La Responsabilizacin (accountability) en la Nueva Gestin Pblica Latinoamericana Consejo Cientfico del CLAD Introduccin Son muchos los desafos

que los pases latinoamericanos debern enfrentar en el siglo XXI. Crear condiciones macroeconmicas para el crecimiento sustentable, corregir las enormes desigualdades sociales, definir la insercin estratgica en el orden internacional y establecer las disposiciones que propicien la cooperacin en el plano regional, son todos problemas de gran envergadura que exigirn aprender de los errores del pasado y abrir las puertas para un futuro mejor. Este conjunto de desafos se presenta precisamente cuando los Estados nacionales se encuentran substancialmente debilitados, en razn de una serie de transformaciones econmicas, sociales y polticas ocurridas en el capitalismo contemporneo. Por otra parte, la respuesta neoliberal, basada en el Estado mnimo, no ha resuelto los principales problemas de accin colectiva de las naciones y comunidades. Es, por lo tanto, necesario constituir un nuevo patrn de gobernabilidad que, en el caso de los pases latinoamericanos, contemple, al mismo tiempo, los temas de la reconstruccin del Estado y de la consolidacin de sus democracias recientemente creadas. Esta nueva gobernabilidad depender, en primer lugar, del fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado, actor principal en la organizacin y coordinacin de la accin colectiva 1. Este proceso, sin embargo, no deber repetir el mismo patrn del modelo nacional-desarrollista basado, desde el punto de vista poltico, en el control estatal-corporativo y paternalista - a veces autoritario - de las exigencias de la poblacin y, desde el punto de vista econmico, en la intervencin directa en la economa y en la sustitucin de importaciones. Este modelo fall, porque su actuacin perdi eficacia frente al cambio radical del escenario econmico, y porque se agotaron sus bases de legitimidad social. Para reconstruir la gestin pblica, el Estado debe redefinir sus funciones y su forma de actuacin, adems de incrementar la capacidad de gestin estatal (governance), mediante la profesionalizacin de la burocracia estratgica, el fortalecimiento de sus instrumentos gerenciales y el mejoramiento de su desempeo en la elaboracin de polticas. Sin embargo, la realizacin de modificaciones en el aparato administrativo no es suficiente. Es imprescindible la recuperacin de las bases de legitimidad y de la eficacia social de la accin gubernamental, es decir, de la gobernabilidad de los pases. Segn palabras de Oscar Oszlak (1997), el rediseo del Estado surge en este contexto: (...) no solamente como una exigencia para una gestin eficiente, sino tambin como un medio de relegitimacin social y poltica del mismo. La gobernabilidad es, por lo tanto, ms que la simple reinvencin del gobierno; es tambin la reinvencin del comportamiento del Estado con la sociedad y del propio papel de sta 2. No se trata, sin embargo, de cualquier gobernabilidad; lo que se busca, es una gobernabilidad democrtica, orientada por la tarea de consolidar la democracia en Amrica Latina. En este sentido, el desafo de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina es hacer la gestin pblica ms efectiva en trminos de los resultados de las polticas y ms responsable en relacin con los ciudadanos. De acuerdo a la definicin precisa de Adam Przeworski (1998a:36), el desafo actual consiste en encontrar: (...) un espacio virtuoso entre el incremento de los poderes del Estado y el incremento del control sobre el Estado, para permitir al gobierno que gobierne y a los gobernados que controlen al
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La definicin del concepto de capacidades institucionales del Estado se encuentra en el Informe del Banco Mundial, 1997. Segn Prats i Catal (1998a:22). Todava de acuerdo con Joan Prats, la gobernabilidad se refiere a la capacidad de una determinada sociedad para enfrentar positivamente los desafos y oportunidades que se plantean en determinado momento. Gobernabilidad no es, entonces, estabilidad poltica, sino creacin de condiciones para reconocer y enfrentar colectivamente los desafos y las oportunidades de cada poca (idem).

gobierno. El valor y los mecanismos de la responsabilizacin (accountability) sern fundamentales para la construccin de una nueva gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. En pocas palabras, la responsabilizacin es aqu entendida como un valor (o meta-valor) que debe guiar a los gobiernos democrticos: la rendicin de cuentas a la sociedad. La accountability forma parte de un sistema ms amplio, el rgimen democrtico, cuyo objetivo supremo es el de garantizar la soberana popular (el poder emana del pueblo) y que se estructura, bsicamente, a travs de las elecciones, el control vertical de la poblacin sobre los gobernantes, que ocurre de tiempo en tiempo. Por su parte, en los ltimos siglos se fueron creando instrumentos para controlar y fiscalizar a los gobiernos en el intervalo entre las elecciones, que permiten aplicarles sanciones cuando incumplen las leyes, incurren en actos de corrupcin e, incluso, en el caso en que se desentienden de las promesas emitidas en la circunstancia electoral. Estos mecanismos constituyen las formas de garantizar la responsabilizacin ininterrumpida de los gobiernos. En un primer momento histrico, se utilizaron controles parlamentarios y procedimentales como forma de evitar la tirana y la corrupcin de los gobernantes. Ms recientemente, con la crisis del Estado y la necesidad de mejorar su desempeo, se crearon tambin mecanismos para fiscalizar la elaboracin y los resultados de las polticas pblicas, mediante instrumentos provenientes de la nueva gerencia pblica. Y, finalmente, ha aumentado el nmero de formas de participacin social en trminos de control y de cogestin de los servicios pblicos. Todos estos mecanismos de responsabilizacin son fundamentales para que la gerencia pblica latinoamericana cumpla con el desafo de mejorar su desempeo, y al mismo tiempo, de relegitimar la accin gubernamental frente a la sociedad. Esto debido a que, en lo esencial, el valor de la responsabilizacin tiene por objeto republicanizar el sistema poltico, actuando contra los antiguos patrones clientelistas y patrimonialistas que han marcado la historia poltica de la regin, los cuales constituyen obstculos tanto para el incremento de la eficiencia estatal como para la democratizacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad. Las reformas orientadas por la accountability evitan, igualmente, la adopcin de la visin tecnocrtica que predomin en la primera ronda de reformas en Amrica Latina, cuyos resultados condujeron ms a reforzar una burocracia auto-referenciada que a republicanizar la esfera pblica. La responsabilizacin, adems, utiliza sus instrumentos para controlar el poder de los gobernantes y limitarlos a partir de la lgica de los checks and balances. En el caso de los presidencialismos latinoamericanos, el Poder Ejecutivo ha obtenido una gran autonoma en relacin con los otros poderes, aumentando su poder de gobernar por decreto y reforzando as las caractersticas de delegacin del sistema 3. El remedio para esto se encuentra, en gran medida, en los mecanismos de accountability horizontal 4, tales como el control parlamentario, las auditoras financieras externas y la accin de los promotores pblicos y del Poder Judicial. Es importante enfatizar que tales mecanismos se encuentran en la actualidad poco desarrollados en la mayora de las naciones de la regin. Las formas de participacin social son piezas clave de la gobernabilidad democrtica por dos razones. La primera es que tales mecanismos pueden vincular el proceso de reforma del Estado con la consolidacin de la democracia en Amrica Latina. Adems, si el Estado necesita recuperar legitimidad social y poltica para llevar a cabo su reconstruccin, la responsabilizacin mediante la participacin social puede ser un instrumento para (re)aproximar el Poder Pblico a la sociedad. Esta transformacin realiza el pasaje desde una perspectiva Estado-cntrica, que predomin en el perodo anterior, a una ptica socio-cntrica que, al ampliar y remodelar el espacio pblico, propicia las condiciones para una
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Una buena caracterizacin del ejecutivismo presente en los presidencialismos latinoamericanos se encuentra en Mainwaring & Shugart (1997); Sulbrandt (1994); y Soares (1997). 4 Acerca de la definicin del concepto de accountability horizontal, ver ODonnell (1998). 2

nueva gobernabilidad democrtica 5. El mejoramiento del desempeo gubernamental es una tarea fundamental de la reconstruccin del Estado, y tambin depende de dos mecanismos de responsabilizacin, ambos vinculados a la nueva gestin pblica. El primero es la responsabilizacin mediante la introduccin de la lgica de los resultados en la administracin pblica. El objetivo es pasar de un modelo en el que impera el control burocrtico paso a paso de normas y procedimientos, sin la participacin de los ciudadanos, a otro en el que impera el control a posteriori de los resultados de la accin gubernamental, y en el que la sociedad participa en la definicin de las metas y de los ndices de desempeo, as como en la evaluacin directa de los bienes y servicios pblicos 6. Con este cambio, las polticas ya no pueden regirse ms por la concepcin unilateral de los administradores, como generalmente ocurra en la gestin burocrtica clsica, sino que deben guiarse cada vez ms por la satisfaccin de los ciudadanos (Prats i Catal, 1998:305). De este modo, en el modelo posburocrtico o gerencial, los gobiernos deben rendir cuentas no slo de su probidad o de sus promesas electorales, sino tambin, y permanentemente, de la efectividad de sus programas. El segundo mecanismo de responsabilizacin vinculado al desempeo de las polticas es el que se obtiene mediante la competencia administrada. Su concepcin est basada en el fin de los monopolios en la provisin de los servicios, estableciendo la competencia entre los proveedores estatales, privados o pblicos no estatales. Esta oferta plural y competitiva de los servicios es administrada por agencias gubernamentales, que aplican sanciones y otorgan recompensas de acuerdo con los resultados obtenidos. La rendicin de cuentas se realiza aqu mediante la competencia, que gua la accin de control tanto de la burocracia como tambin de la sociedad. En el caso de sta, existen ms alternativas de escogencia puestas a su disposicin, pudiendo comparar y evaluar a los proveedores, y de este modo sealar a los gobernantes las necesidades de modificacin de los servicios, obligndolos de manera efectiva a responsabilizarse por la calidad de las polticas pblicas. La competencia administrada tiene igualmente otro instrumento de responsabilizacin, aunque ste no est presente en todas sus vertientes. Se trata del traspaso de la gestin de determinadas polticas sociales a organizaciones pblicas no estatales, las cuales tambin compiten entre s y cuyos desempeos son controlados por metas contractuales entre agencias gubernamentales y proveedores sociales, reforzando, de esta manera, el espacio pblico no estatal 7. La realizacin del valor de la responsabilizacin y la puesta en marcha de sus mecanismos, sin embargo, dependen de una serie de condiciones, adems de enfrentar obstculos relativos a cada forma de responsabilizacin y a la interconexin entre stas. La justificacin terica de la importancia de la accountability para la reconstruccin del Estado y la creacin de una nueva gobernabilidad democrtica en Amrica Latina no ha sido an complementada por estudios empricos profundizados, y como consecuencia existe un gran desconocimiento en relacin con las dificultades surgidas en la implementacin de las formas de responsabilizacin, as como de las soluciones encontradas. Es por esta razn que el CLAD escoge el tema de la responsabilizacin de la administracin pblica para su informe del ao 2000. Por consiguiente, este trabajo se propone analizar la importancia y el papel de la accountability, examinando los resultados de las experiencias latinoamericanas en la implementacin de cinco formas de responsabilizacin: a) Responsabilizacin a travs de los controles procedimentales clsicos. b) Responsabilizacin a travs del control parlamentario. c) Responsabilizacin mediante la introduccin de la lgica de los resultados en la administracin
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Sobre la necesidad de pasar de la matriz Estadocntrica hacia la sociocntrica, ver Cavarozzi (1992) y Cunill Grau (1997). Una buena definicin del pasaje del control burocrtico al control por resultados se encuentra en Bresser Pereira (1998a). 7 Ms adelante se analizar con mayor profundidad el concepto de espacio pblico no-estatal. Sobre este concepto, ver Bresser Pereira & Cunill Grau (1998). 3

pblica. d) Responsabilizacin mediante la competencia administrada. e) Responsabilizacin a travs del control social. A cada una de estas formas de responsabilizacin le corresponder un captulo del libro. El objetivo principal consiste en una mejor comprensin de cmo el valor de la responsabilizacin viene hacindose realidad a travs de estas distintas formas de expresin en Amrica Latina, analizando su impacto para la reconstruccin del Estado y la gobernabilidad democrtica, cules son los desafos y los obstculos encontrados y cules son los casos ms exitosos de concrecin y operacionalizacin del sistema de accountability. El estudio comparado de diversas experiencias procura, por lo tanto, descubrir qu estrategias pueden tener ms xito en la optimizacin de la responsabilizacin de la administracin pblica en los pases latinoamericanos. En este captulo introductorio describiremos el modelo de la nueva administracin pblica sobre el cual van a actuar las formas de responsabilizacin. Seguidamente, discutiremos de manera ms pormenorizada el concepto de responsabilizacin y los cambios que debe sufrir para enfrentar las condiciones polticas, sociales y econmicas actuales. Ms adelante, trataremos cada forma de responsabilizacin, definindola, mostrando sus cualidades, analizando los factores que pueden propiciar su xito y, sobre todo, problematizndola, mediante la discusin de sus principales dilemas. En este punto, el texto est construido a partir de una serie de temas y preguntas, algunos de los cuales son respondidos por los estudios empricos que forman parte de esta obra. Finalmente, haremos un breve anlisis de la relacin entre las formas de responsabilizacin, sealando posibles complementariedades, contradicciones y contrapesos entre ellas. Estas cuestiones sern examinadas en profundidad en los captulos que conforman el libro y, especialmente, en la Conclusin, en la que se buscar construir un modelo explicativo que d cuenta del sistema de responsabilizacin y su funcionamiento en Amrica Latina. I. La nueva gestin pblica latinoamericana: caractersticas principales La dcada del ochenta estuvo signada en todo el mundo por una gran crisis del Estado. Es obvio que la amplitud de la crisis y las diferencias de formacin histrica moldearon los problemas especficos de los distintos pases, as como las soluciones implementadas. Sin embargo, las reformas adoptaron un carcter global en el sentido de que el antiguo modelo burocrtico fue ampliamente cuestionado en su eficacia y, al mismo tiempo, comenzaron a sugerirse y a implementarse cambios en el paradigma organizacional de la administracin pblica en naciones de las ms diversas caractersticas 8. Es necesario mapear este proceso para comprender sus efectos en Amrica Latina y, ms particularmente, la importancia de la responsabilizacin en esta nueva gestin pblica. La crisis fiscal del Estado, las transformaciones operadas por la globalizacin y por la Tercera Revolucin Industrial, sumadas al cmulo de actividades ejecutadas en forma monoplica por el gobierno y a la creciente insatisfaccin de los ciudadanos en relacin con la calidad de los servicios pblicos, crearon las condiciones estructurales que condujeron a diferentes procesos de reforma administrativa. El impulso poltico fue dado por el mundo anglosajn, ms particularmente por Gran Bretaa, bajo el mando de Margaret Thatcher y su discurso basado en el lema rolling back the State. En relacin con las primeras reformas realizadas a lo largo de la dcada de los ochenta en los pases desarrollados, cabe destacar algunos puntos. En primer lugar, la privatizacin cobr impulso, aunque por lo general se montaron estructuras regulatorias en lugar de introducirse mecanismos puros
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Peters (1992) seala cmo el discurso y la prctica de la modernizacin administrativa cobran fuerza desde los pases nrdicos (especialmente Suecia) hasta el mundo anglosajn. Europa continental, como lo muestran Norman Flynn & Franz Strehl (1996), tambin fue alcanzada por esta ola reformista, inclusive en los pases ms tradicionales en trminos de administracin pblica, como Francia. 4

