50

West, J. P. , & Berman, E. M. , & Milakovich M. E. (1993, Winter). Implementing TQM in Local Government: The
Leadership Challenge. Public Productivity & Management Review, 17 (2), 178 - 180, 184 – 186.

Zeithaml, V. A. , Parasuraman, A. , & Berry, L. (1993). Calidad Total En La Gestión de Servicios: Cómo lograr el equilibrio
entre las percepciones y las expectativas de los consumidores. Díaz de Santos, S.A.

EVALUACIÓN DEL DESEMPEÑO DE LOS GOBIERNOS MUNICIPALES

DE JALISCO. HACIA UNA POLÍTICA REGIONAL DE
FORTALECIMIENTO MUNICIPAL1
2
Antonio Sánchez Bernal
3
Edgar D. Tovar García
3
Antonia Sánchez Martínez

Para entender el desempeño de los gobiernos municipales en los últimas dos

décadas y opinar sobre su comportamiento, es necesario considerar el contexto
en que se desenvolvieron. Desde nuestro punto de vista dos políticas del gobierno
federal instrumentadas en los ochentas y noventas del siglo XX explican las
condiciones en que se han desempeñado los ayuntamientos en México. La política
de descentralización que tiene su punto de arranque en la reforma constitucional
del artículo 115 en 1983 y la instrumentación de una política regional sustentada
en el enfoque neoclásico, han definido un gobierno municipal que por un lado
recibió mayores recursos, autonomía y capacidades para gobernar, pero por otro
lado no encontró apoyos externos que permitieran expandir el potencial que los
ayuntamientos estaban adquiriendo.
En este trabajo se desarrolla el argumento anterior y tiene como objetivo
final proponer una política regional de fortalecimiento de los gobiernos municipales
en Jalisco a la luz de la evaluación de su desempeño.

I. EL GOBIERNO MUNICIPAL ANTE LA POLÍTICA REGIONAL Y DE

DESCENTRALIZACIÓN EN MÉXICO
Para el caso de México, Tamayo (2000) sustenta que los estudiosos del desarrollo
regional han subrayado que el Estado neoliberal desde los ochenta abandonó la
instrumentación de una política regional sólida, sin embargo, han ignorado las
razones de este supuesto abandono, debido a su incapacidad de ligar lo que dicen
las teorías y las políticas que sugieren, incluso el autor menciona que este análisis
se ha realizado por no especialistas. El autor afirma que en México durante los
setenta y hasta antes de la crisis de 1982, se instrumentó una política regional de
desconcentración industrial hacia la periferia del país, en particular hacia algunas
ciudades medias y puertos, es decir, se instrumentaron polos de desarrollo en
industrias básicas. La visión teórica del crecimiento polarizado respaldó esas
políticas, las cuáles fueron abandonadas porque no era posible sostenerlas
financieramente en la crisis de 1982. A partir de ésta crisis, hay una reorientación
de la política industrial, que promueve el papel del mercado en la asignación de
1
Los autores agradecen al Programa ADMINISTRA de la Universidad de Guadalajara el apoyo para la elaboración e
incorporación de los índices municipales a la Red de Información Municipal de Jalisco (RIM JALISCO),
2
Profesor Investigador del Departamento de Estudios Regionales-INESER y Coordinador del Programa de Estudios para la
Descentralización (PROEDE).
3
Colaboradores del Programa de Estudios para la Descentralización (PROEDE)
 51

recursos productivos, incluyendo su asignación interregional. Se establecen

agresivas políticas de privatización, de regulación de mercados, y liberalización
comercial y financiera, en otras palabras se asumió el modelo neoclásico bajo el
supuesto de que las libres fuerzas del mercado reducirían los desequilibrios
interregionales, mediante un proceso de convergencia de las tasas de crecimiento
de las diferentes regiones.
Tamayo sostiene que éste tipo de políticas sustentadas en el enfoque
neoclásico, se instrumentaron hasta mediados de los noventa y que a partir de ahí
se empiezan a instrumentar acciones dirigidas a desarrollar la competitividad de
las PYMES, impulsando la formación de agrupamientos industriales y cadenas
productivas en entornos regionales. Estos esquemas se basan en el enfoque de
iniciativas locales de desarrollo, las cuales se sustenta en factores endógenos y en
variables muy específicas como la cooperación entre agentes locales y la
coordinación entre instituciones nacionales, estatales y locales.
Si bien es necesario discutir más las fases de política regional que propone
Tamayo, me gustaría subrayar que otros autores como García et. al (1998) y
Sánchez (1998) ya habían identificado que en los años noventa en México se
estaban presentando proyectos locales sustentados en la cooperación de los
actores locales e impulsados por condiciones favorables que ofrecía la
globalización y la descentralización, es decir, se muestran algunas evidencias de
que existen rasgos de un desarrollo regional basado en factores endógenos, en el
cual el gobierno municipal se presume juega un rol fundamental que lo obliga a
construir capacidad para la gestión del desarrollo regional.
Ahora bien los resultados de las políticas regionales instrumentadas desde
los años setentas hasta los noventas del siglo XX no son halagadores, Palacios
(1989) muestra como en la década de los setenta las desigualdades regionales
que se expresaban en la concentración de la población en determinadas regiones
continuaron. El autor encontró argumentos que muestran que la concentración
económica se mantuvo en la región centro del país, con la especificidad de que el
Distrito Federal redujo su concentración y lo perdido fue ganado por el Estado de
México y otros estados del centro. La expresión de estas desigualdades
económicas se reflejaron en que durante la década, los estados no presentaron
cambios con respecto al nivel de desarrollo socioeconómico, ya que los diez
estados más ricos lo siguieron siendo al igual que los diez más pobres.
Para el periodo de 1980 a 1995, Hiernaux (1998) presenta un análisis
donde utiliza datos de población y de empleo manufacturero y muestra que la
región centro tradicionalmente predominante, perdió primacía. Identificó que la
participación del Distrito Federal se redujo y que las regiones ganadoras son las
tres regiones del norte (noroeste, norte y noroeste).
Sin embargo, cuando analiza donde se localizan las empresas más
importantes de México, encuentra que en el periodo analizado la ciudad de México
cada vez atrae más a las grandes empresas, por lo cual concluye que la primacía
de ésta ciudad ya no es en empleo industrial o población, sino como centro de las
grandes empresas y del control financiero y político del país.
Hiernaux, apunta que hay una gran desigualdad entre el norte y el sur del
país reflejada en los indicadores de bienestar y además, vaticina pocas
 52

