1 prof.

Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

Wykład 17-20
BudŜet Polski 1
BudŜet państwa i polityka fiskalna
(analiza lat 1990-2004)

Wprowadzenie
1. Istota procesów transformacji systemowej w Polsce
2. Zmiany w systemie podatkowym
3. Struktura dochodów i wydatków budŜetowych
4. Deficyt budŜetowy i dług publiczny
Podsumowanie
Literatura, pytania i problemy

Proponowane tematy prac licencjackich i magisterskich w Katedrze Makroekonomii z

tego tematu:
• Ocena przebiegu procesów transformacji systemowej w Polsce
• Uwarunkowania zmian systemu podatkowego w Polsce
• Zmiany w strukturze dochodów i wydatków budŜetowych w Polsce
• Przebieg krzywej Laffera a podatki w budŜecie państwa
• Deficyt budŜetowy i dług publiczny w Polsce
• BudŜety samorządów terytorialnych w Polsce
• BudŜet państwa w okresie transformacji gospodarczej
• Wpływ integracji europejskiej na zmiany w budŜecie państwa

Wprowadzenie
Analiza zmian w budŜecie państwa, a więc w najwaŜniejszym instrumencie polityki
gospodarczej, obejmuje lata 1990-2004, czyli okres od rozpoczęcia transformacji systemowej
do formalnego wstąpienia Polski do Unii Europejskiej. BudŜet państwa jest tu traktowany w
ujęciu szerszym, a więc uwzględnia równieŜ politykę podatkową. W związku z tym w treści
wykładu sformułowano trzy cele.
• Pierwszy polega na prezentacji ogólnych zmian w systemie podatkowym. Charakter
tych zmian jest na tyle głęboki, Ŝe zasługują one w pełni na syntetyczną ocenę.
• Drugim celem jest ocena jednego z filarów polskiej transformacji systemowej, czyli
zmian, jakie zaszły w strukturze dochodów i wydatków budŜetowych.
• Trzeci cel sprowadza się do oceny deficytu budŜetowego oraz długu publicznego.

1
Wykład opracowano na podstawie:
Heller J., Kawiecka W. 2006 Makroekonomiczne efekty transformacji systemowej w polskiej gospodarce,
maszynopis w Katedrze Makroekonomii UWM Olsztyn.
Kotliński K. 2005. BudŜet państwa i polityka fiskalna, /w/: Heller J. 2005. /red./ Makroekonomiczne aspekty
prywatyzacji w roku 2004, Raport wykonany w Katedrze Makroekonomii UWM na zlecenie Ministerstwa
Skarbu Państwa, Olsztyn, s. 26-32.
Kotliński K. 2006. BudŜet państwa i polityka fiskalna (analiza lat 1990-2004), artykuł w druku, Zagadnienia
Ekonomiczne nr 5, UWM Olsztyn.

1
2 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

1. Istota procesów transformacji systemowej w Polsce

Najbardziej ogólnie pojęcie procesów transformacji systemowej w Polsce moŜna

opisać jako przechodzenie od gospodarki centralnie planowanej, która funkcjonowała
w państwie niedemokratycznym do gospodarki rynkowej – upowszechnianej w ustroju
demokratycznym. W takim znaczeniu mówimy wyłącznie o gospodarczej części procesów
transformacji. Tylko efekty gospodarcze są przedmiotem naszych zainteresowań. NaleŜy
jednak pamiętać, iŜ na efekty ekonomiczne wpływają nie tylko uwarunkowania gospodarcze,
ale równieŜ cały wachlarz innych czynników.
W definicji transformacji systemowej mieszczą się dwa jej elementy składowe, czyli
transformacja ustrojowa (zmiana ustroju politycznego) oraz transformacja gospodarcza.
W takim ujęciu transformację ustrojową naleŜy traktować bardzo ogólnie i szeroko, czyli jako
wprowadzenie ustroju demokratycznego, a wraz z nim m.in.: wolność słowa i zrzeszania się,
a takŜe działalności związkowej, zmiany w postawach i zachowaniach ludzi, nowe normy
prawne, itp. Z kolei transformacja gospodarcza to działania zmierzające do stworzenia dla
podmiotów gospodarczych – rynkowych warunków funkcjonowania (Bałtowski, Miszewski
2006, s. 23, 24).
Wydaje się jednak, iŜ przytoczona definicja nie wyczerpuje w całości pojęcia
transformacji systemowej w Polsce, a takŜe w innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej.
Od początku tych przemian w Polsce integralną ich częścią są równolegle postępujące
procesy integracji gospodarczej ze Wspólnotami Europejskimi, a takŜe z innymi
ugrupowaniami i krajami. Polska w latach dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku została
uczestnikiem m.in. trzech wielostronnych porozumień integracyjnych o charakterze
gospodarczym w Europie: Układ Europejski w sprawie stowarzyszenia się Polski ze
Wspólnotami Europejskimi, Środkowoeuropejska Umowa o Wolnym Handlu (CEFTA) oraz
porozumienie zawarte z krajami EFTA (Heller 2003, s. 100).
Od początku lat dziewięćdziesiątych podejmowano więc w Polsce decyzje
o włączaniu naszej gospodarki w róŜne systemy funkcjonowania międzynarodowych
porozumień ekonomicznych w Europie. Podstawą tych umów były liberalne zasady handlu,
które początkowo ograniczały działanie, a następnie eliminowały protekcjonizm we
wzajemnych obrotach gospodarczych. Największą rolę odgrywają tu jednak procesy
integracji z Unią Europejską zapoczątkowane formalnie układem stowarzyszeniowym ze
Wspólnotami Europejskimi 16 grudnia 1991 r.

2
3 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

Jeśli zatem transformację systemową w Polsce pragniemy traktować moŜliwie

szeroko, to jej definicję naleŜałoby zmodyfikować i uzupełnić o aspekty międzynarodowej
integracji gospodarczej, a w perspektywie być moŜe równieŜ i politycznej. W tym ujęciu
transformację systemową proponujemy traktować jako pojęcie bardzo ogólne, które w
praktyce składa się z trzech odrębnych, ale wzajemnie uwarunkowanych i ściśle
powiązanych procesów.
Pierwszy stanowią przekształcenia polityczne, czyli przechodzenie do ustroju
demokratycznego.
Drugi, to proces transformacji gospodarczej, czyli odejście od modelu
centralnego planowania oraz administracyjnego sterowania i w to miejsce tworzenie
gospodarki rynkowej.
Trzeci, to postępujący proces integracji gospodarczej, szczególnie widoczny jako
instytucjonalne i formalne włączenie nas w system gospodarczy krajów Europy
Zachodniej reprezentowany przez Unię Europejską.
Wszystkie z wymienionych procesów odgrywają teŜ istotną rolę w kreowaniu budŜetu
państwa oraz polityki fiskalnej. ChociaŜ powinniśmy mieć równieŜ świadomość
występowania sprzęŜenia zwrotnego między etapami transformacji systemowej a praktyczną
realizacją polityki gospodarczej.

