ANALYSE DU PROJET DE LOIS SUR LAVIATION CIVILE AU CAMEROUN

ELEMENTS DANALYSE 2010

CCAA NTONGO Francis, Civil Aviation Engineer

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Projet de loi sur lAviation Civile au Cameroun-2010

I.

Les insuffisances du cadre lgislatif actuel

Il est indispensable davoir un recul et une exprience pratique suffisante pour porter un regard critique pertinent sur le cadre lgislatif en vigueur au Cameroun. Nanmoins, force est de constater plus dune dcennie aprs son adoption, que la loi portant rgime de laviation civile semble navoir pas pleinement atteint ses objectifs savoir : 1. Organiser lexercice des activits de laronautique civile ; 2. Promouvoir la libre concurrence et la participation de linitiative prive ; 3. Garantir une utilisation rationnelle et efficiente de linfrastructure aronautique et lespace arien. Sagissant de lorganisation des activits de laviation civile au Cameroun, le texte de loi en vigueur : 1. ne prcise pas avec suffisamment de force les prrogatives et les fonctions techniques de lAutorit Aronautique, notamment en matire de rgulation conomique du transport arien, de supervision de la scurit, denqute et dinspection ; 2. ne dfinit pas clairement lautorit fonctionnelle du Ministre charg de laviation civile ; 3. nadresse pas suffisamment la question des rgimes de concession ; 4. nadresse pas la question du primtre des comptences techniques entre lAutorit Aronautique, Aroports Du Cameroun, ASECNA, et le Ministre des Transports, en matire de gestion et dintervention en cas de situation durgence (Catastrophe arienne, urgence oprationnelle). Cette absence de fixation de certaines modalits de rglementation dans la loi, peut exposer laviation civile aux alas des changements politiques, rduire la lisibilit des responsabilits respectives des intervenants, limiter les bnfices que pourrait engendrer une vritable autonomie des structures de laviation civile en ajoutant inutilement des pesanteurs la ralisation de leurs fonctions techniques. La gestion de la catastrophe arienne de Mbanga Mpongo en mai 2007, les superpositions fonctionnelles entre la CCAA et ADC rgulirement constates lpreuve de la pratique des textes actuels, la confusion gnre par le dcret n 2009/0051/PM du 22 Janvier 2009 portant composition et modalits de gestion du patrimoine aronautique national, pourraient dcouler de cette absence de

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fixation, et concourent dmontrer que lorganisation actuelle de lexercice des activits de laronautique civile est perfectible. Ces illustrations semblent renforcer la ncessit dexpliciter certaines responsabilits et fonctions techniques au niveau de la Loi, ce qui leur confre plus de force dautorit, et non au niveau des textes rglementaires secondaires (Dcrets, arrts). Quant lobjectif de promouvoir la libre concurrence, et dencourager linitiative prive, il savre que les rgimes de monople, ou de quasi monople sont actuellement la rgle. Les liaisons directes vers lEurope sont essentiellement exploites sous le rgime de monople (Douala-Paris, Douala-Bruxelles, Douala Zurich) par des compagnies europennes. Ils en est de mme pour les liaisons entre paires de villes africaines, qui semblent ptir dune application uniquement partielle de certaines dispositions prvues par la Dcision de Yamoussoukro de 1999 relative la libralisation progressive du ciel africain, notamment loctroie de la huitime libert (Cabotage), ce qui constitue en pratique une limitation du droit laccs des compagnies africaines au march domestique national et son dveloppement. Cette fermeture du march domestique aux transporteurs trangers, couple la faiblesse de linitiative prive nationale, dont des consquences sont des tarifs de transports arien levs, une capacit limite en frquences et en siges, et un faible trafic domestique, nest pas compense par

des mesures de soutien et dincitation conomique et financire au dveloppement du transport arien que pourrait prvoir la loi (ie obligation de
service public du transport arien subventionn sur certaines liaisons domestiques ou rgionales). Antrieure cette importante Dcision ci-dessus voque, la loi actuellement en vigueur nen fait pas spcifiquement mention. Enfin, lutilisation rationnelle et efficiente de linfrastructure aronautique nationale et de lespace arien prescrite par loi en vigueur ne se traduit pas dans la pratique par des performances satisfaisantes du systme national de laviation civile : 1. seules deux plateformes aroportuaires sont significativement desservies ; 2. le terminal de laroport principal du pays est rgulirement en situation de sous capacit ; 3. lespace arien nest pas contrl par des moyens performants pourtant disponibles (RADARS).

