Guía metodológica para elaborar

programas municipales
de ordenamiento territorial
Guía metodológica para elaborar
programas municipales
de ordenamiento territorial
Heriberto Félix Guerra
Secretario de Desarrollo Social

Sara Topelson de Grinberg

Subsecretaria de Desarrollo Urbano y Ordenación del Territorio

Luis Mejía Guzmán

Subsecretario de Desarrollo Social y Humano

Marco Antonio Paz Pellat

Subsecretario de Prospectiva, Planeación y Evaluación

Germán de la Garza Estrada

Oficial Mayor

Unidad de Comunicación Social

Elaboración:

Juan Carlos Zentella Gómez

Director General Adjunto de Ordenación del Territorio

Jessica Karina Bautista Vergara

Directora de Política Territorial

Josefina Gabriel Morales

Subdirectora de Planeación Territorial

2010

Guía metodológica para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial

Secretaría de Desarrollo Social

Paseo de la Reforma 116,
Col. Juárez, Del. Cuauhtémoc,
CP 06600, México, DF.

Se permite la reproducción del material contenido en esta obra previa autorización y citando la fuente.
Este programa es público, ajeno a cualquier partido político. Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.
Índice

Presentación 5

Prólogo 6

1. Marco conceptual 7

2. El ordenamiento territorial en México 10

2.1 Principios rectores de la Sedesol 10
2.1.1 Pobreza 11
2.1.2 Vivienda 11
2.1.3 Infraestructura productiva 12
2.1.4 Turismo 12
2.1.5 Cambio climático, vulnerabilidad y riesgos 12
2.1.6 Articulación funcional 13
2.2 El papel del municipio en la planeación territorial 13

3. La elaboración de programas municipales de ordenamiento territorial 15
3.1 Fase 1. Sistema de coordinación 15
3.2 Fase 2. Análisis para el Programa Municipal de Ordenamiento Territorial 17
3.2.1 Equipo de trabajo 17
3.2.2 Contenido del documento 17
3.2.2.1 Marco normativo 17
3.2.2.2 Diagnóstico 19
3.2.2.2.1 Procesos naturales 19
3.2.2.2.2 Procesos sociales 22
3.2.2.2.3 Procesos económicos 27
3.2.2.2.4 Procesos de vinculación 28
3.2.2.2.5 Evaluación de impactos 30
3.2.2.2.6 Aptitud de uso del territorio 30
3.2.2.2.7 Análisis integral 30
3.2.2.2.8 Análisis FODA 32
3.2.2.2.9 Taller para la validación de análisis FODA 32
3.3 Fase 3. Formulación del PMOT 32
3.3.1 Prospectiva territorial 32
3.3.2 Imagen objetivo 35
3.3.3 Objetivos estratégicos 35
3.3.4 Metas 36
3.3.5 Ponderación de objetivos 36
3.4 Fase 4. Ejecución del PMOT 37
3.4.1 Líneas de acción y cartera de proyectos 37
3.4.2 Taller para la selección de proyectos 38
3.4.3 Calificación de proyectos 39
3.4.4 Matriz de corresponsabilidad 40
 3.4.5 Mecanismos de instrumentación y financiamiento para los proyectos derivados del PMOT 40
3.4.5.1 Instrumentos de regulación 41
3.4.5.2 Instrumentos de fomento 42
3.4.5.3 Instrumentos financieros 42
3.4.5.4 Instrumentos para la concurrencia y coordinación de acciones e inversiones del sector público 44
3.4.5.5 Incentivos y exenciones 44
3.4.5.6 Programas del Gobierno Federal dirigidos a los municipios 44
3.5 Fase 5. Seguimiento y evaluación de resultados 45
3.5.1 Proceso de gestión 45
3.5.2 Evaluación de resultados 47
3.5.3 Mecanismo de evaluación 47
3.5.4 Mecanismo para la adecuación o actualización de los objetivos estratégicos y sus respectivas metas 48

4. Conclusiones 50

Anexo. Términos de referencia para elaborar programas municipales de ordenamiento territorial 51

Presentación 51
1. Objetivo general 51
2. Objetivos particulares 51
3. Condiciones generales 52
4. Alcances del trabajo 52
5. Productos esperados 54
6. Programa de actividades 54

Referencias bibliográficas 55

Abreviaturas y acrónimos 57
Presentación
Uno de los grandes retos para combatir la pobreza urbana y
rural es lograr una distribución equilibrada y sustentable de
la población y de las actividades económicas en el territorio
nacional. La estructura territorial de México es contrastan-
te: por un lado, de acuerdo con el último Conteo de Pobla-
ción y Vivienda 2005, en sólo nueve ciudades mayores a
un millón de habitantes residían 35 millones de personas,
es decir, casi la mitad de la población urbana del país, y por
otro lado, uno de cada cuatro habitantes vivía en 184 mil
localidades menores a 2 mil 500 habitantes. Esto dificulta
el acceso a servicios de educación, salud y abasto de la po-
blación más pobre.
En ese sentido, la Secretaría de Desarrollo Social (Sedesol),
responsable de conducir la política nacional de ordenamien-
to territorial, pone a disposición de autoridades estatales y
municipales la Guía metodológica para elaborar programas
municipales de ordenamiento territorial, que tiene como
objetivo garantizar una ocupación segura, ordenada y sus-
tentable del territorio, así como anticipar impactos de las
grandes intervenciones en materia habitacional, turística y
de infraestructura productiva, sin limitar las legítimas aspi-
raciones de desarrollo y atracción de inversión de las entida-
des federativas y los municipios.
El presente libro profundiza en la necesidad de articular las
políticas sectoriales con las políticas de preservación am-
biental y de combate al calentamiento global. El cambio
climático ya deja sentir sus efectos en las ciudades y terri-
torios particularmente vulnerables y el ordenamiento te-
rritorial es el instrumento apropiado para adaptarse a este
fenómeno.
Un territorio ordenado es más seguro ante impactos de fe-
nómenos naturales, protege el patrimonio de las familias,
proporciona oportunidades de inversión, da certeza jurídica
y facilita el acceso de la población a servicios básicos, lo
que les ayuda a salir de la pobreza. Es un territorio integra-
do en el que los mexicanos pueden Vivir Mejor.
Heriberto Félix Guerra
Secretario de Desarrollo Social
5
Prólogo
La Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenación del
Territorio de la Sedesol contribuye al cumplimiento de los
objetivos de la política social, en particular, de aquéllos que
procuran disminuir las disparidades regionales a través del
ordenamiento territorial y la dotación de infraestructura so-
cial que permita la integración de las regiones marginadas
a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades
productivas. Este objetivo está alineado al compromiso del
Gobierno Federal y la sociedad civil para lograr un desarro-
llo humano sustentable, mediante estrategias y acciones
que garanticen la igualdad de oportunidades para todos los
habitantes del país.
La Guía metodológica para elaborar programas munici-
pales de ordenamiento territorial es un documento que
pone de manifiesto los principios, propósitos y preceptos
que deberán estar contemplados en los instrumentos de
planeación. Tiene como finalidad precisar la concepción y
contenidos de los programas de ordenamiento territorial,
cuya particularidad se fundamenta en el carácter de política
de Estado que busca la distribución equilibrada y sustenta-
ble de la población y de las actividades económicas en el
territorio. Aporta además una serie de términos y concep-
tos relacionados con la protección al medio ambiente, los
conflictos por el uso del suelo, su ocupación, la eficacia, la
competitividad económicas y la concertación de intereses
para el uso óptimo y consensuado del territorio, a través de
un proceso de alta participación social.
6
Las principales orientaciones relativas a la formulación de
propuestas o estrategias de actuación están asociadas con
cinco procesos, que influyen de manera decisiva en la con-
figuración territorial a escala nacional: el combate a la po-
breza urbana y rural, la producción de grandes desarrollos
habitacionales, las intervenciones turísticas, la ampliación
de la infraestructura productiva y, finalmente, los riesgos
por desastres asociados a fenómenos naturales y al cambio
climático.
Esta guía proporciona orientaciones, técnicas y criterios
para la formulación de políticas, estrategias y acciones en
materia de ordenación territorial, de tal forma que los re-
sultados del estudio técnico se constituyan en instrumento
fundamental para la gestión del territorio.
Está dirigida en primer lugar a las instancias estatales y
municipales involucradas en la planeación territorial, al per-
sonal de las delegaciones federales de la Sedesol en los es-
tados, al sector productivo, que participa en la toma de de-
cisiones de inversión, así como a las empresas consultoras
e instituciones académicas interesadas en la elaboración de
estudios de ordenamiento territorial.
Sara Topelson de Grinberg
Subsecretaria de Desarrollo Urbano
y Ordenación del Territorio
1. Marco conceptual
En la actualidad el ordenamiento territorial es un concep-
to ampliamente difundido, tanto en el ámbito académico
como en el de la administración pública. En este último,
existen definiciones diversas del término ordenamiento
territorial (OT). Por ejemplo, en la Carta Europea de Orde-
nación del Territorio, suscrita por varios países europeos, el
OT se define como:
La expresión espacial de las políticas económica, so-
cial, cultural y ecológica de toda la sociedad. Es, a la
vez, una disciplina científica, una técnica administra-
tiva y una política, concebida como actuación inter-
disciplinaria y global cuyo objetivo es un desarrollo
equilibrado de las regiones y la organización física
del espacio según un concepto rector1.
En América Latina, en 1991, en los acuerdos de la Comi-
sión de Desarrollo y Medio Ambiente para América Latina
y el Caribe, concretizados en el documento Nuestra Propia
Agenda Sobre Desarrollo y Medio Ambiente, se concibe al
OT como:
Un aspecto clave en el mejoramiento de las con-
diciones de vida y la solución de problemáticas de
deterioro de los recursos naturales, proceso de me-
tropolización, migraciones campo-ciudad y desequi-
librios territoriales.
Las primeras experiencias latinoamericanas de aplicación
del OT se presentaron en Bolivia, Colombia, El Salvador,
Guatemala, México, Uruguay y Venezuela. En estos países
se han aplicado distintas metodologías para la elaboración
del OT como instrumento de planeación, pero se ha to-
mado como base los enfoques formulados en los países
europeos.
En Venezuela, de acuerdo con la Ley Orgánica de Ordena-
ción Territorial (1983), se define al OT como:
La regulación y promoción de la localización de los
asentamientos humanos, de las actividades econó-
micas y sociales de la población, así como el desa-
rrollo físico espacial, con el fin de lograr una armonía
1
El Acta Común Europea de 1988 entró en vigor el 1 de enero de 1993.
entre el mayor bienestar de la población, la optimi-
zación de la explotación y uso de los recursos natu-
rales y la protección y valorización del medio am-
biente, como objetivos fundamentales del desarrollo
integral (Congreso de la República de Venezuela,
1983, citado en: Massiris, 1999).
En Colombia, el ordenamiento territorial se entiende como:
Política de estado y un instrumento de la planifica-
ción, que permite una adecuada organización políti-
co-administrativa de la Nación, y la proyección espa-
cial de las políticas de desarrollo social, económico,
ambiental y cultural de la sociedad, garantizando un
nivel de vida adecuado para la población así como la
conservación del ambiente (Andrade, 1994).
En el caso de México, la noción de ordenamiento territorial
se encuentra en dos leyes sectoriales:
• La Ley General del Equilibrio Ecológico y Protección al
Ambiente (LGEEPA) concibe al Ordenamiento Ecoló-
gico como “Instrumento de la política ambiental enca-
minado a regular o inducir el uso del suelo y las activi-
dades productivas, con el fin de lograr la Protección del
medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis
de las tendencias de deterioro y las potencialidades de
aprovechamiento de los mismos.” (artículo 3 fracción
XIII).
• La Ley General de Asentamientos Humanos (LGAH)
coloca al ordenamiento territorial como una política
sectorial en el marco del sistema nacional de planea-
ción democrática, entendido como el proceso de dis-
tribución equilibrada y sustentable de la población y de
las actividades económicas en el territorio nacional; que
pretende contribuir a mejorar el nivel y calidad de vida
de la población urbana y rural (art. 11; art. 2 fracción
XIV y art. 3).
Según el contenido conceptual y la categoría jurídica que
le confiere la LGAH al OT como política sectorial, el OT
constituye:
7
• Un medio que apoya la conducción deliberada del de-
sarrollo, por lo tanto, es una política o instrumento de
Estado de largo plazo.
• Política que de forma explícita considera el territorio, y
se sustenta en la efectiva participación de la sociedad
civil.
• Involucra la organización socio-cultural, la estructura
política, las actividades económicas, el uso del suelo y el
medio ambiente a diferentes escalas geográficas.
• Busca orientar la distribución y expansión de las activi-
dades productivas y los asentamientos humanos, acor-
de con las potencialidades naturales del territorio.
• Se plantea como fin último, con base en una serie de
medidas regulatorias, conciliar intereses distintos y di-
versas formas de ocupación territorial que garanticen
una mejora en el nivel de vida de la población.
• Es un instrumento, un medio para orientar la inversión
productiva, pública y privada, y mediante una serie de
reglas y estímulos, garantiza el uso sustentable de los
recursos naturales y de los activos acumulados como
producto de la actividad económica.
Por lo anterior, el ordenamiento territorial ofrece una pers-
pectiva integral para orientar el proceso de desarrollo y, al
considerar al territorio como objeto de intervención públi-
ca, uno de sus principales atributos es que hace convergen-
tes las políticas sectoriales; en consecuencia su aplicación
o ejecución implica un proceso de gestión complejo de ca-
rácter transversal.
Objetivos y alcance
del ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial se concibe como un proceso y
una estrategia de planificación, de carácter técnico-políti-
co, sustentada en la efectiva participación de la sociedad
civil, con el que se pretende configurar, en el largo plazo,
una organización del uso y la ocupación del territorio acor-
de con las potencialidades y limitaciones del mismo, las
expectativas y aspiraciones de la población y los objetivos
sectoriales de desarrollo (económicos, sociales, culturales
y ecológicos).
De acuerdo con varios autores, los objetivos del ordena-
miento territorial son:
• A partir de un diagnóstico integral y una visión pros-
pectiva que considere diferentes escalas geográficas
de la organización territorial, construir un modelo de
desarrollo territorial integral y equilibrado, socialmente
consensuado.
8
• Orientar el proceso de ocupación y transformación del
territorio mediante la distribución y localización equili-
brada de las actividades económicas y los asentamien-
tos humanos, en armonía con el medio ambiente y el
interés social.
• Asegurar las mejores condiciones de vida posible, sobre
la base del empleo formal, la disponibilidad de equipa-
mientos y el acceso a los servicios básicos en un marco
de sustentabilidad.
Como instrumento de planeación, el ordenamiento terri-
torial se concreta en planes o programas, que expresan el
modelo territorial de largo plazo que la sociedad percibe
como deseable, así como las estrategias mediante las cua-
les se actuará sobre la realidad para evolucionar hacia dicho
modelo (Massiris, 1999 y 2001; IGAC, 1997a, 1997b;
Consejo de Europa, 1993; Gómez Orea, 1994 y 2001).
El plan o programa de ordenamiento territorial es el ins-
trumento básico donde se desarrolla el modelo territorial
deseable; en él se expresan los objetivos, directrices, políti-
cas, estrategias, metas, programas, acciones y normas que
guiarán el uso y la ocupación, presente y futura, del territo-
rio, y promueve acciones que buscan:
• Inducir la mejor ubicación de las actividades económi-
cas y de la población, infraestructuras y equipamientos,
en función de las vocaciones productivas y limitantes
del medio físico-biótico.
• Identificar y delimitar espacios naturales, históricos, ar-
quitectónicos y culturales sujetos a régimen especial de
protección, conservación o manejo.
• Orientar la dimensión espacial de las infraestructuras
y equipamientos del territorio, así como de los proce-
sos de urbanización, industrialización y desarrollo rural
(Congreso de la República, 1983; Comisión de Desa-
rrollo y Medio Ambiente de América Latina y El Caribe,
1991; Massiris 1993:57-58).
El ordenamiento territorial varía en sus alcances en fun-
ción del ámbito espacial de aplicación: nacional, regional,
estatal y municipal (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris,
1993).
En el ámbito nacional, la atención se centra en la formula-
ción de estrategias encaminadas a orientar la vertebración
del territorio, con especial atención en las relaciones ciu-
dad-campo y el equilibrio poblacional y económico entre
regiones (Zink, 1991; Poinsont, 1991; Massiris, 1993).
También se dirige a orientar la localización de grandes pro-
yectos de infraestructura, la generación de lineamientos
del proceso de urbanización y el sistema de ciudades, los
lineamientos y criterios para garantizar la equitativa distri-
bución de los servicios públicos e infraestructura social a
nivel regional, y la conservación y protección de áreas de
importancia histórica y cultural (Congreso de la República
de Colombia, 1997). En este ámbito las estrategias y de-
cisiones son más políticas que técnicas; no son vinculantes
sino indicativas.
El ámbito regional constituye un marco de referencia para
la planificación de los niveles inferiores y se concentra en
problemas intrarregionales en el contexto nacional; en este
sentido, se considera una escala óptima para materializar
estrategias de organización territorial y desarrollo regional
con base en las directrices de la política nacional de OT,
también considerando la participación de sectores u orga-
nizaciones productivas y sociales representativas. Aporta
elementos para valorar la competitividad entre regiones
según la dinámica de los mercados internacionales y busca
equilibrar el desarrollo a escala regional y el sistema urbano,
entre otros propósitos (Massiris, 1993, 1997). Las estra-
tegias y acciones del OT son indicativas para los sectores
privados y vinculantes para el sector público.
En el ámbito local (municipal, rural, urbano, metropolita-
no). Es el nivel adecuado para hacer operativas las estrate-
gias de desarrollo y organización territorial. Privilegia la par-
ticipación social, dado que cualquier cambio en el uso del
suelo y los elementos estructurantes (transporte, equipa-
miento, infraestructura) afectan la vida cotidiana de las co-
munidades o localidades (Massiris, 1993:50 y 1997:21).
9
2. El ordenamiento territorial en México

Entre los procesos recientes que han determinado la dis- las facultades que les confiere el artículo 115 constitucio-
tribución territorial de la población y sus actividades en nal, y que implican un reto importante para satisfacer con
nuestro país se encuentran: el proceso de transición de- equidad los requerimientos en servicios básicos y la admi-
mográfica, que consiste en la reducción de la velocidad de nistración del territorio en un marco de sustentabilidad.
crecimiento de la población; este proceso se vincula con un
proceso intenso de urbanización y de cambio en la estruc- 2.1 Principios rectores de la Sedesol
tura económica sectorial, que ha significado la reducción
de la participación del sector primario, ajuste en el sector El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece la
industrial, más vinculado con la exportación, y un creci- igualdad de oportunidades como parte de la política para
miento acelerado del sector terciario. lograr el desarrollo humano y el bienestar de la población,
en tanto, las estrategias se dirigen, por un lado, al fortaleci-
Estos cambios también han influido en la dinámica de miento y ampliación de los programas e instrumentos del
urbanización, con una mayor estabilidad en el ritmo de Gobierno Federal para el combate a la pobreza mejorando
crecimiento poblacional de las grandes ciudades y un cre- y ampliando los servicios, equipamiento e infraestructura,
cimiento acelerado en las ciudades medias y pequeñas, dar impulso a la generación de proyectos productivos en el
fundamentalmente en las zonas fronterizas del norte y en ámbito urbano y rural, y promover el fortalecimiento de la
las costas del Pacífico y el Caribe. conectividad entre sus ciudades. Por otro lado, las estrate-
gias apuntan al logro de un patrón territorial nacional que
En la actualidad, el Sistema Urbano Nacional (SUN) se in- frene la expansión desordenada de las ciudades, provea
tegra por 358 ciudades de 15 mil y más habitantes que, suelo apto para el desarrollo urbano y facilite el acceso a
en conjunto, para 2005 concentraban a 73.7 millones de servicios y equipamientos en comunidades tanto urbanas
personas, es decir, el 70.92% de la población total del país. como rurales.
El SUN se clasifica en 56 zonas metropolitanas2, 64 co-
nurbaciones3 y 238 localidades4. Los municipios urbanos, En el Programa Sectorial de Desarrollo Social 2007-2012
es decir, aquéllos en donde se localiza por lo menos una se afirma como propósito central de la Sedesol: disminuir
ciudad, totalizan 656, de los cuales 345 corresponden a la pobreza; ubicando al ordenamiento territorial como la
alguna zona metropolitana. herramienta para avanzar en la integración de las regiones
marginadas al proceso de desarrollo, según se indica en la
Este patrón contrasta con la marcada dispersión que ha figura 1.
caracterizado al ámbito rural y que se asocia con las con-
diciones geográficas, históricas y culturales de las distintas Para cumplir con estos propósitos, la Sedesol promueve
regiones de nuestro país. Sólo en 2005 se contabilizaron una política de desarrollo territorial sustentada en los prin-
más de 184 mil localidades menores de 2 mil 500 habi- cipios de equidad y sustentabilidad, que tiene como ver-
tantes, que en dos terceras partes presentaron grados de tientes estratégicas el fortalecer la articulación funcional de
marginación alto y muy alto. Las condiciones de aislamien- los asentamientos humanos, hacer un uso más eficiente
to limitan las oportunidades de acceso a servicios básicos y de la capacidad instalada en equipamiento e infraestructu-
generan situaciones adversas para las familias rurales. ra, apoyar la integración de procesos productivos locales,
incidir de manera efectiva en los procesos de toma de de-
Estos datos llaman la atención sobre el papel prioritario de
los municipios en la gestión territorial, especialmente por
2
Las zonas metropolitanas son “el conjunto de dos o más municipios donde se localiza una ciudad de 50 mil o más habitantes, cuya área urbana, funciones y actividades rebasan el
límite del municipio que originalmente la contenía, incorporando como parte de sí misma o de su área de influencia directa a municipios vecinos, predominantemente urbanos, con los
que mantiene un alto grado de integración socioeconómica…”. Sedesol, Conapo, Inegi, Delimitación de las zonas metropolitanas de México 2005.
3
La conurbación se conforma por dos o más localidades censales, cuya área urbana, funciones se encuentran integradas físicamente y cuando menos una de ellas tiene una población
igual o mayor a 15 mil habitantes.
4
Se refiere a aquellas localidades con una población de 15 mil o más habitantes, que no forman parte de las zonas metropolitanas ni de las conurbaciones.