2. Zmiany w systemie podatkowym

W okresie funkcjonowania systemu centralnie planowanej gospodarki państwowej

podatki nie pełniły funkcji dochodów budŜetowych, ani funkcji redystrybucji dochodów.
Przed rozpoczęciem transformacji gospodarczej system podatkowy odmiennie traktował
sektor uspołeczniony i nieuspołeczniony. Przedsiębiorstwa państwowe wykonując plan
najczęściej były rozliczane w jednostkach naturalnych. Podatki wpływały jedynie z
nieuspołecznionej części gospodarki. Transformacja gospodarcza oznaczała, oprócz innych
wyzwań, stworzenie równieŜ zupełnie nowego systemu podatkowego.
W systemie społeczno-gospodarczym PRL nie było powszechnego podatku
dochodowego. Powszechny podatek od wynagrodzeń w sektorze uspołecznionym został
stopniowo zniesiony w latach 1971-1975. Pobierany był natomiast od osób zatrudnionych w
sektorze prywatnym, a takŜe od wynagrodzeń uzyskiwanych z pracy własnej, tj. z twórczości
i działalności naukowej, oświatowej i artystycznej oraz z pracy wykonanej na podstawie

3
4 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

umów o dzieło i umów zlecenia. Liniowa stawka podatku od wynagrodzeń ze stosunku pracy
w sektorze prywatnym wynosiła najczęściej 20% lub 17,5%, w odniesieniu do honorariów
artystycznych 10%, a od umów zlecenia lub o dzieło 20% podstawy opodatkowania2. Oprócz
tego funkcjonował podatek wyrównawczy. Po przekroczeniu limitu dochodów podatnik był
zobowiązany do złoŜenia zeznania podatkowego, równieŜ jeśli był zatrudniony w sektorze
państwowym. Stawka podatku wyrównawczego była progresywna i wynosiła od 10% do
50%. W podatku wyrównawczym stosowane były liczne ulgi.
Reforma podatkowa przede wszystkim zrównała opodatkowanie sektora gospodarki
uspołecznionej z sektorem prywatnym, oraz zlikwidowała kilka tytułów podatkowych
wprowadzając nowe. W okresie przejściowym utrzymano „popiwek”. Był to podatek od
ponadnormatywnego wzrostu wynagrodzeń w przedsiębiorstwach państwowych.
Wprowadzony jeszcze w latach ’80 został całkowicie zniesiony dopiero w 1996 roku3.
„Popiwek” był jedną z „kotwic antyinflacyjnych”, stanowił przeciwwagę dla Ŝądań
płacowych załóg państwowych przedsiębiorstw.
W wyniku reformy podatkowej przeprowadzonej w latach 1991-1992 wszyscy Polacy
(oprócz rolników) zostali objęci powszechnym podatkiem dochodowym. Podatek dochodowy
od osób fizycznych zastąpił podatek od wynagrodzeń, wyrównawczy, podatek od płac -
uiszczany przez pracodawców, podatek dochodowy od działalności gospodarczej, podatek
rolny z działów specjalnych produkcji rolnej. Nastąpiło duŜe uproszczenie i ujednolicenie
obciąŜenia podatkowego dochodów ludności. Podatek dochodowy od osób fizycznych, czyli
PIT ma charakter syntetyczny, co znaczy, Ŝe opodatkowaniu podlega bezpośrednio dochód
globalny, mimo, iŜ sposób ustalania dochodów z poszczególnych źródeł moŜe się róŜnić, co
implikuje powszechność przedmiotową podatku. Spełnia on równieŜ zasadę powszechności
podmiotowej, jako Ŝe podmiotem opodatkowania są osoby fizyczne zamieszkałe na terenie
Rzeczypospolitej Polskiej lub przebywające czasowo dłuŜej niŜ 183 dni i poza pewnymi
wyjątkami nie zawiera zwolnień podmiotowych. Jest to podatek osobisty, podatnikiem jest
kaŜda osoba fizyczna. (Arendt 2002, s.90).
Podstawę opodatkowania stanowi dochód, będący nadwyŜką sumy przychodów nad
kosztami ich uzyskania (dochód brutto). Podstawa moŜe zostać obniŜona poprzez dokonanie
odliczeń od dochodu wydatków na cele wyszczególnione w ustawie. Najczęściej dotyczą one

2
http://www.mf.gov.pl/dokument.php?dzial=155&id=12091

3
http://www.mf.gov.pl/dokument.php?dzial=155&id=12091

4
5 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

wydatków mieszkaniowych, składek na ubezpieczenie społeczne (Ziółkowska 2000, s.119).

Oprócz odliczeń od dochodu funkcjonują równieŜ odliczenia od podatku. Cechą
charakteryzującą cały badany okres była duŜa zmienność ulg podatkowych, chociaŜ naleŜy
zauwaŜyć, Ŝe w miarę upływu lat zarysowuje się widoczna tendencja do ograniczania
moŜliwości odliczeń.
Podatek dochodowy od osób fizycznych jest podatkiem progresywnym według
trzystopniowej skali podatkowej z uwzględnieniem kwoty wolnej od podatku. W 1992 roku
stawki podatkowe wynosiły 20%, 30% i 40% podstawy opodatkowania dla odpowiednich
przedziałów dochodowych. Ustawa o podatku dochodowym od osób fizycznych nakładała
obowiązek corocznego podwyŜszania przedziałów dochodowych podlegających
opodatkowaniu jak i kwoty wolnej w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi wzrostu
przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej. Mechanizm ten miał i
nadal ma za zadanie rekompensowanie skutków inflacji. W roku 1993 nie zwaloryzowano
progów podatkowych, w kolejnym roku (1994), co prawda progi zrewaloryzowano, ale
jednocześnie wprowadzono kontrowersyjną podwyŜkę stawek podatkowych, odpowiednio do
21%, 33% i 45 % zwiększając tym samym progresję. Stawki w takiej wysokości utrzymywały
się do 1997 roku, przy corocznej rewaloryzacji progów, kiedy to nastąpiło ich obniŜenie do
20, 32 i 44%, a w 1998 roku kolejne – do 19, 30, 40%, obowiązujące do dnia dzisiejszego
(2004 rok). W roku 2002 zamroŜono progi podatkowe na bieŜący i następny rok podatkowy,
stosując identyczną metodę ukrytej podwyŜki obciąŜenia podatkowego jak dziewięć lat
wcześniej, przy czym w porównaniu do roku 2002 kwota wolna od podatku na rok 2003
została nieznacznie zwiększona (z 2727 do 2789,89 złotych). Od marca 2002 roku
wprowadzono 20% podatek od zysków z lokat bankowych, wchodzący w skład podatku
dochodowego od osób fizycznych (Art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku
dochodowym od osób fizycznych, Dz.U.00.14.176.)
Wszystkie przedsiębiorstwa, czyli osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nie
posiadające osobowości prawnej zostały obciąŜone liniowym podatkiem dochodowym od
osób prawnych CIT. Opodatkowaniu jednolitą stawką proporcjonalną podlega dochód
osiągnięty z działalności gospodarczej liczony jako nadwyŜka przychodów nad kosztami
działalności niezaleŜnie od rodzaju źródła przychodów. Stawki podatku dochodowego CIT
były systematycznie obniŜane i od reformy podatkowej z lat 1991-1992, kształtowały się
następująco:
• od dnia 1 stycznia1992 do 31 grudnia 1996 r. - 40% podstawy opodatkowania,
• od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 1997 r. - 38% podstawy opodatkowania,

