Prezydencja W Radzie Ue Wojtaszczyk

Prezydencja
w Radzie Unii Europejskiej
Uniwersytet Warszawski Wydzia Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Katedra Europeistyki
Prezydencja
w Radzie Unii Europejskiej
Redakcja naukowa
Konstanty Adam Wojtaszczyk
Warszawa 2010
Publikacja donansowana przez Wydzia Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego
Projekt okadki: Barbara Kuropiejska-Przybyszewska
Redakcja: Joanna Janulewicz Skad i amanie: OFI, Warszawa
Copyright by Ocyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2010
Wszelkie prawa zastrzeone. Kada reprodukcja lub akceptacja caoci bd czci niniejszej publikacji, niezalenie od zastosowanej techniki reprodukcji (drukarskiej, fotogracznej, komputerowej i in.), wymaga pisemnej zgody Autorw i Wydawcy.
ISBN 978-83-7545-172-6
Wydawca: Ocyna Wydawnicza ASPRA-JR 03-982 Warszawa, ul. Dedala 8/44 tel. 0-602-247-367. fax 615-34-21 e-mail: ocyna@aspra.pl www.aspra.pl
SPIS TRECI
Wstp . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Konstanty Adam Wojtaszczyk Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy Traktatu Lizboskiego . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Szczerski Krzysztof Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politycznych . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Borkowski Pawe Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 aspekty teoretyczne i midzynarodowe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Grosse Tomasz Grzegorz Przygotowania do polskiej prezydencji w UE: midzy rywalizacj wyborcz a szans modernizacji polskiej administracji? . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Czachr Zbigniew Proces kreowania i upowszechniania priorytetw prezydencji na przykadzie Polski . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7
15
41
51
77
Wstp
W lipcu 2011 roku rozpocznie si polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej. Katedra Europeistyki Wydziau Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego postanowia wczy si do dyskusji nad tym istotnym dla naszego kraju przedsiwziciem, organizujc w dniach 1011 maja 2010 roku konferencj na temat ,,Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011. W konferencji wzili udzia przedstawiciele administracji rzdowej, parlamentu, europosowie, naukowcy, europeici zajmujcy si problematyk integracji europejskiej, eksperci, reprezentanci orodkw badawczych i instytucji zaangaowanych w kwestie dotyczce prezydencji. Nasz zamys znalaz poparcie Jej Magnicencji Rektor Uniwersytetu Warszawskiego prof. dr hab. Katarzyny Chalasiskiej-Macukow oraz przedstawicieli najrniejszych wadz pastwowych premiera i ministra gospodarki Waldemara Pawlaka, ministra spraw zagranicznych Radosawa Sikorskiego, ministra rolnictwa i rozwoju wsi Marka Sawickiego, ministra obrony narodowej Bogdana Klicha, p.o. dyrektora Przedstawicielstwa Komisji Europejskiej w Polsce Marii Therese Duffy-Haeusler. Szczegln rol w aranacji merytorycznej strony konferencji odegrao Ministerstwo Spraw Zagranicznych. Due znaczenie miaa pomoc osb zajmujcych si pracami przygotowawczymi do polskiej prezydencji, a w szczeglnoci pana Mikoaja Dowgielewicza ministra ds. europejskich i polityki ekonomicznej
w Ministerstwie Spraw Zagranicznych, pani Magorzaty Kauyskiej dyrektor Departamentu Polityki Ekonomicznej w MSZ oraz pani Joanny Skoczek dyrektor Departamentu Koordynacji Przewodnictwa Polski w Radzie Unii Europejskiej w MSZ. Koncepcja organizacji konferencji zakadaa, e w jej pierwszym dniu odbd si obrady plenarne dotyczce prawnego wymiaru prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, jej celu i organizacji oraz dowiadcze wybranych krajw Unii Europejskiej, a take panel europejski. Drugi dzie zosta powicony szczegowej dyskusji nad planowanymi polskimi priorytetami prezydencji 2011 polityka rolna, bezpieczestwo, polityka wschodnia, polityka energetyczna, kapita intelektualny, rynek wewntrzny, budet nowa perspektywa nansowa. Ministerstwo Spraw Zagranicznych zadeklarowao opublikowanie materiaw pokonferencyjnych na swojej stronie internetowej.
Prof. dr hab. Konstanty Adam Wojtaszczyk
Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy Traktatu Lizboskiego

Prezydencja w UE to rotacyjny okres przewodnictwa pastw czonkowskich w Radzie Unii Europejskiej. Obowizuje grupowy system sprawowania prezydencji1. Trwa ona 18 miesicy i jest sprawowana przez trzy pastwa, tzw. trio. Kade pastwo kolejno przewodniczy przez okres szeciu miesicy poszczeglnym skadom Rady UE2. Przy ustalaniu grupy prezydencji uwzgldniona jest rnorodno i rwnowaga geograczna w ramach Unii Europejskiej. Nowy porzdek prezydencji dla 27 krajw zacz by realizowany w dniu 1 stycznia 2007 r., gdzie przewodnictwo objy: Niemcy, Portugalia i Sowenia. Kolejne skady trio do 2020 r. stanowi: Francja, Czechy, Szwecja (lipiec 2008 grudzie 2009); Hiszpania, Belgia, Wgry (stycze 2010 czerwiec 2011); Polska, Dania, Cypr (lipiec 2011 grudzie 2012); Irlandia, Litwa, Grecja (stycze 2013 czerwiec 2014); Wochy, otwa, Luksemburg (lipiec 2014 grudzie 2015), Holandia, Sowacja, Malta (stycze 2016 czerwiec 2017); Wielka Brytania, Estonia, Bugaria (lipiec 2017 grudzie 2018); Austria, Rumunia, Finlandia (stycze 2019 czerwiec 2020)3. Prezydencja z udziaem Polski odzwierciedla rnorodno geograczn, a take i pozycj w UE. Pastwa danej prezydencji maj wsplny program dziaania i udzielaj sobie pomocy. Mog te
1 Rada Unii Europejskiej wprowadzia nowy system prezydencji w nowym regulaminie Rady w dniu 15 wrzenia 2006 r.; zob.: decyzja Rady z dn. 15 wrzenia 2006 r. w sprawie przyjcia Regulaminu wewntrznego Rady, Dz. Urz. UE 2007, nr 1, s. 47. 2 Z wyjtkiem Rady ds. Zagranicznych; zob.: deklaracja nr 9 zaczona do Aktu Kocowego Konferencji Midzynarodowej z 2007 r. 3 Decyzja Rady z dn. 1 stycznia 2007 r. w sprawie porzdku sprawowania prezydencji w Radzie, Dz. Urz. UE 2007, nr LI, s. 1112.
przyjmowa w ramach grupy rne ustalenia dotyczce zasad organizacji i wsppracy. Traktat z Lizbony dopuszcza elastyczno w sposobie podziau obowizkw w ramach trio. Zadania prezydencji po wejciu Traktatu Lizboskiego w ycie ulegy jakociowej modykacji, gwnie wskutek istotnego umacniania urzdu Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczestwa oraz utworzenia urzdu staego Przewodniczcego Rady Europejskiej. Oba te urzdy wyposaone zostay w kompetencje, z ktrych cz bya przypisana prezydencji w poprzednim jej modelu. Przewodniczcy Rady Europejskiej, dawniej gowa pastwa penicego prezydencj, jest po wejciu Traktatu Lizboskiego w ycie staym urzdem. Wybierany jest przez sam Rad Europejsk na okres 2,5 roku. Kadencja jest jednokrotnie odnawialna. Przewodniczcy przejmuje take dotychczasowe kompetencje prezydencji, jak: przewodnictwo Radzie Europejskiej i prowadzenie jej prac; zagwarantowanie prawidowego przebiegu i cigoci prac Rady Europejskiej we wsppracy z Komisj Europejsk i Rad do Spraw Oglnych; zabieganie o kompromis i spjno w Radzie Europejskiej; dostarczanie Parlamentowi Europejskiemu sprawozda z posiedze Rady Europejskiej; reprezentowanie Unii Europejskiej na zewntrz, ale tylko w ramach swoich kompetencji i bez naruszania uprawnie Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa4. Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczestwa ma zapewni spjn reprezentacj Unii w stosunkach midzynarodowych, czc przewodniczenie w Radzie z funkcj wiceprzewodniczcego Komisji Europejskiej i Komi4 Zob.: J. Barcik, A. Wentkowska, Prawo Unii Europejskiej z uwzgldnieniem Traktatu z Lizbony, Warszawa 2008, s. 6768.
10
sarza ds. zewntrznych. Do jego istotnych kompetencji naley m.in.: prowadzenie w imieniu Rady i na zlecenie prezydencji dialogu politycznego z podmiotami trzecimi; dziaania na rzecz formuowania opracowania i wprowadzania w ycie decyzji politycznych; wspomaganie prezydencji w zakresie WPZiB; zapewnienie, aby PE i Rada byli poinformowani o przebiegu wzmocnionej wsppracy w obszarze WPZiB5. Powysze instytucje determinuj zakres dziaania prezydencji. Jej obszar dziaania zostaje sprowadzony do Rady Unii Europejskiej. Postanowienia Traktatu z Lizbony nie wprowadzaj natomiast znaczcych zmian co do sposobu funkcjonowania prezydencji. Uszczegowienia lub dodatkowych regulacji wymagaj takie kwestie, jak: przewodnictwo grupom roboczym, znaczenie porozumie midzyinstytucjonalnych, rola Parlamentu w okrelaniu agendy prac UE w horyzoncie wieloletnim. Prezydencja w Radzie Unii Europejskiej wypenia zadania: organizatorsko-zarzdzajce, inicjujco-programowe, koordynacyjne, mediacyjne i reprezentacyjne6.
Zadania organizatorsko-zarzdzajce
Ich zasadniczy zakres nie uleg zmianom. Dotycz one zarwno dziaa proceduralnych, jak i merytorycznych. Do pierwszej grupy zada mona zaliczy: opracowanie kalendarza posiedze Rady oraz we wsppracy z Sekretariatem Generalnym Rady projektu porzdku jej obrad, przygotowanie, przewodniczenie
5 Art. 18 ust. 3 TUE; art. 26 TUE; art. 27 d TUE. J. Barcz, Przewodnictwo po Traktacie z Lizbony. Traktaty stanowice Uni Europejsk, Warszawa 2008 s. 7576. 6 J.J. Wc, Formalne i nieformalne moliwoci oddziaywania prezydencji na funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych w Traktacie Lizboskim, w: K. Szczerski, Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i dowiadczenia, Krakw 2009, s. 3156.
11
i realizowanie porzdku obrad Rady oraz jej struktur wewntrznych (COPEPER, komitety i grupy robocze)7. Prezydencja musi odpowiednio wczenie sporzdzi propozycje programowe mieszczce si w 18-miesicznym programie jej dziaania, a take aby usprawni funkcjonowanie Rady, mie przygotowane alternatywne programy dla wasnego pastwa i reszty pastw czonkowskich. Sukces prezydencji w tym obszarze jej dziaa jest mierzony dobr organizacj prac, w tym zwaszcza terminowym i sprawnym dostarczeniem stosownych materiaw i dokumentw.
Zadania inicjujco-programowe
W porwnaniu z poprzednim stanem prawnym zadania inicjujco-programowe ulegy znaczeniu ograniczeniu w wyniku przypisania czci kompetencji Radzie Europejskiej, jej przewodniczcemu oraz Wysokiemu Przedstawicielowi Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczestwa. Po przejciu przez te organy planowania strategicznego, prezydencji pozostao programowanie operacyjne. Sprowadza si ono do sporzdzenia 18-miesicznego programu dziaania Rady zawierajcego cele i priorytety, uwzgldniajce te dorobek poprzedniej prezydencji i plany nastpnej. Program przygotowywany we wsppracy z Komisj Europejsk zatwierdzany jest przez Rad8.
Zadania koordynacyjne
Zadania koordynacyjne prezydencji maj swj wymiar wewntrzny i zewntrzny. Wymiar wewntrzny przedsiwzi koordynacyjnych prezydencji sprowadza si do moderowania wsppracy midzy rnymi strukturami Rady, prowadzenia dyskusji
7 Art. 2 ust. 3 Regulaminu Rady, art. 616 zacznika V do Regulaminu Rady. 8 Art. 2 ust. 4 i 5 Regulaminu Rady.
12
i denia do uzyskania rozstrzygni w drodze gosowania lub osigania kompromisu w RUE. Wymiar zewntrzny aktywnoci koordynacyjnej prezydencji sprowadza si do koordynacji wsppracy wewntrz Rady ze wspprac midzyinstytucjonaln. Podstawowe zadania w tym zakresie to m.in.: wsppraca z Przewodniczcym Rady Europejskiej i Komisj Europejsk; uczestniczenie w imieniu Rady w procedurze legislacyjnej i budetowej; organizowanie posiedze komitetw pojednawczych w procedurze zwykej, legislacyjnej oraz procedurze uchwalania budetu; zwoywanie posiedze konferencji midzynarodowych w sprawie rewizji traktatw; przekazywanie opinii parlamentw narodowych co do projektw aktw prawodawczych, w kwestii ich zgodnoci z zasad pomocniczoci, podmiotom inicjujcym procedury prawodawcze (pastwa czonkowskie, Trybuna Sprawiedliwoci, Europejski Bank Inwestycyjny i Europejski Bank Centralny)9.
Zadania mediacyjne
Do prezydencji naley zabieganie o osiganie kompromisu midzy uczestnikami procesw decyzyjnych, w tym zwaszcza midzy pastwami czonkowskimi i w ramach systemu instytucjonalnego UE. Prezydencja powinna przestrzega regu podejmowania decyzji oraz kierowania si zasadami neutralnoci i efektywnoci. Pastwo sprawujce prezydencj powinno w sposb umiejtny czy wasne interesy z celami i strategiami UE, unikajc podejrzenia o forsowanie w sposb jednostronny wasnych koncepcji. Efektywnym instrumentem zwizanym z zadaniami mediacyjnymi s m.in.: wsppraca z pastwami czonkowskimi i z Komisj Europejsk, rne bilateralne konsultacje oraz nieformalne rozmowy sondaowe.
9 Art. 16 ust. 6 TUE; art. 48 ust. 4 TUE; art. 121 ust. 5 TFUE; art. 126 ust. 11 TFUE; art. 219 ust. 1 TFUE; art. 293 ust. 12 TFUE; art. 294 ust. 8 TFUE; art. 314 ust. 4 TFUE; art. 3 deklaracji nr 9; art. 26 Regulaminu Rady; art. 15 i 616 zacznika V Regulaminu Rady.
13
Zadania reprezentacyjne
Kompetencje reprezentacyjne prezydencji po wejciu Traktatu Lizboskiego w ycie ulegy ograniczeniu. Przewodniczcy Rady Europejskiej otrzyma kompetencje w zakresie reprezentowania UE w sprawach WPZiB. Uprawnienia reprezentacyjne wykonuje take Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa. Pomimo prawnych ogranicze prezydencja ma kompetencje w zakresie reprezentacji wewntrznej i zewntrznej. Reprezentacja wewntrzna sprowadza si m.in. do: brania udziau w plenarnych posiedzeniach PE, gdzie zapoznaje z programem i bilansem swojej dziaalnoci, odpowiada na pytania parlamentarzystw oraz wydaje deklaracje w imieniu Rady, uczestniczenia w posiedzeniach komisji Parlamentu Europejskiego, a take w okrelonych posiedzeniach komitetw pojednawczych10. Reprezentacja zewntrzna wobec pastw trzecich i organizacji midzynarodowych obejmuje m.in.: udzia w konferencjach midzynarodowych, rozwizywanie kryzysw midzynarodowych. Prezydencja powinna te promowa zdolno od skutecznego dziaania UE w opinii publicznej.
10 Art. 293 ust. 12 TFUE; art. 294 ust. 8 TFUE; art. 314 ust. TFUE; art. 26 Regulaminu Rady.
14
Krzysztof Szczerski
Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Rotacyjne przewodniczenie w Radzie (Unii Europejskiej) przez kolejne pastwa czonkowskie nierzadko wzbudza wiele emocji politycznych i polemik analitycznych. Stanowi ono bowiem jeden ze swoistych fenomenw polityki europejskiej, ktre czyni j tak bardzo interesujcym przedmiotem bada politologicznych, jednoczenie wskazujc na specyk systemow Unii Europejskiej. Prezydencja, nie bdc wszak najwaniejszym z rozwiza proceduralnych w polityce europejskiej, wywouje owe emocje i skania do ocen przede wszystkim dlatego, e mimo i nie mwimy w tym przypadku o odrbnej instytucji wsplnotowej w rozumieniu organu, ale o instytucji w ujciu funkcjonalnym stanowi ona niezwyk form pomostu proceduralnego pomidzy rnymi aspektami procesu decyzyjnego w Unii Europejskiej. Jest swoistym poczeniem narodowych ambicji, interesw i siy z ponadnarodow proceduralnoci i poszukiwaniem kompromisu oraz uzyskiwaniem przez Uni jako cao zdolnoci decyzyjnej. Prezydencja przechodzia daleko idc ewolucj, a jej penowymiarowy model z pocztkw integracji europejskiej zakoczy si wraz z wejciem w ycie Traktatu z Lizbony. I cho jest to dzi instytucja bez wtpienia funkcjonalnie istotnie okrojona, od zawsze za dotyczya tylko jednego z organw Unii Europejskiej (obecnie nawet nie w jego wszystkich formacjach), to nadal mona powiedzie, e uzasadnione jest ugruntowane przez dotychczasow praktyk przekonanie obywateli, i sprawowanie przez ich kraj prezydencji oznacza de facto przewodniczenie 15
Krzysztof Szczerski
caej Unii, okazj do pokazania swoich atutw na forum wsplnotowym, promocji swego wizerunku i woenia wkadu w rozwj integracji europejskiej. Std te w dalszych czciach tekstu uywany bdzie termin prezydencja w Unii Europejskiej, z zastrzeeniem, i nie jest to wyraenie formalno-prawne, tylko politologiczne. W dalszej czci tekstu, po wprowadzeniu, instytucja prezydencji zostanie poddana analizie z trzech punktw widzenia. Po pierwsze, przedstawione zostan w zarysie gwne linie jej ewolucji od traktatw zaoycielskich po stan obecny. Nastpnie wprowadzona zostanie matryca analityczna prezydencji oparta na rolach funkcjonalnych, formalnych i nieformalnych oddziaywaniach prezydencji na proces decyzyjny oraz czynnikach efektywnoci tej instytucji. Cz trzecia podsumowuje najwaniejsze dokonania dwch ostatnio zakoczonych prezydencji grupowych z lat 20072009.
1. Wprowadzenie
Spojrzenie na instytucj prezydencji jako na pomost proceduralny wynika z faktu, i czy ona w sobie obecno na dwch arenach polityki wsplnotowej, z ktrych kada ma odmienn logik decyzyjn arenie midzyrzdowej i arenie ponadnarodowej1. Std te uzasadnione jest twierdzenie, i prezydencja ma natur hybrydaln2 usytuowana jest niejako w poprzek tradycyjnej linii podziau wewntrznego w tym systemie. Po pierwsze bowiem, prezydencja to czas, w ktrym okrelone pojedyncze pastwo czonkowskie koordynuje prace w ramach midzyrzdowego segmentu polityki europejskiej. Ministrowie, dyplomaci i urzdnicy danego pastwa przewodnicz posiedze1 Por.: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i dowiadczenia, red. K. Szczerski, Krakw 2009, s. 7 i nast. 2 Por.: K. Smyk, Reforma systemu prezydencji w Traktacie z Lizbony, UKIE, www.ukie.gov.pl, s. 1.
16
niom poszczeglnych formacji Rady i jej gremiw przygotowawczych. Ponadto, kraj taki organizuje cay szereg nieformalnych posiedze ministrw z krajw Unii oraz ma moliwo doczenia do swego programu dodatkowych przedsiwzi. Jednoczenie jest to p roku na oglnoeuropejsk promocj kultury, historii, walorw gospodarczych i turystycznych wielki europejski festiwal danego pastwa. Warto zwrci uwag na ten pastwowy wymiar prezydencji, gdy dziki niej poszczeglne kraje czonkowskie mog istotnie oddziaywa formalnie i nieformalnie zarwno na zakres przedmiotowy polityki europejskiej, jak rwnie na tempo procesw politycznych i ostateczny ksztat zapadajcych decyzji. W tym znaczeniu prezydencj mona w rzeczywistoci uzna za najbardziej efektywny instrument wpywu pojedynczego pastwa na polityk caej Unii, co ma szczeglnie istotne znaczenie dla krajw rednich i maych oraz nowych pastw czonkowskich, dla ktrych sprawowanie przewodnictwa jest swoistym egzaminem europejskiej dojrzaoci. W adnej innej procedurze czy sytuacji decyzyjnej rola i odpowiedzialno pojedynczego pastwa za polityk wsplnotow nie s tak znaczce jak w momencie, gdy peni ono obowizki prezydencji. Jednoczenie jednak zadaniem kraju przewodniczcego jest poszukiwanie kompromisw i negocjowanie porozumie pomidzy pastwami czonkowskimi, wsplnie z Komisj realizuje on program legislacyjny Unii, debatuje i przekonuje do swojego programu eurodeputowanych. Jednym sowem, kraj prezydencji staje si na p roku odpowiedzialny za sprawne funkcjonowanie europejskiego systemu politycznego jako caoci i z punktu widzenia interesu oglnego, w jego caym specycznym skomplikowaniu i subtelnych relacjach midzyinstytucjonalnych. Std te kraj przewodniczcy powinien dziaa przede wszystkim wedle logiki ponadnarodowej. Oznacza to, e powinien on zawiesi na ten czas forsowanie wasnych interesw partykularnych i skupi si na dziaaniu w charakterze obiektywnego i transparentnego 17
Krzysztof Szczerski
negocjatora. Mona wic powiedzie, e wpyw pastwa prezydencji ma charakter generalny i dotyczy w pierwszym wymiarze oglnej linii polityki europejskiej, natomiast w ksztatowaniu jej szczegowych rozwiza musi ono bra przede wszystkim pod uwag moliwe warianty kompromisu, nawet za cen redukowania swoich partykularnych priorytetw. Z punktu widzenia jakoci instytucji prezydencji i oceny jej skutecznoci poprzez pryzmat narodowy i europejski najistotniejsze jest rozrnienie na prezydencj kontynuacji i prezydencj innowacji. Ta pierwsza charakteryzuje si zewntrzn sterownoci, to znaczy dziaa w ramach cyklu decyzyjnego Unii Europejskiej, biorc na siebie zadanie w miar bezkoniktowego przeprowadzenia niezbdnych procedur przez okres swego funkcjonowania, jednakowo bez zgaszania wasnych inicjatyw. Jest to zatem przewodnictwo kierowane przez kalendarz polityczny, logik prac instytucji wsplnotowych (szczeglnie Komisji) oraz program prezydencji grupowej, ktry moe wyznaczy poszczeglnym uczestnikom 18-miesicznego cyklu rne role pastwa inicjujcego, kontynuujcego, konkludujcego. Jest to tym bardziej moliwe, i p roku przewodniczenia nie daje, rzecz jasna, szansy na zamknicie w tak krtkim czasie caego cyklu politycznego od inicjatywy do konkluzji decyzyjnych, ale ju ptoraroczny plan trzech pastw stwarza tak moliwo. Jest to zwykle rodzaj przewodnictwa, na ktry decyduj si pastwa mae lub peryferyjne i niekiedy odnosz w tej kategorii sukces przykadem moe by Portugalia, ktra skupia si w 2007 r. na doprowadzeniu do zakoczenia negocjacji nowego traktatu wedle formuy odziedziczonej po Niemczech, czy te Sowenia, ktra zaprezentowaa bardzo ambitny program swojej prezydencji, ale jednoczenie analitycy wskazywali, e jej gwnym sukcesem by sam fakt bezproblemowego przewodniczenia Unii przez sze miesicy. 18
Dziaaniem na pograniczu kontynuacji i innowacyjnoci mona nazwa strategiczny sojusz kilku duych pastw sprawujcych przewodnictwo w nieodlegym od siebie czasie (np. w kolejnych rezydencjach grupowych), ktre dziel si zadaniami w przeprowadzeniu wanych dla nich inicjatywy lub wspieraj si we wasnych programach na zasadzie wymiany preferencji. Przykadem takiego dziaania niech bdzie choby tzw. pakiet klimatyczno-energetyczny, ktrego negocjacje rozpocza prezydencja niemiecka na wiosn 2007 r., a zakoczyli Francuzi ponad ptora roku pniej w grudniu 2008 r. Rzecz ma si jednak, gdy chodzi o aspekt merytoryczny przewodnictwa, ktry mona nazwa innowacyjnym3. W tym przypadku zostaje bowiem otwarta szansa na wykazanie wasnej inicjatywy politycznej i zwrcenie uwagi politykom oraz europejskiej opinii publicznej na zakres spraw do tej pory pozostajcych poza obszarem ich zainteresowania, a ktre jednoczenie mieszcz si w szeroko pojtej wizji wsplnej Europy i nie wykraczaj poza kompetencje struktur unijnych. Chodzi zatem o wyjtkow moliwo, jak daje prezydencja, do wprowadzenia do porzdku dziennego europejskiej debaty nowych wtkw. Musz to by inicjatywy mieszczce si w zakresie kompetencyjnym poziomu wsplnotowego Unii Europejskiej (to znaczy nie mona zgasza inicjatyw spoza polityki wsplnotowej), inicjatywy, ktre odpowiadaj na realnie istniejcy problem polityczny Europy (co oznacza, e nie mona skupia si na partykularyzmach wanych wycznie z wewntrznej perspektywy, ale na sprawach, ktre w rwnym stopniu dotycz wszystkich krajw czonkowskich lub choby s postrzegane jako wsplny interes lub interes nadrzdny Unii jako caoci) oraz inicjatywy, ktre kraj zgaszajcy postrzega jako swoj szans na czynne zaistnienie w polityce europejskiej, a wic czce wymiar
3 Por.: Wyzwania polskiej prezydencji 2011. Raport Klubu Jagielloskiego, red. M. Brachowicz, Krakw 2010, s. 1124
19
Krzysztof Szczerski
interesu wasnego ze wspomnianym ju wsplnym dobrem caej Unii. Jednoczenie naley pamita, e po wejciu w ycie Traktatu z Lizbony istotnie przesuwa si punkt cikoci prezydencji z inicjatyw w zakresie dziaa zewntrznych na polityki w ramach Unii Europejskiej, poszerzajc jednak ich zakres przedmiotowy, gdy wicej spraw zostao przesunitych na poziom ponadnarodowy. Std te gdy mwimy o inicjatywnej prezydencji, nowe idee nie powinny nalee do zakresu dziaa zewntrznych Unii, poniewa te trzeba bdzie w nowych uwarunkowaniach traktatowych przeprowadza w porozumieniu z nowymi organami Unii, i to do nich nalee bdzie zadanie koordynacji i przeprowadzania decyzji, a w efekcie dziaa w tym zakresie (co oznacza, e moemy zgasza inicjatywy, ale nawet sprawujc prezydencj bdziemy w tym wzgldzie w duym stopniu zaleni od dziaa innych osb i instytucji), lecz powinny to by inicjatywy, ktre mona bdzie uzna za twrcze rozwinicie zapisw traktowych poszerzajcych moliwoci dziaa Unii w nowych obszarach, szczeglnie polityk spoecznych oraz wpisujcych si w spoeczne oczekiwania na znalezienie przez Uni skutecznych odpowiedzi na nowe problemy Europejczykw. Z podziaem jakociowym dziaa prezydencji wie si jeszcze jeden aspekt praktyki jej sprawowania dotyczcy umiejscowienia orodka jej dziaania. Dotychczasowa praktyka wytworzya w tym zakresie dwa modele: pierwszy to tzw. prezydencja brukselska, a drugi to prezydencja krajowa4. Ten pierwszy polega na zoeniu gwnego ciaru dziaa w europejskiej stolicy, z zasadnicz odpowiedzialnoci za ich przebieg placwki dyplomatycznej przy Unii i osobicie Staego Przedstawiciela (am4 Por.: A. Jaskulski, Struktura i funkcje prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, w: Przewodnictwo pastwa w Radzie Unii Europejskiej dowiadczenia partnerw, propozycje dla Polski, red. Z. Czachr, M.J. Tomaszyk, Pozna 2009, s. 4950.
20
basadora) przy UE. W takim modelu spotkania, take te nieformalne, organizowane s w Brukseli, koordynacja jest w rkach ambasady, ktra jest w staym roboczym kontakcie z rzdem. Model krajowy zakada podzia przedsiwzi na te, ktre bd miay miejsce w Brukseli (formalne i stae), i cay szereg wydarze dziejcych si w kraju prezydencji (posiedzenia nieformalne, imprezy towarzyszce konferencje, spotkania specjalne). Zwykle organizuje si je w rnych czciach kraju, aby przy okazji pokaza Europie swoje walory kulturowe i turystyczne. Prezydencja brukselska jest bardziej techniczna ni polityczna i wybierana przez mniejsze pastwa czonkowskie z racji jej oszczdnoci i braku koniecznoci angaowania duych rodkw na jej organizacj, a take w wyniku braku odpowiednich kadr, ktre byyby w stanie udwign rozbudowany pakiet zada zwizany z jej przebiegiem w kraju. Jest to model efektywny, ale zwykle kojarzony z prezydencj kontynuacji. Warto zauway, e zarwno Sowenia, jak i Czechy, ktre to pastwa miay w peni prawo odwoa si do modelu prezydencji brukselskiej, zdecydoway si (z powodw politycznych) na organizacj prezydencji krajowej, ktra bez wtpienia podnosi polityczny presti pastwa i pozostawia wiksz kontrol nad jej przebiegiem w rkach rzdu pastwa czonkowskiego. Jednoczenie mamy i drugi podzia praktyczny w ramach prezydencji krajowej na prezydencj scentralizowan: terytorialnie (wydarzenia odbywaj si gwnie w stolicy) i organizacyjne (dziaania pod wyranym kierownictwem jednego orodka koordynacyjnego premiera, odpowiedniego penomocnika w randze ministra), albo zdecentralizowan: terytorialnie (wydarzenia w caym kraju) i organizacyjnie (kade z ministerstw ma odrbn agend prac w ramach swoich kompetencji i prowadzi si je rwnolegle). Pastwa due (a, co oczywiste, take federalne i zoone) decyduj si zwykle na model zdecentralizowany terytorialnie i umiarkowanie scen21
Krzysztof Szczerski
tralizowany organizacyjnie. Pastwa mae lub sabsze na model scentralizowany, cho wyjtkiem byy tu Czechy, organizujce wydarzenia w rnych czciach pastwa.
Ewolucja modelu prezydencji