10
Figura 1. Programa Sectorial de Desarrollo Social, 2007-2012, objetivos y estrategias vinculados al ordenamiento territorial

Objetivo 3. Disminuir las disparidades regionales a través del ordenamiento territorial e infraestructura social que permita la inte-
gración de las regiones marginadas a los procesos de desarrollo y detone las potencialidades productivas.
Estrategia 3.1 Apoyar a las regiones más marginadas del pais para reducir la brecha regional de desarrollo humano.
Estrategia 3.2 Vincular a las regiones marginadas con zonas desarrolladas aprovechando sus ventajas competitivas y así
integrarlas a procesos de desarrollo.
Estrategia 3.3 Impulsar el ordenamiento territorial nacional y el desarrollo regional mediante acciones coordinadas entre
los tres órdenes de gobierno y concertadas con la sociedad civil.
Estrategia 3.4 Prevenir y atender los riesgos naturales en acciones coordinadas con la sociedad civil.

cisiones para anticipar los procesos con alto impacto en el
territorio y fijar las medidas para su regulación.
Con base en este enfoque y teniendo en cuenta los proce-
sos con alto impacto territorial, se definen seis temas prio-
ritarios que deberán tenerse en cuenta para la integración
de programas de ordenamiento territorial:
2.1.1 Pobreza
El proceso de urbanización en nuestro país se ha visto
acompañado durante los últimos años por un incremento
en los niveles de pobreza, de tal forma que si anteriormente
en el ámbito rural se concentraba la mayor parte de las per-
sonas en condición de pobreza, los datos recientes apuntan
una presencia más evidente en las ciudades. Según estima-
ciones del Coneval, para 2007 la pobreza rural se estimó
en 21 millones de personas, mientras que en el contexto
urbano esta cifra alcanzó poco más de 23.6 millones.
Como prioridad del Pograma Sectorial de Desarrollo Social
2007-2012, los retos que implica la superación de la po-
breza en los dos ámbitos se centran en la generación de
bienes y servicios para el fortalecimiento de capacidades
básicas de la población, así como en la generación de opor-
tunidades de acceso a infraestructura, servicios públicos y
vivienda. Dentro de este esquema, también se resalta el
mejoramiento de la conectividad y la infraestructura vial
entre las zonas con marginación o pobreza y las zonas más
desarrolladas; es otra condición que busca mejorar el acce-
so a los servicios e infraestructura básica.
En lo que corresponde al ordenamiento territorial, el mis-
mo programa establece la articulación de las estrategias y
de los procesos de gestión que promueven el desarrollo y
contribuyen a atenuar las disparidades regionales, para lo
cual debe hacerse una consideración explícita del territo-
rio; en este sentido, se definen como zonas prioritarias de
atención los municipios y localidades con niveles altos de
marginación y rezago social.
2.1.2 Vivienda
La dinámica demográfica y los cambios en el perfil de los
hogares determinan los requerimientos de nuevas vivien-
das, que se acumulan de manera continua a las necesida-
des de mejoramiento del parque habitacional ya existente.
La vivienda, como espacio para la estabilidad, la seguridad
y la consolidación patrimonial de las familias, constituye
un componente básico para el desarrollo y que en el marco
de la política social de nuestro país, prioriza la atención a
las necesidades de vivienda para la población con menores
ingresos.
Durante los últimos años se ha incrementado sustanti-
vamente la oferta de vivienda nueva en zonas cada vez
más alejadas de los centros de población consolidados, con
implicaciones en el incremento del costo de transporte,
inseguridad, desintegración familiar, comercio informal,
creación de habitaciones maltratadas por la falta de man-
tenimiento o por las adecuaciones que las familias hacen;
ya sea para garantizar una mayor protección o por aprove-
char más el reducido espacio de las viviendas. Además la
construcción de conjuntos habitacionales de interés social
genera una mayor demanda de servicios públicos, que la
administración municipal debe asumir.
El ordenamiento territorial debe contribuir a anticipar estos
problemas al determinar las necesidades específicas de los
grupos prioritarios de atención y también a establecer las
zonas aptas para la ubicación de las nuevas viviendas, con-
siderando la vinculación con su entorno, la disponibilidad
de sistemas de transporte público, el acceso a servicios de
educación, salud, abasto y recreación, además de evitar la
localización de los nuevos conjuntos habitacionales en zo-
nas de valor ambiental o susceptibles a riesgos naturales.
Es necesario considerar que en el país existen más de 4.3
millones de viviendas desocupadas, (Inegi, 2005), que re-
presentan el 14% del parque habitacional del país. Asimis-
mo, en las 129 ciudades mayores de 50 mil habitantes, se

11
ha identificado poco más de 495 mil hectáreas de suelo
susceptible de incorporarse al desarrollo urbano, de las cua-
les 182 mil tienen asignado un uso habitacional conforme
a los planes y programas de desarrollo urbano, (Sedesol,
2007). Estas cifras permiten dimensionar la gran paradoja
entre la construcción de unidades habitacionales y la posi-
bilidad de aprovechar la infraestructura urbana y los espa-
cios vacantes al interior de las ciudades, procurando un uso
más eficiente de los recursos disponibles.
2.1.3 Infraestructura productiva
En este caso se hace referencia a la construcción o eje-
cución de obras de infraestructura para la producción y
comercialización de bienes y servicios de alcance regional
como carreteras, vías férreas, puertos, aeropuertos, puertos
secos, presas, refinerías, desarrollos industriales, parques
tecnológicos y sistemas de irrigación, entre otras, es decir,
aquéllas que puedan influir en la distribución de la pobla-
ción y sus actividades económicas, así como en el uso y
disponibilidad de los recursos naturales.
La inversión, en el tipo de obras referidas, contribuye a me-
jorar el desarrollo de las actividades económicas y también
es una forma de generación de empleo, por lo que se re-
quiere que estos proyectos sean más rentables y para apro-
vechar de mejor manera los recursos disponibles.
Considerar la presencia y el efecto, en el corto y mediano
plazo, de este tipo de obras es una condición necesaria para
cuantificar y ubicar físicamente el carácter de las posibles
afectaciones, hecho que con frecuencia suele omitirse, y
cuya atención de éstas recae en las autoridades munici-
pales. Algunas afectaciones podrían ser: la especulación
inmobiliaria, venta ilegal de terrenos, cambio de uso de
suelo, crecimiento acelerado por inmigración y una serie de
requerimientos en materia de servicios públicos.
Por otra parte, la ubicación adecuada de la infraestructura
productiva favorece la integración de cadenas productivas
y fortalece la base económica. Por ello, es imprescindible
que para la realización de estas obras exista una partici-
pación coordinada y concurrente entre los tres órdenes de
gobierno, a fin de determinar la congruencia con otras me-
didas orientadas a la productividad y la competitividad, así
como a la asignación más eficiente del gasto público.
2.1.4 Turismo
El turismo como uno de los principales motores de la ac-
tividad económica en el país ha mostrado un dinamismo
importante, con un crecimiento superior al conjunto de la
12
economía. Llama la atención el caso de las zonas costeras,
en donde si bien se ha favorecido la inversión, también se
ha contribuido a detonar rápidamente una serie de activi-
dades complementarias que no siempre son compatibles.
En general, los desarrollos turísticos tienen efectos muy
significativos en la dinámica local por la inversión en in-
fraestructura y equipamiento, así como en mantenimiento
y conservación del patrimonio natural y cultural; también
contribuyen a la diversificación de actividades económicas
y a la generación de empleo.
Pero además existe una serie de efectos asociados al cre-
cimiento de la migración ante la expectativa de acceso a
empleo, que se pueden resumir en una mayor demanda
de servicios públicos, vivienda, especulación inmobiliaria y
generación de asentamientos irregulares, uso intensivo de
recursos naturales, contaminación e incremento de vulne-
rabilidad ante desastres naturales, situaciones que recaen
en la atención municipal.
En este caso, el ordenamiento territorial debe contribuir a
mejorar las condiciones de atractivo y accesibilidad a los
sitios con potencial turístico, que desde una perspectiva
territorial, vinculen y hagan concurrentes las políticas pú-
blicas que efectivamente permitan detonar beneficios so-
ciales y atenuar impactos.
2.1.5 Cambio climático,
vulnerabilidad y riesgos
El cambio climático se está constituyendo en un cataliza-
dor de políticas públicas en distintos sectores como ener-
gía, transporte, manejo forestal, etc. Uno de estos sectores
es el ordenamiento territorial y la prevención de desastres.
El cambio climático, en la medida en que se trata de la ma-
yor externalidad negativa de la actividad humana, en esa
misma medida representará un desafío de coordinación in-
tergubernamental, intersectorial y de financiamiento.
El ordenamiento territorial, por su carácter netamente in-
tergubernamental e intersectorial, constituye una ventana
de oportunidad para que, durante el proceso de elabora-
ción de un PMOT, se integren en las estrategias y líneas
de acción del ordenamiento medidas tanto de mitigación
de gases de efecto invernadero (GEI) como de adaptación
al cambio climático. Ello demanda la participación de sec-
tores que contribuyen ampliamente con la generación de
GEI, como el de la generación y uso de energía eléctrica y
el transporte, ya que ambos aportan el 41%. (Semarnat,
2010).
México es uno de los países más vulnerables a fenómenos
hidrometeorológicos. Aproximadamente 87.7 millones de
habitantes residen en zonas de riesgo, de los cuales, el 70%
reside en zonas urbanas. Asimismo, el 34.4% de la pobla-
ción está expuesta a huracanes e inundaciones, y alrededor
del 33.2% sólo a inundaciones. Anualmente alrededor de
90 mil hogares se asientan de manera irregular y, en muchos
casos, coinciden con asentamientos localizados en zonas de
alto riesgo.
Por otro lado, en los últimos 20 años se han presentado 75
eventos geológicos e hidrometeorológicos que han provo-
cado más de 10 mil muertes, decenas de miles de damnifi-
cados y daños a la economía nacional. Sólo por los efectos
de los huracanes Isidore (2002), Emily (2005) y Dean
(2007), el Gobierno Federal, a través del Fonden, y los
estados afectados tuvieron que gastar más de 3 mil 400
millones de pesos sólo en reconstrucción de vivienda.
Estas cifras dan cuenta de la vulnerabilidad del territorio
nacional y de la necesidad de anticiparse a las consecuen-
cias derivadas de los fenómenos de origen natural, a través
de políticas y acciones de ordenamiento territorial. La épo-
ca de lluvias de 2010 ha sido la más intensa desde que se
tiene registro y es prueba incuestionable del cambio climá-
tico. Las afectaciones en las localidades urbanas y rurales
ponen en la mesa de discusión la pertinencia de reubicar
asentamientos humanos como una acción para ordenar el
territorio y prevenir desastres.
2.1.6 Articulación funcional
El modelo actual de desarrollo económico del país respon-
de, en gran medida, a la dinámica económica mundial ca-
racterizada por el fenómeno de la globalización, cuyo sig-
no distintivo ha sido la apertura económica de los países,
los cuales “apuestan a la inversión externa como motor
de impulso a su desarrollo interno” (Delgadillo y Torres,
2008:30). La globalización, entre otros aspectos, ha pro-
piciado cambios en las formas de planificar y gestionar los
territorios subnacionales, lo que ha resultado conveniente
si se pretende aprovechar las nuevas formas de produc-
ción y de organización empresarial (sistema de producción
flexible) adoptadas y difundidas por los capitales globales
(Mochi y Rivera, 2006).
En este contexto, la economía global se caracteriza por
“la práctica cada vez más generalizada de la empresa-red”
(Borja y Castells, 1997:25); se trata de un tipo de organi-
zación productiva caracterizada por la formación de redes
de cooperación entre empresas de tamaños distintos, pero
todas involucradas en actividades económicas estratégicas
y con capacidad tecnológica y organizativa para fragmen-
tar el proceso de producción en diferentes localizaciones.
En el ámbito territorial, esto ha implicado una articulación
económica en torno a redes de ciudades.
En este contexto, los cambios en las formas de planificar y
gestionar el desarrollo estriban, en gran medida, en la ca-
pacidad de las políticas públicas para apoyar y facilitar el
incremento de la productividad y competitividad económi-
ca, reconociendo que un factor determinante para lograrlo
es la innovación tanto en procesos como en productos o
servicios. Por otra parte, un emprendimiento de esta na-
turaleza sólo es posible a través de modelos de asociación
entre empresas, instituciones gubernamentales, centros de
investigación y universidades. En el ámbito internacional,
ya se tiene experiencia en la organización y operación de
este tipo de asociaciones (identificadas como polos de
competitividad en Francia y como clúster en Brasil y Ar-
gentina, por ejemplo).
En este marco, el territorio, en sus distintas escalas geo-
gráficas (local, regional, nacional), también se constituye
como una entidad con potencial competitivo, lo cual de-
pende de la dotación de infraestructura económica, del
sistema de comunicaciones, de la presencia de centros de
investigación y universidades, así como de mano de obra
calificada y profesionistas o técnicos especializados. Así, la
intención de tomar en cuenta la competitividad territorial
como factor de desarrollo en el proceso de elaboración del
ordenamiento territorial, es con el propósito, por un lado,
de identificar las ventajas que en este sentido poseen los
territorios municipales y, por otro, contribuir a la genera-
ción de las dotaciones necesarias que propicien la compe-
titividad local, en función de su vocación productiva, de la
capacidad para identificar nichos de oportunidad de inver-
sión, cadenas de valor potenciales y desde luego un apo-
yo de parte del Estado y la Federación para impulsar estas
ventajas comparativas del municipio.
2.2 El papel del municipio en la planeación
territorial
El desarrollo económico desigual, la pobreza y marginación
social, la crisis ambiental y el deterioro de los recursos na-
turales presentes en la gran mayoría de los 2 mil 445 mu-
nicipios que conforman el territorio nacional requieren de
la implementación de acciones locales, basadas en acuer-
dos construidos a partir de una mayor cercanía entre la po-
blación y su gobierno.
La construcción de sinergias entre ciudadanía y autoridad
encuentra en el municipio libre el espacio privilegiado para
13
la participación política y la búsqueda de soluciones a la
problemática económica, social y ambiental que aqueja a
las diversas regiones del país, toda vez que esta institución,
además de ser la base de la división territorial y de la orga-
nización política administrativa de las entidades federati-
vas, representa el peldaño básico de la democracia e inevi-
tablemente el nivel de gobierno que mejor refleja el éxito
o fracaso de las políticas públicas y decisiones de gobierno
(García del Castillo, 1999).
Con la perspectiva de establecer procesos de gestión mu-
nicipal que no sólo articulen el desarrollo urbano con la ne-
14
cesidad de conservar los recursos naturales y proteger el
ambiente, sino que también apoyen el diseño, implemen-
tación y evaluación de programas de desarrollo productivo,
tanto urbano como rural, coadyuven a una mejor distribu-
ción del ingreso y apoyen en la prevención de los múltiples
riesgos a los que se enfrentan las poblaciones locales, se
considera fundamental avanzar en la revisión conceptual y
metodológica del ordenamiento territorial, con la expresa
intención de apoyar una descentralización ordenada, efec-
tiva y gradual de múltiples facultades que ahora se encuen-
tran bajo responsabilidad federal y estatal, y que no logran
impactar de manera adecuada en el ámbito local.
3. La elaboración de programas municipales
de ordenamiento territorial
Las condiciones actuales que presenta el ordenamiento del
territorio indican que la forma tradicional de abordar la pla-
neación municipal ha sido poco eficiente. Si bien esto se
debe a distintas circunstancias, destaca la ausencia de una
visión que considere que el ordenamiento territorial es re-
sultado de un sistema complejo y que se va construyendo
con la participación de distintos actores en forma continua,
es decir, como un proceso (Figura 2).
Un programa de ordenamiento no se agota con la elabora-
ción del documento técnico, debe ser una herramienta útil
para orientar la toma de decisiones y por ello debe incorpo-
rar de manera explícita los procedimientos administrativos
y la estructura institucional que lo aplicará.
Por ello, se requiere un procedimiento metodológico para
consolidar una capacidad municipal de trabajo permanente
que trascienda los períodos administrativos del gobierno
local, que organice eficientemente la participación de los
principales actores, y que garantice la ejecución de accio-
nes y avances en el logro de objetivos de mediano y largo
plazo.
Un componente fundamental para la puesta en marcha del
programa de ordenamiento es la consolidación de un pro-
ceso de gestión a cargo de la autoridad municipal, susten-
tado en el marco normativo y administrativo que determina
su ámbito de actuación, las bases de coordinación con los
órganos de la administración estatal y federal, así como los
instrumentos que en la realidad municipal lo hagan viable.
Figura 2. El ordenamiento territorial concebido como proceso
Proceso de OT
Competencia técnica Gestión del programa
de OT
§
$")k./$*¢ §
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§
. )-$*.¢ §

)./-0( )/$k)¢ El objetivo principal es construir el instrumento municipal
§
./-/ "$.¢ §
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 "0$($ )/*¢
A manera de síntesis, la capacidad de gestión de un progra-
ma de ordenamiento territorial deberá reflejarse en:
• La correspondencia entre lo que plantea el PMOT y el
proceso de gestión para su ejecución al interior de las
áreas técnicas y ejecutivas de la administración muni-
cipal.
• La coordinación y colaboración de las instituciones o
instancias relacionadas con el desarrollo municipal (de-
sarrollo urbano, fomento económico, obras públicas,
desarrollo rural, medio ambiente, entre otras) así como
en la capacitación ad hoc de los recursos humanos para
fortalecer dichas áreas técnicas, orientar la ejecución de
los cambios y propuestas derivadas del PMOT.
• La flexibilidad para asimilar y responder de manera
oportuna a nuevos retos y oportunidades surgidas de la
dinámica territorial.
• El establecimiento de un proceso participativo, entre
actores del sector público, social y privado, para llevar
a cabo, de manera corresponsable y comprometida, la
ordenación de los asentamientos humanos y las activi-
dades económicas.
3.1 Fase 1. Sistema de coordinación
La formulación, aprobación, instrumentación, seguimiento
y evaluación del PMOT será competencia y responsabili-
dad del gobierno municipal, por lo tanto, también le corres-
ponde la promoción de la iniciativa y la formalización de la
propuesta para elaborar el PMOT.
Es necesario impulsar desde el inicio las medidas para
construir la viabilidad práctica del programa de ordena-
miento, haciendo partícipes directos a los responsables de
su operación en la administración municipal. Para ello, se
requiere la constitución de un grupo de trabajo sólido, con
capacidad técnica y la responsabilidad administrativa para
impulsar la propuesta del programa, así como para garanti-
zar la participación coordinada de las áreas municipales con
atribuciones en la materia.
para la coordinación, formulación, seguimiento y evalua-
ción del ordenamiento del territorio y en específico:
15
• Establecer el proceso de concertación y relación entre
los distintos actores, con las herramientas técnicas,
administrativas y jurídicas, para facilitar, sistematizar y
hacer formal la participación de las dependencias guber-
namentales y actores sociales en el ordenamiento del
territorio.
• Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo
con criterios técnicos, de transparencia, de gobernanza
y pluralidad para que las decisiones tengan el sustento
y las bases sociales que contribuyan al cumplimiento de
los acuerdos.
• Definir las condiciones de coordinación y congruencia
entre las acciones de las dependencias gubernamenta-
les y actores sociales en el ordenamiento territorial.
• Consejo consultivo. Es el órgano de consulta permanen-
te en el que además de los representantes de la Junta
de Gobierno, participan representantes de los ámbitos
estatal y federal, así como grupos colegiados o especia-
listas técnicos.
• Dirección general. Órgano técnico a cargo de ejecutar
los acuerdos de la Junta de Gobierno, coordinar estu-
dios, planes y proyectos como los insumos técnicos
para la toma de decisiones en el ayuntamiento.
Asimismo, se recomienda que, en apego a la legislación es-
tatal y municipal, el Implan considere como mínimo las ta-
reas de análisis espacial, desarrollo urbano, medio ambiente
y obras públicas (Figura 4).

Es deseable se formalice un Comité Municipal de Ordena- Figura 4. Estructura de la Dirección General del Implan
miento Territorial o equivalente, por medio de acuerdo de
cabildo. Cabe resaltar los casos en los que ya existe un Ins- Dirección general
tituto Municipal de Planeación (Implan) o un Comité de
Planeación para el Desarrollo Municipal (Coplademun).
Administración
Este tipo de organismos tienen su fundamentación jurídica
en las leyes o códigos de desarrollo urbano del ámbito es-
tatal, además de las leyes orgánicas municipales. A manera Sistemas de Desarrollo Ecología y Obras
información urbano medio ambiente públicas
de ejemplo, se toma el caso del Instituto Municipal de Pla-
neación de Hermosillo, cuya estructura es la siguiente:
Como resultados principales de esta etapa, es deseable
• Junta de Gobierno. Como órgano principal de decisión, contar con un Acuerdo de Creación del Instituto Municipal
con facultades en la administración y representación, de Planeación, así como con su Reglamento Interno, obser-
que tiene un carácter ejecutivo, por ello, es imprescin- vando el marco normativo del ámbito estatal e integrando
dible la participación directa del presidente municipal el texto con el contenido siguiente:
(Figura 3).
Creación del Instituto Municipal de Planeación:

Figura 3. Estructura de la Junta de Gobierno • Antecedentes.

• Fundamento jurídico en el ámbito estatal y municipal.
Consejeros funcionarios
• Disposiciones generales.
Preside • Objeto.
Alcalde municipal
• Integración.
Secretario • Atribuciones.
Tesorero
Titular del área de Titular de área • Patrimonio.
desarrollo urbano de tesorería
Reglamento interno del Instituto Municipal de Planeación:
Consejeros regidores
• Disposiciones generales.
Regidor Regidor Regidor • Integración y sus atribuciones.
de desarrollo de obra de medio • Sesiones.
urbano pública ambiente
• Grupos de trabajo (funcionamiento y tareas).
• Disposiciones generales.
Consejeros ciudadanos • Transitorios.
Consejero Consejero Consejero
ciudadano ciudadano ciudadano