5
6 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

• od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 1998 r. - 36% podstawy opodatkowania,

• od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 1999 r. - 34%, podstawy opodatkowania,
• od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2000 r. - 30% podstawy opodatkowania,
• od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2001 r. - 28% podstawy opodatkowania,
• od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2002 r. - 28% podstawy opodatkowania,
• od dnia 1 stycznia do 31 grudnia 2003 r. - 27% podstawy opodatkowania,
• od dnia 1 stycznia 2004 r. - 19% podstawy opodatkowania.
WaŜną zmianą wprowadzoną z początkiem 2004 roku jest moŜliwość rozliczania się
według liniowego 19-sto procentowego podatku CIT przez osoby fizyczne prowadzące
działalność gospodarczą dotychczas rozliczające się według progresywnych (19%, 30%,
40%) stawek podatku dochodowego od osób fizycznych PIT. Wybór sposobu rozliczania się z
podatku dochodowego (liniowy CIT lub progresywny PIT) zaleŜy od indywidualnej decyzji
jednoosobowego przedsiębiorcy. Musi on jednak podjąć decyzję odpowiednio wcześniej i nie
moŜe jej zmienić w ciągu roku podatkowego. Sukcesywne zmniejszanie stawek podatkowych
było powiązane z likwidacją ulg inwestycyjnych, które ostatecznie zniesiono w roku 2000.
Wynikało to z niskiej oceny ich efektywności, gdyŜ w latach 1994-1998 skorzystało z nich
przeciętnie 2,4 tysiąca podmiotów rocznie na około 143 tysiące podatników podatku
dochodowego od osób prawnych.(Arendt 2003, s. 92). Jednocześnie zmianie uległy regulacje
dotyczące amortyzacji. Ma to słuŜyć polepszeniu atrakcyjności Polski jako miejsca
inwestycji. Podatek CIT jak źródło dochodów budŜetowych tracił na znaczeniu, jego udział w
całości wpływów podatkowych w roku 1991 stanowił 28%, a w 2004 roku wynosił 9,5%
dochodów podatkowych budŜetu.
Działalność gospodarcza w sektorze nieuspołecznionym do 1993 r. opodatkowana
była podatkiem obrotowym, wymierzanym od wielkości sprzedaŜy oraz progresywnym
podatkiem dochodowym. Odmianą podatku obrotowego był podatek graniczny, obejmujący
towary sprowadzane z zagranicy; zastąpiony w 1994 r. przez podatek importowy. Znaczna
część podatników płaciła podatki obrotowe i dochodowe w uproszczonych, zryczałtowanych
formach4. Uproszczona, zryczałtowana forma opodatkowania funkcjonuje w całym okresie lat
1990-2004, jednak moŜliwości ich stosowania są sukcesywnie coraz bardziej ograniczane.

4
http://www.mf.gov.pl/dokument.php?dzial=155&id=12091

6
7 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

Podatek od wartości dodanej VAT jest stosowany we wszystkich krajach Unii

Europejskiej. Wprowadzenie opodatkowania pośredniego było jednym z głównych celów
reformy polskiego systemu podatkowego. Podatek od towarów i usług (VAT) zastąpił w
Polsce w 1993 roku podatek obrotowy. Charakterystyczną cechą tego podatku jest to, Ŝe
obciąŜa on jedynie wartość dodaną w konkretnej fazie cyklu przetwórczego, stanowiąc bardzo
wydajne źródło dochodów budŜetowych. Konstrukcja VAT sprawia, Ŝe nie stanowi on kosztu
działalności gospodarczej, gdyŜ stawka podatku nie jest zawarta w cenie, lecz do niej
doliczona, przez co obciąŜa finalnego odbiorcę. Nie jest takŜe podatkiem inflacjogennym,
jako Ŝe nie stanowi elementu kosztu uzyskania przychodu, chyba, Ŝe nastąpi podniesienie
stawki co spowoduje wzrost cen. W konstrukcję VAT wbudowany jest mechanizm
samokontroli. Istota tego mechanizmu wynika z faktu, Ŝe aby odliczyć podatek naliczony od
naleŜnego naleŜy posiadać fakturę zakupu z wymienioną kwotą podatku naliczonego. Z kolei
sprzedaŜ towarów lub usług konsumentowi jest rejestrowana poprzez specjalne kasy fiskalne
rejestrujące obrót i podatek.(Arendt 2003, s. 64). Podstawową stawką VAT jest 22%,
obniŜoną 7%. Funkcjonują oprócz tego stawki przejściowe 3% i 5%. Stawka 0% stosowana
jest jako rozwiązanie systemowe dla dóbr i usług eksportowanych poza granice kraju.
Wstąpienie Polski do Unii Europejskiej wymusiło wprowadzenie szeregu zmian technicznych
dotyczących rozliczania podatku VAT, jednak w zakresie rozwiązań systemowych polski
system był od początku (tj. od roku 1993) kompatybilny.
ZróŜnicowana stawka podatku VAT jest narzędziem polityki fiskalnej. Między innymi
słuŜył wspieraniu branŜy budowlanej. Do roku 2004 stosowano obniŜoną stawkę 7% na
materiały i usługi budowlane. Po 1 maja 2004 roku materiały budowlane obciąŜono
podstawową stawką 22%, jednak usługi budowlane pozostały na poziomie 7%. WaŜne jest
przy tym to, Ŝe jeśli usługodawca wykonując zlecenie uŜył własnych materiałów równieŜ
koszt materiałów obciąŜa stawką preferencyjną. Tym samym droŜsze stały się materiały
uŜywane przez inwestorów budujących samodzielnie metodą gospodarczą lub zlecających
wykonanie działającym w szarej strefie „złotym rączkom”. Tym samym wzrosła atrakcyjność
legalnie działających wykonawców w branŜy budowlanej. Dzięki takim rozwiązaniom
podatek VAT jest równieŜ instrumentem promocji zatrudnienia, czyli budŜet pełni funkcję
stymulacyjną.
Stosowanym narzędziem polityki fiskalnej jest równieŜ podatek akcyzowy. Podatek
akcyzowy, podobnie jak podatek od wartości dodanej VAT jest podatkiem pośrednim. CięŜar
podatku przerzucany na ostatecznego konsumenta jest często przez niego niezauwaŜany jako
świadczenie na rzecz państwa. Dlatego wysokość podatków pośrednich nie wzbudza takich

7
8 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

społecznych emocji jak podatki bezpośrednie. W Polsce akcyzą objęte są paliwa i oleje
smarowe, broń gazowa, urządzenia do prowadzenia gier losowych, wyroby futrzarskie,
perfumeryjne, wysokiej klasy sprzęt elektroniczny, samochody osobowe, wyroby tytoniowe,
spirytusowe i winiarskie, piwo, sól i zapałki. Stawki podatku akcyzowego ustalane są
kwotowo lub procentowo przez Ministerstwo Finansów, z uwzględnieniem maksymalnych
dopuszczalnych stawek dla poszczególnych wyrobów zapisanych w ustawie. Państwa
naleŜące do Unii Europejskiej zobowiązane są zharmonizowania stawek akcyzy, jednak jak
na razie szereg dyrektyw unijnych określa jedynie minimalny poziom stawek akcyzy na
produkty objęte harmonizacją. Państwa członkowskie mogą jednak zgodnie z własną polityką
fiskalną stosować stawki wyŜsze. Podatek akcyzowy stanowi znaczącą pozycję w dochodach
budŜetu państwa.
Podatki majątkowe mają niewielkie znaczenie dla budŜetu państwa, natomiast są
znaczącą pozycją dochodów gmin. Na podatki majątkowe w polskim systemie podatkowym
składają się podatki od nieruchomości, podatek rolny, podatek leśny, podatki od posiadania
środków transportu, od psów. Jako słabość polskiego systemu podatkowego wymienia się
najczęściej niejasność przepisów i wielorakość interpretacji.