Dojrzaa instytucjonalnie funkcja prezydencji w ramach Wsplnot Europejskich zostaa wprowadzona w roku 1957, cho elementy rotacyjnego przewodnictwa obecne byy ju w ramach Traktatu ustanawiajcego Europejsk Wsplnot Wgla i Stali. Zgodnie z Traktatami Rzymskimi5, co p roku zmienia si kraj obejmujcy formalne przewodnictwo w Unii Europejskiej, co dawao mu uprawnienie do kierowania instytucjami midzyrzdowymi, zwaszcza Rad (Ministrw) UE, a take innymi midzyrzdowymi komitetami i grupami roboczymi. Prezydencja w pierwotnym modelu traktatowym przygotowywaa oraz przewodniczya szczytom Unii Europejskiej (Wsplnot) i konferencjom midzyrzdowym, a ponadto reprezentowaa instytucje midzyrzdowe przed instytucjami wsplnotowymi oraz penia funkcje reprezentacyjne w imieniu caej Unii w stosunkach zewntrznych, co zostao potwierdzone w Traktacie o Unii Europejskiej. Jednoczenie mielimy do czynienia w dwoma trendami debaty wok kwestii prezydencji6. Z jednej strony obserwowa mona byo funkcjonalne zwikszenie wagi prezydencji, szczeglnie w jej funkcjach koordynacyjnych i planistycznych, zmierzajce do uzyskania lepszej efektywnoci dziaania areny midzyrzdowej Unii (Wsplnot). Z drugiej za, stosunkowo szybko pojawiy si gosy o potrzebie reform modelu prezydencji, wyka5 W pierwotnym tekcie Traktatu ustanawiajcego Europejsk Wsplnot Gospodarcz z 1957 r. by to art. 146. 6 Por.: L. Jesie, Dynamika zmian modelu prezydencji a spr o przywdztwo w reformach prezydencji Unii Europejskiej, w: Prezydencja w Unii Europejskiej, s. 20 i nast.
22
zujce na jej potencjalne i ujawnione sabe punkty, co poniekd byo wanie wynikiem jej rosncego znaczenia. Do trzech najistotniejszych przyczyn, ktre wywoay debat o potrzebie zmian w pierwotnym modelu prezydencji, zaliczy mona trzy uwarunkowania. Po pierwsze, systematyczne poszerzanie skadu czonkowskiego Unii Europejskiej (Wsplnot) ma wpyw na utrudnienia w uzyskaniu synergii pomidzy rotacyjnymi procznymi okresami przewodniczenia poszczeglnych pastw. Po drugie, zwikszenie si zakresu pola przedmiotowego polityk Unii Europejskiej zwizane z rozwojem poziomu ponadnarodowego i stopnia jego zintegrowania kadzie wikszy nacisk na konieczno lepszej koordynacji ze strony prezydencji dla osignicia wsplnotowej skutecznoci. Po trzecie, wzrost obecnoci Unii Europejskiej w relacjach globalnych powoduje zwikszenie potrzeby czytelnej reprezentacji interesw wsplnotowych na arenie midzynarodowej7. Zaistniay dwie linie zmian w modelu prezydencji pierwsza dotyczya dugoci sprawowania przez pastwo urzdu przewodniczcego, druga balansu potencjau w ramach rotacji. Pierwszy problem rotacyjno prezydencji by najczstszym przedmiotem krytyki. Ju od czasu raportu Tindemansa z 1976 r. sprawa ta bya gwnym obszarem proponowanych zmian. Rwnoczenie pojawi si problem wewntrznej rwnowagi w ramach systemu rotacyjnego, ktry nie by obecny w pierwotnym krgu pastw czonkowskich, charakteryzujcym si terytorialn i rozwojow zwartoci oraz czyteln rwnowag trzech pastw duych i trzech maych. W zwizku z tym drugim tematem istotne modykacje rotacji prezydencji wprowadzono w wyniku akcesji Hiszpanii i Portugalii w 1987 r. Ich istot byo porzucenie zasady alfabetycznej kolejnoci sprawowania urzdu na korzy takiego rozwiza7
Tame, s. 19.
23
Krzysztof Szczerski
nia, ktre pozwalaoby na utrzymanie rwnowagi pomidzy pastwami duymi i mniejszymi, oraz balansu terytorialnego, co zostao nastpnie potwierdzone po wejciu do Unii Europejskiej Austrii, Finlandii i Szwecji. Jest bowiem oczywiste, e istnieje rnica potencjau politycznego pomidzy pastwami europejskimi rnej wielkoci, ta za przekada si na Uni Europejsk jako cao w jej stosunkach z pastwami trzecimi8 oraz w moliwociach realnej koordynacji dziaa instytucji midzyrzdowych. Problem fundamentalny, czyli zbyt czsta rotacja, starano si rozwizywa na dwa sposoby. Przede wszystkim poprzez wprowadzenie zasad koordynacji kolejnych prezydencji, a do formalnego przyjcia modelu prezydencji grupowej potwierdzonego w Traktacie z Lizbony9, a rwnoczenie w wymiarze instytucjonalnym poprzez wprowadzanie instrumentw zarzdzania cigego w postaci Wysokiego Przedstawiciela Unii ds. PZiB, a obecnie take staego (kadencyjnego) Przewodniczcego Rady Europejskiej. Dziaanie w kierunku lepszej koordynacji i kontynuacji dziaa kolejnych prezydencji leao u podoa systemu tzw. troiki, a wic wsplnych prac prezydencji poprzedniej, aktualnej i przyszej10. Formua troiki pozwala na wzgldn koordynacj dziaa na przestrzeni ptora roku. System troiki w pierwotnym ksztacie w odniesieniu do dziaa w ramach Wsplnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczestwa zapisany w Traktacie z Maastricht11, obowizujcy w praktyce od 1995 r., uleg nastpnie modykacji,
8 T. Christiansen, The Council of Ministers. The Politics of Institutionalised Intergovernmentalism, w: J. Richardson, European Union. Power and PolicyMaking, Second edition, London 2001, s. 145. 9 Por.: Traktat z Lizbony. Wprowadzenie, oprac. J. Barcz, Warszawa 2009, s. 36. 10 Por.: A. Wierzchowska, System instytucjonalny Unii Europejskiej, Warszawa 2008, s. 8384. 11 Art. J 5, ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej.
24
w zwizku z wejciem w ycie Traktatu Amsterdamskiego, ktry okrela, i pastwo prezydencji wspierane jest w dziaaniach zewntrznych Unii przez Wysokiego Przedstawiciela (bdcego Sekretarzem Generalnym Rady) oraz odpowiedniego Komisarza12. Kolejne wane ucilenia dotyczce sprawowania prezydencji przyniosy decyzje Rady Europejskiej z Helsinek (grudzie 1999 r.), ktra zajmowaa si, w tym aspekcie, zagwarantowaniem sprawnoci dziaa Unii Europejskiej w kontekcie coraz bliszego duego rozszerzenia. Istot rekomendacji13 byo utrzymanie politycznego przywdztwa prezydencji w programowaniu dziaa Rady oraz denie do uzyskania jej wikszej efektywnoci poprzez okrelenie grnego puapu iloci formacji Rady, lepsz wspprac w ramach troiki amsterdamskiej oraz wspprac ssiednich prezydencji, co pniej przerodzio si w formu dwjki (wsppracy nastpujcych po sobie pastw). Zasadnicze innowacje wprowadzono nastpnie na posiedzeniu Rady Europejskiej w Sewilli w 2002 r. Rozlega reforma sewilska dotyczca funkcjonowania Rady14 w zakresie instytucji prezydencji polegaa na wprowadzeniu dwch nowych form koordynacji dziaa krajw przewodnictwa, ktre zapewni miay wiksz spjno dziaania Unii. Byy to, po pierwsze, programy wieloletnich strategicznych dziaa Unii (na okres trzyletni), poczwszy efektywnie od 2004 r.15, ktry czyby zatem dziaania a szeciu nastpujcych po sobie prezydencji, oraz, po drugie, roczne programy operacyjne dwch prezydencji uwzgldniajce wynik dialogu z Komisj, poczwszy efektywnie od 2003 r.16
Art. 18 TUE w wersji Traktatu z Amsterdamu. Konkluzje prezydencji, Aneks III: An Effective Council for an Enlarged Union. Guidelines for Reform and Operational Recommendations, Rada Europejska, Helsinki 1999. 14 Konkluzje prezydencji, Aneks II: Measures Concerning Structure and Functioning of the Council, Rada Europejska, Sewilla 2002. 15 Tame, pkt C.4. 16 Tame, pkt C.5.
13 12
25
Krzysztof Szczerski
Programy te zostay rzeczywicie opracowane, w pierwszym przypadku na lata 20042006 (obejmoway Irlandi, Holandi, Luksemburg, Wielk Brytani, Austri i Finlandi)17, a w drugim na lata 2003, 2005 i 200618. 15 wrzenia 2006 r. Rada Unii Europejskiej uchwalia nowy Regulamin wewntrzny Rady i jednoczenie uchylia Regulamin wewntrzny z 22 marca 2004 r. Regulamin z 15 wrzenia 2006 r. wprowadzi nowy system sprawowania prezydencji, oparty na 18-miesicznym programie dziaania Rady. Pierwszy 18-miesiczny program dziaania Rady zosta przyjty na okres od 1 stycznia 2007 r. do 30 czerwca 2008 r.19 W zwizku z przystpieniem Bugarii i Rumunii do Unii Europejskiej 1 stycznia 2007 r. Rada Unii Europejskiej ustalia turnus prezydencji dla 27 pastw czonkowskich. Wedug tej decyzji Rady Unii Europejskiej Polska sprawowa bdzie prezydencj w okresie od 1 lipca do 31 grudnia 2011 r., przyjmujc 18-miesiczny program dziaania wraz z Dani i Cyprem na okres od 1 lipca 2011 r. do 31 grudnia 2012 r. Wprowadzenie prezydencji grupowej w 2006 r. doprowadzio do zastpienia obu dokumentw: trzyletniego strategicznego i rocznego operacyjnego, jednym programem dziaania 18-miesicznej prezydencji grupowej20. Jednak program 18-miesiczny zawiera, wymagan przez Regulamin wewntrzny Rady (art. 2 (4), przypis nr 1), cz wstpn, ktra powinna by skonsultowana z nastpn prezydencj grupow. Skutkiem tego, pierwsza cz 18-miesicznego programu prezydencji odpowiada postulatowi reformy sewilskiej, by kada prezydencja moga dziaa
17 Multiannual Strategic Programme of the Council 20042006 Prepared by the Six Presidencies: Ireland, Netherlands, Luxembourg, United Kingdom, Austria and Finland, 15896/03, Bruksela 2003. 18 A. Wierzchowska, System instytucjonalny, s. 84. 19 Decyzja Rady z dn. 15 wrzenia 2006 r. w sprawie przyjcia Regulaminu Prac Rady (2006/683/EC Euratom). 20 Por.: L. Jesie, Dynamika zmian, s. 24.
26
w oparciu o dugofalowy, trzyletni plan strategiczny prac Rady. Obecnie kwestie dziaania prezydencji reguluj dwa dokumenty wewntrzne Rady. Nowy Regulamin Prac21 przyjty w grudniu 2009 r. mwi o sprawowaniu przez 18 miesicy prezydencji grupowej przez trzy pastwa, w ramach ktrej kady sprawuje 6-miesiczne przewodnictwo we wszystkich formacjach Rady, z wyjtkiem Rady ds. Stosunkw Zewntrznych, na podstawie wsplnego programu trzech pastw. Pozostae pastwa wspomagaj prezydencj. Pastwa mog ustali wewntrzny podzia obowizkw odrbnie, a rwna rotacja ma wystpowa na zasadzie rwnowagi geogracznej i rnorodnoci22. Potwierdzenie tej zasady znajduje si w decyzji Rady Europejskiej z grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji w Radzie23. Rzecz jasna, piszc o obecnych uwarunkowaniach instytucji prezydencji, nie sposb nie wspomnie o Traktacie z Lizbony, na ktrego podstawie zostay przyjte powysze decyzje o dziaaniu Rady. Szczegowe omwienie zmian traktatowych wymaga odrbnego opracowania24, warto jednak zaznaczy, i, jak wspomniano, Traktat z Lizbony potwierdza przepisy dotyczce grupowej prezydencji oraz wycza z niej Rad ds. Zagranicznych, gdzie przewodnictwo ma na stae peni Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczestwa, oraz Rad Europejsk, ktrej pracom przewodzi wybierany na kadencj Przewodniczcy. Skutkiem reformowania prezydencji jest pojawienie si po wejciu w ycie Traktatu z Lizbony trzech jej form: klasycznej (czyli
21 Decyzja Rady z dn. 1 grudnia 2009 r. w sprawie przyjcia Regulaminu Prac Rady (2009/937/EU). 22 Tame, art. I ust. 4. 23 2009/881/EU. 24 Patrz: Traktat z Lizbony; w dalszej czci tekstu bd korzysta z analizy: J.J. Wc, Formalne i nieformalne moliwoci oddziaywania prezydencji na funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych w Traktacie Lizboskim, w: Prezydencja w Unii Europejskiej, s. 3156.
27
Krzysztof Szczerski
rotacyjnej), grupowej (bdcej prawnie zinstytucjonalizowan form dotychczasowej koordynacji dziaa kolejnych prezydencji) oraz pochodzcej z wyboru (na dwa stanowiska Wysokiego Przedstawiciela oraz Przewodniczcego Rady Europejskiej)25.
Politologiczna analiza prezydencji

Z punktu widzenia politologii systemowej, instytucja prezydencji w Unii Europejskiej moe by omawiana przy uwzgldnieniu wzajemnego warunkowania si czterech zmiennych jej dziaania. Pierwsz z nich s role funkcjonalne prezydencji. Pod tym pojciem rozumiem zakresy aktywnoci kraju przewodniczcego w ramach dziaania systemu politycznego Unii Europejskiej, majce wpyw na prac systemu poprzez wspomaganie efektywnego osigania zaoonych przeze celw. Drug grup zmiennych wspzalenych, ktre musz by brane pod uwag przy analizie prezydencji, s formalne kompetencje, wynikajce ze wsplnotowego prawa pierwotnego, prawa wtrnego oraz ugruntowanej praktyki dziaania. Take te uprawnienia mog zosta pogrupowane w pi podstawowych blokw zada kraju przewodniczcego, przy czym niektre bd pokrywa si z rolami funkcjonalnymi, co oznacza, e dana rola znajduje potwierdzenie wprost w formalnych zapisach acquis communautaire. Trzeci grup zmiennych analitycznych s nieformalne zdolnoci oddziaywania prezydencji. W tym przypadku mwimy zarwno o politycznych moliwociach nieformalnego wpywu, jak i nieformalnej wadzy. Ta pierwsza to umiejtno inspirowania przez pastwo sprawujce przewodnictwo korzystnego dla siebie przebiegu wsplnotowego procesu decyzyjnego, nie wynikajca z zapisw prawa, ale ze statusu pastwa, jego uwarunkowa re25 Lee Miles, cyt. przez: A-M. Wehmller, Roundtable Discussion: The Danish EU Presidency Evaluated, Newsletter 2002, nr 14, s. 23.
28
lacyjnych, autorytetu czy umiejtnoci sterowania przebiegiem prac. Nieformalny wpyw moe by wywierany zarwno przez pastwa due, jak i mae oraz rednie. Drugim aspektem nieformalnoci jest wadza nieformalna, czyli pozaprawne (lub czasami wprost przeciw prawne) instrumenty bdce w posiadaniu niektrych duych pastw czonkowskich, stanowice rdo nacisku i hierarchizacji w ramach wsplnotowego systemu politycznego, umoliwiajce kierowanie procesem decyzyjnym. Czwart grup zmiennych s wyznaczniki efektywnoci prezydencji, czyli kategorie ocenne, wedle ktrych dokonywana jest ewaluacja skutecznoci kadego procznego okresu przewodnictwa. Moe by ona dokonywana albo z punktu widzenia partykularnego czy prezydencja zrealizowaa cele zakadane przez sprawujce j pastwo, oraz z perspektywy wsplnotowej czy dokonaa istotnego kroku w rozwoju integracji europejskiej. Czsto zadaje si w tym kontekcie proste pytanie: co oznacza dobra prezydencja26? Tab. 1. Zmienne analityczne prezydencji
Role funkcjonalne Kompetencje formalne Zdolnoci nieformalne Wyznaczniki skutecznoci
Przybliajc, w skrtowej formie, powysze zmienne, mona pokusi si po pierwsze o ich wzajemne powizanie, a po drugie naley zwrci uwag, aby pamita, e polityka europejska zawsze zawiera w sobie komponent, rzec mona, sztywny wynikajcy z regu formalnych, oraz komponent elastyczny oparty na zdolnociach i dowiadczeniu poruszania si w praktyce dziaania systemu. Skupienie si na jednym z nich powoduje nieefektywno dziaania lub nietrafno analizy. Zwrcenie uwagi na dwie formy wpywu kraju prezydencji na polityk wsplnotow stanowi wan lekcj dla kadego pastwa przygotowujcego si, jak Polska, do
26 Por.: A. Jaskulski, Co tworzy dobr prezydencj?, w: Przewodnictwo pastwa, s. 8594.
29
Krzysztof Szczerski
objcia tej funkcji. Przygotowanie do niej powinno zatem obejmowa zarwno wiczenie z procedur formalnych, jak i wypracowywanie nieformalnych kanaw i instrumentw oddziaywania. W grupie pierwszej mamy do czynienia z czterema rolami funkcjonalnymi: rol zarzdzajc, rol mediacyjn, rol przywdcz oraz rol reprezentacyjn27: rola zarzdzajca w tej roli zadaniem prezydencji jest skuteczna koordynacja i prowadzenie prac rnorodnych forw negocjacyjnych w ramach midzyrzdowej areny politycznej, od grup roboczych po poszczeglne formacje Rady (dzi z wyczeniem Rady ds. Stosunkw Zewntrznych); w tej roli istnieje pole do prezentowania samodzielnego stanowiska przez kraj sprawujcy przewodnictwo zarwno poprzez wprowadzanie merytorycznych wtkw do debaty, jak i poprzez odpowiednie sterowanie samym procesem negocjacji w kierunku przez siebie obranym; rola mediacyjna tu prezydencja peni rol uczciwego brokera, poszukujcego zgody, ustalajcego warunki kompromisw pomidzy stronami ewentualnych sporw negocjacyjnych, wicego pojedyncze sprawy w dugie cigi decyzyjne, ktre umoliwiaj wymian preferencji, badajcego stanowiska we wraliwych politycznie kwestiach poszczeglnych stron negocjacji, zanim stan si przedmiotem ocjalnych przetargw interesw; ta rola wymaga wycofania si kraju przewodniczcego z pierwszego rzdu rozmwcw i dziaania duo bardziej niewidzialnego z punktu widzenia forsowania wasnych interesw, dla dobra negocjacji jako procesu wsplnego; rola przywdcza rola ta rozumiana jest przede wszystkim jako moliwo zaprezentowania inicjatyw politycznych,
27 Por.: L. Quaglia, D. Hough, A. Mayhew, You Cant Always Get What You Want, But Do You Sometimes Get What You Need? The German Presidency of the EU in 2007, Sussex European Institute, SEI Working Paper 2007, nr 97, s. 5.
30
wprowadzania nowych wtkw do europejskiej debaty, szczeglnie w zakresie pogbiania procesu integracji europejskiej, nadawania mu nowych impulsw rozwojowych i szukania odpowiedzi na biece i przysze problemy Europy; to zdecydowanie rola inicjatywna i innowacyjna ze strony kraju przewodniczcego i stwarza moliwo pozostawienia trwaego znamienia na procesie integracji europejskiej przez poszczeglne pastwa czonkowskie; rola reprezentacyjna odnosi si do relacji wewntrznych i zewntrznych, oczywicie ulega najwikszej modykacji w zwizku z wejciem w ycie Traktatu z Lizbony; niemniej jednak, poniewa praktyka polityczna w tym zakresie jest jeszcze bardzo nieokrzepa i zostanie dopiero ustalona, nie wydaje si, eby szczeglnie due pastwa czonkowskie sprawujce prezydencj byy w przyszoci gotowe do cakowitego porzucenia tej roli zarwno w relacjach midzyinstytucjonalnych w ramach systemu politycznego Unii Europejskiej (pozostaje choby programowe wystpienie kraju przewodnictwa w Parlamencie Europejskim, kontakty z Komisj przy biecym zarzdzaniu obradami Rady), jak te w najbardziej strategicznych kontaktach zewntrznych, w tym w szczytach globalnych i bilateralnych Unii Europejskiej; w tej roli kraj prezydencji ma przede wszystkim pole nie tyle do wprowadzania wasnych wtkw merytorycznych, co raczej do wykazania swojej zdolnoci do dziaania w imieniu caej Unii, dla jej wsplnego dobra oraz do skutecznego reprezentowania areny midzyrzdowej wobec instytucji ponadnarodowych. W grupie drugiej mamy do czynienia z formalnymi kompetencjami. Do formalnych uprawnie zaliczano od narodzin prezydencji midzy innymi: przedstawienie programu prezydencji 31
Krzysztof Szczerski
okrelajcego priorytety prac Unii przez sze miesicy, ustalanie porzdku obrad Rady, zarzdzanie gosowania, mandat na negocjowanie kompromisw, przewodniczenie obradom Rady i domykanie konkluzji, koordynowanie wspdziaania z innymi organami Unii, opracowywanie i rozsyanie roboczych wersji dokumentw kocowych z posiedze, dawniej take penowymiarowe reprezentowanie Rady wobec innych instytucji oraz dziaanie w imieniu Unii w relacjach z krajami trzecimi, w ramach troiki WPZiB. Obecne katalogi kompetencji prezydencji rni si u poszczeglnych badaczy, w tym opracowaniu przyjty bdzie nastpujcy ich zestaw: kompetencje mediacyjne, administracyjne, planistyczne, koordynacyjne i reprezentacyjne28. Inne katalogi, cho rozbiene co do poj, obejmuj podobny zakres tematyczny, by cho wspomnie podzia na kompetencje: ustalania agendy, zarzdzania, mediacji, reprezentacji oraz kompetencje symboliczne (przekazu idei przez prezydencj)29. Formalne kompetencje o szczeglnym dzi znaczeniu to m.in.: prowadzenie bilateralnych konsultacji z poszczeglnymi pastwami czonkowskimi i instytucjami wsplnotowymi, sporzdzanie kalendarza posiedze Rady, proponowanie wstpnego porzdku obrad Rady we wsppracy z Sekretariatem Generalnym Rady, przygotowywanie i realizacja porzdku obrad Rady, COREPER I, COREPER II oraz ok. 250 komitetw i grup roboczych na podstawie 18-miesicznego programu dziaania prezydencji, a take przewodniczenie tyme obradom w okresie 6 miesicy, planowanie operacyjne, opierajce si na dugofalowej strategii dziaania Rady Europejskiej (planowanie strategiczne przynaley Radzie Europejskiej), przygotowanie i opracowanie trzech programw dziaania: trzyletniego programu strategicznego dwch grupowych prezydencji z udzia28 29
Por.: J.J. Wc, Formalne i nieformalne moliwoci. Por.: A. Jaskulski, Co tworzy, s. 5056.
32
em szeciu pastw, rocznego programu prezydencji z udziaem dwch pastw, a take 18-miesicznego programu prezydencji grupowej z udziaem trzech pastw czonkowskich, koordynacja wsppracy pomidzy rnymi skadami Rady i przyporzdkowanymi jej gremiami midzyrzdowymi (tzw. koordynacja wsppracy wewntrz Rady), koordynacja wsppracy wewntrz Rady ze wspprac midzyinstytucjonaln, wsppraca z rzdami pozostaych pastw czonkowskich, z instytucjami midzyrzdowymi i ponadnarodowymi Unii, w szczeglnoci z Rad Europejsk, Komisj Europejsk i Parlamentem Europejskim. W grupie trzeciej znajduj si zdolnoci nieformalne. Zaliczamy do nich moliwoci: zwracania uwagi na pewne okrelone zagadnienia danej polityki i rwnoczesnego obniania znaczenia innych, wprowadzania nowych wtkw do debaty, kierowania procesu decyzyjnego w okrelonym kierunku, prowadzenia gier proceduralnych, zarzdzania czasem obrad wedle swoich preferencji tematycznych, ukadania harmonogramu posiedze wedle kalendarza swoich priorytetw politycznych, regulowania kompromisw (sprzyjania jednym, a oddalania innych), zdolno do zawizywania koalicji z innymi pastwami czonkowskimi Unii, umiejtno powizania wasnych interesw narodowych z interesem europejskim, troska o wizerunek medialny oraz polityka informacyjna i promocyjna w kraju i zagranic. Formalne kompetencje do kierowania pracami Rady uzupeniane s zatem przez daleko idce zdolnoci do dziaania nieformalnego. Zaliczy do nich moemy30 sposobno wskazywania kwestii wymagajcych podjcia dziaania, proponowanie konkretnych planw dziaa poprzez uprzywilejowane relacje z Komisj Europejsk, kontrola nad procedur umoliwiajc manipulowanie tempem prac, odsuwanie pewnych spraw na boczny tor procesu decy30 Za: J. Tallberg, The Agenda-Shaping Powers of the EU Council Presidency, Journal of European Public Policy 2003, nr 10, luty.
33
Krzysztof Szczerski
zyjnego, kreowanie pl kompromisu, mogce jednoczenie by narzdziem nacisku na pojedyncze pastwa lub wywoa celowy pat decyzyjny, za ktry mona napitnowa okrelone pastwo, i wreszcie deniowanie problemu, co pozwala nazwa jego sedno zalenie od intencji kraju prezydencji, a tym samym pchn prace Unii w podanym przez siebie kierunku. Badania dotyczce sprawowania prezydencji w ostatnich latach31 dowodz kierowania si przez wikszo krajw swoimi interesami, szczeglnie przy uyciu narzdzi nieformalnego wpywu. Dla budowania nieformalnej wadzy szczeglnie istotne bd natomiast zdolnoci do zawizywania koalicji z innymi pastwami czonkowskimi Unii oraz status pastwa, na ktry skadaj si takie elementy, jak wielko i sia danego pastwa, jego potencja ekonomiczny i demograczny, jego aktywno midzynarodowa i znaczenie w systemie midzynarodowym, a take dowiadczenia i tradycje w procesie integracji europejskiej. Ostatni grup zmiennych stanowi wyznaczniki skutecznoci, ktra moe by oceniona na dwch gwnych paszczyznach32. Po pierwsze, z punktu widzenia sprawnego realizowania celw europejskich. Jest to zwizane z osiganiem postpu w pracach nad rozwojem integracji europejskiej, w tym take realizowaniem agendy programowej okrelonej przez dan prezydencj na pocztku penienia obowizkw. Po drugie, efektywno prezydencji mona rwnie okrela na podstawie skutecznoci realizowania interesw narodowych w okresie penienia tej funkcji, a wic w czasie szczeglnego wpywu na bieg spraw europejskich.
31 J. Tallberg, Leadership and Negotiation in the European Union, Cambridge 2006, s. 3, 10, 207; R. Thomson, The Council Presidency in the European Union: Responsibility with Power, Journal of Common Market Studies 2008, vol. 46, nr 3, s. 593617; J. Pollak, S. Puntscher Riekmann, The Austrian Presidency: Pragmatic Management, Journal of Common Market Studies 2007, vol. 45, Annual Review, s. 716. Take: T.G. Grosse, Funkcje prezydencji, w: Polityka zagraniczna Polski, red. J. Czaputowicz, Warszawa 2008, s. 4758. 32 Szerzej na ten temat: T.G. Grosse, Czy polska prezydencja moe by sukcesem?, Polski Przegld Dyplomatyczny 2007, nr 4 (38), s. 2952.
34
Wrd wyznacznikw skutecznoci mona dokona dwch osi podziau na czynniki z otoczenia (zewntrzne, rodowiskowe) oraz uwarunkowania wewntrzne (dotyczce kondycji samego aktora pastwa prezydencji) wpywajce na jego sukces lub porak w wypenianiu podstawowych rl prezydencji oraz na czynniki obiektywne i subiektywne. Czynnikami obiektywnymi pozycji pastwa majcymi znaczenie dla skutecznoci prezydencji s: data (czas) przystpienia do Unii (np. okresy koniunktury lub dekoniunktury w UE), czonkostwo w grupie pastw-zaoycieli Wsplnot, pooenie geograczne pastwa i jego wielko (obszar + ludno), potencja gospodarczy przekadajcy si na udzia w budecie Unii i status benecjenta lub patnika netto, miejsce w globalnym systemie stosunkw midzynarodowych, zdolnoci koalicyjne, zdolno do przyjmowania rozwiza kompromisowych, liczba gosw i miejsc w instytucjach UE, uregulowania konstytucyjne i pozakonstytucyjne dotyczce demokratycznej kontroli zachowania pastwa na arenie wsplnotowej, dowiadczenia wyniesione przez pastwa czonkowskie i proponowane caej Unii. Do czynnikw subiektywnych zaliczy za moemy: dysponowanie si autorytetu decydentw politycznych, jako kadr dyplomacji i administracji, zdolnoci i dowiadczenia negocjacyjne, jasno sformuowane interesy negocjacyjne, sia lobbingu podmiotw pastwowych i krajowych grup interesu33. Natomiast wrd uwarunkowa wewntrznych najistotniejsze bdzie: zdolno prezydencji do utrzymania konsensusu na wewntrznej scenie politycznej, cechy osobowe elity rzdzcej, umiejtno efektywnego wczenia do dziaalnoci prezydencji krajowego aparatu administracyjnego, dobr odpowiednio przygotowanych urzdnikw i ekspertw z dziedziny integracji euro33 Por.: Z. Czachr, Proces rozwoju i zmian w systemie integracyjnym Unii i Wsplnot Europejskich. Podstawy do rozwaa na temat polskiego przewodnictwa w Radzie UE, w: Przewodnictwo pastwa, s. 2627.
35
Krzysztof Szczerski
pejskiej oraz odpowiednia polityka promocyjna i informacyjna oraz troska o wizerunek medialny. Wrd uwarunkowa zewntrznych wymienia si34: uwarunkowania prawno-instytucjonalne prezydencji, wpywy i ograniczenia polityczne, okrelone grupowe priorytety polityczne, presja czasowa zwizana z harmonogramem dziaa Unii (np. terminy budetowe), stanowisko polityczne wobec poszczeglnych kwestii merytorycznych, prezentowane przez instytucje unijne (gwnie Komisj i Parlament) oraz pastwa czonkowskie. Wrd uwarunkowa zewntrznych znajduj si rwnie wydarzenia niespodziewane, np. kryzysy na scenie midzynarodowej lub w najwaniejszych krajach czonkowskich.
Dowiadczenia prezydencji grupowych 20072009

