WOJEWODA LUBELSKI

NK-II.4131. 124 .2011 Lublin, 2011-04-04

Rozstrzygnicie nadzorcze stwierdzajce niewano uchway Nr IV/19/2011 Rady Gminy Serokomla z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie wymaga jakie powinien spenia przedsibiorca ubiegajcy si o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie dziaalnoci w zakresie odbierania odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci oraz oprniania zbiornikw bezodpywowych i transportu nieczystoci ciekych, w czci obejmujcej tytu uchway w brzmieniu: odbierania odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci oraz, 1 uchway, Zacznik Nr 1 do uchway oraz 2 ust. 1 i ust. 4 7, 3 Zacznika Nr 2 do uchway.

Na podstawie art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorzdzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.) stwierdzam niewano uchway Nr IV/19/2011 Rady Gminy Serokomla z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie wymaga jakie powinien spenia przedsibiorca ubiegajcy si o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie dziaalnoci w zakresie odbierania odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci oraz oprniania zbiornikw bezodpywowych i transportu nieczystoci ciekych, w czci obejmujcej tytu uchway w brzmieniu: odbierania odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci oraz, 1 uchway, Zacznik Nr 1 do uchway oraz 2 ust. 1 i ust. 4 7, 3 Zacznika Nr 2 do uchway. Uzasadnienie Uchwaa zostaa dorczona organowi nadzoru w dniu 7 marca 2011 r. Na wstpie naley zauway, i uchwaa okrelajca warunki, jakie powinien spenia przedsibiorca ubiegajcy si o zezwolenie na odbir odpadw i transport nieczystoci ciekych, jest aktem prawa miejscowego (postanowienie Naczelnego Sdu Administracyjnego z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II OPS 1/09). O charakterze tego aktu przesdza przede wszystkim skierowanie go do nieokrelonego krgu odbiorcw bdcych przedsibiorcami zamierzajcymi ubiega si o zezwolenia. Decyduje o wymaganiach jakie musi speni przedsibiorca w celu uzyskania przedmiotowych zezwole.

Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorzdu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rzdowej ustanawiaj akty prawa miejscowego obowizujce na obszarze dziaania tych organw, na podstawie i w granicach upowanie zawartych w ustawie. Zasady i tryb wydawania aktw prawa miejscowego okrela ustawa. Powysze oznacza, e rada gminy nie ma prawa do samoistnego nie znajdujcego podstawy w normie ustawowej ksztatowania prawa na obszarze gminy. Przepisy gminne mog by wic wydawane wycznie w ramach obowizujcych przepisw wyszego rzdu i w zakresie upowanie wyranie udzielonych okrelonym organom gminy. Umocowanie rady gminy do uchwalenia niniejszej uchway przewidziane zostao w art. 7 ust. 3a ustawy z dnia 13 wrzenia 1996 r. o utrzymaniu czystoci i porzdku w gminach (Dz. U. z 2005 r., Nr 236, poz. 2008, z pn. zm.). W myl tego przepisu, rada gminy okrela, w drodze uchway, wymagania, jakie powinien spenia przedsibiorca ubiegajcy si o uzyskanie zezwolenia w zakresie odbierania odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci oraz oprniania zbiornikw bezodpywowych i transportu nieczystoci ciekych, uwzgldniajc: 1) opis wyposaenia technicznego niezbdnego do realizacji zada; 2) w przypadku zezwolenia na odbieranie odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci - rwnie wynikajce z wojewdzkiego planu gospodarki odpadami miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadw komunalnych, do ktrych odpady maj by przekazywane. Funkcj omawianego upowanienia dla rady gminy jest konkretyzacja wymaga stawianych przedsibiorcom, ktrzy ubiegaj si o uzyskanie zezwolenia na wiadczenie usug w zakresie odbierania odpadw na terenie gminy. Zatem istot oceny prawidowoci uchway w przedmiotowej sprawie jest wskazanie zakresu, jaki obejmuje upowanienie ustawowe, a w konsekwencji, czy istotnie autor uchway wypeni cay zakres spraw przekazanych mu przez ustawodawc do uregulowania, jednoczenie nie przekraczajc kompetencji przyznanych norm ustawow. W oparciu o ww. przepis ustawy o utrzymaniu czystoci i porzdku na terenie gminy Rada Gminy Serokomla podja uchwal, w ktrej okrelia wymagania, jakie powinien spenia przedsibiorca ubiegajcy si o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie dziaalnoci w zakresie odbierania odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci na terenie Gminy Serokomla stanowice Zacznik Nr 1 do uchway, oraz wymagania, jakie powinien spenia przedsibiorca ubiegajcy si o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie dziaalnoci w zakresie oprniania zbiornikw bezodpywowych i transportu nieczystoci ciekych na terenie Gminy - stanowice Zacznik Nr 2 do uchway. W pierwszej kolejnoci, odnoszc si do zapisw Zacznika Nr 1 przedmiotowej uchway, naley wskaza, i Rada Gminy nie wypenia dyspozycji zawartej w art. 7 ust. 3a pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystoci i porzdku w gminach, tj. nie okrelia miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadw wynikajcych z wojewdzkiego planu gospodarki odpadami. W