3. Struktura dochodów i wydatków budŜetowych

Wraz z gruntowną przebudową polskiego systemu podatkowego uległa zmianie

struktura dochodów budŜetowych. Zmiany systemowe w latach 1990-2004 są tak duŜe, Ŝe
budŜety państwa z początku i końca omawianego okresu są ze sobą właściwie
nieporównywalne. NajwaŜniejsze zmiany systemowe, które zaszły po stronie dochodów
budŜetu to:
• wielostopniowa reforma podatkowa,
• liberalizacja handlu,
• stowarzyszenie a później integracja z Unią Europejską,
• prywatyzacja,
• reforma samorządowa.
Reforma podatkowa była rozciągnięta w czasie i obejmowała kilka etapów: zniesienie
kilku tytułów podatkowych i wprowadzenie powszechnych podatków dochodowych w 1992
roku, zniesienie podatku obrotowego i wprowadzenie podatku importowego, podatku od
wartości dodanej VAT i akcyzowego w roku 1993, stopniowe znoszenie podatku

8
9 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

importowego aŜ do ostatecznej jego likwidacji. Jednym ze skutków liberalizacji handlu jest

spadek dochodów z tytułu ceł. Integracja z Unią Europejską oznaczała między innymi
stopniowe znoszenie ceł, aŜ do zupełnego zaniku granic celnych. W wyniku negocjacji z
Brukselą następowała i dalej postępuje stopniowa harmonizacja dotycząca między innymi
minimalnych stawek akcyzy. Sukcesywnie malejącą pozycją w dochodach budŜetu państwa
jest dywidenda od przedsiębiorstw państwowych i udziałów Skarbu Państwa w spółkach. Jest
to bezpośredni efekt prywatyzacji. Państwo prywatyzując przedsiębiorstwa pozbywa się
naleŜnej właścicielowi dywidendy. Od roku 1998 przychody z prywatyzacji nie są dochodem
budŜetu, jak to miało miejsce wcześniej, ale są traktowane jako przychód będący pokryciem
deficytu budŜetowego. Gdy środki z prywatyzacji były traktowane jako dochód, to o ich
wysokość był niŜszy deficyt budŜetowy. Jednym z kryterium konwergencji zawartej w
Traktacie ustanawiającym Unię Europejską jest uzyskanie deficytu finansów
publicznych na poziomie poniŜej 3% PKB. Wliczanie środków z prywatyzacji jako
dochodu sztucznie zaniŜało więc ten deficyt. PoniewaŜ wpływy z prywatyzacji są raczej
nadzwyczajnym źródłem środków finansowych, a więc nie moŜna na nich budować
stabilności finansów publicznych, tak jak na wpływach podatkowych (Heller i in. 2005, s.
100).
Tabela 1
Struktura dochodów budŜetu państwa w ujęciu procentowym w latach 1991-2004
Wyszczególnienie 1991 1994 1998 2000 2002 2004
Podatek od towarów i usług x 23,8 33,9 38,1 40,0 44,0
Podatek akcyzowy x 14,3 16,6 20,1 21,9 22,5
Podatek dochodowy od osób x 10,8 11,7 12,5 10,5 6,2
prawnych
Podatek dochodowy od osób X 27,5 27,4 17,0 16,8 14,3
fizycznych
Podatek obrotowy 29,0 0,2 x x x x
Inne podatki 34,3 7,6 6,5 0,6 0,8 2,3
Dochody niepodatkowe 21,8 15,8 10,0 11,7 10,0 10,7
W tym:
Dywidenda od przedsiębiorstw 6,0 1,0 0,7 0,7 0,4 0,4
państwowych i udziałów Skarbu
Państwa w spółkach
Wpływy z cła 8,1 7,7 4,8 3,7 2,7 1,2
Dochody z prywatyzacji 0,8 2,5 X X X X
Źródło: opracowanie na podstawie: Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1995. GUS Warszawa, s.
497. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1998, s.500. GUS Warszawa, .Rocznik statystyczny
Rzeczpospolitej Polskiej 1999, GUS Warszawa, s. 498. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2000.

9
10 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

GUS Warszawa, s. 482. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2004. GUS Warszawa, s. 618.
Sprawozdanie operatywne z wykonania budŜetu państwa 2005, MF Warszawa.

Głównym źródłem dochodów budŜetowych stały się podatki pośrednie. Największe są

wpływy z tytułu podatku VAT. W roku wprowadzenia go w Ŝycie (1993) jego udział w
dochodach budŜetowych wynosił 14%, a w roku 2004 wynosił juŜ 44%. Udział podatku
akcyzowego równieŜ wykazuje tendencje rosnącą. W roku 2004 podatki pośrednie
zapewniają ponad 2/3 dochodów budŜetowych, a 11 lat wcześniej udział ten przekraczał
zaledwie 38% dochodów.
Podatek dochodowy zarówno od osób prawnych jak i osób fizycznych mają malejący
udział w dochodach budŜetowych. Ma to związek nie tylko z malejącą stawka podatku CIT,
ale teŜ ze stopniowego zwiększania udziału samorządów w tym podatku. Udział samorządów
w CIT zwiększył się do 24,01% w 2004 roku. Podział jest następujący: 6,71% przypada
gminom, 1,40% powiatom, 15,90% województwom. W przypadku podatku od osób
fizycznych PIT równieŜ następuje zwiększanie udziału samorządów w tym podatku. W 2004
roku udział samorządów w PIT wzrósł do 45,74%.(Heller i in. 2005, s. 95). Docelowo ustawa
z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego przewiduje
udział gmin w podatku dochodowym od osób fizycznych do 39,34% (modyfikowany o
wskaźniki obniŜające udział gmin), udziału powiatu 10,25% (w 2004roku 8,42%),
województw 1,6%.(Dz. U. Nr 203, poz. 1966). Jednak w 2004 roku udział gmin i powiatów
nie osiągnął zgodnie z ustawą (art.89 i art.90) wielkości docelowych.
Istota tych zmian sprowadza się jednak przede wszystkim do postępującej integracji
gospodarki polskiej ze strukturami Unii Europejskiej. Polska konkuruje na rynku
europejskim, a takŜe na innych rynkach, o pozyskanie kapitału w formie bezpośrednich
inwestycji zagranicznych. Bardzo waŜnym instrumentem poprawy konkurencyjności kraju
okazało się tu obniŜanie stawek podatku dochodowego od osób prawnych. Tego typu
działania podejmowane są we wszystkich krajach, które wspólnie z naszym wstąpiły do Unii
Europejskiej, a takŜe w Rumunii, Bułgarii, czy wśród państw bałkańskich. Świadomie
godzimy się na mniejsze wpływy z tych źródeł podatkowych, licząc na to, Ŝe w zamian
zwiększymy swoją konkurencyjność w pozyskiwaniu kapitału zagranicznego. Interesującym
jest tu fakt, Ŝe kolejne obniŜki podatku zmniejszają wpływy budŜetowe, czyli stopa
opodatkowania jest umieszczona po lewej stronie krzywej Laffera, a mimo tego proces
obniŜania tej grupy podatków jest nadal stymulowany. Podobnie czynią teŜ inne kraje.
Transformacja systemowa w Polsce jest powiązana równieŜ ze znacznymi zmianami
w strukturze wydatków budŜetowych. Jeszcze w 1991 roku dotacje na finansowanie zadań