posibilidades de las regiones del sur de incrustarse con éxito en el proceso de

globalización.
Se puede concluir que en el periodo mencionado, las políticas regionales no
lograron transformar la dinámica regional en México, por lo cual se mantuvo un
proceso de desigualdad regional que repercute en los recursos y posibilidades de
acción de los gobiernos municipales.
Las reformas a los artículos 115 y 26 constitucionales en 1983 sentaron las
bases para el inicio de la política de descentralización en México. La modificación
del artículo 26 se justificó para instrumentar políticas de desarrollo regional que
involucraban a los tres ordenes de gobierno (Rodríguez, 1999). Constituyó una
acción que establece reglas formales que obligan al municipio a incorporarse al
proceso de planeación para el desarrollo regional, hay que recordar que antes de
1983 el municipio no estaba contemplado en las reglas formales para participar en
los procesos de desarrollo.
La modificación del artículo 115 constitucional es relevante porque
constituye el inicio de un proceso de mayor autonomía municipal, con este cambio
se asignaron nuevas responsabilidades y obligaciones para los gobiernos
municipales de México. Este proceso de fortalecimiento de los municipios fue la
columna vertebral de la política de descentralización. En suma, el artículo 115
constitucional buscaba que se desataran las capacidades de los gobiernos
municipales y el artículo 26 los incorporaba a la gestión del desarrollo regional.
A la par de los cambios constitucionales aprobados por el Congreso de la
Unión, el poder ejecutivo instrumentó una reforma administrativa en el aparato de
gobierno federal, que dió lugar a la creación de nuevas organizaciones y a la
fusión de otras. Esto implicó el impulso de nuevas políticas económicas y por ende
de nuevas reglas formales que regulaban la acción entre el gobierno federal y los
otros dos niveles de gobierno, el estatal y el municipal.
El gobierno municipal se vió
inmerso en un proceso donde las reglas
formales establecidas por el poder ejecutivo
federal y el congreso se transformaron, e
imponían la necesidad de asimilar dichas
reglas para iniciar su uso, pero además se
requería construir nuevas reglas formales
locales y adoptar las existentes para
operacionalizar las Presidencia Municipal de reglas macro emanadas
del exterior. Tecolotlán, Jal.

Como se señaló anteriormente, desde los ochenta en México no existe

una política regional explicita, porque se adoptó el enfoque de la escuela
neoclásica que considera que el mercado ajusta automáticamente los
desequilibrios regionales. Esta posición más la instrumentación de la política de
descentralización a partir de 1983 ubicaron a los gobiernos municipales
aparentemente en una posición compleja, ya que por un lado no existía una
estructura regional en la cual soportar proyectos de gran alcance e impacto
económico y por otro lado se recibieron mas responsabilidades, que requerían
mejorar la capacidad de gestión gubernamental sustancialmente.
 53

En este contexto, los gobiernos municipales han realizado acciones para

transformarse tratando de adquirir mayores capacidades y realizar de manera
eficiente sus tareas. Para establecer la magnitud en que los municipios han
logrado un mejor desempeño, se presentan en el siguiente apartado una
metodología para estimar índices que nos permitan identificar las tendencias en un
primer momento para los municipios del Estado de Jalisco.

II. METODOLOGÍA PARA CONSTRUIR INDICES DE DESEMPEÑO MUNICIPAL

Tanto los indicadores como los índices son números que expresan una relación en
porcentaje, del cambio de una situación a otra o de un tiempo a otro de cualquier
“elemento de interés”, con lo cual se mide y evalúa cuantitativamente un
fenómeno.
Con un índice o un indicador se conoce el movimiento global y la tendencia
de los fenómenos por ellos representados, en última instancia, éstos son puntos
de referencia que nos permiten conocer si el elemento de interés esta mejorando,
esta estancado o decayendo. Además, con los indicadores e índices rescatamos
información que ha permanecido oculta a una mirada parcial.
En este trabajo el “elemento de interés” es: el gobierno municipal y su
injerencia en el potencial de desarrollo de un municipio, es decir, la gestión del
gobierno municipal en pro del desarrollo.
Medir y evaluar la relación entre el gobierno municipal y el desarrollo
municipal es sin duda una tarea importante a desarrollar por tres razones básicas;
primero porque respalda la teoría del desarrollo económico local, que subraya la
importancia de los gobiernos locales en el proceso de desarrollo, en segundo
lugar, permite al gobierno municipal detectar las áreas donde se debe mejorar y
consolidar aquellas que están generando buenos resultados, y la tercera razón es
que permite a los ciudadanos tener una visión rápida y clara del desempeño de los
ayuntamientos.
Una medición y evaluación, a través de índices e indicadores, del gobierno
municipal y su injerencia en el potencial del desarrollo municipal da pauta a la
comparación cuantitativa con administraciones pasadas, del gobierno municipal
consigo mismo y con otros gobiernos municipales. Aunque, a final de cuentas lo
realmente importante de los indicadores e índices de la gestión gubernamental
municipal del desarrollo radica en la medición de aspectos que contribuyen al
mejoramiento de la administración pública y de la sociedad en general.
Es sabido que desde hace varios años los gobiernos municipales han
utilizado indicadores de gestión municipal para redactar los informes de gobierno,
estos indicadores utilizan información interna de la administración, misma que no
es fácil conseguir cuando sé es un ente externo, y algunas veces incluso interno,
ya que estos datos podrían comprometer el trabajo de altos funcionarios. A la vez,
los informes de gobierno siempre tratan de exponer las virtudes y de omitir
los defectos, imposibilitando a los agentes externos realizar una evaluación
critica del desempeño del gobierno. Algunas otras instituciones como la
Asociación de Municipios de México A.C. (AMMAC)4, Instituto Nacional para el