de mercado. En segundo lugar, a pesar del discurso de reduccin drstica de los gastos pblicos, no hubo una disminucin del gasto pblico medio en los pases desarrollados, producindose incluso un pequeo incremento, que lo llev al histrico porcentaje del 47% del PIB en 1994 (Tanzi, 1996:3). Aparte de esto, el recorte de personal sigui la lgica de reducir el nmero de funcionarios pblicos en el Poder Central y, concomitantemente, de aumentar el contingente en los mbitos subnacionales. El resultado fue que la media de los efectivos de funcionarios pblicos se mantuvo alrededor del 8% de la poblacin 9. En realidad, lo que tuvo lugar fue ms que un mero downsizing o una poltica de reducir el Estado al mnimo. El referencial inicial para transformar la administracin pblica fue la bsqueda de la economa y la eficiencia en la utilizacin de los recursos (Metcalfe & Richards, 1989). El objetivo era pasar de un paradigma administrativo preocupado solamente por el cumplimiento paso a paso de las normas y procedimientos, a un modelo basado en la evaluacin a posteriori de los resultados. El diagnstico que proporcionaba sustentacin a este cambio se refera a la necesidad de tornar la burocracia menos auto-referida, ms consciente de los costos de las polticas pblicas y preocupada por aumentar constantemente la eficiencia de las polticas. Estos cambios en la administracin pblica fueron concebidos teniendo como punto de partida el mantenimiento o el perfeccionamiento de la profesionalizacin de la burocracia estratgica, como lo han enfatizado autores y especialistas de las ms variadas naciones desarrolladas y los informes de los organismos internacionales que analizan comparativamente las reformas en todo el mundo 10. Fue con base en este diagnstico que se realizaron una serie de cambios: difusin de una cultura basada en la consciencia de costos y en el valor de los recursos pblicos; flexibilizacin legal de la administracin pblica, estableciendo ms de un rgimen de trabajo a los funcionarios; descentralizacin del poder hacia los gerentes (empowerment) o administrativa hacia las agencias, actuando de este modo, contra la estructura centralizada y extremadamente jerarquizada presente, particularmente en las administraciones pblicas europeas; y adopcin de la administracin por objetivos o misiones. Aunque este modelo gerencial puro se equivocase al intentar traspasar el modelo de la iniciativa privada en forma neutra hacia el sector pblico (Gray & Jenkins, 1995:81) y al dejar de lado valores fundamentales tales como la bsqueda de la efectividad y de la equidad en la prestacin de los servicios 11 , trajo consigo elementos innovadores a la administracin pblica e incluso al concepto de accountability, los cuales pueden ser tiles en el caso latinoamericano. En lo que se refiere a las transformaciones organizacionales, el aspecto ms importante es el nfasis en la administracin pblica orientada por el control a posteriori de los resultados, definidos no slo por los burcratas, sino tambin por las exigencias de los ciudadanos. De este modo, aumenta la capacidad de elaborar polticas pblicas de manera ms eficiente y, sobre todo, de acuerdo a las necesidades confrontadas en la relacin entre el Estado y los usuarios de sus servicios, y no ya slo conforme a normas y reglas burocrticas, las ms de las veces centradas sobre s mismas. Es a partir de estos elementos que el modelo posburocrtico o gerencial comienza a modificar el patrn burocrtico de relacionamiento con la poblacin. Adems de esto, al buscar romper con el comportamiento auto-referido de la burocracia, las primeras reformas gerenciales procuraron tratar con ms austeridad los dineros pblicos y responder as a los derechos de la poblacin como contribuyente - lo que no significa poco para muchos pases, en los que existe una correlacin negativa entre la carga tributaria y los servicios prestados. Luego, la propia
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Segn Schiavo-Campo (1996). Tambin de acuerdo con este autor, ms de dos tercios del funcionariado de las naciones de la OCDE se encuentra ubicado en los servicios locales de salud y de educacin. 10 Ver, entre otros, Cassese (1989); Butler (1993); Informe del Banco Mundial (1997). 11 Segn el anlisis de Stewart & Ranson (1988). 5

flexibilizacin administrativa, con la descentralizacin de las actividades y el control por resultados, reorient a la burocracia hacia la atencin de las demandas de los consumidores en materia de bienes y servicios sociales. Aqu, una vez ms, se abri la puerta para la cuestin de la responsabilizacin, que a partir de entonces ya no sera ms pensada en los pases desarrollados como vinculada solamente a los mecanismos presentes en el control parlamentario, en el control social del gobierno - como por ejemplo, el efectuado a travs del instrumento del ombudsman - y en los importantes controles mediante auditora interna y externa a la administracin. El control por resultados y la aproximacin de los servicios a las demandas de la poblacin introdujeron nuevas formas de responsabilizacin de la administracin pblica. De hecho, las crticas al modelo gerencial puro en Gran Bretaa, el comienzo de una ola reformista en Europa continental y las innovaciones surgidas en el campo de los gobiernos locales norteamericanos, transformaron la administracin orientndola al ciudadano y propiciaron la revisin del modelo de suministro de los servicios pblicos basndose en el nuevo paradigma de gestin. Estos dos nuevos pilares, en la realidad, hicieron del espacio pblico, reconstruido y ampliado, uno de los grandes temas de la reforma administrativa de finales de este siglo. En el caso ingls, a partir del gobierno de John Major - y actualmente continuando con el Primer Ministro Tony Blair - se mont toda una estructura para dar mayor poder de control y de participacin a los consumidores de los servicios sociales. La creacin del programa Citizens Charter (Carta compromiso con los ciudadanos) se constituy en un paso decisivo en este sentido, en la medida en que estableca metas pblicas para diversos servicios y, con esto, facilitaba la accin de los ciudadanos en la reivindicacin no slo del cumplimiento de los objetivos establecidos, sino en la modificacin de las propias polticas (Jenkins, 1998; Butler, 1993). Tambin se crearon formas de cogestin en las comunidades escolares, una vez ms con el propsito de aumentar la participacin de la poblacin en la definicin del rumbo en la prestacin de los servicios pblicos. En otros pases tambin tuvo lugar la implantacin de medidas para aproximar el servicio pblico a los requerimientos de la poblacin, e incluso para ampliar el espacio de accin del ciudadano directamente en la gestin pblica. En Francia se instauraron sociedades con los usuarios y el concepto de gestin orientada al ciudadano (Vallemont, 1996) 12; por su parte, en Alemania fue instituida la idea del one stop shop, la cual ofrece una amplsima gama de servicios en un slo lugar, ordenando la prestacin de las polticas de manera de facilitar el acceso de la poblacin (Flynn & Strehl, 1996:17). Estos son algunos ejemplos de cambio en el paradigma burocrtico en Europa occidental, a los cuales podran agregarse las innumerables experiencias ocurridas recientemente en las esferas subnacionales de los EE.UU., descritas en el libro Reiventando el Gobierno, de David Osborne y Ted Gaebler (1992), que, como el propio ttulo lo indica, intenta una nueva forma de pensar la elaboracin de polticas, ahora vinculadas a la satisfaccin de los usuarios y a la participacin de la comunidad. La forma de suministro de los servicios tambin se modific en varias naciones, en favor de la administracin orientada por las demandas de los ciudadanos. El primer paso fue la descentralizacin interna de la administracin, otorgando mayor autonoma a las agencias y controlndolas de acuerdo a los resultados obtenidos. El segundo paso fue el establecimiento del control mediante contratos de gestin entre los rganos centrales y las agencias, como ocurri en el Reino Unido y en Francia 13. Luego, adems de los contratos, se incentiv la competencia entre estos proveedores, de manera de tornar ms eficientes las polticas y de aumentar la capacidad de los ciudadanos en la escogencia de los mejores servicios pblicos. Y finalmente, se extendi el suministro y la competencia a los entes no estatales, como las ONGs, la propia comunidad favorecida, las universidades y las organizaciones de
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En realidad, Francia utiliza el concepto de citoyen-usager, que combina la nocin de usuario como consumidor de servicios y como titular de derechos del ciudadano, segn Flynn & Strehl (1996:17). 13 Para una discusin sobre los mecanismos contractuales presentes en estos dos pases, ver Trosa (1995). 6

iniciativa privada. En este punto, se ha dado prioridad a la constitucin de un espacio pblico no estatal, en el cual actan, sobre todo, agentes cuyo objetivo no es la obtencin de lucro, y para los cuales el financiamiento contina siendo mayoritariamente estatal. Lo importante es resaltar que el traspaso de funciones a organizaciones pblicas no estatales no le quita al Estado la responsabilidad de controlar las polticas. Por el contrario, los gobiernos necesitan aumentar su capacidad regulatoria. La administracin orientada al ciudadano y la competencia administrada entre proveedores estatales y organizaciones pblicas no estatales modificaron el modelo gerencial puro e instituyeron una gestin pblica basada en la ampliacin del espacio pblico. Es por este camino que ambos mecanismos cobran importancia en la responsabilizacin de la administracin pblica. En el caso de la competencia administrada, los ciudadanos controlan la administracin pblica a travs de la comparacin y del control de las polticas ofertadas en forma plural, pero lo hacen tambin participando en la gestin de las polticas, particularmente en las organizaciones pblicas no estatales, en las que se pueden incorporar efectivamente en la elaboracin y prestacin de servicios pblicos. Ahora bien, el xito de la administracin orientada al ciudadano va a depender de la multiplicacin de informaciones y de la creacin de mecanismos de participacin, no slo para los usuarios directos de los bienes y servicios sociales, sino tambin para otros miembros de la comunidad que de alguna manera son afectados por el xito o no de las polticas pblicas. Por su parte, el xito de las asociaciones con la sociedad es fundamental para que el Estado recupere la legitimidad y, por consiguiente, la gobernabilidad, ambas necesarias en la actividad de la organizacin de la accin colectiva. La reforma de la administracin pblica en Amrica Latina ha sido influenciada por estos cambios ocurridos en diferentes naciones desarrolladas, y de hecho, es preciso aprender de tales experiencias. Sin embargo, no puede hacerse una copia de estos modelos de reforma, tomados como una receta de repostera. Principalmente porque no hay, en la realidad, una frmula nica y universal de realizar el proceso de reforma. Existen lneas generales comunes de transformacin del aparato estatal y de su relacin con la sociedad; sin embargo, no se puede decir que ellas se hagan efectivas de la misma manera, de acuerdo a pasos predeterminados, puesto que las agendas polticas y la formacin de los Estados nacionales son muy diversas, y por ende, las motivaciones, las estrategias de implementacin, las coaliciones realizadas en pro de los cambios y las consecuencias son plurales. Es en este sentido que Christopher Hood (1996) muestra cmo la combinacin de los elementos del modelo burocrtico clsico con las prcticas gerenciales y con las formas de participacin ciudadana se diferencia de un pas a otro, as como el timing del pasaje de una administracin pblica esencialmente burocrtica a una nueva gestin pblica. Un problema de la transposicin del modelo de reforma del Estado adoptado por los pases desarrollados a Amrica Latina, se debi a que, en un comienzo, solamente se traspas la orientacin vinculada a la reduccin del tamao del Estado y del dficit fiscal. Ms all del hecho de que realmente hubiesen existido excesos en el sector pblico latinoamericano, la primera generacin de reformas, en el aspecto administrativo, se centr mucho en la importancia del downsizing. Esta decisin no tom en cuenta sus efectos sobre la estructura de prestacin de servicios pblicos ni a los ciudadanos. La experiencia internacional ha mostrado que los instrumentos gerenciales slo obtienen sus propsitos si estn orientados por una concepcin poltica del da siguiente de las reformas, la que debe responder a los anhelos y demandas de la poblacin ante el Poder Pblico. Tal como ha sealado Salvatore Schiavo-Campo (1996), sin mejoras en la responsabilizacin, el downsizing, por ms adecuado que sea, puede resultar en una reduccin de los servicios pblicos, que no por eso sern menos ineficientes, insatisfactorios para los usuarios o incluso corruptos 14.
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Con base en un estudio comparativo de las polticas administrativas en varios continentes, Salvatore Schiavo-Campo afirma que: (...) la reduccin (de personal) no deber ser abordada como un fin en s misma o como reaccin ante 7

Por otra parte, la primera ronda de reformas no estuvo signada slo por la preocupacin econmica de reduccin de costos - a este respecto cabe destacar que en muchos casos no hubo polticas para acrecentar la eficiencia del sector pblico, aspecto mucho ms relevante a largo plazo que los recortes inmediatistas. Adems, el aislamiento burocrtico y el sesgo tecnocrtico, tpicos de las reformas en Amrica Latina, fueron reforzados, en el mismo momento en que el mundo desarrollado procuraba darse una orientacin administrativa orientada al montaje de redes con la sociedad y a la creacin de canales de participacin de los ciudadanos. Las medidas de apertura comercial, desreglamentacin y otras dirigidas a la estabilizacin, todas importantes para el inicio del ajuste estructural, pudieron ser realizadas por grupos relativamente pequeos de formuladores de polticas, sin necesidad de grandes articulaciones polticas. Sin embargo, la continuidad del ajuste y la construccin de nuevas instituciones que den cuenta de la reformulacin de la accin estatal en los campos ms diversos, dependern del montaje de coaliciones en el seno del sistema poltico, junto con la burocracia y tambin con sectores representativos de la sociedad (Haggard, 1996:58-61). Este es el desafo actual del proceso de reformas en Amrica Latina, y para esto ser necesario modificar la relacin entre el Estado y la sociedad, ubicando el tema de la responsabilizacin de la administracin pblica en el centro de la agenda poltica. Con base en el anlisis de la experiencia internacional y pensando en su adaptacin a los pases latinoamericanos, se puede decir que la nueva gestin pblica debe aqu basarse en la profesionalizacin contenida en el modelo burocrtico, en diferentes tcnicas gerenciales basadas en las ideas de flexibilidad administrativa, control por resultados, contractualizacin, competencia administrada y, con mucho nfasis, en la transformacin y ampliacin del concepto de lo pblico, especialmente mediante mecanismos de responsabilizacin de la administracin pblica. La profesionalizacin de la alta burocracia y de sus sectores estratgicos es condicin sine qua non para la modernizacin de la administracin pblica latinoamericana. En primer lugar, porque los pases de la regin, en su mayora, no estructuraron integralmente una burocracia profesional, lo que redund en un aumento del clientelismo y del patronazgo, con efectos nocivos para las polticas; y en segundo lugar, por la convivencia de grupos tcnicos aislados en algunas reas por una parte, con una estructura no meritocrtica en el resto de la administracin por otra parte. La consecuencia de esto fue la creacin de un modelo hbrido que, de hecho, impuls el desarrollo en determinados pases, pero que igualmente result en una gestin pblica desordenada e irracional 15. Construir una burocracia meritocrtica, por lo tanto, es fundamental para dotar de una mayor racionalidad a las intervenciones econmicas y sociales del Estado. Pero no se trata de pensar en una burocracia para el desarrollo en los mismos moldes de las dcadas de los sesenta o setenta, pues hubo un cambio importante en el papel del Estado, como bien lo analiza el Informe del CLAD, Una nueva
problemas fiscales. Sin una planificacin cuidadosa y el respeto por la ley de las consecuencias involuntarias, los programas de recorte traeran consigo grandes riesgos. El riesgo en el corto plazo es la reduccin de la calificacin, en caso de que el programa estimule en forma inadvertida el xodo de los mejores. (...) El riesgo a mediano plazo ser la recurrencia del exceso de personal si los sistemas de gerencia y control de personal no fuesen fortalecidos. Los riesgos en el largo plazo incluyen la desmoralizacin de los funcionarios pblicos, la calidad inferior del servicio y la prdida de credibilidad, si los recortes fuesen percibidos como arbitrarios y faltos de transparencia (1996:12). 15 En uno de los mejores estudios comparativos sobre el papel de la burocracia, Peter Evans (1993) muestra cmo el modelo hbrido adoptado por algunos pases en desarrollo, como el Brasil y la India, pudo ayudar en el arranque del desarrollo, pero sin embargo los llev a una serie de irracionalidades econmicas que acabaron por inviabilizar el logro de un mayor nivel de desarrollo. Otros pases en desarrollo que consiguieron profesionalizar la burocracia estratgica, aunque sin aislarla por completo, obtuvieron resultados mucho ms satisfactorios, como fueron los casos de Taiwan y de Corea del Sur. Esto es lo que Evans denomin autonoma inserta (embedded autonomy), receta que combin la profesionalizacin de la burocracia con una actuacin ms sintonizada de la misma con el mercado. Para enfrentar los desafos de la administracin pblica del siglo XXI, sin embargo, la burocracia tendr que aumentar an ms su permeabilidad social, creando una accountability ms all de las lites econmicas. 8

