La inversión para la provisión de servicios públicos y su

financiamiento en América Latina y el Caribe: evolución reciente,

situación actual y políticas

Luis Lucioni
Santiago de Chile, noviembre de 2004

I. Crecimiento y necesidades de inversión para la provisión de

servicios públicos.

La oferta de mejores servicios de infraestructura (carreteras,

telecomunicaciones y electricidad) aumenta la productividad de los factores
y reduce los costos de producción de la economía, facilitando el comercio y
la integración regional; lo que mejora el clima de inversión, repercute en el
crecimiento de los países y por extensión en el bienestar de los hogares
pobres.

Un estudio del Banco Mundial estima que por cada punto porcentual de
crecimiento del PIB se requiere, en promedio, un crecimiento similar en la
inversión neta en infraestructura.

No obstante, actualmente existen grandes necesidades insatisfechas en

infraestructura así como en el mejoramiento de la prestación de servicios
públicos en los países de nuestra región.

Así, comparándonos por ejemplo con el Sudeste Asiático, entre 1980 y 2000
el crecimiento de la infraestructura en esos países fue dos tercios superior
al registrado por la región, lo que también se traduce en la calidad de los
servicios provistos y la posibilidad de acceso a ellos: el 15% de la población
de América Latina y el Caribe carece de agua potable, el 23% de adecuadas
condiciones sanitarias, el 11% no dispone de servicios de electricidad y el
40% vive en hogares inadecuados. Cerrar estas brechas en cantidad y
calidad requerirá de nuevas inversiones y de una amplia disponibilidad de
financiamiento, que para el periodo 2005-2010 podrían ascender en
promedio a una cifra que oscile entre el 5,5% y el 6,9% del PIB.

II. Mecanismos de propiedad y financiamiento de la inversión

para la provisión de servicios públicos.

Tres son las opciones clásicas:

1. Propiedad pública y operación pública.

El Estado, en general a través de empresas públicas u organismos

descentralizados, diseña, financia con recursos propios, opera y mantiene la
infraestructura. Los privados pueden participar, mediante licitaciones
competitivas, pero no financian ni operan ni mantienen el proyecto.

2. Propiedad pública y operación privada.

Incluye cuatro modalidades de asociación:

 a) Contratos de servicios y gerenciamiento: generalmente de corto
plazo, entre 1 y 5 años, en el cual el contratista no tiene compromisos
de inversión y es remunerado sobre la base de una tarifa fija.

b) Contratos de arrendamiento (lease): son de más largo plazo, 5-

10 años, y requieren del financiamiento privado para el capital de
trabajo y operativo. Es remunerado mediante un porcentaje de la
tarifa. Las nuevas inversiones son de cuenta del sector público que
mantiene la propiedad de los activos.

c) Contratos de concesión: requieren inversiones nuevas en activos

fijos por parte de los privados, a ser recuperadas a través de la
fijación de tarifas a lo largo del contrato (15 a 30 años).

d) Acuerdos de construcción, operación y transferencia (Built,

Operate and Transfer, BOT): forma de concesión se aplica a
proyectos nuevos en los cuales el sector privado financia, construye y
opera el servicio durante un tiempo determinado. Al final del
contrato, el operador privado puede mantener el emprendimiento y
operarlo en forma independiente o transferirlo al sector público. Estos
contratos incluyen especificaciones técnicas para el proyecto que
deben ser obligatoriamente alcanzadas. Comprende la llamada
asociación pública-privada (PPP) en que el gobierno define el servicio
que requiere y el socio privado diseña el proyecto, financia su
construcción y lo opera. El Estado se compromete a pagarle una renta
durante el período de asociación.

3. Propiedad privada y operación privada.

Privatización o venta completa de los activos públicos al sector privado.

Incluye políticas de desregulación y liberalización de los mercados como
instrumento para alentar inversión privada en sectores de servicios
competitivos.