Pierwszy raz formua prezydencji grupowej trzech pastw zostaa w peni wdroona od pocztku roku 2007 i obja prezydencj: niemieck, portugalsk i sowesk, ktre przedstawiy wsplny program dziaa. Najwaniejszymi ze strategicznych wyzwa, jakie zakadano do realizacji w okresie przypadajcym na Niemcy (pierwsza poowa 2007 r.), byo bez wtpienia przygotowanie i przeprowadzenie reformy traktatowej przed kolejnymi wyborami do Parlamentu Europejskiego oraz rozpoczcie prac nad pakietem energetyczno-klimatycznym, ktre to dziaania miay wyranie innowacyjny charakter. Ponadto istotne byy dziaania na rzecz konkurencyjnoci Unii, jej globalnej obecnoci i zmierzenia si z problemem imigracji. Dla nas interesujce byy take prace nad Europejsk Polityk Ssiedztwa w ich wschodnim wymiarze, ktre przyniosy powstanie projektu Synergii Czarnomor34 Por.: T. G. Grosse, Dowiadczenia prezydencji jako wyzwanie dla polskiej polityki, w: Prezydencja w Unii Europejskiej, s. 89 i nast.
36
skiej i otworzyy drog do debaty o ukonstytuowaniu si wschodniego wymiaru EPS. Okres niemieckiej prezydencji w pierwszym proczu 2007 r. zakoczy si sukcesem przynis wiele innowacji, w tym dwie najistotniejsze: przygotowanie mandatu negocjacyjnego na konferencj midzyrzdow oraz ramowe porozumienie polityczne co do kierunku polityki klimatyczno-energetycznej (redukcja emisji CO2, redukcja zuycia energii, puap energii odnawialnej w bilansie). Obie te decyzje nie tylko byy istotne z punktu widzenia polityki Unii jako caoci, lecz jeszcze speniay cele samego kraju prezydencji, a zatem Niemcy byy w stanie nie tylko doprowadzi do kompromisu, ale zawrze w nim wasne priorytety, co jest wan nauk dla Polski. Oczywicie niemiecka prezydencja zaliczya take kilka poraek. Po pierwsze, pomimo wielu deklaracji nie udao si w sposb zdecydowany przyspieszy realizacji Strategii Lizboskiej, a po drugie, askiem zakoczyy si prby mediacji w sporze o status Kosowa, oparte o plan Athisaariego. Kosowo samodzielnie, a nie w ramach europejskiego planu, ogosio niepodlego w lutym 2008 r., co spowodowao, e pastwa europejskie musiay ratowa spjno swej polityki zewntrznej poprzez zaproponowan przez Portugali formu elastycznej jednoci, polegajc na tym, e kady decyduje we wasnym imieniu, ale nikt nikomu nie narzuca woli. Kosowo ukazao sabo nie tylko prezydencji jako koordynatora dziaa pastw czonkowskich w sytuacji, gdy w gr wchodz strategiczne interesy geopolityczne (w spraw Kosowa wczone s i Stany Zjednoczone, i Rosja), ale generaln nieadekwatno deklaracji o wsplnej polityce zagranicznej Unii w porwnaniu z rzeczywistoci rozbienych interesw narodowych w najbliszym ssiedztwie Unii. Podstawowym zadaniem, jakie stawiaa sobie z kolei, przejmujca od Niemiec w ramach prezydencji trjkowej rol przewodnictwa, Portugalia, byo, rzecz jasna, sprawne przeprowadzenie 37
Krzysztof Szczerski
kocowych negocjacji w sprawie przyjcia Traktatu Reformujcego, co udao si wraz z podpisaniem 13 grudnia 2007 r., na tle Klasztoru Hieronimitw, Traktatu z Lizbony. Wanym elementem programu Portugalii byo take poszerzenie strefy Schengen, by usprawni przemieszczanie si obywateli po obszarze Unii Europejskiej. Portugalska rma stworzya system technologiczny, tzw. SISOne4ALL, ktry umoliwi wymian danych niezbdnych do swobodnego przemieszczania si, co take udao si, a strefa obja m.in. Polsk. Ciekaw inicjatyw innowacyjn by szczyt UE-Brazylia, ktry zapocztkowa mia strategiczne partnerstwo zmierzajce do wzmocnienia dialogu politycznego na temat kwestii globalnych i regionalnych, oraz penowymiarowy szczyt Unia-Afryka. Sowenia, obejmujc przewodnictwo w styczniu 2008 r., miaa podwjnie trudn sytuacj bya pierwszym krajem z grupy rozszerzania 2004, ktry sprawowa prezydencj, a ponadto jest krajem maym, co powodowao, e pojawia si z jednej strony potrzeba wspierania jej (zwaszcza w funkcji reprezentacyjnej) przez kraje silniejsze, ale te i pokusa z ich strony, by zaopiekowa si dziaaniami Sowenii (co dotyczyo zwaszcza nastpujcej po niej wanej prezydencji francuskiej). Mimo tych uwarunkowa Sowenia okazaa si samodzielnym podmiotem polityki europejskiej, a nawet postawia sobie wiele ambitnych celw do zrealizowania. Za swj priorytet prezydencja soweska uznaa ukoczenie procesu ratykacji Traktatu Lizboskiego oraz przygotowanie Unii na jego wdroenie. Niezwykle istotn dla Sowenii kwesti by pakiet energetyczno-klimatyczny, w tym zapewnienie bezpiecznych, staych i konkurencyjnych dostaw energii, i osignicie porozumienia w sprawie dalszej liberalizacji wewntrznego rynku gazu i energii elektrycznej, szczeglnie wobec napi w dostawach gazu ze wschodu. Oczekiwano take, e Sowenia bdzie prowadzia aktywn polityk w swoim najbliszym otoczeniu, czyli na Bakanach. Dotyczyo to zarwno kwestii akcesji Chor38
wacji (tu stanowisko Sowenii pozostawao skomplikowane wobec sporu granicznego z tym pastwem), polityki wobec Kosowa oraz caych Bakanw Zachodnich. Chocia wielokrotnie obawiano si, e prezydencja soweska zaginie pomidzy prezydencjami dwch gigantw UE niemieck (pierwsze procze 2007 r.) i francusk (drugie procze 2008 r.), to jednak pozostawia po sobie wiele. To, co zdecydowanie wyrniao Soweni, to jej wieo spojrzenia, entuzjazm oraz konkretne cele, ktre stanowiy odzwierciedlenie woli soweskich politykw, jak i spoeczestwa na rzecz wsplnego ksztatowania przyszoci solidarnej Unii Europejskiej. Na fali bardzo dobrego przygotowania oraz wyznaczonych celw, prezydencji soweskiej udao si bardzo wiele osign. Drug z dotychczas zrealizowanych prezydencji grupowych stanowia troika: Francja, Czechy, Szwecja, ktra przewodniczya Unii od drugiej poowy 2008 r. do koca roku 2009. Przebiegaa ona w cieniu stara o ratykacj Traktatu z Lizbony, ktra znalaza si w impasie po negatywnym referendum w Irlandii, wyborw do Parlamentu Europejskiego i tworzenia nowych skadw i organizacji organw ponadnarodowych Parlamentu i Komisji, a w ramach polityk wsplnotowych najistotniejsze byo dokoczenie negocjacji pakietu klimatyczno-energetycznego oraz zainicjowanie Partnerstwa Wschodniego oraz Strategii Morza Batyckiego. Okres ten zostanie take zapamitany w kontekcie wojny rosyjsko-gruziskiej, kryzysu gazowego, kryzysu w Stree Gazy oraz zmiany przywdztwa w Stanach Zjednoczonych. Ponadto okres ten to pocztek najwikszego kryzysu gospodarczego na wiecie, ktry wymaga szybkich reakcji. Problemami prezydencji okazao si utrzymanie wsplnej polityki krajw czonkowskich, ktra wyranie zaamaa si w pierwszym okresie kryzysu i zostaa ponownie ustanowiona dopiero pod przewodnictwem Szwecji, cho skala dziaa Unii jest krytykowana za ich may zasig. Kryzys pokaza ponadto, e mamy w Unii do 39
Krzysztof Szczerski
czynienia z wyranym krgiem wewntrznym stref euro, majc wasne instrumenty dziaania i kierownictwo, co powodowao, e pozostajca poza ni Szwecja nie miaa peni moliwoci dziaania jako kraj prezydencji. Prezydencja czeska zostanie zapamitana przez wydarzenia zwizane ze zmian rzdu w trakcie przewodnictwa, co zakcio jego przebieg.
Zakoczenie
Polska obejmie prezydencj w modelu lizboskim ju w poowie 2011 r. Obecna chwila to ostatni moment na rozpoczcie debaty, z udziaem ekspertw, nad ksztatem polskiego przewodnictwa. Pierwsze dowiadczenia nowego modelu nie s zachcajce charakteryzuj si, po pierwsze, raczej napiciami instytucjonalnymi pomidzy wybranymi funkcjonariuszami Unii a krajem przewodnictwa, ktre osabiaj zdolnoci decyzyjne, po drugie, mamy do czynienia z wyran kontynuacj wewntrznej hierarchizacji pastw (co skutkuje utrzymaniem tradycyjnego tandemu franko-niemieckiego) oraz, po trzecie, z brakiem siy inicjatywnej ze strony nowych postaci w polityce wsplnotowej. Prezydencja belgijska i wgierska, nastpujce po hiszpaskiej i bezporednio poprzedzajce polsk, z racji siy tych krajw i ich pozycji politycznej, bd z pewnoci bardziej wsplnotowe (Belgia jako kraj pochodzenia obecnego Przewodniczcego Rady Europejskiej z pewnoci bdzie dodatkowo zainteresowana wzmocnieniem jego pozycji), a zatem to od zachowania Polski moe w duej mierze zalee, jak rwnowag przybierze prezydencja hybrydalna midzy interesami jednego z pastw europejskiej Wielkiej Szstki a instytucjami ponadnarodowymi. Wane, by ten ksztat wynika z naszej strategii i pogbionej analizy, a nie by wypadkow zewntrznych okolicznoci i koniunktury politycznej. Dlatego warto pochyli si nad politologiczn analiz instytucji prezydencji. 40
Pawe J. Borkowski
Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 aspekty teoretyczne i midzynarodowe

Zbliajca si prezydencja Polski w Unii Europejskiej skania do reeksji nie tylko nad naszym przygotowaniem do wypenienia rozlicznych, zwizanych z ni obowizkw, lecz take nad funkcj i znaczeniem samej prezydencji w rozszerzonej UE pod rzdami Traktatu Lizboskiego. Dwa wskazane zagadnienia s o tyle istotne, e mog wpyn na postrzeganie funkcji, zakresu zada i odpowiedzialnoci prezydencji. Pytanie o cigo i zmian w jej praktycznym funkcjonowaniu jest dzisiaj szczeglnie aktualne. Dopuszczenie do klubu nowych pastw oraz przedeniowanie cho ostrone ksztatu instytucjonalnego Unii to nowe czynniki, ktrych oddziaywanie musi by wzite pod uwag. Kada jednostkowa prezydencja jest w pewnym sensie prb realizacji przewodnictwa idealnego, ktrego obraz funkcjonuje w wiadomoci decydentw i wszystkich zainteresowanych sprawami europejskimi. Nowe czynniki s ju obecne od pewnego czasu pierwsza prezydencja czeska, oznaczajca pocztek sprawdzianu dla pastw z Europy rodkowo-Wschodniej, miaa miejsce w pierwszej poowie 2009 r., za Traktat Lizboski wszed w ycie w listopadzie zeszego roku, lecz dopiero przewodnictwo przygotowane pod rzdami nowych uregulowa, zwaszcza za okres sprawowania tej funkcji przez due pastwa czonkowskie, pokae faktyczny kierunek ewolucji roli prezydencji. Tym samym warto zwraca w tym kontekcie uwag na zbliajce si polskie przewodnictwo, speniamy bowiem oba wskazane warunki. Z punktu widzenia funkcjonalnego mona wskaza dwa modele prezydencji, a take dwa zespoy oczekiwa kierowane wo41
Pawe J. Borkowski
bec pastwa j sprawujcego. S one nakierowane na inne cele, zatem moemy bez wtpienia mwi o twrczym napiciu i potencjale ewolucji pod wpywem wspomnianych wyej nowych czynnikw. Po pierwsze, sprawowanie przez pastwo przewodnictwa w Radzie to okazja na wywarcie wpywu na agend oraz biece funkcjonowanie Unii, okoliczno sprzyjajca realizacji interesu narodowego, ktr naley wykorzysta. Zatem te wyjtkowe sze miesicy to czas naturalnie przeznaczony na wprowadzanie w krg zainteresowania Unii spraw szczeglnie dla pastwa przewodniczcego jej pracom istotnych. Ogaszanie priorytetw, projekty agowe czy te deklarowanie nadrobienia opnie to typowe formy tego rodzaju dziaa. Przewodniczenie obradom Rady Unii Europejskiej, organizowanie spotka Rady Europejskiej, koordynacja prac COREPERU i innych cia daj pastwu okazj na wielopaszczyznowe oddziaywanie: od ksztatowania agendy, poprzez przygotowywanie tekstu wyjciowego, moderowanie bezporednich negocjacji a po tworzenie oryginalnych drg wyjcia z impasu. Przywdca pastwa staje si twarz UE (jedn z kilku, lecz nie mona lekceway tego aspektu). Jest to take dla niego okazja wykazania przed spoeczestwem troski o interes narodowy, za dla wspomnianego spoeczestwa to moment budowania wiadomoci wpywu na bieg wydarze i tym samym tosamoci uczestnika projektu integracyjnego. Takie pojmowanie prezydencji jako szczeglnej przechodniej okazji realizacji interesw narodowych nie powinno by postrzegane jako sprzeczne z duchem jednoci Europy krtki czas trwania i rwno dostpu do tego specycznego zestawu instrumentw moe bowiem wpywa na lepsze utosamianie pastwa z procesem integracji. Drug stron sprawowania przewodnictwa jest odpowiedzialno za funkcjonowanie organizacji, ktrej efektywno zaley w duym stopniu od umiejtnoci budowy konsensusu, osiga42
nia kompromisu i innych metod identykacji interesw wsplnych lub przynajmniej niesprzecznych. Od Przewodniczcego Rady oczekuje si zatem twrczej roli w przezwycianiu trudnoci i blokad w negocjacjach. W tym wietle pastwo sprawujce prezydencj musi przede wszystkim reprezentowa interes wsplny, poszukiwa go w kadej sytuacji i wykaza si daleko idcym brakiem samolubstwa. Stawiajc spraw niezmiernie ostro, w tej wizji te sze miesicy to wanie ten czas, w ktrym interes narodowy powinien nie by kluczowym. Odpowiedzialne przywdztwo w warunkach sprzecznoci i koniktw mona opisa sowami przypisywanymi kanclerzowi Otto von Bismarckowi trzeba peni rol uczciwego maklera, ktrego wasne interesy nie s pierwszoplanowe. Bycie adwokatem tego, co czy, i akuszerem wsplnych decyzji, to nie tylko pracowite budowanie kompromisu w negocjacjach podczas czy to szczytw, czy posiedze Rady, lecz take prezentowanie i rmowanie wypracowanego stanowiska, ktre obrazuje przecie jedno pastw czonkowskich. W tym modelu interes narodowy schodzi na dalszy plan, chocia naley pamita o szacunku i uznaniu za tak bezstronne penienie roli przewodniczcego, ktre przeoy si mog na pozycj pastwa i tym samym take moliwoci realizacji jego interesw. Pierwszy ze wskazanych modeli jest umocowany w racjonalnej wizji rzeczywistoci europejskiej, drugi wyranie inspiruje si zaoeniami konstruktywizmu, zwracajc uwag na budowanie tosamoci i penienie rl konstytuowanych przez szczegln sytuacj spoeczn. Jednak warto wyj nieco poza aktualn debat teoretyczn. Sprawowanie prezydencji w UE wydaje si modelowym przykadem zastosowania nieco zapomnianej dzisiaj koncepcji dwupoziomowej gry, sformuowanej ponad wier wieku temu przez Roberta Putnama1. Analizowanie rzeczywistoci europejskiej pod ktem istnienia rnych paszczyzn czy
1 R.D. Putnam, Diplomacy and Domestic Policy: The Logic of Two-Level Game, International Organization 1988, vol. 42, nr 3, s. 427460.
43
Pawe J. Borkowski
poziomw nie jest niczym nowym. Ju Ernst Haas i inni neofunkcjonalici pisali o naoeniu si na pastwa narodowe nowej warstwy interakcji instytucji ponadnarodowych. W tym wietle postpy integracji nie doprowadz do zniszczenia, zastpienia czy wyparcia tego, co narodowe, ale wytworzy si sytuacja wspistnienia dwch poziomw interakcji i regulacji. W konstrukcji Putnama zwornikiem jest rzd, a waciwie rzdy poddawane dwustronnym naciskom, ktre dobrze opisuje metafora znajdowania si midzy motem a kowadem. Z jednej strony suwerenem jest spoeczestwo, zatem jego pogldy i preferencje wyznaczaj nieprzekraczalne granice okrelajce stanowisko prezentowane przez rzd wobec partnerw zagranicznych. Z drugiej, pastwo uczestniczc w negocjacjach (lub projekcie integracyjnym), musi bra pod uwag interesy innych uczestnikw, poniewa zawr oni porozumienie wycznie wtedy, gdy uznaj je za korzystne. Tym samym obecna jest take druga granica, wyznaczana skonnoci do kompromisu, przejawian przez innych uczestnikw negocjacji. Putnam wykaza, i prowadzc polityk zagraniczn, poddawany naciskom rzd musi lawirowa na zakrelonym zgodnie z powyszym schematem polu. Oznacza to midzy innymi, e ju sam fakt brania udziau w jakimkolwiek wsplnym projekcie, np. integracyjnym, wpywa na deniowanie interesw zaangaowanych podmiotw. Z pogldem tym zgodzi si m.in. Simon Bulmer, dla ktrego podejmowanie decyzji w ramach WE (czyli wczesnej EWP) polegao na prowadzeniu przez rzdy dwustronnych negocjacji: z innymi pastwami oraz wpywowymi lobby i grupami spoecznymi aktywnymi na arenie polityki wewntrznej2. Oczywicie wskazane wyej dwie wizje i dwie funkcje prezydencji nie wystpuj w stanie czystym, lecz kady konkretny
2 S. Bulmer, Analysing EPC. The Case for Two-tier Analysis, w: The Future of European Political Cooperation. Essays on Theory and Practice, ed. M. Holland, Basingstroke 1991, s.7091.
44
przypadek realizuje oba wymiary w rnych proporcjach. Typowymi przykadami przewodnictwa, ktre zdobyo uznanie za efektywne penienie roli uczciwego maklera, s prezydencja Finlandii w II poowie 1999 r. czy Danii w 2002 r. W przypadku pastw duych efektywno przywdztwa trudniej jest przypisa jednoznacznie, gdy oddziauj jednoczenie dwa czynniki obiektywny potencja i sia pastwa oraz subiektywna umiejtno budowania kompromisu w negocjacjach w imi osignicia wsplnego sukcesu. Prezydencje niemieckie od 1999 r. s dobrym tego przykadem. le oceniana prezydencja brytyjska w 1998 r. pokazuje z kolei, jak specyczny, narodowy interes (polegajcy, w najwikszym skrcie, na nie robieniu niczego, co mogyby popchn Europ do przodu) by kluczowy dla tego przewodnictwa. Hiszpania z kolei w II poowie 1995 r. doprowadzia do zainicjowania procesu barceloskiego, przez co zrealizowaa swoje interesy, polegajce na promowaniu kontaktw z pastwami poudniowego ssiedztwa UE3. Jedn z paszczyzn, na ktrych wida wyranie rnice interesw pastw czonkowskich, jest polityka zagraniczna. Moemy dostrzec konkurujce ze sob wymiary: pnocny, ktrego promotorem bya Finlandia, poudniowy ze wskazan ju wczeniej Hiszpani, oraz najnowszy wschodni, gdzie swoje zaangaowanie pokazuj Szwecja, Polska oraz Niemcy4. Interesy geopolityczne oraz naturalne zainteresowanie wasnym ssiedztwem s rdem istotnych rnic w postrzeganiu znaczenia poszczeglnych wymiarw. Tym samym sprawowanie prezydencji jest znakomit okazj do zwrcenia uwagi na interesujcy pastwo kierunek/fragment ssiedztwa. Nasze zainteresowanie Partnerstwem Wschodnim naturalnie skania do rozwaa, na ile
3 E. Barbe, The Barcelona Conference: Launching a Pad of Process, Mediterranean Politics 1996, vol. 1, nr 1, s. 2533. 4 P. Borkowski, K. Dopia-Borysiak, T. Kapuniak, Wymiar poudniowy, pnocny i wschodni Unii Europejskiej: osignicia, wyzwania, szanse, Instytut Europy rodkowo-Wschodniej, LublindWarszawa 2009.
45
Pawe J. Borkowski
w warunkach Traktatu Lizboskiego pastwo sprawujce prezydencj bdzie w stanie wpyn na polityk zagraniczn Unii. Polska ma jeden istotny problem, ktrego rozwizanie jest wane nie tylko dla polskiej prezydencji, ale szerzej dla naszej pozycji w UE. Wskazana w artykule identykacja jako pastwa duego nie jest powszechnie aprobowana. Nasz potencja, przede wszystkim demograczny, sytuuje Polsk pomidzy grup pastw duych (Wielka Czwrka: Niemcy, Francja, Wielka Brytania, Wochy + Hiszpania) a pastw rednich (Rumunia i Holandia to najwiksze z nich). Zdecydowanie bliej pod wzgldem matematycznym jest nam do pierwszej grupy, lecz Polska jest stosunkowo biedna, zalena od wsparcia i nowa w klubie, co jest negatywnym czynnikiem ksztatowania jej pozycji. Tym samym podstawowym problemem Polski jest okrelenie si pod wzgldem rozmiaru czy jestemy najmniejszym z duych pastw czonkowskich, z wszystkimi obowizkami i przywilejami std wynikajcymi, czy te najwikszym z pastw rednich. Wybr ten oznacza take okrelenie podstawowego zasigu geogracznego naszej polityki. Bdc w grupie przywdcw, zakrelamy oglnoeuropejski teatr dziaania, a gwny kierunek konsultacji i uzgodnie to Berlin, Pary, Rzym itd. Gdy wybierzemy drug z rl, stajemy si reprezentantem mniejszych krajw o podobnych interesach, czyli naturalnym przywdc subregionalnym, przeciwstawiajcym interesy maych krajw Europy rodkowej i Wschodniej interesom starych i wielkich. Gwny kierunek konsultacji to w tym wypadku Wilno, Praga i Budapeszt. Podsumowanie obu propozycji zawiera ponisza tabela5.
5 Podstawowe znaczenie autodenicji pozycji Polski w UE dla okrelenia naszej polityki europejskiej byo jedn z tez wystpienia autora pt. Wsi do pocigu byle jakiego dokd zmierza IC Europa i czy moemy by maszynist na konferencji midzynarodowej 2011 Polska prezydencja w Unii Europejskiej, zorganizowanej przez Instytutu Politologii Uniwersytetu Opolskiego w marcu 2009 r.
46
Tabela 1. Autodenicja Polski pod wzgldem pozycji w UE porwnanie