16
3.2 Fase 2. Análisis para el Programa
Municipal de Ordenamiento Territorial
3.2.1 Equipo de trabajo
La calidad del documento técnico no sólo depende de la
valoración inicial de los problemas sino también depende
de la calidad, independencia y funcionamiento del equipo
de trabajo. Por la naturaleza integral de un PMOT y sus
alcances, se recomienda que se lleve a cabo por un grupo
multidisciplinario con experiencia en los siguientes temas:
• Planeación territorial.
• Geografía.
• Derecho y gestión pública.
• Economía.
• Demografía y análisis estadístico.
• Sistemas de Información Geográfica.
• Talleres participativos.
3.2.2. Contenido del documento
3.2.2.1 Marco normativo
Más allá de la concepción de un PMOT como instrumento
técnico, se debe plantear como un instrumento jurídico de
carácter vinculante para la administración local, y para for-
talecer la capacidad de gestión en materia territorial.
La necesidad de incorporar el marco jurídico es establecer
las bases para la aplicación del PMOT, identificando a los
actores y sus atribuciones, los procesos y los instrumentos
que permiten coordinar la acción pública entre los distintos
órdenes de decisión, así como identificar tanto las restric-
ciones como los incentivos para el uso del territorio.
El municipio, como unidad política y administrativa básica
dentro de la administración pública, tiene un papel estra-
tégico en la concreción de políticas sociales y económicas,
con las cuales se pretende orientar el desarrollo local. A fi-
nales de 2006, en México, se habían registrado 2 mil 439
municipios, cada uno con características muy diferentes en
cuanto a extensión territorial; número de habitantes; ca-
rácter rural, urbano o metropolitano; incluso, en algunos
prevalecía una forma de organización basada en el sistema
de usos y costumbres (Merino, 2007).
Sin embargo, existe un aspecto que es común a todos los
municipios del país, “la dependencia de éstos a las leyes
estatales: aunque son formalmente autónomos, los muni-
cipios en realidad se gobiernan a partir de la legislación que
aprueban los diputados locales y en ese sentido no importa
su tamaño, ni su población, ni su riqueza o su influencia
política; todos responden a las mismas leyes locales” (Me-
rino, 2007:9).
Lo anterior es de gran relevancia al considerar que un re-
quisito indispensable para la ejecución de un programa de
ordenamiento territorial es el apoyo en los mecanismos
legales, administrativos y financieros establecidos en los
ámbitos normativos federal, estatal y municipal; sólo de
esta forma se le da un carácter operativo al programa de
ordenamiento y se garantiza su instrumentación en la ju-
risdicción territorial de cada municipio.
Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos (CPEUM)
El punto de partida jurídico en materia de ordenamiento
territorial está en aquellos artículos de la CPEUM relacio-
nados, por un lado, con la planeación del desarrollo (artícu-
los 25 y 26) y, por otro, aquéllos relativos a la ordenación
de los asentamientos humanos y la planeación del desarro-
llo urbano (artículos 27, 73 y 115). También resultan de
relevancia aquéllos que facultan la actuación de los estados
y del Distrito Federal (artículos 116, 122 y 124).
Ley General de Asentamientos Humanos
La Ley propone una concepción integral para la formulación
del ordenamiento territorial de los asentamientos huma-
nos, buscando que las actividades productivas, la ubicación
de la población, la dotación de los servicios y el equipa-
miento necesario para el funcionamiento de los centros de
población formen parte de una adecuada articulación que
permita elevar la calidad de vida de la población.
El artículo 3º sienta las bases para la implementación del
ordenamiento territorial de los asentamientos humanos.
Además vincula el desarrollo regional con el urbano, e in-
corpora la noción de desarrollo sustentable como parte im-
prescindible del proceso de planeación urbana y regional.
Aunque considera el proceso de planeación y regulación
del ordenamiento territorial como una política sectorial,
establece que estos procesos formen parte del sistema na-
cional de planeación democrática.
La planeación y regulación del ordenamiento territorial de
los asentamientos humanos y del desarrollo urbano de los
centros de población se llevarán a cabo a través de:
• Programa nacional de desarrollo urbano.
• Programas estatales de desarrollo urbano.
• Programas de ordenación de zonas conurbadas.
• Planes o programas municipales de desarrollo urbano.
17
• Programas urbanos de centros de población.
• Programas de desarrollo urbano derivados de los seña-
lados en las fracciones anteriores y que determinen esta
Ley y la legislación estatal de desarrollo urbano.
Cabe aclarar que la Ley General de Asentamientos Huma-
nos dicta las disposiciones jurídicas generales para orientar
la planeación y regulación del ordenamiento territorial de
los asentamientos humanos. Tales disposiciones estable-
cen los principios que rigen la concurrencia entre los tres
niveles de gobierno, fijan las normas y determinan las bases
para promover la participación social; también señala cuá-
les son los propósitos o alcances de este conjunto de dis-
posiciones, y determina que los planes y programas consti-
tuyen los medios que permitirán la concreción de la acción
pública en materia de ordenamiento territorial.
Por otra parte, establece que el ordenamiento territorial se
encarga de regular el espacio externo de los centros de po-
blación, mientras que el desarrollo urbano se enfoca a la
planeación interna de éstos. Por lo tanto, el ordenamiento
territorial y el desarrollo urbano son dos procesos de pla-
neación territorial complementarios que deberán llevarse
en paralelo. Los objetos de regulación de ambos procesos,
asentamientos humanos para el OT y centros de pobla-
ción para el desarrollo urbano, constituyen dos categorías
diferenciadas solamente en función de los ámbitos de ac-
tuación pública, pues un centro de población es, al mismo
tiempo, un asentamiento humano.
En este sentido, la LGAH estipula que para lograr que la
política de ordenación territorial contribuya a elevar el nivel
y calidad de vida de la población es necesario considerar:
• Interrelación entre los asentamientos rurales y urbanos
y el territorio municipal, con especial énfasis en la distri-
bución de costos y beneficios causados por el proceso
de urbanización y las grandes intervenciones territoria-
les promovidas por los sectores público y privado.
• Búsqueda de una distribución equilibrada y sustenta-
ble de los asentamientos humanos y las actividades
económicas en el ámbito municipal, considerando la
diversidad o diferencias al interior del territorio muni-
cipal (condiciones naturales, sociales y económicas),
en congruencia con el ordenamiento territorial estatal
y nacional.
• Coordinación y concertación de inversión pública y pri-
vada, con la planeación del desarrollo regional urbano.
• Participación social en la solución de los problemas que
genera la convivencia en los asentamientos humanos.
18
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente
Plantea como instrumento básico de la planeación ambien-
tal al ordenamiento ecológico, cuyo propósito es regular o
inducir el uso del suelo y las actividades productivas, con el
fin de lograr la protección del medio ambiente, la preserva-
ción y el aprovechamiento sustentable de los recursos na-
turales, a partir del análisis de las tendencias de deterioro y
de las potencialidades de aprovechamiento de los mismos.
Este instrumento se encuentra estrechamente relacionado
con la política sectorial de ordenamiento territorial, en prin-
cipio por la similitud conceptual de ambos instrumentos.
A partir del propósito que se busca con el ordenamiento
ecológico, se puede decir que tiene la capacidad jurídica
para intervenir en la regulación ambiental de los asenta-
mientos humanos, por un lado, con medidas para controlar
el deterioro ambiental provocado por éstos; por otro, con
la intención de procurar un medio ambiente adecuado que
propicie mejores condiciones sanitarias en el entorno de los
asentamientos humanos.
Por otra parte, en la sección cuarta de la LGEEPA se hace
referencia a la regulación ambiental de los asentamientos
humanos. Se plantean medidas para prevenir y controlar
los efectos negativos derivados del crecimiento de los cen-
tros de población y de aquéllos relacionados con el sistema
de transporte colectivo; también se promueve el estableci-
miento de áreas de conservación ecológica en torno a los
asentamientos humanos.
Otras leyes sectoriales, a nivel federal:
• Ley de Planeación.
• Ley Orgánica de la Administración Pública Federal.
• Ley Agraria.
• Ley de Desarrollo Rural Sustentable.
• Ley General de Población.
• Ley Federal de Vivienda.
• Ley General de Bienes Nacionales.
• Ley de Adquisiciones y Obras Públicas.
• Ley Federal de Telecomunicaciones.
• Ley de Aguas Nacionales.
• Ley Federal sobre Monumentos y Zonas Arqueológicas.
• Ley Federal de Turismo.
A nivel estatal conviene revisar las disposiciones jurídicas de
las instancias o dependencias de la administración pública,
entre ellas: Secretaría General de Gobierno; Secretaría de
Planeación y Presupuesto; Secretaría de Desarrollo Urbano
y Obras Públicas; Secretaría de Finanzas y Administración;
Secretaría de Desarrollo Social; Secretaría de Desarrollo
Económico; Secretaría de Fomento Turístico; Secretaría de
Desarrollo Rural; entre otras. Por lo tanto, para apoyar y
facilitar la ejecución de los PMOT, entre otras leyes se de-
berán consultar las siguientes:
• La Constitución Política de cada estado.
• Ley Orgánica de Administración Pública (por estado).
• Ley de Asentamientos Humanos y Desarrollo Urbano.
• Ley Estatal del Equilibrio Ecológico y protección del
ambiente.
• Ley de Planeación Estatal.
• Ley Orgánica Municipal.
• Leyes de Fomento Productivo (Ley agraria, de turismo,
etc.).
• Ley de Aguas.
Con relación a las disposiciones legales en el ámbito muni-
cipal, la mayoría de los municipios cuentan con el bando de
policía y buen gobierno, que consiste en una serie de dispo-
siciones que regulan la función de la administración pública
del municipio así como las relaciones entre el gobierno y la
comunidad; estas disposiciones son de carácter obligatorio,
delimitan la capacidad jurídica de los gobiernos municipa-
les para orientar e impulsar el desarrollo interno o local.
La aplicación de la visión integral y funcional en la elabora-
ción de los PMOT requiere, ante todo, que durante su for-
mulación técnica, ejecución y seguimiento se cuente con
la participación de los diferentes actores que intervienen
en la organización del territorio, principalmente del sector
gubernamental. En efecto, la coordinación y colaboración
entre las instancias o instituciones de la administración
pública municipal, estatal y federal constituye un aspecto
fundamental para garantizar que el PMOT llegue a buen
término.
La revisión del marco jurídico federal, estatal y municipal
se realiza bajo la perspectiva de establecer procesos de ges-
tión municipal que no sólo articulen el desarrollo urbano y
la ordenación territorial con la necesidad de conservar los
recursos naturales y proteger el ambiente, sino que también
apoyen el diseño, implementación, seguimiento y evalua-
ción de los proyectos y acciones derivados del PMOT. Lo
que se plantea es que la dispersión de instrumentos de pla-
neación y gestión que abundan en el sector público, y en
especial de aquéllos que tienen que ver con políticas de
carácter territorial, encuentren en el municipio la unidad de
integración.
El propósito de todo programa municipal de ordenamien-
to territorial es ocupar un papel fundamental en la gestión
municipal; para lograrlo, más allá de la indudable capacita-
ción de las autoridades y agentes locales, se requiere que
el instrumento en sí mismo resuelva aspectos que, hoy día,
resultan esenciales en la conducción del desarrollo, como
la perspectiva integral, la mejora de la calidad de vida, la
inclusión social, la protección del medio ambiente y la bús-
queda por generar territorios competitivos.
3.2.2.2 Diagnóstico
Para la elaboración del diagnóstico se debe tener en cuenta
que se trata de un ejercicio analítico y no sólo descriptivo,
cuyo principal aporte se encuentra en la relación de proce-
sos ambientales, económicos y sociales con un referente
físico espacial.
La perspectiva sistémica aporta al análisis del territorio una
visión integral que implica considerar que cada elemento
forma parte de un sistema total, en el que su ausencia, cam-
bio o movimiento modificaría su estructura y dinámica.
De acuerdo con Massiris (2005:72), lo anterior “presu-
pone que en el análisis, la síntesis y la valoración de los
fenómenos se privilegia el estudio de las funciones, relacio-
nes, estructuras y procesos internos y externos, más que
los elementos y las formas. El valor de los elementos radica
en su función, en sus relaciones con otros elementos y su
participación en los procesos que determinan la problemá-
tica territorial”. Así, para llevar a cabo el análisis territorial
de los asentamientos humanos, la primera aproximación
metodológica consiste en distinguir dos niveles: análisis es-
tructural y análisis integrado
Análisis estructural
Consiste en la diferenciación del sistema territorial en cua-
tro componentes esenciales, cuyas relaciones entre las par-
tes que los conforman determinan una funcionalidad muy
específica. La diferenciación entre los cuatro componentes
radica en que los mecanismos que regulan su estructura
y funcionalidad dependen de su propia naturaleza, no es-
tán sujetos a la influencia de los otros componentes. Dado
el carácter dinámico que implica la perspectiva sistémica
y atendiendo a la naturaleza de los cuatro componentes
identificados se les ha denominado: procesos naturales,
procesos demográficos, procesos económicos y procesos
de vinculación.
3.2.2.2.1 Procesos naturales
En este caso se aborda el medio natural, no sólo como
medio de soporte de las obras materiales que conforman
los asentamientos humanos, sino como agente activo que
influye de manera importante en el patrón de distribución
territorial de la población así como en la determinación
19
“sobre las desiguales posibilidades para que surjan inicia-
tivas empresariales en determinado tipo de actividades,
como dificultando su desarrollo posterior, su decisión de
implantarse en determinados lugares, delimitar sus áreas
de actuación, etc.” (Méndez, 1997:3). En este sentido,
se trata de identificar y comprender los aspectos del medio
natural que inciden en la localización y expansión, tanto
de los asentamientos humanos como de las actividades
económicas, y los efectos recíprocos derivados de tal lo-
calización.
Para este apartado es necesario considerar que el ámbito de
análisis corresponde al total de la superficie municipal. La
fuente de información principal es la cartografía de Inegi,
en escala 1:50 mil y los temas a considerar para la evalua-
ción de los procesos naturales son los siguientes:
• Relieve. Este aspecto se asocia a numerosos procesos
de origen natural y humano, desde la erosión del sue-
lo hasta aspectos de accesibilidad, las actividades eco-
nómicas como la agricultura, o bien los asentamientos
humanos; tales proceso se encuentran ligados a la de-
finición de potencialidades y limitaciones del territorio,
ambos aspectos son determinados, en gran medida, por
la inclinación de la pendiente (ver figura 5).
• Geología. Este aspecto se vincula con la determinación
de riesgos, principalmente en la localización de fallas
y fracturas, así como por la identificación de recursos
minerales, materiales de construcción, geotérmicos,
hidrogeológicos, petroleros que sean susceptibles de
explotación económica. El análisis geológico, además,
debe revelar la morfología de terreno, las áreas de re-
carga de acuíferos, la erosionabilidad y condicionantes
constructivas.
Por otra parte, se debe considerar que las rocas son el sus-
trato sobre el que se va a edificar algo, por lo que al proyec-
tar la construcción de obras de infraestructura, por ejemplo,
es necesario identificar el grado de fracturamiento, de resis-
tencia o de permeabilidad de las rocas.
• Clima. Se trata de un elemento natural no susceptible
de ser modificado por el hombre, por lo que es muy im-
portante conocer cómo se comporta, ya que son las ac-
tividades humanas las que se adaptan al clima de cada
lugar. Lo anterior determina los materiales y formas de
construcción de las obras de infraestructura y la vivien-
da; asimismo, es un aspecto determinante del tipo de
cultivos y de ganado adaptables a una región y las téc-
nicas que se utilizarán para que la actividad en cuestión
resulte productiva.
El clima también influye en la abundancia relativa de agua
y determina la necesidad de construir obras de riego si el
balance es negativo, o de drenaje si el balance es positivo;
cabe recordar la importancia de la variación climática ante la
eventual ocurrencia de desastres por fenómenos hidrome-
teorológicos. Para la elaboración del diagnóstico deben con-
siderarse los índices bioclimáticos y evaluar microclimas.
• Edafología. Es necesario destacar que el análisis debe
realizarse considerando que el suelo puede constituirse
en un factor de producción agrícola, pecuario, forestal,
y también puede condicionar el uso urbano o la infra-
estructura.

Figura 5. Clasificación del terreno según grados de inclinación de la pendiente

Grados Porcentaje Características

Plano a casi plano. Denudación no apreciable, tráfico y laboreo sin dificultad bajo condiciones secas, alta
Hasta 2 Hasta 2
capacidad de almacenamiento.
Suavemente inclinado. Movimientos en masa de flujo lento de diferentes clases, erosión hídrica (lami-
Entre 2 y 4 Entre 3 y 7 nar e inicio de surcos). Laboreo aun con maquinaria pesada es posible. Peligro de erosión moderado.
Alta capacidad de almacenamiento.
Relieve inclinado. Condiciones similares al anterior, pero menos facilidad de laboreo. Peligro de erosión
Entre 4 y 8 Entre 8 y 15
severo. Moderada capacidad de almacenamiento.
Moderadamente escarpado. Movimientos en masa (reptación), erosión laminar y en surcos, ocasional-
Entre
Entre 16 y 30 mente deslizamientos. No es posible el laboreo mecanizado sin terraceo. Peligro muy severo de erosión
8 y 16
y deslizamientos. Altos valores de escorrentía. Baja capacidad de almacenamiento.
Entre Escarpado. Procesos denudacionales intensos de diferente clase. Posibilidades limitadas de laboreo.
Entre 31 y 70
16 y 35 Peligro de erosión severo. Valores de escorrentía muy altos.
Muy escarpado. Derrumbes de rocas, procesos denudacionales intensos. Valores de escorrentía muy
Más de 35 Más de 70
altos.

20
El suelo es el medio en donde las plantas obtienen los
nutrientes que requieren para su desarrollo; por tanto, el
conocimiento que se tenga de las características morfoló-
gicas, físicas y químicas de este elemento permite planear
su uso más racional, especialmente en las actividades rela-
tivas a la explotación agrícola y pecuaria y en las labores de
reforestación.
Los suelos tienen procesos de desarrollo diferentes, depen-
diendo del medio físico en el que se encuentran ubicados,
y esos procesos determinan una serie de características que
los hacen más o menos fértiles, desde el punto de vista
agrícola o pecuario. El suelo tiene algunas propiedades físi-
cas que permiten un mejor o peor drenaje interno; este as-
pecto es necesario conocerlo al decidir el tipo de prácticas
que habrán de llevarse a cabo, si se quiere aprovechar este
elemento de manera racional.
• Hidrología. En este tema se incluye un análisis del agua
superficial –cuerpos de agua, ríos, escurrimientos y lagu-
nas– y subterránea –acuíferos–. Es necesario considerar
este recurso por su función para el equilibrio ambiental
y como fuente para usos de la actividad humana.
En este caso es preciso identificar, en cuanto al agua su-
perficial, por dónde se mueve, en qué sitios se almacena
de manera natural o en qué lugares se podría almacenar
de manera artificial, aprovechando la confluencia de los
escurrimientos de una cuenca hidrológica. En lo relativo
al agua subterránea, la carta indica los escurrimientos y la
permeabilidad de las rocas o de los suelos, así como aque-
llos lugares donde hay más probabilidad de que dicha agua
se acumule y sea susceptible de ser extraída por diferentes
mecanismos y para distintas finalidades.
• Uso de suelo y vegetación. Constituye uno de los as-
pectos más significativos de las condiciones naturales,
porque aporta información sobre la influencia de las ac-
tividades de la población. En este tema debe detectarse
las especies más representativas, las protegidas, en peli-
gro, las sujetas de conservación y cinegéticas.
a) Unidades de paisaje
Como resultado del análisis de los elementos del medio na-
tural se debe contar con la definición y delimitación terri-
torial de unidades de paisaje, que consiste en la identifica-
ción y diferenciación de áreas homogéneas determinadas a
partir de la asociación establecida entre los elementos que
constituyen el medio natural.
De este modo la definición de unidades de paisaje consiste
en identificar y caracterizar unidades en función de los ele-
mentos físico–bióticos del territorio. Esto tendrá dos propó-
sitos, por un lado, a partir de los criterios utilizados para la
delimitación espacial de las unidades de paisaje y la síntesis,
representada por las características de las unidades identi-
ficadas, es posible revelar y explicar los procesos naturales
presentes en cada porción del territorio (ver figura 6).
Por otro lado, a partir de las unidades de paisaje es posi-
ble estimar el potencial o aptitud del medio natural como
soporte, receptor y fuente de recursos para las actividades
económicas y los asentamientos humanos (uso agrícola,
forestal, turístico, de infraestructura, etc.); también para
identificar los riesgos naturales asociados a las condiciones
del medio (como sequías, lluvias torrenciales, inundacio-
nes, huracanes, erupciones volcánicas, sismos, etc.).
La utilidad de contar con unidades de paisaje, en el ámbito
del ordenamiento territorial, se encuentra en identificar las
localizaciones que garanticen adecuadas oportunidades de
inversión para la actividad productiva, es decir, lograr una
distribución de los usos del suelo donde cada actividad o
asentamiento esté en el mejor sitio, entendido éste como
“aquel en el que coinciden la máxima aptitud y el mínimo
impacto negativo” (Gómez, 2002a).
b) Riesgos naturales
El propósito es identificar los riesgos naturales para defi-
nir, a partir de ellos, la zonificación del territorio municipal
según la probabilidad de ocurrencia de desastres ante un
fenómeno natural destructivo. El resultado será la elabora-
ción de un mapa considerando la clasificación siguiente:
• Peligros geológicos. Fracturas, fallas, erosión, sismos,
actividad volcánica, deslizamientos, hundimientos, de-
rrumbes, flujos de lodo y tsunamis.
• Peligros hidrometeorológicos. Ondas y tormentas tropi-
cales, ciclones tropicales, inundaciones, mareas, grani-
zadas, heladas, nevadas, tormentas eléctricas, sequías,
temperaturas extremas, vientos.
Para la identificación de los riesgos de origen natural, se
utiliza como unidades de análisis el mapa de unidades de
paisaje. El procedimiento general consiste en identificar
los aspectos del medio natural que pueden propiciar con-
diciones de peligro (aspectos como relieve, geología, cli-
ma, etc.) y la aplicación de criterios a partir de los cuales
se determinarán las situaciones de riesgo. La zonificación
de riesgos constituye un elemento valioso, como un factor
que debe condicionar los usos de suelo y también influye
en la determinación de la aptitud territorial.
21
Figura 6. Descripción general del procedimiento para la delimitación de las unidades de paisaje natural

Relieve
Clima Interpretación y Establecer combinaciones
sobreposición
y determinar zonas
Geología cartográfica
homogéneas
Edafología

Uso de suelo Productos

y vegetación

Cuadro de unidades de paisaje Mapa de unidades de paisaje

Identificador Descripción
I. Altiplano volcánico subhúmedo a seco
y semiseco, plano, hasta 2 grados. So-
bre depósitos lacustres con suelo so- I III
lonchak órtico, con vegetación halófila,
agricultura de temporal con cultivos
permanentes.
II. Montañas volcánicas altas (2,300-
2,600 msnm) secas y semisecas. Sua-
vemente inclinado, entre 2 y 4 grados.
Sobre rocas efusivo sedimentarias con
suelo feozem háplico y cambisol eútri- IV
co, con agricultura de temporal y culti-
vos permanentes con algunos pastiza-
les inducidos. II
III. …
IV. … V
V. …

c) Aptitud del medio natural 3.2.2.2.2 Procesos sociales

A partir de las características de los elementos del medio
natural, se determina su posible utilización para el desa-
rrollo de las diferentes actividades económicas (usos del
suelo). Así, para obtener la aptitud de uso del suelo, se ob-
tiene una serie de indicadores concretos de cada uno de
los elementos del medio natural y, mediante la aplicación
de criterios de análisis para cada actividad económica, se
evalúa y determina su aptitud para cada uso.
La población adapta el medio físico a través de las activida-
des de producción, consumo y relación social, que tienen
como fin último el mejoramiento de su calidad de vida. En
un sentido dinámico y funcional, para el análisis de los pro-
cesos sociales se parte de las modalidades de agrupamiento
en determinados lugares y el patrón actual de crecimiento
para detectar en seguida, la situación de acceso a servicios
públicos, la condición de empleo y vivienda.

También se utilizan las unidades de paisaje como unida-
des de análisis para determinar la aptitud natural para uso
agrícola, ganadero, forestal, industrial, turístico y urbano
(asentamientos humanos). Por lo tanto, se generarán los
mapas de aptitud para cada uso del suelo; en el texto se
deberán exponer los criterios utilizados para determinar las
clases de aptitud o los diferentes niveles de aptitud de cada
uno de los usos analizados.
El diagnóstico debe establecer la cuantificación presente
de rezagos, así como identificar las zonas con mayor dina-
mismo. La información debe utilizarse a nivel de localidad y
la fuente de información principal corresponde a los censos
de población y vivienda y los conteos del Inegi, en la base
de integración territorial (ITER).

22
La estructura de este apartado debe partir de una visión de
conjunto, es decir, tener presente el total municipal para
hacer referencia luego a lo particular –localidad–. Es im-
portante destacar que, cuando se trata de un municipio que
forma parte de alguna zona metropolitana o si forma parte
de alguna delimitación regional definida en un programa
estatal, debe hacerse la referencia explícita y considerar el
total que corresponda con este ámbito territorial superior.
a) Dinámica demográfica
Es conveniente establecer como mínimo un periodo de 20
años para evaluar los cambios en el tamaño de la pobla-
ción y en su patrón territorial que permitan identificar si el
municipio se encuentra actualmente en un proceso de cre-
cimiento acelerado, si se encuentra en equilibrio, o bien, si
está decreciendo. En forma similar, es necesario determinar
cuáles son las localidades más dinámicas y cuáles son las
que pierden población.
Es importante señalar que si bien la información estadísti-
ca constituye un apoyo fundamental, debe procurarse un
ejercicio valorativo para determinar las causas de los pro-
cesos que dan lugar a una situación determinada, esto es,
los datos por sí mismos perderían utilidad práctica si no se
asocian entre sí como parte de un análisis integrado. Asi-
mismo, es preciso considerar en todo momento el referen-
te territorial ¿en dónde están ocurriendo tales situaciones?
La migración se ha constituido como el factor principal de
crecimiento en nuestro país y, por ende, en el principal de-
terminante de la distribución territorial. Es necesario con-
siderar que para el nivel de localidad la información censal
sólo corresponde al número de inmigrantes, por lo cual
también se recomienda contextualizar con la información
a nivel municipal.
A manera de ejemplo, el crecimiento acelerado de la pobla-
ción, con tasas muy por encima del promedio estatal en el
último quinquenio, puede tener origen en un aumento por
migración, que a su vez, se vincule con el surgimiento de
una actividad productiva en una determinada localidad.
Los datos que como mínimo deberán considerarse son:
• Población total del municipio y por localidad.
• Incremento absoluto por municipio y localidad.
• Tasa de crecimiento por municipio y localidad.
• Proporción de inmigrantes por localidad.
b) Distribución territorial
Consiste en determinar cómo se distribuye la población se-
gún el tamaño de la localidad. Por convención, el conjunto
de localidades de hasta 14 mil 999 habitantes corresponde
al tipo de localidades rurales y las localidades urbanas tie-
nen 15 mil y más habitantes. Es conveniente incorporar
datos comparativos por lo menos en dos momentos, resal-
tando los cambios en cuanto al número de localidades y en
cuanto a su población, referidos en la cartografía, como se
indica en los ejemplos de las figuras 7 y 8.

Figura 7. Clasificación de las localidades por tamaño, según número de habitantes

1995 2005
Tamaño
Clasificación Localidades Población Localidades Población
Total 141 2’756,910 172 2’924,822
Menos de 2,500 hab. 125 43,925 155 47,310
1 a 99 hab. 34 1,693 58 2,902
100 a 499 hab. 72 20,093 76 20,224
500 a 999 hab. 10 6,843 11 7,505
Localidades rurales 1,000 a 2,499 hab. 9 15,296 10 16,679
De 2,500 a 14,999 hab. 8 43,815 9 53,828
2,500 a 4,999 hab. 5 16,496 6 20,572
5,000 a 9,999 hab. 2 15,554 1 8,505
10,000 a 14,999 hab. 1 11,765 2 24,751
15,000 y más hab. 8 2’669,170 8 2’823,684
15,000 a 49,999 hab. 3 75,635 3 80,497
Localidades 50,000 a 99,999 hab. 2 113,265 2 150,436
urbanas 100,000 a 499, 999 hab. 1 256,938 1 301,468
500,000 a 999, 999 hab. 1 563,486 1 589,635
1´000,000 y más hab. 1 1’659,846 1 1’701,648

23
Figura 8. Representación de la distribución A nivel de localidad, es más representativo utilizar mapas
de la población por tamaño de localidad para determinar la distribución territorial de los tres grandes
grupos de población: menores de 14 años, de 15 a 64 años
y mayores de 64 años.

d) Hogares

Entre los aspectos significativos en la dinámica demográ-

fica, se encuentra la formación de hogares, el tipo, la jefa-
tura y el nivel de ingreso. El comportamiento de los hoga-
res se asocia, entre otros factores, con las necesidades de
vivienda para una localidad, que a su vez se asocian con
los requerimientos de servicios públicos, infraestructura y
equipamiento.

