci) i art. 45 ust. 1 Konstytucji (zasada prawa do s$du).
Zgodnie z art. 118 ust. 1 ustawy, organ rentowy wydaje decyzj% w sprawie prawa do
&wiadczenia lub ustalenia jego wysoko&ci po raz pierwszy w ci$gu 30 dni od wyja&nienia
 2

ostatniej okoliczno&ci niezb%dnej do wydania tej decyzji (z uwzgl%dnieniem ust. 2 i 3 oraz art.
120). Artyku! 118 ust. 1a dookre&la nieostre poj%cie, jakim jest „dzie( wyja&nienia ostatniej
okoliczno&ci niezb%dnej do wydania decyzji”, wskazuj$c, #e mo#e to by" równie# dzie(
wp!ywu prawomocnego orzeczenia organu odwo!awczego.
Jak podnosi si% w doktrynie i orzecznictwie, „wyja&nienie okoliczno&ci niezb%dnych
do wydania decyzji” mo#e polega" mi%dzy innymi na:
(a) przed!o#eniu przez wnioskodawc% brakuj$cych dowodów lub z!o#eniu stosownego
o&wiadczenia (o ile zaniedbano uczyni" tego we wniosku),
(b) rozstrzyganiu (w rozmowie osobistej, telefonicznie, faksem lub w drodze
korespondencji) z wnioskodawcami, pracodawcami (p!atnikami sk!adek), urz%dami oraz
innymi podmiotami w$tpliwo&ci powsta!ych przy analizie dokumentacji, zw!aszcza dotycz$cej
przebiegu zatrudnienia i wysoko&ci zarobków,
(c) ocenie rozbie#no&ci wyst%puj$cych w materiale dowodowym,
(d) uzyskaniu orzeczenia lekarza orzecznika w sprawach &wiadcze(, do których prawo
uzale#nione jest od stwierdzenia niezdolno&ci do pracy oraz niezdolno&ci do samodzielnej
egzystencji, rachunkowym wyliczeniu wysoko&ci &wiadczenia.
Zdaniem Trybuna!u Konstytucyjnego, przez wyja&nienie „ostatniej niezb%dnej
okoliczno&ci” trzeba rozumie" wyja&nienie ostatniej okoliczno&ci koniecznej do ustalenia
samego istnienia prawa wnioskodawcy do &wiadczenia. Organ rentowy nie powinien zatem
zwleka" (nawet d$#$c do korzystniejszego ustalenia uprawnie( zainteresowanego) z wydaniem
decyzji do czasu rozstrzygni%cia okoliczno&ci, które mog$ mie" wp!yw na nieznaczne
podwy#szenie &wiadczenia.

2.3. Trybuna! Konstytucyjny wielokrotnie podkre&la!, #e z zasady równo&ci,

wyra#onej w art. 32 ust. 1 Konstytucji, wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów
prawa w obr%bie okre&lonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa, charakteryzuj$ce si%
w równym stopniu dan$ cech$ istotn$ (relewantn$), powinny by" traktowane równo, a wi%c
wed!ug jednakowej miary, bez zró#nicowa(, zarówno dyskryminuj$cych, jak i faworyzuj$cych.
Podmioty ró#ni$ce si% mog$ by" natomiast traktowane odmiennie. Ocena ka#dej regulacji
prawnej z punktu widzenia zasady równo&ci musi by" zatem poprzedzona dok!adnym
zbadaniem sytuacji prawnej podmiotów i przeprowadzeniem analizy, zarówno je&li chodzi o
ich cechy wspólne, jak i cechy je ró#ni$ce.
Uprawnienie do &wiadczenia rentowego, zgodnie z art. 100 ustawy, powstaje – co do
zasady – ex lege z dniem spe!nienia wszystkich ustawowo okre&lonych przes!anek, tj.
wszystkich warunków wymaganych do nabycia tego prawa. Faktycznie jednak &wiadczenie
zostaje „przyznane” decyzj$ organu rentowego najwcze&niej od dnia z!o#enia wniosku o
 3

ustalenie prawa do niego. W ocenie Trybuna!u, wielostopniowy mechanizm nabywania prawa