Aspekty polityki Naturalni partnerzy Podstawy ideologiczne Polska jako pastwo due Polska jako pastwo rednie Niemcy, Wielka Brytania, Czechy, Wgry, kraje batyckie, Francja, Wochy Rumunia Polska jako kraj mocno Polska jako rzecznik nowej zaangaowany w proces inteEuropy. Podkrelanie moralgracji. Podkrelanie wsplnoty nych zobowiza Zachodu interesw z ca Europ Zdobycie istotnej pozycji w gronie pastw decydujcych Reprezentacja subregionu o przyszoci UE koncepcja na forum UE Szstki Polska jako petent wobec Utrwalanie podziau na star pastw wchodzcych w skad i now Europ. Budowanie Wielkiej Czwrki. Moliwa pozycji outsidera klientelizacja Problemy z przeszoci, zwaszZaptlenie w jzyku interesu cza w stosunkach z Litw narodowego. Przyszyta atka i Czechami. Zbyt saba oferta eurosceptyka i awanturnika wsppracy wobec pastw subregionu
Zadania
Niebezpieczestwa
Przeszkody
Traktat Lizboski w stosunku do projektu Traktatu Konstytucyjnego usun budzc wiele kontrowersji nazw Minister Spraw Zagranicznych na rzecz neutralnego i za dugiego okreslenia Wysoki Przedstawiciel Unii ds. Zagranicznych i Polityki Bezpieczestwa, lecz jego kompetencje pozostay w zasadzie nie zmienione, co bynajmniej nie oznacza ich precyzyjnego okrelenia. Najbardziej medialne z tych uprawnie to przewodniczenie Radzie ds. Stosunkw Zewntrznych. Naley podkreli, ze wszystkim pozostaym skadom Rady, okrelonym zgodnie z art. 9c TUE oraz 201b TFUE w wersji lizboskiej, przewodniczy przedstawiciel pastwa sprawujcego prezydencj. Tym samym traktat wskazuje, i decyzje podjte w tym zakresie rmowa bdzie podpisem Wysoki Przedstawiciel. Naturaln tego konsekwencj byoby doczenie do niego nazwiska i twarzy na konferencji prasowej. Tym samym minister spraw zagranicz47
Pawe J. Borkowski
nych (ewentualnie szef rzdu) pastwa sprawujcego prezydencj schodzi na dalszy plan. Jednak dopiero praktyka, zwaszcza w czasie turbulencji midzynarodowych, pokae, na ile pastwa czonkowskie odday pole nowemu ministrowi. Sprawowanie przez Wysokiego Przedstawiciela funkcji wiceprzewodniczcego Komisji Europejskiej moe by przy tym czynnikiem niesprzyjajcym. Oczywicie od dawna postulowane poczenie tych funkcji jest korzystne ze wzgldu na koordynacj dziaa z zakresu gospodarki, polityki zagranicznej i polityki bezpieczestwa, moe istotnie przyczyni si do zwikszenia spjnoci dziaa zewntrznych UE zgodnie z art. 10a ust. 3 TUE, ktry zreszt bezporednio wskazuje Wysokiego Przedstawiciela. Jeli natomiast chodzi o prezentacj stanowiska UE, to Komisja nie dysponuje w tym zakresie odpowiednim mandatem, a pastwa czonkowskie s naturalnie skonne do minimalizowania czynnika ponadnarodowego. Wypracowanie zatem politycznego modus vivendi odnonie prezentacji wynikw obrad Rady ds. Zagranicznych i rmowania jej dziaa jest dopiero przed nami. Wysoki Przedstawiciel kieruje take sub zagraniczn UE, co moe da po jej praktycznym uruchomieniu wane zaplecze informacyjne i koncepcyjne. Neofunkcjonalne koncepcje integracji zwracay uwag na przewag informacyjn organw ponadnarodowych jako rdo ich istotnego wpywu. Jednak o ile zaoenie to sprawdzao si w ramach Wsplnot, gdzie mia miejsce transfer kompetencji na poziom ponadnarodowy, o tyle w sferze polityki zagranicznej mamy do czynienia z faktyczn rwnolegoci dziaa unijnych i narodowych. Tym samym proste przeniesienie schematu uzyskania przewagi wydaje si przynajmniej przedwczesne. Istnieje moliwo, e Wysoki Przedstawiciel, zaabsorbowany tworzeniem struktur dyplomacji unijnej, stanie si kim w rodzaju urzdnika-eksperta, swoistego dyrektora generalnego, ktry bdzie proszony przez faktycznych kierownikw politycznych o podjcie uzgodnionych dziaa. Wybr baronessy C. Ashton na 48
wspomniane stanowisko zosta powszechnie odczytany jako sygna, e due pastwa czonkowskie nie ycz sobie wyrazistej osobowoci oraz samodzielnoci niedoszego ministra. By moe jest to wstp do odpolitycznienia funkcji Wysokiego Przedstawiciela. W kontekcie polskiej prezydencji ciekawe bdzie nastawienie C. Ashton wobec kraju jednoczenie nowego i duego. Mwic brutalnie, o ile prba przejcia przywdztwa w polityce zagranicznej przy prezydencji Niemiec czy Francji moe jej nie przyj do gowy, o tyle wobec Polski moe uzna, e jest to dobry moment na wzmocnienie wasnej pozycji, uwaajc, e waga konkurenta daje jej szans uzyskania przewagi. Polska powinna w tym kontekcie, po pierwsze, uwanie obserwowa rozwj sytuacji podczas prezydencji Wgier i Belgii, po drugie, przygotowa si na tyle mocno merytorycznie, aby na takie prby odpowiedzie na paszczynie wiedzy, dowiadczenia i specjalizacji wschodniej, nie za tradycyjnym zadciem w tub interesu narodowego. Wydaje si take, i cenne byoby uzyskanie wsparcia Niemiec dla naszych priorytetw w zakresie polityki zagranicznej. Nie jest intencj autora przypisywanie pani C. Ashton zej woli, lecz wykazaa si ona nie jeden raz niezbyt imponujc wiedz na temat spraw zagranicznych w oglnoci, a spraw wschodnich w szczeglnoci, a trudno opiera polityk wycznie na wierze w szybko uczenia si angielskiej baronessy. Gdy popatrzymy szerzej na kwesti prezydencji i polityki zagranicznej, warto odnotowa jeszcze jedn istotn rzecz wskazany obszar dziaa UE jest stosunkowo najmniej przewidywalny. Std mimo formalnego odebrania czci medialnych uprawnie, rola prezydencji nadal jest istotna. Co wicej, w praktyce moe si okaza, e decydujcy wpyw na polityk UE nie bdzie mia ten, na ktrego niezbyt wyranie wskazuje traktat, lecz gracz lepiej przygotowany i zdolny do szybkiej reakcji. Powinno to skoni Polsk do zwrcenia uwagi na przygotowanie zarwno merytoryczne, jak i organizacyjne. Takie postawienie sprawy nie 49
Pawe J. Borkowski
oznacza strukturalnej nieufnoci wobec instytucji ponadnarodowych, lecz racjonaln postaw wyczekiwania. Jak ponad 40 lat temu stwierdzi Stanley Hoffman, narody preferuj pewno albo kontrolowan przez siebie niepewno polegania na sobie, a nie niekontrolowan niepewno niesprawdzonych organw6. Za kilka lat by moe bdziemy mogli by pewni sprawnoci dyplomacji unijnej oraz rwnowanego uwzgldniania przez ni interesw poszczeglnych wymiarw. Na razie jednak trzeba by przygotowanym na najgorsze, a mie nadziej na najlepszy scenariusz. Mona rozwaa wreszcie, czy program prezydencji ma mie charakter bardziej polityczny czy postpolityczny, tj. na ile skupi si na pragmatycznym zarzdzaniu i skutecznoci, na ile za by prb realizacji okrelonych idei czy wizji rozwoju stosunkw w Europie. Pogldy przewidujce dla prezydencji rol, ktr mona okreli nieco przekornie wspomnianym okreleniem uczciwego maklera, wpisuj si w nurt podkrelajcy postpolityczny charakter tej formy dziaalnoci publicznej. Z kolei przypominanie o sprawowaniu przewodnictwa jako okresie wprowadzania w narracj europejsk wasnych wtkw oznacza wiar w kontynuacj polityki w wiecie, gdzie formalnie coraz czciej moemy wybiera z wielu rwnorzdnych propozycji, lecz faktycznie nie sposb zej z raz wybranej cieki, czy nazwiemy j globalizacj, postmodernizmem czy moe wanie postpolityk. Jednym z najwikszych wkadw nowych pastw czonkowskich UE do debaty europejskiej jest pokazanie wielu moliwoci, alternatyw wobec jedynie susznego modelu, co zatem jest wyrazem upolitycznienia debaty. To moe by rola take dla polskiej prezydencji.
6 S. Hoffman, Obstinate or Obsolate? The Fate of Nation-State and the Case of Western Europe, Daedalus 1965, vol. 95, nr 3, reprodukowane w: The European Union. Readings on the Theory and Practice of European Integration, Palgrave Macmillan, Basingstroke 2003.
50
Tomasz Grzegorz Grosse
Przygotowania do polskiej prezydencji w UE: midzy rywalizacj wyborcz a szans modernizacji polskiej administracji?
1. Jedn z cech polskiej administracji jest podejmowanie jednostkowych dziaa, ktre w stosunkowo krtkim czasie mobilizuj zasoby ludzkie, organizacyjne i nansowe, ale nie zawsze s w peni przemylane pod wzgldem systemowym i strategicznym. Dlatego warto zadba o to, aby przygotowania do polskiej prezydencji w Radzie UE nie byy przedsiwziciem podejmowanym na ostatni chwil lub jednorazowym wydarzeniem w polskiej polityce europejskiej. Wyzwanie prezydencji stanowi bowiem okazj do modernizacji polskiej administracji, stworzenia kompleksowego systemu polityki europejskiej, a take wzmocnienia potencjau pastwa do prowadzenia skutecznej i strategicznej polityki na arenie UE. Jednoczenie wyzwania organizacyjne, w tym zwizane z przygotowaniem polskiej administracji, mog by zakcone przez rywalizacj wyborcz midzy gwnymi orodkami wadzy (rzdem i prezydentem RP) oraz midzy najwikszymi oponentami na scenie politycznej: Platform Obywatelsk (PO) oraz Prawem i Sprawiedliwoci (PiS). Warto przypomnie, e planowany termin wyborw parlamentarnych (na jesieni 2011 r.) zbiega si z okresem realizowania polskiej prezydencji w drugim proczu 2011 r. Ponadto, sprawy zwizane z polsk polityk w UE staj si coraz czciej przedmiotem ostrego koniktu midzy rywalizujcymi orodkami wadzy i gwnymi ugrupowaniami politycznymi. 51
W ten sposb rysuje si dylemat midzy moliwoci destrukcyjnej rywalizacji partyjnej a unikaln szans modernizacji polskiej administracji. Celem niniejszego artykuu jest prba analizy, czy tego typu postawienie sprawy jest zasadne, czy moe faszywe i prowadzce do mylnych wyborw taktycznych i strategicznych. A moe potencja polskiej administracji na arenie unijnej zaley w pewnej mierze rwnie od kwalikacji przywdztwa politycznego i jego demokratycznej legitymacji? Oznaczaoby to, e wzmacnianie administracji nie powinno odbywa si poprzez jej oddzielenie od wiata polityki, ale m.in. poprzez odbudow jakoci i wiarygodnoci przywdztwa politycznego. Odniesieniem dla mojej analizy jest koncepcja postpolityki1, ktra zakada, e partie polityczne w coraz mniejszym stopniu rni si wedug klasycznych linii podziau midzy ugrupowania prawicowe, centrowe i lewicowe, a wic rzadziej odnosz si do gwnych wartoci i idei ekonomicznych lub spoecznych. Wspomniana koncepcja bazuje na coraz wikszym skomplikowaniu kwestii merytorycznych, w tym rwnie dotyczcych polityki europejskiej. Wymaga to przede wszystkim wiedzy eksperckiej i sprawnych technokratw, a nie wyborw odnoszcych si do tradycyjnych wartoci politycznych. Powoduje, e politycy bardziej koncentruj si na stylistyce uprawiania wadzy i wizerunku publicznym, anieli debacie merytorycznej. Chodzi wic bardziej o ksztatowanie wizerunku sprawnego i odpowiedzialnego polityka, a nie o wchodzenie w dyskusj merytoryczn, zwaszcza w odniesieniu do klasycznych idei i wartoci prawicowych, centrowych lub lewicowych. Inn konsekwencj postpolityki jest coraz wiksze oderwanie
1 Przykadowo: R. Krasowski, Postpolityka Tuska, Sarkozyego i Obamy, Dziennik, dodatek Europa, nr 264, 25.04.2009; P. Sloterdijk, J. Staniszkis, Czy Polska przetrwa w Europie?, debata Dziennika, 3.11.2007; M. Szudrzyski, Polityczny podzia rl, Rzeczpospolita, 08.12.2009.
52
Przygotowania do polskiej prezydencji w UE
wiata polityki wyborczej od technokracji, tj. profesjonalnych i apolitycznych urzdnikw. Taki sposb zarzdzania sprawami publicznymi leg u podstaw reformy polskiej suby cywilnej, ale rwnie przywieca wielu dziaaniom podejmowanym w trakcie integracji europejskiej. Opieray si one na zaoeniach doktryny wiarygodnoci2, wedug ktrej aby zapewni wiarygodno zobowiza publicznych i dugotrwao realizowania polityk publicznych, naley budowa takie instytucje publiczne, ktre bd odseparowane od nadmiernych wpyww politykw i instytucji wikszociowych (tj. wyborczych, decydujcych w oparciu o kryterium wikszoci). Konsekwencj tego podejcia byo wzmacnianie kompetencji Komisji Europejskiej i innych europejskich instytucji technokratycznych, a take poszerzenie ich autonomii wobec politykw narodowych i wpyww pastw czonkowskich. Jednoczenie wielu ekspertw pokazuje3, e taki kierunek dziaania tylko w niewielkim stopniu zapewnia sprawniejsze realizowanie polityk publicznych, a dla gruntownej poprawy efektywnoci Unii Europejskiej potrzeba wicej, a nie mniej polityki, w tym zwaszcza polityki wyborczej. Wanie dlatego barier integracji europejskiej jest decyt demokratyczny oraz sabo rozwinite instytucje wikszociowe na szczeblu Unii4.
2 G. Majone, M. Everson, Institutional Reform: Independent Agencies, Oversight, Coordination and Procedural Control, w: Governance in the European Union, eds. O. de Schutter, N. Lebessis, J. Paterson, Ofce for Ofcial Publications of the European Communities, Luxembourg 2001; G. Majone, Nonmajoritarian Institutions and the Limits of Democratic Governance: A Political Transaction-Cost Approach, Journal of Institutional and Theoretical Economics 2001, vol. 157, nr 1, s. 5778; G. Majone, Two Logics of Delegation: Agency and Fiduciary Relations in EU Governance, European Union Politics 2001, vol. 2, nr 1, s. 103122. 3 Por. dyskusj ekspertw na ten temat: T.G. Grosse, Europa na rozdrou, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2008, rozdz. 45. 4 Por.: A. Follesdal, Democracy, Legitimacy and Majority Rule in the EU, w: Political Theory and the European Union: Legitimacy, Constitutional Choice
53
Wedug wspomnianych koncepcji nawet najsprawniejsza administracja potrzebuje odpowiedniej legitymacji spoecznej, ktra jest podstaw dla podejmowania odwanych decyzji. Proces wyborczy i system demokratyczny jest w tradycji europejskiej podstawowym rdem legitymizacji spoecznej, ktra moe wzmocni system rzdw oraz powiza go z interesami spoecznymi. W ten sposb wadza polityczna moe podejmowa strategiczne i wane dla rozwoju okrelonej wsplnoty politycznej decyzje. Jest rwnie rozliczana ze sprawowania wadzy przez wyborcw. Debata publiczna, w tym rywalizacja wyborcza, powinna wic suy zarwno dyskusji o merytorycznych kierunkach polityki pastwa, jak rwnie werykowaniu obietnic skadanych przez politykw sprawujcych wadz. Osabienie legitymacji politycznej oraz debaty publicznej skutkuje w konsekwencji osabieniem moliwoci sprawowania rzdw, rozumianych jako realizacja okrelonej polityki. Konsekwencj postpolityki jest odepchnicie polityki wyborczej od dyskusji merytorycznej w kierunku kwestii symbolicznych, rywalizacji personalnej oraz konkurencji midzy rnymi wizerunkami medialnymi. Istotnie zmienia to rol debaty publicznej, a zwaszcza osabia moliwoci dyskusji na temat gwnych wyborw przyszej polityki pastwa. W kontekcie dyskusji o postpolityce mona wic zada pytanie, czy mona budowa siln administracj i sprawne pastwo bez jednoczesnego silnego przywdztwa politycznego? 2. Prezydencja w Unii Europejskiej jest w zamierzeniach obecnego rzdu (sprawowanego od 2007 r. przez koalicj PO i Polskiego Stronnictwa Ludowego) wydarzeniem, ktre ma na celu pokazanie kompetencji i sprawnoci polskiej administracji oraz nowego stylu decydentw politycznych na arenie europejskiej.
and Citizenship, eds. A. Weale, M. Nentwich, London 1998; D. Beetham, C. Lord, Legitimacy and the European Union, Harlow 1998.
54
Takie zamierzenie ma wyrany plan polityczny, powizany z rywalizacj na krajowej scenie wyborczej. Jest zwizane z akcentowaniem rnicy midzy wiodc parti rzdzc (PO) a najwiksz parti opozycyjn (PiS), ktra w latach 20052007 tworzya poprzedni rzd. Wspomniane rnice midzy tymi ugrupowaniami od duszego czasu obejmuj obok spraw krajowych rwnie polityk zagraniczn, w tym rwnie sprawy europejskie. Jest to powizane z bardziej gruntown przebudow polskiej sceny politycznej w ostatnich latach. Do momentu uzyskania czonkostwa przez Polsk w Unii Europejskiej (2004) podstawowe kierunki polskiej polityki zagranicznej byy podzielane przez gwne ugrupowania. Na scenie politycznej dominujce znaczenie mia wwczas podzia midzy partie postkomunistyczne i solidarnociowe, co byo konsekwencj transformacji ustrojowej roku 19895. Po kilkunastu latach nastpia wyrana zmiana gwnej linii podziau w polskiej polityce. Dotyczy ona w duym stopniu wanie integracji europejskiej, a take stylistyki i kierunkw prowadzenia polityki w Unii Europejskiej. Wanie dlatego polska prezydencja moe mie tak due znaczenie dla rywalizacji partyjnej w kraju. Integracja europejska wpywaa w duym stopniu na ksztatowanie polskiej debaty publicznej oraz krajowej sceny politycznej. To nie przypadek, e od czasu integracji z UE dominujce znacznie w Polsce ma podzia polityczny na ugrupowania liberalne i euroentuzjastyczne z jednej strony (PO, Lewica) oraz narodowo-socjaldemokratyczne i eurosceptyczne z drugiej (PiS, LRP itp.). Obejmuje on pogldy w zakresie integracji europejskiej, co ma odniesienie do zagadnie geopolitycznych, w tym m.in. do relacji sojuszniczych wobec USA. Wspomniane rnice mona przedstawi w pewnym uproszczeniu jako rywalizacj dwch obozw. Pierwszy wspiera dalszy rozwj procesw inte5 M. Grabowska, Podzia postkomunistyczny. Spoeczne podstawy polityki w Polsce po 1989 roku, Warszawa 2004.
55
gracyjnych, zwaszcza mechanizmw wsplnotowych w Unii. Traktuje je jako rkojmi dalszego rozwoju kraju i zabezpieczenie naszych interesw geopolitycznych, w tym przed dominacj Niemiec lub nadmiernym wpywem ze strony Rosji. Drugi obz polityczny (PiS i inne partie prawicowe) z nieufnoci podchodzi do procesw integracyjnych, gdy skutkuj one zbyt wielk koncentracj wadzy w gestii najsilniejszych krajw europejskich. Ponadto uznaje, e podstaw geopolitycznego bezpieczestwa powinien by sojusz ze Stanami Zjednoczonymi, cho take niektre dziaania na arenie europejskiej mog zosta wykorzystane dla ochrony polskich interesw6. Wraz z eskalacj koniktu politycznego na scenie krajowej coraz czciej w doranej rywalizacji wykorzystywane s sprawy polityki europejskiej. Jest to zwizane w duej mierze z uwarunkowaniami lokalnej kultury politycznej7. Obok kwestii programowych bodaj nawet wiksze znaczenie maj rnice dotyczce stylu uprawiania polityki oraz wizerunku medialnego liderw. Z jednej strony uwydatniany jest wizerunek polityka nowoczesnego, zorientowanego na sprawne i technokratyczne rozwizywanie problemw zarzdzania pastwem. Warto podkreli, e stylistyka uprawiania polityki, opierajca si na wraeniu profesjonalizmu i bezkoniktowoci, ma tutaj wiksze znaczenie anieli odwoanie do konkretnych wartoci. Akcentuje si bowiem postpolityczny dystans wobec tradycyjnych podziaw zorientowanych na wartoci, cho faktycznie s preferowane idee liberalne, zarwno w sferze gospodarczej, jak i spoecznej. Jest to poczone z otwartym i pozytywnym stosunkiem do rozwoju integracji europejskiej. Z drugiej stro6 Por. szerzej na ten temat: T.G. Grosse, Hybrydowy ustrj Unii Europejskiej: dwie logiki zmian w projekcie traktatu konstytucyjnego, Analizy Natoliskie 2008, nr 3 (26). 7 Szerzej na ten temat: T.G. Grosse, Ksztatowanie demokracji w Polsce: midzy europeizacj a wpywem kultury politycznej, Myl Ekonomiczna i Prawna 2010, w druku.
56
ny widoczne jest bardziej konserwatywne podejcie do polityki zakorzenionej w tradycyjnych wartociach i silnym nurcie polityki historycznej, poczone z obron interesw narodowych na arenie europejskiej. Co ciekawe, rozrnienie midzy III i IV Rzeczpospolit obejmuje zestaw symboli, idei i wartoci, a take prb narzucenia poprawnoci politycznej, ktra miaa wzmacnia wasny obz polityczny i osabia przeciwnikw. Przykadowo odwoywanie si do interesu narodowego jest uznawane przez jednych politykw za przejaw patriotyzmu, a przez innych za objaw XIX-wiecznego i nieuzasadnionego w obecnej Europie podejcia do integracji europejskiej8. Wspomniany podzia na scenie politycznej jest wic faktycznie silnie zwizany z wartociami spoecznymi oraz pogldami politycznymi i ekonomicznymi, a zasona postpolityki jedynie maskuje liberalny stosunek do rzeczywistoci spoecznej. Jak dowodz w innym miejscu9, dodatkowo w procesach integracyjnych faworyzowane byy ugrupowania liberalne i proeuropejskie, a osabiane ruchy eurosceptyczne, nacjonalistyczne, protekcjonistyczne bd zbyt konserwatywne w sferze obyczajowej. Przyczyniao si to do narastania rnic strukturalnych w polskiej polityce, ktre uzewntrzniy si i utrzymuj na przestrzeni ostatnich kilku lat. 3. Debat publiczn w Polsce cechuje powierzchowno poruszania zagadnie merytorycznych, do silne zabarwienie propagandowe, a take wykorzystywanie spraw europejskich w sposb
8 Por. wypowied P. Nowina-Konopki, byego prominentnego polityka Unii Demokratycznej, a obecnie dyrektora Dyrekcji ds. Relacji Parlamentu Europejskiego z Parlamentami Narodowymi: Moe dziki kryzysowi bdziemy w stanie przekroczy dziewitnastowieczne postrzeganie narodu i suwerennoci?, Konferencja Europa wobec kryzysu, 8 maja, Hotel IBIS Centrum, Polski kalendarz europejski, Magazyn Polskiej Fundacji im. R. Schumana 2009, nr 125, s. 13. 9 Por.: T.G. Grosse, Europeizacja, w: Modernizacja Polski. Struktury, agencje, instytucje, red. W. Morawski, Warszawa 2010, s. 289316.
57
instrumentalny: do budowania wizerunku medialnego poszczeglnych politykw. Aby zrozumie istot tych zjawisk, warto odwoa si do tradycji historycznej. W okresie PRL (19451989) trudno jest mwi o jakiejkolwiek debacie publicznej. Na poziomie medialnym dominowaa propaganda, a wic prba sterowania pogldami spoecznymi przez decydentw politycznych. Natomiast debata merytoryczna miaa charakter wybitnie elitarny i odbywaa si niemal w cakowitym oderwaniu od spoeczestwa, w obrbie hermetycznych instytucji pastwa socjalistycznego lub w konspiracji midzy dziaaczami opozycji. Tego typu tradycja powoduje powane trudnoci wprowadzania zagadnie europejskich do dyskursu publicznego. W przekazie medialnym brakuje wic powanej debaty o zagadnieniach merytorycznych. Dodatkowym czynnikiem jest podejcie samych mediw do relacjonowania ycia publicznego w Polsce, ktre cechuje skupienie na emocjach i koniktach personalnych. Brakuje take denicji misji publicznej mediw, ktre mogyby na przykad w wikszym stopniu wprowadza zagadnienia merytoryczne polityki europejskiej do publicznej debaty. Zamiast tego media zarwno publiczne, jak i prywatne cechuje skonno do upolitycznienia, a wic rwnie do sterowania opini publiczn zgodnie z okrelonymi interesami politycznymi. Tego typu podejcie do mass mediw wydaje si w duym stopniu odziedziczone po okresie PRL, cho moe take wynika ze splotu interesw gospodarczych i politycznych powstaych w trakcie transformacji systemowej10. W ten sposb transformacja kapitalistyczna w Polsce zaowocowaa silnym wpywem struktur biznesowych na rynku medialnym, ktry czy si z postkomunistyczn tradycj upolitycznienia mediw i ich wykorzystywania do manipulowania opini publiczn. Take procesy integracji Polski ze strukturami europejskimi nie sprzyjay rozwojowi debaty publicznej. Jest to zwizane ze
10
Por.: J. Staniszkis, Postkomunizm, Gdask 2001.
58
specyk tych procesw, ktre wymuszay szybk implementacj dorobku prawnego UE, bez moliwoci negocjacji lub jego dostosowania do uwarunkowa krajw akcesyjnych. Pomimo tego, e wprowadzano instytucje i reformy niezwykle wane dla obywateli, pozostawiono je poza moliwoci publicznej debaty lub instytucjami dialogu spoecznego11. W ten sposb nie tylko ograniczono zakres dyskusji publicznej, ale rwnie faktycznie osabiono moliwoci odbudowania silnych instytucji i standardw demokratycznych. Skuteczno transferu prawa unijnego bya wic waniejsza, ni budowanie solidnych fundamentw demokratycznych. W literaturze12 wyraane jest czsto zaskoczenie, e w krajach Europy rodkowo-Wschodniej brakowao powanej dyskusji o integracji europejskiej przed akcesj. Wynikao to nie tylko z braku dowiadczenia i saboci demokracji w tych pastwach, ale rwnie z ogranicze wprowadzonych przez same procesy integracyjne. W tym kontekcie nie budzi zdziwienia skromny zakres debaty nad polsk prezydencj prowadzonej przez polski rzd. Na niemal rok przed rozpoczciem przewodnictwa odbywaj si dyskusje wewntrz administracji, a take do sabe konsultacje ze rodowiskami eksperckimi. Debata w rodowisku naukowym jest niejednokrotnie podejmowana niezalenie od rzdu13.
11 Szerzej: T.G. Grosse, Od czego zaley jako dialogu spoecznego? Koncepcja modelu pastwa administracyjnego i pastwa sieciowego na przykadzie instytucji dialogu spoecznego, Civitas 2007, nr 10, s. 121152. 12 Por.: K. Duvold, M. Jurkynas, Europeanization without Party Involvement: The Case of Lithuania, w: The European Union and Party Politics in Central and Eastern Europe, eds. P. Lewis, Z. Mansfeldov, Basingstoke 2006, s. 107127; T. Haughton, D. Malov, Emerging Patterns of EU Membership: Drawing Lessons from Slovakias First Two Years as a Member State, Politics 2007, vol. 27, nr 2, s. 6975. 13 Spord wielu oddolnych inicjatyw na uwag zasuguj m.in. nastpujce prace: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i dowiadczenia, red. K. Szczerski, Krakw 2009; Przewodnictwo pastwa w Radzie Unii Europejskiej dowiadczenia partnerw, propozycje dla Polski, red. Z. Czachr, M.J. Tomaszyk, Pozna 2009; Polska w Unii Europejskiej. Aspekty polityczne, midzynarodowe,
59
Brakuje natomiast szerszej dyskusji publicznej, w tym midzy najwikszymi ugrupowaniami i orodkami wadzy w Polsce. Niepokoi zwaszcza brak powaniejszej dyskusji o celach polskiej prezydencji, w tym o wyborze najwaniejszych priorytetw jej dziaania. Taktyka rzdu minimalizujca zakres debaty o prezydencji jest zapewne podyktowana chci ograniczenia koniktw z opozycj. Tego typu rywalizacja mogaby zdestabilizowa przygotowania organizacyjne, a take zaszkodzi wizerunkowi polskiej administracji, zarwno w kraju, jak i na arenie midzynarodowej. Ponadto, jak pokazay wczeniejsze spory wok problematyki europejskiej midzy orodkiem rzdowym a Paacem Prezydenckim, konikty przeradzay si szybko w karykaturalne spory (np. o przelot samolotem rzdowym) i byy kompromitujce dla wszystkich uczestnikw. Biorc pod uwag znaczenie kwestii europejskich dla ksztatowania obecnej sceny politycznej w Polsce, mona rwnie sdzi, e polemiki wok polskiej prezydencji mog wzmocni podziay spoeczne midzy stanowiskiem euroentuzjastycznym a eurosceptycznym. Podstawowym problemem pozostaje w tej sytuacji kontrola nad pracami rzdu, ktra jest m.in. sprawowana poprzez przejrzysto dziaa administracji przed opini publiczn. Dyskusja publiczna suy rwnie argumentacji planowanej polityki przed spoeczestwem oraz przyjciu okrelonych zobowiza, ktre mog by pniej werykowane. Z tego punktu widzenia dyskusja publiczna przed prezydencj moe by niewygodna dla rzdzcych, ale jest jednoczenie wana dla interesw spoecznych i rozliczalnoci (accountability) obietnic politycznych skadanych przez decydentw14. Ponadto, debata publiczna peni istotne funkcje legitymizujce w polityce europejskiej i niejednokrotnie w historii integracji wzmacniaa
spoeczno-gospodarcze i wojskowe, red. J.M. Fiszer, Warszawa 2009. 14 Por.: A. Schedler, L. Diamond, M.F. Plattner, The Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, London 1999.
60
stanowisko pastw czonkowskich w negocjacjach prowadzonych na arenie europejskiej. Bez wtpienia, dla jakoci polskiej demokracji istotne znaczenie ma systematyczne zwikszenie zakresu debaty merytorycznej. Gwnym zagroeniem pozostaje jednak to, aby dyskusja merytoryczna nie zostaa zredukowana do kwestii personalnych lub kabaretowych. Nie powinna rwnie zakci przebiegu samej prezydencji. Oznacza to, e debata midzy gwnymi oponentami politycznymi musi si zakoczy wraz z przyjciem konkretnego programu dziaa przez polskie wadze lub najlepiej powinna zosta podjta wsplnie przez najwiksze siy polityczne w kraju. Warto rwnie zaznaczy, e porozumienie elit politycznych powinno obejmowa szeroki zakres spraw dotyczcych polskiej prezydencji, a wykraczajcych poza kwestie programowe. Mam na uwadze kluczowe zagadnienia organizacyjne, w tym dotyczce ksztatu instytucji politycznych i administracyjnych okrelajcych system polityki europejskiej w Polsce. 4. Analizujc kwesti przygotowa Polski do penienia funkcji prezydencji, naley zwrci uwag na trzy podstawowe kierunki dziaa, ktre powinny zosta podjte w najbliszym okresie. (1) Dziaania o charakterze strategicznym, dotyczcym wyboru kierunkw merytorycznych i politycznych, a take zwizane z tym uksztatowanie zasad i mechanizmw instytucjonalnych ksztatowania polskiej polityki na arenie europejskiej. (2) Uksztatowanie zasobw administracyjnych i pozarzdowych (ale powizanych sieciowo z administracj: ekspertw, organizacji pozarzdowych, spoecznych itp.), zasad operacyjnych, instytucji i procedur koordynacyjnych, ktre zapewni sprawn implementacj dziaa polityki europejskiej. (3) Utworzenie systemu monitoringu polityki europejskiej oceniajcego zarwno efektywno prowadzonych dziaa, 61
w tym wskazujcego na najwaniejsze dysfunkcje systemu, jak i rekomendujcego zmiany systemu polityki europejskiej. O potrzebie gruntownej przebudowy instytucji oraz wzmocnienia potencjau administracyjnego do obszernie napisaem w innym miejscu15. W niniejszym tekcie zamierzam skoncentrowa si tylko na takich dziaaniach, ktre wymagaj silnego przywdztwa ze strony politykw, a take maj dalekosine skutki dla skutecznoci polskiego pastwa na arenie europejskiej. W ten sposb zamierzam uzasadni tez, e dla zmodernizowania i wzmocnienia polskiej administracji niezbdne jest przywdztwo polityczne, a skuteczna polityka polskiego pastwa na arenie europejskiej wymaga nie tylko sprawnej administracji, ale rwnie mdrej i demokratycznej polityki. Jednym z najwaniejszych wyzwa dla polskiej polityki jest wybr kierunku merytorycznych dziaa na arenie unijnej. Zastanawiajc si nad przyszoci polskiej prezydencji, nie sposb nie zauway, e odnosi si ona bezporednio do fundamentalnych kwestii zwizanych z polsk strategi obecnoci w Unii. Chodzi o odpowied na podstawowe pytanie: jakim celom politycznym ma suy polskie czonkostwo w Unii? Obecno w UE wymaga od kraju czonkowskiego aktywnoci politycznej i zdolnoci do kreowania nowych inicjatyw. Postawa bierna lub przyczanie si do dyskusji w ostatniej fazie prac legislacyjnych przynosi niewielki skutek dla moliwoci realizowania wasnych planw politycznych. Zmusza do zajmowania postawy blokujcej ewentualne porozumienie, co negatywnie wpywa na wizerunek danego kraju. Co wicej, polityka europejska odnosi si do wielu zagadnie merytorycznych, na przykad zwizanych
15 T.G. Grosse, Przygotowanie polskiej prezydencji w 2011 r. Gwne wyzwania administracyjne, w: Polska w Unii Europejskiej. Aspekty polityczne, midzynarodowe, spoeczno-gospodarcze i wojskowe, red. J.M. Fiszer, Warszawa 2009, s. 162213.
62
z poszczeglnymi politykami wsplnotowymi. Dotyka wic do fundamentalnych kwestii dotyczcych strategii gospodarczej Polski i kierunkw polityk rozwojowych prowadzonych w kraju. Niejednokrotnie ma take bardzo istotny wymiar geopolityczny, w tym zwizany z bezpieczestwem (na wielu paszczyznach, m.in. energetycznej, ekonomicznej, demogracznej itp.). Dlatego powinna by elementem szerszego spojrzenia w ramach polskiej polityki zagranicznej. Reasumujc, mona powiedzie, e opracowanie programu prezydencji powinno uwzgldnia szerzej nakrelone cele rozwoju Polski w perspektywie strategicznej, a take cele polskiej polityki zagranicznej. To wanie z nich powinny wynika kierunki polskiej polityki na arenie europejskiej, w tym rwnie konkretne zadania zwizane ze sprawowaniem procznej prezydencji. Wymaga to wprowadzenia odpowiedniej sekwencji opracowywania dokumentw strategicznych. Najpierw dugofalowej strategii rozwoju Polski i strategii polskiej polityki zagranicznej, pniej strategii polityki na arenie europejskiej, a dopiero na kocu (i w odniesieniu do wczeniej wymienionych dokumentw) programu prezydencji. Dowiadczenia krajw skandynawskich s dobrym przykadem efektywnej polityki na arenie europejskiej. Od wielu lat aktywnie wpywaj one na ksztatowanie polityk i prawa unijnego. Podstaw ich sukcesu jest dua aktywno dyplomatyczna, w tym kreowanie nowych idei w polityce europejskiej oraz ich umiejtne uzasadnianie jako korzystnych dla rozwoju integracji na Starym Kontynencie16. Wspomniane pastwa efektywnie buduj wsparcie dla wasnych inicjatyw, w tym blisko kooperuj midzy sob i z innymi pastwami regionu Morza Batyckiego. S rwnie gotowe zaangaowa znaczce rodki nansowe dla realizacji zamierze na arenie europejskiej. Dziki temu skutecznie wpywaj na dyskusj o przyszoci polityki UE, co daje
16 Por.: A. Bjrkdahl, Norm Advocacy: A Small State Strategy to Inuence the EU, Journal of European Public Policy 2008, vol. 15, nr 1, s. 135154.
63
im znacznie wiksze moliwoci oddziaywania w rodowisku midzynarodowym, ni wskazywayby na to ich potencjay geopolityczne. Biorc pod uwag ww. przykad, zasadniczego znaczenia nabiera nie tylko waciwe okrelenie priorytetw w polityce europejskiej, ale rwnie podjcie wielu innych decyzji majcych kluczowe znaczenie dla skutecznoci tej polityki. Obejmuj one umiejtne powizanie polityki informacyjnej prowadzonej w Europie z krajowymi celami politycznymi i interesami rozwojowymi. Dotycz rwnie najbardziej skutecznej taktyki sojuszniczej, w tym opierajcej si na wsplnocie interesw oraz instytucjonalizacji wsppracy midzy pastwami najbliszego regionu. Ponadto, dotycz powanych decyzji nansowych zwizanych z konkretnym wsparciem polityki zagranicznej. Omawiane kwestie strategiczne nie mog by przygotowane wycznie przez sam administracj, jedynie w porozumieniu z niewielk grup ekspertw. Wymagaj decyzji politycznej, ktra wskae najwaniejsze priorytety i dziaania oraz uzasadni je w debacie publicznej. Jak wczeniej wspomniaem, taka debata jest z jednej strony rdem wzmocnienia dla stanowiska politykw (poprzez udzielenie legitymacji spoecznej), a wic rwnie ksztatowania silnego przywdztwa w polityce zagranicznej. Z drugiej strony umoliwia rozliczanie zobowiza politycznych przez wyborcw. Kluczowe zagadnienia wymagaj rwnie porozumienia midzy najwaniejszymi orodkami wadzy, w szczeglnoci midzy rzdem a prezydentem RP, ktry konstytucyjnie reprezentuje pastwo w stosunkach zewntrznych i wspdziaa z rzdem w zakresie polityki zagranicznej17. Wymaga to wprowadzenia odpowiednich instytucji, ktre bd operacjonalizoway wspprac midzy tymi orodkami. Warto rwnie wzmocni
17 Por.: art. 133 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Tekst uchwalony w dniu 2 kwietnia 1997 r. przez Zgromadzenie Narodowe, Dz.U. z 1997 r., nr 78, poz. 483.
64
struktury urzdnicze prezydenta w zakresie monitorowania polityki zagranicznej prowadzonej przez rzd i przygotowywania najwyszego przedstawiciela Rzeczypospolitej Polskiej do wspdziaania z przedstawicielami rzdu. Kolejn kwesti jest wzmocnienie systemu wsppracy rzdu w zakresie polityki europejskiej z gwnymi siami politycznymi. Oprcz wspdziaania podejmowanego w parlamencie by moe warto powoa w Kancelarii Prezesa Rady Ministrw (KPRM) specjalne ciao konsultacyjne, ktre bdzie grupowao przedstawicieli najwaniejszych instytucji i partii politycznych. Zadaniem tej instytucji byoby wypracowanie kompromisu w odniesieniu do najwaniejszych celw polityki zagranicznej, w tym programu prezydencji. Debata midzy ugrupowaniami politycznymi wymaga wzmocnienia kompetencji merytorycznych partii, a take nadania wikszej rangi programom wyborczym w yciu publicznym. rodki pastwowe na nansowanie partii powinny by obligatoryjnie przeznaczane na dziaania programowe politykw, na przykad poprzez nansowanie instytutw badawczych dziaajcych przy gwnych partiach politycznych oraz nansowanie prac ekspertw doradzajcych w sprawach polityki europejskiej. Partie polityczne powinny mie take rodki i odpowiednie zaplecze eksperckie, ktre zapewni im monitorowanie prac rzdowych w zakresie polityki europejskiej. Powinny mie odpowiedni dostp do informacji ze strony administracji publicznej. Z pienidzy publicznych mona rwnie nansowa lie zagraniczne gwnych partii politycznych, ktre zbierayby informacje i uczestniczyyby w polskiej polityce europejskiej. Pewnym wzorem mgby by tutaj model nansowania z budetu federalnego niemieckich fundacji partii politycznych. W ten sposb oprcz doranej (i karykaturalnej) walki wyborczej partie stawayby si w wikszym stopniu reprezentantami interesw spoecznych w polityce europejskiej oraz orodkami mylenia strategicznego 65
o losach kraju. Chodzioby zwaszcza o zrwnowanienie obecnego zainteresowania politykw gwnie biec walk o wadz przez reeksj nad programem sprawowania tej wadzy. Dodatkowo, wprowadzenie wyej przedstawionych reform mogoby skutkowa tym, e partie opozycyjne porednio uczestniczyyby w polityce europejskiej prowadzonej przez administracj. Wpywaoby to korzystnie na cigo strategicznych kierunkw w tej polityce, a take pozwolioby wyczy cz spraw merytorycznych poza doran rywalizacj midzypartyjn. 5. Kolejnym wyzwaniem o zasadniczym znaczeniu dla prowadzenia skutecznej polityki na arenie europejskiej jest poprawa koordynacji w obrbie rzdu, a take zbudowanie systemu instytucjonalnego, ktry zapewni odpowiednie zarzdzanie na poziomie strategicznym i operacyjnym dla tej polityki. Obecny gabinet podj istotne dziaania w tym kierunku18, cho wprowadzonych zmian faktycznie nie konsultowa z najwaniejszymi orodkami wadzy lub partiami opozycyjnymi. Warto nadmieni, e niektre decyzje budziy powane kontrowersje, m.in. likwidacja Urzdu Komitetu Integracji Europejskiej (UKIE) i przeniesienie jego pracownikw do Ministerstwa Spraw Zagranicznych. Wedug niektrych opinii19 orodkiem koordynacji polityki europejskiej powinna by przede wszystkim KPRM, z uwagi na to, e polityka europejska faktycznie obejmuje wszystkie dzia18 Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Komitecie do Spraw Europejskich, Dz.U. z 2009 r., nr 161, poz. 1277. Ustawa zmienia szereg innych aktw prawnych obejmujcych koordynacj politykami publicznymi, w tym m.in. ustaw z dnia 8 sierpnia 1996 r. o Radzie Ministrw, ustaw z dnia 4 wrzenia 1997 r. o dziaach administracji rzdowej, ustaw z dnia 27 lipca 2001 r. o subie zagranicznej, ustaw z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju oraz ustaw z dnia 30 czerwca 2005 r. o nansach publicznych. 19 Np. wypowied dr. hab. K. Szczerskiego na konferencji Polska prezydencja w Unii Europejskiej w 2011 r., Instytut Kociuszki, Szkoa Gwna Handlowa, Warszawa, 9 maja 2008 r.
66
y spraw publicznych realizowane przez poszczeglne resorty. W ten sposb znaczco poszerza zakres tematyczny podejmowany przez dotychczasow polityk zagraniczn. Dodatkowo struktura resortu spraw zagranicznych jest zorganizowana w sposb geograczny (a nie branowy, zgodnie ze specyk polityk unijnych), a jej dotychczasowi urzdnicy specjalizowali si bardziej w zagadnieniach dotyczcych klasycznej dyplomacji, a nie w politykach dyskutowanych na arenie europejskiej. Biorc jednak pod uwag wprowadzone zmiany, naleaoby powoa odrbn struktur w ramach MSZ Sekretariat Europejski, ktry zajby si merytorycznymi i organizacyjnymi zagadnieniami zwizanymi z zarzdzaniem polityk europejsk, w tym rwnie koordynacj prac w tym zakresie midzy odpowiednimi komrkami w poszczeglnych resortach. Wspomniany Sekretariat bdzie rwnie naturalnym miejscem koordynacji przygotowa i pniejszego zarzdzania polsk prezydencj w UE. Wspomniane wczeniej zmiany ustawowe wyposaaj ministra spraw zagranicznych w nowe mechanizmy, ktre zapewni wiksz ni do tej pory spjno i jednolito polityki zagranicznej. Na podkrelenie zasuguj zwaszcza instrumenty dotyczce planowania strategicznego tej polityki. Bd nimi: corocznie przedkadany rzdowi dokument o charakterze programowym, w ktrym zostan okrelone kierunki i cele polityki zagranicznej; opiniowanie rocznych i wieloletnich planw wsppracy zagranicznej poszczeglnych ministrw; wspuczestnictwo ministra spraw zagranicznych w istotnych dla interesw Polski relacjach midzynarodowych. Ostatnim mechanizmem jest ustawowa kompetencja ministra do opracowywania i przedkadania Radzie Ministrw wieloletnich strategii dotyczcych szeroko rozumianych spraw zagranicznych. Kluczow rol w nowym systemie koordynacji spenia Rada Ministrw. Komitet ds. Europejskich (zastpi wczeniejszy Komitet Europejski Rady Ministrw), z upowanienia Rady Mini67
strw, uzgadnia stanowiska, a take podejmuje rozstrzygnicia w sprawach polityki europejskiej. Zaproponowany system spowoduje, e wikszo problemw i spornych stanowisk bdzie rozwizywana na poziomie Komitetu. Brak uzgodnienia stanowiska skutkowa bdzie przeniesieniem sprawy do rozstrzygnicia przez Rad Ministrw. Oprcz tego na poziomie technicznym i operacyjnym naley powoa poziom struktur koordynacyjn w Sekretariacie Europejskim MSZ. Powinien by to midzyresortowy komitet odpowiedzialny za przygotowanie prezydencji, grupujcy gwnie odpowiednich dyrektorw odpowiedzialnych w poszczeglnych ministerstwach za przygotowanie zada jej dotyczcych. Powoanie tej struktury nie wyklucza roboczych zespow midzyresortowych, powoanych do koordynacji wybranych dziedzin organizacyjnych. Wrd innych zagadnie systemowych, ktre wymagaj pilnych decyzji, jest kwestia organizacji systemu monitoringu polityki europejskiej. Ma on bezporednie znaczenie dla kompetentnego przygotowania prezydencji, ale bdzie suy rwnie pniej przy realizacji polityki RP na arenie unijnej. Naley pamita o tym, e niejednokrotnie zasadnicza cz aktywnoci prezydencji nie jest zwizana z jej strategicznymi inicjatywami politycznymi, ale dotyczy wczeniejszej agendy europejskiej, a wic spraw bdcych w toku w instytucjach europejskich, inicjowanych przez Komisj Europejsk lub pozostawionych przez wczeniejsze prezydencje. Ponadto, szereg tematw zwizanych z prezydencj wynika z nieoczekiwanych sytuacji kryzysowych, zarwno wewntrznych, jak i zewntrznych. Oznacza to, e przygotowujc si do sprawowania prezydencji, naley opracowa przynajmniej dwa komponenty monitoringu spraw europejskich: (1) aktualnie prowadzonych lub nowo zgaszanych dziaa w instytucjach europejskich, (2) analiz moliwych sytuacji kryzysowych zarwno wewntrz UE, jak i w skali wiatowej. Ponadto, zasadnicze znaczenie dla efektywnoci dziaa polskiej 68
administracji ma cykliczna ewaluacja jej aktywnoci. Powinna ona by realizowana przez zewntrznych ekspertw w odniesieniu do skutecznoci realizowania zakadanych celw strategicznych, a take umiejtnoci koordynacji dziaa midzy rnymi segmentami administracji. 6. Jedn z gwnych decyzji organizacyjnych o strategicznym wymiarze jest to, czy prezydencja bdzie organizowana wedug modelu krajowego czy brukselskiego. Chodzi o to, czy wikszo spotka i centrum decyzyjne i organizacyjne, w tym tzw. Sekretariat Prezydencji, bd ulokowane w Polsce, czy te w Brukseli (cho faktycznie dziaania prezydencji bd odbyway si take w innych miastach, gdzie znajduj si siedziby instytucji europejskich). Ponadto, kolejnym pytaniem jest to, czy w przypadku wyboru modelu krajowego, spotkania bd odbyway si gwnie w Warszawie, czy te w innych miastach? W przypadku prezydencji sprawowanej w sposb zdecentralizowany, zalet jest lepsza promocja kraju, zwaszcza polskich metropolii i regionw. Trudnoci s gwnie kwestie logistyczne: brak odpowiedniej infrastruktury konferencyjnej, konieczno zapewnienia transportu, obsugi technicznej poszczeglnych spotka (tumacze, ochrona, miejsca noclegowe itp.). Wspomniane decyzje bd miay rwnie szersze reperkusje dla systemu zarzdzania polityk europejsk w Polsce, wykraczajce poza kwestie prezydencji w roku 2011. Dlatego powinny by podejmowane w porozumieniu z najwaniejszymi siami politycznymi w kraju, jak rwnie w oparciu o wczeniejsz debat publiczn. Z punktu widzenia organizacji polskiej prezydencji najlepszym rozwizaniem wydaje si by przyjcie modelu mieszanego, a wic dzielonego midzy Bruksel i Polsk. W przypadku spotka organizowanych w kraju, najlepiej przyj, e wikszo z nich bdzie si odbywaa w Warszawie, ale przynajmniej jedno 69
wane spotkanie powinno odby si w najwaniejszych regionach. Podstawowym kryterium dla ostatecznej decyzji o organizacji takiego spotkania poza Warszaw musz by wzgldy operacyjne, przede wszystkim moliwo zapewnienia infrastruktury konferencyjnej i transportu. Istotne znaczenie ma wczenie do organizacji prezydencji przynajmniej kilku orodkw w kraju, tj. Krakowa, Poznania, Wrocawia, Trjmiasta, Katowic. Wymaga to jednak bdzie planu dziaa inwestycyjnych przygotowujcych prezydencj, podjtych we wsppracy midzy wadzami pastwowymi oraz samorzdami regionw i miast. Przygotowanie odpowiedniej infrastruktury w wybranych regionach i metropoliach w tak krtkim czasie przekracza bowiem moliwoci samych samorzdw. Szans podjcia takich przygotowa byaby polityka regionalna pastwa oraz wykorzystanie funduszy polityki spjnoci UE. Szerzej na temat potrzeby odbudowania polskiej polityki regionalnej jako instrumentu wsppracy rzdu z regionami m.in. w celu realizowania strategicznych projektw politycznych (takich jak prezydencja) pisz w innym miejscu20. Przygotowanie prezydencji wedug modelu mieszanego, a wic podzielonego na Bruksel (i inne waniejsze siedziby instytucji europejskich) oraz Polsk wymaga zaprojektowania dobrego systemu organizacyjnego. Powinien on umoliwi odpowiedni koordynacj prac, przepyw informacji, sprawne podejmowanie decyzji, ale rwnie umiejtn delegacj zada na waciwy szczebel organizacyjny itp. Kluczowe znaczenie dla proponowanego systemu organizacyjnego ma podzia obowizkw midzy Warszaw oraz Stae Przedstawicielstwo w Brukseli. Centrum decyzyjne i organizacyjne caoci przygotowa powinno by umiejscowione w Warszawie, tj. w Sekretariacie Europejskim w MSZ. Tam powinny by skupione prace koordynacyjne, zwaszcza na etapie przygotowywania prezydencji. Pe20 Por.: T.G. Grosse, Czy Polska potrzebuje Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego?, Samorzd Terytorialny 2008, nr 12, s. 113.
70
nomocnikiem Rzdu ds. Przygotowa i Sprawowania Prezydencji zosta Sekretarz Stanu w MSZ. Jednoczenie jego zastpc powinien by szef Staego Przedstawicielstwa w Brukseli, ktry powinien odpowiada za przygotowanie najwaniejszych spotka poza krajem, tj. w Brukseli i innych siedzibach instytucji europejskich. To wanie miejsce odbywania spotka w kalendarzu polskiego przewodnictwa w UE powinno decydowa o gwnej linii demarkacyjnej podziau zada midzy Bruksel a Warszaw, przy czym szereg szczegowych kompetencji dotyczcych przygotowywania spotka poza obszarem Polski powinien zosta delegowany do Staego Przedstawicielstwa. W okresie sprawowania prezydencji Stae Przedstawicielstwo powinno take przej dodatkowe uprawnienia decyzyjne w zakresie organizacji wasnych spotka. Do obowizkw Staego Przedstawicielstwa powinno take nalee zbieranie informacji dotyczcych agendy europejskiej. Przedstawicielstwo powinno zaj si programowaniem szczegowej agendy najwaniejszych spotka odbywajcych si w Brukseli i innych siedzibach instytucji unijnych. Jednoczenie szef Przedstawicielstwa powinien przesya cykliczne raporty o aktualnym stanie swoich prac, a zwaszcza sprawozdania dotyczce monitoringu funkcjonowania prac europejskich do Sekretariatu Europejskiego w MSZ. 7. Kolejnym zagadnieniem dotyczcym wzmocnienia polskiego systemu polityki europejskiej jest potrzeba szerszego wczenia ekspertw i naukowcw w prace realizowane przez administracj. Ma to szczeglne znaczenie dla waciwego przygotowania do realizacji obowizkw prezydencji. Dla uksztatowania odpowiedniej i dugofalowej wsppracy z ekspertami niezbdne jest wyselekcjonowanie grupy wiodcych specjalistw, a take zaproponowanie im dugookresowych ram wsppracy, w tym rwnie kilkuletnich kontraktw formalizujcych tego typu wspprac. 71
Kontrakty mog obejmowa rne formy kooperacji, obok cyklicznych spotka, take prowadzenie prac analitycznych, monitorujcych, przygotowywanie ekspertyz, dziaania szkoleniowe, sta pomoc doradcz w trakcie penienia prezydencji itp. Poza tym, niezbdne jest stworzenie szerokiej bazy danych ekspertw w poszczeglnych dziaach polityki europejskiej, ktrych wsparcie moe zosta wykorzystane w trakcie przygotowa i realizacji zada prezydencji. Wskazane wydaje si by rwnie stworzenie dugofalowego programu analityczno-badawczego dotyczcego nie tylko prezydencji, ale rwnie polskiej polityki europejskiej. Niezbdne jest powoanie programu monitorujcego przygotowania i realizacj zada przewodnictwa (a pniej rwnie zada polityki europejskiej), z udziaem zewntrznych ekspertw. Naley rwnie rozway wczenie najwaniejszej grupy ekspertw do szkole prowadzonych dla urzdnikw przygotowywanych do prezydencji. Chodzi jednak nie tylko o to, aby eksperci prowadzili szkolenia, ale rwnie w nich uczestniczyli, a wic byli wprowadzani w szczegowe zagadnienia dotyczce sprawowania przewodnictwa w UE, a tym samym mogli lepiej wypenia przysze funkcje monitorujce. Eksperci mog ocenia szkolenia z punktu widzenia poprawnoci przygotowywania polskiej prezydencji. Mog by rwnie wczeni w prace przygotowujce dziaania informacyjne i promocyjne, w tym rwnie prowadzone w ramach debaty spoecznej w kraju i zagranic. Jak si wydaje, obecno fachowcw w debacie publicznej moe podnie merytoryczny poziom dyskusji, zwikszy wiedz spoeczestwa na tematy europejskie, a take agodzco wpywa na temperatur sporw politycznych midzy przedstawicielami rnych rodowisk partyjnych. 8. Kwesti o zasadniczym znaczeniu s decyzje nansowe. Wymagaj nie tylko porozumienia midzy elitami politycznymi, ale 72
wskazuj rwnie na poziom determinacji przywdztwa politycznego dla osigania wyznaczonych celw strategicznych. Z punktu widzenia modelu mieszanego prezydencji, najwaniejsze jest przygotowanie infrastruktury spotka i odpowiedniej ich obsugi (zapewnienie infrastruktury dla tumacze, obsugi medialnej, bezpieczestwa, komunikacji i usug transportowych oraz obsugi hotelowej), a take odpowiedniej infrastruktury dla urzdnikw i ekspertw. W zwizku z tym due znaczenie ma wzmocnienie lokalowe Sekretariatu Europejskiego w MSZ, Staego Przedstawicielstwa przy UE, ewentualnie wybudowanie duego centrum konferencyjnego w okolicach Warszawy, a take mniejszych centrw w najwaniejszych polskich metropoliach aktywnie uczestniczcych w dziaaniach polskiej prezydencji. Istotne znaczenie ma przygotowanie wieloletniego budetu prezydencji, a take instrumentw prawnych i programowych pozwalajcych wczy do nansowania jej dziaa take innego typu fundusze publiczne (samorzdowe i europejskie). Tego typu form wsppracy mog by krajowe programy rozwoju regionalnego, europejskie programy operacyjne lub kontrakty wojewdzkie zawierane midzy rzdem RP a samorzdami regionalnymi. Informacje na temat budetu prezydencji i dodatkowych instrumentw jej nansowania powinien zawiera wieloletni program nansowania prezydencji, dokument opracowany przez Sekretariat Europejski w MSZ przy wsppracy z resortem nansw i innymi zainteresowanymi instytucjami (np. Ministerstwem Rozwoju Regionalnego, Staym Przedstawicielstwem RP przy UE itp.). Wstpnie taki budet szacuje si na okoo 150 mln euro (plus minus 10%)21. Naley jednak pamita, e deklarowane koszty innych prezydencji wahay si od okoo 50 mln euro (Sowenia, Portugalia), przez okoo 115 mln euro w przy21 Por. wypowied dyrektor Joanny Skoczek na konferencji Polska prezydencja w Unii Europejskiej w 2011 r., Instytut Kociuszki, Szkoa Gwna Handlowa, Warszawa, 9 maja 2008 r.
73
padku Niemiec, nawet do ok. 190 mln euro (Francja). Koszty s zwizane z ambicjami politycznymi poszczeglnych krajw, zakresem niezbdnych inwestycji (np. w orodki konferencyjne), ale rwnie statusem prezydencji (w przypadku wprowadzenia regulacji projektu Traktatu Lizboskiego, zakres obowizkw prezydencji rotacyjnej powanie si zmniejszy22). Ponadto, nowe kraje czonkowskie mog wykorzysta wydatki prezydencji do wzmocnienia (rwnie infrastrukturalnego) wasnego systemu polityki europejskiej. M.in. dlatego wydatki Czech wyniosy blisko 120 mln euro, a wic wicej ni Niemiec, natomiast Sowenia przeznaczya stosunkowo du cz rodkw inwestycyjnych na budow krajowego centrum konferencyjnego w Brdo. 9. Ostra rywalizacja polityczna wok polskiego przewodnictwa w UE moe by destrukcyjna dla przygotowa organizacyjnych, a konkurencja wyborcza moe powanie osabi dziaania podejmowane w trakcie prezydencji. Niemniej trudno oczekiwa wzmocnienia potencjau polskiej administracji w zakresie prowadzenia skutecznej polityki europejskiej bez silnego przywdztwa politycznego i wysokiej jakoci demokracji opierajcej si na debacie publicznej. W niniejszym artykule staraem si wykaza, jak wiele decyzji organizacyjnych dotyczcych przyszej prezydencji ma charakter systemowy, wykraczajcy poza sam prezydencj i jej obowizki. Maj one kluczowe znaczenie dla skutecznoci prowadzenia polityki europejskiej w dugim horyzoncie czasu. Wymagaj wic odpowiednich decyzji na szczeblu politycznym, a nie tylko fachowego przygotowania przez urzdnikw. Dotyczy to zarwno ksztatowania odpowiednich insty22 Szerzej: J.J. Wc, Formalne i nieformalne moliwoci oddziaywania prezydencji na funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych w Traktacie Lizboskim, w: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i dowiadczenia, red. K. Szczerski, Krakw 2009, s. 3155.
74
tucji, ale rwnie formuowania i korygowania celw merytorycznych. Wymaga take zdolnoci do podejmowania decyzji taktycznych (np. w zakresie sojuszy na arenie europejskiej) oraz gotowoci zaangaowania odpowiednich rodkw nansowych i instrumentw implementujcych zamierzenia polityczne. Sia administracji nie powinna wic by budowana w separacji od politykw lub poprzez marginalizowanie wpywu polityki wyborczej. Z tego punktu widzenia zaoenia doktryny wiarygodnoci, a tym bardziej koncepcja postpolityki wydaj si prowadzi na manowce. Zmierzaj bowiem do osabienia moliwoci realizowania strategicznej polityki lub do oddzielenia powiza midzy gwnymi interesami spoecznymi (wyraanymi w wyborach) a celami politycznymi. rdem silnego pastwa jest wic nie tylko sprawny system administracyjny, ale rwnie zdrowy, a nie karykaturalny, system demokratycznej polityki. Kluczowe znaczenie ma tutaj jako debaty publicznej. Powinna by ona rdem merytorycznych koncepcji prowadzenia polityki, a nie jedynie sporem midzy rnymi wizerunkami politykw lub aren emocjonalnej walki interpersonalnej. Nie wystarczy przy tym sam poziom poparcia wynikajcy z sonday spoecznych. Chodzi bowiem o poparcie dla konkretnego programu politycznego, a nie jedynie liderw partyjnych. W ten sposb debata publiczna moe budowa przywdztwo niezbdne dla podejmowania trudnych decyzji w polityce krajowej i europejskiej. Wzmacnia rwnie legitymacj na arenie UE. Rwnoczenie jest istotnym mechanizmem rozliczania konkretnych obietnic wyborczych, a nie jedynie stylistyki sprawowania rzdw. W wietle powyszych wypowiedzi podstawowym wyzwaniem jest to, w jaki sposb zwikszy merytoryczno debaty publicznej i wyborczej. Jak si wydaje, naleaoby przedsiwzi kilka rwnolegych dziaa. Przede wszystkim partie polityczne powinny by wzmocnione od strony eksperckiej, a wic przygoto75
wane do prowadzenia dyskusji publicznej. Jednym ze sposobw poprawiajcych sytuacj w tym wzgldzie byoby skierowanie czci donansowania budetu pastwa dla partii na ich prace programowe i wspprac eksperck. Ponadto, naleaoby zreformowa media publiczne w taki sposb, aby precyzyjnie okreli ich misj publiczn, w tym rwnie w odniesieniu do prowadzenia dyskusji merytorycznej o sprawach polityki europejskiej. Oprcz debaty publicznej politycy powinni mie szereg innych instytucjonalnych moliwoci prowadzenia dialogu o polityce europejskiej, ktre suyyby wypracowaniu konsensusu midzy gwnymi stronami tej debaty. Istotne jest rwnie wzmocnienie udziau ekspertw w pracach administracji (i instytucji politycznych), ktrzy mogliby wypracowywa zaoenia dla przyszych decyzji politycznych, wskazujc m.in. na ich prawdopodobne korzyci, koszty i ryzyka polityczne. Oprcz tego niezbdne jest utworzenie mechanizmw bezstronnego monitoringu polityki europejskiej prowadzonego przez administracj, na przykad poprzez cykliczne raporty przygotowywane przez wiodce instytucje naukowe. Powinny by one opracowywane w odniesieniu do przyjtych celw, a take deklarowanych przez parti rzdzc zaoe oraz idei politycznych. Wprowadzenie zmian w polskiej kulturze politycznej jest zadaniem trudnym i dugofalowym. Jednak jest to jedyny rozsdny kierunek dziaania w celu poprawy skutecznoci polskiej polityki na arenie europejskiej prowadzonej w ramach demokratycznego pastwa. Znacznie gorszym pomysem wydaje si by separacja administracji od wiata polityki i jednoczesne marginalizowanie oraz obnianie autorytetu polityki wyborczej.
76
Zbigniew Czachr
Proces kreowania i upowszechniania priorytetw prezydencji na przykadzie Polski