10
11 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

gospodarczych wynosiły 9,1% wydatków budŜetowych, w roku 1994 3,2% (Rocznik

statystyczny 1995). W latach późniejszych pozycja ta w ogóle nie jest wyszczególniana.
Zakres zadań finansowych zmienił się teŜ wraz z wprowadzeniem w Ŝycie reformy
samorządowej. Odtąd finansowanie części zadań, dotychczas spoczywających na budŜecie
centralnym, przejęły jednostki samorządu terytorialnego. WiąŜe się z tym wzrost subwencji i
dotacji celowych z budŜetu państwa, jak równieŜ zwiększanie udziału samorządów w
podatkach. Największe subwencje to oświatowa i drogowa.
Reforma słuŜby zdrowia pociągnęła za sobą decentralizacja środków finansowych
przeznaczonych na ochronę zdrowia. Do roku 1999 ochrona zdrowia była finansowana
centralnie z budŜetu, potem nastąpiła decentralizacja poprzez przejęcie zadań i środków przez
regionalne Kasy Chorych, po kilku latach nastąpiła ponowna centralizacja przez Narodowy
Fundusz Zdrowia, który jest funduszem pozabudŜetowym. W myśl załoŜeń reformy Kasy
Chorych miały się przekształcić w prywatne towarzystwa ubezpieczeń zdrowotnych.
Zatrzymanie reformy systemu ochrony zdrowia w trakcie jej trwania powoduje, Ŝe
społeczeństwo ponosi jej koszty a z powodu jej niedokończenia nie odnosi korzyści. Oprócz
środków pozabudŜetowych słuŜba zdrowia jest dofinansowywana z budŜetu państwa.
Malejącą pozycją wydatków budŜetu państwa są wydatki państwowych jednostek
budŜetowych. WiąŜe się to z trwająca wciąŜ transformacją państwa, coraz więcej zadań
przejmują jednostki samorządu terytorialnego. Mniej więcej połowa dochodów gmin
pochodzi bezpośrednio z budŜetu centralnego w postaci dotacji i subwencji. Wybrane wydatki
przedstawia tabela nr 2.
Po podpisaniu 20 kwietnia 1991 roku bezprecedensowego porozumienia z Klubem
Paryskim w sprawie redukcji polskiego długu zagranicznego (Balcerowicz 1992, s. 136)
budŜet uzyskał przez 3 lata ulgę w obsłudze zadłuŜenia zagranicznego. Niestety deficyty
budŜetowe w kolejnych latach wymusiły zaciąganie kolejnych zobowiązań i w konsekwencji
juŜ od roku 1994 obsługa długu publicznego kosztuje kilkanaście procent wydatków budŜetu
(tabela 2). Są to wydatki sztywne, utrzymujące się przez kolejne lata na niezmiennym
poziomie.

11
12 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

Tabela 2
Wydatki budŜetu w ujęciu procentowym w latach 1991-2004
Wyszczególnienie 1991 1994 1998 2000 2002 2004
Dotacje przedmiotowe 3,9 0,8 0,6 0,4 0,5 0,5
Dotacje do Funduszu 9,1 12,0 6,3 10,4 14,8 11,6
Ubezpieczeń Społecznych
Dotacje do Funduszu 5,6 6,9 7,6 8,7 8,4 7,6
Emerytalno-Rentowego
Dotacje do Funduszu Pracy 3,1 4,0 0,6 0,6 2,0 0,6
Dotacje celowe dla jednostek 2,2 3,9 3,6 8,7 7,6 6,0
samorządu terytorialnego
Subwencje dla jednostek 2,8 3,2 8,4 17,1 16,2 15,9
samorządu terytorialnego
Inne dotacje i subwencje 13,8 9,4 9,3 9,5 7,6 9,2
Świadczenia na rzecz osób 3,1 4,5 9,0 8,7 8,2 9,3
fizycznych
Wydatki bieŜące jednostek 41,7 34,2 33,1 17,8 16,3 18,8
budŜetowych
Rozliczenia z bankami 4,1 3,1 1,9 1,3 1,0 0,6
Obsługa długu publicznego 4,1 13,4 12,8 11,9 13,1 11,4
Wydatki inwestycyjne 6,5 4,6 6,8 4,9 4,3 5,5
Środki własne UE x x x x x 3,0
Źródło: opracowanie na podstawie: Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1995. GUS Warszawa, s.
497. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1998, s.502. GUS Warszawa, .Rocznik statystyczny
Rzeczpospolitej Polskiej 1999, GUS Warszawa, s. 499. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2000.
GUS Warszawa, s. 483. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2004. GUS Warszawa, s. 619.
Sprawozdanie operatywne z wykonania budŜetu państwa 2005, MF Warszawa.

W XXI wieku około 40% wydatków budŜetowych pochłaniają 3 działy: ubezpieczenia

społeczne, obsługa długu publicznego, opieka społeczna. W Polsce istnieją dwa niezaleŜne
systemy ubezpieczeń społecznych Fundusz Ubezpieczeń Społecznych zarządzany przez
Zakład Ubezpieczeń Społecznych i Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego
zarządzająca Funduszem Emerytalno-Rentowym. KRUS zajmuje się zabezpieczeniem
emerytalnym i rentowym rolników, ZUS wszystkich pozostałych Polaków. Oba wymienione
fundusze gromadzą dochody pozabudŜetowe pochodzące ze składek będących
parapodatkami. Oprócz składek oba fundusze otrzymują dopłaty z budŜetu państwa. AŜ 94%
środków finansowych KRUS-u pochodzi w dotacji budŜetowych (Rocznik Statystyczny
2004).
Na początku okresu transformacji w sposób lawinowy rosły dotacje do systemu
ubezpieczeń emerytalno-rentowego. Jeszcze w roku 1987 roku dotacje do Funduszy
Ubezpieczeń Społecznych stanowiły 7% jego wydatków, a w 1991 – prawie 20%