do &wiadczenia z ubezpieczenia emerytalnego i rentowego sam w sobie jest krzywdz$cy dla
ubezpieczonego. Dochodz$ do tego niejasne przepisy o terminach do ustalenia i wyp!aty
&wiadcze(, które mog$ by" interpretowane w sposób prowadz$cy do zwolnienia organu
rentowego od odpowiedzialno&ci za skutki jego nieprawid!owego dzia!ania.
Nierówne traktowanie ubezpieczonego i organu rentownego – na gruncie art. 118 ust.
1 ustawy – mo#e polega" na tym, #e w sytuacji gdy organ rentowy wyst%puje z roszczeniem
przeciwko ubezpieczonemu (np. o zwrot nienale#nego &wiadczenia), ten – w razie przegrania
procesu – jest zobowi$zany do zwrotu &wiadczenia wraz z odsetkami od dnia jego
wymagalno&ci, a nie od dnia uprawomocnienia si% orzeczenia s$du nakazuj$cego zwrot.
D!ugotrwa!o&" procesu przynosi ubezpieczonemu negatywny skutek w postaci wzrostu kwoty
odsetek. W opinii Trybuna!u Konstytucyjnego jest to niezgodne z zasad$ równo&ci wyra#on$ w
art. 32 ust. 1 Konstytucji. Jedna ze stron (organ rentowy) mo#e bez #adnych konsekwencji dla
siebie przed!u#a" post%powanie, nie nara#aj$c si% na zap!at% odsetek. Druga strona
(ubezpieczony) takiej mo#liwo&ci nie ma. Umo#liwienie organowi rentowemu odk!adania w
czasie przyznania &wiadczenia dokonuje si% ze szkod$ &wiadczeniobiorcy i z naruszeniem jego
interesu. Nale#y przy tym zwróci" uwag%, #e w praktyce organ rentowy jest stron$ silniejsz$ w
stosunku do ubezpieczonego. Dysponuje bowiem wyspecjalizowan$ obs!ug$ prawn$ i ma
mo#liwo&" w!a&ciwego stosowania prawa materialnego oraz przewidywania orzecze(
wydawanych prze s$dy.
Trybuna! Konstytucyjny doszed! do wniosku, #e w odniesieniu do skutków, jakie
wi$#$ si% z ustawow$ metod$ obliczania terminów, a co za tym idzie, w zakresie, w jakim
metoda ta determinuje ustalanie prawa do &wiadczenia (lub jego wysoko&ci) – organ rentowy i
ubezpieczony powinni by" traktowani jednakowo.

2.4. Wyrok wywo!uje skutki prawne z dniem publikacji (24 wrze&nia 2007 r.).
Trybuna! nie zdecydowa! si% na odsuni%cie w czasie terminu utraty mocy obowi$zuj$cej
przepisu.

3. Cele i zakres projektowanej ustawy

3.1. Za podj%ciem inicjatywy ustawodawczej w celu wykonania wyroku

interpretacyjnego Trybuna!u Konstytucyjnego, który stwierdza zgodno&" przepisu ustawy z
konstytucj$, przemawia kilka argumentów.
 4