gestin pblica para Amrica Latina (1998). La profesionalizacin de la alta burocracia es una de las principales medidas para aumentar las capacidades institucionales de un Estado con nuevas funciones, a partir de las cuales actuar ms como regulador que como ejecutor, descentralizar ms la gestin de las actividades, incluso hacia organizaciones pblicas no estatales, y necesitar ser ms permeable a las demandas de los ciudadanos. En este sentido, el objetivo de la profesionalizacin es crear un cuerpo de funcionarios bien calificado y responsable ante el Parlamento y la sociedad, y no aislado y tecnocrtico, cuyas principales funciones son: elaborar las grandes lneas de la poltica nacional; supervisar el proceso de descentralizacin, con nfasis en las cuestiones de la desigualdad regional y del aumento de la competencia destructiva entre los niveles de gobierno, cuyos efectos macroeconmicos son perversos; y, especficamente para reconstruir el modelo estatal, coordinar y regular el proceso de ampliacin del espacio pblico, fiscalizando la pluralidad de proveedores de los servicios pblicos y ayudando a establecer redes de cooperacin entre los diferentes agentes sociales involucrados en las polticas pblicas. Por lo antes expuesto, se concluye que la creacin de una alta burocracia profesionalizada en la regin no responde slo a los anhelos del perodo en que fue estructurado el modelo burocrtico en Europa y en los Estados Unidos 16. Los reclamos por una burocracia meritocrtica en contra del clientelismo y la corrupcin - todava muy graves en algunos pases latinoamericanos - continan siendo vlidos. Sin embargo, la reconstruccin del espacio pblico, amplindose hacia el control y la cogestin social de los servicios pblicos, modifica el papel de la profesionalizacin. Ms que nunca, ella deber servir a los propsitos de la responsabilizacin de la administracin pblica, pensada en los trminos de los modelos tradicionales de responsabilizacin, como los procedimentales y el parlamentario, aunque extendindose a las nuevas formas de accountability, basadas en la participacin social y en la transparencia de las informaciones, en la introduccin de la lgica por resultados en la gestin gubernamental y, finalmente, en la competencia administrada. El mismo argumento vale para la introduccin de prcticas gerenciales - dicho sea de paso, esenciales - en la gestin pblica latinoamericana. Es decir, que la reforma gerencial no constituye un fin en s misma, debiendo responder al incremento de la gobernabilidad democrtica, lo que, en trminos de este trabajo, significa bsicamente vincular el montaje de un nuevo paradigma administrativo al fortalecimiento de mecanismos de responsabilizacin de la administracin pblica. Esta ptica refuerza la necesidad de no adoptar el aspecto gerencial de la reforma como si fuese una mera transposicin de medidas de la iniciativa privada a la administracin pblica. En este sentido, cabe citar el punto de vista del Informe del CLAD de 1998: Aunque inspirado en la iniciativa privada, el modelo gerencial debe obligatoriamente adecuarse al contexto poltico democrtico en el que se encuentra inserto el sector pblico. La especificidad de la organizacin gubernamental deriva, en primer trmino, de la motivacin que la gua: as como las empresas buscan el lucro, los gestores pblicos deben actuar conforme al inters pblico. Es indudable que los polticos tambin se orientan por el deseo de reeleccin y que los burcratas pueden ser capturados por intereses econmicos. Pero es la necesidad de poseer un filtro democrtico la que torna
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La concepcin de que la profesionalizacin de la burocracia no responde solamente a los problemas surgidos en Europa y en los Estados Unidos hacia fines del siglo XIX, como aqu se argumenta, pone de manifiesto que la visin secuencial de la reforma administrativa, segn la cual es preciso primero establecer un modelo burocrtico weberiano para slo despus adoptar mecanismos posburocrticos, no se sustenta cuando se lleva a cabo un buen anlisis histrico. En beneficio de la verdad, cabe sealar que hubo diferencias en los objetivos y en las formas de implantacin de las burocracias weberianas hasta en los pases desarrollados que cursaron este proceso en la misma poca. El anlisis de Bernard Silberman, en el clsico Cages of Reason (1993), comprob este punto comparando los casos de los Estados Unidos, Francia, Gran Bretaa y Japn. Nuestro desafo es precisamente el de construir una burocracia profesional que sea responsable de nuevas funciones, al tiempo que se implementan medidas gerenciales y de reconstruccin del espacio pblico. 9

la accin de polticos y burcratas pasible de control pblico. Control presente en las disposiciones de la democracia representativa, en los mecanismos de la democracia directa o, ms recientemente, en la participacin de los ciudadanos en la evaluacin y en la gestin de polticas pblicas, formas tpicas del modelo gerencial. Este tipo de control democrtico no tiene similares en las organizaciones privadas (CLAD, 1998: 30). Finalmente, la responsabilizacin es esencial para conectar la reforma del Estado con la consolidacin de la democracia latinoamericana. Dada su importancia, es necesario comprender su significado en el mundo actual, las condiciones que posibilitan su realizacin y, principalmente, sus dilemas. II. La (re)definicin de la responsabilizacin de la administracin pblica en el contexto latinoamericano El concepto de accountability (responsabilizacin) se origina en las naciones anglosajonas, tornndose central en la historia poltica de los Estados Unidos. Significa, precisamente, que el gobierno tiene la obligacin de rendir cuentas a la sociedad. La realizacin de este valor (o meta-valor) poltico depende de dos factores. Primero, de la capacidad de los ciudadanos para actuar en la definicin de las metas colectivas de su sociedad, ya que una fuerte apata de la poblacin respecto a la poltica hace inviable el proceso de accountability 17. En segundo lugar, es necesario construir mecanismos institucionales que garanticen el control pblico de las acciones de los gobernantes, no slo mediante las elecciones, sino tambin a lo largo del mandato de los representantes. En este trabajo, haremos nfasis en el aspecto institucional y en sus efectos sobre la participacin de los ciudadanos en la esfera pblica 18. La responsabilizacin se inserta, como se dijo anteriormente, en un sistema ms amplio, el rgimen democrtico moderno, cuyos principios centrales son la soberana popular (el poder emana del pueblo) y el control de los gobernantes por los gobernados. Es para responder a estos dos principios que, en el curso de los dos ltimos siglos, las elecciones - control vertical de los gobiernos - se convirtieron en el aspecto central de la democracia, en el principal instrumento de responsabilizacin de los gobernantes frente a los ciudadanos. Sin embargo, el buen desempeo democrtico no se asegura slo por la mera realizacin del proceso electoral. En primer lugar, porque los resultados de la competencia poltica estn fuertemente influenciados por la escogencia de las instituciones polticas, entre las cuales se destacan los sistemas electoral y partidista, el financiamiento y el control judicial de la honradez de las campaas, y la distribucin de poder entre el Ejecutivo y el Legislativo. En segundo lugar, cabe poner de relieve que incluso siendo el punto principal y de partida del sistema de responsabilizacin, el proceso electoral en s mismo no ofrece instrumentos que obliguen a los polticos a cumplir las promesas realizadas en la campaa (Manin, Przeworski & Stokes, 1999). De este modo, los ciudadanos solamente podrn evaluar el desempeo de sus representantes en las elecciones siguientes, realizando un clculo retrospectivo. Si la idea de la accountability se refiere a la rendicin de cuentas continua de los gobernantes, entonces es necesario que existan formas de fiscalizarlos en el transcurso de sus mandatos mediante la aplicacin de sanciones antes de la prxima contienda. Los mecanismos de accountability deben evitar la confirmacin de la clebre frase de Rousseau: el pueblo es soberano en el momento de la votacin y deja de serlo al da siguiente. La fiscalizacin de
El valor de la responsabilizacin tiene ms probabilidades de ser garantizado cuanto ms ciudadanos desarrollen lo que Alex de Tocqueville denomin virtudes cvicas, y que Vicent Ostrom denomin culture of inquiry. Ver Tocqueville (1977) y Ostrom (1991). 18 Robert Dahl (1989) demuestra que el xito de la responsabilizacin (accountability) slo puede ser medido si las formas de control son intencionales, vale decir, si fuesen institucionalizadas. Es por eso que optamos por privilegiar el estudio institucional de la responsabilizacin. 10
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los gobiernos debe ser ininterrumpida, con controles burocrticos, polticos, sociales y, ms recientemente, mediante la transparencia y la evaluacin de los resultados de las polticas gubernamentales. La responsabilizacin acta tambin para impedir el abuso de poder e incluso la corrupcin, y en este sentido, incorpora elementos liberales y republicanos al sistema democrtico en el que se encuentra inserta 19. En trminos liberales, el postulado de la limitacin del poder se concreta por medio de los checks and balances, como fueron imaginados por Madison, puesto que establecen un control recproco entre los poderes, llevndolos a tener que justificar constantemente ante la sociedad la legitimidad de sus acciones. El punto de vista republicano parte del supuesto de que el respeto a la ley y a la cosa pblica por parte de los gobernantes es primordial para el buen funcionamiento del sistema poltico. Los instrumentos republicanos por excelencia son los tribunales o las auditoras independientes de cuentas, los que obligan a los gobiernos a rendir cuentas regularmente y ante una instancia pblica - en algunos pases, con participacin de miembros de asociaciones de la sociedad civil -, y los controles judiciales, fundamentales en el combate contra las prcticas ilcitas de polticos o burcratas. La introduccin del sistema de mritos en la administracin pblica ha sido un elemento fundamental para hacer efectiva la responsabilizacin. Esto fue as porque con el incremento del clientelismo a lo largo del siglo XIX, el control de la burocracia se vio dificultado, producindose una independizacin de las mafias del patronazgo en relacin con los ciudadanos. Solamente con la introduccin y la ampliacin del sistema de mritos en los Estados Unidos y en otras naciones desarrolladas fue que se logr desarrollar la accountability de la administracin pblica. Adems, histricamente, la responsabilizacin utiliz, en una primera instancia, los controles procedimentales clsicos - judiciales y de auditorias de las cuentas pblicas -, el control parlamentario y, en menor medida, algunos mecanismos de participacin popular o control social independiente de los poderes pblicos. En realidad, predominaron los controles horizontales de los gobernantes, ya sea el control del cumplimiento de las normas burocrticas realizado por los tribunales de cuentas, auditoras financieras independientes o por el Poder Judicial, ya sea el control poltico efectuado por el Parlamento. Entre los controles procedimentales clsicos, se destacan la actuacin del Poder Judicial para garantizar los derechos de los ciudadanos frente a los gobernantes, la fiscalizacin del manejo de los recursos pblicos y, cada vez ms, la accin de promotores pblicos en el control de los polticos. En el segundo tipo de responsabilizacin, el Parlamento realiza los checks and balances del Poder Ejecutivo, supervisndolo en lo que se refiere no slo a la legalidad de los actos sino tambin en lo que respecta a las promesas de la campaa, incluyendo tambin nuevas demandas surgidas en la sociedad en el perodo post-electoral. En un primer momento histrico, se utilizaron en menor escala los canales de participacin social - en lo que se destaca la experiencia de la poltica local norteamericana - y los instrumentos para acrecentar la transparencia gubernamental como el ombudsman, originado en los pases nrdicos. Estos tres mecanismos de responsabilizacin, en grados diferentes, tuvieron un marcado desarrollo en las democracias posteriores a la Segunda Guerra Mundial y, sumados a la inclusin de instrumentos relativos al mrito en la burocracia, fueron fundamentales para disminuir la corrupcin, aumentar la fiscalizacin sobre los gobernantes y fortalecer el rgimen democrtico. A pesar de este xito, esos mecanismos de accountability se consolidaron institucionalmente, en la mayora de los casos, en un momento de expansin del aparato estatal y, en este contexto, no pudieron evitar que determinados espacios de accin gubernamental escapasen al control de la sociedad y de sus instituciones representativas. La exacerbacin del corporativismo, el incremento de la lgica de
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La discusin respecto a la importancia de los elementos liberales y republicanos para la responsabilizacin es desarrollada por ODonnell (1998). 11

bsqueda de beneficios particulares entre los polticos y los funcionarios pblicos, adems del aislamiento burocrtico causado por la concepcin tecnocrtica de buena parte de la alta burocracia pblica, fueron fenmenos que se incrementaron hacia finales de la dcada de los sesenta y comienzos de la dcada de los setenta, poniendo en riesgo el principio de responsabilizacin de los gobernantes frente a la sociedad. Adems de tener en cuenta tales fenmenos, la lgica del funcionamiento de la accountability debe ser rediscutida actualmente a partir de tres grandes cambios iniciados entre finales de la dcada de los setenta y principios de la de los ochenta. El primero se refiere a la crisis del modelo de Estado instaurado en la post-guerra; el segundo, a las fallas del modelo burocrtico clsico; y el tercero, al aumento de los instrumentos de participacin social en la administracin pblica. El Estado fue el actor principal del escenario poltico y econmico de la post-guerra, siendo en gran medida el responsable de una era de gran prosperidad - los aos dorados, como bien los definiera Eric Hobsbawn. Con todo, las transformaciones vinculadas a la Tercera Revolucin Industrial, a la globalizacin de la economa y al fin de la Guerra Fra, disminuyeron el poder del aparato estatal, principalmente en el mbito nacional. Las consecuencias de ello fueron el incremento del poder del capital y su mayor indisciplina frente a los gobiernos 20, el aumento de las desigualdades sociales y la dificultad creciente para poder resolver una serie de problemas de accin colectiva. La superacin de esta situacin pasa por la reconstruccin, con base en nuevos patrones, de las capacidades institucionales del Estado para que pueda responder a los nuevos desafos, ahora en asociacin con la sociedad. Por consiguiente, esta ecuacin exige, concomitantemente, el fortalecimiento del poder del Estado y su relegitimacin social. Aqu, los mecanismos de responsabilizacin sern fundamentales para, por una parte, establecer un control pblico al incremento del poder del Estado, y por otra, abrir canales de participacin a la sociedad, porque los gobiernos, por s solos, no podrn responder a todos los problemas colectivos. La crisis del Estado viene acompaada tambin de una crisis del modelo burocrtico. En primer lugar, debido a las fallas y desviaciones de la burocracia, detectadas cada vez ms en los ltimos aos, que se manifiestan como corporativismo, excesivo aislamiento burocrtico y comportamiento rentseeking. Estos aspectos lesionan el carcter republicano del Estado moderno, constituyndose en nuevas formas de privatizacin del espacio pblico. Es contra ellas que Bresser Pereira (1997) defiende la construccin de derechos republicanos, un cuarto derecho agregado a la consagrada clasificacin de T.H.Marshall (1952). Estos derechos republicanos, inculcados por la sociedad y resguardados por instituciones especficas, seran la manera de proteger el inters pblico contra los grupos minoritarios y extremadamente organizados que actan en el mundo moderno, en ocasiones como si fuesen representantes del inters pblico, pero que en realidad ponen en riesgo los derechos de la colectividad. Ms all de esto, la estructura burocrtica clsica, auto-referida y basada en el control paso a paso de normas y procedimientos21, es inadecuada para aumentar la eficiencia y la agilidad requeridas actualmente por el Estado. En realidad, la cuestin del desempeo se ha tornado central para el aparato estatal, cada vez con menos recursos y en la bsqueda de relegitimacin social. De este modo, la meritocracia, la estructura burocrtica clsica y los mecanismos clsicos de control son actualmente insuficientes para garantizar la compatibilidad de un Estado eficiente con su responsabilizacin. Como acertadamente argumenta Robert Behn (1998:40), adems de los sistemas tradicionales de accountability, que fueron diseados para controlar el exceso de poder, la corrupcin e incluso las promesas de campaa, actualmente es preciso constituir mecanismos de responsabilizacin
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Acerca de la mayor indisciplina del capital ante el Estado en el momento actual, ver Harvey (1989). Para una definicin de la estructura burocrtica clsica y una crtica a la inadecuacin actual de la misma, ver Bresser Pereira (1998). 12

respecto del desempeo gubernamental en la elaboracin y prestacin de polticas pblicas. Frente a la necesidad de mejorar el desempeo gubernamental, son fundamentales dos nuevas formas de responsabilizacin: la responsabilizacin mediante la introduccin de la lgica de resultados en la administracin pblica y la responsabilizacin mediante la competencia administrada. La primera tiene como punto de partida la necesidad de modificar la gestin pblica del modelo burocrtico clsico hacia una estructura gerencial o posburocrtica, basada en el control a posteriori de resultados. Para construir esa nueva gestin pblica, es necesario no slo flexibilizar y agilizar la gerencia administrativa, sino sobre todo establecer metas claras y contractualizadas a las agencias, hacer pblicos y transparentes esos objetivos, establecer mecanismos eficaces de evaluacin del desempeo y, finalmente, aplicar sanciones a quienes no obtengan los resultados acordados. Adems, es fundamental que la sociedad tenga maneras para definir los parmetros y los objetivos del control por resultados, a travs de los representantes del Parlamento o por la va directa y descentralizada en la prestacin de los servicios pblicos. Slo a partir de esto es que la responsabilizacin mediante la introduccin de la lgica de resultados puede ayudar en la doble tarea de aumentar la eficiencia estatal y de fortalecer la fiscalizacin y participacin de la sociedad en la gestin pblica. La competencia administrada es otra modalidad que tiene por objeto adecuar la eficiencia a la responsabilizacin de la administracin pblica. Ese mecanismo de accountability se realiza mediante la introduccin del principio de la competencia entre diferentes proveedores - estatales, pblicos no estatales y privados -, terminando con el monopolio en la prestacin de los servicios, y mediante la aplicacin de sanciones y recompensas a los competidores segn su desempeo. La responsabilizacin se obtiene aqu de tres maneras: por la competencia entre los proveedores, que los obliga a ofrecer mejores servicios y, de esta manera, rendir cuentas tanto a las agencias encargadas de evaluarlos como tambin a los ciudadanos-usuarios de las polticas pblicas; por el control realizado por los burcratas sobre los prestatarios privados y pblicos no estatales; y por la participacin de la sociedad en los organismos pblicos no estatales, dando lugar, en este punto, a una imbricacin entre la competencia administrada y el control social. El ltimo gran cambio que afecta el concepto de responsabilizacin es el aumento de las exigencias de participacin directa de los ciudadanos en el control e incluso en la implementacin de las polticas, como es el caso de las escuelas gerenciadas por la comunidad. Este fenmeno est ocurriendo en diferentes partes del mundo, lo que se pone de manifiesto en el concepto de administracin pblica orientada a los ciudadanos, uno de los aspectos fundamentales de la nueva gestin pblica 22. Dichas formas de responsabilizacin mediante el control social nacieron, primeramente, de la crtica al comportamiento auto-referido de la burocracia y del intento de establecer maneras de controlar directamente la prestacin de los servicios pblicos. Adems de esto, el proceso de descentralizacin cobr fuerza en todo el mundo y con l tambin se fortalecieron los canales de participacin popular. Asimismo, fue muy importante el papel estratgico desempeado por el Tercer Sector, el cual no slo sirvi como instrumento de fiscalizacin del sector pblico, sino que tambin, en diferentes oportunidades, actu directamente en la gestin de determinados servicios sociales. Finalmente, es importante destacar que los adelantos en la informtica han permitido establecer formas ms transparentes de transmisin de la informacin a la poblacin, haciendo ms efectivo el proceso de responsabilizacin pblica. En suma, la realizacin del valor de la responsabilizacin, en el mundo actual, depende en gran medida del xito en la implementacin y compatibilizacin de las cinco formas de responsabilizacin aqu descritas - responsabilizacin a travs de controles procedimentales clsicos, responsabilizacin
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Sobre la importancia de la administracin orientada hacia el ciudadano en el conjunto de los conceptos de la nueva gerencia pblica, ver entre otros, Holmes & Shand (1995); Barzelay (1992); y Bresser Pereira (1998a). 13