4
http://www.ammac.org.mx/
 54

Federalismo y el Desarrollo Municipal (INAFED)5 han construido índices e

indicadores de evaluación para la gestión de gobierno municipal, los cuales se
especializan en ciertas áreas, que no permiten tener una idea global del
desempeño gubernamental. INAFED, por ejemplo, estimó el Índice de Información
de Gobiernos Locales para los municipios de Querétaro, y este índice solo nos da
un visión del uso de las nuevas tecnologías en los gobiernos municipales, dejando
de lado muchos otros aspectos que reflejarían la gestión gubernamental. De igual
manera ocurre con los índices estimados por la AMMAC, al construirse para una
sola área, alumbrado público por ejemplo, dejan de lado otros factores que
permitirían tener una visión global. Solamente Jorge Ibarra Salazar, investigador
del Departamento de Economía del Tecnológico de Monterrey (ITESM) ha
construido un índice global de desempeño relativo sustentado por variables cuya
fuente es oficial y disponible al público en general, es un estudio aplicado a los
100 municipios más poblados del país y que evalúa el desempeño económico,
fiscal y de servicios, con índices para cada rubro. La investigación evaluó servicios
básicos como agua, drenaje, electricidad y de salud, educación y seguridad a
través de indicadores como número de escuelas u hospitales, se evaluó el
desempeño fiscal con base en la autonomía tributaria y capacidad recaudatoria. El
índice de finanzas públicas evaluó también aspectos financieros como recursos
para inversión o endeudamiento del municipio (Ibarra et. al., 2002) Prácticamente
al mismo tiempo que los investigadores del ITESM nosotros también concluíamos
una investigación muy similar, que dimos a conocer en agosto de 2002 a través de
nuestra página en internet.6 A diferencia del estudio de ITESM nuestra
investigación abordo a los 124 municipios del estado de Jalisco, se utilizaron
variables muy similares a las utilizadas en la investigación del ITESM, omitiendo
algunas de ellas y utilizando otras, a la vez que se dio un manejo distinto para la
construcción de los índices.
Así pues, el presente trabajo también tiene como objetivo dar a conocer la
metodología y los resultados de nuestra investigación, que no buscan confrontarse
con otros esfuerzos sino cooperar en la búsqueda de instrumentos que permitan el
mejor desempeño de los gobiernos municipales y en consecuencia del crecimiento
de los niveles de vida de nuestra sociedad.

Construcción de los índices

Si bien es cierto que un proceso de evaluación es complejo y requiere de varias
etapas, no se puede negar que una de las fundamentales es la construcción de
indicadores o índices. En este sentido hemos estimado tres indicadores
fundamentales para informar y evaluar, principalmente en el área económica los
avances en los municipios de Jalisco:
1. Índice de Desempeño de los Gobiernos Municipales (IDEGOB)
2. Índice de Delincuencia Municipal (IDEMUN)
3. Índice de Potencial de Desarrollo Municipal (IPODE)

5
http://www.cedemun.gob.mx/qrocifras.htm
6
http://ineser.cucea.udg.mx/RIMjalisco/LinSecundaria/menuindices.htm
 55

a. Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco (IDEGOB)

El Estado Mexicano esta dividido en tres órdenes de gobierno: federal, estatal y
municipal, estos tienen tareas específicas a cumplir con la intención de procurar
un mejor país para todos. El papel del gobierno municipal había sido fútil hasta
hace unos cuantos años. No obstante, los argumentos e ideas entorno separar a
la creación de un federalismo mexicano descentralizado han evidenciado la
importancia del gobierno municipal, sobre todo en relación con su tarea de
promotor del desarrollo económico regional. Por lo tanto, es indispensable contar
con elementos que permitan mejorar la gestión pública municipal, así como de
elementos que permitan evaluar su desempeño. En ese sentido se ha creado el
Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco.
El Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco se ha estimado
mediante la ponderación y suma de cinco indicadores de desempeño de la gestión
del gobierno municipal, así como de las respectivas variables que los componen
(véase cuadro 1).

Cuadro 1. Indicadores, variables y su relación en la estimación del

IDEGOB
INDICADOR VARIABLES RELACIÓN

1.1 Cobertura de agua

La cobertura corresponde al porcentaje de viviendas que cuentan con el servicio. El
1. OFERTA DE 1.2 Cobertura de drenaje argumento es que entre mayor sea la cobertura de estos servicios mejor es el desempeño del
SERVICIO PÚBLICO
gobierno municipal
1.3 Cobertura de
electricidad
Los estudiosos de las finanzas públicas municipales piensan que lo deseable en la cuenta
pública de los gobierno municipales es un alto porcentaje de ingresos propios, lo que
2. AUTONOMÍA 2.1 Porcentaje de ingresos
implica, entre otras cosas, una mayor autonomía y capacidad de gestión del proceso de
FINANCIERA propios (IP/IT)
desarrollo municipal. En consecuencia debe premiarse a los municipios con altos
porcentajes de ingresos propios.
En la literatura referente a las finanzas públicas municipales se señala que el porcentaje de
3.1 Porcentaje de gasto gasto administrativo debe ser lo más bajo posible, ya que esto esta indicando eficiencia en
administrativo (GA/GT) el gasto. Por lo tanto, se premia a los municipios con bajos porcentajes de gasto
administrativo. En el mismo sentido esta dirigida la variable del porcentaje de ingresos
3.2 Porcentaje de ingresos propios con respecto al gasto administrativo. Lo deseable es que los ingresos propios sean
3. EFICIENCIA EN propios con respecto al tan grandes, cuando menos, como el gasto administrativo. La variable trabajadores en el
GASTO gasto administrativo gobierno se calcula dividiendo la población total del municipio entre la población ocupada
(IP/GA) en actividades del gobierno. Esta razón nos proporciona el número de habitantes que
atiende cada persona que labora en el gobierno. Entre mayor sea el número de habitantes
atendidos por cada trabajador del gobierno mayor es la eficiencia del gobierno municipal
3.3 Trabajadores en el
gobierno (PT/TG)