Po pierwsze – wdro#enie wyroku o zgodno&ci przepisu, pod warunkiem jego

okre&lonego rozumienia, uzasadniaj$ wzgl%dy pewno&ci i transparentno&ci prawa. Wyrok
interpretacyjny nada! now$ tre&" zaskar#onemu unormowaniu; w wyniku interwencji
Trybuna!u bez zmian pozosta!a jednak posta" j%zykowa przepisu. Oznacza to, #e adresaci
art. 118 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS b%d$ rekonstruowa" swoje prawa i
obowi$zki nie tylko z Dziennika Ustaw, w którym wspomniany przepis zosta! opublikowany,
ale tak#e z Dziennika Ustaw podaj$cego do publicznej wiadomo&ci sentencj% wyroku, a w
przypadku w$tpliwo&ci interpretacyjnych – równie# z wykorzystaniem uzasadnienia orzeczenia
zamieszczonego w zbiorze urz%dowym wydawanym przez Trybuna! Konstytucyjny.
Przeniesienie rozstrzygni%cia s$du konstytucyjnego do aktu normatywnego pozwoli zatem
uzgodni" tre&" przepisu z jego brzmieniem.
Po drugie – w nauce prawa oraz orzecznictwie s$dów powszechnych wci$# spornym
pozostaje zagadnienie, czy wyrok interpretacyjny per se mo#e stanowi" podstaw% normatywn$
dla rozstrzygni%" w indywidualnych sprawach (np. w post%powaniach s$dowych).
Problematyka ta jest szczególnie widoczna w sytuacji, kiedy za pomoc$ rozstrzygni%cia
interpretacyjnego Trybuna! Konstytucyjny koryguje tre&" ustawy, dodaj$c do dotychczasowego
zakresu normowania przepisu nowe elementy. Bior$c pod uwag%, #e – w takich warunkach –
nie ma pewno&ci, czy praktyka stosowania prawa pozostanie jednolita, nowelizacja art. 118 ust.
1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest zabiegiem potrzebnym.
Po trzecie – wyrok interpretacyjny nadaje zaskar#onemu przepisowi znaczenie, które
spe!nia wymogi konstytucyjne, nie jest jednak wykluczone, #e ustawodawca – w ramach
przys!uguj$cej mu swobody regulacyjnej oraz w zgodzie z przepisami konstytucji – b%dzie
chcia! opowiedzie" si% za inn$ koncepcj$ legislacyjn$. Rozstrzygni%cie Trybuna!u
Konstytucyjnego jest tylko jednym z mo#liwych sposobów uregulowania danej kwestii.
Wej&cie w #ycie wyroku interpretacyjnego nie odbiera ustawodawcy kompetencji do zmiany
koncepcji prawodawczej i odst$pienia od meritum sentencji wyroku (w ramach dopuszczalnych
przez konstytucj%). Co do zasady bowiem, wyroku interpretacyjnego nie mo#na traktowa" jak
powszechnie obowi$zuj$cej wyk!adni prawa, która wy!$cza konstytucyjne uprawnienia w!adzy
ustawodawczej do prowadzenia samodzielnej polityki pa(stwa poprzez stanowienie prawa.

3.2. Maj$c na uwadze konieczno&" wykonania wyroku Trybuna!u Konstytucyjnego

z dnia 17 grudnia 1998 r., proponuje si%, aby interpretacyjne rozstrzygni%cie Trybuna!u
Konstytucyjnego – zawarte w sentencji wyroku – przenie&" do art. 118 ust. 1a ustawy z dnia 17
grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecze( Spo!ecznych.
W projekcie ustawy zamieszczony zosta! równie# przepis przej&ciowy, statuuj$cy
regu!% bezpo&redniego dzia!ania prawa nowego do spraw „w toku”.
 5

4. Skutki finansowe wykonania projektowanej ustawy

W trakcie prac legislacyjnych w Senacie, Prezes ZUS przedstawi! analiz% kosztów,

jakie Zak!ad Ubezpiecze( Spo!ecznych ponosi z tytu!u wyp!aty odsetek (przy emeryturach i
rentach), nale#nych z przyczyn le#$cych po stronie zak!adu.
Z informacji Prezesa ZUS wynika, #e: „W 2007 r. ZUS wyp!aci! przy emeryturach i
rentach kwot% 1.256,7 tys. z!. z tytu!u odsetek, nale#nych z przyczyn le#$cych po stronie
Zak!adu. Przeci%tna kwota odsetek (odnosz$c wysoko&" wyp!aconych odsetek do liczby spraw,
w których odsetki te zosta!y wyp!acone) wynios!a w 2007 roku – 184 z!. Przy tym szacunku,
wyp!ata odsetek w ka#dym kolejnym tysi$cu spraw to dodatkowy koszt rz%du 184 tys. z!.”

5. O&wiadczenie o zgodno&ci z prawem Unii Europejskiej

Projektowana ustawa jest zgodna z prawem Unii Europejskiej.

