Un diálogo sobre los servicios de cuidado infantil en México

Autor: Roberto Gerhard*

*Investigador Asistente de la División de Administración Pública y Exalumno CIDE

Índice General

Resumen 2

Introducción 4

Contextualicemos el problema (1950-2009)

A. La política social 10

B. Los derechos de las mujeres y su vínculo con los servicios 16

de cuidado infantil

C. Los derechos de los niños y los servicios de cuidado infantil 25

Análisis de los servicios de cuidado infantil en México 29

Conclusiones 49

Bibliografía 53
 Un diálogo sobre los servicios de cuidado infantil en México

Resumen

Esta investigación gira alrededor de los principales servicios públicos de cuidado

infantil en México, está compuesta de cuatro partes: introducción, contextualización,
análisis de los servicios y conclusiones. Para contextualizar el servicio se le ubicó
dentro de las políticas sociales en el país, a la vez que se explicó su vínculo con la
lucha de las mujeres por sus derechos laborales y la relevancia que tiene este
servicio para los derechos de los niños. La contextualización pone en evidencia la
poca importancia que han tenido los derechos de los niños para la expansión de
este servicio, que más bien ha sido visto como un medio para que las madres se
incorporen en el mercado laboral. La sección sobre el análisis aborda temas
estructurales y de calidad de los servicios de cuidado infantil en México, de tal
manera que se puede comparar desde el número de niños cubiertos por cada
esquema, los recursos que destina el gobierno para cada uno de ellos, hasta los
requisitos para trabajar como educadora o puericultista en alguno de estos centros.
Estas secciones se desarrollaron en forma de un diálogo entre dos personajes:
Jorge y Hugo quienes, a través de su conversación, nos ilustrarán sobre las
condiciones estructurales en las que se encuentra este servicio. Se optó por
desarrollar el texto en forma de diálogo para hacer la investigación más accesible y
comprensible a todo tipo de lectores. Los datos en los que esta sustentada la
investigación se obtuvieron de publicaciones oficiales o por medio de solicitudes de
información.

Este estudio resulta relevante para la investigación sobre los derechos de los
niños en México, porque es el primero que integra y compara los costos y requisitos
para brindar los servicios ofrecidos por el Instituto Mexicano del Seguro Social
(IMSS), el Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los Trabajadores del
Estado (ISSSTE) y el programa operado de manera conjunta por el Sistema
Nacional para el Desarrollo Integral de la Familia (DIF) y la Secretaría de Desarrollo
Social (Sedesol). Si bien, se pueden encontrar algunas evaluaciones aisladas sobre
cada uno de estos servicios, nunca se les ha estudiado con este grado de detalle, de
tal manera que tampoco se ha realizado un diagnóstico general sobre la calidad de
los servicios que reciben los niños en las instituciones públicas. Estudiar la calidad
de atención que reciben los niños entre 45 días de nacidos y 3 años 11 meses
resulta indispensable porque es una etapa que los marcará de por vida. Conocer
con mayor precisión la calidad de los servicios de cuidado infantil que se ofrecen en
nuestro país nos permite encontrar deficiencias y proponer recomendaciones para
mejorarlo, porque así como un buen servicio puede hacer una gran diferencia en la
vida de los niños, también los malos servicios pueden perjudicar y comprometer el
desarrollo de todo su potencial.

Los hallazgos de esta investigación son que: los servicios públicos se

encuentran segmentados en tanto que no existe una estrategia nacional específica
que le de coherencia a la provisión de este servicio y la diferencia de calidad entre
los distintos esquemas es enorme. Asimismo, la distribución que el gobierno hace de
sus recursos también es totalmente desigual e inequitativa ya que en algunos casos
el cuidado de un niño puede ascender a $ 4, 570 pesos al mes, mientras que en
otros casos puede rondar los $ 665 pesos al mes. Aunado a esta desigualdad, sólo
10% de todos los niños que podrían recibir este servicio se encuentran cubiertos, de
tal manera que no sólo se excluye a 90% de los niños que requerirían del servicio,
sino que entre los que sí están cubiertos las diferencias son marcadas. Una de las
conclusiones más importantes de este trabajo es que si el gobierno distribuyera por
igual todos los recursos que gasta en este rubro, se podrían mejorar las condiciones
de los servicios que reciben 543 mil niños, lo que representa el 92% de los niños
que reciben el servicio actualmente. La mayoría de los datos en los que se basa
esta investigación se obtuvieron por medio de solicitudes información al IMSS, al
ISSSTE, a Sedesol y al DIF ya que en documentos o publicaciones oficiales es
prácticamente imposible encontrarla.

  3
Introducción

Cada vez son más los estudios que admiten la importancia que tienen los servicios
de cuidado infantil en el mundo (UNICEF 2008, Cleveland 2008, OECD 2007,
Heckman 2006, NICHD 2006, Himes et al.1997, Helburn y Howes 1996, etc). Los
estudios mencionados reconocen el impacto que estos servicios tienen en varios
ámbitos, de lo micro a lo macro: desde el desarrollo emocional e intelectual de los
niños y niñas, hasta en el aumento de la fuerza laboral gracias a la incorporación de
las mujeres. Los servicios de cuidado infantil son una de esas políticas con efectos
transversales y que se pueden analizar desde varios enfoques. Por ejemplo, está el
desarrollo de los niños, la incorporación laboral de las madres, las condiciones
laborales de las prestadoras de servicios o la pertinencia de estos servicios para
mitigar la exclusión social. En particular es un servicio que históricamente ha estado
muy vinculado con las demandas de las mujeres por mejores condiciones laborales.
Aunque también es un derecho que tienen los niños establecido en la Convención
sobre los Derechos del Niño (1989) en el que se reconoce la importancia que tiene
este servicio para el desarrollo integral de sus capacidades. A pesar de que el
estudio de los servicios de cuidado infantil cada vez recibe más atención a nivel
mundial, en México su análisis dista mucho de ofrecer el nivel de detalle que se
puede encontrar en otros países. De hecho, existe un enorme vacío con respecto a
la literatura que se puede consultar sobre el tema y es difícil conseguir las cifras
oficiales.

En México, histórica y culturalmente los servicios de cuidado infantil siempre

han estado vinculados a las mujeres. De acuerdo con Tolbert et al. (1993) las
primeras casas de cuidado y atención infantil se pueden identificar a finales del siglo
XIX, y fueron promovidas por la entonces emperatriz Carlota, esposa de Maximiliano
de Habsburgo (durante la ocupación francesa), y después por Carmen Romero
Rubio, segunda esposa de Porfirio Díaz. A la fecha, las esposas de los presidentes y
gobernadores son las responsables del Sistema Nacional para el Desarrollo Integral
de la Familia (DIF),1 institución encargada de administrar las políticas públicas en el
ámbito de la asistencia social, y que de manera paradójica las encasilla de nuevo a
nivel público y político en sus roles de madres y esposas.

                                                        
1
Por ejemplo, la primera dama ocupa el cargo de Presidenta del Consejo Ciudadano Consultivo del
DIF.

  4
 Después de la revolución mexicana el servicio de guarderías se volvió un
derecho para todas las mujeres que trabajaban, sin embargo se podría decir que fue
letra muerta pues los esfuerzos por aumentar la oferta de este servicio fueron
prácticamente nulos o simbólicos. Fue en 1973 que el Estado mexicano empezó a
invertir realmente en este rubro, cuando se incorporó a la Ley del Seguro Social el
derecho a servicios de guarderías para las madres trabajadoras. El esfuerzo hecho
volvió a quedar corto de ofrecer una cobertura suficiente, ya que de acuerdo con los
estudios de Knaul y Parker (1997 a y b), en 1997 existían 487 centros del Instituto
Mexicano del Seguro Social (IMSS) en todo el país y cubrían sólo al 5.1% de los
hijos e hijas de las mujeres trabajadoras afiliadas al seguro social.

A través de la historia las instituciones encargadas de los servicios de

cuidado infantil han sido: IMSS, Instituto de Seguridad y Servicios Sociales para los
Trabajadores del Estado (ISSSTE), el DIF, la Secretaría de Educación Pública (SEP)
y la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol), que acaba de incorporarse en la
provisión del servicio. Así mismo, la historia del servicio se podría dividir en tres
etapas. En la primera de ellas, que abarca de 1973 hasta el 2000 el IMSS fue la
institución predominante en términos de cobertura; en la segunda (2001-2006) los
servicios de cuidado infantil se vieron complementados por las acciones de la SEP
cuando se hizo obligatoria la educación preescolar (para niños de 3 a 6 años). En
este rubro, de acuerdo a las cifras oficiales la cobertura pasó de 50% en el año 2000
a cerca del 72% en 2006 (Presidencia de la República, 2006). Es importante
considerar los servicios de educación preescolar dentro del cuidado infantil porque
tienen una amplia cobertura y facilitan la inserción laboral de las madres, aunque
sea por medio día. Además es el siguiente paso lógico e institucional dentro de la
vida de las y los niños. Sin embargo, la cobertura en educación preescolar se omite
de este estudio para concentrarse en los servicios de guardería y estancias
infantiles. Por último, Sedesol y el DIF han sido las instituciones predominantes en la
oferta de cuidados infantiles en la tercera etapa, que comenzó en 2007 y continúa.
En este trabajo lo que se entiende por cuidado infantil es:

el conjunto de servicios ofrecidos a los niños, durante una cierta cantidad de

horas al día, en un ambiente seguro, que contribuya a desarrollar sus
capacidades de manera integral actuando como complemento del ambiente
familiar y del sistema educativo. (Himes p. 9, 1992)

En México el tema de los servicios de cuidado y atención infantil cobró más

importancia a partir de la campaña presidencial del 2006. En ella casi todos los

  5
candidatos tuvierno alguna propuesta relacionada con los servicios de cuidado
infantil, y si distaba de ser uno de los principales debates, el tema estaba presente
en las plataformas de campaña.2 Los dos candidatos que más se pronunciaron al
respecto fueron Felipe Calderón (candidato por el Partido de Acción Nacional, PAN,
y vencedor de la contienda electoral) y Patricia Mercado (candidata por el partido
Socialdemócrata, PSD). Aunque ninguna de las dos propuestas profundizaba sobre
el tema, la lógica dentro de las que se enmarcaban era muy distinta. La propuesta
de Patricia Mercado buscaba cambiar la forma en la que hombres y mujeres se
percibían a sí mismos. Buscaban que hombres y mujeres compartieran de manera
más equitativa las responsabilidades del hogar, así como los beneficios y
reconocimientos producto del trabajo, cambiando así los estereotipos arraigados en
la cultura mexicana sobre la diferencia de género.3

Por otro lado, la propuesta del entonces candidato Felipe Calderón se

enmarcaba dentro de una lógica distinta: el objetivo no era cambiar la dinámica
tradicional de género en la sociedad mexicana, más bien facilitar el acceso de las
mujeres al mercado laboral a la vez que se generaban empleos para todas aquellas
madres que quisieran tomar la responsabilidad de cuidar a los hijos de sus vecinos.
Al ganar Felipe Calderón la presidencia, uno de los primeros programas sociales
que su gobierno echó a andar fue el de Guarderías y Estancias Infantiles, operado
de manera conjunta por DIF y Sedesol. En lo que va del sexenio –de 2007 a 2009-
la oferta de servicios de cuidado infantil ha tenido un aumento espectacular de más
del 100%, gracias a este programa. No obstante, desde el principio ha sido objeto de
fuertes criticas en distintos espacios por la calidad de los servicios que ofrece
(Herrera y Morales 2007, Zaragoza 2007, Levy 2008, Enciso 2008, Milenio 2008).

Este año los servicios de cuidado infantil adquirieron más relevancia a nivel
nacional por la tragedia ocurrida en Hermosillo, Sonora, en la que una guardería
subrogada del Instituto Mexicano del Seguro Social (IMSS) se incendió, provocando
así, la muerte de 49 niños (Áviles 2009). Este trabajo estudia las diferencias que
                                                        
2
El único que no contaba con una propuesta sobre el tema, sorprendentemente era el candidato más
fuerte de la izquierda Andrés Manuel López Obrador.
3
En gran parte, los estereotipos de género siguen vigentes gracias a que las mujeres y los hombres
mantienen latentes los atributos asignados a cada sexo. Como sabemos, la cultura, las instituciones, la
sociedad y la familia, son promotores de ideas y patrones de conducta, y son las mujeres y los hombres
que participan en esos ámbitos quienes se encargan de darles significado. Los estereotipos han
funcionado durante muchos años como fuertes obstáculos para que las mujeres sean tratadas de
manera digna y equitativa, y como limitantes de sus derechos a la igualdad de oportunidades en la
educación, el trabajo, la familia y la sociedad. En tanto que a los varones les ha negado el derecho a
expresar sus afectos bajo el supuesto de la fortaleza y la insensibilidad. “De tal suerte que los
estereotipos se han erigido en agentes de desigualdad y discriminación entre los sexos impidiendo su
desarrollo personal e integral” (Loría, 1998) en (Inmujeres 2007, p. 15).

  6
existen entre la calidad, los costos y la dimensión que tienen los mayores
proveedores de servicios de cuidado infantil público en México, que son: IMSS,
ISSSTE y DIF-Sedesol.

Existen tres tipos de servicios, en el primero que se desarrolló los servicios

eran ofrecidos de manera formal por el IMSS y el ISSSTE en sus instalaciones y
operados por su personal; se les conoce como guarderías ordinarias. En este
esquema los derecho-habientes no tienen que pagar nada y todo el servicio está
cubierto por las aportaciones que realizan sus empleadores al Seguro Social. Sólo
reciben este servicio los empleados del sector formal, o del gobierno; y en un
principio estaba destinado únicamente para las madres trabajadoras, en 1995 se
amplió la cobertura para padres viudos. El segundo esquema que se desarrolló es
conocido como guarderías subrogadas. Consiste en que el IMSS y el ISSSTE
contratan a alguna empresa particular en alguna instalación ajena a los institutos
para que provea este servicio a sus derecho-habientes, en este esquema tampoco
tienen que pagar ninguna cuota extra y de hecho el esquema de financiamiento es
igual que el de las guarderías ordinarias, la población objetivo de estos servicios es
la misma que la del primer esquema.

Por último, el tercer esquema que se analizará en esta investigación es el

ofrecido por DIF-Sedesol. En esta modalidad el gobierno ha generado un mercado
de servicios de cuidado infantil por medio de subsidios. El programa está dirigido
para aquellos hogares que viven con menos de 6 salarios mínimos al mes y corren
el riesgo de caer en situación de pobreza si la madre no consigue trabajo. A grandes
rasgos, cualquier persona puede acudir a la Sedesol y declarar que quiere ofrecer
el servicio de cuidado infantil en su casa. Para poder incorporarse a la red de
guarderías de Sedesol tiene que haber terminado la secundaria, pasar una
evaluación psicológica y tener el espacio suficiente para brindar el servicio, por lo
menos a 10 niños (considerando un espacio de 2m2 por niño). Como funciona el
programa es que la Secretaría otorga un subsidio para adecuar el espacio donde
brindará el servicio (que oscila entre $15,000 y $ 35,000), y posteriormente le pagará
una cuota por cada niño4 afiliado al programa que reciba el servicio. Además, el
responsable tiene el derecho de cobrar una cuota de corresponsabilidad a los
                                                        
4  La cuota, o subsidio que recibe cada responsable se determina en función de los ingresos del hogar
de dónde proceda el niño o niña. En un principio había tres tipos de subsidio al mes y en 2009 año lo
cambiaron a dos tipos: $ 700 pesos al mes o $ 450, en función del ingreso del hogar.

