Juan Suriano (2004)

LOS HISTORIADORES Y EL PROCESO DE CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO SOCIAL

Intento de examinar la producción historiográfica argentina sobre la constitución, consolidación y naturaleza de las políticas sociales
desde el inicio del proceso de conformación del Estado nacional hasta la llegada de los primeros gobiernos peronistas. Se basa en la
premisa de que la historiografía argentina ha dedicado escasa atención al tema de las políticas sociales y ha sido reacia a interactuar
con enfoques interdisciplinarios.
Por políticas sociales se entienden todas las acciones y medidas adoptadas por cualquiera de los poderes del Estado (judicial,
legislativo y ejecutivo) y de sus diversos niveles (nacional, provincial, municipal) con el fin de resolver los desajustes provocados por
el proceso de modernización económica, así como por la constitución y desarrollo del capitalismo. En este sentido, las políticas
sociales son mecanismos de integración social que apuntan a resolver no sólo cuestiones vinculadas al mundo del trabajo y de
seguridad social sino también aspectos referidos a educación, salud pública para el conjunto de la población y el desarrollo y
mejoramiento de los diversos dispositivos urbanos.

II

Salvo trabajos pioneros, recién en los últimos años se han desarrollado algunos estudios específicos y fundamentalmente, se han
realizado aproximaciones tangenciales y parciales de aspectos vinculados en mayor o menor medida a las políticas sociales que
ampliaron el campo de análisis: por ejemplo, estudios sobre el control social y la criminalización de los problemas sociales vinculados
con las consecuencias de la modernización durante las dos últimas décadas del siglo XIX y las dos primeras del XX. También resulta
sugerente una línea de trabajos sobre temas inherentes a la mujer obrera y la familia que abordan el complejo universo de prácticas y
discursos que vinculan la cuestión social con la dispar valoración del trabajo masculino y femenino y los debates resultantes de la
vinculación entre cuestión social y cuestión obrera femenina. No menos importantes son las explicaciones sobre la emergencia y la
interpretación que hacían los contemporáneos de la cuestión social a principios del siglo XX, aún cuando los autores dedicados a estos
temas enfaticen causas diferentes para dicha emergencia.
Oscar Oszlak aborda la construcción del Estado y las formas mediantes las cuales éste asume una serie de atributos de dominación
política que suponen la capacidad de articular y reproducir las relaciones sociales. Por otro lado, se analiza la ampliación del aparato
estatal (burocrático) que habría asumido los intereses civiles comunes como objeto de su actividad, pero revestidos de legitimidad en
tanto aspiraba a representar el interés general. Esta condición suponía que el Estado debía involucrarse en las áreas conflictivas de la
sociedad y que su aparato burocrático abarcaría y controlaría una serie de funciones antes reservadas a la sociedad civil. Es evidente
que en la coyuntura de formación del Estado argentino hay todo un campo a investigar, que permitiría el abordaje de las primeras
políticas sociales, que la historiografía aún no ha cubierto, aunque en los últimos años ha comenzado a transitarse este camino desde
una interpretación novedosa. Por ejemplo, algunos trabajos que abordan las primeras políticas sociales desde la perspectiva de la
higiene pública, la profesionalización médica y la acción encarada desde el ámbito municipal, a partir del momento en que se percibe
a la enfermedad como un problema social. Para este mismo período, el análisis de la política social a partir del estudio del accionar de
las organizaciones de beneficencia también abre nuevas e interesantes perspectivas. Del análisis preliminar del accionar de la caridad
pública y privada se perciben numerosos conflictos entre las organizaciones de beneficencia y diversas instancias estatales en orno al
control de las instituciones de caridad y del manejo de los recursos financieros.

