Professional Documents
Culture Documents
Nauka administracji:
• nauka o związku zjawisk zachodzących w procesie administrowania
• zajmuje się organizacją i funkcjonowaniem administracji państwowej
• stanowi dyscyplinę dotyczącą badań prawidłowości występujących w dziedzinie zjawisk administracyjnych
• nauka społeczna opierająca się na metodach empirycznych, której przedmiotem jest wiedza o istniejącej w
danym ustroju administracji publicznej.
2. Podział „wiedzy administracji” na trzy części składowe: nauka prawa administracyjnego, nauka
administracji, polityka administracyjna.
Między w/w zachodzą ścisłe związki, ale również zasadnicze różnice:
• przedmiotem prawa administracyjnego (nauki prawnej) jest świat norm i ich wykładni, a także stosunków
prawnych
• nauka administracji i nauka polityki administracji zajmuje się administracją rzeczywistą, jaka jest, a więc
„światem realnym” (światem faktów społ. i odnośnych ocen).
Nauka prawa administracyjnego – interesują ją normy prawne dotyczące administracji publicznej, a nie administracja
jako całość. Stosuje metodę analityczno-prawną, czyli badanie związków między poszczególnymi instytucjami
określonymi przez normy.
Nauka administracji – bada administrację rzeczywistą i różnorakie mechanizmy jej funkcjonowania. Opiera się na
metodach empirycznych. Poprzez badanie instytucji administracyjnych dostarcza materiału do oceny istniejących
rozwiązań prawnych, wskazuje na konieczność przeprowadzenia zmian (reform), co może stanowić podstawę do zmian
w obowiązującym dotychczas prawie administracyjnym.
4. Znaczenie dorobku L. Von Steina oraz twórców naukowego zarządzania: F.W. Taylora, K. Adamieckiego, H.
Fayola, E. Mayo dla nauk administracji.
Lorenz Von Stein – łączył opis rzeczywistej administracji z polityką i ekonomia państwa-nauka administracji z
wyższej koncepcji państwa. Administracja obejmuje prawie całą działalność państwa poza ustawodawstwem.
Reprezentuje to, co jest wspólne dla wszystkich działów administracji oraz poszczególnych działów administracji
rzeczywistej.
Friedrich Winslow Taylor – twórca jednego z pierwszych systemów nauk organizacji pracy, tzw. tayloryzmu.
Problematyka naukowej organizacji pracy; nauka administracji związana z nauką o zarządzaniu. Opracował zbiór reguł
odnoszący się do podnoszenia wydajności pracy poprzez dobór odpowiednich ludzi, właściwe warunki organizacyjne i
techniczne pracy.
Karol Adamiecki – twórca nauki organizacji i kierownictwa. Sformułował trzy prawa:
1. Prawo harmonii doboru.
2. Prawo harmonii działania organów pracy zbiorowej.
3. Optymalna produkcja.
Henry Fayol – jeden z twórców naukowych podstaw organizacji pracy i zarządzania. Funkcja administracji w
organizacji przemysłowej:
• przewidywanie
• organizowanie
• rozkazywanie
• koordynowanie
• kontrola
Podział ten znalazł zastosowanie w pracach nad administracją publiczną, które miały na celu usprawnienie technik
administrowania. Doświadczenia poczynione w przedsiębiorstwie zostały przeniesione na teren aparatu państwowego.
Elton Mayo – zajmował się socjologią przemysłową. Twórca teorii Human Relations. Kierunek tzw. stosunków
międzyludzkich miał pewne znaczenie dla naukowego poznania administracji, a badania w tym zakresie obejmowały
głównie prywatne organizacje przemysłowe.
5. Czynniki kształtujące administrację publiczną:
Ustrój państwa
Rys administracji publicznych, które w rozwoju ustroju państwowego wykształciły współczesny obraz administracji:
• model administracji państwa absolutnego
Powstanie aparatu administracyjnego związane z tworzeniem się władzy absolutnej, czyli wzrostem władzy panującego
oraz upadkiem znaczenia stanów. Działanie aparatu administracji przebiegało sprężyście i jednolicie, a sam aparat
podlegał i zależał od panującego. Sam aparat charakteryzował się hierarchiczną organizacją, zależnością od panującego
(in. płatnością), a także zawodową kadrą urzędniczą. Prawo administracyjne było wiążące dla obywatela, ale nie dla
organu administracji. Władze administracji są niezależne od sądu, a działają w oparciu o „prawo administracyjne”.