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II.

Remarques sur le projet de texte de loi

Il a t procd, sans prtention dexhaustivit, la correction des erreurs de forme, de style et de rdaction, et un fichier dnomm LOI ORIGINALE AMENDEE contenant toutes ces corrections ainsi que dautres commentaires, et permettant de suivre toutes les modifications apportes au document original, est joint la prsente. Des formulations alternatives ont mmes t proposes pour certains articles et alina. Un chapitre Interprtations et Dfinitions a t insr. Suite ces corrections et modifications, un nouveau texte, pouvant servir de nouvelle base de travail, et contenu dans le fichier dnomm NOUVEAU FICHIER LOI t produit. Les remarques ci-aprs seront par consquent consacres uniquement au fond du projet de loi.

Pertinence dune nouvelle loi et ncessit de faire un bilan Toutes les insuffisances prcdemment releves pourraient tre considres comme putatives, et ne constituent dailleurs pas tels que prsents des lments exhaustifs et pertinents danalyse dun cadre lgislatif et de son bilan. Mais elles constituent nanmoins des lments de rflexion. Cest pourquoi, un pralable la rdaction dune nouvelle loi pourrait tre de : 1. raliser un bilan technique dtaill de la loi et du cadre rglementaire en vigueur, pour dterminer si leurs objectifs ont rellement t atteints et pour comprendre les raisons de leurs succs et de leurs checs ; 2. raliser une tude comparative (Benchmarking) des textes de loi similaires dans dautres pays et les confronter aux rsultats obtenus par ces pays ; 3. Organiser une concertation nationale, impliquant tous les acteurs de laviation civile, sur lvaluation du cadre lgislatif et rglementaire en vigueur. Les informations ainsi obtenues et partages permettraient dviter certains cueils, et de donner plus de pertinence et daura la nouvelle loi.

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Revues critique des articles

Article I.1.2 Missions de la CCAA

Les situations de monople ou de quasi monople constates sur les marchs du transport arien devraient conduire le lgislateur prvoir dans la loi, la rgulation de ces marchs, afin viter les mfaits de cette absence de concurrence. Compte tenu de la confusion qui peut exister entre les termes rglementation et rgulation , il parat utile et important pour la comprhension des missions de la CCAA, de bien prciser rglementation et rgulation .
Article I.1.3 Juridiction

En lieu et place du texte original, il est propos :

La Cameroon Civil Aviation Authority a juridiction sur toutes les personnes morales, les individus, les activits, les comits, les quipements, le patrimoine, les organismes, tablissements et socits du domaine de laviation civile au Cameroun

Article I.1.4 Obligation de renseignements

Parmi les informations exigibles auprs des exploitants, il est propos dintroduire les programmes de dveloppement, car ils peuvent tre utiliss des fins de planification de laviation civile.
Article I.1.9 Direction Gnrale

Il est suggr dinsrer un Article I.110 intitul Pouvoirs du Directeur Gnral lui-mme divis en deux sous articles : Gestion de la CCAA et Gestion Technique de lactivit aronautique. Dans la gestion de la CCAA, lalina suivant est propos en ajout : Ordonner et superviser le dploiement du personnel, des biens mobiliers et immobiliers de la CCAA . Les pouvoirs en matire de Gestion technique de laronautique civile sont proposs comme suit : Le Directeur Gnral est responsable de lexercice de tous les pouvoirs et de toutes les fonctions techniques de la CCAA. Il doit exercer ces pouvoirs dans le