  7
padres de cada niño. De acuerdo con las autoridades, calculan que el promedio de
esta cuota es de $355 (Sedesol, solicitud de información No. 0002000081309). Este
servicio permite que las madres puedan dejar al niño en la guardería y tengan la
libertad de buscar un trabajo, o conservar el que ya tenía. Al mismo tiempo, otro
beneficio del programa es que mujeres que se encontraban desempleadas han
encontrado un trabajo cuidando a los hijos de sus vecinos.

Este estudio resulta relevante para la investigación sobre los derechos de los
niños en México, porque es el primero que integra y compara los costos y requisitos
para brindar los servicios por el IMSS, ISSSTE y DIF-Sedesol. Si bien, se pueden
encontrar algunas evaluaciones aisladas sobre cada uno de estos servicios, nunca
se les ha estudiado con este grado de detalle, de tal manera que tampoco se ha
realizado un diagnóstico general sobre la calidad de los servicios que reciben los
niños en las instituciones públicas. Los hallazgos de esta investigación son que: los
servicios públicos se encuentran muy segmentados y la diferencia de calidad entre
los distintos esquemas es enorme. Así mismo, la distribución que el gobierno hace
de sus recursos también es desigual e inequitativa ya que en algunos casos el
cuidado de un niño puede ascender a $ 4, 570 pesos al mes, mientras que en otros
casos puede rondar los $ 665 pesos al mes. Aunado a esta desigualdad, las cifras
reveladas por esta investigación muestran que sólo 10% de todos los niños que
podrían recibir este servicio se encuentran cubiertos, de tal manera que no sólo se
excluye a 90% de los niños que requerirían del servicio, sino que entre los que si
están cubiertos las diferencias son enormes. Una de las conclusiones más
importantes de este trabajo es que si el gobierno distribuyera por igual todos los
recursos que gasta en este rubro, se podrían mejorar las condiciones de los
servicios que reciben 543 mil niños, lo que representa el 92% de los niños que
reciben el servicio.

La mayoría de los datos en los que se basa esta investigación se obtuvieron

por medio de solicitudes información al IMSS, al ISSSTE y a Sedesol ya que en
documentos o publicaciones oficiales es prácticamente imposible encontrarla. El
trabajo esta dividido en tres partes: Contextualización de los servicios de cuidado
infantil, análisis y conclusiones. La contextualización y el análisis se hicieron en
forma de diálogo entre dos personajes ficticios para amenizar la lectura del trabajo y
hacerlo más accesible a todo tipo de lectores. Este recurso también facilita el
contraste y la síntesis entre distintos puntos de vista sobre el esquema de cuidado
infantil ideal. En la sección sobre la contextualización se abordan los siguientes
temas: los servicios de cuidado infantil dentro de las políticas sociales en México

  8
(desde 1950 a la fecha), la importancia que tiene este tema para los derechos de las
mujeres y para su inserción laboral y la relevancia que tiene para los derechos de
los niños. En la sección del análisis se estudian características estructurales que van
desde la expansión del servicio a partir de 1995, la diferencia de cobertura entre
cada uno de los esquemas, la diferencia de los recursos asignados y la diferencia de
calidad.

  9
1. Contextualicemos el problema (1950-2009)

A) La política social

Jorge: ¿Ya te enteraste de lo que sucedió en Hermosillo, Sonora?

Hugo: Sí, es lamentable. En un principio me indignó que se hubieran preocupado

más por saber quiénes son los propietarios de las guarderías que por haber
realizado un diagnóstico serio sobre la situación de las guarderías en México, o en
vez de tener un debate serio sobre la calidad de los servicios que reciben los niños
en su más tierna edad. Sin embargo, el caso de la guardería se puede abordar
desde varios puntos de vista: uno con un enfoque más de administración pública en
el que se estudie el proceso de adjudicación de guarderías, de contratación de
personal, de rendición de cuentas y de supervisión; y un enfoque mucho más
especializado sobre la calidad de los servicios que reciben los niños. El tema de los
propietarios y las evaluaciones a las que estuvieron sujetos refleja lo discrecional y
poco transparente que puede llegar a ser la administración pública en nuestro país,
lo cual es un problema muy grave pero que ha eclipsado de la discusión nacional un
debate científico sobre la calidad de los servicios de cuidado infantil en todo el país.

Jorge: Claro, y si no cambia la regulación de este servicio, y el gobierno no exige y

supervisa la aplicación de una serie de estándares mínimos de calidad en todos los
espacios donde éste se ofrezca entonces muy poco cambiará. ¿Qué se podría hacer
para mejorar la situación?

Hugo: Esa es una pregunta muy importante, pero antes considero que habría que
saber ¿porqué se llegó a este punto?, ¿cuál ha sido la historia de este servicio?
Para mí resulta claro que habría que ubicarla dentro de la tendencia general de las
políticas sociales en México, que han cambiado bastante con el paso del tiempo. En
México la política social ha sido reflejo de la situación económica: cuando la
economía creció el Estado procuró cuidar a sus ciudadanos y ofrecerles servicios,
pero cuando esta empezó a decrecer, o se estancó, el gobierno dejó de invertir en
su gente.

Jorge: Buen punto, pero también creo que la ideología de los gobiernos ha tenido
mucho que ver.5 Por ejemplo, no son lo mismo ni el discurso ni las acciones de

                                                        
5
Es importante abundar sobre la ideología “porque a pesar de que las diferencias originales de las
distintas políticas sociales son políticas, las batallas que les dan forma se llevan a cabo dentro de una
arena delimitada por el modelo de desarrollo predominante y el sistema ideológico con el que esta
asociado” (Kurtz 2002, p. 296).

  10
Echeverría (presidente de México durante el periodo 1970-1976), que las de Vicente
Fox (presidente de México durante el periodo 2000-2006). A grandes rasgos se
podrían identificar dos ideologías: la de los gobiernos anteriores a 1982, en donde
se defendía un modelo de sustitución de importaciones,6 es decir el Estado era el
actor preponderante en la economía, había muchas empresas paraestatales y los
altos aranceles e impuestos a los productos extranjeros protegieron y facilitaron el
crecimiento de la industria y la economía nacional. Y los gobiernos posteriores a
1982, que optaron por reducir la dimensión del estado y su injerencia en la
economía. Fueron gobiernos promotores de políticas macroeconómicas ortodoxas,
que creían en las bondades del mercado, en la economía abierta, en descentralizar
algunas funciones gubernamentales (educación, salud, etc.) y consideraban
necesaria la privatización de una serie de empresas y servicios gubernamentales
(teléfonos, carreteras, servicios sociales, etc.). Esta segunda corriente
fundamentaban sus ideas en los principios de la economía neoclásica y de una
ideología liberal.7

Hugo: Concedo que la ideología de los gobiernos es un factor importante para

explicar las políticas sociales en México, empero sigo pensando que el crecimiento
económico es el factor preponderante, e inclusive sostendría que el cambio de
ideología fue una reacción ante la adversidad económica por la que atravesó el país
desde 1982.

Allende de mis creencias, lo cierto es que hubo un cambio en el modelo

económico en la década de los ochenta y al mismo tiempo cambió la idea que los
gobiernos tenían respecto a la seguridad social. La coincidencia de éstos factores
redundó en una menor presencia del Estado en la economía en general. Dentro de
la política social este cambio significó trasladar las responsabilidades sociales de
manos del Estado al mercado y a las familias (Brachet Márquez 2007, Laurel 2003,
Kurtz 2002, Lomelí Vanegas 2001). Lo cual dio inicio a una época de deterioro de

                                                        
6
Lo que en este trabajo se entiende por sustitución de importaciones se refiere al modelo económico
en el que los altos aranceles, subsidios a las industrias nacionales y un tipo de cambio fijo servían de
protección a la economía y la industria, para que de manera artificial pudiera ser competitiva. (O’Hara
1998a, p. 486)
7
En este trabajo se entiende a la teoría económica neoclásica como aquel modelo en el que el
equilibrio al que se llega en un mercado competitivo, donde los actores son racionales y buscan
maximizar su bienestar, es un óptimo social; de tal suerte que se busca minimizar la intervención y
distorsiones que pueda producir del Estado en la economía. (O’Hara 1998b, p. 788 y McLean, 1996, p.
340).
Lo que se entiende por ideología liberal es una concepción filosófica en la que se valora la
independencia de los ciudadanos por encima de organizaciones, sea el Estado o sindicatos, por
ejemplo. Así, en esta perspectiva se da importancia a las libertades civiles, derechos humanos y a la
economía de mercado. (Robertson 2004, p. 283)

  11
los servicios ofrecidos por el IMSS, la principal institución encargada de la seguridad
social en México; así como de un cambio en la oferta de los servicios de cuidado
infantil.

Jorge: ¿Por qué dices que los servicios de cuidado infantil se deterioraron a la par
de los servicios del IMSS?

Hugo: Porque hasta 2008, el IMSS era la institución con mayor cobertura en
términos de cuidado infantil; y el deterioro en la calidad de sus servicios también se
reflejó en este rubro.

La política de cuidado y atención infantil del Estado Mexicano nació durante

el periodo de crecimiento económico entre 1950 y1980. En 1973 se reconoció en la
Ley del Seguro Social (LSS) la obligación de ofrecer un servicio de guarderías para
todas aquellas madres que trabajaran (la inclusión del servicio para padres viudos o
divorciados se adoptó hasta 1995). Desde entonces se inició un proceso para
aumentar la oferta de estos servicios a través de guarderías infantiles construidas,
operadas, financiadas y controladas por el IMSS –que ante el surgimiento de
distintos modelos de servicio infantil serían conocidas como “ordinarias”. Para 1995
el número de estas guarderías apenas alcanzaba 466 en todo el país (IMSS 2009
solicitud de información no. de folio 0064100671409), el cambio que se dio entonces
en la ideología del gobierno y la situación económica influyeron para que el gobierno
buscara distintos esquemas para aumentar la oferta de cuidado infantil –el modelo
que se adoptó sería conocido como “guarderías subrogadas”.8 La subrogación
consiste en que algún particular ofrezca el servicio de cuidado infantil en un espacio
construido por él cumpliendo con todas las normas que exige el IMSS, a cambio de
una cuota determinada y pagada por el IMSS por cada niño-a que sea atendido.

Jorge: ¿Cómo es posible que para 1995 apenas existieran 466 guarderías del
IMSS?

Hugo: La explicación que Felicia Knaul y Susan Parker (1997a) ofrecieron cuando
estudiaron el tema es que los recursos que debían ser usados para guarderías se
desviaron para cubrir los costos de otros servicios de salud. Las autoras estiman
que los montos desviados oscilan entre 40 y 50% de los recursos que correspondían
a guarderías. Fue por eso que la reforma de 1995 ordenó que de los recursos que
recibe el IMSS por concepto de servicio de guarderías y servicios sociales debe
                                                        
8  Este cambio, aunque desfasado, se pude comprender dentro de una lógica reducir las

responsabilidades del estado y transferirlas al mercado en la medida de lo posible.

  12
dedicar 80% para guarderías. Uno pensaría que con esa reforma se aseguraría el
aumento en la oferta de los servicios de cuidado infantil, y así fue, pero el IMSS dejó
de ser el proveedor y empezó a subcontratar el servicio. Fue entonces cuando
surgieron las guarderías subrogadas.

Esta fue una decisión que se tomó el mismo año que la reforma al sistema de
pensiones del IMSS y que compartían ciertos rasgos en cuanto que significaba
aproximar al IMSS con el sector privado. Estos cambios reflejaban que el IMSS
estaba atravesando un fuerte problema de financiamiento. De alguna forma, aceptar
la subrogación indicaba que se avecinaba una reestructuración institucional severa.
Como consecuencia de las crisis de 1982 y 1994 hubo una caída sustancial en las
tasas de crecimiento del PIB, al mismo tiempo, fuertes presiones inflacionarias
encarecieron el costo de vida (Lomelí Vanegas 2001).9 La caída del PIB arrastró
consigo la tasa de crecimiento del empleo formal. Esto significó que un porcentaje
importante de la población, al no encontrar una oferta de trabajo formal, buscó algún
modo de vida que le permitiera subsistir y mucha gente se sumó al sector de la
economía informal, sin pagar impuestos ni estar afiliado al IMSS –fenómeno que
hasta la fecha tiene dimensiones considerables ya que 36% de la población
económicamente activa labora dentro de la economía informal (Lomelí 2001).10

Como consecuencia, mientras cada vez menos gente se afiliaba al IMSS

cada vez tenía menos recursos en proporción con todos sus derecho-habientes. La
baja inscripción de derecho-habientes aceleró un problema de fondo en el IMSS: la
cantidad de pensionados pronto iba a ser mayor que la de trabajadores en activo y
el sistema de pensiones bajo el que había operado sería insostenible. Para encarar
esta situación las autoridades gubernamentales optaron por dos alternativas: por un
lado trataron de reducir los costos operativos del instituto y, por otro, realizaron una
reforma al sistema de pensiones que se llevó a cabo en 1995.11

El IMSS, para compensar la reducción en su ingreso, redujo el salario de sus

empleados y los gastos en el mantenimiento de sus máquinas (usadas día con día
                                                        
9
De acuerdo con Urquidi (2001) el crecimiento promedio anual de la economía durante 1981 hasta el
año 2000 fue de 2.4%.
10
Existe mucha polémica respecto a la dimensión de la población incorporada dentro del sector
informal, todos coinciden en que es grande y ha aumentado, pero por ejemplo un estudio realizado por
el Centro de Estudios Sociales y de Opinión Pública del Poder Legislativo (CESOP) encontró que para
2003 la gente empleada en el sector formal representaba al 26.7% de toda la población ocupada.
11
La reforma a la Ley del Seguro Social de 1995 hizo que se cambiara de un esquema de provisión y
financiamiento público a uno administrado por particulares; pasando de una cobertura amplia a
diferentes planes de seguro para el retiro, de vida o inhabilidad; se pasó de un esquema de solidaridad
a uno completamente individual; y se pasó de una redistribución y derechos iguales a una
correspondencia entre la prima pagada y la cantidad de derechos (Laurel 2003, p. 326).