mediante el control parlamentario, responsabilizacin por la introduccin de la lgica de los resultados en la administracin pblica, responsabilizacin por la competencia administrada y responsabilizacin mediante la informacin y la participacin social. Sin embargo, estos mecanismos de responsabilizacin solamente pueden ser bien comprendidos si analizamos los desafos que se les presentan. Desde esta ptica, el tema que gua este trabajo es la relacin entre la reforma del Estado y la responsabilizacin de la administracin pblica. Actualmente, el gran problema es cmo aumentar las capacidades institucionales del Estado, aspecto necesario para reconstruir la accin colectiva de la sociedad frente a la nueva realidad socioeconmica mundial, y, concomitantemente, controlar este proceso de reforzamiento y redefinicin del aparato estatal a travs de los mecanismos de responsabilizacin. Es en este sentido que la responsabilizacin debe ser analizada, teniendo como parmetro el incremento de la gobernabilidad, entendida no slo como la reestructuracin del aparato administrativo e institucional, sino principalmente como la forma de hacer ms legtima y eficaz la coordinacin de la accin colectiva impulsada por el Estado. La obtencin de este nuevo modelo de gobernabilidad depende, en gran medida, del desempeo del sistema poltico. El hecho es que vivimos una experiencia reciente de construccin democrtica, y adems, tenemos una fuerte tradicin autoritaria, anti-republicana y, desde el comienzo de la primera ronda de reformas, se produjo un refuerzo de los poderes de los ejecutivos sin la contrapartida del control. El aislamiento burocrtico fue incluso reforzndose con la implantacin del ajuste estructural 23 y, al mismo tiempo, estudios internacionales muestran que varios pases de Amrica Latina ocupan un lugar destacado en el ranking de corrupcin administrativa en el mundo (Gray & Kaufmann, 1998). Los poderes legislativos, con raras excepciones, han institucionalizado pocas formas de fiscalizar al poder ejecutivo, y un gran nmero de sus integrantes perciben la arena parlamentaria como un camino para obtener beneficios (cargos y prebendas) que potencien su poltica clientelista. Al tiempo que existen estas dificultades, ocurren tambin cambios positivos. Experiencias o proyectos innovadores de reforma administrativa, poco a poco, se van expandiendo por la regin. El combate a los grupos atrincherados en el Estado, mediante cambios institucionales ms profundos, va igualmente ganando terreno. Por el lado del sistema poltico, el proceso de descentralizacin, el surgimiento de nuevos actores sociales e inclusive las reformas para atacar los aspectos autoritarios y anti-republicanos, estn luchando de frente con los obstculos a la reconstruccin del Estado y a la consolidacin de la democracia. Baste recordar que dos pases latinoamericanos, Brasil y Venezuela, llevaron adelante procesos de impeachments, respetando todos los preceptos democrticos. En realidad, Amrica Latina contiene, simultneamente, elementos de resistencia y de cambio. Y es en la tensin que se produce entre estos conjuntos de elementos que deben ser analizados y explicados los efectos y desafos de la responsabilizacin y sus mecanismos en los pases latinoamericanos. Los lmites y las dificultades de las formas de responsabilizacin pueden tambin ser constatados analizando quin y cmo se realiza cada una de las formas de control. La tabla que sigue representa los tipos de responsabilizacin segn la forma predominante de control y conforme a los controladores que efectan el proceso de accountability. Formas de control y controladores Control Control de Control Control de Parlamentario Procedimientos Social Resultados X 2*

Formas de Control Controladores Polticos

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Competencia Administrada

Un anlisis comparativo del aislamiento de los tcnicos latinoamericanos que realizaron la primera ronda de reformas, se encuentra en Loureiro (1997). 14

Burcratas Sociedad Competencia

X X

1* 2*

2* 2* 1*

* Las responsabilizaciones mediante la introduccin de la lgica de resultados y por competencia administrada tienen ms de un agente o mecanismo controlador. En este sentido, la numeracin sirve para clasificar la importancia de cada uno de los controladores: el nmero 1 equivale al agente o mecanismo controlador ms importante y el 2, a los secundarios.

Seguidamente, analizaremos cada uno de estos mecanismos, problematizndolos. Adems de la definicin del concepto, de los aspectos positivos y de las condiciones bsicas de funcionamiento de las formas de responsabilizacin, el objetivo es presentar una gua de temas y cuestiones que debieran ser tratadas por la investigacin emprica sobre las experiencias latinoamericanas. 1. Responsabilizacin mediante el control parlamentario La responsabilizacin mediante el control parlamentario tiene como controladores a los polticos. Esta es una va clsica de accountability y reconoce como premisa, tal como dijimos anteriormente, no slo la separacin de los poderes sino precisamente la realizacin de los checks and balances, es decir, el control mutuo entre el Ejecutivo y el Legislativo. Se constituye as en un mecanismo horizontal de responsabilizacin, teniendo como una de sus caractersticas principales el concepto liberal de limitacin del poder. El desarrollo de la responsabilizacin mediante el control parlamentario ocurri con mayor frecuencia en los Estados Unidos y en Europa y nunca se convirti en una pieza clave de los sistemas polticos latinoamericanos. Es debido a esta razn que este control necesita ser repensado y activado para mejorar el sistema de responsabilizacin de la administracin pblica en Amrica Latina. Entre los principales mecanismos de control parlamentario se destacan: a) La evaluacin de las nominaciones realizadas por el Ejecutivo para importantes cargos pblicos. El Congreso norteamericano, por ejemplo, realiza primero una evaluacin del curriculum del nominado, analizando su probidad (el denominado proceso de clearance), y despus el Senado lo discute concienzudamente 24. En los Estados Unidos, hay un nmero enorme de designaciones que pasan por este proceso, incluyendo los secretarios de Estado, cargos equivalentes al de ministro en los presidencialismos latinoamericanos. b) El control de la elaboracin y gestin presupuestaria y de la rendicin de cuentas del Ejecutivo. Utilizando nuevamente el ejemplo norteamericano, ya que nuestro presidencialismo lo tiene como fuente de inspiracin, su Congreso tiene rganos de asesora especializada para el anlisis y el control del gasto presupuestario, como el General Accounting Office, facilitando as la responsabilizacin del Ejecutivo. c) La existencia y el funcionamiento pleno de comisiones parlamentarias destinadas a evaluar las polticas pblicas y a investigar la transparencia de los actos gubernamentales. En el caso de las polticas pblicas, el avance en los pases de nuestra regin va a depender, por un lado, de que los parlamentarios orienten sus carreras hacia la comprensin y la actuacin en reas especficas de polticas y, por otro, del fortalecimiento y profesionalizacin del cuerpo burocrtico especializado del Legislativo, de modo que pueda haber un dilogo sobre los programas gubernamentales en un mayor pie de igualdad entre los poderes. Recurriendo una vez ms al caso estadounidense, las acciones y los comits del Congreso han aumentado su vigilancia sobre el Ejecutivo - a travs de lo que se llama congressional oversight 25. Aunque slo sea en el caso de las averiguaciones sobre la probidad de los
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Acerca de este proceso de control de las designaciones en los Estados Unidos de Amrica, ver Mackenzie y Shogan (1996). 25 Sobre este asunto, consultar Aberbach (1990). 15

actos de la administracin pblica, es un hecho que ha habido progresos en varios pases latinoamericanos, y la continuidad de este proceso depender de la presin de la sociedad y del fortalecimiento institucional de los poderes legislativos. d) Otro instrumento relevante de control son las audiencias pblicas para evaluar leyes en discusin en el Legislativo, proyectos del Ejecutivo o programas gubernamentales en marcha. Este instrumento es utilizado bastante por las democracias consolidadas, y tambin viene creciendo en importancia en algunas naciones latinoamericanas. Especialmente en el momento actual, de amplia reformulacin del aparato estatal, es de suma importancia apelar a grandes personalidades que tengan un conocimiento especializado en determinadas polticas y a lderes representativos de la sociedad civil para ir al Parlamento en comisiones abiertas a la participacin de la opinin pblica. El Poder Legislativo se convertira, de esta manera, en un foro de amplia deliberacin pblica, y no solamente el locus del debate entre el gobierno y la oposicin, aspecto fundamental para la responsabilizacin, pero que puede igualmente constituirse slo en una lucha partidista sin la efectiva participacin de la sociedad (Prats i Catal, 1996:93). El primer desafo del control parlamentario es precisamente la implementacin de un sistema de gobierno que equilibre los poderes. En el caso de que exista un exagerado predominio del Ejecutivo, la realizacin de este tipo de responsabilizacin se torna difcil. Aparte de esto, los instrumentos de control, supervisin y asesoramiento pertenecientes al Legislativo deben ser fortalecidos. El problema es que en muchos pases los polticos eligen tener un sistema en el que el Ejecutivo es el principal polo de poder y orientador de la carrera de la clase poltica. Esta es, con seguridad, la situacin de la mayora de las naciones de Amrica Latina. La razn principal de esta situacin se encuentra en el poder excesivo de los ejecutivos. Primero, porque el personalismo tpico de nuestros sistemas polticos refuerza el carcter imperial del presidencialismo 26. Segundo, en virtud del gran poder legislativo que tiene la mayora de los presidentes de Amrica Latina 27. Y, finalmente, porque hay un gran nmero de puestos administrativos de libre nombramiento por el Ejecutivo, al contrario de lo que ocurre en los pases europeos desarrollados (Schneider, 1993). Por otra parte, los legislativos latinoamericanos, por lo general, exhiben un bajo grado de institucionalizacin. Inclusive, en los pocos pases latinoamericanos en que existen parlamentos verdaderamente institucionalizados, los presidentes han logrado en ocasiones mayores prerrogativas para la designacin de los ocupantes de los puestos pblicos, incluyendo los de los tribunales supremos, y ms an, han conseguido controlar firmemente la agenda de las polticas en lo que se refiere a su elaboracin e implementacin. Histricamente, la sociedad y los partidos han orientado sus acciones ms para conquistar el Ejecutivo que para fortalecer el Legislativo, lo que se agrav con las polticas de la primera ronda de reformas. El contexto que mantiene la fragilidad de los legislativos latinoamericanos es bien reseado por Joan Prats (1996:71): En Amrica Latina, hemos tenido Parlamentos dbiles por la misma razn que hemos tenido democracias frgiles, mercados ineficientes y sociedades nada equitativas. De lo que antecede se concluye que la reforma de los legislativos es parte de un proceso de mayor amplitud, que involucra diversas cuestiones. Forma parte de un proceso de modificacin del presidencialismo, tornndolo ms cercano al modelo de checks and balances. De un proceso de transformacin de las relaciones ente el Estado y la sociedad, en el sentido de democratizarlas. Y hasta de un proceso de transformacin de las relaciones entre la administracin pblica y el mercado, que hace que las decisiones no queden limitadas slo al mbito cerrado de los ministerios, sino que se tomen cada vez ms en la arena parlamentaria, ms propicia a la publicizacin de las grandes
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Sobre este tema, ver Lamounier (1991) y Linz & Valenzuela (1994). Una caracterizacin del presidencialismo en Amrica Latina y del gran poder dado a los ejecutivos, se encuentra en Mainwaring & Shugart (1997). 16

decisiones econmicas. Por su parte, tales transformaciones dependen del cambio de la lgica del sistema poltico, de las reglas que orientan las variantes partidistas y electorales, y de las prcticas clientelistas que, de un modo u otro, han asegurado el xito de la clase poltica. Por esto, cabe formular las siguientes interrogantes: Cmo convencer a los polticos latinoamericanos para que transformen la lgica del sistema del cual ellos mismos nacieron? Qu estrategias han sido adoptadas para cambiar este cuadro en Amrica Latina? Cules han sido sus resultados? Otra cuestin relevante se refiere a la diferencia entre los legislativos nacionales y los subnacionales en Amrica Latina. Por una parte, tenemos una tradicin populista y autoritaria en el nivel central, al tiempo que en las esferas locales de poder han estado siempre presentes comportamientos oligrquicos. Pero, por otra parte, est teniendo lugar, en el plano nacional, una mayor presin de los partidos, de la opinin pblica y en algunos casos de los gobernantes subnacionales, y en el plano local, mayor presin de la sociedad civil en el sentido de la participacin en la esfera pblica. La coexistencia de estas situaciones afecta el desempeo del Parlamento, suscitando algunas preguntas. En qu esferas los cambios estn tornando ms fuertes a los legislativos? Asimismo, dado que los parlamentarios normalmente se socializan en la poltica en las esferas locales de poder, cules son los efectos de este hecho sobre la actividad parlamentaria posterior? Cabe destacar que la transformacin del relacionamiento entre la sociedad y la clase poltica necesita iniciarse en las esferas ms prximas a los ciudadanos, en un aprendizaje mutuo que podr modificar las races ms profundas del presidencialismo imperial latinoamericano. Slo as tendr lugar la transformacin de la concepcin institucional de lo que debe ser el Parlamento, y no slo de la concepcin organizacional, para utilizar la diferenciacin propuesta por Joan Prats (1998:305). El excesivo nmero de nombramientos presidenciales, sumado al reducido control sobre estos nombramientos, tambin debilitan a los legislativos latinoamericanos. Este hecho se ha visto agravado por la mayor independencia que las reas econmicas han obtenido a lo largo de la dcada de los 90. Qu tipo de control parlamentario es ejercido sobre los bancos centrales y/o los ministerios de Economa/Finanzas/Hacienda en Amrica Latina? La respuesta a esta pregunta se ubica en el centro de una de las discusiones ms importantes de la ciencia poltica: el tema de la delegacin 28. En todo el mundo, el grado de delegacin que los polticos otorgan a los burcratas es objeto de un debate recurrente. En ltimo trmino, cuanto ms tareas sean delegadas, mayores sern los costos de agencia. Existe toda una literatura que muestra las razones y las formas que la burocracia tiene para escapar del control y de la fiscalizacin de la clase poltica 29. En este sentido, es necesario investigar, empricamente, cmo los legislativos de la regin estn procurando hacer un seguimiento del comportamiento de la burocracia. Existe todava otro peligro en la relacin entre los parlamentarios y la burocracia: el establecimiento de relaciones promiscuas entre parcelas de la burocracia con determinados parlamentarios. Esta es una de las principales fuentes tanto del clientelismo como de la corrupcin. Por esto, el anlisis emprico debe mostrar cmo el control parlamentario en Amrica Latina est siendo - o no - afectado por este problema y lo que se ha hecho para modificar esta situacin. El anlisis del control parlamentario no puede ignorar tampoco que los legislativos precisan convertirse en foros de debate y de participacin de la sociedad. En caso contrario, la poltica puede ser dominada por reglas endgenas referenciadas slo a ellas mismas, como advierte Norbert Lechner (1998). Finalmente, la responsabilizacin por medio de la va parlamentaria depende de la existencia de un espacio para la actuacin de la oposicin. Este punto es fundamental porque dada la necesidad urgente de incrementar la gobernabilidad para reconstruir el Estado latinoamericano, puede ocurrir un
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Sobre el concepto de delegacin, ver Kiewiet & McCubbins (1991). Con respecto a esta discusin, ver, entre otros, Moe (1990) y Przeworski (1998). 17