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cadre des ncessits de fonctionnement et de performance de lAutorit Aronautique. Il a notamment le pouvoir de:
a) sassurer de lapplication des dispositions de la prsente Loi et de tout autre rglement en vigueur, dans lintrt de laviation civile; b) encourager et promouvoir un dveloppement sr et ordonn de laviation civile au Cameroun; c) utiliser avec le consentement des exploitants de laviation civile, tout quipement ou tout local disponible, ncessaire au fonctionnement de la CCAA; d) dfinir et promulguer les rgles et les procdures qui rgissent la notification et le rapport des incidents et accidents de laviation civile, dans le but de faciliter les enqutes; e) planifier, dvelopper, formuler et mettre en uvre une stratgie dutilisation rationnelle de lespace arien national ouvert la circulation arienne publique; f) amender les programmes de dveloppement de laviation civile en cas de ncessit, aprs consultation du Conseil dAdministration et du ministre charg de laviation civile; g) superviser les missions de contrle, dinspection, dexploitation, de sanction et darbitrage dvolues la CCAA.

Il est suggr dintroduire un pouvoir damendement des programmes de dveloppement de laviation civile (point f ci-haut) En plus des pouvoirs de haut niveau dfinis ci-dessus, le Directeur Gnral assume toute la responsabilit des pouvoirs techniques dvolus la CCAA tels que proposs par le projet de loi. Un article intitul Pouvoirs de lAutorit Aronautique reprenant toutes ces responsabilits est alors suggr. Les alinas a, b et c, ci-aprs sont proposs en ajout. La CCAA a notamment les pouvoirs techniques suivants :
a) rglementer, rguler, surveiller, contrler, toutes les activits de l'aviation civile au Cameroun, et sassurer de la mise en uvre et la mise jour de la rglementation en vigueur en fonction de lvolution des normes internationales, et/ou des contraintes spcifiques au systme national de laviation civile; b) adapter les normes internationales au contexte national de laviation civile, en y apportant des ajustements, sans prjudice des conventions internationales ratifies par le Cameroun;

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c) acqurir, installer, et amliorer les infrastructures aronautiques en cas de ncessit, sans prjudice des ventuelles conventions de concession ou tout autre accord de cession de gestion de certaines activits aronautiques;

Article I.1.14 Dlgation

Il est propos de prciser que la dlgation se fait obligatoirement par crit. Par ailleurs, il est suggr dintroduire un alina qui stipule que le Directeur Gnral ne peut dlguer le pouvoir de dlguer prvu par la loi et que la Dlgation ninterdit aucunement au Directeur Gnral dexercer pleinement ses pouvoirs
Article I.1.27 Contrle Technique

Comme il est important davoir un contrle sur tous les intervenants dans le domaine de laviation civile, Il est propos de le rcrire comme suit :

La

socit Aroports Du Cameroun S.A., ainsi que son personnel, sont soumis au contrle direct de la Cameroon Civil Aviation Authority dans lexercice de ses pouvoirs techniques en conformit avec la prsente Loi; Tout organisme, socit ou tablissement, fournissant des prestations techniques de laviation civile, ou toute autre prestation pouvant influer sur la scurit, la sret de laviation civile ou lefficacit du systme national de laviation civile, dans le cadre dun contrat avec ADC S.A. est soumis au contrle technique direct de la CCAA; Les structures vises dans le prcdent alina doivent obtenir lagrment de la CCAA avant de dbuter une prestation; La CCAA a lobligation de statuer dans des dlais raisonnables sur toute demande dagrment; La CCAA peut dcider dinterdire lorganisme, socit ou tablissement mentionn cidessus dexercer sur les plateformes aroportuaires, ou de fournir des prestations techniques ADC S.A., si elle estime que cet organisme, socit ou tablissement ne dispose pas des capacits et des comptences ncessaires la ralisation des prestations vises dans le prsent article .

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Ces dispositions sont aussi valables pour lASECNA. (Article I.1.28)

Article I.2.1 : Rle et mission des inspecteurs

Afin dappuyer lautorit des inspecteurs en matire de contrle, il est propos dcrire visite et inspection intrusives en lieu et place de visite et inspection.

Chapitre III-1 Arodromes et installation de la navigation arienne

Afin de permettre une gestion locale et plus efficace de la scurit au niveau des aroports, la cration de comits de scurit daroports est propose et libelle comme suit :

Tout exploitant dun aroport desservant laviation civile internationale doit tablir un
Comit de Scurit de lAroport prsid par le grant de laroport et compos de reprsentants des transporteurs ariens, de reprsentants du fournisseur des services de la navigation ariennes, de reprsentants des fournisseurs des services dassistance en escale, des usagers amens travailler rgulirement ct piste, et de reprsentants de la CCAA; La mission principale du Comit de Scurit Aroportuaire est la gestion proactive et ractive des risques dexploitation sur la plateforme; Les attributions exactes et les conditions de fonctionnement de ce Comit sont fixes par dcret .