  13
por miles de asegurados). Esta medida redujo la calidad de sus servicios; al mismo
tiempo que aumentaba la demanda de estos por una población que cada vez tenía
menos recursos (Laurell 2003).12 Las reducciones mencionadas contribuyeron a
que las instituciones y programas sociales fueran percibidos como intrínsicamente
ineficientes, burocráticos, inhumanos, etc. lo cual facilitó su reforma.

La reforma a la Ley del Seguro Social de 1995 hizo que se cambiara de un

esquema de provisión y financiamiento público a uno administrado por
particulares; pasando de una cobertura amplia a diferentes planes de seguro
para el retiro, de vida o inhabilidad; se pasó de un esquema de solidaridad a
uno completamente individual; y se pasó de una redistribución y derechos
iguales a una correspondencia entre la prima pagada y la cantidad de
derechos (Laurel 2003, p. 326)

Jorge: Entonces al recibir menos recursos se deterioraron los servicios que el IMSS
ofrecía, situación que se aprovecho para impulsar su reforma y permitir la
subrogación en particular de servicios de cuidado infantil. Esto es en lo que respecta
al IMSS, pero como ya explicaste, debido a las crisis económicas en los ochenta y
noventa hay un gran sector de la población que trabaja dentro de la economía
informal ¿qué sucede con toda esta gente?

Hugo: Para no dejar a esta población desatendida se les están dando servicios
sociales básicos a través de programas sociales operados por la Secretaría de
Desarrollo Social (Sedesol) o de la Secretaría de Salud (SS). Esto crea otro
problema. De acuerdo con Santiago Levy, el gobierno ha desarrollado dos tipos de
sistemas sociales: uno para los que están incorporados en la economía formal y otro
para los que no (Levy 2009 y 2008). Es obvio que los servicios que se reciben en
uno y otro no son iguales y la diferencia de costos también es significativa; esto crea
categorías de servicios y de ciudadanos en función de su situación laboral –misma
que es el resultado de un modelo económico y de las crisis del 82 y 94. Así, en este
esquema los trabajadores del sector formal son beneficiarios del IMSS y los del
sector informal pueden beneficiarse del Seguro Popular y de las guarderías infantiles
operadas por Sedesol. Casi todos estos programas comparten una serie de
características operativas como: focalización, transferencias de recursos
condicionada a una conducta determinada y, principio de corresponsabilidad. Así, a

                                                        
12
Laurell también argumenta que el gobierno permitió que se deteriorara la calidad de los servicios
sociales para poder promover más fácilmente una reforma al sector.

  14
pesar de que el gobierno redujo sus gastos en seguridad social optó por atender a la
población más vulnerable sin acceso a los servicios de salud pública por medio de
programas focalizados, que bajo los principios de la teoría económica neoclásica
eran mucho más eficientes.13

El servicio de guarderías y estancias infantiles, operado por Sedesol, es un

claro ejemplo de esta generación de políticas sociales. El programa está focalizado
a las familias de madres trabajadoras de escasos recursos que de no ser
beneficiarias del programa podrían caer en una situación de pobreza. De esta
manera el gobierno, por medio de un subsidio realiza una transferencia de recursos
a su población objetivo; condicionando el subsidio a cambio de que lleven a sus
hijos-as a las guarderías del programa; y transfiere la responsabilidad de proveer los
servicios de guardería a la sociedad.14 Es necesario decir que durante los últimos 3
años este programa se convirtió en el principal proveedor de servicios infantiles en el
país.

Jorge: A modo de recapitulación, como se pude ver en la Tabla 1, se podría decir

que la política social, y los servicios de estancias infantiles han estado influenciados
por la ideología del gobierno y el crecimiento económico y que se ha pasado de un
esquema en el que el Estado, a través del IMSS se hacía cargo del servicio, luego
empezó a subrogar y actualmente otorga subsidios para que la sociedad ofrezca el
servicio. Entonces, conforme las últimas administraciones adoptaron una ideología
distinta y conforme la economía dejó de crecer al ritmo al que lo había hecho de
1950 a 1980, se fueron delegando las responsabilidades sociales del estado. Así, en
los últimos años del siglo XX se fueron buscando esquemas en los que el gobierno
participara menos, o no fuera el principal responsable de la política social.

                                                        
13
Se les considera más eficientes porque llegan directamente a la población que los necesita y se
condicióna la ayuda a cambio de una conducta determinada, como enviar a los hijos a la escuela o al
médico regularmente, etc. El ejemplo clásico es el programa Progresa-Oportunidades.
14
A grandes rasgos el programa consiste en incentivar los servicios de cuidado infantil a través de un
subsidio para aquellas personas, generalmente mujeres desempleadas, que ofrezcan servicios de
cuidado infantil en las zonas marginadas para madres que trabajan.

  15
 Tabla 1. Ideología, desarrollo económico y servicios de cuidado infantil.

Ideología bajo la que se Crecimiento promedio Esquemas de servicios de

Periodo
desarrollo la economía anual de la Economía cuidado Infantil
Cuidado infantil ofrecido
principalmente por el IMSS en
Sustitución de Exportaciones
guarderías expresamente
1950-1980 gran influencia del Estado en 6.4%
desarrolladas por el instituto
la Economía
para ofrecer los servicios de
cuidado infantil.

Contratación de particulares por

Libre Mercado y un menor
parte del IMSS para ofrecer los
1981-2006 papel del Estado en la 2.73%
servicios de cuidado infantil a
economía
partir de 1997.
Subsidio operado por Sedesol a
particulares (principalmente
Libre Mercado y un menor
madres desempleadas) para
2007 papel del Estado en la 2.7%
que ofrezcan servicios de
economía
cuidado infantil en sus hogares
a partir de 2007.
Elaboración propia con base en Urquidi para 1950-1980, base de datos de la OCDE y Banco Mundial.

B) Los derechos de las mujeres y su vínculo con los servicios de cuidado

infantil

Jorge: Estoy de acuerdo con que hayamos explicado, a grandes rasgos cuál ha sido
la tendencia de la política social, sin embargo al hablar de este tema no se puede
dejar de lado la importancia que estos servicios han tenido para las mujeres dentro
de su lucha por la igualdad de sus derechos.

Hugo: Desde luego que el reclamo por los servicios de guarderías ha sido
expresado de manera constante por los grupos de mujeres trabajadoras. Y la
respuesta que ha recibido, hasta la fecha, me parece que se explica por un
fenómeno identificado por N. Craske (2005), que es: los gobiernos mexicanos han
tomado la postura de defender los derechos de las mujeres, aparentando así ser
modernos y progresistas, sin embargo su discurso no ha sido sustentado por
hechos.

Jorge: Más bien, lo que han hecho parecería ser contradictorio. Por ejemplo, el
régimen posrevolucionario otorgó a las mujeres una serie de libertades y derechos
que no tenían antes como: el derecho a ser tratada como igual al interior de la casa,
lo que le otorgaba el derecho a la patria potestad de sus hijos, así como de
administrar los bienes de la familia y, más importante aún, de trabajar sin tener que
solicitar el permiso de su esposo. También se reconocía el derecho de las madres
trabajadoras a los servicios de guardería pero en realidad se podría decir que esta
ley fue letra muerta hasta los años 70. A pesar de que estas leyes protegían los

  16
derechos individuales y laborales de las mujeres, hacían poco por empoderarlas y
en particular se les negó el derecho al voto hasta 1953.15 De hecho, con el propósito
de “protegerlas” se prohibía que trabajaran horas extra, que trabajaran los turnos
nocturnos, que desempeñaran labores “peligrosas” o “nocivas” (como trabajar con
sierras eléctricas, trabajar bajo tierra o reparando y/o operando maquinaria pesada),
ni que trabajaran cerca de lugares dónde se vendieran bebidas intoxicantes. Esta
“protección” redundó en un conjunto limitado de los trabajos que las mujeres
pudieron desempeñar (Brickner 2006 y Craske 2005) lo cual reflejaba, de nuevo, la
percepción general que se tenía entonces sobre las mujeres.16 A pesar de que la
legislación permitía que las mujeres se pudieran insertar en la vida laboral, hasta
1979, la tasa de participación laboral femenina permaneció por debajo del 21%
(Razavi 2007).

Hugo: Medidas contradictorias podremos encontrar a lo largo de toda la historia, y

no hay que ir muy lejos, el programa Oportunidades es un ejemplo.17 Como apunta
Molyneux (2007), el mencionado programa es presentado como “de género” porque
las transferencias monetarias que realiza se otorgan a las madres. Así, ellas no
tienen que solicitar dinero al esposo para comprar la comida, las medicinas y las
cosas que hagan falta para el desarrollo de sus hijos: tienen un mayor nivel de
decisión y control sobre su vida. En este sentido sí parecería que el programa esta
conciente de las diferencias de género y de las asimetrías de poder que pueden
existir en los hogares mexicanos, exacerbado por el hecho de que son pocas las
mujeres que trabajan. No obstante, Molyneux señala que el programa refleja una
concepción conservadora que existe sobre las mujeres y que están recibiendo estas
transferencias por actuar como “buenas madres” de acuerdo a como lo defina el

                                                        
15
Lo que se entiende por empoderamiento es el proceso de transformar las relaciones de poder entre
individuos y grupos sociales, haciendo que el poder social cambie de tres maneras: 1) cuestionando las
ideologías que justifican la desigualdad social, 2) cambiando los patrones predominantes de acceso a
y control sobre recursos naturales, intelectuales y económicos; y 3) transformando las instituciones y
estructuras que refuerzan y mantienen las relaciones de poder existentes (tales como la familia, el
estado, el mercado, los medios de comunicación, etc) (Batliwala 2007).
16
Más aún, cuando a través el artículo 123 de la ley federal se creo la figura del salario mínimo se hizo
teniendo en mente las necesidades de una familia donde solo el hombre trabajaba. En ese mismo
sentido, la ley también fundamentó los niveles de compensación de los trabajadores en función de sus
salarios, lo que garantizaba que las mujeres se encontrarían en desventaja ya que ganaban mucho
menos. 
17
Este programa, el segundo más grande de América Latina (detrás de programa alimentario de Brasil,
Bolsa Familia), así como uno de los más estudiados y que ha operado desde 1997, se presenta como
un ejemplo de las políticas focalizadas para reducir la pobreza, al mismo tiempo que empoderar a la
mujer. En pocas palabras, el programa consiste en que se realizan transferencias de recursos
directamente a las familias, en particular a las madres, con el objetivo y la condición de que se
mantendrá el apoyo a cambio de que los hijos vayan a la escuela y a revisiones medicas regularmente.
Podría parecer que el programa empodera a las mujeres porque al ser ellas quienes reciben el dinero y
deciden en qué gastarlo, tienen una mayor capacidad de negociación ante sus maridos.

  17
estado –alimentando y velando por la salud de sus hijos. El problema de esta
concepción es que de nuevo encasilla a las mujeres, y las “empodera” en función de
su rol como madres, no como individuos ni como ciudadanas.
Jorge: Esto nos lleva de nuevo a la tesis de Craske, lo que ella dice respecto a los
gobiernos de los últimos 20 años es que la concepción que tienen de la mujer sigue
siendo paradójica. Por un lado se reconocía la importancia de que participara en la
economía: para reducir los salarios, para aumentar la oferta de trabajo y para
aumentar la productividad; y por otro lado se necesitaba mantener el rol tradicional
de la madre. Las reformas neoliberales dependían de que la mujer conservara su rol
reproductivo en la forma tradicional, en especial porque al reducir el nivel de gasto
del estado aumentaron las cargas sobre las familias, y de manera concreta en las
tareas de cuidado realizadas principalmente por las mujeres.

Hugo: Tratando de avanzar con este análisis, creo que el hecho de que las mujeres
hubieran tenido una presencia tan pequeña dentro del mercado laboral formal
durante muchos años tuvo fuertes consecuencias para los derechos sociales que
han logrado obtener. Permíteme elaborar sobre este punto. Durante la época del
crecimiento económico el sistema político dependía muchísimo de las
corporaciones, al grado de que la falta de legitimidad democrática trataba de ser
paliada por el apoyo popular de las organizaciones obreras, incorporadas al partido
hegemónico.18 En esa época, la mayoría de los derechos sociales se consiguieron
como derechos colectivos, lo que perjudicó a las mujeres que no estaban
sindicalizadas (que era la mayoría). La forma en la que podían obtener estos
servicios era casándose con algún hombre que gozara de empleo formal,
accediendo así a la seguridad social como esposas de los beneficiarios.

                                                        
18
Durante la época de crecimiento económico (1950-1980) los sindicatos mexicanos consolidaron su
poder. Así, se convirtieron en una pieza fundamental del sistema político mexicano ya que fueron
incorporados al partido hegemónico como uno de sus pilares (compuestos por el ala campesina, el ala
obrera y el ala popular, que remplazó a la militar). La singularidad del sistema político mexicano durante
este periodo se caracterizó por la presencia de un partido político (Partido Revolucionario Institucional,
PRI) que controlaba el poder legislativo y el ejecutivo. Además el presidente de la república era
reconocido al mismo tiempo como presidente del partido (de manera extraoficial) lo cual le daba una
serie de facultades extra constitucionales (Weldon 1997) como poder remover gobernadores de su
cargo, adjudicar plazas dentro del gobierno y de las candidaturas del partido, etc.
Las organizaciones sindicales eran importantes para este sistema porque al ser incorporadas
dentro del aparato del PRI le daban a este, y al gobierno, una legitimidad popular que no tenía en
términos electorales ante la falta de una competencia real. A cambio, los sindicatos ganaron una serie
de plazas dentro del congreso y del gobierno; y un cierto grado de autonomía respecto al ejercicio del
poder en su interior. La mayor presencia de representantes sindicales en el partido, en el congreso y en
el gobierno se tradujo en la negociación de contratos colectivos, aumentos salariales y una legislación
laboral protectora del trabajador y de los sindicatos. Por ejemplo, una serie de cláusulas requerían que
los empleadores sólo contrataran a trabajadores sindicalizados y que si perdían su membresía del
sindicato tenían que ser despedidos, lo cual le daba un enorme poder al sindicato (Brickner 2006).

  18
Jorge: Claro el hecho de que su presencia en el mercado laboral fuera marginal
afectó su capacidad para negociar beneficios sociales como un grupo. Sin embargo,
también hay que reconocer que durante los años 70 y 80 sí existieron mujeres
sindicalizadas que se movilizaron para exigir sus derechos. Como señala Brickner
(2006), las mujeres mexicanas tienen una larga historia de organizarse alrededor de
demandas colectivas, algunas de sus victorias y demandas en el siglo XX han sido:
salarios más equitativos y justos, libertad de acoso y violencia en el trabajo, igualdad
en el acceso a entrenamiento, igualdad en el derecho a incorporarse dentro de
organizaciones laborales y servicios de cuidado infantil para poder conciliar el
trabajo con sus responsabilidades domésticas. Así, la participación de las mujeres
en el mercado laboral, poco a poco logró que se fueran incorporando a las
estructuras sindicales.19 La presencia femenina dentro de la fuerza laboral empezó a
aumentar a partir de los años 70. Las mujeres tuvieron papeles preponderantes en
las huelgas de los 70 y 80 (en particular en las huelgas de telefonistas y maestras,
demandando mayor democracia sindical y mejores contratos colectivos). Durante
este periodo su participación se concentró en demandas particulares sobre sus
derechos laborales, no por nada fue en este periodo (1973) en el que se incorporó a
la Ley del Seguro Social el derecho de guarderías para las madres trabajadoras. Sin
embargo, como apunta Lomelí Venegas (2001): “el concepto de seguridad social
estaba más relacionado con la categoría de empleado que con la de ciudadano”.