La variable endeudamiento se calcula dividiendo el monto de deuda que aparece en la

cuenta de ingresos, entre el gasto total o egresos brutos totales. Con esta variable se busca
4.1 Endeudamiento premiar a aquellos municipios que financien parte de sus gastos con deuda, como resultado
(DI/GT) de su habilidad para obtener recursos con base en créditos respaldados por el patrimonio
4. MECANISMOS DE municipal. La variable presión fiscal se calcula dividiendo el monto de ingresos propios
FINANCIAMIENTO entre la población total. Esta razón nos proporciona el monto que cada habitante aporta a
los ingresos propios del municipio. Dado que los estudios acerca de las finanzas públicas
4.2 Presión fiscal (IP/PT) municipales señalan la necesidad de incrementar los ingresos municipales mediante una
mejor gestión de los rubros que componen a los ingresos propios, se va a premiar a
aquellos municipios cuya presión fiscal sea más alta
El gasto en obra pública y fomento es el que mayor visto bueno recibe de la ciudadanía,
5. CREACIÓN DE 5.1 Porcentaje de gasto en puesto que refleja una asignación pertinente de los recursos, a la vez que crea las
INFRAESTRUCTURA obra pública (GOP/GT) condiciones necesarias para un mejor desempeño de las actividades económicas. Por tanto,
se premia a los municipios que tengan altos porcentajes de gasto en obra pública y fomento.
Nota: En el calculo de los indicadores y las variables se utilizan las siguientes abreviaciones: IP = Ingresos Propios. IT = Ingresos Totales. GT = Egresos Totales. GA = Gastos Administrativos. PT =
Población Total. TG = Personal ocupado en actividades del gobierno. DI = Deuda en la cuenta de ingresos. GOP = Gasto en Obra Pública y Fomento.
 56

Criterios de Estimación
Un criterio importante para definir estos indicadores fue la disponibilidad de la
información requerida para realizar su estimación. Es posible estimar otros
indicadores mucho más complejos, sin embargo, la disponibilidad de información
dificulta su estimación.
El Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco tiene como valor
posible máximo 100 y esta compuesto por la suma de los valores de los
indicadores, a su vez cada indicador obtiene un valor como resultado de la suma
del puntaje de las variables que los componen.
Los valores o puntajes que otorgan los indicadores y la variables al calculo
del Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco han sido estimados
mediante el método Delphi.7 En el cuadro 2 se muestra el resultado obtenido en la
estimación de los puntajes correspondientes a cada indicador y sus respectivas
variables.
Cuadro 2. IDEGOB Resultados del concenso de expertos
INDICADOR Puntaje VARIABLES ESCALA Puntaje
100% =10
1.1 Cobertura de agua 10
0.0% = 0
100% = 5
1. OFERTA DE SERVICIO PÚBLICO 20 1.2 Cobertura de drenaje 5
0.0% = 0
100% = 5
1.3 Cobertura de electricidad 5
0.0% = 0
0 - 25 = 5
26 - 50 = 10
2. AUTONOMÍA FINANCIERA 20 2.1 Porcentaje de ingresos propios (IP/IT) 20
51 - 75 = 15
76 - 100 = 20
0 - 25 = 8
3.1 Porcentaje de gasto administrativo 26 - 50 = 6
8
(GA/GT) 51 - 75 = 4
76 - 100 = 2

0 - 25 = 2
3.2 Porcentaje de ingresos propios con 26 - 50= 4
3. EFICIENCIA EN GASTO 20 8
respecto al gasto administrativo (IP/GA) 51 - 75= 6
76 y más = 8

201 y más = 4
151 – 200 = 3
3.3 Trabajadores en el gobierno (PT/TG) 4
101 – 150 = 2
Menos de 100= 1
0 - 10 = 2
4. MECANISMOS DE
15 4.1 Endeudamiento (DI/GT) 10 - 20 = 4 6.5
FINANCIAMIENTO
20 y más = 6.5

7
Expertos consultados: Mtro. Antonio Sánchez Bernal Departamento de Estudios Regionales de la Universidad de
Guadalajara (INESER), Lic. Edgar Demetrio Tovar García (INESER), Dr. Basilio Verduzco (INESER), Alejandro Macias
(Centro Universitario del Sur de la U de G), Macedonio León Rodríguez Avalos (Departamento de Ciencias Sociales y
Jurídicas de la U de G), María Luisa García Batíz (INESER), Eugenia Casas (CIDE) y Claudia Sánchez Bernal (OCYD,
S.C.).
 57

0 - 100 = 1
100 - 200 = 2
200 - 300 = 3
4.2 Presión fiscal (IP/PT) 300 - 400 = 4 8.5
400 - 500 = 5
500 - 600= 6
700 y más = 8.5
0 - 25 = 7
5. CREACIÓN DE 5.1 Porcentaje de gasto en obra pública 26 - 50= 13
25 25
INFRAESTRUCTURA (GOP/GT) 51 - 75= 19
76 - 100= 25
TOTAL 100 TOTAL 100
IP = Ingresos Propios. PT = Población Total.
IT = Ingresos Totales. TG = Personal ocupado en actividades del gobierno.
GT = Egresos Totales. DI = Deuda en la cuenta de ingresos.
GA = Gastos Administrativos. GOP = Gasto en Obra Pública y Fomento.
Fuente: Elaboración propia.