TITRE IX : Systme de gestion de la scurit

Il est propos de muter le TITRE IX en TITRE X et de le remplacer par un autre intitul Programme National de Scurit Aronautique, dont le but est de rpondre une exigence fondamentale de lOACI en matire de scurit. Il est libell comme suit :

La Scurit de laviation est un tat dans lequel les risques daccident ou dincident sont
rendus et maintenus un niveau aussi faible que possible. Le Programme National de Scurit Aronautique (PNSA) est dfini comme un ensemble de textes rglementaires intgrs et dactivits dont lobjectif est damliorer la scurit de laviation civile au Cameroun. Il comprend toutes les activits de scurit que le Cameroun doit raliser, les lois et les rglements adopts par lEtat en vue dassumer ses responsabilits en matire de scurit aronautique, Le PNSA inclut notamment : a) les politiques et les objectifs de scurit de lEtat;

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b) le systme de gestion des risques aronautiques ; c) lassurance scurit ; d) la promotion de la scurit Il est cr un Comit National de Scurit Aronautique, prsid par le ministre charg de laviation civile, et qui a pour mission principale dlaborer et de mettre en uvre un programme national de scurit aronautique, pour parvenir un Niveau Acceptable de Scurit (Acceptable Level of Safety, ALoS), conformment aux exigences des annexes 1, 6, 8, 11, 13,14 la Convention de Chicago ratifie par le Cameroun. Les attributions dtailles, la composition, et les modalits de fonctionnement de ce Comit sont fixes par dcret . Le TITRE IX Original devient TITRE X. Il est reformul, et il est suggr dajouter les exigences suivantes : Les fournisseurs de services viss ci-dessus doivent avoir un SGS oprationnel au plus tard trois ans aprs lentre en vigueur de la prsente Loi . Et, Lors dun appel doffre, Il peut tre exig des soumissionnaires la ralisation de certains types de travaux dont lexcution aurait une influence sur la scurit de laviation civile, de dmontrer quelles ont tabli et quelles entretiennent un SGS, ou alors de produire la preuve de lexistence de processus de gestion de la scurit au sein de leur entreprise . Un TITRE XI, intitul Adoption des nouvelles technologies est propos. Son objectif est promouvoir lusage des nouvelles technologies des fins de rationalisation des activits de laviation civile, et de renforcement des capacits des acteurs en matire de collecte automatise des donnes. Le TITRE XI nouvellement propos est libell comme suit :

Dmatrialisation des processus mtiers

Dans le but doptimiser les performances du systme national de laviation civil, les fournisseurs de services aroportuaires, de navigation arienne, les transporteurs ariens, la CCAA, doivent laborer et mettre en uvre des programmes de dmatrialisation des processus mtiers, en particulier pour tous les processus en relation avec le traitement des passagers, des aronefs, des redevances, ainsi que ceux lis leur gestion comptable, financire et administrative ;

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Arrimage aux technologies FANS

Les exploitants ariens, les fournisseurs de services de navigation arienne, doivent progressivement sarrimer aux concepts et technologies futurs de navigation ariennes (FANS), notamment dans le cadre des programmes rgionaux de lOACI ; LAutorit Aronautique supervise et veille lapplication du prsent Titre ; Un dcret dfinit les modalits et le calendrier de ces programmes.

Article X.2.5 Absence de sanction

Afin dencourager le rapport de tous les incidents et accidents daviation civile, linstauration dun rgime de rapport obligatoire est suggr. Lalina ci-aprs est propos :
Les fournisseurs de services aroportuaires, de transport arien et de la navigation arienne, doivent mettre en uvre des politiques qui encouragent le rapport obligatoire et non punitif dincidents et daccidents .