12
13 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

(Balcerowicz 1992, s. 172). Oprócz sytuacji demograficznej przyczyniły się do tego

rozwiązania prawne umoŜliwiające korzystne przejście na emeryturę na początku lat ’90.
W 1999 roku weszła w Ŝycie reforma ZUS-owskiego systemu emerytalnego. Przed
reformą system ten był systemem pokoleniowym (pay-as-you-go), pracujący ze swoich
składek utrzymywali emerytów. Sytuacja demograficzna (coraz więcej beneficjentów-
emerytów w stosunku do płatników składek-pracujących) sprawia, Ŝe utrzymanie tego
systemu teraz i w przyszłości jest niemoŜliwe. Reforma objęła tylko ZUS, natomiast KRUS
pozostał niezreformowany. W zreformowanym systemie emerytalnym część indywidualnej
składki ubezpieczeniowej jest gromadzona w otwartych funduszach emerytalnych. Reforma
nie objęła obecnych emerytów, osób po 50. roku Ŝycia, oraz osób pomiędzy 30. a 50. rokiem
Ŝycia, które mając wybór zdecydowały się pozostać w starym systemie. W ten sposób
stworzyła się napięta sytuacja. Obecnie pracujący musza utrzymać obecnych emerytów i
jednocześnie odłoŜyć sobie kapitał emerytalny, z którego będą finansowane ich przyszłe
emerytury. Podniesienie składek emerytalnych jeszcze bardziej podroŜyłoby koszty pracy w
Polsce, co przy istniejącej trudnej sytuacji na rynku pracy byłoby sytuacją trudną do
zaakceptowania. Dopłaty do ubezpieczeń społecznych z budŜetu państwa są koniecznością.
W badanym okresie 1990-2004 dopłaty do obu systemów ubezpieczeń społecznych stały się
największą pozycją wydatków budŜetowych.
Tabela 3
Wydatki budŜetowe na dopłaty do ubezpieczeń społecznych
Wydatki na dopłaty do Dopłaty do ubezpieczeń Dopłaty do ubezpieczeń
Rok ubezpieczeń społecznych społecznych jako % budŜetu społecznych jako % PKB
w mld zł
1991 3,6 15,0 4,3
1992 7,3 19,2 6,3
1993 10,4 20,7 6,7
1994 14,3 20,7 6,8
1995 15,3 16,8 4,6
1996 18,2 16,8 4,5
1997 21,2 16,9 4,5
1998 25,2 18,0 4,6
1999 29.4 21,3 4,8
2000 36,7 24,3 5,0
2001 46,1 26,6 6,1
2002 52,9 28,9 6,8
2003 53,7 28,4 6,6
2004 48,5 24,5 5,5
Źródło: Opracowanie na podstawie: Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1995. GUS Warszawa.
Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1998. GUS Warszawa. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej
Polskiej 1999, GUS Warszawa. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2000. GUS Warszawa. Rocznik
statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2004. GUS Warszawa. Sprawozdanie operatywne z wykonania budŜetu
państwa 2005, MF Warszawa.

13
14 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

Od początku polskiej transformacji wydatki budŜetowe na ubezpieczenia społeczne

rosły do roku 1995, kiedy to nastąpił względny spadek tych wydatków, by później dalej
rosnąć aŜ do roku 2004, kiedy to nastąpił bezwzględny i względny spadek tych wydatków.

Wydatki na opiekę społeczną obok dopłat do systemu emerytalno-rentowego były

buforem, który łagodził społeczeństwu ubóstwo jakie się pojawiło podczas transformacji.
Wydatki te na początku lat ’90 zaczęły bardzo szybko rosnąć, by w rekordowym roku 1995
osiągnąć poziom 9,3% wydatków budŜetu, tj. aŜ 2,6% PKB. Z wyjątkiem lat 1999-2001 w
całym okresie transformacji wydatki na ten cel przekraczają 2% PKB. Opieka społeczne jest
trzecim co do wielkości działem wydatków państwowych, po dopłatach do systemu
emerytalno-rentowego i obsłudze zadłuŜenia. Wydatki na opiekę społeczną przekraczały
wydatki na obronę narodową. Dopiero w roku 2004 w wyniku przeprowadzonej szczątkowej
reformy finansów publicznych udało się wydatki na opiekę społeczną sprowadzić do poziomu
porównywalnego z rokiem 1991, tj. do 5,6% wydatków budŜetowych.

Tabela 4
Wydatki budŜetu na opiekę społeczną latach 1991-2004
Wydatki na opiekę Opieka społeczna jako % Wydatki na opiekę
Rok społeczną budŜetu społeczną jako % PKB
(mld zł)
1991 1,3 5,5 1,6
1992 2,6 6,9 2,2
1993 3,3 6,5 2,1
1994 4,5 6,6 2,1
1995 8,5 9,3 2,6
1996 9,7 9,0 2,4
1997 10,9 8,7 2,3
1998 9,3 6,6 2,0
1999 10,1 7,3 1,6
2000 12,0 7,9 1,6
2001 14,6 8,5 1,9
2002 15,5 8,5 2,0
2003 15,9 8,4 2,0
2004 11,1 5,6 1,3
Źródło: opracowanie na podstawie: Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1995. GUS Warszawa.
Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1998. GUS Warszawa. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej
Polskiej 1999, GUS Warszawa. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2000. GUS Warszawa. Rocznik
statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2004. GUS Warszawa. Sprawozdanie operatywne z wykonania budŜetu
państwa 2005, MF Warszawa.

Celem transformacji w Polsce jest likwidacja państwowego systemu gospodarki

centralnie sterowanej i dojście do systemu gospodarki rynkowej. Aby określić rozmiary
(udział) państwa w gospodarce moŜna się posłuŜyć wskaźnikiem stopy redystrybucji budŜetu
centralnego, mierzonym relacją wydatków budŜetowych do PKB (Ćwikliński 1999, s.96)

14
15 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

Tabela 5
Dochody, wydatki i deficyt budŜetu jako % PKB
Lata Dochody jako % PKB Wydatki jako % PKB Deficyt jako % PKB

1990 33,2 32,8 0,4

1991 25,6 29,3 -3,7
1992 27,2 33,2 -6,0
1993 29,5 32,2 -2,7
1994 30,0 32,7 -2,7
1995 26,5 29,8 -3,3
1996 27,7 30,1 -2,6
1997 24,1 26,8 -2,7
1998 23,0 25,4 -2,4
1999 20,5 22,5 -2,0
2000 18,7 20,9 -2,1
2001 18,5 22,7 -4,2
2002 18,4 23,4 -5,0
2003 18,7 23,2 -4,5
2004 17,7 22,4 -4,7
Źródło: opracowanie na podstawie: Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1995. GUS Warszawa.
Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1998. GUS Warszawa, .Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej
Polskiej 1999, GUS Warszawa. Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2000. GUS Warszawa. Rocznik
statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2004. GUS Warszawa. Sprawozdanie operatywne z wykonania budŜetu
państwa 2005, MF Warszawa.

Wielkość dochodów budŜetowych wyraŜonych jako odsetek PKB cały czas maleje. Stopa
redystrybucji budŜetu, rozumiana jako wydatki budŜetowe wyraŜone, czyli procent PKB
generalnie teŜ maleje, choć wykazuje pewne wahania. Oznacza to, Ŝe rola budŜetu państwa w
gospodarce Polski jest malejąca.