Hugo: Entonces, lo que estas argumentando es que mientras las mujeres ocuparon
espacios marginales en el mercado laboral, tuvieron pocos derechos sociales
porque no había un grupo que las representara ni que luchara por sus derechos. Por
el contrario, conforme ha aumentado esta presencia han ido ganando derechos y
beneficios sociales.

Jorge: Sí, con la aclaración de que no fue hasta que al Estado se preocupó por que
las mujeres se incorporaran al mercado laboral que empezó a ver en su dirección y
a promover su inserción laboral. Como hicieron los últimos gobiernos del siglo XX.

Hugo: OK, y dices que ha aumentado la presencia femenina en el mercado laboral,

¿podrías sustentar tu argumento con cifras?

Jorge: Por su puesto, con la imagen 1 te puedo mostrar que de 1996 a 2007 la
presencia de las mujeres en el mercado laboral aumentó 5%. Pero, el aumento es
                                                        
19
Los trabajos que ocupaban eran generalmente como camareras, telefonistas, recepcionistas,
secretarias, costureras, trabajadoras de la industria tabacalera, textil, de imprenta, maestras y
vendedoras, entre otras.

  19
más significativo si tenemos en mente que a fines de los 70 la presencia de las
mujeres en el mercado laboral era por debajo del 21% y para 2007 la cifra se
aproxima al 41%.

Imagen 1. Tasa de empleo por género desde 1996 hasta 2007

Elaboración propia con base en INEGI, Encuesta Nacional de Empleo 1996 y Encuesta
Nacional de Ocupación y Empleo 2007. Segundo Trimestre

A pesar de que la tasa de empleo femenino aumentó, mientras que la masculina

disminuyó, por cada mujer empleada hay dos hombres (World Economic Forum
2007, p. 109).20 Es muy común que las mujeres que ingresan al mercado laboral
enfrenten una serie de retos y dificultades; en general las que tienen menos
educación -que son al mismo tiempo las más pobres- si encuentran trabajo serán
mal pagadas y sin prestaciones sociales (Inmujejres 2005, p.13) sin mencionar la
posibilidad de ser acosadas, abusadas y denigradas.

Por otro lado, la imagen 2 revela un fenómeno que también es muy

interesante: de 1994 a 2004 ha aumentado la participación laboral de madres. Si
bien la diferencia entre mujeres con hijos y mujeres sin hijos era cercana al 15% en
1995, esa brecha se ha ido cerrando como se puede ver con la imagen 2. 

                                                        
20
El gobierno mexicano y la OCDE concuerdan en la estimación que hacen respecto al número de
mujeres dentro de la población económicamente activa, calculándola alrededor de 42%, no obstante
existe una discrepancia con la cifra ofrecida por Organización Internacional del Trabajo quien sitúa la
tasa de empleo femenino de 2007 en 37%.

  20
 Imagen 2. Proporción de mujeres dentro de la población económicamente activa
dependiendo del número de hijos que tenga (1995-2004)

Elaboración propia con base en Inmujeres SISESIM 2008.

Esta imagen nos permite apreciar la relación entre la inserción laboral femenina
y el número de hijos. Se observa que mientras más hijos tengan las mujeres menor
será su presencia en el mercado laboral. No obstante, cada vez hay más madres
que necesitan empezar a balancear el trabajo pagado con el cuidado de sus hijos.

Hugo: E ¿influye en algo el estado civil?

Jorge: Por su puesto, y también es importante porque como se puede observar en la

imagen 3 las mujeres casadas tienen una baja presencia en el mercado laboral. Esto
es un reflejo de la cultura en la que vivimos donde el rol de proveedores del hogar lo
tienen los hombres, mientras que las mujeres casadas son responsables del trabajo
doméstico. A partir de estas imágenes se puede deducir que como mujer, estar
casada y tener hijos en México, se vuelven enormes obstáculos para participar en el
mercado laboral.

Hugo: Claro, la imagen 3 señala algo que la OCDE también ya había identificado:
los hogares donde el hombre y la mujer trabajan al mismo tiempo son la excepción a
la regla en México. Lo cual contrasta con el resto de países de la OECD donde la
mayoría de las parejas trabajan los dos, que es indispensable para que puedan
tener una mejor calidad de vida.

  21
 Imagen 3. Distribución porcentual de las parejas conyugales por grupo de edad
del varón según participación de los conyuges en el mercado (2002) 

 
Elaboración propia con base en: INEGI e Inmujeres 2008

Pero, el hecho de que no participen en actividades extradomésticas no quiere decir

que no trabajen. Ya que tienen una serie de labores en la casa que consumen su
tiempo.

Jorge: Claro, como se pude ver en la imagen 4, las mujeres casadas aumentan su
tasa de participación en el trabajo domestico, invirtiendo la mayor parte de su tiempo
en tareas fundamentales de reproducción social. Al mismo tiempo, la participación
del hombre en estas labores disminuye al casarse. De acuerdo con el Instituto
Nacional de las Mujeres, estas representan tres cuartas partes del total de la
población económicamente inactiva. De ellas, 86% no estarían dispuestas a trabajar
porque se sienten muy ocupadas con la responsabilidad de cuidar a sus hijos y la
realización de labores domésticas (Inmujeres, 2008, p. 13).

  22
 Imagen 4. Tasa de participación en el trabajo domestico en función del género y
estado civil (2007)

Elaboración propia con base en: INEGI e Inmujeres 2008

Y esta imagen debe ser complementada con la siguiente tabla, en la que se puede
ver a qué actividades dedican su tiempo hombres y mujeres.

Tabla 2. Cantidad promedio de horas a la semana que dedican a las

actividades diarias los miembros de un hogar mayores de 12 años.
(2002)

Hombres Mujeres

Trabajo Doméstico 4.9 23.9

Cuidado de niños menores 1.6 4.5

Trabajo remunerado 24 8.5

Trabajo comunitario sin remunerar 0.3 0.4

Actividades de aprendizaje 5.2 4.4

Cultura y esparcimiento 14 11.18

Cuidado Personal 45 44.5

Otras actividades 5 2

Fuente: INEGI 2002, p. 15-16

Hugo: Esta tabla refleja que el tiempo que el hombre dedica al trabajo remunerado la
mujer lo dedica a labores de reproducción social, la cifra dónde el contraste es más
obvio es en la de trabajo doméstico, sin embargo con respecto al cuidado de niños
las mujeres dedican 4 veces más de su tiempo a esta actividad que los hombres.
Estas cifras nos muestra la persistencia de los estereotipos bajo los que usualmente

  23
encasillamos a hombres y mujeres en México. Estos patrones de inserción laboral
han provocado que se desarrolle una lógica perversa de especialización en la que
los hombres se preparan para desenvolverse fuera del hogar y convertirse así en los
proveedores mientras que las mujeres permanezcan en casa y lleven a cabo las
labores domésticas. El problema con esta lógica es que en la gran mayoría de los
casos no fue seleccionada de forma individual, sino socialmente impuesta.

Al ver este fenómeno desde otra perspectiva, siguiendo el argumento de M.

Kimmel (2005) uno podría decir que la conducta de los hombres mexicanos
comienza a ser sobrepasada por la realidad, pero todavía no se han percatado de
ello.21 A lo que me refiero es que las mujeres han cambiado sus patrones de
conducta incorporándose al mercado laboral y sin embargo, cuando regresan a casa
todavía tienen que realizar la mayor parte del trabajo doméstico. Por otro lado, los
hombres no han cambiado su conducta, actuando así como free-riders (gorrónes) en
una relación donde no cooperan con las labores domésticas. En general, la sociedad
todavía tiene que asimilar la idea de que el cuidado y el trabajo doméstico son
responsabilidades por igual de hombres y mujeres.

Jorge: Por su puesto, pero estas hablando de una revolución cultural

enorme. Un paso anterior sería ofrecerles a las mujeres las facilidades para que se
pudieran insertar en la vida laboral. El estudio realizado por Sedesol titulado Lo que
dicen los pobres (2003) muestra que la mayoría de la gente está conciente de que
los roles de género actúan en contra de las mujeres, y que estos tienen una
influencia directa sobre las expectativas que puedan tener sobre su futuro (Sedesol
2004, p. 12). El mismo estudio también reveló que 40 y 52% de hombres y mujeres,
respectivamente, creen que las mujeres enfrentan más dificultades en la vida porque
tienen que cuidar a sus hijos. De hecho, 23% de las mujeres sienten que “tienen
menos oportunidades que los hombres” (ibídem). Finalmente, 34% de las mujeres
declararon que trabajando más podrían mejorar su vida, si encontraran un trabajo
que les permitiera cuidar a sus hijos. Con respecto al papel del gobierno, encuentran
que una de cada cinco mujeres espera que les ayude para poder mejorar su nivel de
vida.

                                                        
21
Uno podría debatir acerca de cuánto ha cambiado la realidad mexicana al compararlo con otros
países de la OCDE, sin embargo el aumento de la presencia laboral de las mujeres pasando de 17%
en los setenta a 40% en los noventa sería un buen argumento a favor del cambio. Tal vez, el hecho de
que la conducta de los hombres mexicanos no haya cambiado se deba a lo profundamente arraigados
que se encuentran los estereotipos de género, al grado que a pesar de un cambio significativo, lo
minimizan y se comportan como si todo siguiera igual.

  24
 Estas percepciones corroboran los hallazgos del estudio realizado por Knaul
y Parker (1997b) en el que identificaron que, controlando por características
individuales y familiares, los hijos tienen un impacto negativo y significativo sobre la
probabilidad de que las madres trabajen. Más aún, también señalan que aquellas
madres que encuentra trabajo aceptan puestos de medio tiempo, o en el sector
informal, que les ofrecen mayor flexibilidad y tiempo para dedicar al cuidado de sus
hijos. El trabajo de las autoras sigue teniendo vigencia ya que también identifican
que las crisis económicas potencian el impacto negativo que pueden tener los hijos
en la inserción laboral de las madres.

C. Los derechos de los niños y los servicios de cuidado infantil

Hugo: Bueno, creo que hemos cubierto dos aspectos importantes de los servicios de
cuidado infantil: los hemos ubicado dentro de las tendencias de las políticas sociales
y hemos revisado su vínculo con la lucha de las mujeres por sus derechos laborales
y su vínculo con la inserción laboral. Analizando el fenómeno desde un punto de
vista macro, es una medida que beneficia a toda la familia porque facilita un
equilibrio entre vida laboral y familiar. No obstante, no hemos dicho nada respecto a
los servicios de cuidado infantil con relación a los niños lo cual es una enorme falta.

Jorge: Hemos hablado poco, porque históricamente el tema también ha estado

ausente del debate nacional. Cuando se empezaron a desarrollar estos servicios no
se hizo pensando en los niños, sino en la inserción laboral de las madres.

Hugo: Entonces ¿se podría decir que los derechos de los niños le sirven al estado
para dar la imagen de un estado moderno, sin serlo en realidad, como con las
mujeres?

Jorge: Pues yo creo que si, como por ejemplo la ratificación hecha por México el 21
de octubre de 1990 de la Convención sobre los Derechos del Niño. No fue sino 10
años después que se adaptó como ley nacional bajo el nombre de Ley para la
protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes. Y más importante aún es
que en esta ley no se dice ni una palabra respecto a los servicios de cuidado infantil.
A pesar de que la Convención menciona en su artículo 18 incisos 2 y 3 que:

“2. A los efectos de garantizar y promover los derechos enunciados en la

presente Convención, los Estados Partes prestarán la asistencia apropiada a
los padres y a los representantes legales para el desempeño de sus

  25
 funciones en lo que respecta a la crianza del niño y velarán por la creación
de instituciones, instalaciones y servicios para el cuidado de los niños.

3. Los Estados Partes adoptarán todas las medidas apropiadas para que los
niños cuyos padres trabajan tengan derecho a beneficiarse de los servicios e
instalaciones de guarda de niños para los que reúnan las condiciones
requeridas.”

Y sin embargo la ley nacional omite por completo este tema.

Hugo: Así, que se aprobó una ley sobre los derechos de la niñez ¿sin decir una
palabra sobre los servicios de cuidado infantil, más allá de la tradicional
responsabilidad de los padres? Es absurdo, al momento de analizar estos derechos
se nota que faltan cuestiones básicas como los servicios de cuidado infantil.

Jorge: Claro, y no es una falta minúscula ya que son varias las investigaciones en
las que se ha encontrado una relación positiva entre servicios de cuidado infantil y el
desarrollo emocional e intelectual de los niños. Que a su vez tiene una serie de
externalidades positivas en la economía de una nación porque los estímulos que
reciben en esta etapa les ayudarán cuando entren en la escuela a poner más
atención, a tener más curiosidad y ser más inquisitivos, lo que se reflejará en
mejores calificaciones y una mayor probabilidad de que terminen sus estudios. O
para una respuesta más profunda prefiero citar a James Heckman (2006):

En décadas de investigaciones independientes en los ámbitos de la

economía, la neurociencia y el desarrollo psicológico han surgido cuatro
conceptos básicos que resultan importantes para diseñar políticas sociales
sólidas dirigidas a la primera infancia. En primer lugar, la arquitectura del
cerebro y el proceso de formación de aptitudes se ven influidos por la
interacción entre la genética y la experiencia individual. En segundo lugar, el
dominio de aptitudes esenciales para el éxito económico y el desarrollo de
sus vías neuronales subyacentes siguen unas normas jerárquicas. Los logros
posteriores se sustentan en bases que se establecen con anterioridad. En
tercer lugar, las competencias cognitivas, lingüísticas, sociales y emocionales
son interdependientes; todas se ven poderosamente influidas por las
experiencias del niño en desarrollo y todas contribuyen al éxito en la
sociedad en su conjunto. En cuarto lugar, aunque la adaptación continúa a lo
largo de la vida, las capacidades humanas se forman en una secuencia

  26
 previsible de periodos sensibles, durante los cuales el desarrollo de circuitos
neuronales específicos y las conductas que median son fundamentalmente
plásticas y, por tanto, receptivas al máximo a las influencias del entorno.

Lo que esto me permite decir es que las capacidades que desarrollen los niños en
sus edades tempranas marcarán el resto de su vida, y conforme crezcan va a ser
más difícil y costoso corregir, o estimular, lo que no se hizo de pequeños.