1. Prezydencja i jej priorytety. Podstawowe zagadnienia denicyjne
Prezydencj z punktu widzenia procesu programowania, ze szczeglnym uwzgldnieniem kreowania i upowszechniania jej misji, agendy i priorytetw, deniowa mona jako mechanizm formalnej i nieformalnej ekspozycji i oddziaywania pastwa przewodniczcego UE na system integracyjny i jego otoczenie. Z tego punktu widzenia prezydencja i jej skuteczno uzaleniona s gwnie od kreatywnoci i innowacyjnoci pastwa j sprawujcego, ktre staj si elementem zdolnoci pastwa czonkowskiego do wykonywania prezydencji1. Prezydencja to take specyczna formua/organ administracyjny i koordynacyjny Unii Europejskiej2, a take zbir umiejtnoci, kompetencji, rodkw i procedur, kanaw komunikacji i orodkw decyzyjnych3 sucych werykacji wpywu kraju j sprawujcego; werykacji rozpatrywanej z punktu widzenia godzenia interesu wasnego z interesem pozostaych pastw czon1 Zob.: J.J. Wc, Formalne i nieformalne moliwoci oddziaywania prezydencji na funkcjonowanie Unii Europejskiej po zmianach przewidywanych w Traktacie Lizboskim, w: Prezydencja w Unii Europejskiej. Analizy i dowiadczenia, red. K. Szczerski, Krakw 2009. 2 K. Smyk, Prezydencja w Traktacie z Lizbony: gwne postanowienia i wnioski dla Polski, w: Prezydencja Polski w Unii Europejskiej 2011, Biuletyn analiz Urzdu Komitetu Integracji Europejskiej 2009, nr 22/ listopad, s. 24. 3 A. Jaskulski, Co tworzy dobr prezydencj, w: Przewodnictwo pastwa w Radzie Unii Europejskiej dowiadczenia partnerw, propozycje dla Polski, red. Z. Czachr, M. Tomaszyk, Pozna 2009, s. 48.
77
Zbigniew Czachr
kowskich i interesem wyraanym przez instytucje UE (gwnie Komisj i Parlament Europejski). Inna denicja, wana dla niniejszej analizy badawczej, zakada, e prezydencja to proces programowego poszukiwania wsplnego europejskiego interesu, wsplnego mianownika/ pomysu czy te spoiwa czcego nie tylko pastwa czonkowskie midzy sob, ale take pastwa z instytucjami i innymi podmiotami Unii Europejskiej. Prezydencja to take sztuka wyraania interesw wasnych kraju prezydencji poprzez interes wsplny caej Unii Europejskiej. Ujmujc to wprost, prezydencja wyraa si poprzez zdolno do ukrycia interesu wasnego w zbiorze stanowicym sum (mix) dugoterminowych i krtkoterminowych oraz horyzontalnych i sektorowych priorytetw: wsplnych dla caej UE, wsplnych dla prezydencji grupowej (trio) i partykularnych pastwa prezydencji. Zdolno ta w praktyce sprowadza si do unikania zbytniej ekspozycji interesw korzystnych dla kraju prezydencji. Prezydencja eksponujc na pierwszym planie sprawy dla niej najwaniejsze, staje si mechanizmem innowacji i reprezentacji oraz inicjowania debat/narracji i procesw politycznych, w oparciu o zasady negocjacji i dyplomacji (w tym dyplomacji publicznej), ktre staj si szczeglnie istotne, gdy nie wszystkie podmioty integracji (gwnie pastwa i instytucje UE) godz si na przyjcie programu prezydencji lub wprowadzenie do agendy UE wybranych priorytetw4. Prezydencj deniowa mona te jako zdolno lub formu wypracowywania trybu i harmonogramu przygotowania jej programu, a tym samym harmonogramu i trybu identykacji na4 Por.: M. Kauyska, Polska prezydencja w Unii Europejskiej. Jak pomylnie zda europejski egzamin dojrzaoci?, w: Prezydencja Polski w Unii Europejskiej 2011, Biuletyn analiz Urzdu Komitetu Integracji Europejskiej 2009, nr 22/ listopad, s. 6.
78
Proces kreowania i upowszechniania priorytetw prezydencji
rodowych priorytetw i preferencji potrzebnych/koniecznych do zrealizowania w trakcie prezydencji.
2. Funkcja programowania prezydencji oraz jej specyczna operacjonalizacja