Es indispensable para un tomador de decisiones conocer

c) Estructura
Corresponde a la clasificación de la población según sexo y
edad. Cabe señalar que la pertinencia de contar con estos
datos se encuentra en las necesidades específicas según los
grandes grupos de edad, como educación, empleo, asisten-
cia social infantil o para adultos mayores, entre otros. Un
aspecto que también es significativo, es dar cuenta de los
patrones de envejecimiento o feminización.
Es conveniente considerar al total municipal de la pobla-
ción para determinar su estructura en dos momentos,
como mínimo, que permitan dar cuenta de los cambios en
su composición, representados en pirámides.
cuál es la situación actual de los hogares, ya sea como re-
sultado de la dinámica de crecimiento natural o de la migra-
ción, y su vinculación con el requerimiento de vivienda.
e) Población indígena
Se ha evidenciado la correspondencia entre las condiciones
de aislamiento y marginación en las localidades con mayor
presencia indígena, que constituyen un grupo de atención
prioritario en la política de desarrollo social. Asimismo,
debe resaltarse el factor de identidad e historia que distin-
gue la lengua indígena como parte del patrimonio cultural.
En este sentido, es necesario incorporar los datos a nivel
localidad de hablantes de lengua indígena y ubicarlos te-
rritorialmente.

Figura 9. Pirámide de población

De 85 años y más
De 80 a 84 años
Adultos mayores
con requerimientos
De 75 a 79 años
Hombres Mujeres en servicios de salud
De 70 a 74 años y asistencia social
De 65 a 69 años
De 60 a 64 años
De 55 a 59 años
De 50 a 54 años
De 45 a 49 años
De 40 a 44 años Grupos de población en
De 35 a 39 años edad productiva o laboral
De 30 a 34 años
De 25 a 29 años
De 20 a 24 años
De 15 a 19 años
De 10 a 14 años
Población infantil y juvenil
en edad escolar
De 5 a 9 años
Hasta 4 años
300 mil 200 mil 100 mil 0 100 mil 200 mil 300 mil

24
f) Vivienda
Durante los últimos años el sector vivienda en nuestro país
ha mostrado un crecimiento muy dinámico, que se ha ca-
racterizado por conjuntos habitacionales de gran escala y
con un impacto considerable, que ha derivado en desequi-
librios y afectaciones a la calidad de vida de la población
que, entre otros, se traducen en falta de equipamiento, de
infraestructura vial y sistemas de transporte público; locali-
zación cada vez más alejada de las zonas consolidadas que
no facilita la interacción social.
Para el análisis de la vivienda es necesario tener en cuenta
que constituye un factor prioritario en el desarrollo de las
personas, en este sentido, además de la información es-
tadística, es pertinente hacer un ejercicio cualitativo para
determinar rezagos en disponibilidad de servicios, de baja
calidad material, así como los aspectos de vinculación con
el entorno y de localización. Los datos que como mínimo
deberán considerarse en el diagnóstico, son:
• Total de viviendas particulares habitadas.
• Ocupantes en viviendas particulares habitadas.
• Disponibilidad de servicios en la vivienda: agua potable,
drenaje y electricidad.
• Material predominante en pisos, paredes y techos.
En complemento, es preciso incorporar un inventario y un
mapa de los desarrollos inmobiliarios, es decir, los que des-
tinan más del 50% de su superficie aprovechable al uso
habitacional, que ya se encuentren en proceso de cons-
trucción. De ser el caso, se recomienda elaborar un cuadro
sintético y complementario con la información para cada
desarrollo:
Figura 10. Análisis de los procesos sociales
Dinámica
demográfica
Presencia
indígena
Grandes grupos
de edad
Hogares
Vivienda
• Ubicación.
• Distancia con respecto al centro de población o locali-
dad más cercana.
• Tamaño (superficie del desarrollo inmobiliario y número
de viviendas).
• Población total del desarrollo inmobiliario.
• Tipo de vivienda (económica, social, residencial, resi-
dencial plus).
• Equipamiento y obras de infraestructura complemen-
tarias.
Se recomienda que en complemento a las fuentes de infor-
mación censal, se consideren las estadísticas de vivienda y
la estimación de necesidades por parte de la Comisión Na-
cional de Vivienda, que se emiten anualmente con datos
a nivel municipal. Esta información es relevante porque a
partir de ello se integran los programas institucionales de:
• Organismos nacionales de vivienda: Infonavit, Fovissste,
Sociedad Hipotecaria Federal y Fonhapo.
• Organismos estatales de vivienda.
También se sugiere revisar los “Lineamientos en materia
de equipamiento, infraestructura y vinculación con el en-
torno a que se refiere el Artículo 73 de la Ley Federal de
Vivienda”, que emite la Sedesol y que determinan los re-
querimientos para el diseño y ejecución de las acciones en
suelo y vivienda financiadas con recursos federales.
En esta etapa es conveniente realizar un ejercicio valorati-
vo para clasificar las localidades de acuerdo con su dinámi-
ca demográfica para determinar si se encuentran en etapa
de crecimiento intensivo, en estabilidad o están perdiendo
población. A partir de ello, se debe considerar el perfil de la
Establecer rangos para
Interpretación y determinar rezagos
sobreposición
por localidad y
cartográfica
elaborar un mapa
Cuantificación
y localización
territorial
25
población, en presencia indígena, distribución de grandes
grupos de edad y formación de hogares. Así como estable-
cer una jerarquía de las localidades según las características
de las viviendas –en servicios y calidad material.
g) Marginación y pobreza
Representan dos medidas para determinar rezago social
que en nuestro país constituyen un referente de los progra-
mas sectoriales de apoyo a la población. Por ello, es conve-
niente integrar los datos oficiales a nivel localidad emitidos
respectivamente por Conapo y Coneval (ver figura 11).
• Elaborar un mapa de las localidades de acuerdo con su
índice de marginación, según su clasificación correspon-
diente: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto.
• Elaborar un mapa de localidades según el grado de reza-
go social: muy bajo, bajo, medio, alto y muy alto.
Figura 11. Marginación y pobreza
Marginación por
localidad
Pobreza por
localidad
Ubicación de
localidades
con mayores
rezagos
26
h) Equipamiento
El equipamiento constituye el conjunto de instalaciones fí-
sicas en donde se prestan los servicios, que de acuerdo con
su nivel de cobertura y ubicación tienen un nivel de acceso
diferenciado para la población. El Sistema Normativo de
Equipamiento Urbano de la Sedesol señala que el equipa-
miento se clasifica en seis subsistemas o tipos, según su
función, a saber:
• Educación y cultura: escuelas, centros de investigación,
bibliotecas, casas de cultura, museos, entre otros.
• Recreación y deporte: plazas, teatros, foros, estadios,
centros deportivos.
• Comercio y abasto: centros comerciales, mercados, cen-
trales de abasto.
• Salud y asistencia social: clínicas, hospitales, centros de
salud, guarderías, estancias, centros de readaptación.
• Gobierno y administración pública: oficinas de adminis-
tración pública.
• Comunicaciones y transporte: estaciones de autobuses,
aeropuertos, puertos, estaciones de telecomunicación y
radiofonía.
Es necesario realizar un mapa y un inventario del equipa-
miento a nivel de localidad, destacando los elementos que
por su cobertura comprenden la totalidad del municipio,
así como los de carácter regional o que prestan servicio a
otros municipios (ver figura 12). Se recomienda distinguir
tanto el equipamiento existente como las obras que estén
en proceso de construcción. Los aspectos a integrar en el
inventario son:
• Ubicación o distancia con respecto al centro de pobla-
ción o localidad más cercana.
• Tamaño de cobertura, localidad, municipal o regional.
• Obras de infraestructura complementarias.
Se recomienda utilizar los Anuarios Estadísticos Estatales
del Inegi, que además contienen datos para dar cuenta de
la cobertura y el tipo de servicios que se ofrecen, y comple-
mentar con los datos oficiales del municipio.
Figura 12. Distribución de equipamiento por localidad
Educación
y cultura
Recreación
y deporte
Jerarquización
Comercio y sobreposición
y abasto cartográfica
Salud
y asistencia social
Gobierno
y administración
Comunicaciónes
y transporte
3.2.2.2.3 Procesos económicos
Se trata de identificar y analizar las actividades existentes
en el municipio, considerando además su comportamiento
en relación con las demás, así como las que serán objeto de
regulación del PMOT. Es importante tener en cuenta, ade-
más de la cuantificación productiva, su ubicación física.
Asimismo, en el diagnóstico se busca determinar los pro-
blemas derivados de las relaciones sectoriales, los niveles
de exportación, así como los rezagos en infraestructura
productiva. Se deberá utilizar como fuente principal de in-
formación el Censo Económico del Inegi.
En este caso, se trata de identificar y valorar la situación, las
potencialidades y limitaciones de los sectores económicos
presentes en el municipio; con especial énfasis en los fac-
tores que influyen en su localización (recursos naturales lo-
cales, infraestructura, insumos y capital) y la dinámica del
mercado local. Se deberá analizar la estructura, la dinámica
–temporal y espacial–, así como las relaciones establecidas
entre los sectores económicos.
El análisis de éstos implica su desagregación hasta el ni-
vel que mejor represente la dinámica económica del mu-
nicipio. Interesa identificar el patrón de localización de las
actividades económicas y su dinámica en el tiempo y el
espacio; también es necesario destacar aquellos factores
internos que impulsan el desarrollo económico sectorial,
así como los factores externos que lo impulsan o limitan
(Ver figura 13).
El cálculo de la especialización económica y la identificación
de las actividades básicas y no básicas son tan importantes
como la identificación del nivel de integración de los sec-
tores económicos. Este tipo de análisis es particularmente
útil para identificar las cadenas de valor, las oportunidades
de inversión en aquellos sectores económicos asociados a
las actividades básicas (articuladoras de la economía lo-
cal). Esto favorece la coherencia entre la planeación y el
fomento económico y evita la improvisación sobre el em-
plazamiento e impulso a actividades económicas que, de
entrada, podrían estar condenadas al fracaso, debido a que
en su etapa inicial pueden requerir de grandes inversiones
por una mala planeación.
Otros aspectos que se deberán identificar y evaluar son,
por un lado, las formas de producción (insumos, demanda
de empleo y tecnología utilizada) y, por otro, las cadenas o
relaciones intersectoriales existentes o potenciales (entre
empresas a nivel del municipio o de otros municipios del
estado o de otro estado), que no existen pero que pueden
detonar el proceso productivo de tal o cual sector. También
se deberá identificar y tipificar a los agentes productivos,
locales y externos, el tipo de tenencia de la tierra (sobre
todo tratándose de agentes vinculados al sector primario)
o derechos sobre el suelo ocupado para el emplazamiento
de las actividades secundarias y terciarias, así como el tipo
de organización empresarial o social bajo la cual operan
(cooperativas, asociación de productores, consejos empre-
sariales, asambleas ejidales, etc.).
• Base económica. Consiste en el análisis de las activi-
dades económicas que constituye la razón de ser del
municipio en cuestión, es decir, de las que depende, en
27
 gran medida, el crecimiento o la decadencia producti-
va y poblacional del municipio, para lo cual se utilizan
como insumos principales el personal ocupado y la pro-
ducción bruta total.
a) Sector primario
Incluye el conjunto de todas las actividades donde los re-
cursos naturales se aprovechan tal como se obtienen de la
naturaleza, ya sea para alimento o para generar materias
primas.
Es necesario hacer referencia a que la localización de la in-
dustria se encuentra determinada por una serie de factores
como, por ejemplo, la proximidad a las materias primas, a
las fuentes de energía o los medios de transporte. Por lo
general, las industrias pesadas se encuentran cerca de los
yacimientos de materias primas y fuentes de energía o en
los receptores de las mismas, como en los puertos. Las in-
dustrias ligeras se ubican en lugares próximos a los merca-
dos de consumo.
c) Sector terciario

• Agricultura. En el sector terciario de la economía no se producen bienes

• Explotación forestal.
• Ganadería.
• Minería.
• Pesca.
Abarca la superficie, régimen de tenencia, producción, em-
pleo generado, comercialización, medios de producción,
exportación.
b) Sector secundario
Abarca las actividades para la transformación de las mate-
rias primas que se obtienen del sector primario en produc-
tos manufacturados para su consumo o que constituyen
insumos como materia prima para otros productos. Inclu-
ye las fábricas, talleres y laboratorios de todos los tipos de
industrias. De acuerdo con lo que producen, sus grandes
divisiones son:
materiales en forma directa, sino que integra una diversidad
de actividades de distribución y consumo para satisfacer las
necesidades de la población, que se clasifican en:
• Comercio.
• Servicios.
• Transportes.
• Finanzas.
• Turismo.
• Ocio.
• Cuidados personales y de salud.
Se recomienda integrar una tipología a partir del número
de unidades productivas y empleo generado. Para el caso
del turismo, es conveniente incorporar la oferta turística
en términos de recursos naturales, patrimoniales y cultu-
rales, alojamiento, interrelaciones con otras actividades y
demanda turística.

• Construcción. 3.2.2.2.4 Procesos de vinculación

• Electricidad, gas y agua.
• Industria manufacturera. Se entiende por procesos de vinculación al conjunto de ac-
tividades de transporte, comunicaciones y conducción (de

Figura 13. Especialización económica por localidad

Sector primario

Sector secundario Determinar la

especialización
económica por
Sector terciario localidad

Especialización
económica

28
materias primas como la electricidad, el petróleo, gas, etc.);
incluye la infraestructura productiva asociada con algún
sector económico como la industria, la actividad agrícola,
los sistemas de abastecimiento de agua en los ámbitos ur-
bano y rural, el abasto de energía eléctrica y todos aque-
llos activos físicos que integran y cohesionan la actividad
económica y social tanto al interior como al exterior del
municipio (ver figura 14).
Vale la pena señalar, en este caso, que un aspecto funda-
mental de análisis lo constituyen los vínculos entre el con-
junto de localidades, a partir de los cuales se conforma el
sistema de asentamientos humanos del municipio. Además
se deberá valorar la capacidad de las localidades, pequeñas
y/o aisladas, de tener acceso a los servicios y el empleo
en localidades mayores, esto en función de la distancia y
el tipo de vía (brecha, terracería, carretera revestida, au-
topista de dos o cuatro carriles, etc.) mediante la que se
establece el vínculo. También se considerará la influencia
de las formas del relieve en el grado de aislamiento de una
localidad.
Las variables que comúnmente serán consideradas en esta
fase son las siguientes:
• Tráfico de pasajeros interlocalidades y aforos de las prin-
cipales vías.
• Diferenciación espacial según el carácter de las localida-
des rurales (dispersas, aisladas, concentradas).
• Redes de transporte.
• Sistemas de comunicación y telecomunicaciones.
• Sistema eléctrico.
• Sistema hidráulico.
Figura 14. Procesos de vinculación
Sistemas de
localidades
Especialización Condición
económica funcional
Equipamiento
Vialidad
y transporte Condición de
accesibilidad
Flujos
• Sistema de interacción entre la ciudad central y el resto
de localidades y subsistemas de interacción entre loca-
lidades rurales.
• Caracterización funcional de la ciudad central y papel de
la ciudad central en el sistema de asentamientos huma-
nos como proveedor de servicios que requieren mayor
grado de especialización.
Este tipo de análisis de los procesos de vinculación permi-
te, eventualmente, establecer estrategias para agilizar los
flujos de personas y mercancías entre el conjunto de asen-
tamientos humanos y promover una organización territo-
rial que garantice la dotación racional, económica y social-
mente rentable de equipamientos y servicios a la población
que habita en el municipio en cuestión.
Estos factores determinan la funcionalidad del conjunto
de localidades en el municipio, por una parte, favorecen
el desarrollo de actividades económicas, y por otro lado,
son condicionantes de la calidad de vida para la población.
Asimismo, favorecen los procesos de vinculación, tanto al
interior del municipio, como en su entorno.
Los criterios para determinar la base funcional y su corres-
pondiente localización territorial deben determinarse con
base en la jerarquización de los niveles de interacción entre
las localidades a partir de la distribución de la población, de
la actividad económica y la ubicación de equipamiento e
infraestructura.
Se trata de identificar cuáles son los trayectos más cortos
para que la población pueda acceder a servicios o empleo.
En este sentido, el análisis se efectúa a partir de la ubica-
ción de localidades y de la infraestructura carretera y vías
29
de comunicación, para expresar las conexiones directas en-
tre dos localidades, esto es, sin pasar por otras, así como
por los medios de transporte que condicionan la intensidad
de los flujos, a partir de lo cual se establece la condición de
accesibilidad y su correspondiente cartografía.
3.2.2.2.5 Evaluación de impactos
La evaluación de impacto constituye un referente central
para determinar, para cada actividad, los factores suscepti-
bles de recibir impacto en sentido positivo o negativo para
su funcionamiento. El caso más evidente es el del conjunto
de intervenciones territoriales en materia de vivienda, in-
fraestructura, equipamiento y turismo que se encuentran,
al momento actual en proceso de realización. En ese caso,
se debe realizar una valoración desde el punto de vista de
la demanda de suelo y vivienda, de la conservación de los
recursos naturales, la dinámica demográfica previsible, los
flujos que serán inducidos y la complementariedad con
otras actividades económicas.
Es necesario distinguir tanto las intervenciones al interior
del municipio objeto del programa de ordenamiento como
las que se localizan en el entorno inmediato, como en mu-
nicipios vecinos, y que tienen incidencia en el primero. A
manera de ejemplo, un relleno sanitario puede ser una obra
que se localiza en un municipio y presta servicio a varios.
En este caso se debe realizar una matriz de impacto para
cada factor valorado y su referente en un mapa en donde se
exprese la integración de los impactos. Entre los aspectos a
considerar para determinar los impactos se encuentran:
• Vialidad y transporte público.
• Redes de infraestructura hidráulica y suministro de agua
potable.
• Generación de desechos sólidos.
• Impactos al medio ambiente: agua, aire, suelo, vegeta-
ción y fauna.
• Riesgos.
• Generación de empleo.
• Variación en flujos de la población.
• Actividades complementarias, derivadas de un efecto
multiplicador.
3.2.2.2.6 Aptitud de uso del territorio
Es preciso considerar que el uso de suelo constituye una
adaptación del espacio para las funciones de la actividad
que se realiza. Por ello, el propósito central consiste en
explicar los procesos naturales en el territorio, además de
estimar el potencial o aptitud del medio natural como so-
porte, receptor y fuente de recursos para las actividades
30
económicas y los asentamientos humanos (uso agrícola,
forestal, industrial, turístico, de infraestructura, habitacio-
nal, de equipamiento).
La aptitud representa la medida en que el medio cumple
con los requisitos locacionales de cada actividad a realizar-
se, entre los que incorpora los riesgos naturales. El análisis
de aptitud representa la base para determinar el potencial
del territorio como recurso, soporte y receptor de desechos
para las actividades humanas.
A manera de conclusión, con un enfoque sistémico e in-
cremental que determina una aproximación cualitativa y
la continuidad temática y de procesos se busca integrar un
diagnóstico para detectar territorialmente los problemas,
las oportunidades y sus condicionantes. Para lo cual, se
debe hacer una valoración agregada del impacto y la apti-
tud, que determinan las zonas con la mayor capacidad para
el establecimiento y desarrollo de actividades.
3.2.2.2.7 Análisis integral
El análisis integral consiste en la síntesis del sistema te-
rritorial de los asentamientos humanos a partir de la inte-
gración de los componentes evaluados por separado en la
fase anterior. Por lo tanto, se trata de integrar, expresar y
facilitar la visión de conjunto del sistema al hacer mani-
fiestas las interconexiones establecidas entre los diferen-
tes componentes, de tal forma que sea posible “plasmar
en un esquema de conjunto cómo es, cómo funciona, qué
problemas le afectan, qué recursos y potenciales tiene y
qué limitaciones o condicionantes operan sobre el sistema
territorial objeto de planificación [en este caso del munici-
pio]” (Gómez, 2002:325).
En relación con lo anterior los hechos (elementos y sus
atributos) y fenómenos (producto de las relaciones) pre-
sentes en un lugar determinado son resultado de aconte-
cimientos distanciados en el espacio y en el tiempo. Esta
condición se percibe en la complejidad que conlleva hacer
evidentes las relaciones causa-efecto que explican la exis-
tencia, diversidad y distribución geográfica de tales hechos
y fenómenos.
a) Identificación de unidades territoriales prioritarias (UTP)
Para abordar y valorar la dinámica natural, social y econó-
mica del territorio municipal, la primera aproximación me-
todológica consiste en la definición y delimitación de uni-
dades territoriales. Cada unidad territorial se concibe como
una unidad concreta de integración, en el ámbito de la pla-
neación territorial. Algunos especialistas les llaman unida-
des territoriales de análisis (Massiris, 2005; Salinas 2005),
cuya delimitación permite explicar el funcionamiento del
territorio, facilita el análisis, la comparación y la evaluación
de aspectos resultantes de acontecimientos de naturaleza
y origen temporal diverso. En este caso, se les denomina
unidades territoriales prioritarias (UTP) pues el diagnós-
tico que se tenga del municipio debe permitir diferenciar
espacios de actuación que trasciendan la caracterización y
procuren contar con elementos y mecanismos de interven-
ción sobre el territorio para resolver un problema concreto.
Si una unidad territorial permite identificar patrones o regu-
laridades de las interacciones entre procesos naturales, de-
mográficos, económicos y de vinculación, para así entender
y explicar la estructura y organización funcional del sistema
territorial de los asentamientos humanos, una UTP, además
de permitir lo anterior, deberá orientar la acción de la auto-
ridad municipal para concretar los propósitos del desarrollo
territorial a través de acciones y proyectos concretos. Esto
significa abatir rezagos, salvaguardar recursos naturales, in-
tegrar y dar cohesión social al territorio, lograr consensos
sobre proyectos estratégicos de impacto municipal, identi-
ficar oportunidades de inversión y de promoción de algún
sector económico, etc. Es importante tener presente que la
delimitación de las UTP deberá facilitar la acción y ser de
utilidad a la autoridad municipal y a los actores sociales que
intervienen en el territorio.
b) Delimitación de las unidades territoriales prioritarias
Las UTP constituyen una de las aportaciones de mayor
trascendencia de un PMOT, puesto que la diferenciación
espacial del territorio sujeto a planeación, en este caso el
municipio, hace posible que la asignación de una serie de
decisiones sea coherente con la situación social, económi-
ca y natural propia de cada unidad espacial en que se dividi-
rá el territorio. Esto dará mayor certidumbre a la capacidad
de orientar la toma de decisiones en espacios concretos,
puesto que éstas se basarán en el conocimiento y com-
prensión de los procesos naturales, sociales y económicos,
lo que hace posible racionalizar su aprovechamiento según
determinados objetivos.
Lo anterior significa que a través de la definición de las
UTP, un PMOT concreta su carácter integral y transversal,
que le permite trascender la política sectorial en el ámbito
de la planeación del desarrollo.
La delimitación de las UTP implica, invariablemente, la
aplicación de un conjunto de técnicas y procedimientos de
análisis espacial, por lo tanto, su construcción requiere del
uso de información espacial (en formato digital) y la reali-
zación de una serie de tareas como las que se sintetizan en
la figura 15 y que se describen en seguida:
• Selección de los insumos cartográficos o mapas temáti-
cos. En este caso, es recomendable utilizar los produc-
tos cartográficos con mayor capacidad de síntesis que
hayan sido resultado del diagnóstico de cada uno de los
procesos analizados (procesos naturales, sociales, eco-
nómicos y de vinculación). A continuación se mencio-
nan algunos ejemplos (cabe aclarar que éstos son sólo
algunos de los productos que se pueden utilizar; además
de éstos podrían incorporarse otros, siempre que contri-
buyan al objetivo):
–– Mapa de unidades de paisaje.
–– Mapa de aptitud de asentamientos humanos.
–– Mapa de riesgos naturales.
–– Mapa del patrón de distribución de los asentamientos
humanos.
–– Mapa de especialización funcional de los
asentamientos humanos.
–– Mapa de redes de conexión.
–– Mapa de redes de conducción eléctrica, combustibles
fósiles e hidráulica.
• Matriz de criterios o principios que orientarán el pro-
cedimiento de asociación espacial de los insumos. Asi-
mismo, se requiere la interpretación de los resultados
de dicha asociación. En este caso, los criterios para
identificar las UTP estarán definidos por la búsqueda de
una distribución territorial eficiente, tanto del sistema
de asentamientos humanos como de las formas de uso
del suelo, de tal suerte que se garantice la sustentabili-
dad del territorio. Por último, se tendrá que considerar
que la extensión territorial de las unidades a diferenciar
deberá ser tal que permita la aplicación de un proceso
de gestión.
• Resultado. Cartografía o mapa de las unidades territo-
riales prioritarias (en formato digital). Cobertura con
los límites precisos de cada unidad territorial (entidades
geográficas), con su respectiva tabla relacional, en la
cual cada UTP tendrá un identificador o clave única que
permita diferenciarlas entre sí. Además, una matriz con
las características más relevantes sobre la particularidad
de cada UTP (señalando los aspectos específicos que
definen y diferencian a las UTP, por ejemplo, las carac-
terísticas del paisaje, las condiciones de aptitud y riegos
naturales así como el tipo de vínculos entre el conjunto
de asentamientos humanos, entre otros).
31
Figura 15. Procedimiento para delimitar bito municipal (es decir, sin hacer el análisis por UTP). Sin
las unidades territoriales prioritarias embargo, la ventaja de hacer este análisis por UTP es que se
identifica el espacio concreto de actuación, por los que las
Mapa de especialización Mapa de vialidad y
estrategias y acciones serán ad hoc a la situación prevale-
económica de las transporte entre las ciente en cada UTP (ver ejemplo en la figura 16).
localidades localidades