Hugo: Por el contrario, como señalaron Helburn y Howes (1996), “niños que
experimentan cuidados de baja calidad corren el riesgo de no poder desarrollar
plenamente su potencial lo cual en el largo plazo resultará en pobres resultados que
se pueden manifestar de diversas maneras como: apatía, bajo rendimiento
académico e inclusive proclividad a la agresión”. Por eso es tan importante que
cuando se piense en aumentar la oferta de este servicio siempre se tenga en cuenta
que la calidad no se pude sacrificar.

Jorge: Y por eso es tan grave la ausencia de este tema en la Ley para la protección
de los derechos de los niños, niñas y adolescentes. Si el estado no le da a este tema
la importancia que merece seguirá ofreciendo soluciones temporales y políticas
públicas que corren el riesgo de cambiar con la siguiente administración.

Hugo: Sobretodo, en un país tan desigual como el nuestro, donde 60% de los
hogares reciben el 23% de todo el ingreso nacional (Universal 16/07/09), la atención
temprana a los niños de familias de escasos recursos podría ser una de las mejores
herramientas para combatir este problema. Si ya citaste a Heckman, permíteme
hacer lo mismo:

Invertir en los niños desfavorecidos es una iniciativa de políticas públicas

poco habitual que promueve la equidad y la justicia social y, al mismo tiempo,
fomenta la productividad en la economía y en la sociedad en general. Las
intervenciones tempranas dirigidas a los niños desfavorecidos reportan
beneficios muy superiores a los de intervenciones en una fase posterior,
como reducir el número de alumnos por profesor, la formación de empleos
públicos, los programas de rehabilitación de reclusos, las subvenciones para
la educación o los gastos dedicados a la policía. Con los actuales niveles de
recursos, la sociedad invierte en exceso en medidas de recuperación a
edades más avanzadas y de modo insuficiente en los primeros años.
(Heckman 2006)

  27
Jorge: Esto es muy grave porque pues al no brindarles la oportunidad de recibir
servicios de cuidado infantil de calidad se pone en desventaja a los niños de
escasos recursos. La ausencia de esta oportunidad marcará a estos niños de por
vida ya que se les esta coartando su derecho a desarrollarse de manera plena como
personas, empezando a excluirlos socialmente desde antes de que se puedan dar
cuenta. Este pobre desarrollo, del cual son víctimas potenciales se puede
representar como una mala nutrición, atención deficiente, cuidados insuficientes,
menores oportunidades de juego, aprendizaje y educación, o en la inhibición de la
libre expresión de sentimientos y opiniones. Así que como señalan en la
Observación General No. 7 del Comité de los derechos del Niño:

Inquieta especialmente la posible discriminación en cuanto al acceso a

servicios de calidad para niños pequeños, en particular donde los servicios
de atención de la salud, educación, bienestar y de otro tipo no tienen carácter
universal y se proporcionan mediante la combinación de organizaciones
públicas, privadas y de beneficencia. (Comité de los Derechos del Niño p. 6,
2005)

Hugo: De entrada, un obstáculo para la provisión de los servicios de cuidado infantil

es que no se haya reconocido ese derecho para todos los niños, y peor aún que el
estado no haya reconocido por ley su responsabilidad para ayudar a los padres y
madres con el cuidado infantil. Este servicio tiene que poner a los niños en primer
lugar, no se puede ofrecer simplemente para que los padres se vayan al trabajo. Un
servicio de cuidado infantil completo debe contemplar que su tarea principal es
brindarle a los niños las herramientas para que desarrollen su potencial por
completo, tiene que ofrecerles un ambiente donde se sientan seguros y como
consecuencia de un servicio completo los padres podrán irse a trabajar con la
tranquilidad de que su hijo o hija esta siendo bien atendido.

  28
2. Análisis de los servicios de cuidado infantil en México

Hugo: Muy bien, después de la contextualización que hicimos creo que podemos
empezar a estudiar el problema que nos atañe. Me gustaría resumir cuáles son los
servicios que estamos analizando: 1) Guarderías Ordinarias del IMSS y del ISSSTE;
este servicio se ofrece en instalaciones construidas y operadas por dichos institutos
sólo para derecho-habientes. 2) Guarderías subrogadas del IMSS e ISSSTE que
fueron contratadas por dichos institutos para ofrecer el servicio en lugares
particulares y que son supervisados regularmente por las autoridades que los
contrataron (sólo para derecho-habientes). 3) Guarderías y Estancias infantiles DIF-
Sedesol, son espacios que se adecuaron en la casa de algún particular para ofrecer
el servicio, dentro de este esquema también existen guarderías formales, operadas
por ONG’s que se afiliaron al programa. El servicio se ofrece para todos aquellos
hogares que estén en riesgo de caer en pobreza si la madre no tiene la oportunidad
de trabajar.

Jorge: Que bueno que haces esa recapitulación porque conforme han ido surgiendo
estos esquemas la cobertura ha aumentado. Justo preparé unas imágenes y unas
tablas para poder abundar al respecto. Para empezar me gustaría enseñarte la
imagen 1 que muestra cómo ha aumentado el número de guarderías y de niños que
reciben esta atención.

Imagen 1. Total de guarderías y de niños que reciben servicios de cuidado infantil

público (IMSS, ISSSTE y Sedesol)

Elaboración propia. Fuente: Solicitudes de información al IMSS no. de folio 0064100671409, ISSSTE no. de folio
0063700233309 y Sedesol reportes trimestrales del programa de Guarderías y Estancias Infantiles (2007, 2008 y
2009)

En esta imagen se puede ver que tanto el número de guarderías así como el total de
niños que reciben el servicio han aumentado de manera sustantiva, para facilitar su

  29
lectura me gustaría hacer algunas aclaraciones: 1) el eje vertical de la izquierda da
los valores del total de niños que han recibido el servicio por año (va de 0 a 700,
000). Esta información se encuentra representada por la línea punteada. Dicha línea
permite apreciar que la cobertura en general ha aumentado en 690% desde 1995
hasta 2009; en particular se puede observar que a partir de 2007 cuando empezó a
operar el programa de DIF-Sedesol la cobertura aumentó radicalmente. Si
comparamos los niños que estaban cubiertos en 2006, antes del programa de
Sedesol, con los que reciben el servicio hoy, encontramos que hubo un aumento de
227%.

2) El eje vertical de la derecha (con un rango de 0 a 12, 000) ofrece los valores para
el total de guarderías públicas que se encuentran brindando sus servicios por año.
Esta información se encuentra representada por la línea compuesta por rayas. Esta
línea permite apreciar la misma tendencia: al momento que empezó a funcionar el
programa de Sedesol la cobertura se disparó. Desde el punto de vista de la
cobertura, se pude afirmar que el aporte que hizo el programa de Sedesol para la
oferta de espacios que brindan este servicio es enorme ya que aumentó 1922%
desde 1995 a la fecha. Comparando el número de guarderías que brindaban el
servicio en 2006 con las que operan hoy encontramos que el aumento fue de 630%.

Hugo: Las imágenes resultan muy interesantes además que expresan de manera
clara el impacto que ha tenido el programa de Sedesol respecto a la oferta de este
servicio, pero me gustaría saber, en términos de cobertura ¿cuál de las
dependencias es la más grande actualmente?

Jorge: Sin lugar a dudas Sedesol, las imágenes 3 y 4 reflejan la dimensión que tiene
el programa. Pero con respecto a las dos imágenes que siguen también quisiera
hacer una aclaración: en ambas se hicieron tres categorías: las ordinarias, las
subrogadas y las de DIF-Sedesol. Se sumaron los servicios subrogados bajo el
argumento de que tienen más similitudes los servicios subrogados del IMSS y del
ISSSTE que los subrogados con ordinarios de una misma institución. Además
tampoco cuestan lo mismo que las ordinarias, no se les puede supervisar de la
misma manera, no cuentan con el mismo personal (ya que en las guarderías
ordinarias se cuenta con los sindicatos de trabajadores del IMSS y del ISSSTE) ni
son operados por las instituciones.

  30
Imagen 3. Porcentaje del servicio atendido Imagen 4. Guarderías por institución
por cada institución

Elaboración propia. Fuente: Solicitudes de información al IMSS no. de folio 0064100671409, ISSSTE no. de folio
0063700233309 y Sedesol reportes trimestrales del programa de Guarderías y Estancias Infantiles (2007, 2008 y
2009)

Lo que estas imágenes nos permiten observar es que la mayor parte del sector se
encuentra cubierto por Sedesol: 56% de los niños y niñas que reciben el servicio y
84% de las guarderías. En segundo lugar se encuentran los servicios subrogados y
por último las guarderías ordinarias cubren sólo a 8% de los niños y niñas y tienen
2% de todas las guarderías.

Hugo: Es impresionante el crecimiento que ha tenido el programa de Sedesol. Con

este aumento, ¿de todos los niños que están en edad de entrar en guarderías
cuántos realmente reciben el servicio?

Jorge: De acuerdo con las estimaciones del Consejo Nacional de Población

(Conapo) en el país existen 5, 737, 200 niños y niñas en edad de recibir el servicio,
de los cuales sólo el 10.3% lo recibe.

Hugo: De tal manera que, cerca del 90% de los niños que necesitarían este servicio
no están cubiertos… Pero en comparación con otros países ¿esto dónde nos ubica?
Si no me equivocó en un estudio encargado por UNICEF, hecho por el centro de
investigación Innocenti (2008), resulta que México se encuentra por encima de
Canadá, Irlanda y Australia en cuanto a la cobertura de servicios de cuidado infantil.
En dicho trabajo comparan los servicios de cuidado infantil en todos los países de la
OCDE, y ofrecen una lista de 10 criterios mínimos que deben cubrir para proteger
los derechos de los niños en sus años más vulnerables.22 De esos criterios México

                                                        
22
El centro de investigación Inocenti, en su reporte títulado “El cuidado infantil en los países
industrializados” propone 10 indicadores para comparar a nivel internacional los servicios de cuidado

  31
cumplió con 3 (un plan nacional que de prioridad a los niños desfavorecidos, un 80%
de todo el personal encargado del cuidado infantil con formación y un 50% del
personal de servicios acreditados de educación a la primera infancia con educación
superior y titulo pertinente).

Jorge: Sin embargo, en este estudio juntaron los servicios de educación preescolar
con los de cuidado infantil lo cual puede ofrecer una imagen confusa. En particular
porque el gobierno se ha encargado de aumentar la cobertura en los servicios de
educación preescolar; tan solo en el último sexenio la cobertura pasó de 50% a 72%
(Presidencia de la República, 2006). Ciertamente la educación preescolar y los
servicios de cuidado infantil se complementan, y el hecho de que la educación
preescolar sea obligatoria ha ayudado a que aumente su cobertura. Esto a su vez
facilita que las madres puedan encontrar un trabajo aunque sea de medio tiempo, ya
que la jornada en la escuela no es de 8 horas. No obstante, es un servicio distinto
que involucra a otros actores.

Desde una perspectiva comparada me parece que el actual nivel de

cobertura no está tan mal. En un estudio que publicó el Partido Socialista Europeo
(2006) sobre los servicios de cuidado infantil en Europa identificó que la cobertura
de éstos difería muchísimo entre países. El objetivo que tienen en Europa es que
para 2010, 33% de los niños menores de 3 años reciban servicios de cuidado infantil
y han identificado que en algunos países esto va a ser más difícil ya que Austria,
República Checa, Alemania, Grecia, Italia, Hungría y Polonia tienen niveles de
cobertura menores al 10%.

Hugo: Sí, pero el hecho de que existan países desarrollados con bajos niveles de
cobertura no es ningún consuelo. Y ¿tenemos idea de cuál es la dimensión de los
servicios que cubre el sector privado?

Jorge: No existe ninguna institución gubernamental que se encargue de concentrar

esta información, de tal manera que no tengo una idea clara sobre la dimensión que

                                                                                                                                                               
infantil. Los indicadores son: 1) Baja parental de un año con el 50% del salario, 2) un plan nacional que
dé prioridad a los niños desfavorecidos, 3) servicios de cuidado infantil subencionados y regulados para
el 25% de los niños menores de tres años, 4) servicios a la primera infancia subencionados y
acreditados para el 80% de los niños de cuatro años, 5) un 80% de todo el personal encargado del
cuidado infantil con formación, 6) un 50% del personal de servicios acreditdos de educación a la
primera infancia con educación superior y título pertinente, 7) proporción mínima entre personal y niños
de 1:15 en educación preescolar, 8) gasto del 1% del PIB en servicios de la primera infancia, 9) tasa de
pobreza infantil inferior al 10% y 10) alcance casi universal de los servicios esenciales de salud infantil.

  32
puede tener el sector privado.23 Pero no debería de ser muy grande porque es caro;
por ejemplo, para una de las esuelas privadas que se contactaron sólo entre los
costos del examen de admisión, la aportación inicial, la inscripción y la colegiatura
suman alrededor de $ 59, 050. Si esto lo dividimos entre 10 (descontando 2 meses
de vacaciones) da un promedio de $ 5, 905 pesos al mes. De las 4 escuelas
privadas contactadas, el costo promedio de los servicios de cuidado infantil es de $
4, 920 al mes.24

Ahora, de acuerdo a la última Encuesta Nacional de Ingresos y Gastos de los

Hogares (ENIGH) 10% de los hogares se llevan más del 36% del ingreso nacional,
mientras que 60% de los hogares de menores ingresos reciben 26.7% de la riqueza
nacional (Yutzil 2009). Por lo tanto no creo que sean muchas las familias que
puedan pagar este servicio, por el contrario, pensaría que estos servicios de cuidado
particular son usados por el 10% de los hogares más ricos, y de estos no todos
tienen hijos en edad de asistir a servicios de guarderías. Por lo tanto, yo estimaría
que no representan más de 3% de todos los niños a nivel nacional que podrían
recibir el servicio.

Hugo: Pues sí son bastante caros, pero ¿son mucho más caros que los servicios
públicos? Es decir, ¿cuánto le cuesta al estado cada una de las guarderías
públicas?

Jorge: Los servicios privados que se contactaron sí son, por lo menos $ 500 pesos
más caros, que el servicio público más caro. La siguiente tabla me permitirá aclarar
este punto. En ella se pueden ver los datos básicos de los servicios de cuidado
infantil en México como: el número de guarderías, de niños, el presupuesto anual
que cada dependencia asigna por dicho servicio, el costo por guardería al mes, el
costo por un niño al mes y a partir de qué edades son recibidos.