 Warszawa, 10 lipca 2008 r.
BAS-WAEM-1874/08

Pan
Bronis!aw Komorowski
Marsza!ek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna
w sprawie zgodno&ci z prawem Unii Europejskiej senackiego projektu
ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecze!
Spo"ecznych (przedstawiciel wnioskodawców: senator Mieczys"aw
Augustyn)
Na podstawie art. 34 ust. 9 uchwa!y Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 30 lipca
1992 roku – Regulamin Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej (Monitor Polski z 2002 r., Nr 23,
poz. 398, ze zmianami) sporz$dza si% nast%puj$c$ opini%:

1. Przedmiot projektu ustawy

Projekt przewiduje zmian% art. 118 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia
1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecze( Spo!ecznych (Dz. U. z
2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zmianami), dotycz$cego ogólnych zasad
post%powania w sprawach &wiadcze( i wyp!aty &wiadcze( z ubezpiecze(
emerytalnego i rentowych. Zmiana jest zwi$zana z wyrokiem Trybuna!u
Konstytucyjnego z dnia 11 wrze&nia 2007 r. (sygn. akt P 11/07, Dz. U. Nr 175,
poz. 1235) w sprawie zgodno&ci z Konstytucj$ art. 118 ust. 1a ustawy.
Proponowana zmiana zak!ada uzupe!nienie tre&ci art. 118 ust. 1a ustawy maj$ce
na celu dookre&lenie, w jakich przypadkach uwa#a si% dzie( wp!ywu
prawomocnego orzeczenia organu odwo!awczego za dzie( wyja&nienia ostatniej
okoliczno&ci niezb%dnej do wydania decyzji. Chodzi o sytuacje, w których organ
rentowy nie ponosi odpowiedzialno&ci za nieustalenie takiej okoliczno&ci.
Proponowana ustawa ma wej&" w #ycie po up!ywie 14 dni od dnia
og!oszenia.

2. Stan prawa Unii Europejskiej w materii obj%tej projektem

Prawo Unii Europejskiej nie zawiera przepisów reguluj$cych
zagadnienia b%d$ce przedmiotem projektu ustawy.
 2

3. Analiza przepisów projektu pod k$tem ustalonego stanu prawa

Unii Europejskiej
Przepisy projektu nie nale#$ do materii regulacji prawa UE.

4. Konkluzja
Przedmiot projektu ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpiecze( Spo!ecznych nie jest obj%ty prawem Unii Europejskiej.

Sporz!dzi": Zespó" Prawa Europejskiego

Akceptowa": Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Micha" Królikowski

Deskryptory bazy REX: Unia Europejska, projekt ustawy, emerytury, renty, ubezpieczenia
spo!eczne
 Warszawa, 10 lipca 2008 r.
BAS-WAEM-1875/08

Pan
Bronis!aw Komorowski
Marsza!ek Sejmu
Rzeczypospolitej Polskiej

Opinia prawna
w sprawie stwierdzenia – w trybie art. 95a ust. 3 Regulaminu Sejmu – czy
senacki projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z
Funduszu Ubezpiecze! Spo"ecznych (przedstawiciel wnioskodawców:
senator Mieczys"aw Augustyn) jest projektem ustawy wykonuj$cej prawo
Unii Europejskiej

Projekt przewiduje zmian% art. 118 ust. 1a ustawy z dnia 17 grudnia

1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpiecze( Spo!ecznych (Dz. U. z
2004 r. Nr 39, poz. 353, ze zmianami), dotycz$cego ogólnych zasad
post%powania w sprawach &wiadcze( i wyp!aty &wiadcze( z ubezpiecze(
emerytalnego i rentowych. Proponowana zmiana zak!ada uzupe!nienie tre&ci art.
118 ust. 1a ustawy maj$ce na celu dookre&lenie, w jakich przypadkach uwa#a
si% dzie( wp!ywu prawomocnego orzeczenia organu odwo!awczego za dzie(
wyja&nienia ostatniej okoliczno&ci niezb%dnej do wydania decyzji. Chodzi o
sytuacje, w których organ rentowy nie ponosi odpowiedzialno&ci za nieustalenie
takiej okoliczno&ci..
Projekt ustawy nie jest obj%ty prawem Unii Europejskiej.
Projekt ustawy o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu
Ubezpiecze( Spo!ecznych nie jest projektem ustawy wykonuj$cej prawo Unii
Europejskiej.

Sporz!dzi": Zespó" Prawa Europejskiego

Akceptowa": Dyrektor Biura Analiz Sejmowych

Micha" Królikowski

Deskryptory bazy REX: Unia Europejska, projekt ustawy, emerytury, renty, ubezpieczenia
spo!eczne