Como se puede apreciar en la figura 16, la matriz FODA es

una herramienta que permite la sistematización del diag-
nóstico integral y su aplicación por UTP contribuye a lograr
Tabla cruzada
(producto de la Aplicación de criterios una valoración territorialmente contextualizada. Los resul-
asociación espacial)
tados se plantean como fenómenos o hechos dados, que
en sí mismos involucran relaciones entre los aspectos na-
Mapa de vínculos Mapa de distribución
turales, demográficos, económicos y de vinculación territo-
funcionales entre de las localidades rial. Al mismo tiempo, el procedimiento metodológico faci-
localidades según rango-tamaño
lita la clasificación de las diversas situaciones planteadas de
acuerdo con su carácter interno o externo y su valoración
como favorable o adversa.
Tabla cruzada
(producto de la Aplicación de criterios
Es preciso tener en cuenta que la elaboración de esta fase
asociación espacial) de diagnóstico, tanto del análisis territorial de los asenta-
mientos humanos como del diagnóstico integral, requiere
de la precisión y objetividad metodológica propia del co-
Mapa de áreas Mapa de unidades de
paisaje natural
nocimiento científico; sin embargo, no se debe dejar de
funcionales
lado que el fin último es operativo (técnico), esto es, los
resultados de estas dos primeras fases (institucional y de
análisis territorial), deberán servir de base para la posterior
formulación de propuestas de actuación, orientadas a so-
Mapa de las unidades lucionar los problemas detectados. El estudio tendrá como
territoriales prioritarias fin apoyar y facilitar la gestión del sistema de asentamien-
tos humanos a escala municipal.

3.2.2.2.8 Análisis FODA

La matriz de Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y
Amenazas (FODA) es una herramienta fundamental para
concretar el diagnóstico integral, es el medio que permite
la síntesis del análisis fragmentado del territorio (análisis
estructural), puesto que se enfoca en los aspectos que me-
jor revelan las relaciones entre los componentes natural,
demográfico, económico y de vinculación. La aplicación o
desarrollo de la matriz FODA para cada una de las UTP,
previamente delimitadas, contribuye a la sistematización y
articulación territorial de los juicios valorativos del territorio.
De esta manera, es posible lograr una valoración integral y
acorde con las características de cada porción del territorio
municipal; además tal valoración constituye la base para de-
finir los objetivos y las estrategias dirigidas a la búsqueda de
un desarrollo territorial equilibrado y sustentable. En algunos
casos, dependiendo de la extensión territorial del municipio
así como del comportamiento de los procesos económicos,
sociales y ambientales que hayan sido identificados, se debe
considerar la pertinencia de elaborar el análisis para el ám-
3.2.2.2.9 Taller para la validación de análisis FODA
De acuerdo con lo planteado en los párrafos anteriores, se
deberá realizar un taller que reúna a los actores representati-
vos de los ámbitos ambiental, poblacional, económico y los
relacionados con la articulación territorial, es decir, se debe-
rá convocar y asegurar la participación de todos los actores
que intervienen en el desarrollo territorial. El taller se orga-
nizará, ex profeso, para presentar los resultados del análisis
FODA previamente definidos por el equipo consultor.
3.3 Fase 3. Formulación del PMOT
3.3.1 Prospectiva territorial
La planeación implica una actividad sistemática sobre el
futuro (Miklos, 2000). En el ámbito de la administración
pública, tal actividad consiste en hacer pronósticos que per-
mitan encauzar el desarrollo de un territorio determinado;
ofrece la posibilidad de diseñar y vislumbrar varias alterna-
tivas dirigidas a concretar, en el futuro, un objetivo de am-

32
Figura 16. Ejemplo de aplicación de la matriz FODA por unidad territorial prioritaria

Debilidades
Aplicación(*) en una UTP X caracterizada por un sis-
tema de asentamientos o localidades de carácter rural,
articulado por la localidad mayor que provee bienes y
servicios básicos al resto de localidades; la morfología
del sistema es de tipo ramal, las localidades servidas
están ubicadas a lo largo de los ejes carreteros que los
comunican con la localidad principal. El clima predo-
minante en el área es templado húmedo a subhúme-
do; el paisaje se compone de lomeríos volcánicos con
bosque mixto, de encino y de coníferas, plantaciones
forestales, pastos cultivados y cultivos agrícolas y una
amplia planicie volcánica compuesta por rocas extru-
sivas básicas, con bosque de encino y mixto, planta-
ciones forestales, pastos inducidos, pastos cultivados
y agrícolas.
• Alto grado de marginación y bajo nivel educati-
vo (grado de escolaridad 5.7 años).
• Creciente concentración de población en la
localidad principal, en detrimento de las locali-
dades de menor tamaño.
• Alta emigración de la población masculina jo-
ven (desde el grupo de edad de 15 a 19 hasta
el grupo de 30 a 34 años de edad).
• Abandono de la actividad agrícola.
• Carencia de recursos humanos, de capital y
tecnología (de apoyo a los procesos producti-
vos), que reduce las posibilidades de localiza-
ción de la industria y las actividades terciarias
competitivas.
• Falta de equipamiento urbano.
Fortalezas
• Paisaje natural.
• Paisaje cultural.
• Recursos hidrológicos.
• Aptitud del territorio para la acti-
vidad agrícola.
• La imagen tradicional de las loca-
lidades rurales.
• Tradición artesanal en la localidad
principal.
• Accesibilidad terrestre.
• Conectividad de la localidad
principal con ciudades de mayor
rango en dirección norte y sur.

• Interés generalizado por la protección y conser- Estrategias y líneas de accion resultantes de com- Estrategias y líneas de accion re-
vación del ambiente natural. binar debilidades y oportunidades sultantes de combinar fortalezas y
• Interés gubernamental por impulsar el turismo opotunidades
Oportunidades

alternativo (cultural, rural, ecoturístico, etc.).

• Interés social generalizado por conocer y visitar
poblaciones tradicionales, histórico-culturales
o típicas y áreas con paisajes culturales.
• Vías de comunicación que facilitan la movilidad
de bienes y personas.
• Demanda de productos agrícolas frescos.
• Valoración del modo de vida urbano como pa- Estrategias y líneas de accion resultantes de com- Estrategias y líneas de accion re-
trón social a seguir. binar debilidades y amenazas sultantes de combinar fortalezas y
• Descapitalización del campo o de la produc- amenazas
ción agrícola.
• Importación de productos agrícolas básicos.
Amenazas

• Expansión de las cadenas de supermercados

en detrimento de los mercados y los estable-
cimientos industriales locales (tortillerías, pa-
nificadoras, industria del vestir, etc.).
• Interés de las grandes empresas, nacionales y
extranjeras, por aprovechar los recursos turísti-
cos, pero sin compromiso.

* Fuente: Gómez, 2002. En este caso se incluyen en la matriz las características de la UTP, aunque éstas corresponderían a las que se incluyen en la
matriz que acompañará al mapa respectivo.

plio alcance, formulado éste a partir de la situación pasada
y presente. Por lo tanto, esta fase consiste en “diseñar, en
función del diagnóstico elaborado, un modelo territorial o
imagen objetivo que se desea conseguir a largo plazo y en
definir las medidas necesarias para avanzar en la dirección
de hacerlo realidad” (Gómez, 2002:405).
En este sentido, la realización del pronóstico tiene como
fundamento el diagnóstico integral de la fase anterior,
puesto que se trata de conocer las tendencias que seguirán,
en especial, las situaciones valoradas como problemáticas
o aquéllas que conlleven al uso de los recursos propios del
territorio (recursos naturales y construidos). Al tomar en
cuenta las tendencias futuras de los fenómenos o proce-
sos identificados en el diagnóstico, es decir, al detectar su
patrón de persistencia, dirección y ritmo de crecimiento,
es factible formular estrategias de ruptura o alteración. La
elaboración del pronóstico, en el ámbito de la planeación
territorial, consiste en el diseño de escenarios, cuyo fin es
apoyar la formulación de la imagen objetivo.
El diseño de escenarios
Para el desarrollo de la prospectiva, y como parte de los
estudios de ordenamiento territorial, se propone el diseño
de tres tipos de escenarios, que son los de mayor utilidad
en materia de planeación territorial: escenario tendencial,
escenario óptimo o contextual y escenario deseable, estra-
tégico o de concertación (Massiris, 2005; Gómez, 2002;
IPF, 2000). El procedimiento para el diseño de escenarios

33
consiste, antes que nada, en examinar las situaciones de
tectadas en la matriz FODA, con el fin de identificar cuáles
de ellas tienen implicaciones territoriales de trascendencia
para el desarrollo del sistema territorial municipal.
Esta reflexión deberá enfocarse a la formulación de supo-
siciones sobre temas o problemas clave (que pueden abar-
car dos o más situaciones contenidas en cada uno de los
cuadrantes o vectores de la matriz FODA), puesto que la
intención es la definición de prioridades. En consecuencia,
se eligen las variables que habrán de proyectarse por tipo
de proceso (natural, demográfico, económico y de vincula-
ción) y por vector (fortalezas, debilidades, oportunidades
y amenazas).
Este primer paso permite comenzar a trazar o plantear la
orientación, las características y la función de los escena-
rios formulados para el sistema territorial municipal. Por
lo tanto, “consiste en elaborar una lista, lo más comple-
ta posible, de las variables que deben tenerse en cuenta,
cuantificables o no, con el fin de tener una visión global
tan exhaustiva como sea posible del sistema territorial”
(Massiris, 2005:86). Una vez identificadas las variables,
que podrían ser denominadas estratégicas, se cuenta con
la información básica que guiará la participación de los sec-
tores social, privado y público en la construcción de los es-
cenarios (PEOT BCS, 2003). En la figura 17 se señalan, de
manera general, los alcances y contenido de los tres tipos
de escenarios.
El escenario deseable es la “imagen formada con elementos de
los escenarios anteriores y otros derivados de la voluntad políti-
ca, del consenso entre las instituciones y agentes socioeconó-
micos públicos y privados, de la participación ciudadana, y de la

Figura 17. Tipos de escenarios, alcances e información necesaria

Escenario (relevancia) Aspectos a considerar

Tendencial Las variables significativas corresponden a las fortalezas y debilidades de
la matriz FODA. Las fortalezas hacen referencia a “los aspectos en que
Consiste en la extrapolación lineal, generalmente cuantitativa, del com- el sistema (territorial) dispone de ventajas comparativas y resulta bien
portamiento de la variable o fenómeno en cuestión; se asume la ausen- dotado para proporcionar una buena calidad de vida a los ciudadanos”
cia de cambios en la trayectoria futura. Parte del análisis retrospectivo (Gómez, 2002).
para proyectar a futuro. Es el escenario de referencia para examinar si
la evolución de la situación analizada es pertinente o no. Las debilidades son “los puntos débiles del sistema, aquellos aspectos
en que resulta deficiente para proporcionar a la población una adecuada
calidad de vida” (Gómez, 2002).
Óptimo o contextual Las variables significativas corresponden a las oportunidades (eventos
deseados) y amenazas (eventos temidos) identificados en la matriz
Se trata de la situación futura ideal, no superable por ninguna otra; es FODA.
una situación deseable aunque no realizable, ya que supone trayecto-
rias con la adecuada disponibilidad de medios, recursos financieros y Otro aspecto que se deberá utilizar como factor de alteración es el in-
voluntades. Implica alteraciones o rupturas a la inercia de una situa- ventario de las grandes intervenciones territoriales. En particular la in-
ción, por lo tanto, tales rupturas pueden basarse en hechos o acciones formación referida a la programación de obras que estén en ejecución o
programáticas (públicas, privadas o mixtas). También pueden conside- las programadas a corto y mediano plazo, tales como infraestructura pro-
rarse eventos deseados o temidos, sobre todo, de aquellos de los que ductiva, conjuntos habitacionales, obras para el desarrollo de actividades
exista mayor probabilidad de que ocurran. Esto es, la proyección se turísticas, clúster o corredores industriales, recintos portuarios, recintos
realiza incluyendo los aspectos que pueden determinar o condicionar fiscalizados (centros multimodales), entre los más relevantes.
la trayectoria de la situación analizada.
Deseable, estratégico o de concertación Las aportaciones resultantes del taller de participación social de la socie-
dad civil organizada, de los funcionarios públicos municipales, estatales y
El propósito es formular o diseñar situaciones que se juzguen ideales federales, organizaciones productivas, privadas y sociales, y empresarios.
según los valores e intereses sociales prevalecientes, los objetivos insti-
tucionales de la política territorial, las estrategias de los diversos secto- Las aportaciones del equipo consultor, dado su conocimiento sobre el
res productivos así como de las políticas y estrategias de los niveles de municipio en cuestión y su experiencia.
gobierno estatal y federal. Se reflexiona sobre la trayectoria que habrán
de seguir las variables esenciales y las estrategias y acciones de control • Programa o Plan de Desarrollo Municipal.
a fin de formular políticas innovadoras y de largo plazo, que conduzcan • Programa de Desarrollo Urbano.
a la materialización del escenario deseable y concertado por los secto- • Programas de desarrollo social y económico del municipio.
res público, social y privado. Además de considerar situaciones ideales, • En caso de existir, Programa de Ordenación de la Zona Metropolitana
se deberán tomar en cuenta las situaciones problemáticas, de tal forma (a la que corresponda el municipio).
que las iniciativas seleccionadas para controlar las situaciones futuras • Plan o Programa de Desarrollo Estatal.
garanticen una menor exposición a sucesos inesperados o adversos
para el sistema territorial. En general, todas aquellas ideas acerca de los hechos o procesos que se
han detectado o que persisten en el territorio municipal, dado sus efectos
y cómo afectarán en el futuro al sistema territorial.

34
disponibilidad de recursos financieros. Se trata del escenario con
más posibilidades de ser adoptado como imagen objetivo [Mo-
delo de Ordenación Territorial] del plan [PMOT] a un cierto ho-
rizonte temporal, y como etapa intermedia en una progresión
hacia el óptimo” (Gómez, 2002:374).
Por lo anterior, a partir de la situación actual del sistema te-
rritorial en cuanto a sus procesos naturales, demográficos,
económicos y de vinculación, así como de las oportunida-
des y amenazas, la prospectiva aporta al análisis territorial
la formulación de escenarios tendenciales y alternativos, lo
que permite preparar una serie de propuestas para modi-
ficar las situaciones no deseadas y más bien hacer viables
aquéllas consideradas como deseables.
Es preciso resaltar que la construcción de escenarios sólo
será posible mediante el ejercicio participativo, ejercicio
que deberá ser dirigido de manera sistemática y organizada para
articular las ideas y propuestas de los distintos actores, y lograr
así el consenso sobre un escenario común o imagen objetivo, el
cual refleje el ideal al que todos aspiran para el territorio donde
habitan y ejercen sus actividades (PEOT BCS, 2003). La par-
ticipación de todos los sectores es sustancial para el diseño del
modelo de ordenamiento territorial y constituye la base contex-
tual para la formulación de las estrategias, criterios y medidas de
ordenación que hagan posible el escenario territorial deseado y
consensuado.
3.3.2 Imagen objetivo
Esta fase tres se concreta con la formulación del modelo
de ordenación territorial (MOT) que, como se ha insistido,
“consiste, básicamente, en diseñar, en función del diagnós-
tico elaborado [y los escenarios alternativos], un modelo
territorial o imagen objetivo que se desea conseguir a lar-
go plazo y en definir las medidas necesarias para avanzar
en la dirección de hacerlo realidad” (Gómez, 2002:405).
Esto último se garantiza con tres principios básicos de la
perspectiva metodológica adoptada para la formulación del
PMOT (Andrade y Amaya, 1996), es decir, que sea un
proceso:
• Integral. Incluye los aspectos naturales, demográficos,
económicos, vinculantes y jurídicoadministrativos e ins-
titucionales.
• Prospectivo. Establece objetivos y estrategias de me-
diano y largo plazo y detecta los factores de control de
cambio.
• Participativo. Involucra, bajo los principios de concerta-
ción y corresponsabilidad, a la sociedad civil, los produc-
tores, los empresarios y a las instancias públicas estatal y
federal, a lo largo del proceso de elaboración del PMOT,
con objeto de hacer del modelo territorial un proceso
socialmente legítimo y políticamente factible.
El MOT constituye en sí el instrumento de gestión del
PMOT, puesto que en él se expresan, en tiempo (mediano
y largo plazo) y espacio (a través de las UTP), los proce-
dimientos para cumplir los propósitos de la ordenación del
sistema territorial. Por lo tanto, el MOT se materializa a tra-
vés de la representación cartográfica de las UTP, acompa-
ñada de un documento en el que se plasman los objetivos
estratégicos y las metas correspondientes, que en términos
generales, se orientan a lograr la funcionalidad y coherencia
del sistema de asentamientos humanos a fin de aminorar
las desigualdades territoriales de carácter socioeconómico;
también se establece una serie de estrategias y acciones
programáticas acordes a la situación de cada UTP. Como
instrumento de gestión, la utilidad del MOT sólo será fac-
tible si es posible transformar las estrategias y acciones en
proyectos concretos con asignación de recursos humanos
y financieros y con un seguimiento por parte de la autori-
dad municipal.
3.3.3 Objetivos estratégicos
La definición de los objetivos estratégicos se fundamen-
ta en los resultados del diagnóstico, parcial e integral, los
cuales revelan tanto las situaciones problemáticas como
las potencialidades naturales, materiales (infraestructura
y equipamiento) y humanas de las que depende, en gran
medida, el desarrollo territorial del municipio, lo que al mis-
mo tiempo justifica la pertinencia de su formulación. Por
lo tanto, los objetivos estratégicos representan el principal
acercamiento a las intenciones y acciones con las que se
pretende administrar y gestionar el territorio municipal. En
este sentido, los objetivos indican la orientación o el carác-
ter de las medidas que pretenden llevarse a cabo en cada
UTP, como:
• Consolidar, impulsar o controlar el crecimiento de los
asentamientos humanos.
• Prevenir y controlar conflictos de uso del suelo y riesgos
naturales.
• Corregir los problemas de integración funcional entre
asentamientos urbanos y rurales.
• Conservar el patrimonio histórico y cultural (monumen-
tos, sitios o zonas), el paisaje cultural del ámbito rural y
la imagen urbana de los centros de población.
En la redacción del enunciado, relativo al objetivo estraté-
gico, se deberá indicar con toda precisión qué es lo que se
pretende hacer, cuál es el objeto de esa acción y los alcan-
35
ces de la misma. Así, los esfuerzos y los medios disponibles
se orientan para alcanzar un fin concreto.
3.3.4 Metas
Las metas son el complemento indispensable de cada uno
de los objetivos estratégicos definidos. Expresan con ma-
yor precisión lo que se va a hacer, los medios requeridos, el
umbral o indicador de desempeño del alcance, con su res-
pectiva referencia de medición (calidad, cantidad, costo),
y se precisa el tiempo en que se llevará a cabo.
La determinación de las metas en los términos señalados es
importante ya que sirve de referencia para el monitoreo de
los avances, tanto de los objetivos planteados como para
la evaluación, en general, del proceso de planeación (véase
la figura 18). Por lo tanto, las metas además de ser con-
gruentes con los objetivos estratégicos definidos, deberán
ser tomadas en cuenta durante la Fase 5 de Seguimiento
y Evaluación de Resultados. Una vez definidas las metas,
no es conveniente modificarlas, pues esto dificultaría la
evaluación de resultados. Es preferible conservar la meta
aunque eventualmente no sea posible alcanzarla, para así
determinar de mejor manera las medidas correctivas para
conseguirlo.
3.3.5 Ponderación de objetivos
El equipo responsable de la elaboración del estudio técnico
del PMOT es el que inicia la definición de objetivos estraté-
gicos, los cuales deberán someterse a discusión en un taller
de planeación participativa, a fin de que los participantes
los validen, modifiquen y/o incluyan otros que consideren
importantes para lograr la imagen objetivo. Al principio, el
número de objetivos puede ser demasiado grande por la di-
versidad de actores e intereses que intervienen en su defi-
nición. Un experto en cuestiones sociales tiende a sobreva-
lorar los objetivos relacionados a su especialidad, lo mismo
puede suceder con otros expertos en materia económica,
ambiental, urbana, etcétera.
Por lo antes planteado, es necesario recurrir a algún método
que permita ponderar la importancia del conjunto de obje-
tivos, lo que facilitará el consenso respecto a un listado úni-
co de objetivos que abarquen los ámbitos ambiental, social,
económico y de vinculación. No todos los objetivos ten-
drán la misma importancia estratégica para avanzar hacia
la imagen objetivo, puesto que cada actor o experto acredi-
tado en el taller participativo tendrá su propia apreciación,
de ahí que se sugiere aplicar alguna técnica o herramienta
que facilite el consenso sobre cuáles serán los objetivos de
mayor relevancia para alcanzar la imagen objetivo.
En este caso se sugiere utilizar la llamada matriz de obje-
tivos por actores (Figura 19), la cual es una herramienta
adecuada para recoger, de manera sistematizada, la apre-
ciación de los actores o expertos respecto a la importancia
estratégica de los objetivos planteados. La aplicación de
esta matriz consiste en que cada actor o experto deberá
señalar aquellos objetivos que considere relevantes. Al final

Figura 18. Matriz de objetivos estratégicos y sus respectivas metas

Objetivo estratégico Metas

Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitan- • Dotar de equipamiento urbano para prestación de servicios de comercio,
tes, con el fin de ampliar su capacidad como centros proveedores abasto y transporte al 100% de las localidades, en los próximos tres años.
de servicios básicos. • Ampliar al 50%, con relación a la cobertura actual, la red de carreteras y cami-
nos para asegurar el tránsito y la accesibilidad entre el conjunto de localidades,
en los próximos seis años.

Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados), • Atender el 100% de las solicitudes de capacitación y asistencia técnica reali-
para que logren encadenar su producción a la industria alimen- zadas por los productores rurales, cada año, durante los próximos seis años.
ticia.
Disminuir la carga de aguas residuales y desechos sólidos pro- • Instalar plantas de tratamiento de aguas residuales, como mínimo en el 50%
venientes de localidades rurales, de mil o más habitantes, para de las localidades, durante los próximos tres años.
frenar la contaminación del agua de los cuerpos y corrientes na- • Lograr que el 100% de las localidades cuente con el equipo necesario para
turales. la recolección y disposición final de los residuos sólidos, en los próximos tres
años.