ocenie organu nadzoru za niewystarczajc naley bowiem uzna regulacj 3 ust. 2 Zacznika Nr 1 do uchway, zgodnie z ktr przedsibiorca jest zobowizany do przekazywania zebranych odpadw komunalnych w celu unieszkodliwienia na skadowisko posiadajce stosowne zezwolenia, a odpadw zebranych selektywnie podmiotom prowadzcym dziaalno w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadw, skazanych w Planie Gospodarki Odpadami Wojewdztwa Lubelskiego. Niewypenienie przez Rad zakresu upowanienia w tej kwestii stanowi istotne naruszenie prawa, co uzasadnia stwierdzenie niewanoci przedmiotowego zacznika w caoci (wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 padziernika 2010 r., sygn. II SA/Lu 637/10). Aby w peni zrealizowa upowanienie ustawowe, Rada Gminy winna dokadnie wskaza, do jakich miejsc przedsibiorca, ktry uzyska zezwolenie na odbieranie odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci, bdzie mg je wywozi. Analiza treci wskazanego wyej upowanienia art. 7 ust. 3a prowadzi do stwierdzenia, i okrelajc materi, jak pozostawiono do uregulowania w drodze uchway radzie gminy, ustawodawca nakaza obligatoryjnie obj wszystkie kwestie bdce przedmiotem upowanienia. Pominicie przez rad ktrego z wymienionych elementw upowanienia skutkuje brakiem penej jego realizacji i ma istotny wpyw na ocen zgodnoci z prawem podjtego aktu. Wadliwo Zacznika Nr 1 do uchway dotyczy nierespektowania zakresu ustawowego upowanienia wynikajcego z powoanych wyej przepisw, poniewa Rada Gminy nie wskazaa w nim, wynikajcych z wojewdzkiego planu gospodarki odpadami, miejsc odzysku lub unieszkodliwiania odpadw, do czego ustawodawca wprost zobowiza organ stanowicy jednostki samorzdu terytorialnego. Odnoszc si za do pozostaych zapisw Zacznika Nr 1 przedmiotowej uchway, naley przypomnie, e dziaajc na podstawie art. 7 ust. 7 omawianej ustawy Minister rodowiska okreli, w rozporzdzeniu z dnia 30 grudnia 2005 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 5, poz. 33), szczegowy sposb okrelania przez wjta, burmistrza lub prezydenta miasta wymaga, jakie powinien spenia przedsibiorca ubiegajcy si o uzyskanie zezwolenia na odbieranie odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci oraz o uzyskanie zezwolenia na oprnianie zbiornikw bezodpywowych i transport nieczystoci ciekych. Wymagania te obejmuj: opis wyposaenia technicznego, uwzgldniajcy wymagania dotyczce pojazdw, pojemnikw lub workw oraz bazy transportowej, zabiegi sanitarne i porzdkowe zwizane ze wiadczonymi usugami oraz miejsca odzysku i unieszkodliwiania odpadw komunalnych. Musz by one okrelone przez rad gminy w sposb precyzyjny, zrozumiay, niedyskryminujcy, nieograniczajcy konkurencji oraz nieutrudniajcy dostpu do rynku przedsibiorcw wiadczcych usugi w zakresie odbierania odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci ( 2 ust. 1 rozporzdzenia).