cercenamiento de las actividades opositoras. En este sentido, cabe preguntarse: Cul es actualmente el espacio de que dispone la oposicin en el control parlamentario realizado en Amrica Latina? Hay reglas que incentivan o que obstaculizan la participacin de la oposicin en la fiscalizacin de los gobiernos? Para dar respuesta a estas preguntas, el estudio emprico deber trazar un perfil de la actuacin de las comisiones parlamentarias de indagacin o de investigacin, sus mecanismos y sus xitos en trminos de responsabilizacin. Aparte de esto, es fundamental mostrar cmo se organizan las normas internas de los legislativos en lo que se refiere a la centralizacin o no de la actividad parlamentaria. Esto se plantea porque la literatura en general sobre legislativos concluye que los mecanismos de centralizacin parlamentaria, las ms de las veces fortalecen el poder de la mayora, y en muchos de los casos, del propio Ejecutivo 30. Los sistemas partidista y electoral, por ltimo, constituyen una variable importante en la definicin de la fortaleza de los legislativos. Por ello, es tambin necesario estudiar los cambios que han ocurrido y cules han sido los obstculos que ha enfrentado la transformacin de estos dos sistemas en Amrica Latina. 2. Responsabilizacin por medio de los controles procedimentales clsicos La responsabilizacin por medio de los controles procedimentales clsicos es fundamental en la fiscalizacin republicana de los gobiernos. Ella se realiza a travs de mecanismos internos a la administracin, tales como las comisiones administrativas de fiscalizacin del comportamiento financiero y jurdico de los funcionarios, as como a travs de mecanismos externos, como los tribunales de cuentas, las auditoras independientes y el Poder Judicial. Los principales objetivos de esta forma de responsabilizacin consisten en hacer que la burocracia administre de acuerdo con las disposiciones legales existentes, de modo que se mantenga la obediencia a los principios de probidad y de universalidad de los actos gubernamentales; igualmente, consiste en controlar las acciones de los gobernantes para que respeten los derechos de los ciudadanos y no cometan actos de corrupcin. Los controladores, en este caso, son habitualmente burcratas. Pero esta calificacin merece dos salvedades: en primer lugar, que los controladores del Poder Judicial y del Tribunal de Cuentas tienen un status diferenciado y superior en relacin con el resto de la burocracia - en el caso de los jueces, pertenecen a otro Poder, y algunos de ellos son refrendados por procedimientos polticos, tales como la designacin para las cortes superiores. En segundo trmino, en algunos pases las auditoras financieras independientes tambin incluyen a representantes de la sociedad. A pesar de estas salvedades, la forma bsica de control en este tipo de responsabilizacin es la burocrtica. El aspecto fundamental de este tipo de control es verificar si los gobernantes y la burocracia estn cumpliendo rigurosamente las reglas y las leyes establecidas. La importancia de la responsabilizacin mediante los controles procedimentales clsicos radica, en primer lugar, en el hecho de ser un instrumento esencial para salvaguardar el Estado de Derecho. El control de procedimientos limita la discrecionalidad de los gobernantes y de los burcratas en relacin con los derechos individuales y colectivos de los ciudadanos. Tiene aqu vigencia el principio liberal de la limitacin del poder del Estado, uno de los presupuestos del proceso de accountability. Es de destacar que el irrespeto al Estado de Derecho en Amrica Latina se hace presente en el rea de los derechos humanos y en el tratamiento diferenciado que los ciudadanos reciben de la justicia, haciendo que determinadas personas o sectores de la poblacin sean ms iguales que otros. Por otra parte, al procurar universalizar las reglas burocrticas, los controles procedimentales pueden ayudar en la lucha contra el dominio del aparato del Estado por parte de determinados grupos
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El estudio sobre el caso brasileo, realizado por Argelina Figueiredo y Fernando Limongi (1999), confirma esta hiptesis de la literatura. 18

privilegiados, que reciben derechos especiales ante el resto de la poblacin. En ltimo trmino, este acceso privilegiado significa la creacin de instrumentos de bsqueda de beneficios (rent-seeking), favoreciendo la difusin de la corrupcin. As, el establecimiento de la universalizacin del acceso a los bienes pblicos es una condicin bsica para la responsabilizacin de la administracin pblica, en la medida en que es preciso acabar con todos los focos posibles de privatizacin del Poder Pblico, fenmeno marcadamente presente en Amrica Latina. Haciendo uso de la terminologa de Cunill Grau (1997:69), la responsabilizacin por medio de controles procedimentales clsicos puede actuar como instrumento de publificacin del Estado ante la fragilidad del sentir y de las prcticas republicanas en las naciones latinoamericanas. Entre los instrumentos utilizados para este tipo de responsabilizacin, los controles procedimentales internos orientados a la gestin financiera cumplen con una doble funcin. Por una parte, dada la desorganizacin financiera encontrada en algunos pases de la regin, estos controles pueden reorganizar la burocracia pblica en pro de su modernizacin y de la elevacin de la eficiencia, abriendo inclusive el espacio para que la flexibilizacin y la descentralizacin administrativa del poder, en lo que respecta a las agencias, se haga de forma ms coordinada. Por otra parte, tales controles tornan ms transparente la informacin sobre el presupuesto pblico, y as potencializan la accin de fiscalizacin de la sociedad sobre el Estado. Adems de estos dos puntos, los controles financieros internos tambin posibilitan el mejoramiento de la actividad gubernamental en los casos en que el gabinete presidencial se encuentra muy dividido o es inestable 31, habida cuenta que la distribucin de los cargos entre muchos partidos o grupos regionales y la discontinuidad administrativa pueden erigir barreras a la racionalidad de las polticas, cada vez ms interrelacionadas. Las auditoras financieras independientes o los tribunales de cuentas ejercen otra funcin bsica para el proceso de responsabilizacin: al hacer pblica la forma en que se estn ejecutando los gastos gubernamentales, suministran informaciones valiosas a los electores, que podrn utilizarlas para definir su voto, vale decir, para poner en marcha el proceso de responsabilizacin vertical. La difusin y la publicizacin de las informaciones es esencial para que este mecanismo cumpla con esta funcin. Es precisamente en relacin con la corrupcin que la responsabilizacin mediante los controles procedimentales clsicos revela su mayor importancia. Diversos organismos y estudios internacionales han alertado en cuanto al peso de la corrupcin en Amrica Latina 32. La solucin pasa, entre otras cosas, por el fortalecimiento de los mecanismos de control internos y externos a la administracin. Entre ellos se destaca, inicialmente, el papel del Poder Judicial y de los promotores pblicos, que deben fiscalizar la accin de los gobernantes y de los ocupantes de cargos pblicos en general. La actuacin del Poder Judicial en los pases latinoamericanos, sin embargo, no ha sido muy efectiva: la justicia es lenta; en varios lugares todava existe un irrespeto por los derechos humanos; las condenas por corrupcin son pocas; siguen teniendo lugar interferencias polticas en la escogencia de los jueces de los tribunales supremos e inclusive en las atribuciones de estos magistrados, etc. 33. Vale la pena destacar, igualmente, que la demanda reformista externa e interna al Poder Judicial ha venido en aumento, habiendo ya ocurrido transformaciones en sus estructuras y en sus resultados, a
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Con respecto a la rotacin ministerial en Amrica Latina, ver Naim (1996); sobre la divisin de poder en los gabinetes latinoamericanos, ver Amorim Neto (1998). 32 El estudio de la ONG alemana International Transparency, divulgado por la prensa internacional el ao 1998, muestra la psima posicin ocupada por los pases latinoamericanos en relacin con la corrupcin. Uno de ellos, el Paraguay, era el segundo ms corrupto, mientras que Colombia, Ecuador y Venezuela ocuparon, respectivamente, los lugares sptimo, octavo y noveno. 33 Para un anlisis general del Poder Judicial latinoamericano, ver Dakolias (1995). Con respecto a la lentitud del proceso judicial, basta decir que mientras que en Francia la decisin de un caso tpico demora 100 das, en Brasil y en Ecuador este plazo se alarga hasta 1500 das (Informe del Banco Mundial, 1997:105). 19

travs del mayor peso institucional otorgado en algunos pases a los promotores pblicos, as como por la condena de corruptos y el impeachment de presidentes. Pero an as, la agenda de reformas debe apuntar a la democratizacin de las relaciones entre la sociedad y el Poder Judicial, aspecto fundamental para mejorar el funcionamiento de los mecanismos judiciales de responsabilizacin de la administracin pblica. Las auditoras internas y externas, al igual que los tribunales de cuentas, disponen de otros dispositivos fundamentales para el control de la corrupcin. En este sentido, la experiencia internacional ha puesto de relieve la importancia, en primer lugar, de la instalacin de controles procedimentales internos a la administracin, orientados hacia la gestin financiera, los cuales deben tener autonoma en relacin con el resto del gabinete ministerial; y en segundo lugar, de la creacin de comisiones independientes anti-corrupcin, como se hizo en Hong Kong, Botswana, Singapur, Malasia y Chile, con resultados bastante satisfactorios en comparacin con lo que aconteca en el pasado (Gray & Kaufmann, 1998:9). La importancia acordada aqu al problema de la corrupcin se explica por sus impactos extremadamente negativos sobre la gobernabilidad democrtica. Segn estudios realizados por el Banco Mundial (1997:108), se comprueba una correlacin bastante negativa entre corrupcin e inversin/crecimiento econmico, adems de ser los ms pobres los ms afectados por este proceso. Asimismo, de acuerdo con el estudio comparativo realizado por Paolo Mauro (1998:12), se verifica empricamente que la corrupcin altera la composicin de los gastos gubernamentales, vale decir, que los gobiernos corruptos gastan menos en educacin y en salud, y ms en otras inversiones pblicas. Esta conclusin es todava ms preocupante en el contexto latinoamericano, donde existe la necesidad apremiante de aumentar los gastos en el rea social. Entre los principales desafos que confronta la buena realizacin de la responsabilizacin por medio de los controles procedimentales clsicos cabe citar, en primer lugar, la profesionalizacin de la burocracia que desempea este papel, punto fundamental para el buen uso de los mecanismos de control y, sobre todo, para el combate contra la corrupcin 34. La profesionalizacin involucra concursos idneos, carrera basada en el mrito, salarios compatibles con la importancia de la funcin, y proteccin contra presiones polticas irregulares. El segundo desafo est en el fortalecimiento de programas que inculquen valores ticos en los administradores, pues sin una cultura organizacional compatible con el inters pblico es difcil evitar desvos en la utilizacin de los controles de procedimientos internos, en virtud de su naturaleza ms cerrada y jerarquizada en comparacin con los mecanismos de control por resultados 35. Ms an, es preciso garantizar la independencia de hecho del Poder Judicial en relacin con el Ejecutivo, y la autonoma real de las comisiones independientes de fiscalizacin. Ante estos desafos, la constatacin inicial es que la mayora de los pases latinoamericanos no tiene una tradicin de Poder Judicial independiente y fuerte. Siguiendo esta lnea de argumentacin, es preciso verificar en los estudios empricos qu medidas vienen siendo tomadas para profesionalizar a los miembros de los rganos fiscalizadores en general. Tambin se debe mapear si y cmo los ejecutivos nacionales han interferido en la escogencia de los integrantes de las cortes superiores. Asimismo, es fundamental estudiar cul es la relacin entre el sistema poltico local y los rganos de control judicial. Y por ltimo, analizar cun independientes son los promotores pblicos, si ellos estn ganando poder en los ltimos aos y cul es la reaccin de los polticos a la fiscalizacin judicial de sus actos. Adems, una pregunta fundamental cuando se trata de fiscalizaciones hechas bsicamente por
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De acuerdo con el Banco Mundial (1997) y Van Rijckeghem &Weder (1997). Sobre la importancia de la cuestin tica para un buen funcionamiento del servicio pblico, ver Green (1994) y Denhardt (1994). 20

burcratas es la siguiente: quin controla a los controladores? En definitiva, los parlamentarios, adems de los checks and balances ejercidos por el Ejecutivo, pasan por el cernidor de los electores, quienes tienen la ltima palabra con respecto a la permanencia de los polticos en sus cargos. Normalmente, los jueces o fiscalizadores internos y externos a la administracin son refrendados slo por el concurso y por el mrito. Por lo tanto, es preciso fortalecer los checks and balances de los otros poderes sobre el Poder Judicial y crear mecanismos de control social sobre los rganos fiscalizadores. En pocas palabras, es preciso hacer que tales instituciones (Poder Judicial, Tribunal de Cuentas, etc.) se vuelvan permeables a la sociedad. Debe preguntarse entonces: cul es el grado de control de la sociedad sobre el Poder Judicial en Amrica Latina? Se estn realizando reformas en este sentido? De ser as cules son sus resultados? Es preciso tambin analizar las reformas de los sistemas de control interno para ver en qu medida ellos se han tornado o no independientes de las injerencias polticas. En lo que se refiere a las auditoras financieras externas, dos puntos son fundamentales. Si tal funcin fuese ejercida por un Tribunal de Cuentas, cuyos consejeros fuesen designados por el Ejecutivo o por el Parlamento, debe evaluarse el grado de independencia de sus integrantes, los cuales precisan ser lo suficientemente autnomos como para hacer una fiscalizacin exenta de compromisos partidistas o vinculados a grupos de inters, pero tampoco pueden ser invulnerables al control parlamentario o societal. As, la cuestin es cmo encontrar un punto de equilibrio entre la independencia de los fiscalizadores y el necesario control de los controladores, el ideal clsico apuntado por los checks and balances. Ahora bien, si la funcin de control externo de las cuentas fuese llevada a cabo por auditoras independientes, el anlisis debe mostrar qu modelo institucional ha sido adoptado, cul es la forma de escogencia del grupo auditor - si se trata de una organizacin permanente o cambiada por constantes licitaciones -, de qu manera participa la sociedad en este proceso, cules son las sanciones y quin las aplica como resultado de la fiscalizacin realizada. El ltimo aspecto a ser tomado en consideracin es que, aun cuando el control procedimental sea por naturaleza una fiscalizacin del cumplimiento de las reglas burocrticas, se debe incluir cada vez ms la evaluacin de los resultados de las polticas como parmetro estratgico de la accin de las auditoras independientes o tribunales de cuentas. Esto se plantea de esta manera porque uno de los mayores peligros de la responsabilizacin por medio de los controles procedimentales clsicos es el de reforzar el burocratismo. La realidad de los pases latinoamericanos confirma este problema. Aqu, histricamente, la fragilidad de los controles procedimentales no deriva de la falta de reglas; por el contrario, la tradicin de Derecho Administrativo ibrico y las recientes demandas democrticas reclamando el fin de la arbitrariedad, tuvieron como resultado una intensa produccin de reglamentos, una verdadera polucin legal, que fortaleci ms an a las corporaciones poseedoras del monopolio de interpretacin de las reglas y de la respectiva sancin, en lugar de modificar el comportamiento de los funcionarios pblicos. La razn de esto est en el poder de las reglas informales, las cuales han influenciado de manera decisiva el funcionamiento del Estado latinoamericano 36. As, se forman nichos de poder dentro del servicio pblico, en los cuales los experts y determinados grupos burocrticos, detentores del conocimiento de la maraa de leyes, monopolizan y utilizan tales informaciones para conquistar un espacio en la estructura formal y/o informal de poder y para negociar ventajas personales 37. El exceso de normas, en este caso, privatiza el poder pblico y lo
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De acuerdo con Sheperd & Valencia (1996:115). Segn estos autores, la informalidad representa un dilema para la reforma de la administracin pblica. Cambiar lo que est en el papel no modifica el comportamiento. De hecho, el repetido fracaso de la reforma en el papel - o legalista - estimula la informalidad por fomentar la indiferencia de los burcratas ante las nuevas reglas. 37 Estos nichos de poder, que son monopolizados y privatizados por determinados grupos burocrticos, se conocen como cartrios en la literatura sobre el caso brasileo. Ver Jaguaribe (1950). En relacin con la experiencia internacional, Silvia 21

torna menos transparente a la sociedad. Como puede percibirse, ste es el camino contrario al de la responsabilizacin de la administracin pblica. En este sentido, es preciso estudiar cmo los pases latinoamericanos estn o no consiguiendo fortalecer los controles judiciales y los de las cuentas pblicas, sin caer en el mero formalismo, casi siempre favorecedor de grupos atrincherados desde hace dcadas en los estados de la regin. En realidad, los instrumentos de control de procedimientos han venido incluyendo cada vez ms la evaluacin del desempeo de las polticas en su modus operandi. De hecho, la flexibilizacin y la orientacin encauzada hacia resultados tambin tiene que fundamentar, en alguna medida, la lgica de los controles de procedimiento, en particular los de auditora financiera interna y externa a la administracin 38. Como bien argumenta un Informe del Banco Mundial (1997:114), los mecanismos de control procedimental confrontan el siguiente desafo: institucionalizar frmulas que sustenten un equilibrio practicable entre la flexibilidad y el control (en el sentido procedimental). Se debe verificar qu estrategias han sido utilizadas en Amrica Latina para alcanzar ese equilibrio entre la flexibilidad y el control. Tambin es necesario analizar las resistencias de la burocracia a este proceso, y las presiones externas de parte de la sociedad para hacer ms eficaces los mecanismos de responsabilizacin en esta rea. El fortalecimiento del papel de los controles procedimentales clsicos requiere ser analizado, adems, segn su relacin con la responsabilizacin a travs de mecanismos de control social. Otro peligro del burocratismo, abordado en este tpico, es el de hacer que el control de procedimientos se vuelva muy centrado en la perspectiva de los burcratas y prcticamente no orientado hacia las demandas de los ciudadanos. Los estudios empricos deben enfatizar las medidas aplicadas exitosamente en lo que se refiere al constante traspaso de informaciones a la poblacin por las auditoras internas y externas; a la participacin de la sociedad civil en la composicin directiva de las auditoras independientes; y a la apertura de canales de participacin de los ciudadanos en la fiscalizacin del Poder Judicial. Adems de estas experiencias, es necesario conocer los casos en que no existi compatibilizacin entre el incremento de los controles por procedimientos y la ampliacin del espacio pblico. Cules fueron los motivos de estos fracasos? La comprensin de estos casos es fundamental no slo para saber cules son los errores en trminos de estrategia en el proceso decisorio, sino tambin para saber cul es el punto ptimo de la coexistencia entre estas dos formas de responsabilizacin. 3. Responsabilizacin a travs del control social La responsabilizacin a travs del control social hace de los ciudadanos controladores de los gobernantes, no slo en las elecciones, sino tambin a lo largo del mandato de sus representantes. De este modo, la accountability en el transcurso del perodo de gobierno no queda restringida a los controles horizontales clsicos (parlamentarios y de procedimientos) y adopta otras formas verticales de fiscalizacin. En realidad, la participacin ciudadana puede tambin tener lugar en todos los dems tipos de responsabilizacin, a travs de la actuacin en el Consejo de las Auditoras externas independientes, en las audiencias pblicas en el Parlamento, en la definicin de los criterios que deben guiar el control de los resultados de las polticas y en la fiscalizacin de la competencia administrada realizada en los organismos pblicos no estatales. Ello no obstante, existen espacios especficamente vinculados con la
Colazingari y Susan Rose-Ackerman (1998a) observan que en el caso italiano, el exceso de reglamentos y leyes de la administracin pblica estimula la corrupcin. 38 Es lo que argumenta, por ejemplo, el consejero Gaetano DAuria en relacin con el Tribunal de Cuentas italiano (DAuria, 1996). 22