Coadyuvar a la protección del bosque en las partes altas de la • Identificar, durante el próximo año, qué tipo de prácticas productivas inciden
cuenca hidrológica, para conservar su función como zona de en la pérdida de cobertura del bosque.
captación de agua. • Conseguir que, al menos el 75% de las comunidades o poseedores de la tierra
cuenten con apoyos para el manejo sustentable de los recursos naturales que
garanticen la conservación del bosque.

36
Figura 19. Ejemplo de aplicación de la matriz de objetivos por actores
Objetivos estratégicos
Consolidar las localidades rurales mayores a 2 mil 500 habitantes, con el fin de
ampliar su capacidad como centros proveedores de servicios básicos.
Capacitar a los productores rurales (individuales u organizados), para que lo-
gren encadenar su producción a la industria alimenticia.
Disminuir la carga de aguas residuales y desechos sólidos provenientes de lo-
calidades rurales, de mil o más habitantes, para frenar la contaminación del
agua de los cuerpos y corrientes naturales.
Coadyuvar a la protección del bosque en las partes altas de la cuenca hidroló-
gica, para conservar su función como zona de captación de agua.
se hace el conteo o la suma, por objetivo estratégico, del
número de actores que lo hayan señalado como relevante.
Para determinar la importancia de cada objetivo estratégico,
el valor resultante de la suma se pondera, esto en función
de la cantidad total de actores y expertos que participaron
en dicha calificación. Como se muestra en la figura 19, la
ponderación se hace a partir de cinco, es decir, un objetivo
estratégico tendrá como máximo un valor de cinco, que
representará la unidad (1), con esta referencia se calcula la
magnitud alcanzada por cada objetivo estratégico. De este
modo, el factor de ponderación sintetiza la apreciación de
todos los participantes según los objetivos estratégicos que
hayan señalado como relevantes.
Finalmente, la imagen objetivo constituye la propuesta de
ordenamiento territorial para un municipio determinado.
De este modo el producto final consiste en la descripción
del modelo de ordenación territorial propuesto, acompaña-
do del mapa de unidades territoriales prioritarias que, como
parte de la leyenda, deberá incluir una matriz con la asigna-
ción de los objetivos estratégicos a cada UTP. Además, en
otra matriz por UTP, se incluirán los objetivos estratégicos
con sus metas respectivas.
Con la culminación de esta fase se concreta el programa de
ordenamiento territorial del municipio en cuestión, en su
carácter de plan o documento en el que quedará la referen-
cia escrita del análisis, la evaluación, las alternativas y las
decisiones que tendrán que llevarse a cabo para alcanzar
la imagen objetivo propuesta para el Sistema Territorial de
dicho municipio.
3.4 Fase 4. Ejecución del PMOT
Con los resultados de la fase anterior, es decir, una vez for-
mulado el programa de ordenamiento territorial, se esta-
blece la estrategia general que asegure su ejecución. Esto
implica identificar los instrumentos legales, administrativos
Actores y expertos
Factor de
1 2 3 4 5 Suma ponderación
X X X X X 5 1.00
X X X 3 0.60
X X X X 4 0.80
X X 2 0.40
y financieros y las instancias o instituciones públicas, priva-
das o sociales que harán posible la ejecución de la propues-
ta de ordenamiento territorial.
Por lo tanto, el propósito de esta fase es aportar los elemen-
tos necesarios para la instrumentación jurídica del PMOT,
lo que le dará el carácter, precisamente, de instrumento de
gestión “en el proceso de distribución equilibrada y susten-
table de la población y de las actividades económicas […],
en este caso, en el territorio municipal” (artículo 2, frac-
ción XIV de la LGAH, 1994). Aunque se considera a la ins-
trumentación como parte complementaria del proceso de
elaboración del PMOT, estrictamente, la instrumentación
se inicia desde el momento en que surge la propuesta de
elaboración, ya que como herramienta de planeación para
la administración pública municipal, el PMOT está inserto
en el marco jurídico federal, estatal y municipal.
La instrumentación consiste en determinar, de manera pre-
cisa, los medios y los mecanismos jurídicos, operativos y
financieros necesarios para la implementación de las metas
planteadas en la fase anterior. Esto significa transformar las
metas en acciones y finalmente en proyectos, los que de-
berán “estar acompañados de una propuesta estratégica en
la que se expongan las propósitos, los productos y los efec-
tos, así como las inversiones requeridas, apoyadas por sus
correspondientes presupuestos, cronogramas y mecanis-
mos de gestión” (Andrade y Amaya, 1996:43). También
se deberán señalar las instituciones públicas responsables
de la ejecución de los proyectos.
3.4.1 Líneas de acción y cartera de proyectos
Tanto los objetivos estratégicos como las metas manifies-
tan situaciones que se desean alcanzar para cada UTP; por
lo tanto, para hacer posible o materializar tales situaciones,
es necesario determinar las líneas de acción y los proyec-
tos necesarios para lograrlo. Las líneas de acción señalan el
ámbito y la dirección en que operarán los proyectos, mien-
37
tras que éstos constituyen en sí el medio para hacer o crear
un bien o un servicio (o un conjunto de ellos).
Un proyecto se concibe como un “Conjunto de activida-
des interdependientes, realizadas por varias personas, para
conseguir ciertos objetivos, con una clara delimitación de
tiempo, costo, calidad y resultados. Los proyectos son úni-
cos y temporales, no pueden ser rutinarios ni permanen-
tes” (PMI, 2004). Por lo tanto, en el proceso de ejecución,
la importancia de la identificación de proyectos radica en
que además de constituirse como el medio para hacer ope-
rativas las metas, cada proyecto implica una inversión cuyo
monto y origen (pública, privada o mixta) dependerá, en
gran medida, del tipo y dimensiones de la obra o servicio
que pretende ejecutarse.
Esto conlleva a la necesidad de analizar y definir una serie
de proyectos bajo un enfoque estratégico, para elegir aqué-
llos que contribuyan a configurar la imagen objetivo, esto
es, que signifiquen la disminución de los desequilibrios te-
rritoriales y generen las condiciones propicias para elevar el
nivel de vida de la población, bajo una evidente articulación
funcional entre el sistema de asentamientos humanos del
municipio en cuestión.
Conformación de la cartera de proyectos
La formulación y selección de proyectos tiene como insu-
mos básicos las metas correspondientes a cada objetivo
estratégico, los que a su vez han sido definidos por UTP.
Con base en esta información y aplicando el enfoque es-
tratégico, el equipo consultor deberá identificar y definir las
líneas de acción y los proyectos que, de acuerdo con su
experiencia y conocimiento, considere sean los de mayor
peso relativo por su contribución a la consecución de las
metas y, en consecuencia, permitan alcanzar el objetivo u
objetivos estratégicos de cada unidad territorial. Con esta
primera aproximación se prepara una propuesta que deberá
ser sometida a consenso.
Los proyectos derivados de la propuesta de ordenamiento
territorial estarán orientados, por un lado, a resolver situa-
ciones valoradas como problemáticas y, por otro, a impulsar
o aprovechar los potenciales con los que cuenta el territorio
del municipio en cuestión. Aunado a esto, la ejecución de
un proyecto implica, como se ha mencionado, la utiliza-
ción de capital para obtener un resultado, el cual sólo será
rentable si contribuye a elevar el nivel de vida de la po-
blación, lo que en términos territoriales implica reducir las
desigualdades socioeconómicas, una menor vulnerabilidad
de las poblaciones ante riesgos de origen natural y un uso
sustentable del suelo en los espacio abiertos (ámbito rural)
acorde con su aptitud natural (reducción de los conflictos
38
de uso del suelo) y una articulación funcional entre el sis-
tema de asentamientos humanos.
Por lo tanto, para conformar la cartera de proyectos es in-
dispensable la participación de las instituciones y organi-
zaciones, públicas y privadas, y de aquellos actores locales
y la sociedad civil organizada, esto es, de todos los actores
que intervienen de manera dinámica en los procesos de
desarrollo territorial; de ahí que también resulta necesario
apoyarse en una técnica o método que facilite la interven-
ción de todos los actores en la identificación de proyectos,
así como lograr el consenso respecto al conjunto de pro-
yectos que serán elegidos para ser ejecutados.
3.4.2 Taller para la selección de proyectos
De acuerdo con lo planteado en los párrafos anteriores, se
deberá realizar un taller que reúna a los actores represen-
tativos de los ámbitos ambiental, poblacional, económico
y los relacionados con la articulación territorial, es decir, se
deberá convocar y asegurar la participación de todos los
actores que intervienen en el desarrollo territorial. El taller
se organizará, ex profeso, para definir los proyectos que in-
tegrarán la cartera de proyectos y es en este espacio donde
se presentarán, para su análisis, los proyectos previamente
identificados por el equipo consultor.
Para llevar a cabo el taller, se sugiere utilizar alguna técnica
o método que facilite la participación de todos los acto-
res presentes y que propicie el consenso entre éstos para
conformar la propuesta final de proyectos. Como parte del
procedimiento a seguir durante el desarrollo del taller, se
sugiere que para la formulación de ideas sobre los proyec-
tos que interesan a los participantes, se les deberá inducir
a adoptar una visión amplia respecto a la contribución, de
cada proyecto propuesto, a la consecución de los objetivos
estratégicos por UTP, así como los efectos que tendría su
ejecución en la mejor articulación y funcionalidad del sis-
tema de asentamientos humanos y en las mejoras de la
calidad de vida de la población urbana y rural; además de
visualizar cómo se dará el proceso de ejecución de cada
proyecto. Esto constituye el punto de partida para conducir
la participación de los actores a la conformación de una
cartera de proyectos consensuada.
Una vez que se cuente con las propuestas de proyectos por
UTP, se sugiere organizar los proyectos identificados por los
participantes, de acuerdo con las líneas de acción plantea-
das con anterioridad, esto para hacer una valoración de los
proyectos en función de su asociación o convergencia con
determinado objetivo estratégico. Además esta valoración
deberá reflejar las vivencias propias de los participantes en
sus ámbitos de residencia, de trabajo o de sus espacios de
inversión o actuación (principalmente las instancias públi-
cas), lo que les permitirá establecer prioridades en cuanto
a las obras y servicios que deberán ejecutarse.
Precisamente, una de las dificultades en los talleres de pla-
neación participativa se presenta al momento de conciliar
intereses, aspiraciones e inquietudes respecto a un propó-
sito común, como en este caso, donde la efectividad de
las decisiones tomadas demanda inversión de capital por
lo que no todos los proyectos son financiables en el corto
plazo. En ese sentido, conviene invitar a los participantes
a reflexionar sobre la trascendencia de cada proyecto en la
solución o atención de los asuntos, necesidades y deman-
das de mayor urgencia. De esta manera, se requiere aplicar
otra técnica que permita definir el carácter prioritario de los
proyectos propuestos.
3.4.3 Calificación de proyectos
Para identificar los proyectos prioritarios, se puede aplicar
un procedimiento sencillo que consiste en asignar una ca-
lificación a cada proyecto en función de su contribución al
logro del objetivo estratégico correspondiente. Se establece
una escala de valores en la cual el valor más bajo (0) sig-
nifica nula contribución; por el contrario, el valor más alto
indicará una alta contribución (ver figura 20). En la figura
21 se presenta el listado de proyectos, ordenados según
la calificación final obtenida. Por último, en la figura 22 se
presenta un ejemplo de los resultados generados durante
el proceso de desarrollo del taller, la lista de los proyectos
identificados y su respectiva calificación.
La cantidad de proyectos se dará en función de los objeti-
vos y metas que se hayan planteado, los cuales dependen
de la complejidad de la problemática a resolver, de la exten-
sión de la UTP, de la complejidad de los fenómenos territo-
riales sobre los que se desea incidir y, desde luego, del perfil
socioeconómico y demográfico del municipio, es decir, si
se trata de un municipio rural, urbano o metropolitano. Es
importante insistir en que los proyectos constituyen los
medios de ejecución o materialización de las metas, son
iniciativas o intervenciones limitadas en tiempo y con asig-
nación de recursos económicos, públicos, privados o mix-
tos. Dependiendo de la naturaleza del proyecto, existirán
distintos mecanismos de financiamiento y ejecución.
Cada proyecto propuesto por los actores durante los ta-
lleres implica necesariamente que se involucre una, dos o
más instancias públicas de los gobiernos municipal, estatal
o federal. Es fundamental contar con una matriz de corres-
ponsabilidad por cada proyecto o acción a realizar, lo que
permitirá llevar a cabo su seguimiento.
Figura 20. Escala de calificación de proyectos
Escala de valores Grado de contribución
0 Nula
2 Mínima
4 Baja
6 Media
8 Alta
10 Muy alta

Figura 21. Matriz de proyectos presentados por orden de prioridad según la calificación final obtenida

Proyectos Calificación final

1. Establecer una empresa pública de comercialización de productos agroindustriales. 100
2. Habilitar dos centros de acopio y distribución de productos perecederos. 95
3. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la superficie del distrito de riego. 89
4. Invertir en la plantación forestal de nuevas especies forestales en n ha. 89
5. Instaurar una agencia de desarrollo rural para el manejo sustentable del bosque. 84
6. Establecer un tecnopolo especializado en producción agroindustrial. 83
7. Recuperar 12 mil ha. de una zona de ganadería extensiva de baja productividad, para la producción 79
frutícola.
8. Impulsar el desarrollo del parque ecoturístico en la montaña. 61
9. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la ciudad al precio de primer nivel. 46
10. Instalar una planta de tratamiento de agua en la localidad X. 42
11. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas de alto consumo del recurso. 38
12. Desazolvar la represa. 35
13. Construir una escuela preparatoria en la localidad X. 33
14. Adquirir n ha. de terreno para reservas territoriales de expansión 20
15. Construir un hospital de segundo nivel en la localidad X. 13

39
Figura 22. Matriz de calificación de proyectos estratégicos

Ob. Ob. Ob. Ob. Ob. Ob. Ob. Ob.

Suma
1 2 3 4 5 6 7 8
Factor de ponderación 0.4 0.2 0.8 0.2 0.6 1.0 0.6 0.4 Simple Ponderada Rango
1. Adquirir n ha. de terreno para reservas
10 0 0 0 0 2 0 0 12 6.00 20
territoriales para la expansión del c. p.
2. Construir una escuela preparatoria en la lo-
10 8 0 0 0 2 0 6 26 10.00 33
calidad X.
3. Construir un hospital de segundo nivel en
10 0 0 0 0 0 0 0 10 4.00 13
la localidad X.
4. Establecer un tecnopolo especializado en
6 10 2 4 8 6 6 10 52 25.20 83
producción agroindustrial.
5. Instalar una planta de tratamiento de agua
4 0 10 0 4 0 0 2 20 12.00 42
en la localidad X.
6. Desazolvar la represa. 4 0 10 0 4 0 0 0 18 12.00 35
7. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la superfi-
2 2 10 0 8 8 2 10 42 27.20 89
cie del distrito de riego.
Proyectos

8. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la

8 0 8 0 4 2 0 0 22 14.00 46
ciudad al precio de primer nivel.
9. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas
0 0 8 4 4 2 0 0 18 11.60 38
de alto consumo del recurso.
10. Invertir en la plantación forestal de nuevas
especies forestales en n ha. 2 2 4 8 8 6 6 6 42 27.20 89

11. Impulsar el desarrollo del parque ecoturís-

2 2 6 8 6 2 6 4 36 18.40 61
tico en la montaña.
12. Instaurar una agencia de desarrollo rural
2 4 6 10 0 8 6 8 44 25.60 84
para el manejo sustentable del bosque.
13. Recuperar 12 mil ha. de una zona de ga-
nadería extensiva de baja productividad, para 2 6 0 8 10 8 4 10 48 24.00 79
la producción frutícola.
14. Habilitar dos centros de acopio y distribu-
6 6 0 8 10 10 6 10 56 28.00 95
ción de productos perecederos.
15. Establecer una empresa pública de comer-
8 6 0 6 10 10 8 10 58 30,40 100
cialización de productos agroindustriales.

3.4.4 Matriz de corresponsabilidad en el seno del Consejo Municipal de Ordenamiento Territo-

La identificación de las líneas de acción y la conforma-
ción de la cartera de proyectos, según el ámbito al que
pertenecen (gubernamental y no gubernamental), per-
mite establecer una primera relación coordinada respecto
a los compromisos de quién hace qué; sin embargo, esto
no es suficiente ya que es necesaria la coordinación entre
distintos actores para ejecutar con éxito un mismo proyecto,
independientemente del ámbito público o privado en el que se
ubique. En la figura 23, se ilustra esta relación de colaboración
que se da entre distintas instancias: a) entre dependencias del
gobierno municipal; b) entre el municipio y el ejecutivo estatal
y/o federal y c) entre el sector público y el sector privado.
Resulta relevante señalar que en el taller de proyectos no
es suficiente con identificar la corresponsabilidad, también
resulta pertinente establecer las bases para formalizar los
acuerdos derivados de la matriz de corresponsabilidad, esto
rial, además se deberá asentar en una agenda de seguimien-
to del proceso de elaboración del PMOT o de ser necesario,
dichos acuerdos pueden tratarse en sesiones de Cabildo.
Estos compromisos tienen su punto de partida en un acuer-
do celebrado entre las autoridades ejecutivas del nivel mu-
nicipal, estatal y federal, para publicar y sancionar el PMOT
en el periódico oficial del estado.
3.4.5 Mecanismos de instrumentación
y financiamiento para los proyectos derivados
del PMOT
Los objetivos, metas, líneas de acción y proyectos estra-
tégicos planteados en el PMOT entrañan la necesidad de
contar con una serie de instrumentos que les den factibili-
dad práctica. En muchos casos puede tratarse de acciones

40
planteadas que afectan poco a la población y habrá pro-
yectos estratégicos que pueden llegar a trastornar la vida
económica, social y ambiental del municipio y que implican
forzosamente la afectación de intereses, legítimos o no, de
ciertos actores.
Para ello, el municipio dispone de una serie de mecanismos
que le permiten instrumentar el PMOT en el marco de sus
facultades y bajo los principios establecidos en el marco
jurídico municipal. En los siguientes párrafos se presentan
algunos de los instrumentos con los que pudieran contar
las administraciones municipales para ejecutar los proyec-
tos señalados como prioritarios. Aunque los mecanismos
de instrumentación y financiamiento que se presentan a
continuación varían de una entidad federativa a otra, se
mencionan a manera de ejemplo con el fin de orientar la
tarea que al respecto deberá realizar el equipo consultor
(para identificación de los instrumentos en cuestión).
3.4.5.1 Instrumentos de regulación
Los instrumentos de regulación son aquéllos que actúan
directamente sobre las conductas y quehaceres de los ac-
tores involucrados con el desarrollo territorial; a fin de aco-
tar sus acciones dentro del marco legal vigente. De ahí la
importancia de publicar el PMOT en el periódico oficial del
estado y que se vuelva ley. En ese sentido, dentro de los
instrumentos de regulación se encuentran los siguientes:
• El marco jurídico (reglamentos municipales, bando de
policía y buen gobierno, etc.), incluyendo naturalmente,
el marco jurídico estatal y federal en materia de desarro-
llo urbano, ordenamiento del territorio, ordenamiento
ecológico y medio ambiente.
• El sistema de planes, en el marco del sistema estatal
de planeación de cada entidad federativa, en el que el
PMOT está inserto.

Figura 23. Matriz de corresponsabilidad para la ejecución de proyectos

Dependencias
estatales y Actores Actores
Dependencias municipales federales privados sociales
Proyectos 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 1 2 3 4 5 A B C D S1 S2 S3
1. Establecer una empresa pública privada de
X X X X X X X
comercialización de productos agroindustriales.
2. Habilitar dos centros de acopio y distribución
X X X X X
de productos perecederos.
3. Ampliar con 3 mil ha. adicionales la superficie
del distrito de riego. X X X X

4. Invertir en la plantación forestal de nuevas

X X X X X
especies forestales en n ha.
5. Instaurar una agencia de desarrollo rural para
X X X X X
el manejo sustentable del bosque.
6. Establecer un tecnopolo especializado en
X X
producción agroindustrial.
7. Recuperar 12 mil ha. de una zona de gana-
dería extensiva de baja productividad, para la X X X
producción frutícola.
8. Impulsar el desarrollo del parque ecoturístico
X X X X X
en la montaña.
9. Ajustar la tarifa de consumo de agua en la
X
ciudad al precio de primer nivel.
10. Instalar una planta de tratamiento de agua
X X
en la localidad X.
11. Ajustar al alza las tarifas de agua a empresas
X X
de alto consumo del recurso.
12. Desazolvar la represa. X X
13. Construir una escuela preparatoria en la lo-
X
calidad X.
14. Adquirir n ha. de terreno para reservas terri-
X
toriales para expansión del c. p.
15. Construir un hospital de segundo nivel en
X X
la localidad X.