Cada municipio obtendrá puntos para su índice en base a la escala que se

presenta en el cuadro 2.
Por ejemplo, para un municipio X su porcentaje de gasto administrativo es
de 28 por ciento, entonces se encuentra en el intervalo de 26 a 50, y por tanto,
obtiene 6 puntos. Su porcentaje de ingresos propios con respecto al gasto
administrativo es de 15 por ciento, entonces se encuentra en el intervalo de 0 a
25, y por tanto, obtiene 2 puntos. El número de trabajadores en el gobierno, medio
por la razón entre población total y trabajadores en el gobierno (PT/TG), es de
250, colocándolo en el intervalo de 201 y más, le otorga 4 puntos. Así pues, el
indicador de eficiencia en gasto otorga al índice de desempeño de este municipio
un total de 12 puntos. De la misma manera se realiza el calculo para el resto de
los indicadores. Obsérvese que el mayor puntaje posible a obtener es 100, para
un desempeño excelso.

Lectura del Índice de Desempeño del Gobierno Municipal

Como se mencionó anteriormente, el Índice de Desempeño del Gobierno
Municipal en Jalisco puede alcanzar una cifra máxima de 100 puntos, lo que
implica un desempeño eficiente máximo conforme a los indicadores, variables
utilizadas y la metodología empleada. Por lo tanto, el desempeño de un municipio
será mejor conforme más se acerque su índice a 100 y viceversa.
El índice obtenido por cada municipio es comparable, sin embargo, se debe
tener en consideración que las variables utilizadas para su cálculo no encierran la
totalidad de los aspectos necesarios para evaluar el desempeño del gobierno
municipal. Así pues, con la finalidad de realizar comparaciones con mayor validez
e identificar tendencias se crearon 4 grupos para clasificar el desempeño del
gobierno municipal (véase cuadro 3).

Cuadro 3. IDEGOB en puntos “g”

Grupo Desempeño Criterio
Por encima de la media mas una
A gggg
desviación estándar
Entre la media y la media mas una
B ggg
desviación estándar
C gg Entre la media y la media menos una
 58

desviación estándar
Por debajo de la media menos una
D g
desviación estándar
Los límites de los grupos se calcularon con base en la estadística descriptiva, utilizando la media y la
desviación estándar

Fuente: Elaboración propia.

El desempeño de los gobiernos municipales se calificará con la letra “g”. Se

calificará con desempeño “gggg” a aquellos municipios destacados por su amplia
cobertura de servicios públicos y eficiente manejo de sus recursos, tanto en la
asignación del gasto como en su recaudación.
Se calificará con “ggg” a aquellos municipios con una gestión aceptable de
los recursos, que sin embargo, aún presentan deficiencias en algunos sectores de
sus finanzas públicas.
La calificación “gg” se otorga aquellos municipios que necesitan trabajar
mas entorno a la prestación de servicios públicos, así como en las estrategias de
asignación del gasto público municipal y la recaudación.
Finalmente recibirán la calificación “g” aquellos municipios con serias
deficiencias en la prestación de servicios públicos, así como en la asignación del
gasto y la recaudación.
Es conveniente señalar que el Índice de Desempeño del Gobierno
Municipal Jalisco puede ser estimado anualmente, conforme a la nueva
información que arrojan las cuentas públicas.

b. Índice de Delincuencia Municipal de Jalisco (IDEMUN)

La seguridad pública es un servicio fundamental que afecta directa o
indirectamente a otros aspectos necesarios para el desarrollo municipal. Por lo
tanto, es indispensable contar con elementos que permitan evaluar y medir la
seguridad pública prevaleciente en un municipio. En ese sentido se ha creado el
Índice de Delincuencia Municipal de Jalisco.
El Índice de Delincuencia Municipal de Jalisco se estimó calculando la
media del total de delincuentes sentenciados del fuero común y federal para los
años de 1996 a 1999, y posteriormente dividiendo esta media por la cifra del año
inicial, lo que permite tener una percepción del comportamiento a través del
tiempo.
El resultado de la operación anterior puede ser mayor, menor o igual a 1. Si
es mayor a 1 indica que la delincuencia en ese municipio se ha incrementado en el
periodo de tiempo señalado, si es menor a 1 indica que la delincuencia ha
disminuido, y si es igual a 1 indica que se ha mantenido constante. Obsérvese que
no estamos diciendo cual municipio es mas inseguro que otro, sino cual ha tenido
un mejor comportamiento en atención a este problema durante los años de 1996 a
1999 (véase cuadro 4).
La información referente al total de delincuentes sentenciados del fuero
común y federal según ocurrencia del delito para los años de 1996 a 1999 fue
tomado del Sistema Municipal de Base de Datos SIMBAD-INEGI.

Cuadro 4. Índice de Delincuencia Municipal de Jalisco (IDEGOB)

 59

VARIABLES CALCULO INTERPRETACIÓN

Delincuentes sentenciados Dividiendo la media de Si es mayor a 1 indica que la delincuencia en ese municipio se ha
del fuero común y federal. delincuentes sentenciados por incrementado en el periodo de tiempo señalado, si es menor a 1 indica que
1996 a 1999. la cifra del año inicial. la delincuencia ha disminuido, y si es igual a 1 indica que se ha mantenido
constante.

Fuente: Elaboración propia.

 60

c. Índice de Potencial de Desarrollo Municipal en Jalisco (IPODE)