responsabilizacin por el control social, tales como, por ejemplo, la participacin en la definicin de las principales directrices y asignacin de gastos de los presupuestos pblicos; en la gestin directa de servicios pblicos o en la participacin en consejos que administren determinados equipamientos sociales; la utilizacin de los mecanismos de democracia semi-directa (plebiscito, referndum, etc.); la actuacin en canales pblicos para que los ciudadanos evalen y discutan la orientacin de las polticas pblicas; la participacin de integrantes de la comunidad en rganos de fiscalizacin gubernamental, etc. 39. Las principales cualidades del control social para la realizacin del valor (o meta-valor) de la responsabilizacin son cuatro. La primera es la posibilidad de ampliacin del espacio pblico, punto fundamental para que los gobernantes sean ms controlados y respondan ms a las aspiraciones de los ciudadanos en los intervalos entre elecciones. En este aspecto, se destaca que la relacin entre el principal (ciudadanos) y los agentes (polticos y burcratas) en la esfera pblica democrtica est marcada por una serie de asimetras entre los controladores y los controlados, en trminos de informacin y poder de coercin, al contrario de lo que sucede en las organizaciones privadas, donde el mandante tiene mayor capacidad para instituir las reglas y monitorear los comportamientos 40. Bernard Manin, Adam Przeworski y Susan Stokes (1999) muestran que la peculiaridad ms importante de la relacin principal-agente en la esfera pblica es que los agentes de los ciudadanos - los polticos - son quienes crean las reglas bajo las cuales tiene lugar la delegacin. Aparte de esto, los burcratas, otro agente importante para la consecucin de los objetivos de la sociedad, pueden estar ms interesados en no ser sancionados por los gobernantes o en concertar un pacto de mutua proteccin con la clase poltica (Przeworski, 1998a). Ante esta situacin, los controles horizontales clsicos (procedimentales y parlamentarios) hacen que la fiscalizacin de los ciudadanos sobre la accin del Estado se torne indirecta, por medio de polticos o burcratas, y la poblacin slo consigue evaluar nuevamente a sus representantes en la prxima eleccin (control vertical). Bajo este marco, los controles sociales constituyen un mecanismo fundamental para aumentar y darle continuidad a la responsabilizacin del sistema poltico. Es evidente que la responsabilizacin a travs de la participacin social no garantiza la existencia de una accountability total. Pero, como demostraron Matthew McCubbins y Thomas Schwartz (1994), la supervisin burocrtica - llamada por ellos patrulla de polica - tiende a ser menos eficaz para el principal (el ciudadano) que la supervisin por la va del control social, denominada por estos autores alarma de incendio. Una segunda cualidad de los canales de participacin de la sociedad en el poder pblico es que ellos pueden fortalecer la conciencia republicana, aspecto fundamental para las sociedades latinoamericanas, histricamente marcadas por comportamientos oligrquicos e inclusive, en varias naciones, con un alto grado de corrupcin. La responsabilizacin a travs de la participacin puede, adems, evitar que las reformas en pro de la nueva gestin pblica se limiten slo a un mejoramiento del aspecto gerencial de las polticas. Se adopta aqu una posicin antagnica de aquella que postula que la reforma del Estado slo debe resolver los problemas de ineficiencia econmica y administrativa del sector pblico, para que el mercado funcione a satisfaccin, como argumenta una buena parte de los tericos del Public Choice. En contra de tal perspectiva, afirma Bresser Pereira (1998a: 138): Jams podremos reducir el Estado a un problema de accionistas con sus intereses econmicos; el Estado ser siempre un problema de
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Una buena descripcin de las formas de control social es la que presenta Gruber (1987). Esto no quiere decir que la delegacin sea lineal en las organizaciones privadas; ella slo es ms eficaz que en la arena pblica democrtica. Prueba de esto es el estudio clsico de Michel Crozier (1967), que mostr cmo los operarios pueden eludir las normas determinadas por los jefes, adoptando reglas informales en los llamados nichos de incertidumbre, vale decir, en las situaciones en que las reglas bsicas no dan cuenta de los problemas y en las cuales el seguimiento es ineficaz. 23

ciudadanos con derechos polticos. La ltima cualidad de la responsabilizacin a travs de la participacin social es que ella, por medio de la democratizacin de las relaciones entre el Estado y la sociedad, puede servir tambin para el fortalecimiento de las polticas gerenciales de modernizacin del sector pblico, ya que el antiguo modelo burocrtico auto-referenciado no logr establecer un feedback con los usuarios de los servicios pblicos. As, segn el Informe del Banco Mundial, el aumento de las oportunidades de participacin tiene como efecto el mejoramiento de la capacidad estatal de elaborar polticas, por tres razones: a) Cuando el ciudadano puede expresar sus preferencias y reivindicaciones pblicamente, el Estado gana parte de la credibilidad que necesita para gobernar bien. b) Como en la mayora de los bienes pblicos no existen los mecanismos de mercado, la voz popular puede reducir los problemas de informacin y disminuir los costos transaccionales. c) Por grande que sea su dedicacin, su empeo o su espritu pblico, las autoridades estatales no pueden prever todos los bienes y servicios que los ciudadanos desean 41. Por consiguiente, el doble efecto del control social - democratizacin del Estado y mejoramiento de la produccin de sus polticas - modifica tambin el relacionamiento de la poblacin con los prestadores de servicios. Tal como argumenta Michael Barzelay (1991), con el control social posburocrtico los ciudadanos pueden tornarse, de hecho, protagonistas de las polticas en la medida en que el xito de las mismas va a depender de un ajuste mutuo y continuo de la relacin entre los usuarios y la burocracia. De esto resulta que la lucha por nuevos derechos fortalece los deberes pblicos, y que los funcionarios pblicos, antes que mantenerse como grupos externos a la sociedad, son incorporados por ella. El xito de la responsabilizacin a travs del control social depende, al menos, de cuatro variables. La primera es el establecimiento de una articulacin con las instituciones de la democracia representativa, en lugar de contraponerse a ellas, toda vez que la democratizacin de la sociedad poltica - en sentido gramsciano - es condicin sine qua non para el incremento de la participacin de los ciudadanos. La segunda variable tiene que ver con el fortalecimiento de las capacidades institucionales del Estado. La responsabilizacin por medio del control social slo puede redundar en la produccin de mejores polticas si el aparato estatal tiene funcionarios pblicos buenos y motivados, y garantiza la equidad y la eficiencia en la distribucin de recursos. De lo contrario, el control social puede reforzar el poder de los grupos ms organizados de la sociedad, en detrimento de los ms pobres, y tambin exigir ms de un Estado que no estar preparado para responder a estas demandas. La tercera variable se refiere al diseo organizacional del Estado, que es fundamental en cuanto a incentivar a los ciudadanos para actuar en el espacio pblico. El compromiso de los miembros de la comunidad en la poltica no se da como natural en la sociedad moderna, e inclusive en los pases con un gran capital social, ciertas restricciones institucionales a la participacin inviabilizan la responsabilizacin por medio del control social. As, la reforma administrativa debe elaborar instrumentos para hacer que el gobierno se acerque ms al ciudadano 42. La difusin de la informacin es la cuarta y ltima condicin fundamental para el xito del control social. Esto es as porque si los ciudadanos tuviesen informaciones incompletas acerca de las acciones del Poder Pblico, ellos tendran dificultades para controlar a sus gobernantes 43. Siendo as, es esencial que haya transparencia gubernamental para que pueda hacerse efectivo el valor de la responsabilizacin.
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Argumentacin expuesta por un Informe del Banco Mundial (1997:121). De acuerdo con el Informe del Banco Mundial 1997, especialmente el captulo 7. 43 Este punto es destacado por una buena parte de la literatura acerca de la accountability. Ver, entre otros, Przeworski (1998a:24). 24

Existen muchos otros desafos que deben enfrentarse para concretar adecuadamente los mecanismos de responsabilizacin a travs del control social. Uno de ellos consiste en incorporar a buena parte de la poblacin ajena a la esfera pblica, proceso provocado por aquello que Norbert Lechner (1998: 34) ha denominado privatizacin de la sociabilidad 44. Se trata del confinamiento de las personas en la vida privada, as como del predominio de valores mercantiles sobre los dems valores de la esfera pblica. Este fenmeno tiene un impacto mundial, siendo igualmente preocupante para Amrica Latina, a pesar de haberse estado dando en esta regin, en los ltimos aos, un aumento de las demandas y de las formas de participacin. Lo peor es que la privatizacin de la sociabilidad tiende a influir negativamente en la discusin y en los cambios en torno a las grandes desigualdades sociales presentes en las naciones latinoamericanas, toda vez que los ricos y la clase media pueden volcarse hacia su intimidad o actuar siguiendo un clculo exclusivamente mercantil, en detrimento de proyectos para la integracin social de los ms pobres. Los estudios empricos sobre la responsabilizacin a travs del control social tendrn, por lo tanto, que mostrar qu polticas estn siendo adoptadas en Amrica Latina con el fin de incluir ms personas en la esfera pblica para hacer realidad los valores democrtico-republicanos y no meramente mercantiles. Por qu algunos lugares tienen ms participacin y otros estn ms marcados por la privatizacin de la sociabilidad? Existen casos de experiencias que cambiaron el perfil de regiones anteriormente caracterizadas por su apata poltica? Es igualmente fundamental mapear cmo determinados factores sociolgicos intervienen en el grado de participacin social. Desde el estudio clsico de Robert Putnam (1993) sobre la participacin poltica en Italia, el impacto del capital social para la democracia se convirti en una variable ampliamente utilizada en la ciencia poltica. Sin tomar este concepto en trminos absolutos, sera de hecho interesante ver cmo se comportan lugares con capitales sociales diferenciados en relacin con el desempeo de la responsabilizacin a travs del control social. Son los canales institucionales de participacin efectivamente ms fuertes en las regiones con mayor capital social? Si tal suposicin es verdadera, qu se ha hecho en los pases latinoamericanos para modificar comunidades con poco capital social? Los efectos de las desigualdades sociales sobre la participacin social constituyen otro aspecto a ser medido en el anlisis de las experiencias latinoamericanas. Al igual que la cuestin del capital social, el estudio del impacto de las disparidades socioeconmicas es fundamental para comprender cmo y hasta qu punto las instituciones pueden actuar en determinadas realidades sociales. En el caso del control social sobre los servicios pblicos, la literatura internacional ha enfatizado la importancia de la defensa de los derechos de los usuarios o consumidores. Sin embargo, como ocurre en la gran mayora de los pases de Amrica Latina, los grupos ms organizados y los ms ricos pueden tornarse ms consumidores que los dems. Se agrega a esto la actual escasez de recursos disponibles por los gobiernos de la regin, y el problema que se plantea es aquel muy bien formulado por Thomas Clarke (1993:22): cuando los recursos son limitados, el problema no es satisfacer a los consumidores, sino qu consumidores satisfacer. Para que en la realidad latinoamericana tal cuestin pueda ecuacionarse mejor, es bueno dejar en claro que las formas de participacin social podrn ser perversas en el caso de que no se mejore la calidad de la representacin poltica universalista, vale decir, de la democracia representativa. Por consiguiente, es importante examinar los argumentos, muchas veces expuestos de manera superficial, acerca de la potencialidad de la democracia semi-directa. Sin quitarles mrito a estos mecanismos en el sistema de responsabilizacin, es importante sealar que algunas formas de democracia semi-directa, cuando son ejecutadas sin que se hayan realizado profundas reformas en la
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Parte de este mismo proceso ya haba sido detectado por Richard Sennett (1978), quien lo denomin declinacin del hombre pblico. 25

democracia representativa, resultan con frecuencia en un aumento del poder de grupos organizados y con mayor capacidad de accin financiera y poltica. Es en este sentido que Giovanni Sartori (1987) y, en el mbito de Amrica Latina, Nuria Cunill Grau (1997:114), han llamado la atencin sobre el peligro de que la democracia participativa se convierta en un juego de suma cero, en el cual los intereses de la minora son aplastados por las fuerzas de quienes, inclusive en razn de diferenciaciones socioeconmicas, tpicas en los pases latinoamericanos, consiguen instalarse circunstancialmente como mayora. Por otra parte, el pluralismo y la deliberacin pblica pueden perderse con el uso incesante y en todo momento de instrumentos de democracia semi-directa o directa. Aun cuando la participacin ciudadana haya aumentado sobremanera en Amrica Latina, es de esperar la resistencia de la clase poltica tradicional, todava muy fuerte en la regin, contra la introduccin ampliada de formas de control social. Los estudios al respecto deben responder a la siguiente pregunta: qu estrategias han sido adoptadas para convencer a los polticos de que crean e inclusive de que acten con los instrumentos de responsabilizacin a travs de la participacin social? Cabe investigar esta cuestin, en particular en los niveles locales de gobierno, y analizar en qu medida el sistema poltico representativo se ha modificado en lugares en los cuales los canales de participacin popular puedan estar funcionando. El proceso de descentralizacin ha sido uno de los impulsores de la participacin social en Amrica Latina. A despecho de las cualidades de la descentralizacin en trminos del mejoramiento del suministro de los servicios y de la democratizacin del Estado, es tambin fundamental sealar un problema que viene presentndose: se trata del incremento de la disputa entre los diferentes niveles de gobierno por subsidios y recursos pblicos, sobre todo en razn de que una buena parte de los entes subnacionales no tienen un ingreso suficiente como para dar cuenta de sus gastos bsicos, ya sea por falta de base de recaudacin propia, ya sea por irresponsabilidad fiscal. En ambos casos, existen incentivos - y de hecho esto ha ocurrido en varios pases latinoamericanos - para la competencia predatoria en torno a la obtencin de recursos, va endeudamiento ante los gobiernos centrales (o federales) o mediante la guerra fiscal por inversiones, en este caso trasladando estos costos a los gobiernos y a las generaciones futuras 45. El hecho es que la ausencia de responsabilidad fiscal ha acontecido, en gran medida, por no haber existido un control social fuerte sobre el equilibrio presupuestario de los gobiernos, en especial en los planos ms locales. Por qu la responsabilizacin social no ha tocado este punto? Qu experiencias de participacin social en Amrica Latina han aumentado la fiscalizacin sobre el desempeo fiscal? El ejercicio del control social slo puede tener lugar cuando existen instrumentos de publicizacin de las informaciones gubernamentales, as como canales de reclamo de la poblacin ante el gobierno. En lo que atae a la publicizacin, se debe mapear los instrumentos creados en Amrica Latina, tales como audiencias pblicas, fijacin de actos gubernamentales (licitaciones, contratos, programas gubernamentales, evaluacin de resultados de polticas) en la Internet y fcil acceso a los datos que el gobierno dispone con respecto a los ciudadanos. Se hace aqu un llamado de atencin en relacin con el peligro de que el gobierno produzca y disponga de un nmero grande de informaciones muchas veces slo como una forma de promocin - y que sin embargo no existan mecanismos para controlar la veracidad de tales datos. De all se desprende la importancia de verificar cun fidedignos son los datos divulgados por las autoridades gubernamentales. En este sentido, la autonoma y la profesionalizacin de los rganos responsables de los principales indicadores pblicos son fundamentales, siendo no obstante esencial, como mecanismo de contrapeso, la creacin de agencias independientes, con informaciones estadsticas y anlisis con respecto a las polticas en s, sus resultados y las alternativas existentes. En este caso, se
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Acerca del impacto perverso de la descentralizacin, ver PrudHomme (1995). Con respecto a los problemas de la descentralizacin en Amrica Latina, ver Abrucio & Ferreira Acosta (1998). 26