Te puedo decir que el gobierno este año se va a gastar $ 11, 897 millones de
pesos. Comparado con 1995, cuando el gobierno gasto 150 millones de pesos por
                                                        
23
En 2008 se creo por decreto presidencial el Sistema Nacional de Guarderías, sin embargo no tiene
ninguna facultad que le permita coordinar y administrar los diferentes sistemas públicos de cuidado
infantil.
Por otro lado, dentro de todo el cuestionario de la ENIGH se dedican 2 preguntas para saber cuánto
gastan los hogares mexicanos en estos servicios: estancias infantiles y una cuidadora particular; sin
embargo los resultados agregan estos datos y resulta muy difícil saber exactamente a cuanto asciende
el gasto de los hogares mexicanos en este rubro.
24
Para tener una idea del sector privado se contactaron a 5 escuelas privadas con servicios de
maternal, la información aquí presentada es un promedio de los 5 casos. Las escuelas contactadas
fueron: el Colegio Ciudad de México, el Colegio Suizo, el Colegio Alemán y el Colegio Americano de
Guadalajara.

  33
todos los servicios de cuidado infantil, representa un aumento del 79%. No obstante,
la suma de todos los recursos destinados a este servicio siguen siendo $ 36 000
millones de pesos menos que el presupuesto del programa Oportunidades. Más
aún, la tabla nos permite observar que también existe una tremenda desigualdad en
la distribución del gasto pues para cubrir los servicios del 56% de los niños se
destinan 23% de los recursos, mientras que 44% de los niños y niñas beneficiados
reciben 78% del total del monto. Es decir, las estancias de Sedesol reciben 23% de
todos los recursos mientras que las del IMSS y el ISSSTE reciben 78% de los
recursos que se destinan a este rubro. Entiendo que son diferentes instituciones las
que ofrecen el servicio; pero si son servicios públicos la calidad debería de ser la
misma, o por lo menos que existiera un estándar mínimo para todos.

Hugo: Tan solo al ver lo que le cuesta al gobierno cada uno de los tipos de
guarderías uno se da cuenta que existe un mundo de diferencia. Imagínate la
calidad de los servicios que recibe un niño que asiste a una guardería ordinaria del
IMSS en la que invierten $ 950, 000 pesos al mes y uno que asiste a una guardería
de Sedesol dónde se invierten $ 34, 680 pesos al mes.

Jorge: Definitivamente son mundos distintos, y si no fuera por la cuota de aportación

que realizan los padres ($ 355 pesos al mes) la diferencia sería aún más drástica ya
que estaríamos comparando $ 950, 000 con $ 22, 610.

Hugo: Mira, pero ese punto es muy interesante porque si la cuota es de $ 355 al
mes, lo más probable es que sean excluidas las familias que no pueden pagarla. O
que, ni dejando al niño en la guardería y trabajando les alcanzaría para cubrir la
cuota. Sin embargo, la información aquí presentada no nos permite corroborar esta
idea y habría que analizar a profundidad el caso para poder probarla.

Jorge: Por otro lado, el programa no es muy claro sobre qué sucede con esta cuota,
ya que estipula que le corresponde al responsable fijarla. Por ejemplo, ante alzas en
los precios de alimentos, o salarios, dado que el subsidio es fijo, lo más probable es
que los responsables aumenten las cuotas a los beneficiarios, para mantener un
mínimo de calidad y de ganancias. Sin embargo, hay que aclarar que la cuota de los
$ 355 es un promedio, por lo tanto podría haber casos extraordinarios en los que la
cuota fuera menor, o mayor.

  34
Tabla 2. Información básica sobre los servicios públicos de cuidado infantil en México
IMSS ISSSTE
IMSS ISSSTE Sedesol / DIF Total o Promedio
Subrogadas Subrogadas

Número de Guarderías 135 132 1,420 132 9,601 11,420

(Porcentaje) 1.18% 1.16% 12.43% 1.16% 84.07% 100%

Número de Niños 28,063 20,434 204,131 8,521 330, 332 591,481

(Porcentaje) 5% 3% 35% 1% 56% 100%

Presupuesto anual1 $ 7, 877.4 $ 1, 387.1 - - $ 2, 722 $ 11, 986.5

(Porcentaje) 66% 12% - - 23% 100%

Número de niños por

208 155 144 65 34 121.2
guardería

desde 60 días desde 1 año

desde 45 días
Edades de los niños hasta 6 años - - hasta 3 años *
hasta 3 años
cumplidos 11 meses

Costo por guardería al $ 22, 610d / $

$ 950, 000 $ 598, 455b $ 231, 000 *c $ 398, 541
mes 34, 680e

$ 665 d / $ $ 2, 675f /
Costo por niño al mes $ 4, 567a $ 3, 861 $ 1, 604a *c
1,020e $ 1, 688g
Elaboración propia. Fuente: Solicitudes de información al IMSS no. de folio 0064100671409, ISSSTE no. de folio 0063700233309 y Sedesol reportes trimestrales del programa de
Guarderías y Estancias Infantiles (2007, 2008 y 2009).
1: Cifras en miles de millones de pesos.
a: Las cifras ofrecidas son una estimación que se obtuvo del costo por operar una guardería y dividirlo entre el número de niños que asisten en promedio.
b: La cifra se estimó a partir del costo mensual por los cuidados de un niño multiplicado por el promedio de niños que asisten a una guardería.
c: Ante solicitud expresa de información las autoridades del ISSSTE declararon: “En esta área no se tiene el dato del costo promedio con el cual opera una estancia en el Instituto, ya
que intervienen diversos factores.”
d: La cifra se estimó a partir de los tipos de subsidio que ofrecía el programa hasta 2008 ($700, $600 y $450), el promedio de niños que recibían cada tipo de subsidio y cuántos niños
hay en promedio por guardería. A partir de 2009 los montos de subsidio cambiaron a $ 700 y $ 450, dependiendo del ingreso del hogar.
e: Estas cifras incorporan la cuota de aportación de los padres, que en promedio es de $ 355 pesos al mes, por niño o niña.
f: Es el promedio que se obtiene al sumar los cuatro costos en los que incurre el gobierno por niño al mes y dividirlo entre cuatro.
g: Es el promedio que se obtiene al dividir todos los gastos que realiza el gobierno por este servicio entre todos los niños que actualmente lo reciben, entre doce.
Jorge: En este punto me gustaría hacer una observación, si el gobierno invirtiera lo
mismo por cada niño, resulta que al mes le costaría $ 1, 688. Si consideramos el
costo como una forma de aproximarnos a la calidad, entonces existiría la posibilidad
de que el gobierno pudiera ofrecer a todos los niños actualmente cubiertos una
mejor calidad a la que se ofrece en las guarderías de Sedesol y ligeramente mejor a
la ofrecida en las guarderías subrogadas. De esa manera se mejorarían los servicios
que reciben 92% de los niños y niñas actualmente.

Hugo: Lo que se puede ver con esta tabla, además de que la diferencia entre
presupuestos asignados es enorme, es que la diferencia entre los costos por el
servicio también es gigantesca. ¿Cómo es posible que los servicios en una
guardería ordinaria del IMSS o ISSSTE sean tan caros?

Jorge: Creo que son muchos los factores que influyen en que los costos de las
guarderías ordinarias del IMSS sean las más caras. En primer lugar, esto explica
porqué el gobierno no podía seguir aumentando la oferta de servicios de cuidado
infantil por este medio: era económicamente inviable. En segundo lugar, también se
cuenta con la presencia de un sindicato de trabajadores, lo cual debe elevar los
costos, en cuánto no lo puedo decir. En tercer lugar la calidad de los servicios sí es
superior a la que se ofrece en las otras modalidades.

Hugo: ¿En qué te basas para decir que la calidad es superior?

Jorge: En primer lugar por el costo de cada guardería.

Hugo: Quisiera pensar que tu argumento sobre la calidad no se basa sólo en los
costos.

Jorge: En absoluto, pero si es una variable muy importante ya que, de acuerdo con
el estudio de Helburn y Howes los salarios del personal representan los gastos más
significativos de los servicios de cuidado infantil. De tal manera que guarderías o
estancias infantiles caras podrán ofrecer un mejor salario a los cuidadores, lo cual
atrae a la gente más especializada y evita una alta rotación del personal. Esto es
importante porque al permanecer una persona durante mucho tiempo con los niños
permite que se cree un vínculo emocional estable lo cual les de da mayor seguridad.

Hugo: Ya veo, pero podrías abundar sobre la calidad de los servicios que se reciben
en los diferentes esquemas, más allá de la diferencia entre costos.
Jorge: Por supuesto, pero antes habría que explicar qué es lo que se entiende por
calidad en los servicios de cuidado infantil. A nivel internacional existe un consenso
sobre la forma en la que ésta se puede medir. Sin embargo es un tema complicado
porque se divide en dos aspectos: estructurales y procedimentales. Estos últimos,
son los más difíciles de evaluar porque se refieren a las dinámicas y vínculos que se
pueden crear entre los niños y sus responsables. En otros países, para tratar de
medir esto se han realizado estudios en los que las personas van a la guardería y
documentan dichas dinámicas. Por otro lado, las características estructurales se
refieren a variables más fáciles de medir como: grado de estudios de los
responsables, experiencia previa de los responsables en cuidado infantil, proporción
de niños por responsables y número de niños por grupo. En este estudio nos
concentraremos en las características estructurales.

Hugo: ¿Y no existe una ley que regule las características de estos servicios?

Jorge: Si, se llama la Norma Oficial Mexicana para la prestación de servicios de

asistencia social para menores y adultos mayores. En materia del personal
establece que en las guarderías debe haber como mínimo una enfermera,
educadora, asistente educativa, puericultista, dietista y trabajadora social. En cuanto
a la seguridad la norma establece, entre otros requisitos, que deberán haber salas
separadas de atención para lactantes (de 43 días a un año 6 meses de edad),
maternales (un año 7 meses hasta 3 años 11 meses de edad) y preescolares (de
cuatro años hasta la edad cronológica límite que marque la institución). La norma,
en su numeral 12 dice “La vigilancia de la aplicación de la presente Norma
corresponde a la Secretaría de Salud y a los gobiernos de las entidades federativas
en el ámbito de su respectiva competencia.” Como se puede ver la norma es
bastante laxa y no especifica el tipo de lugar en que se debe instalar la guardería,
tampoco precisa la proporción de niños por responsables que debe haber y otorga
cierta discrecional con respecto a la supervisión.

Las tablas que se presentan a continuación nos permiten ver que no hay un
criterio homologado bajo el que se ofrezcan los servicios de guardería. Con las
tablas se pude apreciar que los servicios de mejor calidad son ofrecidos por las
guarderías ordinarias, seguidas por las subrogadas y por último las de Sedesol. Las
características estructurales que se analizan son: el número de personal adscrito a
cada guardería, la proporción de responsables por niños y el grado de estudios y
experiencia que se requiere para prestar el servicio. En resumen, se puede decir
que los servicios de las guarderías ordinarias están más especializados, tienen un

  37
mayor grado de detalle, distinguen la diferencia entre las etapas de crecimiento de
los niños en función de lo cual determinan la proporción de niños por responsable.

  38
Tabla 3a. Características estructurales de los servicios de cuidado infantil: Personal adscrito por guardería
IMSS ISSSTE IMSS Subrogadas ISSSTE Subrogadas Sedesol / DIF
12 puestos 16 puestos 10 puestos 9 puestos 2 puestos
Niñera para
Auxiliar de Educadora Asesor de
Directora Directora Directora Directora niños en Responsable
Cocina para lactantes Nutrición
lactantes
Coordinadora
Niñera para Niñera para
Coordinadora del Auxiliar de de Promoción y Jefe de Médico y/o
Médico niños en niños en Asistentes
Área Educativa Limpieza Fomento a la Cocina Enfermera
lactantes maternales
Salud
Niñera para Coordinadora
Conserje / Auxiliar Dietista o Auxiliar
Educadora Enfermera niños en del Área
Vigilante de Cocina Nutrióloga Educativo
maternales Educativa
Coordinadora del Asistentes
Personal Auxiliar
Área de Promoción educativas Auxiliar
en la Odontopediatra Educadora de Cocinera Vigilantes
y Fomento a la para Educativo
Guardería Limpieza
Salud lactantes
Asistente Educadora
Trabajadora Asistente Conserje /
Asesor de Nutrición educativa Dietista para
Social Educativa Vigilante
para maternal lactantes
Asistente
educativa Cocinero para
Jefe de Cocina Psicólogo
para niños de lactantes
maternal B
Auxiliar de
Jefe de Área
cocina por
Pedagógica
cada 30 niños
Educadora
Cocinero para
para
maternales y
maternales y
preescolares
preescolares
Elaboración propia. Fuente: Solicitudes de información al IMSS no. de folio 0064100671409, ISSSTE no. de folio 0063700233309 y Sedesol reportes trimestrales del programa
de Guarderías y Estancias Infantiles (2007, 2008 y 2009).
Los lactantes son aquellos niños o niñas de 43 días hasta un año 6 meses de edad, los maternales comprenden a niños y niñas de un año 7 meses hasta 3 años 11 meses y los
preescolares son de 4 años hasta la edad cronológica límite que marca la institución.
Tabla 3b. Características Estructurales: Proporción de responsables por niños

IMSS ISSSTE IMSS Subrogadas ISSSTE Subrogadas Sedesol / DIF

1 Educadora para maternales
1 Asistentes educativas para 1 Niñera por cada 8 niños en
y preescolares por cada Además de la
lactantes por cada 4 niños lactantes
grupo responsable de la
guardería por cada
Proporción
8 niños deberá
de 1 Asistente educativa para 1 Educadora para lactantes No se especifica en los 1 Niñera por cada 10 niños
haber una asistente.
responsables maternal por cada 12 niños por cada tres salas manuales del IMSS en maternales
por niños
1 Asistente educativa para 1 Auxiliar Educativo por cada
1 Niñera por cada 8 niños en
niños de maternal B por sala de lactantes y
lactantes
cada 14 niños maternales

1 Niñera pora cada 10 niños

en maternales

1 Auxiliar Educativo por cada

sala de lactantes y
maternales

Elaboración propia. Fuente: Solicitudes de información al IMSS no. de folio 0064100671409, ISSSTE no. de folio 0063700233309 y Sedesol reportes trimestrales del
programa de Guarderías y Estancias Infantiles (2007, 2008 y 2009).
Los lactantes son aquellos niños o niñas de 43 días hasta un año 6 meses de edad, los maternales comprenden a niños y niñas de un año 7 meses hasta 3 años 11
meses y los preescolares son de 4 años hasta la edad cronológica límite que marca la institución.