41
• La vigilancia y sanciones de carácter municipal (en pri-
mera instancia, al que se suman las sanciones estatales
y federales) con objeto de supervisar de manera directa
y constante, autorizaciones emitidas por las autoridades
municipales correspondientes, procurando en todo caso
el cumplimiento de las prescripciones contenidas en el
PMOT y en otros programas y, en caso contrario, instru-
mentar las medidas correctivas necesarias, como la sus-
pensión del otorgamiento de licencias, permisos, etc.
3.4.5.2 Instrumentos de fomento
Los instrumentos de fomento son aquéllos que inciden en
el mercado en general y en el mercado inmobiliario en par-
ticular y que buscan facilitar las acciones y disminuir los
costos de transacción de los actores económicos, inversio-
nistas y propietarios del suelo en función de los objetivos,
metas, acciones y proyectos estratégicos que se buscan con-
cretar en el PMOT. Entre ellos se encuentran los siguientes:
• El sistema de planes, en el marco del sistema estatal
de Planeación de cada entidad federativa, en el que el
PMOT está inserto.
• Desregulación y simplificación administrativa a fin de
agilizar y disminuir los costos administrativos y de ges-
tión que realizan los desarrolladores y grupos organiza-
dos para la ejecución de sus proyectos.
• Incorporación del suelo al desarrollo urbano a través de
la expropiación por causas de utilidad pública (buscando
que sea una expropiación concertada); ejercer el dere-
cho de tanto y preferencia del que dispone la autoridad
municipal (en particular para construir reserva territo-
rial), la reparcelación como acto de autoridad o median-
te asociaciones entre propietarios e inversionistas, para
la agrupación o integración de predios, su habilitación
con infraestructura y equipamiento y la adjudicación de
los nuevos predios a los propietarios afectados; la cons-
titución de un polígono de actuación concertada o la
inducción fiscal como sobretasas a lotes baldíos o exen-
ción a predios que se desean conservar o a los que se
desea inducir un uso particular, urbano o agrícola.
• Construcción de obras públicas directamente o a través
de la contratación de créditos a la banca de desarrollo,
la participación del municipio en corporaciones público
privadas bajo un esquema claro de responsabilidades y
garantías recíprocas ante modalidades de coinversión
para el desarrollo de infraestructura, equipamiento y/o
servicios, proyectos estratégicos, etc.
• Dotación de servicios públicos. El Artículo 115 consti-
tucional otorga las facultades al municipio para dotar de
servicios públicos en su territorio, ya sea directamente o
a través de mecanismos distintos tales como asociacio-
nes municipales, constituciones de organismos paramu-
42
nicipales, contrato, concesión, asociación público–pri-
vada, organismos descentralizado de la administración
pública municipal, etc. La dotación de servicios públicos
siempre será un mecanismo que incentive el desarrollo
social y económico del municipio, por lo que la amplia-
ción en su cobertura contribuirá en cualquier circuns-
tancia a dar cumplimiento a los objetivos y metas del
PMOT.
3.4.5.3 Instrumentos financieros
Los instrumentos financieros con los que cuenta el munici-
pio son básicamente todos aquellos impuestos asociados a
la propiedad raíz. Entre ellos se encuentran:
• Impuesto predial base mixta (terreno y construcción)
o base suelo (sólo el terreno), que tiene muchas más
ventajas por facilitar el proceso de valuación y hacer del
cobro del predial un proceso más justo y oportuno que
el primero. Asimismo, es conocida la gran diferencia en-
tre los valores catastrales y los valores comerciales, por
lo que se tendrá que hacer un esfuerzo por equipararlos
progresivamente garantizando que el aumento en la re-
caudación se refleje en una mejora continua en la calidad
de la prestación de los servicios públicos a la ciudadanía.
• Impuesto Sobre Adquisición de Inmuebles (ISAI), mis-
mo que se genera con cualquier tipo de transacción in-
mobiliaria: compraventa, donación, herencia, permuta,
aportación a sociedades, etc.
• Impuesto a la plusvalía, que se trata de un impuesto
que gravara el valor del suelo atribuible al esfuerzo de
la comunidad (vía obras públicas, normatividad urba-
na, asignación de usos e intensidades de uso) y que es
injustamente retenido por los dueños de la tierra. Los
proyectos estratégicos contenidos en el PMOT gene-
rarán sin duda alguna cambios en los valores del suelo
que implican un incremento detectable en el valor de
los inmuebles beneficiados por tales acciones públicas.
En México y Latinoamérica se realiza frecuentemente
la recuperación de plusvalías por medio de un instru-
mento conocido como “contribución de mejoras”, que
en realidad solamente recupera el costo de las obras
públicas. En cualquier caso, hay que aclarar que la re-
cuperación de plusvalías de ninguna manera implica la
redistribución automática de la riqueza, por el contrario,
puede originar que las inversiones se concentren en zo-
nas donde existe mayor capacidad de pago.
• Impuesto por contribuciones de mejoras, que se trata
de contribuciones para solventar parcial o totalmente
los costos generados por obras de infraestructura que
benefician particularmente a determinados predios. El
tipo de obra para el que aplica la contribución, el por-
centaje máximo de los costos que pueden repercutirse
 a los beneficiarios, los criterios para determinar a dichos
beneficiarios, el método de distribución de la contribu-
ción, y los niveles y órdenes de gobierno facultados para
su cobro varían en cada caso, sin que ello repercuta en la
naturaleza del gravamen.
• Revisión de los precios y tarifas de los bienes y servicios
públicos. Es de conocimiento público la problemática
operativa y de financiamiento por la que atraviesan los
municipios para la prestación de los servicios públicos.
Salvo contadas excepciones, el cobro de las tarifas por
los diferentes servicios que prestan presentan serios
problemas como la no actualización de tarifas, omisos
y rezagos, que se traducen en cargas inequitativas al
desarrollo y perdida de la capacidad financiera y de ges-
tión de las autoridades. La actualización de la política
tarifaria del sector público, alineándola a los objetivos,
estrategias, acciones y metas del PMOT, puede traducirse
en un importante mecanismo de estimulo a la actividad pri-
vada. La capacidad de los instrumentos de fomento puede
utilizarse para reforzar y promover el compromiso y la res-
ponsabilidad de los actores que participan en el desarrollo.
• Contribuciones especiales de impacto urbano y ambien-
tal. Deben ser impuestas a los promotores de proyectos
para la dotación de infraestructura y servicios básicos a
cambio de las autorizaciones de desarrollo, para finan-
ciar los costos públicos del desarrollo urbano.
• Productos y servicios. Este rubro se refiere a todos
aquellos pagos que los usuarios o beneficiarios realizan
como contraprestación por recibir determinados servi-
cios urbanos como agua potable y alcantarillado, alum-
brado público, transporte público, licencias y permisos,
registro civil, entre muchos otros. A diferencia de los
impuestos, cuyos ingresos van a dar a la bolsa común
de los gobiernos que los cobran, los recursos recaudados
por el pago de servicios se utilizan para cubrir los costos
que su prestación genera, costo que en muchos casos
se encuentra subsidiado por el gobierno.
• Aprovechamientos. Son ingresos percibidos como pago
de los permisos y concesiones que reciben los particu-
lares por el uso de bienes del dominio público, frecuen-
temente bienes inmuebles. Los permisos para la venta
en vía pública son ejemplo de aprovechamientos que
comúnmente percibe el municipio.
• Fondos y fideicomisos. Un fideicomiso es un contra-
to mediante el cual una persona física o moral llama-
da fideicomitente aporta a una institución fiduciaria
recursos para el cumplimiento de fines específicos, en
beneficio de cualquier persona física o moral llamada fi-
deicomisario. Estos mecanismos pueden ser útiles para
el financiamiento de grandes proyectos estratégicos
que requieran de un presupuesto amplio y multianual.
Los estados pueden crear un fideicomiso y constituirse
ellos en fideicomitente, el municipio en el fideicomisario
y Banobras, por ejemplo, en fiduciario encargado de ad-
ministrar el recurso.
• Creación y operación de asociaciones público–privadas.
Desde la década de los 80 se han utilizado figuras in-
novadoras de financiamiento de infraestructura en di-
versos países como Francia, Italia, España y Estados
Unidos, en las que el sector privado participa no sólo
como fuente de recursos y capital, sino como parte de
un proyecto más amplio en el que comparte riesgos,
costos y utilidades con el sector privado. Estas figuras
son conocidas como “Asociaciones Público–Privadas”
(PublicPrivate Partnership, PPP) y pueden funcionar en
las siguientes modalidades:
–– Construir, Rentar y Transferir (CRT). En este
esquema, el inversionistas construye un activo
requerido por alguna entidad del gobierno utilizando
únicamente fondos privados (capital y/o deuda);
y un vez terminado o listo para operar, la entidad
gubernamental recibe el activo para su operación y
se compromete al pago de una renta al inversionista,
de acuerdo con el monto de la inversión y a un plazo
previamente pactado.
–– Construir, Operar y Transferir (COT). En este
esquema el inversionista obtiene una concesión
para construir y operar un activo que proveerá algún
servicio a la población que lo requiera, a cambio del
cobro de una cuota o contraprestación. Este cobro
servirá para amortizar la inversión realizada y obtener
una rentabilidad razonable del capital, pues es el
inversionista el responsable de financiar el proyecto.
–– Construir, Operar y Poseer (COP). En este esquema, el
inversionista privado obtiene la concesión indefinida
para proveer un servicio mediante el cobro de una
cuota o tarifa. Va desde la construcción y operación
de un activo nuevo construido con financiamiento
propio, hasta la adquisición y operación de algún
activo existente que hubiese sido propiedad pública
y que haya sido adjudicado al inversionista privado
mediante el pago de una contraprestación.
–– Diseñar, Construir, Financiar y Transferir (DCFT).
Este esquema implica el diseño y construcción
de algún activo por parte del inversionista privado
con sus propios recursos. Ya operando, el activo
es transferido a la entidad gubernamental para
que sea ella la que lo opere. La propiedad nunca
es del inversionista privado, aunque recibe el pago
por la obra ejecutada. Este esquema es común
para el financiamiento de autopistas, sistemas de
potabilización y distribución de agua, tratamiento
de aguas residuales, instalaciones deportivas y
recreativas, etc.
43
• Proyectos para prestación de servicios (PPS), muy re-
ciente en México y que consiste en la licitación y con-
tratación de un inversionista privado para el diseño,
construcción, equipamiento, operación y mantenimien-
to durante la vigencia del contrato correspondiente y
sin disponer en ningún momento de financiamiento pú-
blico. El usufructo o beneficio de la obra o servicio en
cuestión lo obtiene la propia ciudadanía, y los recursos
que destinó la dependencia gubernamental, pueden ser
recuperados en el largo plazo vía impuestos o derechos.
Por su parte, la dependencia gubernamental se compro-
mete a efectuar los pagos correspondientes durante la
vigencia del contrato y por la contraprestación recibida
por parte del inversionista privado, quien conserva la ti-
tularidad de la propiedad del activo. Sin embargo, los
pagos están condicionados al cumplimiento de están-
dares de operación, calidad y condiciones físicas de las
instalaciones, establecidos en el contrato.
3.4.5.4 Instrumentos para la concurrencia
y coordinación de acciones e inversiones del sector
público
La constitución del Consejo Municipal de Ordenamiento
Territorial es un ejemplo del uso de este tipo de instrumen-
tos, tanto como la constitución del Coplademun o cual-
quier otro mecanismo que ponga en relación a dos o más
dependencias gubernamentales. Algunos de estos meca-
nismos son:
• Acuerdos de coordinación estado–municipios. El Artícu-
lo 115 constitucional, Fracc. III, otorga a los municipios
facultades para suscribir convenios de colaboración
entre sí para una más eficaz prestación de los servicios
públicos. Sin embargo, también le da la prerrogativa al
municipio a suscribir convenios de colaboración con el
estado para que éste se haga cargo de aquellos servicios
públicos de los que el municipio no pueda hacerse car-
go. Sin embargo, es posible suscribir convenios estado–
municipios para otros fines distintos a la prestación de
servicios públicos, asociados a la ejecución de acciones
y proyectos estratégicos determinados por el PMOT.
• Instrumentos y mecanismos de participación social y
ciudadana. La participación de los sectores sociales en
el proceso de planeación resulta indispensable para dar
legitimidad social al mismo. Por ello, parte de los pro-
cesos de planeación, diseño y ejecución de las políticas
urbano-regionales deberán ser planteadas en talleres, tal
como se plantea en esta guía metodológica, que per-
mitan dar a conocer los alcances del PMOT, socializar
la problemática territorial, urbana, ambiental y de cual-
quier otra índole.
44
3.4.5.5 Incentivos y exenciones
• Exenciones del impuesto predial. Existen diferentes
usos del suelo, actividades y causahabientes que en oca-
siones están sujetos a exenciones totales o parciales en
el pago de algunos impuestos. En materia de desarrollo
urbano, el más común es la exención en el impuesto
predial. Ejemplo de estos son inmuebles del dominio
público de la nación, embajadas, inmuebles propiedad
de pensionados, organizaciones religiosas y con fines
de caridad, etc. En algunas ciudades del mundo, el uso
habitacional está sujeto a ciertas exenciones en el pago
del predial, así como también las construcciones nue-
vas, con el objeto de fomentar la inversión en la cons-
trucción. Sin embargo, existe un creciente consenso en
el sentido de no otorgar ningún tipo de exenciones a la
propiedad raíz a fin de garantizar una mejora recauda-
toria y obtener mayores ingresos para financiar obras y
servicios públicos de calidad.
• Pago de servicios ambientales. De acuerdo con el Insti-
tuto Nacional de Ecología, desde el año 2003 México
ha diseñado e instrumentado una serie de programas
de Pago por Servicios Ambientales (PSA), que inclu-
yen pagos por servicios hidrológicos, conservación de
la biodiversidad, captura de carbono y agroforestería,
con el objetivo de proteger los ecosistemas forestales
y ofrecer alternativas a los propietarios de bosques, sel-
vas, manglares, etc. Este mecanismo de financiamiento
de propietarios de tierra con alto valor ambiental puede
constituirse en un instrumento para su conservación.
3.4.5.6 Programas del Gobierno Federal dirigidos
a los municipios
Los recursos federales llegan a los municipios a través de
diversas vertientes. Están las aportaciones (Ramo 33), que
son recursos que se transfieren de un orden de gobierno a
otro para financiar necesidades de gasto del ámbito recep-
tor. También se encuentran las participaciones (Ramo 28),
que son recursos distribuidos mediante fórmulas y criterios
publicados en diversos ordenamientos jurídicos y que ad-
ministran directamente los municipios.
Por su parte, se encuentran los programas federales que
canalizan recursos directamente a los municipios a fin de
dar cumplimiento a las políticas, objetivos y estrategias de
cada una de las dependencias y entidades del gobierno fe-
deral y que se encuentran plasmados en el Plan Nacional
de Desarrollo 2007–2012.
Los recursos de los programas federales por lo regular están
sujetos a reglas de operación y su ejercicio debe estar coor-
dinado con el Gobierno del Estado o el Federal para evitar
duplicidades. Su aplicación debe hacerse con transparencia,
en un determinado tiempo, identificando a la población be-
neficiaria. Por ejemplo, los programas que maneja la Sedesol
y que pueden constituir una fuente de financiamiento de algu-
nas estrategias que se planteen desde el OT son, entre otros:
• Programa 3x1 para Migrantes.
• Programa de Ahorro y Subsidio para la Vivienda, Tu Casa.
• Programa de Apoyo a los Avecindados en Condiciones
de Pobreza Patrimonial para Regularizar Asentamientos
Humanos Irregulares.
• Programa de Atención a Jornaleros Agrícolas.
• Programa 70 y Más.
• Programa de Conversión Social.
• Programa de Empleo Temporal (PET).
• Programa de Estancias Infantiles para Apoyar a Madres
Trabajadoras.
• Programa de Opciones Productivas.
• Programa de Prevención de Desastres en Asentamien-
tos Humanos .
• Programa de Rescate de Espacios Públicos.
• Programa Vivienda Rural.
• Programa de Desarrollo Humano Oportunidades.
• Programa Hábitat.
• Programa para el Desarrollo de Zonas Prioritarias.
Algunos de estos programas tienen su ámbito de inter-
vención en el medio rural, como el Programa de Opciones
Productivas o el Programa para el Desarrollo de Zonas Prio-
ritarias, y otros en el medio urbano, como el Programa de
Rescate de Espacios Públicos o el Programa Hábitat. A este
conjunto de programas de la Sedesol se suman varios de
otras dependencias y entidades de la Administración Públi-
ca Federal que pueden constituir una fuente de financia-
miento asequible para las estrategias y líneas de acción que
se planteen en el PMOT.
Figura 24. Proceso de evaluación de avances y resultados
a) Evaluación de
resultados
Información, cuantitativa y cualitativa, de la
calidad del hecho o situación intervenida
Sistema de indicadores de evaluación impacto
Evaluación de resultados
Congruencia entre los resultados y los objetivos estratégicos
3.5 Fase 5. Seguimiento y evaluación de
resultados
La fase de seguimiento y evaluación de resultados consiste
en la obtención y sistematización de información relati-
va, por un lado, al proceso de gestión que necesariamente
acompaña a la ejecución de los proyectos derivados de la
propuesta de ordenamiento territorial; y, por otro, para la
generación de un sistema de indicadores que permita eva-
luar, precisamente, los resultados de la ejecución de los
proyectos seleccionados en la fase anterior (obras, bienes
y servicios). La figura 24 ilustra ambos aspectos. En am-
bos casos es necesario establecer una línea base, que será
la referencia para evaluar los cambios experimentados por
el sistema territorial del municipio en cuestión, a partir de la
ejecución de los proyectos derivados de la imagen objetivo.
Es necesario plantear qué es lo que se evalúa, cómo se eva-
lúa, y cuándo se evalúan los resultados. En la figura 25 se
señala, de manera general, en qué consiste el monitoreo
del proceso de gestión y la evaluación de resultados, se re-
saltan algunos elementos y criterios que sirven de guía para
el desarrollo el proceso de evaluación.
3.5.1 Proceso de gestión
En cuanto al proceso de gestión, se refiere a la implemen-
tación de la imagen objetivo, constituye, propiamente, el
ejercicio de la planeación, en este caso, guiada por los prin-
cipios del ordenamiento territorial. Lo anterior significa que
la gestión no se limita a la ejecución fragmentada de los
proyectos prioritarios, puesto que los resultados de éstos
sólo serán eficaces en la medida que contribuyan a generar
las condiciones requeridas para alcanzar, en el mediano y
largo plazo, la imagen objetivo.
Mapa de las unidades
b)territoriales
Monitoreoprioritarias
del
proceso de gestión
Información sobre la pertinencia y vialidad de
acciones y asignaciones durante la ejecución
Sistema de indicadores cualitativos del cumplimento
de acuerdos
45
Figura 25. Elementos y criterios de evaluación del proceso de gestión
¿Qué se evalúa? Se recurre al uso de indicadores cualitativos para el monitoreo del proceso de gestión, aquéllos que permitan analizar las
causas de posibles incumplimientos o desfases, así como plantear las medidas de remediación.

Se evalúa en qué medida los resultados de la ejecución de los proyectos prioritarios cumplen con los objetivos y metas
que se establecieron. Para este propósito, se utilizan los indicadores de evaluación de resultados.
¿Cómo se evalúa? Indicador cualitativo: este tipo de indicador es de uso cada vez más común en los procesos de planeación por objetivos.
Aplica para evaluar en qué medida el cumplimiento de tal o cual acción contribuye a la obtención de los objetivos estra-
tégicos. Por ejemplo: acciones de concertación entre organismos, negociaciones con el nivel estatal o federal, etc.

Indicador cuantitativo: este tipo de indicador se utiliza para medir en forma numérica el resultado obtenido y el porcen-
taje de cumplimiento (o avance) en cada meta y objetivo del PMOT.

Para la evaluación de resultados, se recomienda utilizar indicadores ya existentes, como los que se mencionan en el ma-
nual sobre indicadores para la caracterización y el ordenamiento territorial, además de indicar las fuentes de información
y las metodologías específicas para calcular cada indicador cuantitativo.
¿Cuándo se Es recomendable proceder, por lo menos, a una evaluación anual de los avances, esto mediante la organización de un
evalúa? taller de monitoreo y evaluación con los diferentes organismos participantes.

Cada vez que se observen rezagos y/o incumplimientos, es responsabilidad del comité municipal asesorado, por ejem-
plo, por el observatorio urbano local o por otro organismo auxiliar que el gobierno municipal determine, proponer las
medidas de remediación para su discusión y toma de decisiones en el taller.

En este sentido, la línea base del proceso de gestión la
constituyen los acuerdos y compromisos asumidos por las
instancias públicas y privadas, las organizaciones producti-
vas y la sociedad civil organizada; compromisos pactados
a través de la firma de acuerdos, y de otros compromisos
que quedaron asentados en la agenda de seguimiento del
proceso del elaboración del PMOT, la cual se formalizó, jus-
tamente, al momento de conformar la matriz de correspon-
sabilidad (fase cuatro).
La tarea de seguimiento como parte del proceso de elabo-
ración del PMOT, si bien es competencia y responsabilidad
del gobierno municipal, según lo señalado en la fase 1 de
esta guía metodológica, al conformarse el Comité Munici-
pal éste asume tal responsabilidad. Por lo tanto, el comité
deberá fungir, en esta fase, como el ente encargado de dar
seguimiento al cumplimiento de los compromisos adquiri-
dos por los organismos participantes en la implementación
del PMOT. Para cumplir con este encargo, de ser necesario,
podrá apoyarse en el observatorio urbano local.
Cabe mencionar que al establecer los compromisos, todas
El monitoreo o seguimiento del proceso de gestión se efec-
túa con base en indicadores de desempeño cualitativos, ya
que se enfocan a la comparación de los avances registrados
y los compromisos establecidos en los acuerdos o las respon-
sabilidades asignadas en la matriz de corresponsabilidad.
Los resultados del análisis y valoración del monitoreo del
proceso de gestión, coordinado por el Comité Municipal, a
partir del uso de indicadores cualitativos, en caso de haber
detectado eventuales rezagos y/o incumplimientos, debe-
rá complementarse con las observaciones que señalen los
elementos o factores que impidieron el adecuado desem-
peño de las acciones, así como indicar los organismos res-
ponsables de efectuar dichas acciones (ver figura 26).
Figura 26. Monitoreo del proceso de gestión
Cada organismo participante, informa periodicamente
sobre los avances de sus acciones
Indicadores Acciones
Mapa dedelas unidades
territoriales prioritarias
avances/acuerdos o
cualitativos de procesos
compromisos

las acciones y tareas deberán señalar con toda precisión al

organismo responsable de llevar a cabo cada una de ellas, así ¿Cumple
Mapa de con los
las unidades Sí Vo. Bo.
territoriales prioritarias
compromisos
como de asegurar que quede el registro de tales decisiones o y acciones?
acuerdos. Lo que se evalúa, con base en lo establecido en los No
acuerdos o cartas compromiso, es la pertinencia de las acciones
Mapa
quédenolascumple?
unidades
realizadas, sobre todo, aquéllas relacionadas con la asignación ¿Por
territoriales prioritarias

de recursos financieros y trámites administrativos (permisos,

licencias, etc.) y otro tipo de acciones de las que depende la
Análisis y valoración por
viabilidad de la ejecución de los proyectos y, en consecuencia, la el Comité Municipal
calidad y grado de cumplimiento de los compromisos.

46
Se deberá precisar la causa de los rezagos y/o incumplimientos,
por ejemplo, si éstos se deben a eventos como los siguientes:
• Deficiencias en la promoción y gestión de recursos (por
ejemplo, asignación tardía de recursos presupuestales
para alcanzar las metas en los plazos fijados).
• La fijación de metas u objetivos muy ambiciosos con
referencia a los recursos disponibles.
• La ocurrencia de factores externos no controlables que
afectan la consecución del PMOT tal como se planeó inicial-
mente (cambios de escenario o entorno, contingencias que
exigen el desvío de recursos desastres, inundaciones, etc.).
3.5.2 Evaluación de resultados
• Grado de solución de los conflictos de uso del suelo deri-
vados de la relación aptitud natural/uso actual.
• Integración del sistema de asentamientos humanos.
• Crecimiento urbano y demanda de infraestructura productiva.
• Cambios en el nivel de vida de la población urbana y rural.
• Demanda de empleo.
• Estructura sectorial de la economía.
El diseño de los indicadores debe estar asociado a las metas
planteadas correspondientes a cada objetivo estratégico y,
que al mismo tiempo, estén alineadas entre sí, permitiendo
evaluar resultados que experimenta el sistema territorial a
partir de la implementación del programa municipal de or-
denamiento territorial (ver figura 27).

El propósito de la evaluación deberá centrarse en la conforma- 3.5.3 Mecanismo de evaluación

ción de un sistema de indicadores, que permitan medir y seña-
lar la efectividad de los resultados derivados de la ejecución de
los proyectos prioritarios. Se trata de verificar de qué forma y
en qué medida las obras, hechos y/o servicios generan condi-
ciones para alcanzar los objetivos estratégicos, así como iden-
tificar los impactos de un desarrollo territorial ordenado.
En este sentido, los indicadores evaluarán los aspectos o
situaciones que permitan valorar la estabilización de un es-
tado de equilibrio del sistema territorial del municipio. Por
lo tanto, el conjunto de indicadores deberá proporcionar, de
manera simplificada, información sobre:
• Cambios en el uso del suelo.
• Cambios en la vulnerabilidad de los asentamientos huma-
nos, de las actividades económicas y de la infraestructura
productiva frente a los riesgos naturales.
Se mencionó con anterioridad que la evaluación de los re-
sultados y el monitoreo del proceso de planeación se llevan
a cabo a nivel de cada municipio, y que es responsabilidad
del Comité Municipal auxiliado por el observatorio urbano
local. En consecuencia, la contribución de las instancias es-
tatales y federales, en particular de la Sedesol, consiste en:
• Proporcionar al Comité Municipal un soporte técnico
para definir metodologías y mecanismos de evaluación
mediante talleres específicos (monitoreo/evaluación).
• Elaborar convenios de cooperación para la creación y
operación de los observatorios u otro organismo opera-
dor, encargados del manejo de la información para me-
dir y analizar los resultados del PMOT.
• Apoyar al Consejo Estatal en las negociaciones en el ni-
vel estatal y federal para la obtención de las aportacio-
nes comprometidas (recursos presupuestarios).

Figura 27. Aspectos a considerar para la evaluación de resultados, tomando como línea base los objetivos estratégicos y sus respectivas metas

Indicadores globales Indicadores específicos de resultados por Indicadores de proceso por acciones
de resultados objetivos estratégicos y metas y/o proyectos estratégicos
Aumento de la competi- Dotación de infraestructura y servicios urbanos Indicar si las acciones programadas:
tividad del territorio. Población con acceso a servicios de transporte público y po- a) Fueron iniciadas.
blación con acceso a telefonía pública y celular. b) Están en curso de ejecución.
Aumento de empleos loca- c) Culminaron.
les en empresas existentes Normas de uso del suelo
por tipo de actividad. Número de normas publicadas y aplicadas En caso de observar una desviación entre los valores
esperados de cada indicador y los resultados obtenidos,
Número de empresas y Formación técnico profesional indicar las razones principales de esta desviación:
empleos nuevos creados Población estudiantil y eficiencia terminal por carreras y
por tipo de actividad. grados técnico profesionales (educación media superior y • Subestimación de costos de proyectos. Insuficiente
superior) dotación presupuestal.
• Acciones iniciadas con retraso.
Manejo integral de la contaminación • Insuficiente coordinación entre actores. Y las medi-
Ahorros anuales de agua das correctivas adoptadas.
% de aguas residuales tratadas • Nueva programación .
% o volumen de residuos confinados y/o reciclados • Corrección de objetivos y metas.