4. Deficyt budŜetowy i dług publiczny

Fiskalne kryteria konwergencji zostały zawarte w Traktacie z Maastricht oraz

dołączonym do niego Protokole nadmiernego deficytu. Według fiskalnych kryteriów
konwergencji maksymalny dopuszczalny poziomu deficytu nie moŜe przekroczyć 3% PKB.
Jednocześnie zadłuŜenia sektora instytucji rządowych i samorządowych (z ang. general
government) nie moŜe przekroczyć 60% PKB. KaŜde państwo członkowskie Unii
Europejskiej ma prawo do swobodnego kształtowania dochodów i wydatków budŜetowych,
ale udział deficytu budŜetowego nie moŜe przekroczyć 3% PKB a dług publiczny 60% PKB.
Takie ograniczenie jest waŜne zwłaszcza w przypadku państw, które przyjęły wspólną walutę
EURO. Przystępując do unii walutowej kraj pozbawia się moŜliwości samodzielnego
prowadzenia polityki monetarnej, a więc moŜliwości oddziaływania na gospodarkę poprzez
zmianę kursu walutowego czy stopy procentowej. Jedynie polityka budŜetowa daje wtedy

15
16 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

moŜliwość oddziaływania na koniunkturę. Istniej niebezpieczeństwo, Ŝe dopuszczanie do

nadmiernych deficytów budŜetowych w celu nakręcenia koniunktury gospodarczej moŜe
doprowadzić do wzrostu stóp procentowych i destabilizacji gospodarczej na całym obszarze
UGiW. Nadzór nad przestrzeganiem dyscypliny budŜetowej sprawuje Komisja Europejska.
Jeśli zaistnieje niebezpieczeństwo pojawienia się nadmiernego deficytu państwo
członkowskie ma obowiązek przekazać dane dotyczące planowanego poziomu deficytu oraz
długu publicznego Komisji Europejskiej. Komisja przeprowadza inspekcje oraz przeprowadza
konsultacje z danym państwem. (Dz. U. UE nr L337 z 22 grudnia 2005 r. s. 20)
W Polsce od 1993 roku udawało się utrzymać deficyt budŜetowy poniŜej dopuszczalnego
poziomu. Jedynym wyjątkiem był rok 1995, kiedy deficyt nieznacznie przekroczył wymagany
poziom i osiągnął 3,3% PKB. Te dobre tendencje skończyły się w roku 2001, od kiedy to
notujemy deficyt budŜetowy powyŜej 4% PKB.
Utrzymujący się wysoki deficyt budŜetowy wpływa na wzrost długu publicznego. Warto
odnotować równieŜ, Ŝe dług publiczny został odziedziczony po gospodarce centralnie
sterowanej. Źródeł zadłuŜenia Polski naleŜy szukać w przyjęciu na początku lat 70 nowej
strategii rozwoju gospodarczego. Opierała się ona na zaciąganiu kredytów zagranicznych,
które przeznaczono na modernizację i rozbudowie potencjału przemysłowego (Adamczyk,
1992). Gospodarka niedoborów nie była jednak w stanie wygenerować odpowiednich
dochodów, aby ten dług spłacić. Od 1980 roku odnotowano problemy nie tylko w spłacie
naleŜnych kwot wynikających z rat kapitałowych, ale takŜe odsetek. W 1980 roku zadłuŜenie
zagraniczne w walutach wymienialnych wynosiło 25,9 mld USD, natomiast w 1990 roku
osiągnęło pułap 48,5 mld USD (Buszko, Kotliński 2005, s.94). Oprócz tego państwo miało
zaciągnięte zobowiązania wobec swoich obywateli. Obejmowały on między innymi pobrane
wcześniej przedpłaty na samochody, a przed wszystkim zobowiązania powstałe wskutek
wykorzystania przez rząd PRL lokat dewizowych ludności dla sfinansowania centralnego
importu (Balcerowicz 1992, s. 175).
Metodologia liczenia długu publicznego się zmieniła. Od roku 1999, a więc od reformy
samorządowej i reformy słuŜby zdrowia istnieje w Polsce wyraźna róŜnica pomiędzy róŜnymi
kategoriami długu. Najszerszym pojęciem jest zadłuŜenie sektora finansów publicznych. Dług
sektora finansów publicznych dzieli się na dług sektora rządowego i dług sektora
samorządowego. Według Ministerstwa Finansów zadłuŜenie sektora rządowego składa się z
10 kategorii (Michalski i in. 2005, s. 2):
1. Skarb Państwa,
2. ZUS i zarządzane przez ZUS fundusze,

16
17 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

3. Narodowy Fundusz Zdrowia,

4. Państwowe fundusze celowe z osobowością prawną,
5. Państwowe szkoły wyŜsze,
6. Jednostki badawczo-rozwojowe,
7. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
8. Państwowe instytucje kultury,
9. PAN i tworzone przez PAN jednostki organizacyjne,
10. Pozostałe państwowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw w
celu wykonywania zadań publicznych z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i
spółek prawa handlowego.
ZadłuŜenie sektora samorządowego składa się z 5 kategorii:
1. Jednostki samorządu terytorialnego,
2. Samorządowe fundusze celowe z osobowością prawną,
3. Samodzielne publiczne zakłady opieki zdrowotnej,
4. Samorządowe instytucje kultury,
5. Pozostałe samorządowe osoby prawne utworzone na podstawie odrębnych ustaw
w celu wykonywania zadań publicznych z wyłączeniem przedsiębiorstw, banków i
spółek prawa handlowego.
Według Ministerstwa Finansów, Departamentu NaleŜności i Zobowiązań Finansowych
Państwa na koniec 2004 roku dług finansów publicznych przed konsolidacją wynosił 440 mld
złotych. W tym 94,4% przypadało na sektor rządowy (Skarb państwa 91,4% , ZUS 2,3%), a
pozostałe 5,6% na sektor samorządowy. Według kryterium rezydenta 60,2% przypadało na
dług krajowy, a 39,8% na dług zagraniczny. (Michalski i in. 2005, s.1-3)

17
18 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

Tabela 6
ZadłuŜenie w relacji do PKB
Wyszczególnienie 2001 2002 2003 2004

Kwota Relacja Kwota Relacja Kwota Relacja Kwota Relacja

(mld z) do PKB (mld z ) do PKB (mld z ) do PKB (mld z ) do PKB

Dług Skarbu Państwa 283,9 37,3% 327,9 42,0% 378,9 46,5% 402,9 45,6%

Dług Skarbu Państwa 293,3 38,6% 340,0 43,5% 390,3 47,9% 414,6 46,9%
powiększony o
przewidywane
wypłaty z tytułu
poręczeń i gwarancji
udzielonych
przez Skarb Państwa

Państwowy dług 302,1 39,7% 352,6 45,1% 408,6 50,1% 432,3 48,9%
publiczny

Państwowy dług 311,6 41,0% 364,7 46,7% 420,0 51,5% 444,1 50,3%
publiczny powiększony
o kwotę
przewidywanych
wypłat z tytułu
poręczeń i gwarancji
udzielonych przez
podmioty sektora
finansów
publicznych

Dług sektora General 279,4 36,7% 321,5 41,2% 369,7 45,4% 386,3 43,7%
Government*

PKB 760,6 781,1 814,9 883,6

General Government (GG) - sektor instytucji rządowych i samorządowych zgodnie z ESA'95

Źródło: Ministerstwo Finansów, Departament NaleŜności i Zobowiązań Finansowych Państwa
Polski dług publiczny narasta bardzo szybko. Największy wpływ na jego wzrost ma
konieczność finansowania potrzeb poŜyczkowych państwa. Rośnie równieŜ tempo zadłuŜania
się samorządów terytorialnych. Wiele samorządów zadłuŜa się, aby mieć środki na udział
własny w inwestycjach współfinansowanych przez Unię Europejską. (Mackiewicz,
Malinowska-Misiąg, Misiąg, Tomalak, 2005). Jeśli utrzyma się takie tempo narastania długu
publicznego to w ciągu najbliŜszych lat przekroczy on poziom 60% PKB.