Administracja tworzy prawo sama dla siebie. Natomiast władza panującego i jego aparatu wkraczała we wszystkie
dziedziny życia podwładnych, dla których było to uciążliwe; nie mogli się odwołać do sądu, a jedynie złożyć skargę
(tzw. rekurs hierarchiczny) na niższy organ do organu wyższego rzędu, który danej skargi nie miał obowiązku
rozpatrzyć.
• model liberalnego państwa prawnego
1.Wniosek o ograniczenie wpływu administracji na obywateli w stopniu maksymalnym. 2.Ochrona porządku prawnego.
W związku z powstaniem takiego modelu państwa, które gwarantuje jednostce jej naturalne prawa, działanie
administracji zostało związane ustawą. Wykonuje ona prawa, jest podporządkowana parlamentowi, który to prawo
stanowi i zarazem kontroluje on również działalność administracji. Parlament reprezentuje społeczeństwo.
Administracja podporządkowuje się prawu powszechnie obowiązującemu i stanowionemu przez parlament.
Administracja wkracza w sferę praw i obowiązków obywatela wyłącznie wtedy, kiedy ustawa na to wskazuje.
Wytworzenie się instytucji aktu, postępowania administracyjnego, sądownictwa administracyjnego, przez co gwarantuje
się realizację uprawnień obywateli wobec władz administracyjnych.
Współcześnie administracja jest organizatorem działań na rzecz dobra powszechnego, wzrasta jej aktywność.
Wykonuje zadania w zakresie zaspokajania potrzeb jednostki w dziedzinach: socjalnej, oświatowej, kultury (tzw.
administracja świadcząca). Również w zakresie administracji władczej zakres jej aktywności ulega stałemu poszerzeniu.
Ogólne poglądy na świat
Oddziałują na administrację dwukierunkowo: 1.Podstawa kształtowania poglądów na ustrój państwa i administracji.
2.Motyw świadomego działania administracji w rozstrzyganiu różnych spraw.
Doktryna ustrojowa
Doktryny polityczne i prawne odgrywają większą rolę tylko wtedy, gdy są uznawane i akceptowane przez
społeczeństwo lub jeśli są doktryną panującą. Wyrazem ich jest panujący porządek jako zespół norm prawnych
regulujących urządzenia państwowe, a w tym i aparatu administracyjnego. Wpływ ten wyrażać się może także w
zespole norm i dyrektyw nie mających charakteru normy prawnej, jednak takich, którymi kieruje się administracja
państwowa w swym działaniu.
Czynniki aksjologiczne
Założenia wynikające z ustroju danego państwa (założenia aksjologiczne) dotyczą: przestrzegania praw jednostki i
obywatela, ich swobód politycznych, uznania szczególnej roli własności prywatnej, liberalizmu w systemie
gospodarczym (gospodarki rynkowej), przestrzegania przez administrację praw i zapewnienia jednostce „prawa do
sądu”. Założenia te są wyprowadzone z zasad demokratycznego państwa prawa oraz paktów międzynarodowych.
Prawo
Jest czynnikiem kształtującym administrację publiczną, której działalność musi być uregulowana przepisami prawa.
Prawo stanowi istotny element ustroju państwa. Wraz ze zmianą ustroju ulega ono przekształceniu, dostosowując
istniejące instytucje prawne do potrzeb nowego ustroju społeczno-politycznego i ekonomicznego. Istotnym elementem
ustroju państwa prawa jest nakaz działania administracji publicznej na podstawie prawa, które określa: zadania
administracji, organizację aparatu administracji, formy czynności podejmowanych przez aparat administracyjny. Sama
administracja nie tylko stosuje, ale i tworzy prawo. Zazwyczaj jest to prawo typu wykonawczego. Znajomość norm jak i
terminów w nich stosowanych nabiera we współczesnej administracji szczególnego znaczenia. Powodem tego obywatel
bierze udział w realizacji zadań administracji i styka się z normą prawną. W administracji publicznej osoby stosujące
prawo nie zawsze mają prawnicze przygotowanie. Czynnikiem, który ułatwia stosowanie prawa jest jego
upowszechnienie poprzez szkolenie.