III

Más allá de estas líneas innovadoras, las principales fuentes de preocupación de los historiadores para analizar el período preperonista
se han asociado más al reclamo de los derechos sociales por parte de los sectores populares y a la propia construcción de la ciudadanía
social, que a la función específica del Estado como regulador de los conflictos de intereses y como generador y garante de sistemas de
protección social para la población, especialmente para los sectores más desprotegidos. En los últimos años y a la luz de la crítica
coyuntura económica, social y política que vive la sociedad argentina, esa tendencia ha comenzado a revertirse porque el interés por
comprender la crisis y el desmantelamiento del Estado social conduce al interés por desentrañar el entramado de ideas y acciones que
lo constituyeron y conocer mejor la propia construcción, desarrollo y naturaleza de ese Estado. Es esta situación la que parece haber
comenzado a alentar, por ahora de manera fragmentada y sólo a unos pocos historiadores, a volver la mirada sobre los problemas
planteados por la cuestión social y las políticas sociales del pasado, y plantear nuevos temas y nuevas preguntas sobre las mismas; a la
vez que indagar sobre los orígenes y el desarrollo que esas políticas tuvieron tratando de entender los límites y el nivel de eficacia de
las formas de financiamiento, gestión y redistribución del Estado social.

IV

Durante el proceso comenzado con la incorporación de Argentina al mercado mundial como productor y exportador de bienes
primarios el Estado se vio obligado a tratar de delimitar e involucrarse paulatinamente en las funciones que llevaban adelante
diferentes instituciones de la sociedad civil, específicamente sociedades mutuales, organizaciones caritativas y filantrópicas, entidades

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profesionales, asociaciones étnicas y entidades religiosas. Un ensayo historiográfico sobre cómo se han abordado las políticas sociales
es una tarea dificultosa por diversos motivos. En primer lugar, porque, debido a la ausencia de un claro perfil como objeto de estudio
definido por la historiografía, es necesario delimitar el campo que se quiere analizar, puesto que hay múltiples zonas vinculadas a la
constitución de las políticas sociales que, en realidad, pertenecen a otros niveles de análisis aunque sean esenciales para comprender la
propia elaboración de una política social. Por ejemplo, la historia del movimiento obrero y el mundo del trabajo. La lucha y las
demandas de los trabajadores, así como su nucleamiento en torno a sociedades de socorros mutuos, círculos políticos y sindicatos
pertenecen a la historia del movimiento obrero, pero sin lugar a dudas es también un proceso indisolublemente ligado a la formulación
estatal de políticas sociales y es difícil entenderlas por separado. Si el estudio del mundo del trabajo y el movimiento obrero es un
hecho central para comprender la construcción del Estado social, algo parecido ocurre con el análisis de las preocupaciones surgidas
desde otros sectores de la sociedad. La Iglesia fue una de las primeras instituciones no obreras en manifestar su preocupación por las
consecuencias de la industrialización la modernización: claro que más por su reacción al avance del liberalismo y el socialismo que
por convicción de la existencia real de la cuestión social. La prensa ha sido una fuente de información inagotable para los historiadores
pero no un objeto de análisis en sí mismo. Por sensibilidad social, por interés comercial o por oposición política a gobiernos de turno,
es posible suponer que la prensa haya sido una de las principales demandantes de respuestas por parte del Estado para resolver
diversos aspectos de la cuestión social. También es interesante el pensamiento y la acción de los grupos profesionales y los
intelectuales; o de diversas corporaciones que han actuado como fuertes elementos de presión para que los gobiernos adoptaran
determinados tipos de medidas de defensa hacia los sectores más desprotegidos de la sociedad.