En nuestro país encontramos municipios que por historia y esfuerzo se han
convertido en grandes centros económicos, y con ello han logrado dotar a su
pueblo de mejores condiciones de vida. No obstante, el tiempo sigue su curso y es
necesario contar con elementos que permitan medir la capacidad de un municipio
para continuar en la senda del desarrollo, identificar aquellos que se alejan, así
como aquellos que se acercan. Con tal intención se ha creado el Índice de
Potencial de Desarrollo Municipal en Jalisco.
El Índice de Potencial de Desarrollo Municipal en Jalisco (IPODE) es una
buena guía para los interesados en la búsqueda de un Municipio donde establecer
su negocio o familia, ya que para su construcción se han considerado 3 aspectos
fundamentales: 1) la seguridad que existe en el municipio, ya que esta refleja que
hay condiciones para que las inversiones se realicen con menor riesgo y además
implica que los habitantes de éste municipio pueden desempeñar múltiples
actividades (trabajar, divertirse, etc.) en el mejor ambiente; 2) el funcionamiento
del gobierno municipal, porque la tarea de los ayuntamientos actualmente es
importante, su accionar se refleja en una mejor o peor regulación de la actividad
económica y social del municipio; 3) Las condiciones de vida de los habitantes
porque refleja el potencial del capital humano de un municipio.
Bajo estas consideraciones el Índice de Potencial de Desarrollo Municipal
en Jalisco se estimó sumando los 2 índices anteriormente señalados y el Índice de
Marginación que estima el Consejo Nacional de Población (CONAPO)8.
IPODE = -IDEMUN + IDEGOB + -1* IM
Obsérvese que IDEMUN tiene un signo negativo pues entre mayor sea la
cifra de este índice se esta implicando un incremento de la delincuencia, es decir,
tiene una relación inversa con respecto al IPODE.
Por otro lado, con fines de obtener una mejor presentación, se modificó el
Índice de Desempeño del Gobierno Municipal en Jalisco, dividiéndolos entre 100
para obtener un número pequeño de envergadura similar a la de los otros dos
índices.
En cuanto al Índice de Marginación (IM) se realizó una transformación al
multiplicar por -1 el IM para convertirlo en un Índice de Bienestar.

Lectura del Índice de Potencial de Desarrollo Municipal en Jalisco

Por la manera en que se estimó el IPODE sabemos que obtenemos una relación
positiva que implica que entre mayor sea la cifra obtenida mayor es el Potencial de
Desarrollo del Municipio. Por la naturaleza de los índices sumados el IPODE es
una cifra que se encuentra aproximadamente entre -1 y 1. El índice obtenido por
cada municipio es comparable, sin embargo, se debe tener en consideración que
las variables utilizadas para su cálculo no encierran la totalidad de los aspectos
necesarios para evaluar el potencial de desarrollo de un municipio. Así pues, con
la finalidad de realizar comparaciones con mayor validez e identificar tendencias
se crearon 4 grupos para clasificar el desempeño del gobierno municipal (véase
cuadro 5)

8
http://www.conapo.gob.mx
 61

Cuadro 5. IPODE en puntos “p”

Grupo Desempeño Criterio
A PP. Por encima de la media mas una desviación estándar
B PPP Entre la media y la media mas una desviación estándar
C PP Entre la media y la media menos una desviación estándar
Por debajo de la media menos una desviación estándar
D P
Los límites de los grupos se calcularon con base en la estadística descriptiva, utilizando la media y la desviación estándar
Fuente: Elaboración propia.

El potencial de desarrollo municipal se calificará con la letra “p”. Se

calificará con potencial “pppp” a aquellos municipios destacados por su amplia
cobertura de servicios públicos y eficiente manejo de sus recursos, tanto en la
asignación del gasto como en su recaudación. A la vez que han mantenido una
buena tendencia en la disminución de la delincuencia y un buen nivel de vida para
la población. Se calificará con “ppp” a aquellos municipios con una gestión
aceptable de los recursos, que sin embargo aun presentan deficiencias en algunos
sectores de sus finanzas públicas. Con un nivel de delincuencia estable, y un nivel
de vida aceptable. La calificación “pp” se otorga aquellos municipios que necesitan
trabajar mas entorno a la prestación de servicios públicos, así como en las
estrategias de asignación del gasto público municipal y la recaudación. Que
además presentan algunas dificultades con el nivel de delincuencia y con el nivel
de vida de su población. Finalmente recibirán la calificación “p” aquellos
municipios con serias deficiencias en la prestación de servicios públicos, así como
en la asignación del gasto y la recaudación. Y con tendencias negativas del nivel
de delincuencia y de bienestar de la población.
Es conveniente señalar que el Índice de Potencial de Desarrollo Municipal
en Jalisco puede ser estimado anualmente, conforme a la actualización de los
otros índices utilizados para su estimación. A continuación se presentarán los
principales resultados de la estimación de los tres índices.

III. PRESENTACIÓN DE RESULTADOS9

En este apartado se presentan los principales resultados de cada uno de los tres
indicadores, en la parte final, además, se realizan algunas recomendaciones para
la política regional estatal.
Los municipios que presentan el menor índice de delincuencia del estado
de Jalisco son: Ejutla (0.25), Cuautla (0.38) y San Diego de Alejandría (0.40), en
este rubro se ubican también los cuatro municipios de la ZMG. Los municipios
que han mantenido constante su indicador de delincuencia son: Cabo Corrientes,
La Huerta y San Juan de los Lagos y en donde el indicador ha aumentado
significativamente es en: Amatitán, Teuchitllán y Unión de San Antonio (véase
cuadro 6)

9
Para ver los resultados completos véase www.ineser.cucea.udg.mx/rimjalisco
 62

Cuadro 6. Resultados de IDEMUN de los municipios que

presentaron mejoraría y deterioro en su índice
Municipio Índice de Delincuencia
Ejutla 0.25 Mejoró
Cuautla 0.38 Mejoró
San Diego de Alejandría 0.40 Mejoró
Tonalá 0.64 Mejoró
Guadalajara 0.73 Mejoró
Tlaquepaque 0.91 Mejoró
Zapopan 0.99 Mejoró
Cabo Corrientes 1.00 Sigue igual
Huerta, La 1.00 Sigue igual
San Juan de los Lagos 1.00 Sigue igual
Amatitán 3.50 Empeoró
Teuchitlán 4.00 Empeoró
Unión de San Antonio 6.25 Empeoró
Fuente: Elaboración propia.