Normy moralne, obyczajowe i techniczne
Przepisy prawne nakazują organowi administracji lub pracownikowi aparatu administracyjnego przestrzeganie norm
moralnych lub obyczajowych. Chodzi tu m.in. o obowiązek zachowania uprzejmości i życzliwości w kontaktach ze
zwierzchnikami, podwładnymi, petentami, a także o zachowywanie się z godnością zarówno w miejscu pracy, jak i
poza nim. Stosowanie przez administrację norm moralnych, czy też obyczajowych łączy się z problematyką określaną
mianem kultury administrowania bądź też etyki administracji. Normy techniczne natomiast regulują stosunek człowieka
do przyrody, procesy korzystania z maszyn i urządzeń, i racjonalne wykorzystanie poziomu wiedzy i techniki w tym
zakresie. Normy te mają również za zadanie ustalenie organizacji pracy w urzędzie, dotyczyć będą pomieszczeń
biurowych i wymogów, jakim winne one odpowiadać z punktu widzenia bezpieczeństwa i higieny pracy.
Racjonalizacja działań
Administracja państwowa winna być oparta na zasadach racjonalnej organizacji pracy, które zapewniają jej sprawne
działanie. Sprawność pracy administracji publicznej to sprężyste i elastyczne działanie odznaczające się dużą
wydajnością pracy. Wymogi racjonalnej organizacji pracy w znacznym stopniu kształtują strukturę, zdania i sposób
działania administracji publicznej.
Postęp techniczny
Wprowadzenie udogodnień technicznych w administracji publicznej jest możliwe i pożyteczne. Postęp techniczny ma
na celu zwiększenie intensywności pracy i jej efektów, a także zmianę profilu kształcenia pracowników administracji.
Niesie on za sobą również możliwość przesunięcia centrów obliczeniowych na wyższe szczeble. Stosowanie urządzeń
technicznych wpływa również na sposób wydawania decyzji administracyjnych, a zwłaszcza tych, które są wydawane
masowo. Wdrażanie postępu technicznego może spowodować ograniczenie roli czynnika społecznego. Z kolei
natomiast wzrastać będzie rola wykwalifikowanego pracownika, eksperta i specjalisty. Powodować to może wzrost
znaczenia organów administracji wyspecjalizowanej oraz jednostek organizacyjnych typu „sztabowego”. Wzrastająca
rola ekspertów i specjalistów w administracji może spowodować zmniejszenie roli ciał (organów) administracji, a zatem
naruszenie zasad demokratyzacji.
Konstrukcja zespolona – zasada ta określa typ układu organizacyjnego opartego na idei przyznania jednemu pionowi
uprawnień koordynacyjnych w stosunku do wielu różnych resortów organów. Administracja zespolona - oparta na
zasadach zespolenia i zwierzchnictwa wojewody, warunkującego skuteczne wykonywanie zadań tej administracji.
Kierownicy zespolonych służb, inspekcji i straży działają pod zwierzchnictwem wojewody. Wojewoda jest
zwierzchnikiem zespolonej administracji rządowej. Organy administracji zespolonej pozostają równocześnie w układzie
podporządkowania wobec organów stopnia wyższego w ramach postępowania administracyjnego.
Administracja rządowa – organami administracji rządowej w Polsce są: Rada Ministrów, Prezes Rady Ministrów i jej
wiceprezesi ministrowie oraz obecnie także przewodniczący Komitetu Badań Naukowych i Komitetu Integracji
Europejskiej, a ponadto centralne organy administracji rządowej podległe premierowi i Radzie Ministrów.