Naley wic uzna, e skoro organ stanowicy gminy zobligowany zosta przez ustawodawc do okrelenia wymaga, ktre musi speni przedsibiorca, ktry ubiega si dopiero o zezwolenie na prowadzenie dziaalnoci okrelonej w art. 7 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, to nie mog to by warunki dotyczce ju prowadzonej dziaalnoci. Czym innym jest bowiem wykonywanie dziaalnoci gospodarczej a czym innym uzyskanie zezwolenia na t dziaalno. Warunki, jakie musi speni przedsibiorca ubiegajcy si o wydanie zezwolenia (art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystoci i porzdku w gminach) s inne od warunkw, jakim podlega ju samo wykonywanie tej dziaalnoci. Warunki wykonywania zezwolenia naley okreli, w zakresie wskazanym w ustawie, w zezwoleniu na wykonywanie tej dziaalnoci (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 15 wrzenia 2010 r., sygn. II SA/Go 535/10). Realizacja upowanienia zawartego w art. 7 ust. 3a ustawy nie moe polega zatem na wprowadzeniu wymaga, ktre mog by spenione jedynie przez przedsibiorcw, ktrzy prowadz ju na terenie gminy dziaalno w odpowiednim zakresie, bowiem spenienie takich wymaga nie moe by warunkiem sine qua non ubiegania si o uzyskanie zezwolenia po raz pierwszy. W stanowieniu aktw prawa miejscowego organy samorzdu terytorialnego s bowiem zwizane ramami stworzonymi przez ustawy. Akty prawa miejscowego s stanowione na podstawie upowanie ustawowych i nie mog wykracza poza granice upowanienia, czyni wyjtkw od oglnie przyjtych rozwiza ustawowych, a take powtarza kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyszych. W ocenie organu nadzoru, Rada Gminy w przedmiotowej uchwale zamiecia szereg wymaga, ktre moe speni jedynie przedsibiorca prowadzcy ju okrelon dziaalno. W odniesieniu do zapisu 1 ust. 1 Zacznika nr 1 do uchway, w ktrym Rada okrelia obowizki przedsibiorcy w stosunku do waciciela nieruchomoci, z ktrym przedsibiorca ten podpisa umow na odbir odpadw, naley wskaza, e z upowanienia bdcego podstaw przyjcia przedmiotowej uchway nie wynika uprawnienie do nakadania na przedsibiorc obowizku zawierania umw z wacicielami nieruchomoci, jeszcze przed uzyskaniem zezwolenia. W 3 ust. 1 tego Zacznika Rada postanowia, e przedsibiorca ubiegajcy si o zezwolenie zobowizany jest do odbioru wszystkich rodzajw odpadw komunalnych, w tym (po wczeniejszym uzgodnieniu terminu odbioru) odpadw wielkogabarytowych, zuytego sprztu elektrycznego i elektronicznego oraz odpadw z remontw. W zapisie tym Rada zmodyfikowaa tre art. 8 ust. 2b ustawy o utrzymaniu czystoci i porzdku, ktry nakadajc ww. obowizki stanowi wprost, i dotycz one przedsibiorcy posiadajcego zezwolenie na odbieranie odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci.