plantean algunos problemas, a saber: cul es el proceso selectivo y quin puede formar parte de estas agencias? Aparte de esto, dada la escasez de recursos en una gran parte de Amrica Latina, de qu modo se han sostenido estas agencias? La transparencia gubernamental depende del grado de libertad de prensa existente en el pas. Es bueno recordarlo: los gobiernos que constantemente se comunican con la poblacin no siempre son los que ms permiten la libertad de opinin y de discusin; tampoco son, en principio, permeables al control social. Por esto, este tpico es de fundamental importancia para el xito de la responsabilizacin de la administracin pblica. Es preciso analizar qu canales institucionalizados de reclamo ante el gobierno se crearon a lo largo de los ltimos aos y qu resultados se obtuvieron en trminos de responsabilizacin. Debe considerarse, asimismo, el argumento segn el cual el control social no tiene, en principio, una relacin lineal con la cuestin de la eficiencia. El debate ha mostrado que la mejor solucin consiste en realizar un trade off entre el valor de la eficiencia y el valor democrtico, a pesar de que existen pocas investigaciones empricas que demuestren cmo esto se concreta, ubicndose actualmente la discusin ms en el terreno normativo. As, el estudio de los casos latinoamericanos puede ser una excelente oportunidad para analizar cules han sido los efectos de la democratizacin de la administracin pblica sobre el desempeo gubernamental. 4. Responsabilizacin por medio de la introduccin de la lgica de los resultados La responsabilizacin por medio de la introduccin de la lgica de los resultados se realiza, bsicamente, mediante la evaluacin a posteriori del desempeo de las polticas. El hecho es que tales evaluaciones se han extendido por varios pases, de Gran Bretaa a Francia, del Canad a Nueva Zelanda. Gerald Caiden y Naomi Caiden (1998:52) muestran que, por ejemplo, dos tercios de las ciudades estadounidenses y la mitad de las agencias federales declaran que utilizan sistemas de evaluacin del desempeo a comienzos de la dcada del 90. La importancia primordial de la introduccin de la lgica de los resultados radica en el papel fundamental que juega en la nueva gestin pblica, contribuyendo con el mejoramiento de la eficacia, la eficiencia y la efectividad gubernamental, a travs de una gestin flexible y orientada hacia metas, en contraposicin a la rigidez del modelo burocrtico clsico, incapaz de suministrar el soporte necesario para que el Estado enfrente los nuevos desafos polticos y econmicos. La introduccin de la lgica de los resultados en la administracin pblica, sin embargo, no puede ser vista como una mera herramienta gerencial. Ella tambin debe servir para aumentar el control de los ciudadanos sobre la burocracia. A pesar de tener la finalidad de ayudar a constituir una administracin orientada hacia los ciudadanos, los controladores en este tipo de responsabilizacin son, en primer lugar, burcratas entrenados para realizar la evaluacin de resultados, por lo cual necesitan poseer aptitudes diferentes a las relativas al mero control a priori y al cumplimiento de las normas burocrticas. Sin embargo, la ejecucin de este control no puede tener lugar en forma aislada, y s debe ser informado y fiscalizado por las demandas de la poblacin y por la sealizacin de prioridades hecha por los representantes polticos. Es en este sentido que la responsabilizacin vinculada al control de resultados tiene ms de un agente, diferencindose de las formas clsicas de accountability. En gran medida, procura alcanzar un doble objetivo: por una parte, modificar el comportamiento auto-referenciado del funcionariado pblico, fiscalizndolo a travs de metas claras y contractualizadas, las cuales se encuentran definidas no slo por los burcratas, sino tambin por agentes externos (ciudadanos y polticos) a ellos; y por otra parte, conformar una modalidad de accountability basada en el desempeo, toda vez que es esencial mejorar el desempeo en las acciones gubernamentales para que el Estado recupere ahora su legitimidad social. En relacin con el primer objetivo, a pesar de que el principal controlador sea la
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propia burocracia, existe un aumento del control sobre ella, pudiendo esta fiscalizacin inclusive ser ms eficaz que los controles tradicionales de la burocracia. En lo que atae al segundo objetivo, la responsabilizacin basada en el desempeo es fundamental para viabilizar una nueva gobernabilidad democrtica, en la que el aparato estatal comparte con la sociedad la responsabilidad por las acciones colectivas. La calidad, y al mismo tiempo el desafo, de la responsabilizacin por medio de la lgica de los resultados estriba en compatibilizar el mejoramiento gerencial logrado por la administracin pblica basada en la evaluacin a posteriori de los resultados con la mayor fiscalizacin y compromiso de la poblacin en relacin con la marcha de las polticas. As, la premisa adoptada aqu es que el xito de este tipo de responsabilizacin depende de un aprendizaje mutuo entre la administracin pblica y la sociedad. De acuerdo con Joan Prats (1998), la determinacin de las metas de los programas gubernamentales debe orientarse ms por la satisfaccin de los ciudadanos que por una concepcin unilateral de los administradores. Aun cuando pueda parecer obvia tal afirmacin, el hecho es que la administracin burocrtica clsica tendi ms a obedecer sus designios particulares que las demandas de la poblacin. Esto ocurra, en gran medida, porque no exista ningn control especfico del desempeo de los gobiernos. Es por esta lnea que la responsabilizacin por medio de los resultados tiene probabilidades de acortar el distanciamiento entre la lgica de los proveedores de servicios y la de sus usuarios. De acuerdo con Gerald Caiden y Naomi Caiden (1998:67), la evaluacin de resultados, tomada como forma de responsabilizacin, puede desempear una funcin pedaggica en lo que concierne a las relaciones entre el Estado y la sociedad: Las informaciones (acerca de la evaluacin del desempeo) deben ser educativas por naturaleza, informando al pblico lo que debe (verdaderamente) conocer y contribuyendo con el desarrollo de una sociedad civil activa y participativa. Las declaraciones anuales (en cuanto a los resultados de las polticas) actuaran fortaleciendo la confianza en las agencias pblicas, incentivando la moral tanto de los funcionarios pblicos como de los clientes (...), contrarrestando el criticismo mal informado, y mostrando qu bienes y servicios suministra (bien) el gobierno. La tarea de instituir esta nueva forma de responsabilizacin es esencial para reconstruir la gobernabilidad democrtica, no obstante lo cual no es fcil hacerla efectiva. Por lo tanto, es preciso, en primer lugar, que exista una buena produccin y una transmisin regular de las informaciones acerca de las polticas pblicas, ya que si no, se torna imposible la fiscalizacin y la participacin de la sociedad. Para el caso latinoamericano, es preciso estimar cules son las condiciones de los rganos de informacin, y si existe una profesionalizacin de los funcionarios en esta rea, as como tambin si estn ocurriendo reformas con el propsito de modernizar este proceso. Pero es igualmente necesario modificar la cultura tanto de los funcionarios pblicos como de los ciudadanos en relacin con la provisin de servicios. Los obstculos sern, del lado de la sociedad, una fuerte desviacin paternalista y clientelista, y del lado de la burocracia, una propensin al comportamiento aislado y tecnocrtico. Los estudios empricos deben mostrar qu iniciativas estn siendo tomadas en los pases latinoamericanos para cambiar esta cultura y cules son los resultados hasta ahora alcanzados. La administracin basada en el control a posteriori del desempeo, como lo demuestra la experiencia internacional, tiene como uno de sus pilares la descentralizacin de poder hacia las agencias que prestan el servicio a la poblacin. De esta descentralizacin funcional resulta, las ms de las veces, una descentralizacin de las tareas hacia los niveles subnacionales de gobierno. Aqu se encuentra una cuestin fundamental para el control de resultados: normalmente existe un grado significativo de captura de la burocracia por parte de la clase poltica o por los grupos ms organizados en los niveles locales de gobierno. Esta captura pervierte la idea de responsabilizacin siguiendo la
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lgica del desempeo, por el hecho de que, en lugar de que la evaluacin responda a criterios pblicos, ella se pondr al servicio de determinados sectores. La captura se torna un problema todava ms relevante en la medida en que la consulta a los usuarios de los servicios cuenta en la evaluacin de los resultados, y sta, a su vez, puede resultar en sanciones o en gratificaciones a los funcionarios pblicos. Ahora bien, esto puede hacer que los burcratas privilegien la atencin de los grupos ms organizados de ciudadanos, en detrimento de la equidad y de la universalizacin de los derechos, para no verse perjudicados en la estimacin de su desempeo (Frederickson, 1992). Los estudios sobre la responsabilizacin a travs de la introduccin de la lgica de los resultados en la administracin pblica deben analizar si ha ocurrido la captura de la burocracia local latinoamericana en las evaluacin de resultados, y qu medidas se han tomado - o no para modificar esta situacin. En materia de responsabilizacin por medio de la introduccin de la lgica de los resultados, se plantean dos problemas conceptuales que pueden repetirse en el caso latinoamericano. El primero se refiere a la existencia de ms de un controlador y la consiguiente necesidad de compatibilizar la accin de los diferentes grupos. En ltimo trmino, si los usuarios locales exigen la estimacin de una determinada meta y los polticos escogen otra, cmo habr de resolverse este conflicto? Y si la burocracia es la encargada de evaluar, cul es el peso de los otros controladores sobre ella? La respuesta est en encontrar una combinacin ptima entre los participantes de la responsabilizacin. Esta combinacin ptima, debe enfatizarse, no significa la existencia de un consenso total y constante entre las formas controladoras. Los controles mutuos - checks and balances - son fundamentales para el equilibrio entre los controladores presentes en este tipo de responsabilizacin. De esta manera, el estudio de las experiencias latinoamericanas debe analizar cmo estn siendo compatibilizadas las lgicas de los controladores y qu formas de control mutuo estn siendo utilizadas aqu para la accountability basada en los resultados, evaluando sus xitos y sus fracasos. La definicin de los objetivos a ser perseguidos por la evaluacin de los resultados constituye el segundo problema conceptual. Como bien argumenta Adam Przeworski (1998a:54), al contrario de las empresas privadas, cuya meta es la obtencin de lucro, las organizaciones pblicas se enfrentan con mltiples objetivos. Atender el mayor nmero de usuarios, ser eficientes en el manejo de recursos obtenidos de impuestos pagados por los contribuyentes, ofrecer servicios con calidad, anticiparse preventivamente a problemas cuyos costos - sociales y econmicos - sern mayores ms tarde, se encuentran entre las principales metas del gerente gubernamental. La opcin se escoge polticamente, y al fin de cuentas no habr nunca un criterio meramente tcnico para resolver este problema. Amrica Latina enfrenta hoy, simultneamente, una crisis fiscal, ineficiencia gerencial y graves disparidades sociales. A cul de estas cuestiones deben responder las polticas? Es cierto que raramente se escoge slo uno entre los objetivos, existiendo una compatibilizacin entre ellos. De esta reflexin surgen las siguientes interrogantes: Cmo estn montando sus ndices de desempeo las experiencias latinoamericanas? Tales ndices tienen priorizados sus objetivos? En realidad, de estas dos cuestiones surge el gran problema de la responsabilizacin mediante la introduccin de la lgica de resultados: Debe el gobierno ser interpelado en relacin con el aumento de la eficiencia y de la eficacia en qu tipo de poltica? Tomado como un fin en s mismo, el control de resultados puede esconder la lgica poltica de distribucin de recursos y de definicin de prioridades a las cuales tal mecanismo est subordinado. Los estudios sobre las experiencias latinoamericanas deben procurar descifrar cules han sido las agendas polticas que subyacen a la introduccin de la lgica de los resultados en la administracin pblica. 5. Responsabilizacin por competencia administrada La responsabilizacin por competencia administrada es tambin un importante elemento en el
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engranaje de la nueva gestin pblica. Su estructura se basa en la premisa de que el monopolio en la prestacin de servicios pblicos es ineficaz y no responde bien a las demandas de los ciudadanos. La solucin propuesta es aumentar el nmero de proveedores, pasando del monopolio a la pluralidad de agentes, y establecer una competencia administrada entre ellos, de modo que ese proceso competitivo sirva, al mismo tiempo, para mejorar la calidad de las polticas y la capacidad del gobierno de rendir cuentas a la poblacin en relacin con los servicios pblicos. Es importante destacar la importancia del calificativo administrada junto a la palabra competencia. La competencia administrada significa que la competencia es guiada por ndices y metas contractualizadas entre el rgano gubernamental central o una agencia reguladora, y los prestadores de servicios pblicos, con base en los cuales los burcratas pueden penalizar, recompensar o procurar corregir la accin de los proveedores. Este mecanismo, por lo tanto, va ms all de la competencia, ponindose al servicio de propsitos pblicos previamente determinados. Por otra parte, la competencia administrada es una forma de que el Estado acte en sistemas de cuasi-mercado para evitar las consecuencias indeseables de la competencia, tales como el aumento de la desigualdad en el suministro, o para responder a otras variables de las que la pura lgica mercantil de la competencia no da cuenta como es el caso tpico de la medicina preventiva, cuyos elementos deben estar presentes en la poltica del rea de salud, independientemente de la competencia. Este proceso de competencia administrada tiene lugar en tres situaciones: entre rganos gubernamentales, a travs de la descentralizacin de funciones; en la privatizacin efectuada bajo rgimen de concesin de los servicios pblicos, en que empresas privadas compiten entre s y procuran conquistar consumidores; y en la delegacin de la prestacin de servicios a entidades pblicas no estatales, vale decir, a organismos del Tercer Sector o de la comunidad. En todos estos mecanismos de competencia administrada, como se ha dicho anteriormente, es fundamental que exista una regulacin estatal, aunque diferenciada para cada una de las situaciones. En el primer caso, la regulacin significa fortalecer los instrumentos del ncleo central del Estado para supervisar las actividades descentralizadas; en el segundo caso, es necesaria la creacin de una agencia reguladora, independiente del Ejecutivo y del Legislativo - aunque responsable ante estos poderes -, cuya tarea es la de fiscalizar los sectores privatizados, velando por el mantenimiento de la competencia, de las inversiones y de los derechos de los consumidores; y finalmente, en el tercer caso, debe haber una constante vigilancia de los servicios traspasados a agentes pblicos no estatales, a travs del cumplimiento de contratos de gestin evaluados segn la lgica de los resultados. La dinmica de la competencia administrada la convierte no slo en un instrumento gerencial para aumentar la eficiencia, sino tambin en un mecanismo para fortalecer el control de la sociedad sobre los servicios, ya sea ofreciendo mejores alternativas y, por consiguiente, teniendo la posibilidad de sancionar a los malos proveedores, ya sea a travs de la participacin de la sociedad civil (Tercer Sector o la comunidad local) en la gestin de los equipamientos sociales. Existe ms de un mecanismo controlador en la responsabilizacin por competencia administrada, procurando con esto conjugar las preocupaciones por la eficiencia, con el inters pblico ms general 46 y con la participacin social. El principal instrumento controlador es la competencia, no sola, sino administrada, concebida como forma de aumentar la capacidad de respuesta y la responsabilidad de los proveedores de servicios ante las agencias gubernamentales y ante sus ciudadanos-usuarios. La forma de hacer efectivo este objetivo se expresa en la actuacin de una burocracia reguladora fuerte y bien preparada, segundo agente controlador, con autonoma en relacin tanto con los polticos como con los gerentes de las empresas privatizadas o de los equipamientos sociales. De manera subsidiaria, la
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La preocupacin por el inters pblico ms general significa tomar en cuenta cuestiones redistributivas, ticas y de actuacin en la prevencin de problemas sociales, ninguna de ellas abordadas en forma natural e inmediata por el principio de competencia entre los proveedores de servicios pblicos. 30

sociedad tambin acta como agente controlador, a travs de la administracin de las organizaciones del sector pblico no estatal, o de la participacin de los usuarios en el control de estos rganos en sus consejos directivos. La compatibilizacin entre estos tres agentes o mecanismos controladores no es natural, y encontrar un consenso nico y general entre ellos no debe constituirse en un objetivo. Tal como se ha afirmado con respecto a la responsabilizacin basada en los resultados, una cierta tensin y un control mutuo - los checks and balances - entre las formas controladoras, son ingredientes fundamentales para el xito de la responsabilizacin por competencia administrada. Entre los principales puntos positivos de la competencia administrada se destaca, en primer lugar, la concepcin de Estado-red que gua esta forma de responsabilizacin. Por medio de esta concepcin, elaborada con mayor precisin por Manuel Castells (1998), el Estado realiza sus polticas en conjunto con la sociedad, dividindose la autoridad en una red de instituciones. El Estado se convierte en el coordinador de la accin colectiva, catalizador de energas y regulador, tomando el lugar del Estado ejecutor, el que rema, en palabras de Osborne y Gaebler (1992). La competencia administrada ampla la gama de proveedores de servicios pblicos, porque el Estado no conseguir - y no sera recomendable que lo hiciese - ser el nico proveedor de bienes pblicos. Esto no quiere decir que la responsabilidad ltima por las polticas se haya escapado de las manos del Estado. El segundo aspecto importante de la responsabilizacin por competencia administrada es el nfasis en el consumidor de los servicios pblicos. En el modelo burocrtico clsico, si bien se hace referencia al trmino ciudadano, no suelen ser respetados los derechos de la poblacin como usuaria directa de los servicios pblicos. La participacin como consumidor ampli el radio de accin de responsabilizacin de la administracin pblica, creando un modo ms de instaurar el proceso de accountability. El tercer y ms importante punto positivo es la creacin del espacio pblico no estatal. Su concepcin es extremadamente relevante para superar la clsica dicotoma Estado versus mercado, la cual no responde a los problemas de suministro de los servicios pblicos ni tampoco a las demandas de participacin de los ciudadanos, que se multiplican en todo el mundo 47. Por medio de las organizaciones pblicas no estatales, la participacin puede darse no slo en el control de los servicios, sino tambin en la cogestin, ya sea por medio de las entidades del Tercer Sector - organizaciones cada vez ms importantes en el mundo actual 48 -, ya como socio de las organizaciones proveedoras, o ya sea que los consejos administrativos de estas organizaciones puedan permitir la incorporacin de los usuarios. Asimismo, las organizaciones del Tercer Sector que asumen los servicios, por lo comn tienen, en comparacin con la burocracia en general, mayor afinidad tcnica e inclusive afectiva en relacin con determinados temas. Las motivaciones del Tercer Sector, por su parte, van ms all de la dimensin pecuniaria. Tal como se ha argumentado en el informe del CLAD de 1998, la mayor motivacin de las organizaciones pblicas no estatales es el corolario de un: (...) compromiso ideolgico con la causa en cuestin - servicios en el rea educacional o de asistencia a la vejez, por ejemplo - estrecha(ndo) los vnculos de los miembros de estas organizaciones, siendo esto ms relevante que los preceptos organizacionales burocrticos o aquellos orientados hacia el lucro. En las polticas del rea social, es de importancia central la dedicacin humana, presente sobre todo en organizaciones cuya base es la solidaridad (CLAD, 1998:37-38).
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Con respecto a la importancia del espacio pblico no estatal, al igual que cmo salir de la dicotoma Estado versus mercado en cuanto a modificar la gerencia pblica en pro de la eficiencia y de la responsabilizacin, ver Bresser Pereira, Luiz Carlos & Cunill Grau, Nuria (1998). 48 Un estudio de Lester Salomon (1997:94) mostr que, en una muestra de siete pases desarrollados (Estados Unidos, Reino Unido, Francia, Alemania, Italia, Hungra y Japn), el Tercer Sector empleaba 12 millones de empleados con pago a tiempo integral, a los que se suman ms de 5 millones de voluntarios. La referencia de estos datos es de 1990, y hay indicios de que ha habido un aumento de la importancia del Tercer Sector. 31