Administracja samorządowa (terenowa) – występuje na szczeblu lokalnym i regionalnym (wojewódzkim), składa się z
kolegialnych i jednoosobowych organów wykonawczych powoływanych przez radę gminy (powiatu). Ciałem
kolegialnym jest zarząd, organem jednoosobowym natomiast wójt (w gminach wiejskich), burmistrz (w gminach z
siedzibą w miastach), prezydent miasta (w miastach wojewódzkich i w gminach miejskich liczących 100 tys.
mieszkańców) lub starosta (w powiatach). Na poziomie regionalnym organem wykonawczym sejmiku samorządowego
jest zarząd, którym kieruje marszałek wojewódzki.
Administracja specjalna (niezespolona) – są terenowymi organami administracji rządowej o wąskim zakresie działania,
podporządkowanymi właściwemu ministrowi. Organy te nie są podporządkowane wojewodom. Organami administracji
niezespolonej są m.in. izby skarbowe, urzędy skarbowe, inspektorzy kontroli skarbowej oraz dyrektorzy urzędów
celnych i urzędów statystycznych.
9. Charakterystyka czynników towarzyszących wprowadzaniu reformy administracyjnej:
Administracja publiczna powinna się cechować elastycznością, dostosowywać do warunków, w jakich się znajduje,
przyjmować nowe zadania. Powinna wychodzić naprzeciw potrzebom w danym okresie, ustroju. Jeśli będzie „oporna”
na jakiekolwiek zmiany nastąpi jej „skostnienie”, rutyna.
Reformy winny być przeprowadzone rozważnie, po dokonaniu analizy aspektów strat i korzyści. Zmiany muszą być
wprowadzane bezpiecznie, nie prowadzić do destabilizacji państwa. Metodą przeprowadzania zasadniczych reform
powinien być selektywny radykalizm. Przebudowa administracji powinna być radykalna w sferze koncepcji, a także
wybiórcza i pragmatyczna w realizacji. Reformy ustrojowe muszą być rozpatrywane w kategoriach społecznych, a ich
cele i programy powszechnie znane i akceptowane. Dla powodzenia reform istnieć tez powinien korzystny klimat
polityczny.
Naturalną cechą wszystkich struktur i zachowań administracyjnych jest daleko posunięty konserwatyzm, czyli niechęć
do zmian i bezwład, potężny opór administracji, formalizm i biurokracja, zwalczanie nowych inicjatyw.
Podsumowując problem władzy organizacyjnej należy przytoczyć wypowiedź Zieleniewskiego, który źródła władzy
upatruje w:
1.legalnym przymusie
2.nielegalnym przymusie (szantażu)
3.egzekwowaniu roszczeń
4.posiadaniu narzędzi roszczeń
24. Pojęcia:
Zasięg kierowania – liczba osób bezpośrednio i pośrednio podporządkowanych jednemu kierownikowi
Stopień spiętrzenia kierowania – mierzony liczbą szczebli
Więź służbowa – uprawnienie przełożonego do decydowania, co podwładny ma robić w czasie pracy i do określenia
zadań. Powinna być dostosowana do konkretnych warunków, a form i treści służbowych winno być tyle, ile jest relacji
między podwładnym a przełożonym.
Wg McGregor’a:
Przyjął on tezę, iż każdy kierownik opiera swoje postępowanie na pewnych nieświadomie przyjętych założeniach, iż
pewne jego określone zachowanie wywoła ze strony podwładnych dające się przewidzieć reakcje.
• teoria „X”
Przeciętny człowiek ma wrodzoną niechęć do pracy i stara się jej uniknąć. Kierownik ma nakłonić pracownika do
podjęcia tej pracy, niejako do niej przymusić(karanie, groźba). Wg tej teorii człowiek lubi być kierowany. Konieczne
jest ścisłe formalizowanie struktur, zdecentralizowanie decyzji, szczególny nadzór w zakresie przestrzegania zarządzeń
i instrukcji.
• teoria „Y”
Praca wrodzoną potrzebą człowieka. Człowiek dobrze traktowany pracuje chętnie, jest pomysłowy, wykazuje
inicjatywę, jest odpowiedzialny. Apelowanie o samodzielność wykonawców, nacisk na nagrody, mniej formalizmu.
Styl kierowania – wyrabiany nieświadomie przez kierowników metodą prób i błędów. Często jest odzwierciedleniem
osobowości kierowników.