Jest to istotne naruszenie prawa. Rada gminy nie ma prawa powiela i modyfikowa uregulowa ustawy upowaniajcej i przepisw innych aktw normatywnych. W ocenie organu nadzoru rwnie podjcie regulacji 3 ust. 3 i 4, 4 ust. 2 6 oraz 5 Zacznika Nr 1 do uchway stanowi przekroczenie kompetencji okrelonej w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystoci i porzdku w gminach. W myl art. 9 ustawy o utrzymaniu czystoci i porzdku w gminach, wydawane zezwolenie powinno okrela: 1) imi i nazwisko lub nazw oraz adres zamieszkania lub siedziby przedsibiorcy; 2) przedmiot i obszar dziaalnoci objtej zezwoleniem; 3) termin podjcia dziaalnoci; 4) wymagania w zakresie jakoci usug objtych zezwoleniem; 5) niezbdne zabiegi z zakresu ochrony rodowiska i ochrony sanitarnej wymagane po zakoczeniu dziaalnoci objtej zezwoleniem; 6) inne wymagania szczeglne wynikajce z odrbnych przepisw, w tym wymagania dotyczce standardu sanitarnego wykonywania usug, ochrony rodowiska i obowizku prowadzenia odpowiedniej dokumentacji dziaalnoci objtej zezwoleniem (ust. 1). Zezwolenie na odbieranie odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci powinno okrela dodatkowo: 1) rodzaje odpadw komunalnych odbieranych od wacicieli nieruchomoci; 2) sposb postpowania z poszczeglnymi rodzajami odpadw komunalnych; 3) dopuszczalny do skadowania poziom odpadw komunalnych ulegajcych biodegradacji; 4) sposb realizacji obowizku ograniczenia masy odpadw ulegajcych biodegradacji; 5) miejsca odzysku lub unieszkodliwiania odpadw komunalnych, zgodnie z art. 9 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach i wojewdzkim planem gospodarki odpadami (ust. 1a). Zezwolenie na oprnianie zbiornikw bezodpywowych i transport nieczystoci ciekych powinno okrela rwnie stacje zlewne (ust. 1aa). Jeeli przedsibiorca, ktry uzyska zezwolenie, nie wypenia okrelonych w nim warunkw, organ, ktry wyda zezwolenie, wzywa go do niezwocznego zaniechania naruszania tych warunkw. Jeeli przedsibiorca mimo wezwania nadal narusza te warunki, organ cofa, w drodze decyzji, zezwolenie bez odszkodowania (ust. 2). Wyganicie lub cofnicie zezwolenia nie zwalnia przedsibiorcy z wykonania okrelonych w zezwoleniu obowizkw dotyczcych wymaga sanitarnych i ochrony rodowiska (ust. 3). Natomiast zgodnie z art. 9a tej ustawy: 1. Prowadzcy dziaalno w zakresie odbierania odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci lub oprniania zbiornikw bezodpywowych i transportu nieczystoci ciekych jest obowizany w terminie do 15 dnia po upywie kadego miesica sporzdzi i przekaza wjtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta wykaz wacicieli nieruchomoci, z ktrymi w poprzednim miesicu zawar umowy na odbieranie odpadw komunalnych, oprnianie zbiornikw bezodpywowych i transport nieczystoci ciekych, oraz wykaz wacicieli nieruchomoci, z ktrymi w poprzednim miesicu umowy ulegy rozwizaniu lub wygasy; wykaz zawiera