  40 
Tabla 3c: Características estructurales: Requisitos para laborar como responsable de niños en guarderías
IMSSa ISSSTE IMSS Subrogadas ISSSTE Subrogadas Sedesol / DIF

2 años de ejercicio
Haber terminado la
* Directora Cédula Profesional profesional en mandos *
secundaria
medios superiores

Haber desempeñado
funciones de dirección,
Coordinador del Una carta de no
* Cédula profesional supervisión o responsable de *
Área Educativa antecedentes penales
En la atención directa grupo en alguna institución
a los niños todo el educativa
personal son mujeres
y su nivel de estudio Un año de ejercicio
Requisitos Tres cartas de
* es variable, contando Educadora Cédula Profesional profesional como *
profesionales recomendación
con estudios básicos responsable de grupo
para aquellas
del nivel primaria
personas
hasta puericultistas en Coordinadora del
que van a
su mayoría, sin Área de
trabajar Aprobar una prueba
* embargo hay quienes Promoción y Cédula profesional Un año en atención a niños *
directamente psicológica
son educadoras o Fomento a la
con los niños
licenciadas en Salud
educación preescolar.
Después de ser
Asesor de Un año de ejercicio
* Cédula profesional * aceptadas como
Nutrición profesional
responsables de
estancias deberán
Diploma de Técnico certificarse en la Norma
Asistentes en Puericultura y Un año de trabajo educativo Técnica de Competencia
* educativas para certificado de con niños menores de seis * Laboral para atención de
lactantes preparatoria o años en alguna institución niños y niñas en centros
secundaria de atención infantil
Elaboración propia. Fuente: Solicitudes de información al IMSS no. de folio 0064100671409, ISSSTE no. de folio 0063700233309 y Sedesol reportes trimestrales del programa de Guarderías y
Estancias Infantiles (2007, 2008 y 2009).
a: En la información que se obtuvo del IMSS no se consiguieron las especificaciones para trabajar en una guardería ordinaria, sin embargo al ver el resto de las especificaciones a las que esta
sujeto este servicio, se puede asumir que los requisitos son, por lo menos, iguales a los que se requieren en una guardería subrogada.
Los lactantes son aquellos niños o niñas de 43 días hasta un año 6 meses de edad, los maternales comprenden a niños y niñas de un año 7 meses hasta 3 años 11 meses y los preescolares
son de 4 años hasta la edad cronológica límite que marca la institución.

  41 
Hugo: La información presentada en estas tablas me parece fundamental porque
nos permite comparar la calidad entre los diferentes esquemas y también nos
permite ver que, en papel tienen requisitos muy distintos. Si bien las guarderías
ordinarias y subrogadas del IMSS y del ISSSTE parecen cumplir con la Norma oficial
mexicana respecto a los servicios de cuidado infantil, los requisitos para prestar el
servicio del programa de DIF-Sedesol parecen estar por debajo de la norma,
tomando en cuenta sólo las salas separadas por edades y el personal encargado de
los niños.25 Esto, por sí solo es muy grave, porque muestra que el gobierno esta
incumpliendo sus propios requisitos. También apunta hacia un problema de la
administración pública que se refiere a la rendición de cuentas y a la información
pertinente sobre las supervisiones realizadas a todos los espacios de cuidado
infantil. Los padres de los niños deberían estar enterados de las calificaciones que
reciben los centros a dónde llevan a sus hijos y si cumplen con los requisitos, de la
Norma Oficial.

Jorge: Informarle a la ciudadanía sobre la calidad y las evaluaciones que se hagan a

los servicios que reciben es muy importante, y es una tarea pendiente de la
administración pública en la que apenas se esta empezando a avanzar. Pero
regresando al tema de la calidad de los servicios aquí analizados, me parece que las
tablas anteriores nos permiten identificar que existe una relación positiva entre el
costo de los servicios y su calidad: a mayor calidad mayor costo. Y también
observamos que la calidad ofrecida en las guarderías subrogadas, al menos en
papel no es mala.

                                                        
25
Respecto a los servicios de cuidado infantil la norma tiene dos capítulos que tratan el tema: los
capítulos 6 y 7 que se refieren a la Atención Integral a Menores en Instituciones de Asistencia Social y
capítulo a la Prestación de Servicios de Asistencia Social en Guarderías Infantiles. Abundando sobre
las características que deberá tener la guardería la norma también establece que los espacios de
cuidado infantil deberán contar con: área de recepción con escritorio, botiquín de primeros auxilios y
lavabo, salas de atención con cunas, colchonetas, mesas y sillas infantile; área común de usos
múltiples para el desarrollo de actividades de entretenimiento y recreación física, área de nutrición;
áreas exteriores con patio cívico, de servicio y recreativo. En cuanto a las actividades que se deben
realizar recalca la importancia de empezar a educar a los niños desde su más tierna edad a la vez que
estipula que deberán fomentar la convivencia humana para robustecer el aprecio a la integridad y la
convicción del interés para formar parte de una sociedad con igualdad de derechos. También deberán
realizar actividades de cuidado y fomento a la salud con énfasis en la prmoción de la salud y la
prevención de enfermedades; así como a realizar actividades educativas y recreativas dirigidas a
desarrollar todas sus facultades como ser humano.En materia de seguridad establece que todos los
inmuebles deben contar con salida de emergencia en caso de siniestro, deberá contar con la capacidad
necesaria de agua almacenada para el uso en caso de siniestros, detectores de humo instalados en el
techo, colocación de extintores en lugares estratégicos, un sistema de alarma de emergencia sonoro,
no utilizar materiales inflamables en muros que puedan producir gases y humos tóxicos.
Hugo: Y también nos permiten ver que el gobierno ha segmentado este servicio y
que la relación entre calidad, costo y cantidad de niños que reciben el servicio es
completamente desproporcional ya que 8% de todos los niños recibe servicios de
alta calidad mientras que 92% recibe un servicio inferior. Pero siguiendo con tu
argumento, ¿me estas diciendo que la calidad de los servicios ofrecidos por la
guardería que se quemó era buena?

Jorge: No, la tragedia de Hermosillo es un hecho indignante que hizo evidente un

problema de fondo a nivel nacional. Para empezar, demostró, que un proyecto por
muy bien que este diseñado en papel siempre esta sujeto a fallas humanas en el
momento de su implementación. La probabilidad de estas fallas ocurran aumenta en
el momento que vivimos en una sociedad con altos niveles de corrupción y de
nepotismo; como mencionaste es un problema serio presente en toda la
administración pública.26 El hecho de que los dueños de esta guardería estuvieran
vinculados con funcionarios públicos y que en sus evaluaciones hubieran salido bien
calificados27 regularmente a pesar de no contar con medidas de seguridad básicas y
de operar cerca de una gasolinería y que era evidente que no cumplían con los
requisitos del IMSS, demuestra que la supervisión no se estaba haciendo de forma
adecuada, ni de manera homogénea en el país. Además, no se puede juzgar la
calidad de un servicio que se ofrece a nivel nacional por lo que ocurrió en un caso
específico.

Hugo: Bueno, pero si un accidente de esta magnitud ocurrió en una guardería,

donde aparentemente los requisitos para prestar el servicio son altos y la calidad es
buena, ¿qué se puede esperar que ocurra en las guarderías de Sedesol? No es una
pregunta irrelevante porque cubren a 56% de los niños que reciben este servicio. No
creo en la ilusión de reducir la calidad de los servicios para aumentar su cobertura. Y
por otro lado, es un servicio que cada vez más mujeres lo necesitan y generan una
demanda real muy grande. Si Sedesol no hubiera echado a andar este programa la
cobertura sería menor al 5% a nivel nacional.

                                                        
26
Transparencia Mexicana desarrollo el índice nacional de corrupción y buen gobierno (INCBG), para
el estudio de 2007, el resultado fue que México tenía una calificación de 10 sobre 100; y mientras
menor sea el número menor corrupción.
27
En diversos periódicos de circulación nacional se ha abundado sobre el vínculo que existe entre los
dueños de la guardería y funcionarios públicos estatales y federales. También se ha mencionado el
hecho de que la guardería en cuestión había aprobado sus evaluaciones a pesar de no contar con
medidas mínimas de seguridad. (Granados Chapa 2009, Gutierrez Ruelas 2009, Milenio Diario 10 de
junio de 2009, Ramírez 2009, Brito y Guadarrama 2009)

  43
Jorge: Estoy de acuerdo con lo que dices, la decisión molesta desde un punto de
vista ético: calidad o cobertura, y ¿hasta que punto se puede bajar la calidad para
ampliar la cobertura? Sin embargo existen estudios que demuestran que la calidad
es el factor más importante dentro de todo este servicio. En los primeros años de la
vida de los niños resulta fundamental que estos puedan establecer un vínculo
emocional fuerte con la persona encargada de su cuidado. Esto permitirá que se
sientan seguros y que puedan desarrollar sus capacidades emocionales e
intelectuales al máximo. Sin embargo, lo que un estudio para el caso de Estados
Unidos descubrió es que debido a los bajos salarios de las personas que cuidan a
los niños existe una rotación de personal altísima. Esto provoca que los niños no
puedan desarrollar ningún vínculo con quien los cuida porque cambia de manera
constante y a la larga esto actúa en detrimento del niño (Adamson 2008, Mocan
2007 y Helburn y Howes 1996).

Respecto al programa de Sedesol, no creo que lo podamos condenar al

fracaso por el simple hecho de que sea más económico que los otros modelos y que
los requisitos sean menores. Bien podría ser el caso de que varias guarderías
excedieran los requisitos exigidos. Esta es una idea que no se podría desdeñar
porque Sedesol permite que se incorporen a su red guarderías de organizaciones de
la sociedad civil que prestaban los servicios de guardería anteriormente.

Por otro lado, también existen estudios de casos exitosos semejantes al

programa de Guarderías de Sedesol en Suiza y Guatemala. Por ejemplo, este último
echaron a andar un programa en el que una señora de la comunidad, en barrios
marginados, se encargaba de cuidar hasta 10 niños de sus vecinos. Este programa
demostró ser bastante exitoso porque debido a los complementos alimenticios que
recibían los niños que asistían en este programa crecieron más que los niños que no
asistieron, facilitó la incorporación laboral de sus madres y ofreció este servicio a un
segmento de la población que de lo contrario no hubiera podido costearlo (Ruel et al
2006). En Suiza, también tienen un esquema relativamente parecido en el que una
señora mayor cuida a dos o tres niños en su casa (OECD, 2007).28 Entonces, un
sistema así, podría funcionar, pero lo que hemos encontrado con esta investigación
es que el gobierno podría mejorar la calidad del servicio que reciben 92% de los
niños distribuyendo sus recursos por igual.
                                                        
28
De hecho en el estudio de Himes et al. también identifican que este tipo de programas son muy
comunes y útiles en América Latína en países como Ecuador, Venezuela y Peru. Y de hecho
recomiendan que se le de más apoyo a estos programas y que pueden ser una buena alternativa para
países con escasos recursos en los que un sistema público de provisión de servicios de cuidado
infantil, al estilo escandinavo sería imposible de ofrecer.

  44
Hugo: La idea que mencionas sobre la rotación del personal es muy interesante, y
apunta a otro tema que también es fundamental: las condiciones laborales de las
personas encargadas del cuidado infantil. De acuerdo con esta idea, si subieran los
salarios en este rubro disminuiría la rotación y mejoraría la calidad ya que permitiría
que se establecieran vínculos emocionales entre cuidadores y niños. A pesar de que
los estudios que mencionas son para Estados Unidos (Mocan 2007 y Helburn y
Howes 1996), es muy probable que en México se reproduzca el problema, partiendo
del supuesto de que los costos de una guardería reflejan los salarios de su personal,
como ya habíamos dicho.

Jorge: Y más aún, el estudio mencionado también reconoce que es fundamental que
exista una verdadera vocación para brindar el servicio; sin embargo el hecho de que
los salarios sean bajos refleja que es una tarea poco reconocida por la sociedad, lo
cual en sí mismo es un problema. Una de las conclusiones a las que llegaron
Helburn y Howes es que “habría que evitar aquellas políticas que incentivan a la
gente a incorporarse en el cuidado de niños si no tienen ningún interés en la
profesión”.

Hugo: Y después de toda esta información, ¿qué sugerencia podríamos hacer? ¿Por
qué no dejamos todo en manos del libre mercado? De acuerdo a la teoría clásica de
la economía siempre será más eficiente que el Estado: nos dará los mejores
servicios al mejor precio gracias a la competencia.

Jorge: Porque en una sociedad donde los recursos se distribuyen de una manera
tan desigual, el mercado tiende a reproducir esta desigualdad en sus precios, de tal
manera que tendrías servicios de altísima calidad, carísimos y en escasa cantidad; y
por otro lado tendrías muchos servicios económicos de mala calidad. Además, el
libre mercado puede ser muy eficiente para producir coches, o computadoras, pero
no es muy justo en reconocer a la importancia social que tiene un trabajo. Considero
que las personas que dedican su tiempo y cariño al cuidado de los hijos de otras
personas hacen una labor social básica que debería ser mejor remunerada y
socialmente reconocida como un trabajo indispensable.

Tomando como referencia el modelo Norteamericano, de nuevo, no creo que

el libre mercado cumpla con todas sus promesas. En otro estudio sobre el tema
encontraron que los papás de los niños confunden los servicios de cuidado infantil
de buena y mala calidad. Y a pesar de que la diferencia en los precios no es tan alta,
los padres eligen el servicio más barato, de baja calidad, lo cual saca del mercado a

  45
las buenas guarderías. De esta manera, los niños reciben un servicio deficiente y la
diferencia en los costos no hubiera sido tan alta (Mocan, 2007).29

Hugo: Entonces ¿qué opinarías sobre una alternativa en la que el gobierno le diera
el dinero a la gente para que las familias decidieran a dónde mandar a sus hijos o sí
es que alguno de los padres prefiere quedarse en casa a cuidarlo? Esto generaría
un mercado, que en principio debería ser más eficiente que el estado y ofrecería un
mejor servicio.

Jorge: Esta idea no suena mal, pero tengo algunas reservas. En primer lugar, la
posibilidad de darle la transferencia a la familia y que alguno de los padres decida
quedarse a cuidar al niño, no sería muy buena desde el punto de vista de género ya
que dado la cultura en la que vivimos, lo más probable, sería que la madre se
quedara en casa. Esto sería contrario a una postura en la que se busca que los
servicios de cuidado infantil, además de ser de buena calidad, permitan que la mujer
se pueda incorporar en el mercado laboral.

Por otro lado, el esquema que propones se parecería al que opera DIF-
Sedesol y creo que lo que se pude concluir del presente análisis es que la calidad de
este servicio no es muy buena. Me parece que con los subsidios actuales que otorga
el gobierno, aquellas personas que podrían ofrecer servicios de cuidado de mejor
calidad no están dispuestos a trabajar. Esto nos lleva a una paradoja, porque en el
caso norteamericano es el propio mercado y sus defectos los que sacan del
mercado a los servicios de calidad. En el caso mexicano, el gobierno con el tipo de
subsidio que ofrece atrae a los proveedores de baja calidad.

Hugo: Es un punto muy interesante, pero también se podría discutir hasta que punto
son los incentivos económicos y hasta que punto son los bajos requisitos solicitados
para prestar el servicio.

Jorge: ¿Por qué no mejor optamos por un modelo 100% controlado y operado por el
Estado?

Hugo: Porque el caso mexicano es el vivo ejemplo de que el Estado, por sí solo no
puede cubrir toda la demanda de este servicio y mantener los niveles de calidad.
Además, tú sugeriste que la presencia del sindicato elevaba los precios del servicio.