Strategia kierowania – wypracowana i stosowana metoda, świadoma i celowa, a jej podstawą jest usystematyzowana
wiedza i krytyczna refleksja.
Siatka stylów kierowania:
W działalności kierowniczej ścierają się 2 podstawowe orientacje: zadania i ludzie. Style:
• kompromisowy
• przywódczy
• bierny
• demokratyczny
• autokratyczny
Skrzynka stylów kierowania:
Została dodana orientacja na efektywność(oprócz zadań i ludzi). Style:
• bierny
• biurokratyczny(efektywność)
• altruistyczny(ludzie)
• promocyjny(efektywność i ludzie)
• autokratyczny(zadania)
• autokratyczno-życzliwy(ludzie, zadania i efektywność)
Teoria Evansa:
Tzw. ścieżka celów. Kierownik(menedżer) wskazuje ludziom ścieżki celów w sposób precyzyjny i jasny, przez co
umożliwia pracownikom wykorzystanie swoich kwalifikacji. Menedżer służy życzliwą krytyką wobec pracowników,
nagradza ich.
1.Koncepcja zarządzania przez animację – jest zaprzeczeniem koncepcji silnego kierownictwa. Animator ma być
otwarty na ludzi i zarażać ich własnym entuzjazmem.
2.Zarządzanie wędrujące – stały kontakt kierownika z podwładnymi. Menedżer ma budować przyjazną atmosferę w
pracy.
Błędy menedżera:
• jest lubiany, a nie poważany
• nie zwraca się do podwładnych o pomoc i radę
• nie zwraca uwagi na skargi ludzi i ich problemy
• nie wyrabia u podwładnych poczucia odpowiedzialności
• zbyt dużą wagę przywiązuje do przepisów
• nie stosuje krytyki
Teoria Lebela:
Tzw. trójkąt zarządzania. Oryginalne określenie podstawowych stylów kierowania w związku z podstawowymi stylami
wykonawstwa. Bazą są strefy zainteresowań. Style kierowania:
• absolutystyczny
• narcystyczny
• paternalistyczny
• koncentracyjny
• partycypacyjny
• technokratyczny
• zarządzający
Nie ma jednego idealnego stylu. Jeżeli chodzi o style wykonawstwa, to są to:
• pracuś (tylko i wyłącznie praca)
• zbuntowany (nie potrafi pracować z zespołem)
• posłuszny (całkowicie podporządkowany kierownikowi)
• współpracujący
• uległy (utrata osobowości w zespole)
• niezależny (ceni sobie niezależność)
• partner (świadomy swoich ograniczeń, nie jest liderem)
Lebel sporządził tablicę krzyżową dla stylów kierowania i wykonawstwa.
III. Zadania z zakresu administracji wykonującej uprawnienia właścicielskie (zarząd majątkiem publicznym)
W każdych warunkach ustrojowych administracja wykonuje uprawnienia właścicielskie (w imieniu państwa, gminy czy
innej jednostki samorządu terytorialnego) w odniesieniu tak do rzeczy publicznych, służących wykonywaniu
podstawowych funkcji publicznych, jak i majątku gospodarczego (akcje i papiery wartościowe, zakłady produkcyjne
czy usługowe, majątki leśne i rolne, itp.). Środki na zapewnienie funkcjonowania życia społecznego głównie pochodzą
z danin publicznych, ale również z dochodów z majątku publicznego, przede wszystkim z majątku gospodarczego.
Administracja jest też wielkim nabywcą pracy ludzkiej oraz towarów i usług.
Majątek użyteczności publicznej (państwowy, samorządowy) służy wykonywaniu zadań z zakresu administracji
świadczącej, czyli bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb zbiorowych ludności w drodze świadczenia usług
powszechnie dostępnych. Zazwyczaj tworzone są jednostki organizacyjne niosące pomoc w zarządzaniu konkretnymi
składnikami mienia
IV. Zarządzanie rozwojem, co stanowi stosunkowo nowy obszar działalności władzy publicznej, obecnie jednak
coraz istotniejszy, zwłaszcza wobec wyzwań globalizacji.