Otra ventaja de las organizaciones pblicas no estatales es la de involucrar tanto la responsabilidad de los dirigentes como la de los participantes de las organizaciones, tornndolos ms comprometidos con el destino de sus entidades, a diferencia de lo que ocurre normalmente con la burocracia estatal. Ms an, se adopta una visin ms empresarial de la gerencia, dada la autonoma y la responsabilidad que ostentan los miembros de estas organizaciones. Si a esto se suma la mayor dedicacin a determinadas causas, podemos concluir como lo hace Carlos Morales (1998:84), que el xito de las organizaciones pblicas no estatales proviene: (...) de una percepcin empresarial que no tienen las organizaciones estatales, y de un compromiso social que las organizaciones privadas no pretenden tener. Tal como ocurre respecto de la responsabilizacin por la lgica de los resultados, las organizaciones pblicas no estatales procuran compatibilizar la eficiencia administrativa con la democratizacin de las polticas pblicas. Pero las organizaciones pblicas no estatales alcanzan esta metas con dos diferencias. En primer lugar, aumentan la capacidad de articulacin de las diferentes organizaciones sociales con la ejecucin de las polticas pblicas, estableciendo redes con los sectores ms interesados y/o mejor calificados para atender determinadas demandas. En segundo lugar, la prestacin de las polticas abandona el campo auto-referenciado de la burocracia, otorgando voz directa a los usuarios, quienes, a su vez, sern los ms interesados en el xito de los programas gubernamentales, creando un crculo virtuoso. Para garantizar el xito de la responsabilizacin por competencia administrada, primero se deben establecer mecanismos contractuales adecuados, ya que en caso contrario, puede perderse la capacidad de responsabilizar el sistema y de incentivar el mejoramiento del desempeo. En este sentido, es preciso analizar qu tipos de contratos han sido montados en los pases latinoamericanos y cules son sus resultados. La formulacin precisa de los contratos y su adecuada divulgacin, esenciales para potencializar el control social de los servicios, tambin deben ser objetivos a perseguir en Amrica Latina. Aqu, la cuestin de la transparencia de las instituciones pblicas, ya tratada en el tpico de la responsabilizacin a travs del control social, es una pieza clave de la responsabilizacin por competencia administrada. Dada la tradicin de poca transparencia de la administracin pblica latinoamericana, los estudios de caso tendrn que estar atentos a esta cuestin. El montaje de un marco regulatorio - reglas y agencias - es otro aspecto estratgico en la competencia administrada. El problema es que tampoco en este caso existe una tradicin en Amrica Latina, ms all del hecho de que la primera ronda de reformas prcticamente desestim esta cuestin. En lo que tiene que ver con las reas bsicas privatizadas, tales como transportes o energa elctrica, es importante destacar la gran asimetra de poder e informacin entre las empresas y sus principales usuarios, los ms pobres y menos informados, pues son stos quienes normalmente ms dependen de esos servicios. Como bien seala Oscar Oszlak (1997:26), la retirada del Estado de la produccin directa de estas actividades no puede significar la creacin de una situacin de desproteccin social. El marco regulatorio tambin es un elemento estratgico para garantizar buenos resultados en la competencia entre organizaciones pblicas no estatales que gerencian servicios pblicos. Esto es as porque es preciso hacer valer los contratos, fiscalizando con regularidad a los proveedores de los equipamientos sociales. Ms all de la existencia de una literatura considerable que pone en evidencia la capacidad gerencial del Tercer Sector y de la comunidad, los controles pblicos siempre son necesarios, pues la responsabilidad ltima, como ya se ha dicho, sigue siendo de los gobiernos. De qu manera las naciones latinoamericanas estn controlando las actividades traspasadas a las organizaciones pblicas no estatales? Cules han sido las formas ms exitosas? El xito de los mecanismos regulatorios depende de la profesionalizacin de la burocracia implicada en la realizacin de esta fiscalizacin. Con este fin, los gobiernos latinoamericanos tendrn que suministrar un entrenamiento gerencial especfico a estos funcionarios, ya que la formacin de ellos
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se vincula con el modelo burocrtico clsico y con la produccin de bienes y servicios. La oferta plural de servicios es otro aspecto esencial para la competencia administrada. De acuerdo con Cunill Grau (1997:306), la oferta plural de servicios es un elemento importante para que haya competencia en los hechos, y al mismo tiempo equidad en la ejecucin de las polticas. Debe destacarse este punto en el contexto de escasez de recursos que vive Amrica Latina: si no hubiese una oferta plural de servicios, los sectores ms organizados de la sociedad seran ms consumidores que otros. As, los estudios empricos tendrn que verificar cun plural est siendo la oferta de servicios, o si la competencia ocurre en lugares con mayores niveles de renta, o inclusive, si la provisin de los servicios est dominada por unos pocos, quienes ofrecen mejor calidad a los ms ricos y peor calidad a los ms pobres. Uno de los mayores peligros de la competencia administrada es la instauracin de una competencia salvaje entre las agencias, lo que traera aparejadas dos consecuencias graves con respecto a la mejora de las condiciones sociales en Amrica Latina. La primera es la posibilidad de que una competencia desenfrenada lleve a la prdida de la racionalidad de la poltica como un todo. Esto es preocupante dada la necesidad de optimizar al mximo los recursos pblicos en una era de escasez. Por otra parte, si el modelo competitivo no tuviese mecanismos que puedan tambin incentivar la cooperacin entre los diversos proveedores, los servicios que fuesen mejor evaluados y coadministrados por los consumidores estarn siempre en mejor situacin, en una especie de crculo virtuoso, en tanto que los peores servicios seguirn siendo malos, pues sus usuarios ms activos, y por ende quienes pueden realizar modificaciones, cambiarn de equipamiento social. Aparte de esto, como el resultado de la competencia conduce a determinadas sanciones o recompensas, la competencia salvaje puede terminar siguiendo una lgica perversa. De acuerdo con la argumentacin de Abrucio (1998:189): El modelo de competencia puede llevar a un (...) juego de suma cero. Es decir, el equipamiento social vencedor (aprobado por la poblacin), al comienzo del juego, toma todo (takes all), ganando la totalidad de los incentivos para seguir siendo el mejor. Mientras tanto, la unidad de servicio pblico que haya obtenido las peores calificaciones de los consumidores pierde todo, lo que resultar indirectamente en la aplicacin de incentivos para que este equipamiento social siga siendo el peor. En este juego, el mayor perdedor es el principio de equidad en la prestacin de los servicios pblicos, al conferir a (una parte de los) consumidores la posibilidad de ser ms ciudadanos que otros. Cabe destacar adems que la lgica del consumidor de los servicios pblicos no obedece al puro modelo de decisin de compra vigente en el mercado. Esto es as porque determinados servicios pblicos tienen carcter compulsivo, no permiten una comparacin inmediata y una escogencia. Las delegaciones de polica o el cuerpo de bomberos son ejemplos tpicos de servicios pblicos compulsivos. Por otra parte, las distancias geogrficas constituyen un obstculo a la libre escogencia de alternativas de servicios por parte de los ciudadanos, obstculo ste que se torna ms importante en la medida en que se agrega a las diferencias de renta. La investigacin sobre los casos latinoamericanos debe analizar si se estn adoptando mecanismos de coordinacin en el interior de la competencia administrada y si se est consiguiendo evitar que haya desigualdades en la prestacin de los servicios. Una ltima cuestin con respecto a la responsabilizacin por competencia administrada es la posibilidad de que sus mecanismos transformen al ciudadano en un mero participante administrativo, resumiendo su participacin poltica en el compromiso directo con un determinado equipamiento social, y llevndolo a olvidar otras importantsimas esferas del mundo pblico (Cunill Grau, 1997:130). As, es necesario evaluar cmo la competencia administrada puede sumarse a las dems formas de responsabilizacin en el contexto de Amrica Latina.

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III. Conclusin: el sistema de responsabilizacin El anlisis de todos los captulos se completar, al final del libro, con una reflexin que enfoca la responsabilizacin como un sistema, exponiendo sobre todo los dilemas que marcan la tentativa de conjugar las cinco formas de responsabilizacin y qu estrategias estn siendo adoptadas o pueden ser pensadas para ecuacionar mejor esta cuestin en Amrica Latina. No caben aqu, por lo tanto, comentarios pormenorizados sobre el sistema de responsabilizacin y su viabilidad. Slo formularemos los aspectos principales del problema, que sern tratados exhaustivamente en la conclusin. Para esto, partimos de la siguiente observacin de Cunill Grau (1997:292): La responsabilizacin de la administracin pblica revela su carcter multidimensional como expresin tanto vertical como horizontal, en una tensin que, sin embargo, es complementaria. De esta frase se concluye, en primer lugar, que la responsabilizacin es multidimensional. Siendo as, ninguna forma de responsabilizacin puede dar cuenta en forma aislada del problema general de la accountability. El control parlamentario, por ejemplo, no responde a las demandas verticales en el sentido de la rendicin de cuentas en el perodo entre las elecciones. El mecanismo de la competencia administrada procura la responsabilizacin de los gobernantes segn la eficiencia y la eficacia de sus polticas, pero no tiene cmo responder a la cuestin de la corrupcin, ni tampoco a la necesidad de que se presenten alternativas ms generales de programas de gobierno por parte de la oposicin polticopartidaria de los ocupantes de los cargos pblicos. En consecuencia, es fundamental la unin de los mecanismos horizontales y verticales, de los controles de la probidad con los del desempeo, cada uno complementando las insuficiencias de los otros. Pero, ni siquiera partiendo de esta concepcin cabe admitir la existencia de un sistema que conduzca a una responsabilizacin integral de los gobiernos. En el mejor de los casos, puede pensarse en una combinacin ptima de las formas de responsabilizacin, teniendo a la accountability como idea reguladora - en el sentido kantiano - y no como una solucin definitiva. Establecer mecanismos complementarios entre las formas de responsabilizacin no slo puede fortalecer el sistema, sino que, sobre todo, facilitar el mayor xito posible de cada una de las partes. En este sentido, las audiencias pblicas constituyen un elemento de control social fundamental para el xito de la responsabilizacin por la va parlamentaria. La lgica de los resultados suministra los parmetros de competencia administrada. La lgica de los procedimientos orienta la participacin social en trminos de informacin sobre las actividades gubernamentales. Y as sucesivamente. Los captulos que siguen mostrarn las complementariedades existentes entre la forma de responsabilizacin estudiada y las dems, destacando tambin qu obstculos han impedido esta complementariedad en Amrica Latina. Pero no slo existe complementariedad en el sistema de responsabilizacin. Entre los mecanismos de responsabilizacin existen igualmente tensiones y contradicciones. El trabajo habr de mapear cules son y cmo se presentan estas tensiones en las experiencias latinoamericanas. La respuesta a estas tensiones radicar en lograr un punto de equilibrio y no en la eliminacin de las mismas. Siguiendo este razonamiento, ser preciso averiguar si est teniendo lugar un predominio de ciertas formas de responsabilizacin sobre las dems, cules son los efectos consiguientes sobre la gobernabilidad democrtica y cmo en los casos estudiados se han buscado maneras de equilibrar, dentro de lo posible y de lo deseable, los componentes del sistema de responsabilizacin. Las tensiones y contradicciones no slo estn presentes en los mecanismos de responsabilizacin. Ellas forman parte del conflicto existente entre los valores que la responsabilizacin pretende alcanzar. Si histricamente la accountability se encontraba bsicamente orientada a la fiscalizacin de la probidad administrativa y del posible abuso de poder de los gobernantes, ms recientemente ella tiene que dar cuenta tambin de la responsabilizacin en relacin con el desempeo, as como con lo que atae a las demandas de participacin y control social sobre los gobernantes. Ciertamente, estos valores
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son complementarios, pero no obstante, cmo conjugarlos? No hay una solucin nica, y los estudios de caso muestran qu estrategias han sido adoptadas por los pases latinoamericanos. El sistema de responsabilizacin depende igualmente de la instalacin de checks and balances entre sus cinco formas, de modo de evitar el desequilibrio en la prosecucin de los valores ligados a la accountability. Ejemplificando una vez ms, el control social debe ser un contrapeso al control parlamentario, y la introduccin de la lgica de los resultados a la fiscalizacin meramente burocrtica de las actividades gubernamentales. Podran citarse otros ejemplos, pero el punto fundamental a destacar es que las formas de responsabilizacin se combinan tanto por la armona como por el control mutuo. La cuestin est en saber dnde puede actuar un control sobre otro, sin desequilibrar el sistema como un todo. Los valores vinculados a la responsabilizacin son normativamente deseados por todos, pero prcticamente no hay investigacin emprica comparativa que muestre qu estrategias son utilizadas y cules fracasan o son exitosas en la bsqueda de un punto ptimo de compatibilizacin entre los diferentes tipos de responsabilizacin. Este es el desafo que nos gui en la definicin y problematizacin de la accountability, y al que los estudios de los casos latinoamericanos, en la medida de lo posible, procuran responder. Bibliografa Aberbach, J. (1990) Keeping a watchful eye: the politics of congressional oversight. The Brookings Institution. Washington, D.C. Abrucio, F. L. (1998) Os avanos e os dilemas do modelo ps burocrtico: a reforma da administrao pblica luz da experincia internacional. In L.C. Bresser Pereira & P. Spink (orgs.). Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Fundao Getlio Vargas. Rio de Janeiro _____________________ & Ferreira Costa. V. M. (1998) Reforma do Estado e o Contexto Federativo Brasileiro. Fundao Konrad Adenauer. So Paulo. Amorim Neto, O. (1998) Of presidents, parties, and ministers: cabinet formation and legislative decision-making under separation of powers. Tesis de Doctorado. University of California, San Diego (UCSD). San Diego. Banco Mundial (1997) O Estado num mundo em transformao. Relatrio sobre o desenvolvimento mundial. World Bank. Washington. Barzelay, M. (1992) Breaking through bureaucracy - a new vision for managing in government . Los Angeles, California, University of California Press. Behn, R. (1998) O novo paradigma da gesto pblica e a busca da accountabilty democrtica. Revista do Servio Pblico, 49, 4. Enap. Braslia. Bezerra, M.O. (1995) Corrupo: um estudo sobre poder pblico e relaes pessoais no Brasil. Relume Dumar/Anpocs. Rio de Janeiro. Bresser Pereira, L.C. (1997) Reforma do Estado nos anos 90: Lgica e Mecanismos de Controle, Cadernos Mare, 1, Braslia. _________________________ (1998) Reforma do Estado para a Cidadania, Editora 34, So Paulo/Braslia. _________________________(1998a) Da administrao pblica burocrtica gerencial. In L.C. Bresser Pereira & P.Spink (orgs.). Reforma do Estado e Administrao Pblica Gerencial. Fundao Getlio Vargas. Rio de Janeiro. _________________________ & Cunill Grau, N. (1998) Lo pblico no estatal en la reforma del Estado. CLAD/Paids. Buenos Aires. Butler, R. (1993) The evolution of the civil service - a progress report. Public Administration, 7 (13).

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