Chapitre X-3 Enqutes techniques

Lobjectif dune enqute aronautique est effectivement damliorer la scurit. Nanmoins, il est ncessaire de bien dterminer les responsabilits non pas dans un but de sanction, mais pour viter que les facteurs humains ventuels qui peuvent avoir caus un accident soient traits (Formation, organisation de la socit, non respect des procdures.). Cest pourquoi il est suggr de prciser que lenqute ne vise pas dterminer les responsabilits pnales (Ajout de lpithte pnales).

Article X.3.2 Bureau Enqute

Mme sil peut exister des conflits dintrt entre les fonctions de rglementation et denqute, Il ne semble pas pertinent compte tenu du faible volume de trafic au Cameroun, de crer une structure ministrielle ddie exclusivement aux enqutes. Le fonctionnement actuel, qui consiste crer une Commission nationale en cas daccident grave parat mieux adapt la situation, dautant plus que la CCAA a dj des prrogatives, au niveau de linspection gnrale qui lui permettent denquter sur les accidents et incidents moins graves. La mise en place dun systme national de gestion des risques dans le cadre

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du PNSA permettrait aussi de remplir les fonctions de collecte et danalyse des donnes.
TITRE XII Redevances aronautiques

Compte tenu de limportance de llasticit tarifaire de la demande dans la gestion du transport arien, il est propos de subordonner toute modification de la structure et/ou du niveau des redevances une tude dimpacte approfondie. Larticle est libell comme suit :
Toute modification du niveau et/ou de la structure des redevances dans le domaine de laviation civile par un acte ministriel doit reposer sur une tude dimpact conomique et financire approfondie sur le systme national de laviation civile.

Par ailleurs, dans le but de mieux respecter les politiques de lOACI en matire de redevance, et de mieux caractriser et rguler la base des cots des services fournis aux usagers et des rmunrations associes, Il est propos : Le gestionnaire aroportuaire est tenu de mettre en place et dentretenir une
comptabilit analytique permettant une caractrisation fine de la base des cots de production des services aronautiques et non aronautiques ; Et de plus, Le niveau des redevances aronautiques et non aronautiques doit tre en relation avec les cots supports par le gestionnaire aroportuaire pour fournir les services viss ci-dessus ; Seuls les cots directement ou indirectement lis un service fourni par le gestionnaire de laroport peuvent tre refacturs aux usagers sous forme de redevances ; Toute modification du niveau ou de la structure des redevances, notamment dans le cadre dun prfinancement de projets dinvestissement de dveloppement stratgique, doit pralablement faire lobjet dune consultation ouverte et transparente avec les usagers impacts par la modification ;

Les aroports internationaux de Douala, Yaound Nsimalen et Garoua, ou tout autre aroport rpondant des critres dligibilit lis au volume de trafic , au niveau de concurrence, et fixs par dcret, peuvent tre soumis un rgime de rgulation conomique dfini par le ministre charg de laviation civile, et supervis par la CCAA, avec pour objectifs de protger les intrts des usagers, damliorer la qualit de service, amliorer la productivit des fournisseurs de services, doptimiser les performances globales du systme national de laviation, et de lconomie nationale ;

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La forme de la rgulation conomique est fixe par dcret et peut volue en fonction des ncessits du moment;

Les subventions croises entre aroports peuvent tre autorises par le ministre charge
de laviation civile, sans prjudice des responsabilits de lEtat en matire de maintenance et entretien des plateformes aroportuaires concdes; Les modalits de ces subventions croises sont fixes par arrt. Les transporteurs ariens sont tenus de fournir au gestionnaire aroportuaire et la CCAA, toutes les informations exiges par ces derniers, relatives au dveloppement court, moyen, ou long terme de leurs activits sur les plateformes quils desservent .

Article XII.1.7 Mission de la CCAA

Les missions de la CCAA en matire de supervision des redevances sont proposes en rcriture comme suit : La Cameroon Civil Aviation Authority veille ce que les politiques de gestion des redevances soient conformes aux normes internationales et aux conventions rgionales signes par le Cameroun, et que le niveau de ces redevances et de la rmunration des capitaux investis prservent le dveloppement de lactivit aronautique nationale. La CCAA sassure notamment que les cots supports par les fournisseurs des services de la navigation arienne sont efficaces ;