En áreas no sujetas a la competencia, como monopolios naturales, deben

ser establecidos marcos regulatorios sobre la fijación de tarifas, resolución
de controversias y mecanismos de defensa del consumidor, entre otros.

OPCIONES DE PROPIEDAD Y FINANCIAMIENTO DE LA

INFRAESTRUCTURA

Contrato de Propiedad Inversió Riesgo Duración

n
Servicio Pública Pública Público 1a2
Gerenciamient Pública Pública - 3a5
o
Lease Pública Pública Compartid 5 a 10
o
Concesión Pública Privada Privado 15 a 30
BOT Ambos Privada Privado 20 a 30
Venta Privada Privada Privado Indefinida
 III. La inversión para la provisión de servicios públicos: fuentes
de financiamiento y evolución reciente.

Fuentes básicas de financiamiento:

1. Inversión pública;
2. Capitales privados; y
3. Bancos Multilaterales de Desarrollo (BMD).

En América Latina y el Caribe hasta fines de los ochenta la inversión pública

en infraestructura era parte importante de la estrategia de sustitución de
importaciones y fortalecimiento del mercado interno que sostenían la
mayoría de los países, con una apreciable asistencia de los BMD. En los
años 90 el sector privado pasó tener el liderazgo, alentado por el impulso de
políticas de privatizaciones y concesiones de servicios públicos.

1. Inversión pública.

En una tendencia, profundizada en los últimos años, la inversión pública en

la región –respecto del PIB- ha disminuido de 8% en los ochenta a 3,4% en
el año 2000. Esta dinámica es consecuencia de los programas de
estabilización económica que se tradujeron en procesos de privatización y
de desregulación de la economía, así como un significativo incremento de la
inversión privada (manifiesta sobretodo en las áreas de telecomunicaciones
y energía eléctrica).

Hoy en día sin embargo este flujo ha decaído en forma sustancial,

exponiendo las limitaciones financieras del sector público, surgiendo
diversas propuestas orientadas a incrementar la disponibilidad de recursos
financieros para los requerimientos de infraestructura de los países de la
región:

a. Diferenciación entre los gastos de inversión y los gastos corrientes

dentro de la contabilidad presupuestaria y análisis fiscal. Importa
establecer metas para el balance fiscal corriente, excluyendo la
inversión pública, en lugar de hacerlo con el balance global que
incluye los gastos de capital.

b. Promoción de mecanismos que estimulen la asociación pública

privada para incrementar el financiamiento de la inversión en
infraestructura en un plazo relativamente corto, distribuyendo las
erogaciones de los gobiernos en el tiempo.

1.1. La evolución de la inversión pública entre 1980 y 2002.

Se diferencian cuatro periodos con una marcada tendencia descendente:

1980-1983 en que el promedio llegó al 8% del PIB; 1984-1988 con 6%;
1989-1998 en que desciende a 4,5% para llega a 3,4% en el año 2000.

El promedio de la inversión pública en todo el período 1980-2002 fue de

5,3% del PIB de la región, frente al 7,5% de los países del Sudeste Asiático.

1.2. La inversión pública en infraestructura.

Servén estima que cayó casi el 80% entre 1982 y 2001, al pasar de una tasa
de alrededor del 3,5% al 0,75% del PIB, considerando datos de siete países
(Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, México y Perú).

2. Capitales privados.

El aporte del capital privado a la expansión de los servicios de

infraestructura de los países en desarrollo fue significativo durante la
década de los noventa, llegando según datos del Banco Mundial al 1% del
PIB.

Aun cuando muchos de los compromisos de inversión fueron concesiones

que no involucraron la compra parcial o total de empresas públicas, la
relación entre estos dos conceptos –inversión versus venta de activos-
revela una estrategia de los países de nuestra región para incorporar capital
privado en el desarrollo de su infraestructura (a través de la venta o
privatización).