Con respecto a los gobiernos los cuales el cuadro 7 contiene a los

municipios jaliscienses que mejor desempeño han mostrado, así como aquellos
que peor se han desempeñado.
Con desempeño Excelente “gggg” se encuentran municipios como
Tlajomulco de Zúñiga, Puerto Vallarta y Autlán de Navarro que destacan por tener
buena cobertura de servicios públicos y eficiente manejo de sus recursos, tanto en
la asignación del gasto como en su recaudación.
Con una gestión aceptable de los recursos, pero que presentan deficiencias
en algunos sectores de sus finanzas públicas se encuentran los municipios con
desempeño bueno “ggg”, como Valle de Juárez, Jalostotilán y Zapotiltic.
Los municipios con desempeño regular “gg” se ubican Teuchitlán, Sayula y
Ayotlán que necesitan trabajar mas entorno a la prestación de servicios públicos,
así como en las estrategias de asignación del gasto público municipal y la
recaudación. Finalmente con desempeño malo “g”, aquellos municipios con serias
deficiencias en la prestación de servicios públicos, así como en la asignación del
gasto y la recaudación, Poncitlán, Hostotipaquillo, Zapotitlán de Vadillo. De los
municipios de la ZMG, Zapopan se coloca en los municipio con un excelente
desempeño (gggg), mientras que Guadalajara, Tlaquepaque y Tonalá se ubican
con un buen desempeño.
 63

Cuadro 7. Resultado más significativos de IDEGOB

Municipio Índice 2000 Desempeño 2000
Tlajomulco de Zúñiga 70.29 Gggg
Puerto Vallarta 62.95 Gggg
Autlán de Navarro 62.62 Gggg
Valle de Juárez 53.35 Ggg
Jalostotitlán a/ 52.91 Ggg
Zapotiltic 52.85 Ggg
Teuchitlán 47.06 Gg
Sayula 47.00 Gg
Ayotlán 46.89 Gg
Poncitlán a/ 40.67 G
Hostotipaquillo a/ 40.66 G
Zapotitlán de Vadillo 40.57 G
Zapopan 58.82 Gggg
Guadalajara 51.61 Ggg
Tlaquepaque 50.02 Ggg
Tonalá 48.16 Ggg
Fuente: Elaboración propia.
El cuadro 8 contiene a los municipios jaliscienses que tienen un alto
potencial de desarrollo como Guadalajara, Zapopan, Puerto Vallarta, incluyendo
Tlaquepaque y Tonalá municipios de la ZMG. Con un potencial de desarrollo
regular (ppp) se encuentran Ixtlahuacan de los membrillos, Zapotiltic y Tala. Los
municipios con potencial de desarrollo bajo (pp) se ubican Cañadas de Obregón,
Colotlán y Ayotlán y con muy bajo (p) potencial de desarrollo San Martín de
Bolaños, Villa Purificación y Atemajac de Brizuela.
Cuadro 8. Resultado más significativos de IPODE
Índice de Potencial Potencial de Desarrollo
Municipio de Desarrollo
Guadalajara 1.02 pp
Zapopan 0.95 pp
Puerto Vallarta 0.89 pp
Ixtlahuacán de los Membrillos a/ 0.62 ppp
Zapotiltic 0.61 ppp
Tala a/ 0.61 ppp
Cañadas de Obregón 0.25 pp
Colotlán a/ 0.25 pp
Ayotlán 0.25 pp
San Martín de Bolaños a/ - 0.11 p
Villa Purificación a/ - 0.11 p
Atemajac de Brizuela a/ - 0.12 p
Guadalajara 1.02 pp
Zapopan 0.95 pp
Tlaquepaque 0.75 pppp
Tonalá 0.73 pp
Fuente: Elaboración propia.
 64

Perspectiva Regional10
Para obtener una visión regional de los indicadores, cada municipio se agregó a la
región que pertenece y se estimó el porcentaje de municipios que caen en cada
rango del índice correspondiente y se comparó con la tendencia estatal.
En el caso de índice de delincuencia que aparece en el cuadro 4, si
tomamos como punto de referencia el porcentaje de municipios que empeoraron
su nivel de delincuencia con respecto a la tendencia estatal, obtenemos que las
regiones 6 (región sur), 7 (Sierra de Amula), 8 (Costa sur), 10 (Sierra occidental),
11 (Valles ) y 12 (Centro) requieren un tratamiento especial para combatir la
delincuencia, es decir, el índice nos permite identificar cuales regiones requieren
atención especial.

Cuadro 9. INDEMUN de Jalisco por regiones (1996- 1999) en Porcentajes

R12 Centro
Estatal R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R 8 R9 R10 R11 R12
Conurbada
Mejoró 50 60 50 73 69 80 25 36 33 33 13 43 50 100
Sigue igual 6 12.5 8 13 9 17 33
Empeoró 44 40 37.5 27 23 20 63 55 50 33 88 57 50
Total
Municipios 124 10 8 11 13 10 16 11 6 3 8 14 10 4
Fuente: Elaboración propia.
En lo que se refiere al índice de desempeño del gobierno municipal para
Jalisco, se observa que del año 1990 al 2000 no hay cambios importantes en la
tendencia estatal, ya que en 1990 el 44 por ciento de los municipios se ubicaban
entre un desempeño bueno y excelente y para el año 2000 el 43 por ciento. Se
puede interpretar de manera general que la descentralización aun habiendo
fortalecido a los gobiernos municipales, no ha modificado las tendencias
municipales a escala estatal, ya que los gobiernos municipales que aparecen en
los altos rangos la mayoría siguen siendo los mismos.
Observando el desempeño de los gobiernos municipales por región
podemos enunciar que en 1990 las región R1 (norte), R5 (sureste), R6 ( Sur), R7
(Sierra de Amula) y R8 (Costa sur) presentaba un porcentaje más alto que el
estatal de gobiernos municipales con desempeño de regular a malo (véase cuadro
10)
Cuadro 10. IDEGOB de Jalisco por regiones en Porcentajes (1990)
R12 Centro
1990 Estatal R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R 8 R9 R10 R11 R12
Conurbada
Excelente (gggg) 22 0 25 55 15 10 0 9 0 33 13 29 30 25
Bueno (ggg) 32 10 25 27 38 0 13 27 33 38 36 30 75
Reglar (gg( 50 50 25 18 23 70 69 45 50 33 50 36 20
Malo (g) 20 40 25 23 20 19 18 17 33 20
Total Municipios 124 10 8 11 13 10 16 11 6 3 8 14 10 4
Fuente: Elaboración propia.