47
• Con base en los resultados de cada PMOT, generar una • A otras instancias estatales y federales involucradas
visión de conjunto de rendición de cuentas dirigida a los (Obras Públicas, Comunicaciones y Transportes, De-
gobiernos estatal y federal, para coadyuvar a la obten- sarrollo Económico, Medio Ambiente, Desarrollo Rural,
ción oportuna de recursos plurianuales en función de etc. y sus equivalentes federales).
los resultados obtenidos.
3.5.4 Mecanismo para la adecuación
Por su parte, el Comité Municipal proporcionará a cada or- o actualización de los objetivos estratégicos
ganismo responsable de llevar a cabo la evaluación de los
y sus respectivas metas
resultados por objetivos estratégicos y sus respectivas me-
tas, la siguiente información básica:
Dado que el programa municipal de ordenamiento territo-
rial se concibe como un proceso de gestión permanente
• Descripción de las acciones y/o proyectos prioritarios
para establecer las condiciones que permitan alcanzar la
asociados a su respectiva meta (las que acompañan la
imagen objetivo, es preciso determinar bajo qué condicio-
imagen objetivo).
nes el Comité Municipal puede optar por replantear par-
• El calendario programático de la ejecución de los pro-
cial o totalmente los objetivos estratégicos, en particular
yectos prioritarios.
en aquéllos donde se detectaron rezagos o debilidades al
• Recursos materiales y humanos previstos para la ejecu-
momento de ejecutar los proyectos asociados a ellos; de
ción de los proyectos prioritarios.
considerarse necesario, también se deberán adecuar las
• Metodología para la obtención de los indicadores cuan-
responsabilidades y compromisos de las instancias involu-
titativos y cualitativos de monitoreo y evaluación. Por
cradas. En la figura 28 se presenta, a manera de síntesis, el
lo tanto, cada organismo responsable deberá proporcio-
proceso que se deberá llevar a cabo para lograrlo.
nar al Comité Municipal la información necesaria para
realizar la evaluación de los resultados respectivos con
Puesto que el proceso de monitoreo y evaluación es per-
la periodicidad preestablecida.
manente, cabe subrayar que al final del periodo del replan-
• Las fuentes de verificación de la información utilizada
teamiento de los objetivos estratégicos y sus metas res-
para la obtención de cada indicador.
pectivas y de la reasignación de responsabilidades, se inicia
• Las observaciones desglosando, en su caso, las razones
una nueva etapa de monitoreo de las actividades bajo la
de rezagos y/o incumplimientos.
responsabilidad del Comité Municipal.
• Las medidas propuestas para remediar los rezagos y/o
incumplimientos observados.
En cuanto a la reasignación de responsabilidades, se consi-
dera necesaria cuando, por ejemplo, un proyecto prioritario
El Comité Municipal tiene la responsabilidad de documen-
no se asignó al organismo adecuado, esto a pesar de que las
tar el conjunto de resultados del PMOT, por objetivos es-
acciones emprendidas hayan sido valoradas positivamente.
tratégicos, metas y/o proyectos prioritarios con base en la
Este tipo de replanteamiento puede ocurrir en cualquier
información transmitida por los organismos participantes,
momento sin tener que modificar ningún componente del
al observatorio urbano local o Coplademun u otro organis-
PMOT, reasignando la responsabilidad a uno o varios or-
mo operador. Además de llevar las bitácoras de acuerdos,
ganismos que tengan más relación con la naturaleza del
convenios, eventos y talleres, etc.
proyecto o proyectos en cuestión.
Esta responsabilidad significa elaborar la matriz de marco
La modificación de los proyectos prioritarios se plantea
lógico de los resultados globales del PMOT, sustentada en
cuando una acción o tarea presenta serias dificultades para
las matrices de resultados por metas y/o proyectos priori-
llevarse a cabo, lo cual podría deberse, por ejemplo, a que
tarios ejecutados por los organismos responsables según
no se dispuso oportunamente de los recursos materiales y
la matriz de corresponsabilidad. Esta información es in-
humanos.
dispensable para la rendición de cuentas y la información
oportuna de las siguientes instancias:
Respecto a la modificación de los objetivos estratégicos y
metas, es posible que al momento de intentar su instru-
• Gobierno municipal (le ayuda al momento de solicitar y
mentación se presenten obstáculos de diversa índole que
negociar los recursos presupuestarios requeridos).
hagan imposible la implementación. En tal caso, se hace un
• La Sedesol (es la instancia encargada de impulsar la vi-
replanteamiento en cuanto a los alcances.
sión nacional sobre el desarrollo urbano sustentable).

48
Figura 28. Replanteamiento de los objetivos estratégicos y sus metas respectivas y reasignación de responsabilidades

¿Por qué no se cumple?

Mapa de las unidades Mapa de las unidades

Responsabilidad Acción/proyecto Promoción/gestión Factores externos
territoriales prioritarias territoriales prioritarias
mal definida mal enfocado deficiente imprevistos

M
Replanteamiento Replanteamiento Replanteamiento
responsabilidad acción/proyecto promoción/gestión

Replanteamiento de
objetivos y metas:
+ Reprogramación.
+ Modificación.

49
4. Conclusiones
El ordenamiento territorial como política pública busca orientar
la distribución territorial equilibrada de la población y de las
actividades económicas que ésta realiza, esto bajo el princi-
pio de sustentabilidad, lo que conlleva a proponer un uso del
territorio en función de su vocación natural y un conjunto
de medidas para la mitigación de las afectaciones ambien-
tales provocadas por el emplazamiento territorial de la po-
blación y sus actividades.
La presente guía metodológica constituye una valiosa apor-
tación para conocer el contenido y las técnicas necesarias
para conformar, en este caso, un programa municipal de
ordenamiento territorial, mediante el cual será posible con-
cretar la política de ordenamiento territorial en el ámbito
municipal.
El esquema metodológico planteado involucra seis prio-
ridades que la Sedesol ha asumido como plataformas de
orientación de la política social en materia de ordenamien-
to territorial. Se trata de seis procesos que en la actualidad
inciden de manera importante en el desarrollo territorial del
país, por lo que se pretende:
• incidir en las grandes intervenciones territoriales relacio-
nadas con la infraestructura productiva para garantizar
que sus impactos negativos sean los menos, incluso,
anticiparse a ellos al incluirlos en la formulación de un
PMOT.
• Considerar a la política habitacional, cuya expresión
territorial de mayor impacto la constituyen los grandes
conjuntos habitacionales en las periferias de las áreas
urbanas, para encontrar un cauce que permita integrar
estos conjuntos al tejido urbano, y que realmente con-
tribuyan a superar los rezagos en cuanto a equipamien-
to físico y los servicios que éste presta y beneficien a la
población; sobre todo, esto deberá ser un apoyo para la
autoridad municipal en su cometido de contener, pre-
venir o, en su caso, impulsar una política habitacional
social y ambientalmente justa y responsable.
50
• Lograr que la autoridad municipal incluya y actúe, en
el marco de sus atribuciones, frente a las grandes inter-
venciones turísticas, de tal suerte que éstas garanticen,
por un lado, un beneficio social y económico tangible
para las comunidades o residentes locales y, por otro, la
preservación de los recursos naturales. Además, procu-
rar que la infraestructura turística que genera riqueza,
empleo y bienestar se ubique en el sitio menos vulnera-
ble a fenómenos naturales.
• Prevenir los desastres asociados a fenómenos naturales,
fortalecer las capacidades de adaptación al cambio cli-
mático y contribuir a la reducción de los gases de efecto
invernadero, es decir, contar con un medio ambiente
sano y sin riesgos de origen natural o humano.
• Incidir directamente en las causas estructurales de la
pobreza, es decir, garantizar que la población tanto ur-
bana como rural cuente con los equipamientos e infra-
estructura elemental que le permita acceder a servicios
básicos de educación, salud, abasto y recreación; realizar
una actividad productiva que le permita un ingreso dig-
no, así como superar la incomunicación y el aislamiento
territorial a través del fortalecimiento de la infraestruc-
tura de comunicaciones.
Esta propuesta metodológica, que incluye cuatro fases
técnicas representativas del ordenamiento territorial como
instrumento de planeación, además, incorpora una fase de
seguimiento y evaluación de resultados. De este modo,
comprende tres momentos clave del proceso de ordena-
miento del territorio: a) el momento técnico científico o de
conocimiento; b) el momento político o de planeación y
coordinación, y c) el momento administrativo o de gestión
instrumentación.
De esta manera, la Sedesol busca trascender los esquemas
de diagnóstico y ejecución técnica de los programas mu-
nicipales de ordenamiento e impulsar un esquema técnico
operativo y de gestión e instrumentación que, sin duda,
fortalecerá la gestión municipal del desarrollo territorial.
Anexo. Términos de referencia para elaborar programas
municipales de ordenamiento territorial
Presentación
Los términos de referencia que se presentan buscan faci-
litar el proceso de ordenamiento territorial de los munici-
pios a través de un esquema vinculante de la gestión local
con un soporte técnico, encaminado al cumplimiento de
las aspiraciones y expectativas del desarrollo municipal,
como a las prioridades del Gobierno Federal en materia de
desarrollo social, a saber, pobreza, vivienda, infraestructura
productiva, turismo, vulnerabilidad y riesgos asociados al
cambio climático, así como articulación funcional; todo lo
anterior en un marco de consenso.
El Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 establece la
igualdad de oportunidades como parte de la política para
lograr el desarrollo humano y el bienestar de la población,
en tanto las estrategias se dirigen al fortalecimiento y am-
pliación de los programas e instrumentos del Gobierno Fe-
deral para el combate a la pobreza en las ciudades del país
para la atención a los problemas de dotación de servicios,
equipamiento e infraestructura. En esta misma orientación,
propone dar impulso a la generación de proyectos produc-
tivos en el ámbito urbano y rural, y promover el fortaleci-
miento de la conectividad entre sus ciudades.
Estos planteamientos se complementan con las estrategias
para lograr un patrón territorial nacional que frene la expan-
sión desordenada de las ciudades, provea suelo apto para el
desarrollo urbano y facilite el acceso a servicios y equipa-
mientos en comunidades tanto urbanas como rurales.
Por su parte, en el Programa Sectorial de Desarrollo Social
2007-2012 se afirma como uno de los principales propó-
sitos de la Sedesol el de disminuir la pobreza y, a través del
ordenamiento territorial, avanzar en la integración de las
regiones marginadas al proceso de desarrollo para atenuar
las desigualdades territoriales.
Como condiciones importantes para cumplir con estos pro-
pósitos, se plantea el impulso al desarrollo económico local,
procurando la vinculación de las zonas menos desarrolladas
con aquéllas que presentan ventajas comparativas de lo-
calización, así como el fortalecimiento de la conectividad
y la integración de la población que reside en zonas con
alta concentración de pobreza al desarrollo de las ciudades,
todo ello como condiciones necesarias para promover el
crecimiento económico y la generación de empleo.
A fin de avanzar en estos propósitos, la Sedesol promueve
una política de desarrollo territorial que tiene como fun-
damento los principios de equidad y sustentabilidad. Así,
se pretende contribuir a atenuar las disparidades a través
de estrategias para fortalecer la articulación funcional de
los asentamientos humanos y expandir los beneficios hacia
las zonas postergadas, procurando un uso más eficiente de
la capacidad instalada en equipamiento e infraestructura y
fortalecer la integración de los procesos productivos loca-
les. Adicionalmente, se busca incidir de manera efectiva en
los procesos de toma de decisiones, para anticipar procesos
con alto impacto en el territorio y procurar sentar las medi-
das para su regulación.
Con su instrumentación, el ordenamiento territorial permi-
te fortalecer los vínculos entre los sectores urbano y rural,
atender los rezagos territoriales y proveer certidumbre ju-
rídica a la inversión productiva pública y privada y el em-
pleo, así como promover esquemas de desarrollo territorial
compatibles con los actuales principios de sustentabilidad
ambiental.
1. Objetivo general
El objetivo general es elaborar un programa municipal de
ordenamiento territorial para establecer los lineamientos
para regular los procesos de distribución territorial de la po-
blación y sus actividades, en consideración de la dinámica
funcional de los asentamientos humanos, de la definición
de las condiciones para la equidad social, a través del mejo-
ramiento de las formas de acceso a servicios y equipamien-
to básico, así como de la seguridad de la población ante
fenómenos naturales y del uso sustentable de los recursos
naturales.
2. Objetivos particulares
• Establecer las bases y mecanismos para la coordinación,
formulación, seguimiento e instrumentación del progra-
ma municipal de ordenamiento territorial.
• Evaluar la estructura y distribución territorial de los
asentamientos humanos, así como su articulación fun-
51
 cional, destacando la integración de procesos producti-
vos que contribuyan al desarrollo local y a la generación
de empleo, procurando el mejoramiento en la calidad de
vida de la población.
• Inducir la mejor ubicación de las actividades económi-
cas y de la población, infraestructuras y equipamientos,
en función de las vocaciones productivas y limitantes
del medio físico-biótico.
• Establecer lineamientos para regular los procesos de
ocupación territorial, procurando la integración de las
localidades, el aprovechamiento del equipamiento y la
infraestructura instalada.
• Promover el uso eficiente de los recursos públicos, a tra-
vés de la definición de una cartera de proyectos priori-
tarios para el municipio, consensuados con los actores
locales.
3. Condiciones generales
El ejecutor deberá contar con un grupo multidisciplinario
con experiencia en los campos de planeación territorial,
geografía, derecho, gestión pública, economía, demografía
y análisis estadístico, sistemas de información geográfica
y talleres participativos, como elementos mínimos, en el
entendido que éstos son meramente propositivos, más no
limitativos, para el desarrollo de las actividades.
El procedimiento que el ejecutor deberá cubrir para la ela-
boración del documento técnico, se basará en la Guía me-
todológica para elaborar programas municipales de orde-
namiento territorial de la Sedesol.
El ámbito territorial de análisis corresponde al municipio y
las localidades que lo integran. Si el municipio forma parte
de una zona metropolitana o de una región económica o
con una función específica determinada en el ámbito esta-
tal, sólo es necesario hacer referencia textual a la misma.
El referente normativo deberá partir de la Ley General de
Asentamientos Humanos, Ley Estatal de Desarrollo Urba-
no o Código Urbano, según corresponda.
Para la información cartográfica se utilizará el formato
Arc View GIS, en el sistema de coordenadas geográficas
ITRF92, con la Proyección Cónica de Lambert y el Datum
GRS80.
4. Alcances del trabajo
Los alcances que se expresan son enunciativos y no limi-
tativos, por lo que cada tema puede ser enriquecido con
52
la experiencia del ejecutor, previa validación del municipio
y de la Sedesol, y debe cumplir como mínimo con los si-
guientes puntos:
Recopilación de información
El ejecutor realizará el acopio de la información documen-
tal y cartográfica, de acuerdo con la Guía metodológica
para elaborar programas municipales de ordenamiento
territorial de la Sedesol, y otros procedimientos que se con-
sideren pertinentes, como trabajo de campo y entrevistas.
Asimismo, se considerarán las normas legales y programas
sectoriales que tengan aplicación específica en el munici-
pio y correspondan con los objetivos del PMOT.
Sistema de coordinación
El ejecutor, con apoyo del área técnica municipal a cargo
de la supervisión del PMOT, deberá realizar una propuesta
acorde con la estructura y funciones del municipio, para
definir las bases generales de participación y coordinación
de las áreas del propio ayuntamiento con atribución en la
materia. El objetivo principal es proponer el instrumento
para la coordinación entre las áreas operativas del PMOT,
a fin de:
• Establecer un mecanismo de concertación y relación
entre las áreas del ayuntamiento, con atribuciones en
la materia y las que se encuentran a cargo de las tareas
técnicas, administrativas y jurídicas, para facilitar, siste-
matizar y hacer formal su participación en el proceso de
elaboración del PMOT.
• Crear y fortalecer un sistema de trabajo participativo
con criterios técnicos, de transparencia, de gobernanza
y pluralidad para que las decisiones tengan el susten-
to y las bases que contribuyan al cumplimiento de los
acuerdos.
• Hacer partícipes a los representantes de los sectores pú-
blico y privado de la generación de consensos.
El ejecutor deberá considerar si ya existe una instancia fa-
cultada como comité o grupo de trabajo; en tal caso, sólo
se deberá integrar el acta de sesión en donde se haga explí-
cita la incorporación del PMOT como parte de la agenda de
trabajo de tal instancia y un programa de actividades para
el seguimiento.
En caso de que no se cuente con esta instancia, se reque-
rirá una propuesta para su creación y una propuesta de re-
glamento interno.
Elaboración del programa municipal de identificar la presencia de problemas como hacer explícitos
ordenamiento territorial –documento técnico– los procesos que favorecen el desarrollo en el municipio.

El ejecutor utilizará la Guía metodológica para elaborar Este apartado deberá elaborarse en apego a la Guía meto-
programas municipales de ordenamiento territorial de la dológica para elaborar programas municipales de ordena-
Sedesol, que precisa el contenido de los temas que se en- miento territorial, en donde se precisan los alcances para
listan a continuación: los siguientes temas:

Introducción a) Procesos naturales:

• Relieve.
Se describirá de manera general el esquema del trabajo, re- • Clima.
saltando su importancia e implicaciones, así como la mane- • Geología.
ra en que abordará el estudio de sus diferentes elementos. • Edafología.
• Uso de suelo y vegetación.
Justificación • Unidades de paisaje.
• Riesgos geológicos y peligros hidrometeorológicos.
Se describirá la situación actual que prevalece en el muni- • Aptitud del medio natural.
cipio en donde se llevarán a cabo los trabajos, y se comen-
tará sobre los hechos concretos que motivan la elaboración b) Procesos sociales:
del programa, además de los problemas específicos que se • Dinámica demográfica.
pretende atender. En este orden de ideas, se establecerán • Distribución territorial.
las razones por las que es necesario realizar el programa • Estructura.
de ordenamiento, con base en las políticas y objetivos de • Hogares.
desarrollo de los ámbitos regional, estatal y federal que in- • Población indígena.
ciden en el municipio. • Vivienda.
• Marginación y pobreza.
Es preciso hacer énfasis en los procesos de la dinámica de • Equipamiento.
crecimiento y que contextualizan el perfil del municipio,
como formar parte de una zona metropolitana, porque c) Procesos económicos:
existen procesos de conurbación o con fuerte presencia de • Sector primario.
localidades rurales. En cualquier caso, es preciso dar cuenta • Sector secundario.
de la situación acorde, en forma concreta. • Sector terciario.
• Especialización.
Marco normativo
d) Procesos de vinculación:
Se integrará un cuadro síntesis de las leyes que dan sus- • Funcionalidad.
tento y viabilidad legal al programa de ordenamiento, a fin • Accesibilidad.
de identificar los instrumentos sectoriales e intersectoriales
que eventualmente pueden ser aplicables y que permitirán e) Evaluación de impacto.
establecer las bases para la coordinación sectorial entre los
distintos órdenes de gobierno. f) Aptitud de uso del territorio.

Diagnóstico g) Análisis integral:

El ejecutor deberá realizar un ejercicio analítico y no sólo
descriptivo, cuyo principal aporte consistirá en la relación
de procesos ambientales, económicos y sociales con un re-
ferente físico espacial.
Para ello, se considerará un enfoque progresivo para deter-
minar la relación de los distintos temas entre sí, tanto para
• Unidades Territoriales Prioritarias
• Análisis FODA
• Primer taller de planeación participativa. Análisis
FODA. Una vez elaborado el diagnóstico integral,
el ejecutor llevará a cabo un taller para presentar
los resultados del análisis FODA que haya obtenido
ante el comité o grupo de trabajo, según correspon-
da, a efecto de proceder a su validación, adecuación

53
 e integración final en el documento. Asimismo, se
integrará como anexo una memoria descriptiva de
los resultados del taller, que incorporará el material
gráfico y documental que corresponda.
h) Prospectiva territorial:
• Escenario tendencial.
• Escenario contextual.
• Escenario estratégico.
i) Imagen objetivo.
j) Objetivos estratégicos.
k) Metas.
l) Líneas de acción y cartera de proyectos.
m) Cartera de proyectos:
• Segundo taller de planeación participativa. Proyec-
tos estratégicos. Se deberá realizar un taller ante
el comité o grupo de trabajo, según corresponda,
a efecto de proceder a la validación, adecuación e
integración final en el documento, de aquellos pro-
yectos previamente definidos por el equipo ejecutor.
Es conveniente que en el taller se haga referencia
explícita a la consecución de los objetivos estratégi-
cos por unidad territorial prioritaria.
n) Instrumentos.
5. Productos esperados
Los documentos que serán productos de elaboración de
los programas municipales de ordenamiento territorial
(PMOT) son:
Memoria escrita
Se entregará un original y tres copias del documento en
formato impreso; el original se presentará sin engargolar ni
encuadernar, las copias deben estar engargoladas o encua-
dernadas.
El documento deberá presentar las carátulas a color, pre-
viamente conciliado, denotando el nombre del programa,
el número de contrato, logotipos del gobierno municipal y
del consultor, fecha de elaboración y lomo con el nombre
del contrato y logotipos.
La extensión máxima del documento será de 250 cuartillas
y se elaborará en procesador de Word versión Windows más
54
avanzada. con tipo de letra Arial a 12 puntos con interlineado
de 1.5. Debe incorporar fecha de elaboración, índice, páginas
foliadas, fuentes de información en los cuadros gráficos.
Cada ejemplar se acompañará por el archivo magnético de
texto en Word, y los cuadros en formato Excel.
Síntesis ejecutiva
Con las mismas formalidades que la memoria técnico-des-
criptiva se formulará una síntesis del estudio, considerando
como máximo una extensión de 35 cuartillas.
Presentación en PowerPoint
Se elaborará una presentación en PowerPoint versión 2000
o posterior, con un máximo de 25 diapositivas, que descri-
ba de forma clara y concreta el contenido de los trabajos.
Anexo técnico
Se integrará con toda la información básica de campo y ga-
binete, las normas y procedimientos utilizados, los cálculos
y análisis efectuados.
Asimismo, deberán integrarse en un anexo todos los sus-
tentos de las minutas, actas, invitaciones, cartas descripti-
vas y memoria de los talleres realizados durante la elabora-
ción del programa.
Anexo cartográfico
Los mapas deberán presentarse impresos a color, en papel
bond de tamaño 90X60.
También se integrará un archivo magnético en disco com-
pacto en el formato shape.
Todos los mapas deberán señalar claramente el nombre del
programa de ordenamiento territorial del municipio, fecha,
escala gráfica y numérica.
6. Programa de actividades
El ejecutor presentará al municipio, para su validación, el
programa de trabajo para el desarrollo del PMOT, definien-
do y asignando los tiempos a cada una de las etapas, consi-
derando un plazo máximo de ocho meses hasta la entrega
del producto final. Además de los contenidos del estudio
propios del trabajo de gabinete, se deberán incluir los tiem-
pos correspondientes a las actividades en campo y a los
talleres de planeación participativa.
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56
Abreviaturas y acrónimos

APF Administración Pública Federal

Banobras Banco Nacional de Obras y Servicios Públicos
Coplademun Comité de Planeación para el Desarrollo Municipal
CIP Centro [Turístico] Integralmente Planeado
CPEUM Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Fonatur Fondo Nacional de Fomento al Turismo
GEI Gases de Efecto Invernadero
Implan Instituto Municipal de Planeación
LGAH Ley General de Asentamientos Humanos
LGEEPA Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
MOT Modelo de Ordenación Territorial
OE Ordenamiento Ecológico
OT Ordenamiento Territorial
PMOT Programa Municipal de Ordenamiento Territorial
Sedesol Secretaría de Desarrollo Social
UTP Unidades Territoriales Prioritarias
ZAP Zonas de Atención Prioritaria

57
Guía metodológica para elaborar programas municipales
de ordenamiento territorial
se terminó de imprimir en noviembre de 2010
con un tiraje de 1,000 ejemplares.
www.gobiernofederal.gob.mx Este programa es público, ajeno a cualquier partido político.
www.sedesol.gob.mx Queda prohibido el uso para fines distintos al desarrollo social.