Prezydencja poprzez funkcj programowania przygotowuje formaln i merytoryczn architektur przewodnictwa, na ktre skadaj si takie jej elementy, jak: jej misja5, agenda, hasa wywoawcze oraz priorytety, w tym te o charakterze horyzontalnym i sektorowym. Aktywno ta polega gwnie na: wprowadzaniu nowych zagadnie i spraw niepodnoszonych przez wczeniejsze prezydencje; kreowaniu kwestii i spraw, ktre wynikaj z kontynuacji programowej poprzednich prezydencji (np. procedura legislacyjna, realizacja dugoterminowych programw i strategii UE, negocjacje akcesyjne czy te reforma/rewizja traktatw, ktra w Unii Europejskiej staje si permanentna); przypominaniu o problemach i sprawach, ktre mimo prb nadal nie zostay rozwizane/rozstrzygnite. Z programem prezydencji powizana jest cile jej agenda, na ktr skadaj si takie elementy, jak: zamiar, projekt, harmonogram i rodowisko6. Agenda pojawia si w kontekcie funkcji operacjonalizacji prezydencji, ktr podzieli mona na: agend in spe (spodziewan lub oczekiwan); agend ex ante (zaprogramowan, ale niezrealizowan); agend ex post (podsumowan, poddan ewaluacji ocenion z punktu widzenia przydatnoci i skutecznoci podejmowanych dziaa)7.
5 Rozwaania na temat misji prezydencji znale mona w punkcie 5. niniejszego opracowania. 6 W tym przypadku program prezydencji staje si czci jej agendy. 7 J. Tallberg, The Agenda-Shaping Powers of the EU Council Presidency, Journal of European Public Policy 2003, vol. 10, nr 1, s. 615.
79
Zbigniew Czachr
Agenda in spe i agenda ex ante konstruowane s jako odpowied/reakcja na biece problemy i potrzeby: Unii Europejskiej, pastwa przyszej prezydencji, jak i otoczenia systemu integracyjnego. Bez wtpienia agenda ma istotny wpyw na skuteczno i efekty prezydencji, ktre analizowane s take ex post. Agend ex post bada mona z punktu widzenia wynikw podejmowanej aktywnoci kraju prezydencji, a take z punktu widzenia przenoszenia okrelonych priorytetw/zagadnie z jednej prezydencji na drug. W ujciu europejskim agenda Unii Europejskiej jest wytworem dziaa i zamierze pastw czonkowskich i instytucji UE funkcjonujcych w oparciu o acquis communautaire, acquis economique i acquis politique. Tak rozumiana agenda uwarunkowana jest wyborem priorytetw kraju prezydencji. Agenda odgrywa te istotn rol w systemie zarzdzania prezydencj, stajc si w istocie najwaniejszym elementem jej kalendarza politycznego, a tym samym jej harmonogramu/ planu dziaa. To prezydencja decyduje o wczeniu (w ujciu czasowym i tematycznym) danych spraw do agendy/kalendarza poszczeglnych spotka (formalnych i nieformalnych). Wpywa na to, ile czasu zostanie przeznaczone na przedyskutowanie poszczeglnych kwestii merytorycznych. Decyduje o kolejnoci spraw w agendzie, a nawet o momencie przeprowadzenia gosowania8. Zdaniem K. Smyk praktycznie kady kraj sprawujcy przewodnictwo w Unii Europejskiej staje przed dwoma rodzajami wyzwa. Po pierwsze, prezydencja musi by gotowa do rozwizywania problemw, ktre pojawiaj si w jej trakcie, w agen8 A. Jaskulski, Struktura i funkcje prezydencji w Radzie Unii Europejskiej, w: Przewodnictwo pastwa w Radzie Unii Europejskiej dowiadczenia partnerw, propozycje dla Polski, red. Z. Czachr, M. Tomaszyk, Pozna 2009, s. 4755.
80
dzie Unii (jej instytucji i pastw czonkowskich). Po drugie, kady kraj prezydencji podejmuje prb zainicjowania europejskiej debaty, ktra bdzie kontynuowana w nastpnych latach. Do tego potrzebne jest mylenie szerokoformatowe, oparte o retoryk nowego otwarcia9. Po trzecie, naley zadba o wybr tematu przewodniego (hasa) prezydencji. Haso (hasa) przewodnictwa w UE generalnie odnosi si do najwaniejszych jego priorytetw. Dobrym przykadem niech bdzie tu Szwecja z jej hasem zrwnowaonego rozwoju wprowadzonym do agendy europejskiej w 2001 r. Od tej pory szwedzkie haso sustainable development stao si nieodczn czci wszystkich dokumentw strategicznych UE. Jeeli chodzi o Polsk, to pojawiaj si ju teraz nastpujce propozycje hase/tematw prezydencji, z ktrymi Polska mogaby wystpowa: rozwj poprzez nowe moliwoci (growth through opportunity). Jest to wane, gdy Polska moe mie duy udzia w tworzeniu strategii wyjcia z kryzysu europejskiego i globalnego. Kondycja polskiej gospodarki w 2011 r. moe by dowodem na to, e rynek wewntrzny nie jest antyspoeczny (a takie nastroje dominuj obecnie w Europie Zachodniej), co warto wykorzysta, budujc narracj polskiej prezydencji; skuteczne reagowanie, gdy pojawi si nowe kryzysy (crisis managment); nowe podejcie do pomocy publicznej10. Najpewniej wrd hase wywoawczych pojawi si te odniesienia do polityki wschodniej UE czy te polityki energetycznej/ bezpieczestwa energetycznego. M. Jatczak oraz B. Somiska uwaaj, e w doborze priorytetw przez pastwa czonkowskie przygotowujce si do objcia procznego przewodnictwa w Radzie mona zasadniczo wskaza dwa podstawowe kryteria: kryterium atrakcyjnoci (desirability)
9 10
K. Smyk, Prezydencja w Traktacie z Lizbony, s. 17. Tame, s. 1719.
81
Zbigniew Czachr
danego zagadnienia dla pastwa majcego sprawowa prezydencj oraz kryterium prawdopodobiestwa osignicia zaoonych celw (feasibility). W najlepszym z moliwych scenariuszy zagadnienia wybierane jako priorytety powinny w najwyszym stopniu spenia te kryteria. Pierwsze kryterium (desirability) zakada, e pastwa wybieraj na priorytety przedsiwzicia zgodne z ich interesami narodowymi, takie jednak, ktre mona przedstawi jako projekty europejskie realizowane w interesie caej Unii i jej pastw czonkowskich. Zastrzeenie to jest zwizane z wymogiem neutralnoci stawianym kadej prezydencji. Wyrane forsowanie wasnych interesw narodowych bez ogldania si na wsplny interes europejski byoby postrzegane jako sprzeniewierzenie si roli bezstronnego mediatora (honest broker) i przyczynio do osabienia pozycji negocjacyjnej danego pastwa. Z punktu widzenia pastwa sprawujcego prezydencj podane mog si okaza nie tylko przedsiwzicia zgodne z jego doranym interesem, lecz rwnie takie inicjatywy, ktre korzystnie wpyn na jego wizerunek (visibility), oczywicie pod warunkiem, e nie bd sprzeczne z jego interesami11.
3. Uwarunkowania zewntrzne procesu kreowania priorytetw prezydencji