10
Las regiones que se manejan aquí son resultados de la Regionalización de COPLADE Jalisco, R1 (Región Norte), R2
(Región Altos Norte), R3 (Región Altos Sur), R4 (Región Ciénega), R5 (Región Sureste), R6 (Región Sur), R7 (Región
Sierra de Amula), R8 (Región Costa Sur), R9 (Costa Norte), R10 (Región Sierra Occidental) R11 (Región Valles), R12
(Región Centro), R12 (Región Centro Conubada).
 65

Para el año 2000 las regiones que se ubican por arriba de la tendencia
estatal con rangos de regular a malos son las regiones R1 (norte), R5 (sureste),
R6 (sur), R8 (costa sur) y la R12 (Centro). Es importante apuntar que los
resultados del año 2000 reflejan que en las regiones, R7 (sierra de amula) y la
R11 (valles) es necesario poner atención ya que alrededor de la mitad de sus
gobiernos presentan un desempeño regular.
IDEGOB por regiones en Porcentajes 2000

100%

80%
g
gg
60%
ggg
40% gggg

20%

0%

da
10

11

12
1

9
8
l
ta

R
R

ba
ta

R
Es

ur
on
C
tro
en
C
12
R
Fuente: Elaboración propia.
Una región que mantiene su tendencia de estancamiento es la R10 (sierra
occidental). Finalmente la R11 (valles) muestra una tendencia de sus gobiernos a
la baja al igual que la R12 (centro)

Cuadro 11. IDEGOB de Jalisco por regiones en Porcentajes (2000)

R12 Centro
2000 Estatal R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R 8 R9 R10 R11 R12
Conurbada
Excelente (gggg) 15 13 18 8 19 27 17 33 13 14 20 25
Bueno (ggg) 28 20 63 36 46 20 13 18 17 25 29 20 75
Reglar (gg( 44 40 25 45 31 50 63 55 33 63 50 50
Malo (g) 13 40 15 30 6 33 67 7 10
Total Municipios 124 10 8 11 13 10 16 11 6 3 8 14 10 4
Fuente: Elaboración propia.

Con respecto al índice de potencial de desarrollo las regiones R1 (norte),

R6 (sur) y la R10 (sierra occidental) tienen un porcentaje de municipios con rango
bajo y muy bajo mayor que la tendencia estatal, por lo cual se requiere una
atención especial para que se instrumente una política de crecimiento económico
en estas regiones (Véase cuadro 12).
 66

Cuadro 12. IPODE de Jalisco por regiones en Porcentajes (2000)

R12 Centro
2000 Estatal R1 R2 R3 R4 R5 R6 R7 R8 R9 R10 R11 R12
Conurbada
Alto (pppp) 12 18 15 6 17 33.3 7 30 100
Regular (ppp) 44 10 62.5 46 54 60 38 55 50 25 64 40
Bajo (pp) 27 40 12.5 36 31 20 44 27 33.3 50 22 10
Muy bajo (p) 17 50 25.0 20 12 18 33 33.3 25 7 20
Total Municipios 124 10 8 11 13 10 16 11 6 3 8 14 10 4
Fuente: Elaboración propia.

Agrupando las regiones que mostraron los peores niveles en cada uno de
los índices podemos concluir que la R6(sur) debería ser una región prioritaria, para
desarrollar una política de promoción económica, de fortalecimiento de sus
gobiernos y de seguridad pública que permita que esta región no presente un
estancamiento irreversible en el mediano plazo (Véase cuadro 13).

Cuadro 13. Regiones que presentan bajos comportamientos

Región IDEMUN IDEGOB IPODE
R1 X X
R2
R3
R4
R5 X
R6 X X X
R7 X
R8 X X
R9
R10 X X
R11 X
R12 X X

R12 Centro
conurbada

Fuente: Elaboración propia.

También las regiones R1 (norte), R8 (Costa sur), R10 (Sierra occidental) y

R12 (centro) tendrían que someterse a un programa regional, ya que de no
hacerlo son regiones que pueden presentar en un futuro pocas posibilidades de
crecimiento económico.

Conclusiones
Las políticas de descentralización y regionales instrumentadas por el gobierno
federal en las dos pasadas décadas, ubicaron a los municipios en un complejo
proceso de cambio donde los gobiernos municipales jugaban un papel primordial
como transmisores de las modificaciones y a su vez como propulsores de nuevas
 67

tareas que inciden más en el desarrollo del municipio. Conocer la magnitud de los
cambios y sus tendencias es complejo y requiere de distintas visiones, en este
trabajo se presentó una metodología para estimar la delincuencia, el desempeño
de los gobiernos municipales y el potencial de desarrollo con el objetivo de
observar si hay cambios en los municipios de Jalisco ante las políticas regionales
y de descentralización del gobierno federal. Mostramos que el uso de este tipo de
índices es útil para establecer un diagnóstico para cada municipio y por región,
además aclaramos que no teníamos interés en establecer diferencias entre un
municipio y otro para generar competencia, sino más bien identificar tendencias de
cambio en los municipios.
Los resultados de los índices apuntan a que no se han presentado cambios
sustanciales en la conformación de los municipios en Jalisco, ya que en general
las regiones con comportamiento precario siguen siendo las mismas, al igual que
los municipios. Es decir, los municipios con mejores resultados en los índices
son los que tradicionalmente presentaban una importante dinámica antes de
las políticas de los ochenta y noventa del siglo XX, por lo cual concluimos
que desde el municipio los cambios ocurridos en la escala macro no
modificaron sustancialmente el panorama de los municipios en Jalisco. Esto
no implica que no existan avances al interior de los gobiernos y de los municipios,
sino que estos quizás estén enquistados ante la falta de una política regional que
potencie los recursos endógenos forjados por la política de descentralización.

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