Hoy sin embargo –desalentado por la crisis mundial- este flujo de capitales
ha disminuido marcadamente, dando lugar además a la renegociación de
los contratos de concesión.
Al riesgo percibido por los inversores privados y las dificultades derivadas
de estos procesos de renegociación, se debe sumar el descontento de los
usuarios de los servicios públicos privatizados, tanto por la calidad de los
mismos como por la ausencia de una política social.

3. La estrategia de los Bancos Multilaterales de Desarrollo.

Los BMD han pasado de un modelo de financiamiento orientado a la

construcción de obras, a otro que prioriza la implementación de reformas
políticas y fortalecimiento institucional, como sustento del proceso de
privatizaciones y desregulación de la economía.

Pero no sólo disminuyeron los préstamos para obras, también cayó el flujo
de la asistencia aprobada, pues al registrarse como “gasto”, el desembolso
de este financiamiento fue limitado por los propios beneficiarios mediante
cuotas y techos, como parte de las políticas estatales de contención del
gasto.

Esta limitación motivó la llamada Carta de Lima, proponiendo que las

inversiones financiadas con préstamos de BMDs tengan un tratamiento
diferenciado en el cálculo de los parámetros a los que están sometidos los
gastos corrientes.

3.1. Evolución de los préstamos del Banco Mundial y del Banco

Interamericano de
Desarrollo.

En el periodo 1995-2003 los préstamos del Banco Mundial para inversiones

en infraestructura en nuestra región arrojaron un acumulado de 9,1 mil
millones de dólares, de los cuales el 34% se dirigió a obras de agua y
alcantarillado, el 58% al transporte y el 7% a energía eléctrica. No obstante
esta cifra total, en su evolución el financiamiento cayó en 86% a lo largo del
periodo.
En el mismo lapso los préstamos del Banco Interamericano de Desarrollo
sumaron 9,2 mil millones de dólares, de los cuales 50,5% fueron para
proyectos vinculados al transporte, 32,6% para agua potable y
alcantarillado y 16,9% para energía eléctrica.

3.2. La Corporación Andina de Fomento, un caso especial.

A diferencia de los casos anteriores la Corporación Andina de Fomento es un

caso especial, por el dinamismo y crecimiento de los préstamos concedidos
a sus países socios, bajo la modalidad de corto, mediano y largo plazo para
el desarrollo de infraestructura, tanto para el sector público como el privado
(transporte, generación y distribución de energía eléctrica, agua y
saneamiento y proyectos de integración regional).

Entre 1997 y 2003 el volumen de lo prestado se elevó a casi 20 mil millones

de dólares. El dato tal vez más interesante de la operatoria crediticia de la
CAF es que en los años 2002 y 2003 aprobó préstamos para infraestructura
en un monto mayor a lo aprobado por el BID considerando tanto al sector
público como privado (1.872 y 1.667 versus 696 y 644 millones de dólares
respectivamente).

IV. Políticas e instrumentos para impulsar la inversión para la

provisión de servicios públicos.

La conclusión de lo hasta ahora expuesto es que las necesidades de

inversión en infraestructura de la región están en gran medida
insatisfechas. Sólo para el año 2001 la inversión pública fue de alrededor
del 0,75% del PIB, que con el aporte del sector privado sería de 1,5% y un
estimado de desembolso de los Bancos Multilaterales (BID, BM y CAF)
llegaría a 1,7% del PIB de América Latina y el Caribe.

Considerando proyecciones de especialistas para el periodo 2005-2010, este

porcentaje –que se mantiene como tendencia en el 2002 y 2003- sólo
cubriría el 45% de las necesidades de inversión en infraestructura para la
región.