18
19 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

Podsumowanie
Polska transformacja lat 1990-2004 miała kluczowy wpływ na budŜet państwa.
Zmiany w polityce fiskalnej były jednym z głównych filarów transformacji ustrojowej.
Najbardziej charakterystyczną cechą tych zmian jest stale postępujący proces obniŜania
podatków bezpośrednich i wzrost roli podatków pośrednich. Poprzez świadome obniŜanie
wpływów do budŜetu państwa dochodów z podatków dochodowych zwiększamy
konkurencyjność naszych firm krajowych na rynkach międzynarodowych, a ponadto
ułatwiamy pozyskiwanie bezpośrednich inwestycji zagranicznych. Z jednej strony budŜet
państwa jest więc instrumentem kreowania tej polityki, a z drugiej – na zasadzie sprzęŜenia
zwrotnego – musi w kolejnych latach zastępować malejące dochody z jednego źródła innym,
w tym przypadku wzrostem podatku VAT i akcyzy, czyli pośredniej formy opodatkowania.
W polityce budŜetowej okresu transformacji coraz bardziej widoczny jest więc proces
otwarcia polskiej gospodarki na zewnątrz. Uzewnętrznia się on równieŜ poprzez wyraźnie
malejący udział ceł w dochodach państwa. Dzieje się to w sytuacji, gdy równocześnie
następuje znaczący wzrost wymiany międzynarodowej.
W budŜecie widać teŜ wyraźnie malejącą rolę państwa w gospodarce. Jest to efekt
splotu kilku czynników, ale niewątpliwie jest teŜ wyrazem zmian charakteryzujących
rynkowy kierunek przemian w Polsce.
BudŜet państwa przejął na siebie rolę amortyzatora łagodzącego wstrząs transformacji
i jednocześnie był narzędziem wymuszającym dalsze zmiany. Pojawiło się nawet pojęcie
„deficytu transformacyjnego”. Deficyt transformacyjny było nieplanowany, były dwie
najwaŜniejsze przyczyny jego powstania: niŜsze dochody przedsiębiorstw państwowych i
wyŜsze wydatki budŜetowe. Dochody przedsiębiorstw były zdecydowanie mniejsze niŜ
przewidywano, tym samym były mniejsze wpływy z podatku dochodowego, obrotowego i
dywidendy. Jednocześnie prawnie zagwarantowana indeksacja wielu wydatków budŜetowych
w warunkach wyŜszej od zakładanej stopy inflacji skutkowała wyŜszymi niŜ przewidywano
wydatkami. Skutkiem amortyzowania wstrząsów wywołanych zmianami ustrojowymi jest
gwałtowny wzrost wydatków na osłonę socjalną. Ostatnim rokiem, który się zamknął
nadwyŜką budŜetową był rok 1990. Od tamtego czasu notujemy deficyt budŜetowy. Deficyt
budŜetowy generuje rosnący dług publiczny, który jest największym zagroŜeniem
bezpieczeństwa finansów publicznych.
Główną część wydatków budŜetowych pochłaniają 3 działy: ubezpieczenia społeczne,
obsługa długu publicznego oraz opieka społeczna. Jedną z najbardziej charakterystycznych

19
20 prof. Janusz Heller, Wykłady z MAKROEKONOMII 17-20

cech całego okresu transformacji jest malejąca rola państwa w gospodarce, którą zmierzono
udziałem dochodów i wydatków budŜetu w stosunku do PKB.

Literatura
Adamczyk E. 1992. Geneza i dynamika procesu zadłuŜania wybranych krajów rozwijających się. Uniwersytet
Jagielloński, Kraków.

Arendt Ł. 2003, Polityka fiskalna w Polsce w okresie dostosowań do standardów Unii Europejskiej. UŁ,
Wydział Ekonomiczno-Socjologiczny maszynopis niepublikowany, Łódź.

Balcerowicz L. 1992 800 dni. BGW Warszawa.

Bałtowski M., Miszewski M., 2006, Transformacja gospodarcza w Polsce, Warszawa: Wydawnictwo Naukowe
PWN.

Buszko A., Kotliński K. 2005 Przyczyny wzrostu i sposoby redukcji zadłuŜenia Polski w okresie transformacji.
Zagadnienie Ekonomiczne, 3 , s. 91-102.

Ćwikliński H.(red.) 1999. Polityka gospodarcza. UG Gdańsk.

Heller J., Kawiecka W., Kotliński K., WarŜała R. 2005 Makroekonomiczne aspekty procesów przekształceń
własnościowych w: Raport o przekształceniach własnościowych w 2004 roku. MSP Warszawa, s. 71-114.
Heller J., 2003, Integracja Polski z Unią Europejską, Bydgoszcz-Olsztyn: Oficyna Wydawnicza Branta.

Mackiewicz M., Malinowska-Misiąg E., Misiąg W., Tomalak M., Finanse publiczne w 2004 roku, Instytut
Badań nad Gospodarką Rynkową, Gdańsk 2005.

Michalski M., Oskiera M., Brzuszek D. ZadłuŜenie Sektora Finansów Publicznych 3/2005 Ministerstwo
Finansów, Departament NaleŜności i Zobowiązań Finansowych Państwa, Warszawa.

Ziółkowska W. 2000, Finanse publiczne. Teoria i zastosowanie. Wydawnictwo WyŜszej Szkoły Bankowej,
Poznań.

Sprawozdanie operatywne z wykonania budŜetu państwa za okres styczeń-grudzień 2004. 2005, Ministerstwo
Finansów, Departament BudŜetu Państwa, Warszawa.

Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1995. GUS Warszawa.

Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1998. GUS Warszawa.
Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 1999. GUS Warszawa.
Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2000. GUS Warszawa.
Rocznik statystyczny Rzeczpospolitej Polskiej 2004. GUS Warszawa.
www.mf.gov.pl
Ustawa z dnia 13 listopada 2003 roku o dochodach jednostek samorządu terytorialnego Dz.U. Nr 203, poz. 1966.

Pytania i problemy egzaminacyjne

1. Istota procesów transformacji systemowej w Polsce
2. Zmiany w systemie podatkowym w Polsce
3. Struktura dochodów i wydatków budŜetowych w Polsce
4. Deficyt budŜetowy i dług publiczny w Polsce
5. Kryteria fiskalne konwergencji

20