                                                        
29
Naci Mocan propone que por un aumento entre $243 y $324 dólares al año se podría mejorar la
calidad de los servicios considerablemente (Mocan, 2007).

  46
Y porque cuando el servicio era brindado exclusivamente por el Estado la cobertura
era mucho menor, lo cual también era bastante inequitativo.

Jorge: El hecho de que se eleven los precios porque se les esta pagando más a los
responsables no es algo malo en principio, porque se lograría retener al personal.
De hecho, lo ideal sería que este trabajo fuera mejor remunerado, y en este caso
pensaría que el sindicato sí esta logrando unas mejores condiciones para sus
agremiados, vis a vis los esquemas subrogados o de Sedesol. Pero de nuevo, para
poder afirmar esto habría que profundizar el estudio.

Hugo: Bueno, pero precisamente en el momento que se optó por la subrogación los
costos se redujeron de forma considerable, sin perjudicar mucho la calidad. Eso
para mí es un ejemplo de que el mercado puede ofrecer el servicio mejor que el
Estado.

Jorge: O más bien, que Estado y mercado, actuando de manera coordinada pueden
ofrecer un mejor servicio de lo que podrían hacer cada uno por su cuenta. Que salvo
tu mejor opinión me parece que sería la mejor manera de aumentar la cobertura sin
perjudicar la calidad.

Hugo: Podrías elaborar un poco tu idea.

Jorge: Claro, acabamos de ver que si el gobierno distribuyera sus recursos por igual
se podría mejorar la calidad del 92% de todos los niños que actualmente reciben el
servicio. De tal manera que se podría dar un apoyo de $ 1, 688 pesos por cada niño,
se debería de crear una red de guarderías, como en el esquema de Sedesol, pero
aumentar los requisitos para brindar el servicio. Y a los padres se les podría brindar
un monedero electrónico donde cada mes se depositaría la cantidad del subsidio
que sólo podrían usar en las guarderías de la red, en cualquiera de su elección.

Por otro lado, como hemos visto es que los requisitos varían de un esquema
a otro, se debería de crear un conjunto de requisitos mínimo nacional para brindar el
servicio, que podrían ser los mismos requisitos para la provisión de las guarderías
subrogadas. Lo que ejemplificó la tragedia de Hermosillo es que uno de los
principales problemas es la supervisión. Por lo tanto, en este punto se debería de
involucrar a la ciudadanía y a los beneficiarios. Se debería de crear un comité
ciudadano en el que uno de los padres, o madres, de los niños en la estancia
acompañara al equipo encargado de realizar la supervisión y el resultado de esta
debería hacerse público colocándose en la entrada de la guardería.

  47
 Por lo que respecta a la asignación del premiso para ofrecer los servicios de
cuidado infantil, se debería hacer por concurso público y poner esa información al
acceso de todos a través de Internet. Tengo entendido que a partir del 2008 es
como se están asignando las nuevas guarderías subrogadas, ya que antes era por
asignación directa, lo cual sí puede generar suspicacias y nepotismo.

Hugo: Pero entonces, ¿estarías proponiendo que se mantenga el esquema de

subrogación, con la salvedad que se distribuyeran los recursos por igual y que se
adoptaran los requisitos para prestar el servicio subrogado como un piso mínimo?
Estas diciendo entonces que la solución a los problemas sería una distribución
igualitaria de los recursos.

Jorge: No quiero sonar demasiado simplista, pero efectivamente con una

distribución igualitaria de los recursos se podrían mejorar las condiciones del
servicio en casi todo el país. Porque no sólo se aumentaría el subsidio para 92% de
los niños, sino que también podrías regular los salarios de las personas que prestan
el servicio, y se podría establecer que por cada niño o niña atendido recibiría un
porcentaje fijo del subsidio. O para simplificar las cosas, establecer un salario
mínimo que fuera competitivo y que se revisara cada determinado periodo.

Hugo: Bueno, pero es que en verdad estas loco. ¿Cómo crees que podrías juntar los
servicios del IMSS, del ISSSTE y de Sedesol? Suena muy bien, pero en la práctica
lo que estas argumentando significaría reorganizar por completo los servicios de
seguridad social en el país, aunque fuera sólo en el rubro de los servicios de
cuidado infantil tendrías más obstáculos y detractores que gente a favor.

Jorge: Es que no los estaría juntando. Sería crear un nuevo esquema y si la gente
no propone ideas diferentes por miedo a que puedan alterar el orden establecido
entonces estamos condenados a quedarnos con lo que tenemos.

Se necesitan imaginar nuevas propuestas para la dimensión de los

problemas que enfrenta el país. Además no terminé mi propuesta. Creo que debería
de ser un esquema descentralizado en el que cada estado pudiera administrar el
servicio como mejor le pareciera, claro esta manteniendo los mismos requisitos en
todo el país y el mismo salario para los responsables del cuidado de los niños. Esto
podría permitir que también existiera diversidad entre los servicios y eventualmente
se podría comparar cuáles son mejores. Por ejemplo, en algún estado con pocos
niños se podría intentar un sistema de provisión universal otorgando el subsidio a
todos los niños del estado por igual. Y en otros estados podría concentrar sus

  48
recursos en zonas marginadas o en familias de bajos recursos. Creo que la
diversidad de los esquemas, manteniendo un mínimo general en toda la república
permitiría encontrar el tipo de cuidado ideal.

Hugo: Bueno, pues ya que estamos dejando volar la imaginación no es un problema

que sólo se solucione con más dinero, o una mejor distribución de los recursos.
Ciertamente ayuda, pero necesita tener un proyecto pedagógico de fondo. Habría
que capacitar a los educadores y asistentes en nuevas técnicas pedagógicas para
que estimularan la curiosidad de los niños, y a que desarrollaran de una manera
diferente todas sus capacidades impulsados por una sana curiosidad hacia lo
desconocido. Así se podría revolucionar desde las guarderías la forma de enseñar
de tal manera que aprender se convirtiera en un juego o en una diversión. Además,
sería necesario continuar con esta formación a lo largo de toda la educación formal
de los niños y niñas, sin embargo esa es una discusión que deberíamos abordar en
otro momento.

Jorge: Definitivamente debería de haber un proyecto pedagógico de fondo, en las

guarderías, y en todo el sistema de educación pública con una idea muy clara de
qué es lo que se pretende que puedan hacer los jóvenes al terminar su formación
académica. La educación de los niños, desde la guardería hasta que la preparatoria
y la universidad, es algo que no nos podemos dar el lujo de echar a perder, porque
en este caso no hay devoluciones y una mala educación puede tener consecuencias
terribles para una comunidad y para toda la nación.

Hugo: Estimado Jorge, esta plática ha sido muy interesante, pero cada vez se hace
más tarde y me parece que no hemos llegado a ninguna conclusión.

Jorge: Todo lo contrario mi estimado Hugo, creo que nuestro diálogo ha sido muy
enriquecedor y nos ha permitido darnos cuenta que tenemos más coincidencias que
diferencias. Respecto a qué tipo de cuidado infantil sea el mejor lo dejaremos en
manos de quien nos lea y quien escuche este diálogo. Con suerte será alguien con
más imaginación y conocimiento que nosotros y se le podrá ocurrir algo mejor.

  49
Conclusiones

La presente investigación es de gran importancia porque estudia un tema básico

para los derechos de los niños y porque, en México, se han investigado poco los
servicios públicos de guardería. Una de las dificultades que representa el estudio de
este fenómeno es que, las diversas instituciones encargadas de atender esta
demanda, actúan de manera descoordinada. De tal manera que para obtener una
visión general al respecto hay que contactar a cada una de ellas. Sin embargo, una
visión histórica se tiene que estructurar desde distintas perspectivas ya que nunca
se han estudiado estos servicios en sí mismos, sino como menciones aisladas y
consecuencias de procesos más grandes.

Lo que se propone con esta investigación es que el desarrollo que han tenido
los servicios de cuidado y atención infantil se deben comprender dentro del
desarrollo que tuvieron las políticas sociales en México y la lucha de las mujeres por
la igualdad de sus derechos. Desde esta óptica se puede observar que los servicios
de cuidado infantil público se han ido degradando y bajando de calidad con el
transcurso de los años. De acuerdo con el trabajo se pueden identificar tres etapas
en las que se expandió el servicio: la primera, de los años 70 a los 90 en los que las
instituciones a cargo de la seguridad social construían y se responsabilizaban del
servicio. La segunda etapa que comienza a mediados de los noventa y se mantiene
hasta 2007 los servicios se empezaron a subrogar, disminuyendo los requisitos para
brindar el servicio así como los costos para el gobierno. Finalmente, la tercera etapa
inicia a partir del 2007 y se mantiene hasta la fecha. En este esquema, los requisitos
para brindar los servicios se redujeron más, la cobertura aumentó de forma
considerable y los costos para el gobierno disminuyeron aún más.

Sorprendentemente, el tema de los derechos de la infancia ha estado

ausente, o desvinculado de la provisión de este servicio. Para el caso mexicano es
más fácil comprenderlo como un derecho laboral, para que la madre pueda trabajar,
que como un derecho de todos los niños por igual, sin tomar en cuenta la
importancia que representa para todos ellos, en especial los de escasos recursos, el
tener acceso a un servicio de calidad, en el que se estimulen sus capacidades
intelectuales, emocionales y en dónde pueda ser alimentado en forma balanceada.
Es increíble que se haya ratificado la Convención sobre los derechos de los niños en
1990, y que la Ley para la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes
(aprobada en el año 2000) no mencione una sola palabra sobre los servicios de
cuidado infantil. En este sentido, el trabajo sirve para empezar a llenar un vació que

  50
existe en la literatura con respecto a este tema. Esto no es una cuestión menor pues
refleja la poca importancia que le ha dado tanto la academia como el gobierno y la
sociedad. Y es un tema que le debería de interesar a todos porque se refiere al
futuro de nuestro país. Un servicio de buena calidad puede hacer una enorme
diferencia en la vida de los niños; por el contrario un servicio en el que sólo se cuide
a los niños sin buscar su estimulación, un servicio de mala calidad, también puede
tener consecuencias negativas en la vida de los niños, de generaciones y de una
nación.

Este trabajo nos permite afirmar que los servicios públicos de cuidado infantil
en México carecen de una estrategia nacional que les den coherencia y uniformidad,
tienen una calidad irregular y una enorme falta de supervisión. De tal manera que
cada institución que ofrece estos servicios tiene su propio conjunto de requisitos y su
propio sistema de supervisión. Esto corrobora que la política que ha llevado a cabo
el gobierno es ineficiente y desigual. Y también nos permite decir que el gobierno no
le ha dado la importancia que merece y que en el afán de aumentar la cobertura se
ha descuidado la calidad.

En este sentido, los hallazgos del trabajo demuestran que la diversidad entre
los servicios de cuidado infantil públicos es enorme. Sin embargo, antes habría que
hablar sobre la cobertura, de 2007 a la fecha esta aumentó en 227% con lo cual
ahora se brinda servicio a 591, 481 niños, que representan 10% de todos los niños
en el país que tienen la edad para recibir el servicio. Tristemente, la desigualdad no
sólo se expresa en la cobertura nacional sino también existe entre los servicios
públicos. Por un lado 8% de los niños y niñas asisten a guarderías de altísimo nivel y
son atendidos por profesionales. Para los cuidados de este 8% el gobierno destina $
4, 570 pesos por niño, mientras que para 56% destina $ 665 pesos por niño.

A pesar de esta desigualdad, una de las conclusiones más importantes de

este trabajo es que si el gobierno distribuyera por igual todos los recursos que gasta
en este rubro, se podrían mejorar las condiciones de los servicios que reciben 543
mil niños, lo que representa el 92% de los niños que reciben el servicio en la
actualidad. El servicio mejoraría porque el gobierno podría invertir $ 1, 688 pesos
por niño o niña al mes, con lo cual se podría elevar la calidad de los servicios que
reciben. Este hallazgo es consistente con lo que han encontrado para el caso de
Estados Unidos, en el que por un ligero aumento en la inversión que se realiza en el
cuidado infantil se podría mejorar considerablemente la calidad (Mocan 2007,
Helburn y Howes 1996). Probablemente la mejora en los servicios de los niños que

  51
atienden a una guardería subrogada no sería tan significativa, pero para los niños y
niñas que asisten al programa de DIF-Sedesol esta sería sustantiva.

Por último, la discusión sobre los distintos esquemas de cuidado infantil

sugiere que un modelo en el que colaborarán Estado y mercado podría ser una
buena alternativa para aumentar la cobertura siempre y cuando se cumplieran
algunos requisitos: licitaciones públicas para otorgar los permisos de brindar los
servicios de guarderías, incorporar a los padres en las supervisiones de los lugares
y hacer estos resultados públicos, controlar los salarios de las educadoras y
asistentes para evitar que trataran de reducir los costos en este rubro, que, como
hemos visto una relación directa con la calidad del cuidado que reciben los niños.
Por último, debería existir e implementarse un esquema de enseñanza de largo
plazo que se aplicara desde las guarderías hasta terminar la educación formal.

Es cierto que la implementación de un esquema así se enfrentaría a una

serie de inercias institucionales que tendrían de fondo dos grandes discusiones: el
sistema de recaudación fiscal y el sistema de seguridad social. No obstante,
Santiago Levy abundó sobre estos temas en su libro Buenas intenciones, malos
resultados y sugiere que con un sistema tributario diferente (en el que se grabaran
todos los productos de la economía) podría aumentar la recaudación lo cual se
podría aprovechar para crear un sistema universal de seguridad social. Así, que los
obstáculos están presentes pero también hay ideas novedosas que ofrecen
alternativas a los problemas que nos aquejan.

Si bien el trabajo comienza a llenar un vacío que existe en la literatura sobre

los servicios de cuidado infantil en México también apunta a una serie de temas
relacionados sobre los que se debería continuar investigando, ya que tiene una gran
relevancia y se ha hecho muy poco al respecto. Para empezar, sería muy
interesante hacer un estudio más profundo sobre el impacto que los diferentes
esquemas de cuidado infantil han tenido sobre el desarrollo de los niños y el
bienestar de sus familias en general. También valdría mucho la pena hacer un
estudio para conocer más a fondo las condiciones laborales de las educadoras,
puericultistas y asistentes. Un hipótesis con respecto a este estudio sería que es un
espacio dominado por mujeres, lo cual se prestaría para una serie de discusiones
distintas, y que, las condiciones laborales de quienes están afiliadas a un sindicato,
son mejores que las condiciones de las trabajadoras independientes. Para terminar,
también sería muy enriquecedor comparar los servicios de cuidado infantil público
con los del sector privado.

  52
 Como comentario final resulta triste darse cuenta de que la misma
desigualdad que aqueja al país se reproduce en los servicios del gobierno y que los
derechos de los niños se encuentren desvinculados de este debate y de su
implementación.

  53
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