La posibilidad de lograr mayores recursos, con gobiernos limitados por

restricciones presupuestarias y el sector privado selectivo en sus decisiones
de inversión, augura que el cierre de la brecha entre necesidades y recursos
habrá de transitar por un camino lento. Existen sin embargo propuestas que
podrían servir eficazmente a ese fin, como las siguientes:

1. La inversión pública.

Se propone que una política fiscal orientada al crecimiento debería

diferenciar las inversiones del gasto corriente –por ser hechos económicos
distintos-, evitando imponer límites o cortes a la inversión pública, cuando
se trata de proyectos con tasas de retorno esperadas positivas.
El control fiscal debe concentrarse en el concepto de solvencia,
considerando que la inversión pública en el mediano y largo plazo necesita
ser consistente con la capacidad de los gobiernos de cumplir con sus
obligaciones.
Según el FMI las ventajas y los riesgos de utilizar el balance corriente como
meta del análisis fiscal son las siguientes:

VENTAJAS

• La inversión pública productiva contribuye a la formación de

capital fijo.
• La deuda para financiar la inversión puede pagarse por sí misma
en el largo plazo.
• Si la inversión pública es productiva, un balance corriente
equilibrado es consistente con una relación de la deuda respecto
al PIB constante o equilibrada.
• Distribuir el costo de la inversión pública en el tiempo promueve la
equidad intergeneracional.

RIESGOS

• En países con restricciones financieras hay pocas alternativas para

reemplazar el balance global como meta de control fiscal.
• La inversión pública no será sustentable –aun si tiene efectos
positivos en el crecimiento económico- si existen dudas sobre su
sostenibilidad.
• Mientras el criterio del balance corriente asume que la inversión
pública rinde adecuadas tasas de retorno los proyectos pueden ser
de baja calidad.
• Liberar la inversión pública de cualquier restricción fiscal puede
discriminar contra la participación del sector privado.
• El balance corriente puede estar sujeto a creatividad contable.

Los riesgos que representan las restricciones financieras y la deuda pública,

deben ser reducidos para incentivar una mayor inversión pública, posible
sólo mediante el incremento de la recaudación y/o la reducción del gasto
tributario.
El riesgo sobre la calidad de los proyectos se encuentra acentuado en la
actualidad debido a la evidente debilidad de los sistemas de planificación de
inversiones del sector público.

2. Participación pública-privada.

La asociación pública-privada (public-private partnerships, PPPs) permite

que el sector privado provea infraestructura y servicios en áreas
tradicionalmente atendidas por los gobiernos (hospitales, escuelas,
cárceles, caminos, y agua y saneamiento). Sus características son:

• El gobierno define el servicio que debe proveer su socio privado,

quien diseña el proyecto, lo construye, financia y opera.
• Permite crear nueva infraestructura sin adicionar gasto de capital al
presupuesto, pues es financiado por el socio privado.
 • El gobierno paga la retribución al socio privado mediante tarifas,
cánones, alquileres u otra forma de erogación corriente, sólo cuando
el proyecto esté finalizado y operando. Dicho pago se escalona por
varios años hasta la recuperación de la inversión.
• En el caso de servicios tarifados a cargo de los usuarios la fuente de
pago es el flujo de ingresos generado por el proyecto.
• No sólo permite incorporar capital y gerenciamiento privado; facilita a
los gobiernos distribuir el costo de las inversiones en ejercicios
futuros.

En virtud de las asociaciones público-privadas los siguientes riesgos del

contrato son transferidos al sector privado:

• Construcción (vinculados al diseño).

• Financieros (tasas de interés y tipo de cambio).
• Provisión del servicio.

Como contrapartida los gobiernos deben asumir compromisos políticos y

prácticas de buen gobierno que otorguen confianza al sector privado y
permitan reducir los riesgos.
Esta modalidad conlleva un cambio de roles en la relación gobierno –
inversor privado: el sector público asume la supervisión y regulación del
servicio, y el sector privado, los riesgos de ejecución, operación y
financiamiento.

En cuanto a sus implicancias fiscales, dos son los temas de preocupación:

1. Las obligaciones contractuales.- Se refiere a los pagos que los

gobiernos deberán realizar cuando haya un compromiso de compra
del servicio que el sector privado provee.
2. Las garantías de los gobiernos.- El riesgo fiscal se incrementa en la
medida que los riesgos asumidos por el sector privado en una PPP
son reducidos o eliminados mediante garantías explicitas de los
gobiernos.