Na podstawie decyzji Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji Rady, Rada Europejska uwzgldniajc Traktat o Unii Europejskiej, w szczeglnoci jego art. 16 ust. 9, a take uwzgldniajc Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, w szczeglnoci jego art. 236 lit. b), postanowia, e prezydencj Rady, z wyjtkiem Rady do Spraw Zagranicznych, sprawuj uprzednio ustalone grupy trzech pastw
11 M. Jatczak, B. Somiska, Dobr priorytetw przez pastwa czonkowskie sprawujce przewodnictwo w Radzie UE w latach 20022008 wnioski dla Polski, w: Prezydencja Polski w Unii Europejskiej 2011, Biuletyn analiz Urzdu Komitetu Integracji Europejskiej 2009, nr 22/listopad, s. 5253.
82
czonkowskich przez okres 18 miesicy. Grupy te, jak ustalono, tworzone s na zasadzie rwnej rotacji midzy pastwami czonkowskimi, przy uwzgldnieniu ich rnorodnoci i rwnowagi geogracznej w ramach Unii. Kady czonek grupy kolejno, przez okres szeciu miesicy, sprawuje prezydencj wszystkich skadw Rady, z wyjtkiem Rady do Spraw Zagranicznych. Pozostali czonkowie grupy wspieraj prezydencj we wszystkich jej obowizkach na podstawie (co jest bardzo wane) wsplnego programu12. Odwoanie do formuy wsplnego programu jest wyranym odniesieniem do koniecznoci wypracowania takich priorytetw poszczeglnych prezydencji czstkowych zgodnych ze wsplnym programem prezydencji zbiorowej (Polski, Danii i Cypru). Przewodnictwo Polski w Radzie Unii Europejskiej wie si z koniecznoci zidentykowania najwaniejszych obszarw potencjalnej aktywnoci UE w okresie prezydencji, a tym samym szczegowego zaprogramowania dziaa poszczeglnych forw w ramach Rady, ktrym Polska bdzie przewodniczy, oraz ustalenia priorytetw prezydencji w tym zakresie. Kryteria, jakie uwzgldnia si, dokonujc wyboru priorytetw, to m.in.: postpy prac UE w poszczeglnych dziedzinach i wynikajce z nich perspektywy dla okresu prezydencji (np. zakadane reformy i przegldy poszczeglnych polityk); dugofalowe inicjatywy legislacyjne i pozalegislacyjne UE; wyzwania i potrzeby stojce przed UE w wymiarze wewntrznym, jak i zewntrznym (m.in. budowa wsplnej polityki energetycznej, przyszo relacji UE z pastwami trzecimi i organizacjami midzynarodowymi, polityka rozszerzenia); bieca sytuacja midzynarodowa i wewntrzna; wsplne interesy i cele pastw tria, a tym samym priorytety tego tria13.
12 Decyzja Rady Europejskiej z dnia 1 grudnia 2009 r. w sprawie sprawowania prezydencji Rady (2009/881/UE), Dz.U. UE L 315/50, 2.12.2009. 13 Programowanie prezydencji. Materia pobrano ze strony interneto-
83
Zbigniew Czachr
Ocjalne cele prezydencji wypracowuje sie czterema sposobami. Cz priorytetw wynika z aktualnej agendy Unii Europejskiej oraz z zaoe Komisji na dany rok, na ktre nie ma si wpywu. Te cele s wic w pewien sposb nadane. Kolejna grupa stanowi priorytety uzgodnione wewntrz trjki na osiemnacie miesicy, uwzgldniajce w zwizku z tym opinie wszystkich trzech zainteresowanych krajw. W kocu ostatni zbir priorytetw to indywidualne zaoenia pastwa sprawujcego prezydencj to przez nie dany kraj chce si wyrni i poruszy tematy szczeglnie mu bliskie14. Priorytety podzieli te mona na strategiczne (generalnehoryzontalne) i taktyczne (szczegowe-sektorowe), realizowane gwnie w ramach poszczeglnych formacji Rady UE15. W trakcie prezydencji szwedzkiej do priorytetw (preferencji/wyznacznikw) strategicznych zaliczono: gospodark i zatrudnienie EU wychodzi z kryzysu gospodarczego silniejsza; klimat wdroenie nowego porozumienia klimatycznego; wymiar sprawiedliwoci i sprawy wewntrzne Program Sztokholmski stojcy na stray bezpieczestwa i praw jednostki; strategi UE dla regionu Morza Batyckiego, czystsze rodowisko morskie i bardziej konkurencyjny region; UE, jej ssiedztwo i wiat; nowy Parlament Europejski, Komisj i Traktat z Lizbony16.
wej: http://www.prezydencjaue.gov.pl/obszary-przygotowa/programowanie (31.03.2010). 14 Polska prezydencja w Radzie Unii Europejskiej: wsppraca administracji publicznej z sektorem pozarzdowym, ekspertyza Instytutu Spraw Publicznych na zlecenie Urzdu Komitetu Integracji Europejskiej Zesp autorw: L. Kolarska-Bobiska, J. Kucharczyk, A. ada, E. Kaca, A. Sobaska, Warszawa 2008, s. 38. 15 F. Langdal, G. von Sydow, The Swedish 2009 Presidency Possible Policy Priorities, European Policy Analysis, Swedish Institute for European Policy Studies, October , Issue 14-2008, s. 4. 16 Program prac prezydencji szwedzkiej w UE 1 lipca 31 grudnia 2009 r., dokument pobrano ze strony internetowej: http://prezydencjaue.gov.pl/les/pli-
84
W ramach Rady ds. Oglnych i Stosunkw Zewntrznych (GAERC) sprawy oglne, zbir szwedzkich priorytetw szczegowych nazwano: Zagadnienia horyzontalne dla lepszej Unii Europejskiej. Znalazy si tu takie priorytety, jak: strategia UE dla regionu Morza Batyckiego makroregion w UE; cige rozszerzanie; strategia dla wzrostu iloci miejsc pracy na nadchodzc dekad; zrwnowaona Europa; wicej pienidzy (budet UE). W ramach Rady ds. Oglnych i Stosunkw Zewntrznych (GAERC) stosunki zewntrzne, zbir priorytetw szczegowych prezydencja szwedzka nazwaa: UE jako aktor globalny. Znalazy si tu takie priorytety, jak: stosunki z krajami ssiednimi; wzmocniona wsppraca i rola polityczna w wiecie; rozwj zdolnoci zarzdzania kryzysowego UE; zagadnienia rozwoju koncentrujce si na klimacie i demokracji; zwikszony poziom wolnego handlu. W ramach ECOFIN Rady do Spraw Gospodarczych i Finansowych, zbir szwedzkich priorytetw szczegowych nazwano: Odwrcenie postpw ekonomicznych. Wpisano tu takie priorytety, jak: kryzys gospodarczy i nansowy; nadzr i regulacja rynkw nansowych; zrwnowaone nanse publiczne w perspektywie dugookresowej; klimat. W ramach Rady ds. Wymiaru Sprawiedliwoci i Spraw Wewntrznych (JHA) zbir priorytetw szczegowych rzd Szwecji nazwa: Bardziej bezpieczna i otwarta Europa. Uregulowano tu takie priorytety, jak: prawa obywateli; walka z przestpczoci; zwikszona zdolno w zapobieganiu i zarzdzaniu kryzysami i katastrofami; wsplna polityka azylowa i migracyjna; wzmocnienie integracji poprzez wymian wiedzy i dowiadcze. W ramach Rady ds. Zatrudnienia, Polityki Spoecznej, Zdrowia i Spraw Konsumenckich (EPSCO) zbir szwedzkich priorytetw szczegowych nazwano: Pene zatrudnienie i dobry stan zdrowia. Wpisano tu takie priorytety, jak: w kierunku penego zatrudnienia i bardziej integrujcych spoecznie
ki/programse.pdf (2.04.2010).
85
Zbigniew Czachr
rynkw pracy; promowanie dobrego stanu zdrowia; zdrowsze i godne starzenie si; zwikszenie rwnoci pci i wzmocniona ochrona przeciwko dyskryminacji. W ramach Rady ds. Konkurencyjnoci, ktrej przewodniczyli Szwedzi, zbir priorytetw szczegowych nazwano: Konkurencyjna Europa. Znalazy si tu takie priorytety, jak: uzdrowienie gospodarki i przejcie na ekoefektywn gospodark; sprawnie funkcjonujcy Jednolity Rynek; poprawa warunkw prowadzenia dziaalnoci gospodarczej; konkurencyjna europejska przestrze bada i innowacji. W ramach Rady ds. Transportu, Telekomunikacji i Energii (TTE) zbir szwedzkich priorytetw szczegowych nosi nazw: W kierunku ekoefektywnej gospodarki transport, telekomunikacja i energia. Znalazy si tu takie priorytety, jak: polityka transportowa na przyszo; telekomunikacja/ technologia informacyjna oraz dostpne spoeczestwo wiedzy; skuteczna polityka energetyczna. Natomiast w ramach Rady ds. Rolnictwa i Rybowstwa zbir priorytetw szczegowych Szwedzi nazwali: Korzystanie z zasobw bez ich zuywania. Zdecydowano si tu na takie priorytety, jak: dugookresowe zrwnowaone rybowstwo; ywno i klimat globalne wyzwania; prawidowa produkcja zwierzca i zdrowie zwierzt. W ramach Rady ds. rodowiska Naturalnego zbir priorytetw szczegowych nazwano: Wiarygodna UE na rzecz rodowiska naturalnego. Znalazy si tu takie priorytety, jak: jednoczenie krajw wiata wok ambitnego porozumienia w sprawie klimatu; ekoefektywna gospodarka daje przewag konkurencyjn; kluczowa rola biornorodnoci; wzmocniona polityka dotyczca zaniedbanego rodowiska morskiego; globalne problemy zwizane z zanieczyszczeniem chemicznym. W ramach Rady ds. Edukacji, Modziey i Kultury zbir szwedzkich priorytetw szczegowych nazwano: Wysokie standardy promuj lepszy rozwj. Wpisano tu takie priorytety, jak: edukacja wsppraca, modernizacja i integracja; modzie zwikszona 86
wsppraca promujca dobre warunki ycia dla modych ludzi w UE; kultura i media na rzecz kreatywnego pokolenia17. W zwizku z nieuniknionym zaangaowaniem poszczeglnych prezydencji w realizacj dugofalowej, dziedziczonej agendy UE, w omawianym okresie wrd priorytetw pastw sprawujcych przewodnictwo w Radzie UE powracay m.in. nastpujce tematy: rozszerzenie (Hiszpania, Dania, Grecja, Wochy, Irlandia, Holandia), negocjacje perspektywy nansowej na lata 20072013 (Holandia, Luksemburg, Wielka Brytania), Strategia Lizboska (Hiszpania, Irlandia, Luksemburg), reforma traktatowa (Wochy, Irlandia, Finlandia, Niemcy, Portugalia, Sowenia, Francja)18. Wikszo pastw sprawujcych przewodnictwo w Radzie UE w latach 20022008 dokonaa wyboru 46 priorytetw. Niemniej jednak, tego rodzaju zestawienia naley traktowa z pewn ostronoci, zwaywszy chociaby na rnice w stopniu szczegowoci, z jakim poszczeglne pastwa okrelay swe priorytety. Niemniej, jak si wydaje, w omawianym okresie stawiay raczej na jako ni na ilo, wychodzc z zaoenia, e za duo priorytetw to brak jakichkolwiek priorytetw19. Przykadem podziau priorytetw w formule trio i w formule single jest praktyka rzdu Hiszpanii, ktra po raz pierwszy sprawuje swoj prezydencj w formule Trio Presidency. Osiemnastomiesiczne przewodnictwo w Unii rozpoczte przez Hiszpanw w styczniu 2010 r. kontynuowa bdzie nastpnie Belgia i Wgry. Jest to pierwsze trio, ktre wypracowao wsplne logo, ktrego kolory bd waciwe dla agi kraju aktualnie sprawujcego swoj prezydencj. Jest to wany element marketingowy, ale i psychologiczny, ktry spaja kraje wsppracujce ze sob i nadaje im wspln tosamo. Kady z tych trzech krajw przygotowa program dla swojej prezydencji. Istnieje jed17 18 19
Tame, s. 2260. M. Jatczak, B. Somiska, Dobr priorytetw, s. 54. Tame, s. 57.
87
Zbigniew Czachr
nak rwnie jeden ramowy program dla caej trjki, ktrego rozwiniciem i uzupenieniem s programy poszczeglnych krajw. Do podstawowych zagadnie, postulatw i preferencji wsplnego programu nale: wznowienie, odnowienie Strategii Lizboskiej dostosowanej do wspczesnych wyzwa, Europejska Agenda Spoeczna (EAS), a w szczeglnoci dziaania na rzecz rwnoci. Ale take modernizacja systemu ekonomicznego i nansowego, kwestia energii i zmian klimatu, zrwnowaony rozwj i wykorzystanie zasobw naturalnych oraz polityka rolna i rybowstwo. Do priorytetw nale rwnie: Europejska Polityka Ssiedztwa, polityka zagraniczna UE, obszar wolnoci, bezpieczestwa i sprawiedliwoci, rewizja planw nansowych oraz zagadnienia zwizane z instytucjami UE oraz ratykacj Traktatu Lizboskiego. Wszystkie kraje popieraj te dalsze rozszerzenie UE20. Instrumentem wyraania priorytetw prezydencji byy dotychczas (i najpewniej pozostan) konkluzje Rady Europejskiej. Przykadem niech tu bd jej konkluzje z 11 grudnia 2009 r. zawierajce: Sprawozdanie z postpu prac przygotowane przez prezydencj dla Rady Europejskiej Wprowadzanie w ycie Traktatu z Lizbony (dok. EUCO 5/09) oraz Przegld za rok 2009 strategii UE na rzecz zrwnowaonego rozwoju Sprawozdanie prezydencji (dok. 16818/09)21. W analizie uwarunkowa zewntrznych procesu wypracowywania polskich priorytetw prezydencji nie mona zapomnie o relacjach z podmiotami zewntrznymi, takimi jak Parlament Europejski i Komisja Europejska oraz wielka czwrka krajw czonkowskich (Niemcy, Francja, W. Brytania i Wochy), ktre s dzi najwaniejszymi podmiotami europejskiej sceny politycz20 A. Baer, Prezydencja Hiszpanii w Radzie Unii Europejskiej 2010. Dowiadczenia, wyzwania, priorytety, w: Przewodnictwo pastwa w Radzie Unii Europejskiej dowiadczenia partnerw, propozycje dla Polski, red. Z. Czachr, M. Tomaszyk, Pozna 2009, s. 112. 21 Konkluzje Rady Europejskiej z 11 grudnia 2009 r. Dokument pobrano ze strony internetowej: http://www.prezydencjaue.gov.pl (31.03.2010).
88
nej. Priorytety prezydencji przekazywane s Komisji Europejskiej oraz prezentowane ocjalnie w Parlamencie Europejskim zwyczajowo przez czonka Rady Europejskiej reprezentujcego kraj przewodnictwa. Do podmiotw zewntrznych naley te zaliczy inne kraje, ktre w ostatnim czasie odbyy prezydencj lub j odbd bezporednio przed nami (np. Wgry). W procesie programowania prezydencji powinien znale si co najmniej jeden priorytet, ktry ze wzgldu na swoje cechy bdzie dawa wysokie prawdopodobiestwo, e zostanie on w peni zrealizowany i tym samym bezporednio wpynie na pozytywn ocen prezydencji nie tylko zewntrznie, ale take wewntrz kraju. Polska wybierajc priorytety polskiego przewodnictwa, bdzie musiaa si zmierzy z wyzwaniem pogodzenia ambitnych planw i oczekiwa z moliwociami, jakie posiada 6-miesiczna prezydencja w okrelonych, niezalenych od niej warunkach politycznych, gospodarczych, spoecznych, midzynarodowych22. Podkrela si, by w deniowaniu priorytetw polskiej prezydencji unika postaw konfrontacyjnych, takich, ktre stayby w sprzecznoci z celami, uznanymi powszechnie za konieczne do zrealizowania. Polska powinna zadba, aby priorytety prezydencji brzmiay europejsko. Naley unika zbyt forsownego projektowania wasnej agendy narodowej23.
4. Uwarunkowania wewntrzne procesu kreowania priorytetw prezydencji

15 lipca 2008 r. Rada Ministrw powoaa Penomocnika ds. Przygotowania Organw Administracji Rzdowej i Sprawowania przez RP Przewodnictwa w Radzie UE. Do 31 grudnia 2009 r. funkcj t peni Sekretarz Stanu w UKIE, ktry z mocy usta22 23
Cyt.: M. Kauyska, Polska prezydencja, s. 89. K. Smyk, Prezydencja w Traktacie z Lizbony, s. 1719.
89
Zbigniew Czachr
wy o Komitecie do Spraw Europejskich z 27 sierpnia 2009 r., od 1 stycznia 2010 r. reprezentuje Przewodniczcego Komitetu i jest Sekretarzem do Spraw Europejskich oraz Sekretarzem Stanu w MSZ. Decyzj z 9 wrzenia 2008 r., w celu wspomagania swoich dziaa, Penomocnik Rzdu powoa cztery midzyresortowe zespoy opiniujco-doradcze: ds. budetu, ds. logistyki i bezpieczestwa, ds. promocji i kultury oraz ds. zarzdzania zasobami ludzkimi. Zespoy opracowuj wytyczne i zalecenia w odniesieniu do poszczeglnych aspektw przygotowa do przewodnictwa oraz bior udzia w przygotowaniu projektw dokumentw Penomocnika, przedkadanych do akceptacji Komitetowi do Spraw Europejskich i Radzie Ministrw. 13 stycznia 2009 r. Rada Ministrw przyja Program Przygotowa Rzeczypospolitej Polskiej do Objcia i Sprawowania Przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej. Program koncentruje si na kwestiach wypracowania priorytetw polskiej prezydencji, opracowaniu kalendarza spotka, logistycznych aspektach sprawowania prezydencji, zarzdzaniu zasobami ludzkimi i przygotowaniu kadr administracji oraz informacji i promocji24. Od poowy 2009 r. prowadzone s prace nad programem i priorytetami polskiej prezydencji. Sporzdzono szczegowy spis/katalog wszystkich obszarw dziaa, a take wskazano tematy, ktre mog pojawi si w europejskiej agendzie w 2011 r. Poszczeglne resorty dokonay take wstpnej analizy moliwych priorytetw sektorowych. 27 padziernika 2009 r. pod obrady Rady Ministrw przedoone zostay dokumenty przyjte przez Komitet Europejski Rady Ministrw w padzierniku 2009 r., tj.: Priorytety polskiej prezydencji w Unii Europejskiej w 2011 r.;
24 Prezydencja Polski w Radzie Unii Europejskiej w 2011. Przygotowania. Sporzdzono w Departamencie Koordynacji Przewodnictwa Polski w Radzie Unii Europejskiej, Ministerstwo Spraw Zagranicznych, Warszawa 2010, s. 1.
90
Kryteria wyznaczania priorytetw sektorowych polskiego przewodnictwa w Radzie UE; Kalendarz spotka premiera w okresie poprzedzajcym objcie przez Polsk przewodnictwa w Radzie UE. W dokumentach tych znalazy si m.in.: opis uwarunkowa polskiej prezydencji oraz propozycje kierunkowych obszarw, w ramach ktrych Polska bdzie precyzowa priorytety swego przewodnictwa w 2011 r. Nale do nich: rynek wewntrzny; stosunki z pastwami Europy Wschodniej (w tym Partnerstwo Wschodnie); polityka energetyczna/bezpieczestwo energetyczne; europejska polityka obronna; negocjacje kolejnej perspektywy nansowej na lata 20142020. Naley pamita jednak, e ostateczny program kadej prezydencji uzaleniony jest od programu i planu dziaa Komisji Europejskiej. Majc wiadomo, jak wielki udzia w planach prezydencji ma agenda odziedziczona, polskie zamierzenia powinny zosta skorelowane z projektami Komisji. Od wielu miesicy Polska pozostaje take w kontakcie z Sekretariatem Generalnym Rady, ktry peni rol najbliszego sojusznika krajw sprawujcych prezydencj. Rwnoczenie od pocztku 2008 r. Polska regularnie prowadzi konsultacje z Dani i Cyprem partnerami w trio, na szczeblu koordynatorw ds. przygotowa do sprawowania przewodnictwa przedstawicieli rzdowych odpowiedzialnych za proces przygotowa. Su one koordynacji dziaa oraz opracowaniu i realizacji harmonogramu prac nad 18-miesicznym programem25. Do uwarunkowa wewntrznych procesu kreowania priorytetw prezydencji odwouje si w swoich opracowaniach J. Skoczek dyrektor Departamentu Koordynacji Przewod25
Prezydencja Polski, s. 2.
91
Zbigniew Czachr
nictwa Polski w Radzie Unii Europejskiej w Ministerstwie Spraw Zagranicznych. J. Skoczek uwaa, e nie naley wybiera zbyt wiele priorytetw, gdy przestaj one by wwczas priorytetami, a staj si kolejnymi punktami w agendzie do zrealizowania. Jego zdaniem wrd priorytetw niemal na pewno znajd si: Partnerstwo Wschodnie, czy szerzej, Europejska Polityka Ssiedztwa, szczeglnie w jej wschodnim wymiarze, kwestie energetyczne (w kontekcie realizacji zobowiza wynikajcych z pakietu klimatyczno-energetycznego czy te dywersykacji i bezpieczestwa rde i zaopatrzenia). Program prezydencji musi by uzgodniony w ramach trio, co oznacza konieczno znalezienia punktw wsplnych, niewywoywania tematw kontrowersyjnych dla ktregokolwiek z partnerw i konsultacji tak na etapie tworzenia, jak i realizacji. Niezbdna jest take, w przypadku Polski jako lidera trio, wsppraca z prezydencj i triem poprzedzajcym, w celu zapewnienia pynnoci przejcia prac i ich kontynuacji. Bdziemy dziedziczy przewodnictwo od Wgrw, zamykajcych trio z Hiszpani i Belgi26.
5. Jak budowa misj prezydencji? Aksjologiczne aspekty procesu kreowania i upowszechniania priorytetw prezydencji
Prezydencja w systemie integracji europejskiej wpisuje si rwnie w proces kreowania wsplnoty politycznej opartej na wartociach. Jest to niezmiernie wane w kontekcie procesu wypracowywania misji, a nastpnie agendy i priorytetw prezydencji.
26 J. Skoczek, Administracja polska w procesie przygotowa do przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej, w: Przewodnictwo pastwa w Radzie Unii Europejskiej dowiadczenia partnerw, propozycje dla Polski, red. Z. Czachr, M. Tomaszyk, Pozna 2009, s. 38.
92
Aksjologia integracji europejskiej moe stanowi dzi element przetrwania i kontynuacji integracji europejskiej. Warunkiem powodzenia takiego podejcia byoby odrzucenie konwencjonalnej koncepcji systemu koordynacji politycznej i otwarcie si na europejskie dobro wsplne na podstawie uzgodnionych celw i wartoci, a w praktyce integracyjnej konkretnych priorytetw, celw i zada. Prezydencja zatem moe by deniowana w odwoaniu do procesu koordynacji i zarzdzania nie tylko dobrem narodowym/dobrem pastwowym ale take europejskim dobrem i wsplnym namysem (efektem europejskiej deliberacji, reeksji i skupienia) funkcjonujcym w ramach europejskiej przestrzeni publicznej, opartej na wsplnych preferencjach i politycznym programie27. Europejskie dobro wsplne analizowane z punktu widzenia roli prezydencji mogoby by poczeniem zbiorowego interesu (politycznego i ekonomicznego) pastw czonkowskich ze wsplnymi wartociami (wyraanymi przez supranarodowe i midzyrzdowe instytucje UE), bdcymi aksjologicznym zapleczem Unii Europejskiej28. Analizujc praktyk integracji europejskiej, wyrni naley trzy zasadnicze typy funkcji wartoci w procesie modelowania larw aksjologicznych prezydencji: pozytywne, negatywne i pomocnicze29. Uwzgldnienie tych funkcji moe w istotny sposb przyczyni si do wyboru i ustanowienia misji prezydencji, a nastpnie katalogu priorytetw przewodnictwa pastwa w Unii Europejskiej akceptowanych przez wszystkie podmioty systemu integracyjnego.
27 J. Habermas, Nim pojawi si ustrj europejski, Gazeta Wyborcza, 67 stycznia 1996. 28 W. Bokajo, Teorie i rozwj federalizmu pojcia i zasady, w: Federalizm. Teorie i koncepcje, red. W. Bokajo, Wrocaw 1998, s. 133. 29 C. Maj, Wartoci polityczne w stosunkach midzynarodowych, Lublin 1992, s. 122.
93
Zbigniew Czachr
Do pozytywnych zalicza si funkcje: integrujc, mobilizujc, facylitacyjn, stabilizacyjn, organizatorsk, demokratyzacyjn, egalitaryzacyjn, ogniskujc, kreujc, legitymizacyjn, standaryzujc i ekspresyjn. Funkcja integrujca stanowi podstaw do skupiania wok prezydencji jak najwikszej iloci podmiotw integracji europejskiej uczestnikw gry decyzyjnej w Unii Europejskiej. Zasadnicz rol odgrywaj tu takie wartoci/zasady, jak: jedno, solidarno i bezpieczestwo. Jedno w przypadku prezydencji wyraa si w wypracowywaniu i prezentowaniu wsplnego i jednolitego stanowiska, np. dotyczcego przyszoci UE czy te negocjacji akcesyjnych. Solidarno natomiast jest wartoci najistotniejsz z punktu widzenia rozwoju integracji europejskiej. Dotyczy ona zobowizania si pastw czonkowskich (o czym kraj prezydencji musi cigle przypomina) do solidarnej i jednoczesnej realizacji podjtych zobowiza, udzielania sobie pomocy i wsplnej reprezentacji wasnych interesw. Odejcie od realizacji tej wartoci/zasady, szczeglnie ze wzgldu na coraz wikszy nacisk na akceptacj polityki opt-out, doprowadzio do wprowadzenia do traktatw reguy cilejszej wsppracy (wzmocnionej wsppracy). Funkcj integrujc uzupenia funkcja kreujca polegajca na tworzeniu, konstruowaniu takich ukadw i systemw korzyci w zakresie preferowanych priorytetw, ktrych osignicie byoby podane i stanowioby przedmiot zainteresowania prezydencji. Wsplnota celw i wartoci nie tylko biecych, lecz take perspektywicznych stanowi okoliczno sprzyjajc podejmowaniu kolektywnych wysikw dla ich osignicia. Funkcja mobilizujca sprowadza si do penienia roli czynnika motywacyjnego przy podejmowaniu decyzji w sprawie priorytetw i dziaa prezydencji. Do gwnych wartoci potwierdzajcych realizacj funkcji mobilizacyjnej nale: dobro wsplnoty (wsplne dobro); 94
sia zmiany i wpywu/oddziaywania; dobrobyt i bogactwo; postp (w tym postp cywilizacyjny), innowacyjno i rozwj. Pierwsza z tych wartoci, tj. dobro wsplnoty, stanowi dzi podstaw integracji europejskiej i powinna by najistotniejszym motywem dziaa pastwa sprawujcego prezydencj w Radzie UE. Natomiast potrzeba osignicia dobrobytu, bogactwa, postpu i rozwoju jest niezmienna i stabilizujca dla caego systemu integracyjnego. Funkcja facylitacyjna polega na sprzyjaniu porozumieniom, stwarzaniu moliwoci dla pojawiania si warunkw umoliwiajcych wypracowanie kompromisu midzy uczestnikami integracji. Dla realizacji funkcji facylitacyjnej istotne s takie wartoci, jak: wolno, rwno, sprawiedliwo i zaufanie. Wolno i sprawiedliwo w toku integracji europejskiej nie podlegaj szczeglnej kontrowersji. Natomiast zasada rwnoci i przykady jej braku pomidzy pastwami czonkowskimi bya i jest nadal rdem zmian zachodzcych w procesie integracji europejskiej. Wyraa si to m.in. w zrnicowaniu siy oddziaywania pastwa prezydencji na rodowisko wasne i otoczenie. Oddziaywanie to jest inne, gdy prezydencj sprawuje due pastwo czonkowskie (np. Francja), a inne, gdy jest to kraj o maej sile wpywu (np. Cypr). Istotne znaczenie posiada take wypenianie funkcji stabilizacyjnej. Jej specyka polega na tworzeniu wzgldnie staej rwnowagi i ksztatowaniu si status quo pomidzy pastwami czonkowskimi. Wie si to przede wszystkim z kreowaniem adu europejskiego, stabilnego systemu instytucjonalnego, sucego utrzymaniu rwnowagi, osigniciu odpowiedniego standardu rozwoju oraz korzystnej pozycji wewntrznej i midzynarodowej prezydencji. Do wartoci przyczyniajcych si do realizacji funkcji stabilizacyjnej zalicza si wspzaleno, bezpieczestwo, pokj, wolno i demokracj. 95
Zbigniew Czachr
Z funkcj stabilizacyjn czy si te funkcja demokratyzacyjna. Funkcjonowanie Unii Europejskiej kojarzy si z procesem jej demokratyzacji i wartoci lecych u podstaw tego procesu. Wartociami s tu sprawiedliwo i demokracja. Urzeczywistnienie demokracji, zarwno formalnej, jak i faktycznej, oznacza uznawanie jako najistotniejszych takich wartoci, ktre sprzyjaj eliminowaniu przewagi i dominacji jednych pastw nad drugimi. Nie bez znaczenia jest tu te problem integracyjnego decytu demokracji. Uzupenieniem dla funkcji stabilizacyjnej i demokratyzacyjnej jest urzeczywistnienie funkcji ogniskujcej, ktra oznacza poszukiwanie przez prezydencj takich wartoci, ktre byyby podstaw do wypracowania konsensusu moliwego do przyjcia przez wszystkich uczestnikw lub przynajmniej ich zdecydowan wikszo. Wana jest tu take funkcja legitymizacyjna, w myl ktrej powoywanie si na wartoci stanowi wski argument i atut w uzasadnianiu konkretnych przedsiwzi prezydencji. Funkcja organizatorska odnosi si natomiast do urealnienia dziaa uczestnikw integracji europejskiej, uczynienia ich bardziej skutecznymi. Wartociami to potwierdzajcymi s wsppraca i efektywno organizacji politycznej, jak dzi buduje Unia Europejska wraz z jej instytucjami i pastwami czonkowskimi. Przebieg integracji europejskiej udowodni, i efektywno organizacji politycznej, w powizaniu z brakiem jej ostatecznego ksztatu, jest jedn z gwnych przyczyn reform i rewizji traktatowych i pozatraktatowych zachodzcych w UE. Wartoci europejskie speniaj rwnie funkcj standaryzacji i ekspresji. Ta pierwsza wskazuje na najistotniejsze w danym momencie historycznym wartoci polityczne i oglnocywilizacyjne. Do najczciej wskazywanych wartoci nale tu: wolno, rwno, pokj, bezpieczestwo, demokracja i zaufanie30.
30
C. Maj, Wartoci polityczne, s. 122129.
96
Funkcja ekspresyjna natomiast wypeniana jest przez popularyzacj i upowszechnianie przez prezydencj wartoci wrd spoeczestw i narodw. Oznacza to z jednej strony przyblianie ludziom tych wartoci, ich interpretacji i znaczenia, z drugiej natomiast jest to utrwalanie przekonania o istotnoci konkretnych wartoci oraz inicjowanie zainteresowania i dziaa na rzecz ich utrzymania. Jeeli chodzi o funkcje negatywne wartoci, to praktyka integracyjna w peni udowadnia, e mog one by rwnie zarzewiem sporw i koniktw. Wynika to moe ze zderze wartoci, jak te z odmiennoci ich interpretacji. Do negatywnych zaliczamy tu funkcje: dezintegracyjn, atomizacyjn, antagonizacyjn, polaryzacyjn, autokratyzacyjn, destabilizacyjn i izolacjonistyczn. W przypadku funkcji dezintegracyjnej przywizanie do wartoci i brak porozumienia co do ich wsplnej interpretacji mog by przyczyn rozpadu zwizkw i struktur. W tej sytuacji realizacja takich wartoci, jak niezaleno czy te interes narodowy, prowadzi moe do dezintegracji systemu Unii Europejskiej. Przebieg integracji europejskiej udowodni, jak czsto odwoywanie si do tego zbioru wartoci byo przyczyn kryzysw i sporw pomidzy pastwami czonkowskimi. Z funkcj dezintegracyjn wie si wypenianie funkcji atomizacyjnej. Jej wystpowanie kojarzy si gwnie z realizacj i prbami bezkompromisowego egzekwowania wartoci. Ze zjawiskiem tym wie si arbitralne i absolutyzujce, a take wskie i egoistyczne pojmowanie racji stanu. Dziaania te prowadz do atomizacji spoecznoci midzynarodowej. Funkcja antagonizacyjna oznacza stwarzanie warunkw sprzyjajcych powstawaniu rozbienoci i napi midzy uczestnikami procesu integracji europejskiej. Zjawiska takie s efektem zderze odmiennych interpretacji konkretnych wartoci lub przyjmowania odmiennych systemw wartoci. Przyczyna sporu czy te koniktu staje si czsto rywalizacj i walk 97
Zbigniew Czachr
o wartoci. Funkcja polaryzacyjna opiera si na wyksztacaniu si podziaw stanowicych rezultat przyjmowania odmiennych systemw wartoci. Wystpowanie funkcji autokratyzacyjnej kojarzy si ze zjawiskami narzucania przez prezydencj okrelonego adu politycznego/ekonomicznego/prawnego, ktry miaby by dla uczestnikw korzystny. Wartoci w tym wypadku staj si instrumentem ideologicznego ustanowienia i utrzymania porzdku europejskiego. S one take rodkiem zabezpieczajcym przed jakimikolwiek deniami do osignicia zmian. Konsekwencj jest wymuszanie na pastwach sabszych okrelonych zachowa, przyjmujce niekiedy charakter presji. Wystpowanie funkcji destabilizacyjnej czy si ze zjawiskami zachwiania rwnowagi i adu integracyjnego. Natomiast specyka funkcji izolacjonistycznej polega na odcinaniu si uczestnikw integracji europejskiej od wiata zewntrznego. Kady z czonkw Unii Europejskiej sprawujcy prezydencj wnosi wasne spojrzenie na aksjologi integracji i wypracowywan przez siebie misj. W interesie pastwa czonkowskiego jest prawidowe zdeniowanie wartoci istotnych dla prezydencji oraz dla zmian wewntrznych zachodzcych w Unii. Kady kraj bdzie tak dugo zainteresowany wzmocnieniem, a nie osabieniem Unii, dopki przyjmowa bdzie za pewnik, i wartoci te maj przesdzajce znaczenie dla jej dalszego istnienia.
6. Priorytety prezydencji a polska doktryna integracyjna