imi i nazwisko lub nazw oraz adres waciciela nieruchomoci oraz adres nieruchomoci. 2. Prowadzcy dziaalno w zakresie odbierania odpadw komunalnych od wacicieli nieruchomoci lub oprniania zbiornikw bezodpywowych i transportu nieczystoci ciekych jest obowizany do sporzdzania i przekazywania wjtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta informacji dotyczcej: 1) masy poszczeglnych rodzajw odebranych odpadw komunalnych lub iloci i rodzaju nieczystoci ciekych z obszaru danej gminy w terminie do koca pierwszego kwartau za poprzedni rok kalendarzowy; 2) sposobw zagospodarowania poszczeglnych rodzajw odebranych odpadw komunalnych; 3) masy odpadw komunalnych ulegajcych biodegradacji skadowanych na skadowisku odpadw; 4) masy odpadw komunalnych ulegajcych biodegradacji nieskadowanych na skadowiskach odpadw i sposobw lub sposobu ich zagospodarowania". Zatem wskazane powyej unormowania Zacznika Nr 1 do uchway, odnoszce si do warunkw wykonywania zezwolenia przez przedsibiorc nie mieszcz si w materii przekazanej przez ustawodawc do uregulowania w drodze uchway, okrelajcej wymagania jakie powinien speni przedsibiorca dopiero ubiegajcy si o uzyskanie stosownego zezwolenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 31 sierpnia 2010 r., sygn. II SA/Ol 616/10). Powysze uwagi dotyczce nierespektowania zakresu upowanienia art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystoci i porzdku, naley odnie rwnie do analogicznych zapisw 2 ust. 4 7 i 3 Zacznika Nr 2 do uchway, w ktrych Rada Gminy naoya, na przedsibiorc dopiero ubiegajcego si o wydanie zezwolenia na prowadzenie dziaalnoci w zakresie oprniania zbiornikw bezodpywowych i transportu nieczystoci ciekych, obowizki bezporednio zwizane ze sposobem jej wykonywania. Ponadto naoenie na przedsibiorc wymogu obejmujcego przedstawienie umowy potwierdzajcej gotowo odbioru nieczystoci ciekych przez stacj zlewn ( 2 ust. 1 Zacznika Nr 2 do uchway) nie stanowi warunku dopuszczalnoci prowadzenia przedmiotowej dziaalnoci, do ktrych okrelania rada gminy zostaa upowaniona. Wymagania, jakie powinien spenia przedsibiorca, o ktrych mowa w art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystoci i porzdku w gminach, naley bowiem odrni od wymaga formalnych wniosku okrelonych w art. 8 ustawy. Zdaniem organu nadzoru Rada, wprowadzajc tak regulacj, przekroczya kompetencj wynikajc z art. 7 ust. 3a ustawy utrzymaniu o czystoci i porzdku w gminach, gdy warunek udokumentowania gotowoci odbioru nieczystoci ciekych przez stacj zlewn jest ju elementem wniosku okrelonym w art. 8 ust. 2a ustawy. W wietle utrwalonego orzecznictwa sdowo administracyjnego uchway organw samorzdu terytorialnego musz by podejmowane

wycznie na podstawie i w granicach prawa. Uchwaa rady gminy jako akt prawa miejscowego, moe normowa jedynie te sprawy, ktre zostay przekazane jej do unormowania w przepisie upowaniajcym. Akt prawa miejscowego nie moe wykracza poza zakres spraw okrelonych w tzw. upowanieniu, nawet wtedy gdyby suyo to wykonaniu ustawy i byo uzasadnione wgldami susznoci, celowoci gospodarczej czy spoecznej. Przepis udzielajcy kompetencji prawodawczej ulega wykadni dosownej, a zatem nie moe by interpretowany w adnym razie rozszerzajco. Kade wykroczenie poza zakres udzielonego upowanienia, stanowi naruszenie normy upowaniajcej i zarazem konstytucyjnych warunkw legalnoci aktu wykonawczego. Na zakoczenie naley wskaza, i w konsekwencji zakwestionowania treci caego Zacznika nr 1 przedmiotowej uchway, konieczne jest rwnie wyeliminowanie 1 uchway i odpowiadajcego mu fragmentu tytuu tej uchway. Majc na uwadze informacyjny charakter tytuu uchway naley bowiem dy do spjnoci tytuu z treci przedmiotowej uchway, zgodnie z zasad wyraon w 18 ust. 1 rozporzdzenia Prezesa Rady Ministrw z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2002 r., Nr 100, poz. 908). W tym stanie rzeczy, stwierdzenie niewanoci uchway Nr IV/19/2011, we wskazanym zakresie, jest uzasadnione. Na niniejsze rozstrzygnicie nadzorcze przysuguje skarga do Wojewdzkiego Sdu Administracyjnego w Lublinie, zoona za moim porednictwem, w terminie 30 dni od daty jego dorczenia.
WOJEWODA LUBELSKI Genowefa Tokarska

Otrzymuj: 1) Wjt Gminy Serokomla 2) Przewodniczcy Rady Gminy Serokomla