3. La mejora de los contratos.

Ante el recurrente problema de la renegociación de los contratos, el sector

público debe diseñar contratos de largo plazo que definan en forma
apropiada los detalles de la construcción y operación de los proyectos, tener
capacidad para supervisar su ejecución por el sector privado y para
enfrentar múltiples reclamos y disputas por aspectos definidos y los nuevos
que emerjan, así como establecer un marco jurídico y regulatorio que
otorgue garantías de seguridad al inversionista y proteja los intereses de la
sociedad y el usuario.

Además, se deben perfeccionar los marcos regulatorios, especialmente en

lo que se refiere a:
 (i) Los mecanismos de resolución de conflictos entre las empresas
y las entidades de regulación;
(ii) Los procedimientos de acceso a la información interna de las
empresas reguladas, control de compras y contrataciones con
empresas vinculadas, y la participación de los consumidores en
el proceso regulatorio.

4. El rol de las garantías.

Las inversiones en infraestructura están expuestas a una variedad de

riesgos: políticos, contractuales, regulatorios y financieros, vinculados a
modificaciones al tipo de cambio y tasas de interés.

Tanto el BM como el BID cuentan con instrumentos de protección frente al

riesgo político y contractual, lo que permite a los países en desarrollo
acceder a los mercados en condiciones más favorables, como la extensión
de los plazos de maduración de la deuda.

Esta cobertura no se extiende a los riesgos de devaluación, no obstante su

importancia e incidencia sobre los mecanismos regulatorios (pues los
gobiernos se verán impelidos a incumplir los contratos).
El mecanismo natural para reducir estos riesgos será el desarrollo de
mercados de capitales en moneda local.

5. La asistencia de los Bancos Multilaterales de Desarrollo.

Los BMD tienen un amplio campo de acción: capacidad para el diseño y

evaluación de proyectos de inversión, disponibilidad de financiamiento de
largo plazo y experiencia acumulada en formulación e implementación de
políticas y reformas sectoriales y fortalecimiento institucional.

A través de los préstamos que otorgan se convierten en una palanca para el

crecimiento de las inversiones en infraestructura, aliviando las
consecuencias de la restricción fiscal a que están sujetos los gobiernos,
dada su capacidad para efectuar desembolsos relativamente rápidos.
Cumplen un rol especial en la asistencia al sector privado por su capacidad
para movilizar capitales, así como para crear instrumentos de garantía
dirigidos a mitigar el riesgo de las devaluaciones (apoyando a las empresas
en situaciones de iliquidez).

V. Consideraciones finales.

• Las necesidades de inversión en infraestructura en la región, tanto en

nuevos emprendimientos como para el mantenimiento del stock
existente, son muy grandes y superan en una proporción no menor
los fondos que, por un lado, pueden contribuir los gobiernos y, por
otro lado, son marcadamente mayores a los que el sector privado y la
Banca Multilateral están aportando actualmente.

• Los gobiernos tienen un rol fundamental en el objetivo de cerrar la

brecha entre necesidad de inversión y disponibilidad de recursos:
 o Mediante la creación de espacio fiscal que permita aumentar
las erogaciones presupuestarias de capital en un entorno de
solvencia y sustentabilidad de las cuentas públicas.
o A través de la formulación de políticas públicas claras, marcos
regulatorios y contratos, que comprenda a los inversores y
usuarios juntamente con el desarrollo y perfeccionamiento de
mecanismos innovadores en su vinculación con el sector
privado (asociaciones público-privadas).

• El sector privado tiene un amplio margen de participación en la

recuperación de la infraestructura de la región mediante su
participación en los programas PPP.

• Los BMD deben desarrollar estrategias de asistencia que incluyan, por

un lado, la recomposición de la cartera de préstamos de inversión, y
por otro, el uso intensivo de instrumentos de mitigación de riesgos o
garantías, para atraer capital privado hacia el financiamiento de la
infraestructura.