Odwoujc si do ostatnich szeciu lat czonkostwa Polski w Unii Europejskiej, tak jak w roku 2004, tak i dzisiaj integracja z UE i przysza prezydencja su przyspieszeniu rozwoju wewntrznego, modernizacji gospodarki i systemu prawnego oraz likwidacji luki rozwojowej (cywilizacyjnej) dzielcej Polsk od wielu pastw europejskich. 98
Wejcie w ycie traktatu akcesyjnego zapocztkowao nowy zaawansowany etap procesu zmian o charakterze politycznym i regulacyjnym. Czonkostwo Polski w Unii Europejskiej wymagao i nadal wymaga pogbionej unikacji i harmonizacji w sferze polityki, gospodarki i prawa. Bez wyzwolenia odpowiedniej energii i pobudzenia potencjau akcesyjnego udzia Polski w UE mgby by uomny, a korzyci zdecydowanie mniejsze31. W procesie tym istotn rol odegra moe zaplanowana na drug poow 2011 r. polska prezydencja w Unii Europejskiej. Wczenie Polski do europejskiego systemu zarzdzania integracyjnego o charakterze bipolarnym (Unia Europejska versus Rada Europy)32 nie byo i nie jest nadal procesem atwym. Wymaga przezwycienia po obu stronach wielu sprzecznych i pozornie rozbienych interesw. Polska jako czonek UE miaa i ma prawo oraz obowizek przedstawiania i obrony swoich interesw. Pytaniem otwartym pozostaje jednak zakres i intensywno interakcji negatywnych i pozytywnych zachodzcych na linii Bruksela Warszawa. Za przykad poda mona zaangaowanie Polski w Iraku, debat nad Traktatem Konstytucyjnym i Lizboskim, pakiet energetyczno-klimatyczny czy te liberalizacj rynku usug w UE. Biorc pod uwag wszystkie moliwe okolicznoci (w okresie po upyniciu 6 lat od daty czonkostwa w Unii Europejskiej), Polska wypracowujc program, misj, agend, zawoanie pre31 Narodowa Strategia Integracji (NSI) to dokument przygotowany przez Komitet Integracji Europejskiej (w wykonaniu uchway Sejmu RP z 14.03.1996 r.). Opublikowany zosta przez Urzd Komitetu Integracji Europejskiej w roku 1997. Autor niniejszego artykuu bra udzia w opracowaniu NSI; Raport w sprawie korzyci i kosztw integracji Rzeczypospolitej Polskiej z Uni Europejsk, Raport stanowi realizacj uchway Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 lutego 2000 r. w sprawie przygotowa do czonkostwa Rzeczypospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, Rada Ministrw, Warszawa, 26 lipca 2000 r., s. 25. 32 Polska w pierwszej poowie roku 2005 przewodniczya obradom Rady Europy.
99
Zbigniew Czachr
zydencji oraz jej priorytety, powinna kierowa si nastpujcymi zasadami: konieczne jest cige przekonywanie pastw czonkowskich UE, a szczeglnie krajw tzw. starej unii, o szczeglnej pozycji Polski w Europie rodkowo-Wschodniej i caej UE (Polska szstym krajem Unii); polska polityka zagraniczna musi dy do osignicia rwnowagi pomidzy pierwiastkiem europejskim a atlantyckim (postulat wczenia Polski do grupy G-20); regu musi pozosta zasada obustronnoci asymetrycznych dostosowa wsplnie wynegocjowanych, zarwno tych traktatowych, jak i pozatraktatowych; efektem akcesji Polski i innych krajw do UE nie moe by naruszanie zasad niedyskryminacji, solidarnoci i spjnoci europejskiej; Polska zobowizana jest cigle udowadnia (potwierdza) sw zdolno do wypenienia zobowiza integracyjnych, ktre na siebie przyja; partie polityczne i elity (sfera polityki, gospodarki, kultury i nauki) powinny podj prb utrzymania wtego ju konsensusu w sprawie czonkostwa Polski w UE i miejsca Polski w Europie; pene zaabsorbowanie do krajowego systemu integracyjnego efektw czonkostwa wymaga odpowiednio zorganizowanego i przygotowanego zaplecza w ukadzie (triada I): instytucje (struktury) procedury ludzie (triada II: politycy urzdnicy eksperci); droga Polski do penego skonsumowania czonkostwa w Unii Europejskiej poza dostosowaniami natury gospodarczej i prawnej opiera si musi na cigym udziale spoeczestwa w tym trudnym i skomplikowanym procesie; nadal konieczne jest precyzyjne deniowanie polskiej wizji
100
zintegrowanej Unii (Europy)33, take w kontekcie przyszoci integracji34.
7. Priorytety prezydencji i ich upowszechnianie

Bardzo wanym czynnikiem zwizanym z upowszechnieniem priorytetw prezydencji w skali oglnopolskiej, a take europejskiej jest udzia w tym procesie organizacji pozarzdowych. Dlatego te organizacje tzw. trzeciego sektora angauj si na rzecz przewodnictwa Polski w UE w roku 2011 poprzez: upowszechnianie i urzeczywistnianie idei prezydencji; wspieranie dziaa na rzecz przewodnictwa Polski w Unii Europejskiej oraz innych organizacjach midzynarodowych; prowadzenie dziaalnoci naukowej, edukacyjnej oraz kulturalnej o tematyce dotyczcej prezydencji; wspdziaanie z innymi stowarzyszeniami krajowymi i zagranicznymi majcymi ten sam cel dziaania. Dla osignicia tych celw organizacje pozarzdowe podejmuj dziaania w sferze informacyjnej poprzez upowszechnianie wiedzy i informacji dotyczcych europejskich procesw integracyjnych, ze szczeglnym uwzgldnieniem prezydencji. W sferze edukacyjnej aktywizuj si poprzez: ksztatowanie wiadomoci europejskiej Polakw w zakresie dotyczcym kierowania sprawami Unii Europejskiej; upowszechnienie wiedzy o tradycjach i kulturze innych krajw prezydencji; wychowanie w tolerancji i szacunku dla rnych tradycji oraz odmiennoci kulturowych krajw prezydencji. Natomiast w sferze analitycznej i studialnej proeuropejskie organizacje pozarzdowe staj si aktywne w zakresie prowadzenia dziaalnoci badawczej, seminaryjnej i konferencyjnej powiconej wystpujcym lub przewidywanym problemom zwizanym z procesami przeksztacania si
Doktryny integracyjnej. Por.: K. Bachmann, Polska kaczka europejski staw. Szanse i puapki polskiej polityki europejskiej, Warszawa 1999, s. 144145.
34 33
101
Zbigniew Czachr
Europy oraz wczenia Polski i innych krajw naszego regionu do sprawowania odpowiedzialnoci za zarzdzanie (rzdzenie) Uni Europejsk. W sferze integracji midzyrodowiskowej: krajowej i midzynarodowej, organizacje pozarzdowe wczaj si w inicjowanie i organizowanie rnych form kontaktw, spotka i dyskusji wielu reprezentantw rodowisk spoecznych i zawodowych zainteresowanych kwestiami zwizanymi z prezydencj. W sferze politycznej wyraaj wasne stanowiska w kwestiach istotnych dla charakteru i przebiegu prezydencji oraz dla spraw zwizanych z miejscem, rol i interesami Polski w Europie i w wiecie. Pod t nazw kryje si jeden z najwaniejszych celw wychowania, czyli ksztatowanie postaw tolerancji i otwartoci na inne kultury i ludzi. Chodzi o przygotowanie modziey do wiadomego korzystania z szans i praw Europejczyka/obywatela Unii Europejskiej. Edukacja europejska jest pojciem wieloznacznym. Najczciej utosamia si j z nauczaniem o historii Europy, funkcjonowaniu Unii Europejskiej, prawie europejskim, prezentowaniem pastw i poszczeglnych kultur oraz zwracaniem szczeglnej uwagi na analiz problemw ewentualnych zyskw i strat pyncych z przystpienia Polski do Unii Europejskiej. Czsto jednak rozszerza si j o edukacj obywatelsk zwizan z przekazywaniem konkretnych sposobw mylenia o funkcjonowaniu w spoeczestwie i ksztatowaniu postaw obywatelskich. Naley wydzieli dwa pojcia. Pierwsze to edukacja europejska rozumiana jako przekazywanie wiadomoci o Europie i Unii Europejskiej oraz naszym czonkostwie w tej organizacji. Drugie pojcie to europejski wymiar nauczania rozumiany jako zestaw pewnych treci programowych zmierzajcych ku wzmocnieniu poczucia tosamoci europejskiej. Z metodycznego punktu widzenia w edukacji europejskiej powinny znale si cztery elementy: uczenie o Europie, czyli nauka historii kontynentu, rozwoju idei europejskich, eksponowa102
nie kultury europejskiej jako rozwoju kultur narodowych; uczenie o integracji europejskiej (w tym o prezydencji), czyli ukazanie procesw integracyjnych w perspektywie historycznej, ale te wspczesnej/aktualnej; europejskie mylenie, czyli nauka o fundamentalnych wartociach i zasadach, na ktrych oparta jest Europa, takich jak demokracja, tolerancja, prawa czowieka, gospodarka rynkowa; europejskie kompetencje, charakteryzowane jako narzdzia niezbdne do funkcjonowania Europejczyka, wrd nich wyrni naley: znajomo jzykw obcych, korzystanie z technologii informatycznych. W tak zaprezentowany obraz edukacji europejskiej w peni wpisuje si edukacja w zakresie zaangaowania na rzecz sprawowania prezydencji, czyli przewodnictwa europejskiego. Przygotowanie Polski do integracji europejskiej i prezydencji w zakresie edukacji kadr dotyczy przede wszystkim szkolnictwa wyszego i przygotowania studentw i absolwentw do sprostania wymogom polityki i administracji europejskiej. Nie ulega dzi wtpliwoci, e system edukacji stoi przed dwojakiego rodzaju wyzwaniami: po pierwsze, perfekcyjnego przygotowania studenta do opanowania mechanizmw pastwa prawa i mechanizmw integracyjnych oraz, po drugie, adaptacji do polskich warunkw wzorcw europejskich, w tym tych dotyczcych sprawowania wadzy w Unii Europejskiej, ktrej wyrazem jest przewodnictwo kraju czonkowskiego. Pomys uruchamiania studiw europejskich zrodzi si w Europie Zachodniej w latach pidziesitych w trakcie powoywania Wsplnot Europejskich (Europejskiej Wsplnoty Wgla i Stali, Europejskiej Wsplnoty Gospodarczej oraz Europejskiej Wsplnoty Energii Atomowej). Tworzone i rozrastajce si instytucje europejskie gwatownie potrzeboway fachowych kadr administracyjnych i zarzdzajcych35. Postpujcy proces inte35 Europa w awce szkolnej. Poradnik, praca zbiorowa, Warszawa 2005. Materiay w posiadaniu autora tekstu.
103
Zbigniew Czachr
gracji wymaga coraz wicej specjalistw w dziedzinie polityki, ekonomii i prawa europejskiego. Z tego te wzgldu w pierwszej kolejnoci tworzone byy studia podyplomowe. W zdecydowanej wikszoci miay one dostarczy pogbionej wiedzy o Europie i integracji. Byy to wic studia interdyscyplinarne, z natury rzeczy powierzchowne. Oprcz omawiania prawa i zagadnie gospodarczych, wiele uwagi powicano w ich ramach jzykom, historii, literaturze i sztuce. Nastpnie nadszed czas, aby w tematyce studiw licencjackich, magisterskich, doktoranckich i podyplomowych znalazo si miejsce na nauczanie i badanie specjalistycznej problematyki integracyjnej, w tym dotyczcej przywdztwa i prezydencji w Unii Europejskiej. Polska w przyspieszonym tempie przesza te wszystkie etapy edukacji europejskiej w formule od ogu do szczegu. Np. w UAM w Poznaniu w obszarze studiw podyplomowych rozpoczto w roku 1995 od Podyplomowego Studium Wiedzy o Europie i Integracji Europejskiej, jeszcze dugo przed akcesj Polski do UE. Natomiast w roku 2010 Wydzia Nauk Politycznych i Dziennikarstwa UAM w Poznaniu zainaugurowa Podyplomowe Studium Administracji Europejskiej, specjalno: Prezydencja Polski w Unii Europejskiej w praktyce samorzdu gminnego, powiatowego i wojewdzkiego. W prowadzeniu studiw europeistycznych bardzo pomocne s Europejskie Centra Dokumentacyjne. Centra te powoywane s w wyniku porozumienia zawartego pomidzy Komisj Europejsk a placwkami edukacyjnymi (w tym akademickimi), prowadzcymi kursy na temat integracji europejskiej. Centra te otrzymuj regularnie i bezpatnie komplety dokumentacji i publikacji wydawanych przez Wsplnoty Europejskie za porednictwem Ofce for Ofcial Publications of the European Communities w Luksemburgu. Zadaniem Centrw Dokumentacji Europejskiej (CDE) jest umoliwienie otwartego dostpu wszystkim zainteresowanym (szczeglnie studentom) do informacji nt. integracji europejskiej, funkcjonowania Unii Europejskiej, take z punktu widzenia sprawowania prezydencji. 104
Trwaj rwnie intensywne prace nad promocj polskiego przewodnictwa. 5 lutego 2009 r. zainaugurowana zostaa ocjalna strona internetowa w wersji polskiej i angielskiej, a obecnie rwnie francuskiej (www.prezydencjaue.gov.pl) powicona przygotowaniom do przewodnictwa. Naley podkreli, e Polska jako pierwszy z krajw UE uruchomia specjaln stron internetow w celu informowania spoeczestwa o stanie przygotowa do przewodnictwa w UE. W sierpniu 2009 r. przyjte zostay gwne zaoenia programu kulturalnego prezydencji, ktry realizowany bdzie przez Narodowy Instytut Audiowizualny oraz Instytut Adama Mickiewicza pod kierownictwem Ministerstwa Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W padzierniku 2009 r. ogoszony zosta konkurs na logo polskiej prezydencji. Wybr ogoszony bdzie, zgodnie z praktyk UE, tu przed rozpoczciem polskiego przewodnictwa. Ocjalnym adresem strony internetowej w czasie sprawowania przewodnictwa w Radzie Unii Europejskiej bdzie http://www. pl2011.eu/. Uruchomienie strony nastpi na pocztku czerwca 2011 r. Zgodnie z Programem informowania spoeczestwa polskiego o przewodnictwie Polski w Radzie UE w 2011 r., zaakceptowanym przez Penomocnika Rzdu, w 2010 r. rozpocznie si pierwszy etap koordynowanej przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych kampanii informacyjno-edukacyjnej skierowanej do rnych grup odbiorcw: szk, rodowisk akademickich, organizacji pozarzdowych, samorzdw. Program bdzie realizowany w latach 20102011. Polska w celu promocji prezydencji w Internecie wykorzystuje tzw. nowe media (portale spoecznociowe, blogi, portal YouTube), korzystajc w tym zakresie z wzorw prezydencji szwedzkiej. Od poowy grudnia 2009 r. prezydencja polska posiada prol na Facebooku (obecnie ponad 3000 fanw), za od poowy lutego 2010 r. grup tematyczn na portalu Goldenline.pl36.
36
Prezydencja Polski, s. 4.
105
Zbigniew Czachr
Zamiast wnioskw
Na obecny i przyszy stan kreowania agendy i priorytetw oraz ich upowszechniania, a take dyskurs publiczny dotyczcy istoty polskiej prezydencji w Unii Europejskiej maj niezmiennie wpyw nastpujce czynniki: kondycja nansowa i gospodarcza Polski, szczeglnie w okresie kryzysu globalnego i europejskiego (problemy Grecji, Hiszpanii, Woch, Portugalii); przygotowanie merytoryczne i logistyczne polskiej administracji publicznej do sprawowania prezydencji; poziom stabilnoci politycznej w Polsce, szczeglnie wany w kontekcie wyborw parlamentarnych, ktre mog odby si w trakcie prezydencji; konsensus polityczny/partyjny (lub jego brak) dotyczcy integracji Polski z Uni Europejsk; stosunek partii politycznych i ich liderw do integracji europejskiej; zdolno negocjacyjna Polski/polskiego rzdu oraz zdolno do zawierania koniecznych kompromisw; zdolno do wyraania polskich interesw na szczeblu europejskim; pozycja Polski w Unii Europejskiej (wyobraona i ta prawdziwa); reprezentacja Polski w instytucjach Unii Europejskiej; efektywno wsppracy polskiego rzdu z Rad UE i jej Sekretariatem Generalnym; stan zgodnoci polskiego prawa z prawem europejskim/UE (generujcy ewentualne spory Polska UE); stan przygotowa do przyjcia wsplnej waluty euro; poziom/skala absorpcji pomocowych rodkw nansowych Unii Europejskiej; stopie i jako informowania przez mass media o UE i integracji europejskiej; 106
sondae opinii publicznej potwierdzajce stopie poparcia polskiego spoeczestwa dla UE, przy cigle utrzymujcym si niskim poziomie wiedzy w Polsce na temat integracji europejskiej, Unii Europejskiej i jej prezydencji.

Prezydencja W Radzie Ue Wojtaszczyk

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Prezydencja W Radzie Ue Wojtaszczyk

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Prezydencja

w Radzie Unii Europejskiej

Uniwersytet Warszawski Wydzia Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Katedra Europeistyki

Konstanty Adam Wojtaszczyk

Publikacja donansowana przez Wydzia Dziennikarstwa i Nauk Politycznych Uniwersytetu Warszawskiego

Projekt okadki: Barbara Kuropiejska-Przybyszewska

Redakcja: Joanna Janulewicz Skad i amanie: OFI, Warszawa

Copyright by Ocyna Wydawnicza ASPRA-JR, Warszawa 2010

Prof. dr hab. Konstanty Adam Wojtaszczyk

Konstanty Adam Wojtaszczyk

Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy Traktatu Lizboskiego

Konstanty Adam Wojtaszczyk

Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy Traktatu Lizboskiego

Konstanty Adam Wojtaszczyk

Prezydencja w Unii Europejskiej z perspektywy Traktatu Lizboskiego

Konstanty Adam Wojtaszczyk

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Ewolucja modelu prezydencji

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Politologiczna analiza prezydencji

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Dowiadczenia prezydencji grupowych 20072009

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Instytucja prezydencji w Unii Europejskiej uwagi do analiz politologicznych

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 aspekty teoretyczne i midzynarodowe

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 aspekty teoretyczne i midzynarodowe

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 aspekty teoretyczne i midzynarodowe

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 aspekty teoretyczne i midzynarodowe

Tabela 1. Autodenicja Polski pod wzgldem pozycji w UE porwnanie

Polska prezydencja w Unii Europejskiej 2011 aspekty teoretyczne i midzynarodowe

Tomasz Grzegorz Grosse

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse

Por.: J. Staniszkis, Postkomunizm, Gdask 2001.

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse

Przygotowania do polskiej prezydencji w UE

Tomasz Grzegorz Grosse