El problema principal parece radicar en al forma en que los historiadores y los cientistas sociales evaluaron el problema, quienes de
manera directa o indirecta fueron influenciados por el paradigma creado por T. H. Marshall que determinaba la conquista de diversos
derechos en sucesivas etapas para la sociedad europea. En el caso argentino ese esquema se reproducía desfasado en el tiempo,
generando una versión canónica en la que se sostenía la consagración de los derechos civiles con la sanción de la Constitución en
1853, los derechos políticos con la aprobación de la Ley Sáenz Peña en 1912 y los derechos sociales a partir de 1943 debido a las
políticas implementadas por Perón Al aceptarse esta visión era lógico concluir que las políticas sociales comenzaban con el peronismo
y que este fenómeno oscurecía todo el proceso precedente de construcción del Estado social y en donde podían (y pueden) hallarse
importantes claves de lectura para comprender las políticas sociales implementadas durante la segunda mitad del siglo XX. Esto fue
potenciado por Gino Germani, quien al sostener la hipótesis de la “disponibilidad de las masas”, en su carácter de nuevos migrantes
con falta de experiencias de participación política, recalcó que la obtención de los derechos sociales había significado la cesión de los
derechos políticos separando unos de otros. Diversos autores cuestionaron las hipótesis de Germani y se establecieron conexiones y
continuidades específicamente con fenómenos socioeconómicos iniciados durante la década anterior. La función mediadora que el
Estado asumía para sí no comenzó en el año 1943 con la llegada del coronel Perón al gobierno sino en torno a 1935, y esa función
tuvo formas de intervención “sorprendentemente afines” con las que llevaría adelante el peronismo. Si bien las diversas revisiones de
las hipótesis de Germani rompieron con la interpretación de que el Estado social hubiera sido creado por el peronismo, no modificaron
sustancialmente las formas de analizar y concebir la construcción y el desarrollo de las políticas sociales en las tres primeras décadas
del siglo XX. En realidad se corrió hacia atrás la idea de ruptura, se la desplazo desde 1943 hacia los años inmediatamente posteriores
a 1930 y se la colocó en el contexto económico y social inaugurado por la crisis desatada en 1929. En ese contexto y debido al
trastocamiento del clásico modelo agroexportador, la crisis económica y social obligó a una participación más activa del Estado en la
economía. El razonamiento habitual determinaba que si los gobiernos inaugurados con el golpe de 1943 fueron quienes otorgaron
plenamente la ciudadanía social, toda la etapa anterior, comprendida entre 1860 y 1930, fuera catalogada como una experiencia liberal
conservadora en la que el yrigoyenismo apenas significó una anomalía y en la cual la formulación de políticas sociales por parte del
Estado tuvo escasa o nula importancia. Para comprender la verdadera naturaleza de las políticas sociales de los primeros gobiernos
radicales es indudable que se torna necesaria una revisión de las hipótesis y los enfoques predominantes hasta la fecha.

VI

De esta forma la primer experiencia peronista vino a condicionar de manea notable el análisis de las políticas sociales anteriores,
imponiendo una especie de sentido común que perdió de vista el principio de que todo proceso histórico implica tener presente la
noción de construcción. Más allá de las profundas transformaciones coyunturales en la estructura socioeconómica que hicieron posible
la implementación de una verdadera “democratización del bienestar” durante la experiencia peronista, es lícito afirmar que esta
democratización se asentó sobre un largo proceso en el que se fue produciendo el descubrimiento paulatino de las funciones sociales
que realizaban diversas instituciones y en el que se fueron implementando diversas política sociales. Belmartino: estas
transformaciones no pueden reconstruirse a partir de una matriz ordenadora, ni pensarse como un proceso lineal, sin contradicciones ni
retrocesos. Los cambios son modificaciones en el énfasis, en la asociación de diferentes contenidos, en el peso de cada uno de ellos en
el discurso de los principales actores. Queda entonces para los historiadores una ardua tarea que es la de escribir y analizar, a partir de
los fragmentos existentes y pensando en un proceso de larga duración, la historia de las políticas sociales. Una historia que no debería
estar condicionada por el peso mítico del peronismo.

2
[Juan Suriano, “Los historiadores y el procesod e construcción del Estado social”, en Bertranou J., Palacios J. M. y Serrano G.
(comp.), En el país del no me acuerdo. (Des)memoria institucional e historia de la política social en la Argentina, Prometeo ,
Buenos Aires, 2004, pp. 33-57,]